Aankoop, beheer en afstoten van gronden voor het primaire proces van Rijkswaterstaat

Aankoop, beheer en afstoten van gronden voor het primaire proces van Rijkswaterstaat Een strategische verkenning ten behoeve van de Vastgoedstrategie van Rijkswaterstaat: - Terugblik op de situatie van RWS Vastgoed anno 2010 - Beschouwing anno 2013 op de ontwikkelingen in het kader van de RWS Vastgoedstrategie

Versie: Definitief 16 september 2013

1

1. Inleiding..................................................................................................................................... 3 1.1 Aanleiding van de strategische verkenning, en context van dit rapport............................ 3 1.2 Hoe dit rapport te lezen...................................................................................................... 3 1.3 Probleemstelling en doelstellingen van de strategische verkenning ................................. 4 1.4 Onderzoeksvragen .............................................................................................................. 4 1.5 Aanpak ................................................................................................................................ 5 2. RWS Vastgoed: feitelijk situatie in 2010 ................................................................................... 7 2.1 Organisatie van RWS Vastgoed........................................................................................... 7 2.2 Aankoop van gronden......................................................................................................... 8 2.3 Beheer............................................................................................................................... 10 2.4 Overtolligstelling ............................................................................................................... 11 2.5 Samenwerking van RWS Vastgoed met Rijks- en regiopartners ..................................... 11 3. Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed ............................................. 13 3.1 Reflecties anno 2010 op het functioneren van RWS Vastgoed........................................ 13 3.2 Reflecties anno 2010 op aankoop van gronden ............................................................... 17 3.3 Reflecties anno 2010 op beheer van gronden.................................................................. 23 3.4 Reflecties anno 2010 op overtolligstelling........................................................................ 26 3.5 Reflecties anno 2010 op gebiedsontwikkeling ................................................................. 29 3.6 Reflecties anno 2010 op samenwerking van RWS Vastgoed met Rijks- en regiopartners ................................................................................................................................................. 33 4. Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011............................................................................. 38 4.1 Conclusies problematiek................................................................................................... 38 4.2 Conclusies aankoop .......................................................................................................... 40 4.3 Conclusies beheer ............................................................................................................. 45 5.4 Conclusies overtolligstelling.............................................................................................. 49 5. Epiloog..................................................................................................................................... 51 5.1 Tijdige beschikbaarheid van grond ................................................................................... 51 5.2 Meer (maatschappelijk) rendement uit grond ................................................................. 53 5.3 Vastgoedportefeuillemanagement als specifieke expertise verankeren binnen CDexpertise ................................................................................................................................. 53 5.4 Randvoorwaarden om de RWS Vastgoedvisie te kunnen uitvoeren................................ 54 Literatuur .................................................................................................................................... 55 Overzicht gebruikte afkortingen................................................................................................. 56 Bijlage 1. Early Warning signaal Grondstrategie......................................................................... 57 Bijlage 2. Lijst respondenten....................................................................................................... 58 Bijlage 3. Gehanteerde vragenlijsten.......................................................................................... 63 Bijlage 4. Kaarten Argumentenfabriek........................................................................................ 71

