Administratieve Lasten en de Kwaliteit van Gemeentelijke Dienstverlening in Noord Nederland

Administratieve Lasten en de Kwaliteit van Gemeentelijke Dienstverlening in Noord Nederland

Gjalt de Jong Rijksuniversiteit Groningen

en

Arjen van Witteloostuijn Universiteiten van Antwerpen, Utrecht en Tilburg

Augustus 2011

Embargo 31 augustus 11.00 uur

Administratieve Lasten en de Kwaliteit van Gemeentelijke Dienstverlening in Noord-Nederland

Dr. Gjalt de Jong Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Economie en Bedrijfskunde Postbus 800, 9700 AV Groningen E-mail: [email protected] Tel.: 050 363 3381

Prof.dr. Arjen van Witteloostuijn Universiteit van Antwerpen Faculteit Toegepaste Wetenschappen (ACED) Prinsstraat 13, 2000 Antwerpen E-mail: [email protected] Tel.: +32 (0)32 655055

1

Dr.

Gjalt

de

Jong

is

universitair

hoofddocent

Ondernemerschap

en

Overheidsbeleid aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit

Groningen.

Professor

Arjen

van

Witteloostuijn

is

onderzoekhoogleraar aan de Universiteiten van Antwerpen, Utrecht en Tilburg, alsmede honorair hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Kamer van Koophandel NoordNederland, in samenwerking met VNO NCW Nederland Noord en MKB Nederland Noord. De auteurs bedanken Bob van Zanten, Margriet Bouma, JanWillem Lobeek, Ron van Gent, Rinse Tichelaar, Martin van Koldam en Teun van Duinen voor hun expertise en medewerking in de verschillende stadia van het onderzoek. Sipke Jelmer van der Meulen en Mirjam Zengers hebben uitstekende ondersteuning verleend bij het verzamelen, verwerken en analyseren van de gegevens. Jutta Bolt was onmisbaar bij het aanmaken van de verschillende kaarten. De auteurs zijn Maarten Allers (COELO, Rijksuniversiteit Groningen) erkentelijk voor het beschikbaar stellen van de gemeentelijke OZB-tarieven voor bedrijven. Alleen de auteurs zijn verantwoordelijk voor het eindresultaat.

Het onderzoek is financieel mogelijk gemaakt door de Kamer van Koophandel Noord-Nederland en de Rijksuniversiteit Groningen.

© Gjalt de Jong en Arjen van Witteloostuijn (2011).

2

INHOUDSOPGAVE 1. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

4

2. INLEIDING 2.1 Aanleiding voor het onderzoek 2.2 Onderzoeksvragen en verwachte uitkomsten 2.3 Leeswijzer

9 9 10 13

3. OPZET EN UITVOER VAN HET ONDERZOEK 3.1 Voorbereiding en start van de vragenlijst 3.2 Respons en kenmerken van de steekproef 3.3 Nauwkeurigheid van de resultaten en non-respons

14 14 16 18

4. LASTENDRUK EN GEMEENTELIJKE DIENSTVERLENING 4.1 De omvang van de administratieve lasten 4.2 Administratieve lasten per gemeente 4.3 De beleving van administratieve lasten 4.4 Lastendruk, bedrijfsgrootte en bedrijfssector 4.5 De kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening 4.6 De “beste” en de “slechtste” gemeente

21 21 23 24 26 28 30

5. DE OVERHEID EN ONDERNEMERSCHAP 5.1 Het meten van lastendruk en bedrijfsprestaties 5.2 Administratieve lasten en bedrijfsprestaties 5.3 Gemeentelijke dienstverlening en ondernemerschap

33 33 35 36

6. DISCUSSIE EN AANBEVELINGEN 6.1 De voor- en nadelen van het onderzoek 6.2 Conclusies en aanbevelingen

38 38 40

LITERATUUR

43

BIJLAGE

45

3

1. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Samenvatting van het onderzoek Over administratieve lasten wordt veel gezegd en geschreven. Het kabinet heeft een ambitieuze doelstelling om de lastendruk voor bedrijven flink te verminderen. Dat is belangrijk voor elke regio maar zeker voor Noord Nederland waar optimale bedrijvigheid nodig is om de verwachte krimp goed tegen te kunnen gaan.

Opvallend genoeg is er weinig echt onderzoek naar administratieve lasten gedaan. De Kamer van Koophandel Noord-Nederland, in samenwerking met VNO NCW Nederland Noord en MKB Nederland Noord, heeft de Rijksuniversiteit Groningen opdracht gegeven om de omvang en gevolgen van regeldruk in Noord Nederland in kaart te brengen. Hierbij wordt ook de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening in ogenschouw genomen omdat bedrijven voor wetten en regels vaak als eerste met de gemeente in aanraking komen.

In het onderzoek stond de mening van de ondernemer centraal. De ondernemers is ondermeer gevraagd naar de kosten die gemaakt worden om aan wet- en regelgeving te voldoen. Het onderzoek is succesvol verlopen. Ruim 2,360 bedrijven hebben hun medewerking verleend (een respons van bijna 33%). De bedrijven zijn goed verdeeld over sectoren, provincies en bedrijfsgroottes. We hebben minimaal 20 maar vaak veel meer reacties uit alle gemeentes in Noord Nederland.

Het onderzoek biedt de volgende inzichten.

1. De omvang van de administratieve lasten De schatting van de totale administratieve lasten voor Noord-Nederland komen uit op €2,34 miljard. Dat komt overeen met 3,8% van het Bruto Regionaal Product (BRP) van Noord-Nederland. Zonder de gasbaten zijn de administratieve lasten

4

bijna 5% van het BRP. Voor geheel Nederland zijn de administratieve lasten recentelijk geschat op 3,6% van het Nederlandse Bruto Nationaal Product. De administratieve lasten in Noord-Nederland liggen dus duidelijk boven het landelijk gemiddelde.

2. De beleving van de administratieve lasten Administratieve lasten worden als problematisch ervaren. Slechts een klein deel van de ondernemers voelt zich volstrekt niet of nauwelijks belemmerd door de lastendruk (20%). Alle andere ondernemers (80%) voelen zich in meer of mindere mate wel gehinderd door administratieve lasten.

Slechts 3% van de ondernemers geeft aan dat de administratieve lasten ten opzichte van een jaar geleden voor hun organisatie zijn afgenomen. Voor de meerderheid (64%) is hierin geen verandering opgetreden. Naar de beleving van 33% van de respondenten zijn de administratieve lasten toegenomen.

Naar de mening van de overgrote meerderheid van de ondernemers verandert de overheid voortdurend haar regels (77%), bevat de regelgeving veel strijdigheden (70%) en omvat de regelgeving veel onnodig papierwerk (83%).

3. Verschillen in administratieve lasten De omvang van de administratieve lasten heeft een verband met de omvang van de bedrijven. Eenmanszaken en hele grote ondernemingen ondervinden relatief weinig hinder van regeldruk. Het zijn met name organisaties met 6 tot 20 fte aan medewerkers die veel hinder van de regelgeving ervaren. In Noord Nederland hebben met name bedrijven in de landbouw en de ‘industrie en bouw’ veel ongemak van de lastendruk. Bedrijven in deze sectoren melden ook de grootste stijging in administratieve lasten.

Volgens onze gegevens hebben de gemeentes Achtkarspelen, Boarnsterhim, Heerenveen, Leek, De Marne, Leeuwarden, Franekeradiel, Terschelling en

5

Emmen (zeer) hoge administratieve lasten. De gemeentes Eemsmond, Grootegast, Ten

Boer,

Borger-Odoorn,

Tytjerksteradiel,

Pekela,

Leeuwarderadiel

en

Kollumerland Menameradiel

ca, hebben

Dantumadiel, (zeer)

lage

administratieve lasten. Alle andere gemeentes nemen een middenpositie in.

4. De kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening In ons onderzoek hebben we ook aandacht besteed aan de kwaliteit van dienstverlening van gemeentes. De ondernemers geven aan dat de gemeentes Achtkarspelen,

Schiermonnikoog,

Vlieland,

Bellingwedde,

Stadskanaal,

Zuidhorn, Hoogeveen en Meppel een (zeer) hoge kwaliteit van dienstverlening hebben. De gemeentes Ameland, Terschelling, Weststellingwerf, Bedum, de Marne, Winsum, Assen en Westerveld hebben een (zeer) lage kwaliteit van dienstverlening. Alle andere gemeentes nemen een middenpositie in.

We laten hiermee zien dat administratieve lasten en de kwaliteit van dienstverlening twee verschillende aspecten voor ondernemers zijn. Er zijn verschillende combinaties van beide dimensies van de overheid mogelijk. De twee uitersten zijn de “beste” en de “slechtste” gemeentes. Sommige gemeentes hebben hoge administratieve lasten en een lage kwaliteit van dienstverlening. Deze gemeentes hebben veel mogelijkheden om het ondernemersklimaat in hun omgeving te verbeteren. Andere gemeentes hebben lage administratieve lasten en een uitstekende kwaliteit van dienstverlening. Deze gemeentes geven een omgeving voor bedrijven die ten opzichte van andere andere gemeentes een concurrentievoordeel kunnen opleveren.