2

Inleiding

1. Inleiding 1.1 Aanleiding van de strategische verkenning, en context van dit rapport In de Early Warning Netwerkbrief van mei 2010 was het signaal opgenomen dat Rijkswaterstaat “een grondstrategie nodig [heeft] om effectief en kostenbewust te opereren bij aanleg, beheer en onderhoud”1. Het ontbrak Rijkswaterstaat in 2010 aan een landelijke lijn, hoe strategisch om te gaan met zijn grondpositie. Het was niet duidelijk in welke situaties Rijkswaterstaat zelf grond in bezit wil hebben, overdragen, of juist anticiperend aankopen. Terwijl in het kader van gebiedsontwikkeling (ook bijvoorbeeld voor het Deltaprogramma) steeds vaker van regionale organisatie-onderdelen gevraagd wordt het belangenspel in de regio te spelen. Grondpositie is daarbij een cruciale factor. In diezelfde periode signaleerde de vastgoedsector binnen Rijkswaterstaat de noodzaak voor het ontwikkelen van een vastgoedorganisatie die topproductie-proof en toekomstbestendig is, beter samenwerkt met strategische partners, en inzet op ontwikkeling van nieuwe kennis- en competentie bij de medewerkers. Zonder deze verandering kan de vastgoedsector van Rijkswaterstaat de werkprocessen uit het Ondernemingsplan 2015 van Rijkswaterstaat niet genoeg ondersteunen. De lezer moet in het achterhoofd houden dat in het voorliggende rapport de termen ‘gronden’ en ‘vastgoed’ door elkaar gebruikt worden. In de primaire processen van Rijkswaterstaat zijn deze begrippen synoniem. Vastgoed moet dus niet gelezen worden als ‘gebouwen’. Het Bestuur van RWS heeft, gezien het bovenstaande, eind 2010 besloten tot de Veranderopgave Vastgoed. Einddoel van deze veranderopgave was “[..] de RWS vastgoedsector maximaal toe te rusten als ondersteunende asset voor het primair proces en tegelijk een professionele medespeler te laten zijn zowel strategisch inhoudelijk als procesmatig organisatorisch”2. Daarbij gold de politiek gevoelige omstandigheid dat de Veranderopgave Vastgoed plaatsvond terwijl rijksbreed de mogelijkheden werden onderzocht van het clusteren van de Rijksvastgoedtaken van verschillende departementen. Voor de strategische verkenning gold dat deze bij moest dragen aan de keuzes binnen de Veranderopgave Vastgoed, over de organisatie, opleiding van vastgoedmedewerkers en samenwerking binnen en buiten RWS.

1.2 Hoe dit rapport te lezen De Strategische Verkenning naar een vastgoedstrategie voor Rijkswaterstaat heeft plaatsgevonden in 2010 en 2011. De resultaten en bevindingen van de verkenning zijn in 2011, in samenspraak met de Veranderopgave Vastgoed, gerapporteerd aan het Bestuur van Rijkswaterstaat. De bevindingen uit de Strategische Verkenning hebben op die manier doorgewerkt in de Veranderopgave.

1 2

De volledige tekst van het EW-signaal is opgenomen in bijlage 1 Uit: Projectplan Veranderopgave Vastgoed

3 Inleiding

Inleiding

Het voorliggende rapport bouwt voort op de bevindingen uit 2011. Het is opgebouwd uit: - Een overzicht van de bevindingen uit de strategische verkenning van 2011 (hoofdstukken 2, 3 en 4) - Een epiloog met een beschouwing anno 2013 op de ontwikkelingen sindsdien rondom de (inmiddels vastgestelde) vastgoedstrategie van Rijkswaterstaat. Hoofdstuk 2 beschrijft de feitelijke situatie in 2011. Hoofdstuk 3 geeft de reflectie anno 2011 van betrokkenen op de feitelijke situatie. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen die in 2011 zijn geformuleerd op basis van de feitelijke situatie en de reflectie daarop, aan de hand van de eind 2011 aan het bestuur gegeven presentatie. De epiloog beschrijft hoe de Veranderopgave Vastgoed zich sinds 2011 ontwikkeld heeft, en op welke manier de bevindingen van de strategische verkenning uit 2011 daarin hebben doorgewerkt. Vanwege het veelvuldig gebruikt van afkortingen in dit rapport is aan het einde van het rapport een Lijst van Afkortingen opgenomen.

1.3 Probleemstelling en doelstellingen van de strategische verkenning De strategische verkenning had als probleemstelling: “RWS gaat onvoldoende strategisch met zijn grondpositie om. Het ontbreekt aan een uniforme RWS visie die voor verschillende praktijksituaties houvast biedt.” Doelstelling van de strategische verkenning was in beeld te brengen: - door partijen binnen en buiten RWS ervaren knelpunten bij de werkwijze anno 2010; - kansen voor verbetering; - voorgestelde veranderingen, mede in het licht van de rijksbrede discussie over de inzet van Rijksvastgoed bij ruimtelijke opgaven. De strategische verkenning had daarmee inhoudelijke doelen en procesdoelen: enerzijds het leveren van het bouwstenen voor het opstellen van een grondstrategie voor Rijkswaterstaat, anderzijds bijdragen aan bewustwording bij een brede groep betrokkenen en hen de gelegenheid bieden om mee te denken over de toekomst van de vastgoedtaken van Rijkswaterstaat. Het team van de Veranderopgave Vastgoed kreeg zo tevens inzicht in de ‘gap’ tussen de huidige en de gewenste situatie, en de inspanningen die nodig zijn om die ‘gap’ te overbruggen.

1.4 Onderzoeksvragen Binnen de vastgoedtaken van Rijkswaterstaat bestaan drie deeltaken: het aankopen van gronden, het beheren ervan, en het afstoten van gronden. In de onderzoeksvragen van de strategische verkenning uit 2010 wordt ingegaan op de ervaringen met deze drie deelprocessen, en op de belangrijkste ontwikkelingen die deze processen kunnen gaan veranderen.

4 Inleiding

Inleiding De eerste vraag, de hoofdvraag, gaat over het algemene beeld dat respondenten destijds hadden van de werkwijze van RWS Vastgoed, de ‘diagnose’. De tweede, derde en vierde vraag gaan dieper in op verschillende aspecten van die werkwijze. De aard van de vragen verschuift: van vragen over ervaringen met de RWS vastgoedpraktijk, van binnen naar buiten kijkend, naar vragen over de toekomst, van buiten naar binnen bezien. De vijfde vraag gaat over de synthese, een set beelden van de gewenste toekomst van de vastgoedpraktijk van Rijkswaterstaat. Hoofdvraag/diagnose 1. Hoe waarderen betrokkenen binnen en buiten de organisatie de (toenmalige) ‘grondstrategie’ van Rijkswaterstaat? Verdiepingsvragen 2. Welke knelpunten ervaren zij bij de (toenmalige) werkwijze van RWS voor het aankopen /beheren/overtolligstellen van gronden? welke oplossingen stellen zij hierbij voor? 3.a. Welke rol spelen relaties met andere overheden in de praktijk van aankoop, beheer en overtolligstelling? 3.b. In hoeverre is méér samenwerking met deze mogelijk en wenselijk? 4. Bij steeds meer grote projecten wordt gekozen voor de aanpak van gebiedsontwikkeling. Wat betekent dat voor de rol en taken van RWS vastgoed? 5. Hoe moet Rijkswaterstaat zijn vastgoedtaken in de toekomst organiseren? Welke taken zijn hierbij het belangrijkst?

1.5 Aanpak De verkenning is aangepakt in vier stappen: 1.5.1. Interviews met drie groepen respondenten: In de periode van oktober 2010 tot en met januari 2011 zijn interviews gehouden met drie groepen betrokkenen bij RWS vastgoed: - het ‘hart’: mensen met verantwoordelijkheden voor vastgoedtaken van Rijkswaterstaat - de ‘binnenring’: interne opdrachtgevers en adviseurs van de RWS vastgoedsector - de ‘buitenring’: reflectoren, zowel van intern Rijkswaterstaat als van andere departementen en uit de wetenschap Interviewgesprekken met leden van deze drie groepen zijn gevoerd op basis van een half gestructureerde vragenlijst. De vragenlijst volgde in hoofdzaak de onderzoeksvragen uit paragraaf 1.4, met een specifieke uitwerking per groep. Bijlage 3 van dit rapport bevat de vragenlijsten voor de drie groepen: hart, binnenring en buitenring. 1.5.2 Meedenksessie Directeuren Een aantal directeuren van Rijkswaterstaat heeft op 31 januari 2011 meegedacht over de voorlopige resultaten tot dan toe. Vragen die aan de directeuren werden gesteld: Wat zouden de hoofdthema’s voor een grondstrategie van Rijkswaterstaat moeten zijn? Hoe zou Rijkswaterstaat zijn vastgoedtaken het beste kunnen organiseren, mede in het licht van het Ondernemingsplan 2015 van Rijkswaterstaat?