5. De overheid en ondernemerschap Ons onderzoek laat zien dat de regeldruk een negatieve invloed op de prestaties van bedrijven heeft. Dat geldt zowel voor administratieve lasten per se (tijd en geld die ondernemers kwijt zijn om aan de wettelijke vereisten te voldoen) als voor de lastenstijging en algemene hinder die ondernemers van regels ondervinden. De negatieve effecten zijn het grootst voor de middencategorie van

6

bedrijven – dat wil zeggen, voor bedrijven van 6 tot 20 fte aan medewerkers. Het zijn juist deze typische MKB ondernemingen die de motor van de economie in Noord Nederland zijn.

Ook de kwaliteit van dienstverlening heeft een effect op het ondernemerschap in een gemeente. We laten niet alleen zien dat een betere kwaliteit van dienstverlening de administratieve lasten verlaagd maar ook het concurrende vermogen de mate van innovativiteit positief beïnvloed. Met andere woorden: gemeentes hebben zelf een sleutel in handen om het ondernemersklimaat voor bedrijven direct te verbeteren en daarmee de werkgelegenheid en het inkomen van haar inwoners een positieve stimulans te geven.

Conclusies van het onderzoek De belangrijkste conclusies uit het onderzoek zijn drieledig:

1) Administratieve lasten zijn een significant probleem in Noord Nederland. Uitgedrukt in geld liggen de administratieve lasten in Noord Nederland boven het landelijke gemiddelde. 2) Administratieve lasten beperken de prestaties van bedrijven. Uitzonderingen daargelaten hebben zowel in omvang als in beleving de ondernemers in Friesland, Groningen en Drenthe duidelijk last van de administratieve lasten. De prestaties en het ondernemerschap van deze ondernemers worden door de administratieve lasten beperkt. Met name de ‘industrie en bouw’ en typische MKB ondernemingen (tot 20 fte aan medewerkers) zijn zorgenkinderen.

3) Goede dienstverlening stimuleert ondernemerschap. Bedrijven in gemeentes met een hoge kwaliteit van dienstverlening presteren beter dan hun directe concurrenten, zijn innovatiever, dynamischer en durven meer risico’s te nemen.

7

Aanbevelingen voor beleidsmakers Op basis van dit onderzoek doen wij de volgende aanbevelingen aan beleidsmakers:

1) Stel een moratorium voor regels in.

2) Verbeter de kwaliteit van regelgeving.

3) Zet een regelhek om Noord Nederland.

4) Laat de regelvervuiler betalen.

5) Heb een scherp oog voor de kwaliteit van dienstverlening door gemeentes.

6) Maak een kenniscentrum voor “ondernemerschap en overheidsbeleid”.

8

2. INLEIDING

2.1 Aanleiding voor het onderzoek

Het kabinet heeft zich ten doel gesteld een merkbare vermindering van regeldruk bij ondernemers te realiseren. In de afgelopen jaren heeft zij daarvoor wetten geschrapt of eenvoudiger gemaakt. Tegelijkertijd is echter ook de “gewone” wetten-producerende machine op stoom gebleven. De vraag is of per saldo voor ondernemers enig effect van betekenis is opgetreden. Uit haar contacten met bedrijven ontvangt de Kamer van Koophandel doorlopend signalen dat regeldruk maar ook de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening door ondernemers nog steeds als belangrijke knelpunten worden ervaren.

Het voorliggende rapport is een verslag van een onderzoek naar de omvang en gevolgen van lastendruk en dienstverlening voor bedrijven in Noord-Nederland. Een onderzoek naar administratieve lasten is op zichzelf niet nieuw. Overheidsinstanties zoals de Regiegroep Regeldruk of Actal hebben veel rapporten over dit onderwerp geschreven. Ook commerciële organisaties zoals Capgemini, EIM, Deloitte, USG Juristen, Sira of Ernst & Young hebben de Nederlandse administratieve lasten in kaart gebracht.1 Deze studies hebben een belangrijke bijdrage aan het debat geleverd. Zij hebben onder meer inzichtelijk gemaakt dat de kwestie rond administratieve lasten een veelkoppig monster is. Ondanks deze studies kunnen we ten minste drie tekortkomingen constateren.

Een eerste tekortkoming betreft het gebrek aan kennis over de administratieve lasten in Noord-Nederland in het bijzonder. Het beschikbare onderzoek heeft met

1

Voor de leesbaarheid van dit rapport zijn de verwijzingen naar andere studies tot een minimum beperkt. De literatuurlijst geeft een overzicht van de meest relevante studies naar administratieve lasten.

9

name betrekking op steekproeven op landelijk niveau.2 De landelijke steekproeven geven uiteraard geen gedetailleerd zicht op de lastendruk voor bedrijven in Friesland, Groningen en Drenthe.

Een tweede tekortkoming betreft de analyse van administratieve lasten. De bestaande studies geven nauwelijks inzicht in de gevolgen van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. De gangbare gedachte is dat administratieve lasten de omzet of winst van bedrijven beperken en daarmee de concurrentiepositie van het bedrijfsleven verslechteren. Maar deze hypothese is zelden of nooit getoetst. Een dergelijke toets is zinvol en nodig om het debat over administratieve lasten in het juiste perspectief te kunnen plaatsen. Slechts op basis van een gedegen (kwantitatieve) studie kunnen de overheid en het bedrijfsleven kennis en kunde rondom de gevolgen van administratieve lasten concretiseren, zodat gericht maatregelen en strategieën kunnen worden ontwikkeld.

Een derde tekortkoming is dat onderzoek naar de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening niet of nauwelijks gecombineerd wordt met uitspraken aangaande administratieve lasten. Dat is opvallend want de gemeente is voor ondernemers een van de belangrijkste aanspreekpunten waar het wet- en regelgeving betreft.

2.2 Onderzoeksvragen en verwachte uitkomsten

Het hoofddoel van dit onderzoek is om de omvang en de gevolgen van administratieve lasten voor bedrijven in Noord-Nederland in kaart te brengen. De volgende vijf vragen vormen de leidraad voor het onderzoek: 1. Hoeveel geld geven bedrijven uit aan administratieve lasten? 2

Empirisch onderzoek naar administratieve lasten in Nederland is schaars. Het meeste onderzoek naar administratieve lasten betreft casusstudies waarmee de gevolgen van specifieke wetten worden geanalyseerd. Met casusstudies kunnen geen uitspraken over een populatie zoals bedrijven in Noord-Nederland worden gedaan. Uitzonderingen zijn Allers (1994), Stratus (2009), Kegels (2010), Avans Hogeschool (2008) en OECD (2001). Een aantal van onze definities en vragen komt met deze studies overeen. Onderzoek naar de kwaliteit van dienstverlening is in Nederland meer gangbaar. Zie ondermeer de twee-jaarlijkse resultaten voor de meest ondernemersvriendelijkste gemeente.

10

2. Hoe beleven bedrijven de lastendruk? 3. Bestaan er verschillen tussen sectoren, bedrijven en gemeentes in lastendruk? 4. Wat zijn de gevolgen van administratieve lasten voor de prestaties van bedrijven? 5. Wat is de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening?

Elke vraag heeft haar eigen rol in het onderzoek. De eerste onderzoeksvraag heeft als doel om een vinger te krijgen achter de financiële omvang van de administratieve lasten. Dat wil zeggen: we willen een schatting maken van de totale uitgaven die de Noordelijke regio en het bedrijfsleven in Friesland, Groningen en Drenthe maken als gevolg van wet- en regelgeving. Met nadruk moet worden opgemerkt dat het om een schatting gaat op basis van de taxatie van deze financiële omvang door een steekproef van respondenten uit het Noordelijke bedrijfsleven. Verder onderzoek is nodig om de schatting te verbeteren, liefst in een vergelijkend perspectief vis-a-vis de rest van Nederland.

Met de tweede onderzoeksvraag doen wij een poging om de gepercipieerde ervaring met lastendruk vast te stellen. Immers: mogelijk bestaat een verschil tussen de omvang en de beleving van administratieve lasten. Dat wil zeggen: bedrijven geven wellicht weinig geld uit om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, terwijl zij toch vinden dat een enkele regeling hun dagelijkse werkzaamheden sterk belemmert (of vice versa). Naast de kosten is het daarom ook nodig om de beleving van lastendruk in kaart te brengen. Het zijn de ondernemers zelf die aan kunnen geven of zij de ervaring hebben dat de regeldruk in de afgelopen jaren is toe- of afgenomen.

De derde onderzoeksvraag doet recht aan de verschillen tussen bedrijven in Noord-Nederland. Kleine bedrijven hebben mogelijk meer last van regeldruk dan grote ondernemingen. Bedrijven in Friesland hebben misschien met andere administratieve lasten te maken dan bedrijven in Groningen of Drenthe. Hetzelfde geldt voor sectorale verschillen: bedrijven in bijvoorbeeld de horeca beleven de

11

lastendruk vermoedelijk anders dan die in de bouw. Het is belangrijk om met dergelijke verschillen rekening te houden. In welke mate zijn provinciale en / of sectorale verschillen te constateren?

De vierde onderzoeksvraag gaat over de gevolgen van administratieve lasten. Aan ten minste drie mogelijke gevolgen van lastendruk kan worden gedacht. Het is allereerst denkbaar dat bedrijven naar aanleiding van nieuwe wetten efficiënter gaan functioneren. Dan bestaan positieve gevolgen van wet- en regelgeving.3 Andere bedrijven zijn wellicht veel tijd kwijt om de implicaties van wet- en regelgeving voor hun eigen bedrijf te begrijpen, de benodigde informatie te verzamelen en deze correct aan te leveren. Dan domineren negatieve gevolgen van overheidsregels. Het kan ook zijn dat bedrijven vrijwel moeiteloos aan nieuwe wettelijke verplichtingen kunnen voldoen – bijvoorbeeld omdat zij over een optimale administratieve organisatie beschikken. In dat geval doen gevolgen van lastendruk op het presteren van bedrijven zich niet voor. In het eerste en derde geval zijn de veelgehoorde klachten van ondernemers ongegrond.

De vijfde onderzoeksvraag doet recht aan de relatie tussen ondernemers en gemeenten. In bijna alle gevallen is de gemeente het eerste aanspreekpunt voor bedrijven met betrekking tot wet- en regelgeving. Bedrijven zijn daarom vaak geneigd om de administratieve lasten te koppelen aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening.

Samenvattend: met het voorliggende onderzoek in Noord-Nederland worden eerste antwoorden gezocht naar vragen omtrent de omvang, de beleving, de verschillen en de gevolgen van lastendruk mede in het licht van de gemeentelijke dienstverlening. De uitkomsten van het onderzoek bieden daarmee zowel

3

Uiteraard kunnen positieve gevolgen optreden buiten het bedrijfsleven. Veel wet- en regelgeving is het juist daar om te doen, met milieuwetgeving en ruimtelijke ordening als evidente voorbeelden. Daarover gaat het voorliggende onderzoek niet. Bij een maatschappelijke afweging van de kosten en baten van wet- en regelgeving zal hiermee natuurlijk rekening moeten worden gehouden.

12

bedrijven als (lokale) beleidsmakers de kans om op basis van een verfijnd en gedetailleerd inzicht strategie en beleid te formuleren en, daar waar nodig, aan te passen.

2.3 Leeswijzer

De opzet van het rapport is als volgt. In het tweede deel wordt de opzet en uitvoer van het onderzoek verder toegelicht. Daarnaast worden enkele belangrijke kenmerken van de steekproef gepresenteerd.

In het derde deel worden antwoorden gegeven op de vragen omtrent de omvang en de beleving van de administratieve lasten in Noord-Nederland. We geven daar ook een analyse van verschillen tussen de sectoren, bedrijven en gemeenten.

In het vierde deel wordt een antwoord gegeven op de vraag naar de gevolgen van administratieve lasten voor de prestaties van bedrijven. In dit deel presenteren wij de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening vanuit het oogpunt van de bedrijven.

In het vijfde en laatste deel geven wij verschillende beleidsaanbevelingen en doen wij suggesties voor verder onderzoek.

13

3. OPZET EN UITVOER VAN HET ONDERZOEK

3.1 Voorbereiding en start van de vragenlijst

Het onderzoek is systematisch uitgevoerd op grond van een sociaalwetenschappelijk onderzoekontwerp. De eerste fase is gestart met een literatuurstudie. Op basis van de literatuur is een overzicht van bestaande definities van administratieve lasten gemaakt en zijn de verschillende methodes om lastendruk te meten in kaart gebracht. Daarnaast is veel aandacht besteed aan de verankering van het onderzoek bij de Kamer van Koophandel NoordNederland, VNO NCW Nederland Noord en MKB Nederland Noord. Deze organisaties hebben expertise op elk onderdeel van de bedrijfsvoering. Zij zijn de spil van alle bedrijvigheid in de drie Noordelijke provincies. De medewerking van de koepelorganisaties vergroot de deelnamebereidheid bij de doelgroep – dat wil zeggen: de ondernemers in Noord-Nederland. De eerste fase is afgerond met de afbakening van het onderzoek en de formulering van de onderzoeksvragen.

In de tweede fase is de vragenlijst gemaakt en getoetst (in Angelsaksisch jargon: “pilot testing”). Gezien het profiel van de doelgroep is met nadruk gekozen voor een schriftelijke vragenlijst. Veel bedrijven in Noord-Nederland zijn (heel) klein tot middelgroot, met een centrale rol voor de ondernemer. De doelstelling van de vragenlijst is om (a) zo eenvoudig mogelijk, (b) met zo weinig mogelijk vragen, (c) zo veel mogelijk informatie over de administratieve lasten en de ondernemers te verzamelen. Uiteraard is hier, zoals in elk vragenlijstenonderzoek, sprake van een afweging tussen de lengte van de vragenlijst en de rijkheid van de informatie. De lengte, inhoud en vraagstelling zijn op de doelgroep afgestemd, die niet zit te wachten op tijdrovende en zwaar academische onderzoekbeslommeringen. Daarom is prioriteit gegeven aan het ontwerpen van een korte vragenlijst, die mogelijk ook vaker – in replicatie- en / of vervolgonderzoek – kan worden

14

ingezet.

De vragen zijn concreet, eenduidig te interpreteren en hebben duidelijke antwoordcategorieën.4 De vragenlijst bestaat uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel bevat vragen waarmee kenmerken, prestaties en strategie van de onderneming kunnen worden achterhaald. Het tweede onderdeel bevat vragen waarmee de omvang en de beleving van de administratieve lasten alsmede de kwaliteit van dienstverlening in kaart kunnen worden gebracht. Het derde en laatste onderdeel bevat vragen waarmee kenmerken van de ondernemer zelf, als individu, kunnen worden geïnventariseerd. De vragenlijst is door de specialisten van de deelnemende organisaties beoordeeld en in totaal bij 40 bedrijven getoetst. Op basis hiervan is de vragenlijst waar nodig aangepast.

In de derde fase is op basis van de beschikbare informatie bij de Kamer van Koophandel een aselecte en naar grootteklasse en bedrijfssector gestratificeerde steekproef van de onderzoekspopulatie bepaald. De peildatum hiervoor was juni 2010. Op basis van gegevens betreffende deze maand in dat jaar zijn twee steekproeven van in totaal 7.300 bedrijven in Friesland, Groningen en Drenthe bepaald. Bij de keuze van de steekproef is besloten om de zogenaamde zzp-ers buiten beschouwing te laten omdat deze groep een zeer aparte juridische status en bijbehorend administratief systeem kent. Voor elk bedrijf in de steekproef zijn de gegevens van de respondent en de organisatie handmatig gecontroleerd, en waar nodig en mogelijk aangevuld en / of gecorrigeerd.

In de vierde fase van het onderzoek is de vragenlijst met een bijbehorende brief naar de bedrijven verstuurd.5 De brief is ondertekend door alle deelnemende

4

Eerder onderzoek heeft uitgewezen dat een meting van administratieve lasten via open vragen niet succesvol is omdat bedrijven geen aparte administratie van administratieve lasten bijhouden. Met gebruikmaking van antwoordcategorieën kan wel een bruikbare schatting worden verkregen (Allers, 1994; OECD, 2001). 5 Om precies te zijn – we hebben twee tranches uitgevoerd. De eerste tranch is in het najaar van 2010 uitgevoerd en betrof ongeveer 1600 bedrijven. De tweede tranch is in het voorjaar van 2011

15

organisaties. De brief benadrukte het belang van het onderzoek voor de ondernemers, het samenwerkingsverband tussen de deelnemende organisaties, de vertrouwelijkheid

van

de

antwoorden

(in

de

vorm

van

het

geheimhoudingsprotocol van de Rijksuniversiteit Groningen). In de brief werd de mogelijkheid van een persoonlijk en vertrouwelijk rapport aangeboden. Vlak voor het moment van de eerste zending hebben de deelnemende organisaties het onderzoek in hun nieuwsbrieven en op hun internetpagina’s bekend gemaakt. Voor de zekerheid is de vragenlijst ook via internet beschikbaar gesteld om zo elke ondernemer in de Noordelijke provincies de kans te geven om ook aan het onderzoek deel te nemen. Daarnaast is een radio-interview gegeven aan RTV Noord om het onderzoek breed kenbaar te maken. Vier weken na de eerste zending is aan alle bedrijven in de steekproef een herinneringsbrief verstuurd. Bij deze brief is de vragenlijst opnieuw bijgesloten. Elke zending gaf de ondernemer de mogelijkheid om de vragenlijst in een geadresseerde en gefrankeerde antwoordenveloppe terug te sturen.

In de vijfde fase zijn de gegevens verzameld en verwerkt. De gegevens zijn door twee verschillende onderzoekers ingevoerd en daarna met elkaar vergeleken. Eventuele verschillen zijn door de onderzoekers beoordeeld en, waar nodig en mogelijk, gecorrigeerd. Met deze manier van werken zijn eventuele fouten bij de invoer van de data tot een minimum beperkt. De data zijn geanalyseerd met behulp van beschrijvende en toetsende statische methoden.