5 Inleiding

Inleiding 1.5.3 Rapportage aan het Bestuur van Rijkswaterstaat De bevindingen uit de strategische verkenning zijn in april 2011 gepresenteerd aan het Bestuur van Rijkswaterstaat, in de persoon van pDG Theo van de Gazelle. De presentatie was opgebouwd uit bouwstenen voor de drie vastgoedtaken aankoop, beheer en overtolligstelling van gronden. De presentatie was in samenspraak met en aanwezigheid van het kernteam Veranderopgave Vastgoed. Aanbevelingen uit de strategische verkenning konden zo direct doorwerken in de Veranderopgave Vastgoed.

Parallel proces: workshops Parallel aan de interviews zijn in december 2010 en januari 2011 workshops gehouden met een bredere kring van genodigden dan de geïnterviewden. Met de deelnemers zijn argumenten geïnventariseerd voor én tegen zowel een behoudende als een ondernemende grondstrategie. De workshops droegen met name bij aan het procesdoel van de strategische verkenning: deelnemers zijn in contact gebracht met andere zienswijzen en hebben argumenten met elkaar uitgewisseld. Resultaten van de workshops zijn vastgelegd op een zogenaamde Argumentenkaart, zie bijlage 4

6 Inleiding

RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010

2. RWS Vastgoed: feitelijk situatie in 2010 Voor de primaire processen van Rijkswaterstaat per 2010 is de beschikbaarheid van grond een vereiste. Om infrastructuur te kunnen aanleggen is grond nodig. En om een bepaald waterbergend vermogen in stand te houden moeten voldoende hectares beschikbaar zijn, met duidelijke randvoorwaarden voor evt. gebruik van deze gronden. De taken van de RWS-vastgoedsector met betrekking tot grond (in de betekenis van vastgoed) kunnen we indelen in drie soorten: aankoop, beheer en overtolligstelling. Maar wat betekenen die termen eigenlijk? En als we het over de ‘vastgoedsector RWS’ hebben, wie zijn dat dan en waar in de organisatie zitten deze personen? Welke soorten projecten hebben een vastgoedcomponent waarvoor de vastgoedsector wordt ingeschakeld? En welke samenwerkingsrelaties bestaan daarbij? In dit hoofdstuk wordt eerst de organisatie van de RWS Vastgoedsector anno 2010 toegelicht. Vervolgens wordt voor de taken aanleg, beheer en overtolligstelling de actuele werkpraktijk geschetst. Ten slotte worden de samenwerkingsrelaties beschreven die bestaan bij het uitvoeren van die taken.

2.1 Organisatie van RWS Vastgoed De vastgoedsector van RWS bestaat in 2010 uit ongeveer 48 fte aan adviseurs verdeeld over clusters bij de verschillende regionale diensten en de Corporate Dienst. Daarnaast wordt nog eens ongeveer 10 fte expertise ingehuurd. Per regionale dienst verschilt de omvang van de vastgoedsector sterk. Bijvoorbeeld Dienst Oost-Nederland en Dienst Noord-Brabant hebben ieder ongeveer 8 fte vast in dienst. Daartegenover heeft Dienst IJsselmeergebied geen vaste expertise in dienst, maar huurt deze in. De vastgoedclusters zijn ingedeeld in de bedrijfskolom van de regionale diensten. De vastgoedmedewerkers bij de regionale diensten houden zich voornamelijk bezig met de aankoop van gronden ten behoeve van het primaire proces. De Corporate Dienst houdt zich bezig met het achteraf uitvoeren van een audit van de aankoop, welke 4 keer per jaar steekproefsgewijs wordt uitgevoerd. Dit heeft ten doel om lering te trekken om de kwaliteit te verbeteren. Naast de 48 fte bij de regionale diensten en de Corporate Dienst is, bij de districten, een onbekend aantal fte belast met beheer en overtolligstelling van gronden.