3.2 Respons en kenmerken van de steekproef

De gedegen voorbereiding van het onderzoek heeft resultaat gehad. Het blijkt dat de bedrijfsgegevens zeer compleet zijn. Slechts 78 bedrijven zijn onbereikbaar gebleken, hoofdzakelijk omdat het bedrijf kort geleden is verhuisd, de uitgevoerd en betrof ongeveer 5500 bedrijven. Voor de eenvoud zijn de resultaten van beide tranches bij elkaar gevoegd.

16

geadresseerde niet langer werkzaam is in het bedrijf of omdat het bedrijf niet langer bestaat. In deze gevallen is deze informatie blijkbaar (nog) niet aan de Kamer van Koophandel doorgegeven. In totaal beschikken wij over 2361 waarnemingen, wat een netto-respons van bijna 33 procent impliceert.

De reacties zijn naar rato van de bedrijvigheid in de provincies mooi verdeeld binnengekomen.6 Voor Friesland zijn 985 waarnemingen (42%) binnen gekomen, voor Groningen 782 waarnemingen (33%) en voor Drenthe 533 waarnemingen (22%). Alle belangrijke sectoren in de economie van Noord-Nederland zijn in meer of mindere mate in de steekproef vertegenwoordigd. De meeste respondenten komen van bedrijven actief in de groot- of detailhandel (21%), zakelijke dienstverlening (16%) en de agrarische sector (15%).

De bedrijven verschillen aanzienlijk ten aanzien van hun prestaties. Ruim een derde (34%) heeft een gemiddelde jaaromzet van minder dan €100.000 in de afgelopen twee jaar. Een vijfde deel (21%) heeft een gemiddelde jaaromzet tussen de €100.000 en €250.000 of tussen de €250.000 en €500.000 (19%). Ook bedrijven

met

een

relatieve

hoge

jaaromzet

zijn

in

de

steekproef

vertegenwoordigd: 11% van de bedrijven heeft een gemiddelde jaaromzet tussen €1 en €2,5 miljoen, terwijl ook 11% van de deelnemende bedrijven een gemiddelde jaaromzet van meer dan €2,5 miljoen hebben gegenereerd.

De geografische spreiding over de gemeenten binnen de drie provincies is in balans. Binnen alle gemeenten in Noord-Nederland hebben minstens 20 maar vaak veel meer bedrijven de vragenlijst ingevuld. Dit geldt zeker voor de grotere gemeentes zoals de relatief jonge gemeente Súd-West Fryslân.

6

Het aantal waarnemingen per vraag varieert licht. Sommige vragen zijn niet door alle respondenten beantwoord. Dit komt slechts sporadisch voor. Uiteindelijk hebben ontbrekende antwoorden per vraag daarom geen invloed op de verderop gepresenteerde resultaten van het onderzoek.

17

De respondenten zijn uitermate geschikt om een antwoord te geven op vragen over de kenmerken van hun bedrijf en de administratieve lasten. Ruim 90% van de respondenten is de directeur, eigenaar of eindverantwoordelijke manager van de onderneming. Ruim 87% heeft 15 jaar of meer betaald en beroepsmatige werkervaring.

Gemiddeld genomen zijn de deelnemende bedrijven 25 jaar oud. Verreweg de meeste bedrijven zijn na 1960 opgericht. De juridische structuur is verschillend: 25% heeft een “eenmanszaak”, 31% een “vennootschap onder firma” en 32% een “besloten vennootschap”.

Tenslotte geeft de vragenlijst de ondernemers de mogelijkheid om aan te geven dat zij graag een persoonlijk rapport willen ontvangen. In totaal heeft ruim 28% van de ondernemers aangegeven een dergelijk rapport te willen ontvangen. Daarnaast hebben sommige ondernemers een open reactie op het onderzoek en de enquête gegeven. Een inventarisatie van deze reacties laat zien dat slechts in zes gevallen een negatieve houding ten aanzien van het onderzoek bestond. Er werd expliciet verwezen naar de negatieve ervaringen met CBS-enquêtes, die door deze bedrijven als belastend worden ervaren. De andere open reacties waren positief van aard: het onderzoek werd verwelkomd, de vragenlijst werd ervaren als duidelijk of zinvol, of uiting werd gegeven aan problemen bij de lopende bedrijfsvoering van de onderneming.

3.3 Nauwkeurigheid van de uitkomsten en non-respons

De bovenstaande kenmerken impliceren dat de steekproef een coherent en representatief beeld van de bedrijvenpopulatie in Noord-Nederland geeft. Natuurlijk: de uitkomsten van dit onderzoek zijn gebaseerd op een steekproef en moeten daarom met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Deze voorzichtigheid

wordt

meestal

uitgedrukt

in

statistische

marges

van

18

onnauwkeurigheid. Deze onnauwkeurigheidsmarges zijn afhankelijk van de mate van betrouwbaarheid, de spreiding van de uitkomsten en de steekproefomvang. Met een response van 2361 kunnen op regionaal niveau uitspraken worden gedaan met een betrouwbaarheid van 95% en een foutenmarge van 4%. Als bijvoorbeeld uit het onderzoek blijkt dat 20% van de ondernemers zich belemmerd voelt door wetten en regels, dan ligt dit percentage in het geval dat wij alle ondernemers zouden hebben ondervraagd, met een kans van 19 op 20 (betrouwbaarheid 95%) tussen de 16% en 24%. Ter illustratie nemen wij af en toe schattingen op provinciaal niveau mee. Het aantal waarnemingen per provincie is lager dan voor de gehele regio. Daarom moeten de provinciale resultaten met een veel grotere voorzichtigheid geïnterpreteerd worden.

Niet alle aangeschreven bedrijven hebben meegedaan aan de enquête. De vraag is of de groep die niet heeft meegedaan, wezenlijk verschilt van de bedrijven die wel hebben meegedaan. Binnen de context van onze korte schriftelijke vragenlijst bestond geen mogelijkheid om hiernaar te vragen. Uit oogpunt van de vertrouwelijkheid weten we niet precies welke van de aangeschreven bedrijven wel of niet hebben gereageerd. Niettemin kunnen wij verschillende groepen vergelijken. Als deze vergelijkingen significante verschillen opleveren, moet daarmee bij de interpretatie van de bevindingen rekening worden gehouden.

De eerste vergelijking is die tussen de respondenten die vroeg en die laat (dat wil zeggen: na de herinneringsbrief) in actie zijn gekomen. De laatste groep wordt vaak als een vertegenwoordiging van de non-respondenten gezien. Deze vergelijking leverde geen significante verschillen op voor bedrijfskenmerken, marktomstandigheden of administratieve lasten (met uitzondering van een niettriviaal verschil voor ervaring van de respondent). Een tweede vergelijking is die tussen respondenten die met de schriftelijke vragenlijst hebben meegedaan en diegene die hetzij de testenquête of de internetversie van de vragenlijst hebben ingevuld (de laatste groep betrof 26 waarnemingen). Ook deze vergelijking leverde

geen

significante

verschillen

op

voor

bedrijfskenmerken,

19

marktomstandigheden of administratieve lasten. Een derde vergelijking is die tussen de respondenten die wel om een persoonlijk rapport hebben gevraagd en de respondenten die dat niet hebben gedaan. Ook hier zijn geen significante verschillen tussen de groepen te vinden. De resultaten van het onderzoek worden dus waarschijnlijk niet door een systematische non-respons vertekend.

20

4. LASTENDRUK EN GEMEENTELIJKE DIENSTVERLENING

4.1 De omvang van de administratieve lasten

De term administratieve lasten kan voor elke respondent een verschillende betekenis hebben. Om deze reden hebben wij expliciet de volgende gangbare definitie van administratieve lasten aan de ondernemers voorgelegd: “De overheid (rijk, provincie en gemeente) verstaat onder administratieve lasten alle tijd en kosten voor bedrijven om de wetten en regels na te leven en om alle door de overheid verplicht gestelde informatie te verstrekken. U kunt dan denken aan vergunningen,

toezicht,

verantwoordingsinformatie,

subsidies,

veiligheid

maar

aan

ook

op

eisen

de van

werkplekken

en

Europa

uw

aan

bedrijfsvoering”. Hierbij merken we op dat belastingen geen onderdeel van deze definitie uitmaken, en daarom geen deel van ons onderzoek zijn.

Op basis van deze definitie is aan de ondernemer gevraagd een taxatie te maken van de totale administratieve lasten voor zijn of haar onderneming. Hieruit blijkt dat een aanzienlijke spreiding van de administratieve lasten over de bedrijven bestaat. Van alle bedrijven geeft 38% aan dat zij €5.000 per jaar of minder aan uitgaven voor regeldruk hebben. Voor 29% van de bedrijven ligt dit tussen de €5.000 en €10.000, terwijl 15% van de bedrijven uitkomt tussen de €10.000 en €25.000 op jaarbasis. Het resterende deel (18%) geeft aan te maken te hebben met administratieve lasten van €25.000 of meer. Dit zijn aanzienlijke bedragen. Waarschijnlijk gaat het hier om conservatieve schattingen. Aan de ene kant is een veelgehoorde opvatting dat respondenten geneigd zijn om administratieve lasten te overdrijven om daarmee overheidsbeleid te beïnvloeden (Kegels, 2010). Aan de andere kant heeft vergelijkbaar onderzoek aangetoond dat respondenten over het algemeen dermate zwaar door administratieve lasten worden getroffen dat overdrijving niet nodig is (Allers, 1994). Sterker nog: respondenten die wel

21

deelnemen aan een bedrijfsenquête over administratieve lasten, schatten de regeldruk eerder te laag dan te hoog in (OECD, 2001).

Op basis van onze gegevens kunnen we schattingen maken voor de omvang van de administratieve lasten in Noord-Nederland. Op basis van klassengemiddelden en het aantal waarnemingen per klasse is het mogelijk een gewogen gemiddelde te berekenen (waarbij voor de laatste categorie het maximum van de schaal als gemiddelde is genomen). Op basis van de gegevens van de Kamer van Koophandel kunnen we het totale aantal bedrijven in de onderzoekpopulatie in Noord-Nederland bepalen. In Noord-Nederland opereren in totaal 102.125 bedrijven. Voor Groningen, Friesland en Drenthe zijn dit respectievelijk 32.591, 40.669 en 28.865 bedrijven.

Op basis van het aantal bedrijven en het (gewogen) gemiddelde zijn de totale administratieve lasten voor Noord-Nederland vast te stellen. Voor de gehele noordelijke regio bedragen de administratieve lasten ruim 2,34 miljard euro, waarvan Friesland het grootste deel voor zijn rekening neemt (1,14 miljard euro), gevolgd door Groningen (0,84 miljard euro) en Drenthe (0,36 miljard euro).

Het Bruto Regionaal Product (BRP) van Groningen in 2009 bedroeg 30,4 miljard euro. Voor Friesland was dit 18,9 miljard euro en voor Drenthe 13,5 miljard euro. In totaal komt het BRP voor de drie noordelijke provincies daarmee uit op 62,8 miljard euro (dat is ongeveer 10% van het Bruto Nationaal Product van Nederland). De administratieve lasten voor bedrijven beslaan daarmee 3,8% van het BRP in Noord-Nederland. Zonder de gasbaten zijn de administratieve lasten bijna 5% van het BRP.

Ander onderzoek geeft aan dat Nederland gemiddeld genomen 3,6% van het Nederlandse Bruto Nationaal Product aan administratieve lasten spendeert (OECD, 2010). In dit perspectief zijn de administratieve lasten voor bedrijven in Noord-Nederland substantieel hoger dan de landelijke schatting.

22

4.2 Administratieve lasten per gemeente

Ons onderzoek geeft de mogelijkheid om de administratieve lasten per gemeente uit te rekenen. We kunnen dit doen omdat we ruim voldoende waarnemingen per gemeente hebben. Per gemeente hebben we de gemiddelde administratieve lasten per bedrijf berekend. Omdat het aantal bedrijven per gemeente kan verschillen en dit een directe vergelijking tussen de gemeentes scheef trekt hebben we de administratieve lasten ook gecorrigeerd voor gemeentegrootte op basis van het aantal inwoners. Tenslotte is een ranglijst van de gemeentes gemaakt waarbij de gemeentes gerangschikt zijn naar de hoogte van de gecorrigeerde administratieve lasten. Gemeentes met een waarde groter dan 1 keer de standaard deviatie van het gemiddelde hebben (zeer) hoge administratieve lasten (en rood gekleurd in de kaart). Gemeentes met een waarde kleiner dan 1 keer de standaard deviatie van het gemiddelde hebben (zeer) lage administratieve lasten (en groen gekleurd in de kaart). Alle andere gemeentes hebben middelmatige administratieve lasten (en oranje gekleurd in de kaart). De nummers van de gemeentes staan in de bijlage.

23

Volgens onze gegevens hebben de gemeentes Achtkarspelen, Boarnsterhim, Heerenveen, Leek, De Marne, Leeuwarden, Franekeradiel, Terschelling en Emmen (zeer) hoge administratieve lasten. De gemeentes Eemsmond, Grootegast, Ten

Boer,

Borger-Odoorn,

Tytjerksteradiel,

Pekela,

Leeuwarderadiel

en

Kollumerland Menameradiel

ca, hebben

Dantumadiel, (zeer)

lage

administratieve lasten. Alle andere gemeentes nemen een middenpositie in.

4.3 De beleving van administratieve lasten

24

Naast een kwantitatieve schatting hebben wij ook rekening gehouden met de beleving van lastendruk bij ondernemers. De beleving van lastendruk kan afwijken van de absolute omvang van administratieve lasten (gemeten in geld). Voor de beleefde lastendruk kunnen op basis van de vragenlijstdata drie verschillende indicatoren worden berekend. De eerste algemene indicator meet in hoeverre de ondernemer zich door administratieve lasten (zoals hierboven gedefinieerd) belemmerd voelt. Ons onderzoek laat zien dat slechts een klein deel van de ondernemers zich volstrekt niet (10%) of nauwelijks (ook 10%) door administratieve lasten gehinderd voelt. Alle andere ondernemers (80%) voelen zich in meer of mindere mate wel gehinderd door administratieve lasten. Met andere woorden: verreweg de meeste bedrijven in de drie noordelijke provincies ervaren administratieve lasten als een obstakel voor ondernemerschap.

De verschillende kabinetten Balkenende – alsmede het huidige kabinet Rutte I – hebben de vermindering van administratieve lasten als expliciete doelstelling van hun beleid opgenomen.7 Naar hun eigen mening en feitenrelaas zijn zij daar in geslaagd. De Regiegroep Regeldruk heeft bijvoorbeeld rapporten gepubliceerd waaruit blijkt dat de regeldruk voor bedrijven in de afgelopen jaren met (bijna) 25% is verminderd (Regiegroep Regeldruk, 2008). Uit ons onderzoek blijkt dat deze doelstelling naar de mening van de Noordelijke ondernemers niet is gerealiseerd. Slechts 3% van de respondenten geeft aan dat de administratieve lasten ten opzicht van een jaar geleden voor hun organisatie zijn afgenomen. Voor de meerderheid (63%) is hier geen verandering in gekomen, terwijl naar de beleving van 34% van de respondenten de administratieve lasten juist zijn toegenomen.

7

Dergelijke programma’s zijn inmiddels een internationaal fenomeen. Naast de Verenigde Staten, Canada en Australië hebben vrijwel alle Europese landen programma’s gelanceerd die zijn gericht op een vermindering van de lastendruk (Wegrich, 2009). De Wereldbank geeft een overzicht van dergelijke programma’s in 112 landen tussen 2005 en 2006. Desondanks blijft het aantal wetten en regels explosief stijgen.

25

De derde en laatste indicator van de beleefde regeldruk betreft de mening van de ondernemer over drie specifieke aspecten van de wet- en regelgeving. Deze aspecten zijn onder meer afkomstig uit het rapport van de commissie-Stevens (“De top tien van hinderlijke regels”). Voor alle drie aspecten bestaat hetzelfde beeld. Naar de mening van de overgrote meerderheid van de ondernemers in Noord-Nederland verandert de overheid voortdurend haar regels (77%), bevat de regelgeving veel strijdigheden (70%) en omvat de regelgeving van de overheid veel onnodig papierwerk (83%).

4.4 Lastendruk, bedrijfsgrootte en bedrijfssector

De lastendruk hoeft niet voor ieder bedrijf hetzelfde te zijn. We maken daarom om te beginnen een onderscheid naar de omvang van bedrijven. We kunnen zodoende beoordelen of tussen grotere en kleinere bedrijven verschillen bestaan in (a) de hinder van regelgeving, (b) de lastenstijging en (c) de omvang van de administratieve lasten. Bij de indeling naar bedrijfsgrootte is de structuur van de steekproef als leidraad gekozen om voldoende waarnemingen per klasse te krijgen. In de noordelijke provincies domineren de eenmanszaken en (hele) kleine bedrijven. De laatste groep is onderverdeeld in bedrijven met 1-5 werknemers (micro-organisaties) en die met 6-20 werknemers (kleine bedrijven).

Voor wat betreft de hinder van regelgeving laten de bevindingen zien dat opvallend genoeg eenmanszaken weinig hinder van de regelgeving ondervinden (42%). Het zijn met name organisaties met 6 tot 20 fte’s aan personeel die veel hinder van regelgeving ervaren (63%). In deze groep bevinden zich ook de meeste bedrijven die van mening zijn dat de administratieve lasten het afgelopen jaar zijn toegenomen (39%).

De omvang van de administratieve lasten volgt vrijwel exact de omvang van het bedrijf. Onze gegevens laten zien dat eenmanszaken de minste administratieve

26

lasten rapporteren (67% voor minder dan €5.000), gevolgd door microondernemingen (41% voor €5.000 tot €10.000), kleine bedrijven (33% voor €10.000 tot €25.000) en middel- en grote bedrijven (75% voor lasten van meer dan €25.000).

Elk bedrijf opereert in een specifieke sector die vaak zijn eigen sector-specifieke wet- en regelgeving kent. Daarom hebben wij de steekproef ook gestratificeerd naar bedrijfssector. We maken een onderscheid tussen vier grote sectoren, te weten: (1) “Industrie en bouw”, (2) “Groot- en detailhandel, en horeca”, (3) “Vervoer, opslag, communicatie en dienstverlening”, en (4) “Agrarische en overige sectoren”. Voor elk van deze sectoren zijn de hinder van regelgeving, lastenstijging en omvang van de administratieve lasten in kaart gebracht. De uitkomsten staan samengevat in de volgende tabellen.

1. Hinder van regelgeving naar bedrijfssector

2. Lastenstijging naar bedrijfssector

27

3. Omvang van de administratieve lasten naar bedrijfssector

Bij de hinder van regelgeving springen de agrarische sector en de ‘industrie en bouw’ eruit. Hier zijn verreweg de meeste bedrijven (44% en 49%) te vinden die aangeven dat zij bij hun bedrijfsvoering hinder van administratieve lasten hebben. Bedrijven in deze sectoren ervaren het meest een toename in de administratieve lasten (met respectievelijk 34% en 39%). Ook in termen van de ervaren omvang van de administratieve lasten is de sector “Industrie en bouw” het meest prominent vertegenwoordigd (24% voor administratieve lasten van meer dan €25.000).

4.5 De kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening

In ons onderzoek hebben we ook aandacht gegeven aan de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening. Dat is belangrijk want de gemeente is vaak het eerste aanspreekpunt voor ondernemers als het komt tot wettelijke eisen en verplichtingen. Ondernemers zijn daarom wellicht geneigd om administratieve lasten op een voet te zetten met de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening. Daar is ook reden toe: de kwaliteit van de overheid is relevant voor administratieve lasten. Immers, een ondernemer die snel en gedegen geholpen wordt in het oerwoud van wet- en regelgeving kan de lastendruk anders ervaren dan een ondernemer die – naar zijn of haar mening – in tijdrovende procedures gevangen zit en van het kastje naar de muur gestuurd wordt.

28

We meten de kwaliteit van dienstverlening aan de hand van de gemiddelde score op de volgende vragen (alle gescoord op een vijf-puntsschaal met 1 = helemaal mee oneens en 5 helemaal mee eens): 1) De gemeente neemt snel definitieve beslissingen 2) De gemeente is oplossingsgericht 3) Het besluitvormingsproces in de gemeente is flexibel 4) De beslissingen van de gemeente zijn goed voorspelbaar 5) De geleverde informatie van de gemeente komt goed overeen met onze behoefte

Op basis van dit rapportcijfer is een rangschikking van de gemeentes gemaakt. Gemeentes met een keer een standaarddeviatie onder het gemiddelde hebben een (zeer) lage kwaliteit van dienstverlening (rood in de kaart hieronder). Gemeentes met een keer de standaarddeviatie boven het gemiddelde hebben een (zeer) hoge kwaliteit van dienstverlening (groen in de kaart hieronder). Alle andere gemeentes nemen een middenpositie in (oranje in de kaart hieronder).

29

Volgens onze informatie hebben de gemeentes Ameland, Terschelling, De Marne, Winsum, Bedum, Assen, Westerveld en Weststellingwerf een (zeer) lage kwaliteit van

dienstverlening.

De

gemeentes

Achtkarspelen,

Vlieland,

Zuidhorn,

Bellingwedde, Stadskanaal, Hoogeveen en Meppel hebben een (zeer) hoge kwaliteit van dienstverlening. Alle andere gemeentes nemen een tussenpositie in en hebben een middelmatige kwaliteit van dienstverlening.

4.6 De “beste” en de “slechtste” gemeente

30

Het blijkt dat er verschillende combinaties van dienstverlening en administratieve lasten mogelijk zijn. Met andere woorden: het is niet per definitie zo dat een gemeente met een lage kwaliteit van dienstverlening ook hoge administratieve lasten kent. Er zijn meerdere combinaties mogelijk.

We hebben de gemeentes opnieuw ingedeeld om de verschillen en overeenkomsten tussen kwaliteit van dienstverlening en administratieve lasten inzichtelijk te maken. Voor deze indeling gebruiken we het gemiddelde op de twee dimensies van overheidsbeleid om een tweedeling in “lage-hoge” kwaliteit van dienstverlening en “lage-hoge” administratieve lasten te krijgen.

We zien in de bovenstaande figuur vier verschillende groepen. De “beste” gemeentes (aangegeven met een ster) zijn die gemeentes die – op basis van de tweedeling – een hoge kwaliteit van dienstverlening en lage administratieve lasten hebben. Deze gemeentes zijn het richtpunt voor de andere groepen. We merken wel op dat deze gemeentes vaak dicht in de buurt van de grenzen zitten en dat ook voor hen er geen reden is om de kwaliteit van dienstverlening of de administratieve lasten uit het oog te verliezen.

31

De “slechtste” gemeentes hebben een lage kwaliteit van dienstverlening en hoge administratieve lasten (aangegeven met een kruis). Dit zijn de gemeentes in Noord Nederland waar beide onderdelen hoog op de politieke agenda geplaatst kunnen worden omdat zij op beide onderdelen zich kunnen verdelen.

Er zijn twee groepen die een vraagteken hebben. Een eerste groep kent wel lage administratieve lasten maar een hoge kwaliteit van dienstverlening. Deze gemeentes kunnen zich met name verbeteren door de administratieve lasten voor bedrijven – waar mogelijk – te verlagen. In het laatste hoofdstuk geven we hier een aantal concrete handreikingen voor. De andere groep met een vraagteken scoort relatief goed op de administratieve lasten maar relatief slecht op de kwaliteit van dienstverlening. Deze gemeentes kunnen dus winst voor de ondernemers halen door de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren.

32

5. DE OVERHEID EN ONDERNEMERSCHAP

5.1 Het meten van lastendruk en bedrijfsprestaties

De vorige hoofdstukken geven een gedetailleerde beschrijving van de omvang en de beleving van administratieve lasten. Dat is zinvolle informatie, maar een analyse ontbreekt inzake de sleutelvraag of bedrijven ook daadwerkelijk last van de wet- en regelgeving hebben. Daarom gaan wij een aantal inzichten uit de vorige hoofdstukken samenbrengen. We doen dat in twee delen. In het eerste deel kijken we met behulp van een regressie-analyse of administratieve lasten al dan niet een negatief effect op bedrijfsprestaties hebben.8 In het tweede deel kijken we naar het verband tussen de kwaliteit van dienstverlening en ondernemerschap in het algemeen.

De regressie-analyse doorloopt een drietal stappen. In de eerste stap bepalen wij hoe we “bedrijfsprestaties” gaan meten – de variabele waarvoor wij een verklaring zoeken (in jargon: de afhankelijke variabele). We kiezen ervoor bedrijfsprestaties te benaderen met een combinatie van (a) de omzetstijging en (b) de prestaties van het bedrijf ten opzichte van de voornaamste concurrenten. We gebruiken dus een samengestelde maatstaf om de prestaties van bedrijven te meten. Aan elke prestatiemaat kleven voor- en nadelen. Met een samengestelde maat worden deze – voor zover mogelijk – in balans gebracht.

In de tweede stap beslissen wij welke zogenaamde controlevariabelen in de analyses worden meegenomen. De rol van controlevariabelen kan aan de hand van een bekend voorbeeld worden uitgelegd. Als een onderzoeker wil weten of een vetarm dieet de kans op longkanker vermindert, dan zal hij of zij ook rekening moeten houden met het feit of een persoon al dan niet rookt (omdat roken de kans 8

Alle econometrische details zijn op aanvraag bij de eerste auteur beschikbaar.

33

op longkanker vergroot). Vindt de onderzoeker ondanks het roken toch een negatief effect van een vetarm dieet op longkanker, dan is bewijs geleverd dat een vetarm dieet de kans op longkanker vermindert.

Hetzelfde principe passen we hier ook toe: wij controleren voor variabelen die de bedrijfsprestaties mede kunnen bepalen.9 In deze studie houden we daarom rekening met het feit dat bedrijfsprestaties ook bepaald kunnen worden door (a) de provincie waarin het bedrijf opereert, (b) gemeentelijke belastingen in termen van OZB-tarieven, (c) de omvang van de markt (gemeten door het aantal inwoners per gemeente), (d) de sector waarin het bedrijf opereert, (c) de juridische vorm van de organisatie, (d) de leeftijd van het bedrijf, (d) de mate waarin het bedrijf een innovatie- of een kostenstrategie voert, en (e) de ervaring, leeftijd, opleiding en functie van de respondent.

In de derde stap bepalen we hoe de sleutelvariabele “administratieve lasten” (in jargon: de onafhankelijke variabele) wordt gemeten. Administratieve lasten zijn een veelzijdig begrip. Daarom nemen wij drie verschillende dimensies van administratieve lasten apart mee. De eerste maatstaf noemen we “relatieve lastendruk”. Deze is gemeten met een combinatie van de hinder en de omvang van de administratieve lasten. Omdat het vorige hoofdstuk heeft laten zien dat deze aspecten gevoelig zijn voor bedrijfsgrootte, corrigeren we deze maatstaf voor de omzet van de onderneming.10 De tweede maatstaf betreft de groei van de administratieve lasten. De derde maatstaf is een combinatie van de drie verschillende hinderaspecten van regeldruk – namelijk regelhinder in termen van onnodig papierwerk, voortdurende wijzigingen en strijdigheid in regelgeving. We noemen deze variabele “Regelhinder”.

9

Het gaat hier om de perceptie van bedrijfsprestaties. Dat verklaart waarom wij ook kenmerken van de respondent meenemen in onze reeks controlevariabelen. 10 Het verband tussen de omvang van de administratieve lasten en de omvang van het bedrijf is bijzonder hoog. De correlatiecoëfficient tussen lasten en omzet is 0.69, en tussen lasten en het aantal werknemers 0.70 (beide zijn significant op 1 %).

34

5.2 Administratieve lasten en bedrijfsprestaties

We doen onze analyse voor drie verschillende groepen. De eerste groep bevat alle ondernemingen, ongeacht het aantal werknemers. De tweede groep betreft alle ondernemingen met minder dan 100 fte’s. De derde groep omvat alle ondernemingen met minder dan 50 fte’s (een verdere verfijning is op basis van de beschikbare waarnemingen niet mogelijk). De belangrijkste resultaten staan in de tabel hieronder.

De invloed van administratieve lasten op bedrijfsprestaties Alle Minder dan Minder dan Bedrijven 100 fte's 50 fte's Administratieve Lasten Relatieve Lastendruk

-0.05

-0.07

-0.08

Lastenstijging

-0.09

-0.15

-0.14

Regelhinder

-0.12

-0.09

-0.09

Alleen de vetgedrukte getallen zijn significant en dus belangrijk. We komen tot twee conclusies. 1. Alle maatstaven voor administratieve lasten laten een negatief getal zien. Dat wil zeggen dat administratieve lasten de prestaties van bedrijven negatief beïnvloeden. 2. De relatieve lastendruk is niet belangrijk voor hele grote bedrijven. Blijkbaar zijn hele grote bedrijven in staat om de negatieve consequenties van lastendruk efficiënt op te vangen. Voor middelgrote (< 100 fte’s) en kleine bedrijven (< 50 fte’s) is “relatieve lastendruk” daarentegen een extra variabele die, naast de lastenstijging en de regelhinder, de prestaties van de onderneming negatief beïnvloeden. Daarmee heeft het midden- en kleinbedrijf een extra concurrentieachterstand ten opzichte van (hele) grote bedrijven.

35

5.3 Gemeentelijke dienstverlening en ondernemerschap

Het is de vraag of kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening ook een rol voor het ondernemerschap heeft. Om dat te kunnen bepalen doen we een eenvoudige analyse: we kijken naar de samenhang tussen de kwaliteit van dienstverlening en verschillende kenmerken van ondernemerschap. Die samenhang drukken we uit in correlatiecoefficienten. Strict genomen zijn op basis van correlatiecoefficienten geen oorzaak en gevolg conclusies te trekken. Voor de eenvoud geven we toch een aantal suggesties hoe de kwaliteit van dienstverlening een rol kan spelen bij het ondernemerschap.

Kwaliteit van dienstverlening 1. Administratieve lasten

-0.08 **

2. Concurrentiepositie

0.12**

3. Ondernemerschap

0.06*

4. Innovatie

0.08**

Op basis van onze gegevens kunnen we de volgende conclusies trekken.

(1) We zien dat er een negatieve samenhang tussen de kwaliteit van dienstverlening en de administratieve lasten bestaat (de correlatiecoefficient is significant en negatief: -0.08). Dat suggereert dat een betere kwaliteit van dienstverlening door een gemeente voor lagere administratieve lasten zorgt. Dat is belangrijk omdat we in de vorige paragraaf hebben laten zien dat administratieve lasten de bedrijfsprestaties verminderen. Met andere woorden: als gemeentes de kwaliteit van hun dienstverlening verbeteren dan zullen de bedrijfsprestaties daardoor ook kunnen verbeteren.

36

(2) We zien een positieve samenhang tussen de kwaliteit van dienstverlening en de concurrentiepositie van een bedrijf (we hebben dat laatste gemeten aan de hand van de vraag “In vergelijking met uw voornaamste concurrenten waren de prestaties van uw bedrijf in de afgelopen twee jaar...”). Dat geeft aan dat een goede kwaliteit van dienstverlening het concurrerend vermogen van bedrijven op een positieve manier beïnvloed.

(3) De laatste conclusie vinden we ook terug als we de samenhang tussen kwaliteit van dienstverlening en ondernemerschap bekijken (dat hebben we gemeten met de vraag “Ons bedrijf is erg dynamisch en ondernemend”). Ook hier vinden we een positieve en significante correlatiecoefficient. Met andere woorden, een goede kwaliteit van dienstverlening is voordelig voor de bedrijvigheid in een gemeente en zal daarmee waarschijnlijk ook voor extra werkgelegenheid en inkomen zorgen.

(4) Tenslotte hebben we ook gekeken naar de samenhang tussen kwaliteit van dienstverlening en het innovatief vermogen van een bedrijf (dat hebben we gemeten met de vraag “Ons bedrijf benadruk omzetgroei door nieuwe producten en investeringen”). Ook hier vinden we bewijs dat de kwaliteit van dienstverlening niet zo maar iets is maar daadwerkelijk zijn beslag kent voor de structuur en strategie van ondernemingen. De correlatiecoefficient is positief en significant en daarmee suggereren de bedrijven in onze steekproef dat een goede kwaliteit van dienstverlening een stimulerende randvoorwaarde voor innovatief gedrag is.

37

6. DISCUSSIE EN AANBEVELINGEN

6.1 De voor- en nadelen van het onderzoek

Dit onderzoek richt zich op de schatting van de omvang van administratieve lasten, de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening en de relatie hiervan met bedrijfsprestaties en ondernemerschap. Een cruciale vraag is of administratieve lasten en de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening nauwkeurig gemeten kunnen worden.

Grofweg bestaan twee manieren om administratieve lasten te meten. De eerste manier is via het zogenaamde Standaard Kosten Model, waarmee in detail de tijd voor een wettelijk verplichte administratieve handeling en de (loon)kosten hiervan worden gemeten (Actal, 2003). Deze methode is door de Nederlandse overheid ontwikkeld en (sporadisch) internationaal toegepast. Het is een kostbare meetmethode, onder meer omdat ondernemers een tijdregistratiesysteem bij moeten houden. De methode gebruikt objectieve maatstaven, zoals tijdsbeslag en loonkosten, maar is niettemin ook subjectief omdat tijdregistraties altijd zijn gebaseerd op de percepties van de respondenten.

Een vragenlijst als de onze is een andere methode om representatieve en valide informatie over administratieve lasten te verzamelen (Allers, 1994). Deze onderzoeksmethode heeft duidelijke voordelen (zie ook Kegels, 2010). Wie echt geïnteresseerd is, zal informatie verstrekken. De bedrijven in ons onderzoek hadden voldoende tijd om eventuele informatie op te zoeken voordat zij de vragenlijst invulden. De statistische steekproefmethoden hebben hun waarde bewezen in ontelbare wetenschappelijke onderzoekingen. De procedure die wij hebben gevolgd, kan de kosten van een (ook nieuwe) enquête aanzienlijk verminderen. In het algemeen geldt overigens dat de kosten van een schriftelijke

38

vragenlijstenonderzoek beduidend lager liggen dan die van de meeste andere onderzoeksmethoden. Veel belangrijker is echter dat met een voldoende aantal waarnemingen (zoals in dit onderzoek) statistische methodes kunnen worden toegepast, waarmee – in ons geval – de invloed van administratieve lasten op bedrijfsprestaties kan worden achterhaald.

De methode kent uiteraard ook haar beperkingen (Kegels, 2010). De gegevens zijn schattingen van ondernemers. Ondernemers kunnen wellicht moeilijk een onderscheid maken tussen administratieve lasten die opgelegd worden door de overheid en lasten die voortkomen uit het beheer van de onderneming. Het is mogelijk dat de ondernemers de kosten voor het voeren van een boekhouding als een administratieve last beschouwen. In het theoretische geval dat alle administratieve lasten afgeschaft zullen worden, zullen dan ook niet alle administratieve uitgaven van een ondernemingen verdwijnen. Elk bedrijf zal altijd bepaalde informatie moeten verzamelen om de onderneming succesvol te kunnen besturen.

Een vergelijkbare gedachtegang telt voor de kwaliteit van dienstverlening. We baseren onze conclusies en aanbevelingen op basis van de mening van ondernemers. Overigens is dit een gangbare manier van dataverzameling. Veel ondernemers zijn verplicht om hun gegevens aan het CBS aan te leveren. Het CBS gebruikt deze informatie ondermeer om het nationale inkomen van Nederland vast te stellen.

Niettemin moeten onze schattingen van de omvang en de gevolgen van administratieve lasten en de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening met de gebruikelijke (statistische) voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Maar op basis van onze ervaringen met deze studies zijn wij ervan overtuigd dat de metingen hout snijden. Wij verwachten bijvoorbeeld niet dat de respondenten ten onrechte “normale” administratieve bedrijfslasten hebben meegenomen in hun taxaties.

39

6.2 Conclusies en aanbevelingen

Het onderzoek leidt tot de volgende belangrijke conclusies. 1. De omvang van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven in NoordNederland is in vergelijking met het het landelijke gemiddelde te hoog. 2. Ook de beleving van de administratieve lasten zijn negatief. Bedrijven geven aan dat administratieve lasten hun ondernemerschap belemmert, dat de wetgeving vaak verandert en dat de kwaliteit van de wetgeving te wensen overlaat. 3. Administratieve lasten hebben een significant negatief effect op de bedrijfsprestaties. Dit geldt met name voor middelgrote ondernemingen (bedrijven met 6-10 fte aan personeel). Hele grote bedrijven hebben minder last van administratieve lasten en hetzelfde geldt voor hele kleine bedrijven zoals eenmanszaken. 4. Tussen gemeentes bestaan grote verschillen in administratieve lasten. Sommige gemeentes hebben hoge administratieve lasten en andere gemeentes hebben lage administratieve lasten. 5. Tussen gemeentes bestaan ook grote verschillen in de kwaliteit van dienstverlening. Sommige gemeentes hebben een hoge kwaliteit van dienstverlening en andere gemeentes hebben een lage kwaliteit van dienstverlening. 6. Een goede kwaliteit van dienstverlening stimuleert het ondernemerschap. Bedrijven in een gemeente met een goede kwaliteit van dienstverlening zijn innovatiever, dynamischer, nemen meer risico’s en rapporteren betere prestaties in termen van concurrentieposities.

De vraag is welke consequenties voor het beleid hieruit kunnen worden getrokken. Uiteraard kan worden opgemerkt dat, ondanks alle retoriek die het tegendeel suggereert, het nationale beleid inzake de reductie van de administratieve lasten niet of nauwelijks zoden aan de dijk lijkt te zetten. Wat

40

aanbevelingen in de richting van de nationale overheid betreft, kan op deze plaats worden volstaan met een verwijzing naar de nog altijd actuele diagnose en het dito advies van de toenmalige Raad van Economische Adviseurs van de Tweede Kamer (REA, 2005). Voor regionale overheden geldt dat zij in de mate van het mogelijke de negatieve uitwerking van de veelal landelijke wet- en regelgeving kunnen beperken door de lokale procedures te optimaliseren. Hierbij speelt de kwaliteit van de lokale dienstverlening een sleutelrol. Daarnaast kunnen regionale overheden de eigen regelproductie zoveel mogelijk intomen.

Onze aanbevelingen voor beleidsmakers zijn:

1) Stel een moratorium voor regels in. De ondernemers hebben veel last van de vele veranderingen in de wet- en regelgeving. Ze hebben blijkbaar moeite om allerlei wettelijke veranderingen bij te houden wat tot frustratie, oeverloze veranderingen in hun systemen en dus uiteindelijk tot slechtere prestaties leidt. Beleidsmakers moeten minstens twee jaar niets doen. Dat geeft ondernemingen de tijd om de wettelijke vereisten te leren en hun organisaties daarop in te richten. 2) Verbeter de kwaliteit van regelgeving. Ondernemers hebben last van inconsistente en complexe wetgeving. De overheid moet zorgen voor eenduidige regels die eenvoudig na te leven zijn. 3) Zet een regelhek om Noord Nederland. Locale beleidsmakers moeten zich niet verschuilen achter het credo “alles komt uit Den Haag of Brussel”. Locale beleidsmakers moeten de regionale toegevoegde waarde van nationale en Europese regels toetsen. 4) Laat de regelvervuiler betalen. De overheid moet voor elke regel laten zien dat de opbrengsten voor een individueel bedrijf groter zijn dan de kosten. Voor de invoering van complexe wetgeving kan de overheid subsidies geven zodat bedrijven kosteloos aan nieuwe wettelijke vereisten kunnen voldoen.

41

5) Heb een scherp oog voor de kwaliteit van dienstverlening. De gemeente heeft naast de administratieve lasten ook via haar eigen dienstverlening de mogelijkheid om de dynamiek in haar eigen gemeente te vergroten. Daarmee kan zij de werkgelegenheid en het inkomen van haar inwoners verbeteren. 6) Maak een kenniscentrum voor “overheidsbeleid en ondernemerschap”. Het onderzoek laat zien dat grote bedrijven goed in staat zijn om een deel van de regeldruk op te vangen. De grote bedrijven kunnen kleine(re) bedrijven leren hoe ze snel en goedkoop nieuwe wettelijke vereisten kunnen door voeren. De overheid kan subsidies beschikbaar stellen om een kenniscentrum voor regeldruk op te zetten waar kleine(re) bedrijven hun wettelijke vereisten kunnen uitbesteden. Het kenniscentrum kan ook een spin in het web zijn om ervaringen over gemeentelijke dienstverlening te delen met ondernemers en met beleidsmakers op verschillende niveaus.

42

LITERATUUR

Actal (2003). Meten is weten. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Allers, M. (1994). Administrative and compliance costs of taxation and public transfers in the Netherlands. Groningen: Wolters Noordhoff. Avans Hogeschool (2008). Regeldruk Barometer Breda. Ervaren regeldruk door ondernemers: de nulmeting 2008. Breda: Avans Hogeschool publicatie 1500. Eichfelder, S. en Ch. Kegels (2010). Shifting red tape? The impact of authority behaviour on tax compliance costs. Federaal Planbureau, Working Paper 9-10. EIM (2005). Weten voor meten. Leerpunten nulmetingsonderzoeken op het terrein van administratieve lasten. EIM (2006). Evaluatie beleving en omvang administratieve lasten BTWcompensatiefonds en mogelijke reductievoorstellen. EIM (2007). Kleine ondernemers, hoge lasten. Regeldruk voor een broodjeszaak en een schildersbedrijf in 1998 en 2007. EIM (2007). Toezichtlasten bij justitiële inrichtingen en reclassering. Ernst & Young (2009). Betere dienstverlening: minder regeldruk? Instituut voor Onderzoek Overheidsuitgaven (2008). Praktijkonderzoek regeldruk toetsen. Kegels, Ch. (2010). De administratieve lasten in België voor het jaar 2008. Federaal Planbureau, Planning Paper 108. OECD (2001). Businesses’ views on red tape. Administrative and regulatory burdens on small and medium-sized enterprises. Paris: OECD. OECD (2010). Cutting red tape. Why is administrative simplification so complicated? Looking beyond 2010. Paris: OECD. REA (Buiter, W.H., S.C.W. Eijffinger, C.G. Koedijk, C.N. Teulings & A. van Witteloostuijn) (2005). Bureaucratisering en overregulering: de wetten en

43

regels die droom en daad verstoren, Kamerstuk 30 123, Den Haag: Tweede Kamer. Regiegroep Regeldruk (2008). Nulmeting administratieve lasten bedrijven 2007. Regiegroep Regeldruk (2009). Voortgangsrapportage regeldruk bedrijven. SIRA (2007). Nulmeting administratieve lasten gemeentelijke regelgeving. Stratus (2009). Belevingsmonitor Regeldruk 2009. Zoetermeer: Stratus / Panteia. USG

Juristen

(2009).

Merkbaar

minder.

Vermindering

inhoudelijk

nalevingskosten. Wegrich, K. (2009). The administrative burden reduction policy boom in Europe: comparing mechanisms of policy diffusion. London School of Economics, Paper No. 52.

44

BIJLAGE: Gemeentenummers in de kaarten

Gemnr 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Gemeente Achtkarspelen Ameland Boarnsterhim Dantumadiel Dongeradeel Ferwerderadiel Franekeradeel Gaasterlân-Sleat Harlingen Heerenveen het Bildt Kollumerland ca Leeuwarden Leeuwarderadeel Lemsterland Littenseradiel Menameradiel Ooststellingwerf Opsterland Schiermonnikoog Skarsterlân Smallingerland Súdwest Fryslân Terschelling Tytsjerksteradiel Vlieland Weststellingwerf Appingedam Bedum Bellingwedde De Marne Delfzijl Eemsmond Groningen Grootegast Haren Hoogezand-Sappemeer Leek Loppersum Marum Menterwolde Oldambt Pekela Slochteren Stadskanaal

Provincie Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Friesland Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen

45

46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62

Ten Boer Veendam Vlagtwedde Winsum Zuidhorn Aa en Hunze Assen Borger-Odoorn Coevorden De Wolden Emmen Hoogeveen Meppel Midden-Drenthe Noordenveld Tynaarlo Westerveld

Groningen Groningen Groningen Groningen Groningen Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe Drenthe

46