7 RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010

RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010 taken

doelen

belegd in de organisatie

Aankoop

Beschikbaar krijgen voor Regionale diensten: 41 fte het primaire proces Corporate dienst: 7 fte /AANLEG

Beheer

Borging voor het primaire proces /NETWERKMANAGEMENT

Overtolligstelling

Afstoten

Districten: onbekend aantal fte

2.2 Aankoop van gronden 2.2.1.Globale werkwijze De globale werkwijze in de praktijk is: eerst wordt met de interne opdrachtgever afgesproken welke gronden voor welk project wanneer verworven moeten worden. Op basis hiervan wordt een grondaankoopplan opgesteld, inclusief kosten en planning. Dit wordt ondertekend door de opdrachtgever en de opdrachtnemer. De grondaankoper informeert als eerste direct betrokkenen. Dan volgt een eerste bezoek per eigenaar en een opname door een onafhankelijke taxatiecommissie. De taxatie wordt meestal door een externe taxateur uitgevoerd. Daarop volgt een schriftelijk aanbod van de grondaankoper, onder voorbehoud van definitieve goedkeuring van het taxatierapport. Als de eigenaar met het aanbod akkoord gaat, zorgt de grondaankoper samen met de vastgoedondersteuner dat de koopovereenkomst wordt ondertekend en zowel notarieel als kadastraal wordt afgehecht. Gaat de eigenaar niet akkoord, dan begint de grondaankoper te onderhandelen. De grondaankoper doet een tweede, eventueel een derde en ten slotte een laatste aanbieding. Gaat de eigenaar dan niet akkoord, volgt het onteigeningsproces. Met aankoop van gronden wordt in dit rapport gedoeld op het beschikbaar krijgen van gronden voor het primaire proces van Rijkswaterstaat. Aankoop wordt in dit rapport dus breder opgevat dan strikt verwerven, want er zijn andere manieren denkbaar om de beschikbaarheid van grond te regelen dan via aankoop. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het ruilen van gronden. Echter, vanwege de stevige juridische positie die eigendom biedt heeft verwerven tot op heden sterk de voorkeur. De RWS medewerkers die zich met grondaankoop bezig houden zijn merendeels werkzaam bij de regionale diensten van RWS, en enkele bij de Corporate Dienst. Binnen de huidige praktijk van aankopen door RWS wordt ongeveer 95% van de benodigde gronden voor de uitvoering van projecten via de minnelijke weg verworven. Dit betekent dat deze gronden via onderhandeling op vrijwillige basis door grondeigenaren worden overgedragen aan RWS. Het verkrijgen van de resterende en voor projecten benodigde 5% grond gaat via juridische procedures op basis van de Onteigeningswet.


RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010 Het aankopen van gronden gaat niet snel, bij grondverwerving via de minnelijke weg bijvoorbeeld duurt het vaak acht maanden totdat er een bod wordt gedaan. Voordat de overdracht dan helemaal rond is, duurt het vaak nog 16 maanden. Wanneer er moet worden onteigend duurt de procedure tot en met de gerechtelijke uitspraak gemiddeld twee jaar. Wanneer een eigenaar cassatie aantekent tegen het vonnis, duurt het vaak nog een jaar langer. Bij anticiperende grondverwerving is er geen basis om te onteigenen en is de duur dus afhankelijk van het verloop van de onderhandeling met de eigenaar en beschikbare middelen. De aankoop van gronden vindt plaats op het moment dat het Ontwerp Tracé Besluit (OTB) wordt genomen, of net daarvoor of daarna. Het precieze moment verschilt per regionale dienst, dit wordt in paragraaf 3.2 uitvoeriger behandeld. Het vroegtijdig aankopen van gronden wordt ook wel anticiperend aankopen genoemd. In dit rapport hebben we het dan steeds over projectgebonden aankopen. Het gaat bijvoorbeeld om projecten die vastgelegd zijn in het MIRT-kader, waarbij er al zicht is op de vermoedelijke locatie van het project, of enkele varianten hierop. Naast anticiperende aankopen bestaat ook strategisch aankopen. In de regel vindt strategisch aankopen nog eerder plaats dan anticiperend aankopen. Het gaat om aankopen die worden gedaan op basis van een langetermijnvisie, die nog niet is uitgewerkt op projectniveau en waarbij nog geen nadere locaties zijn aangeduid. Bij een langetermijnvisie kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de MIRT-Gebiedsagenda’s. De RWS Vastgoedsector is ook belast met het adviseren over de toekenning van nadeelcompensaties. Bedrijven en burgers kunnen door rechtmatig optreden van de overheid schade ondervinden. Hierbij kan gedacht worden aan het tijdelijk afsluiten van een weg vanwege onderhoudswerkzaamheden of de aanleg van een nieuwe infrastructuur. Het optreden van de overheid kan in zulke gevallen leiden tot nadeel, zoals omzetverlies of omrijdschade. In bepaalde gevallen kan het nadeel van de werkzaamheden worden vergoed, de zogenaamde nadeelcompensatie. Daarbij hoeft het niet per se te gaan over contant geld, in sommige gevallen gaat het om oplossingen in natura. 2.2.2 Diversiteit van de praktijk Aankoop van gronden wordt gedaan voor een divers palet aan projecten. Het gaat om projecten zowel aan de droge als aan de natte kant. Het betreft soms nieuwe aanleg, bijvoorbeeld omleidingen, het doortrekken van bepaalde (vaar)wegen of het realiseren van een nevengeul. In andere gevallen gaat het om verbredingen. Denk bijvoorbeeld aan de verbreding van de A2 tussen Amsterdam en Utrecht, of de verbreding van de A6-A9. Maar het kan ook gaan om de aanleg van natuurvriendelijke oevers in het kader van maatregelen die voor de uitvoering van de KRW genomen moeten worden. Bij verbredingen gaat het (uiteraard) vaak om gronden in de directe nabijheid van bestaande infrastructuur. De aankoop van gronden doet Rijkswaterstaat niet per sé alleen. Projecten worden tegenwoordig vaak gerealiseerd in gebiedsontwikkelingen waarbij veel actoren actief zijn met verschillende (realisatie)belangen. Vaak wordt de aankoop van gronden dan zoveel mogelijk gebundeld. Er vindt ook aankoop van gronden plaats die dienen als natuurcompensatie of ingezet worden als ruilgronden. Deze ruilgronden zijn onmisbaar in de onderhandeling met bijvoorbeeld boeren, over mogelijke aankoop van hun gronden bij realisatieprojecten. De boeren krijgen 9 RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010

RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010 daardoor de kans op een andere plek hun bedrijf voort te zetten. Gronden ten behoeve van natuurcompensatie liggen meestal in de relatieve nabijheid van het (aanleg)project. Dit hoeft bij ruilgronden niet altijd het geval te zijn. Bij aankoop van ruil- of natuurcompensatiegronden wordt in veel gevallen samengewerkt met Dienst Landelijk Gebied. De juridische basis voor de aankoop van gronden verschilt per project. Dit heeft te maken met de wettelijke verankering van de doelstelling. Zo vallen nieuw aan te leggen snelwegen of aansluitingen en verbreding van snelwegen onder de Tracéwet. Hiertoe kunnen gronden worden onteigend op basis van de Onteigeningswet. In het “natte” onderscheidt men projecten die een veiligheidsmaatregel zijn zoals Ruimte voor de Rivier en projecten die bedoeld zijn om ecologische doelstellingen te bereiken, zoals KRW. Het eerste soort projecten heeft een juridische basis om te onteigenen, de projecten met een ecologische doelstellingen daarentegen niet.

2.3 Beheer Rijkswaterstaat is geen juridisch eigenaar van gronden, dat is het Rijks Vastgoed- en Ontwikkelings Bedrijf (RVOB) namens de Staat der Nederlanden. Maar Rijkswaterstaat is wel juridisch en materieel beheerder van de gronden. Het doel van het beheren van grond is de borging van de beschikbaarheid van de gronden voor het primaire proces. Het gaat erom dat de netwerken optimaal kunnen functioneren: gronden op en aan de netwerken moeten zó beheerd worden, dat verkeer en water kunnen doorstromen, dat dienstverlening aan de gebruiker(s) van de netwerken kan plaatsvinden, dat fysiek beheer en onderhoud mogelijk is. Ook hoort hier bij: het beheer van gronden voor verwachte toekomstige uitbreiding van de netwerken. Veranderingen in beleid ten aanzien van bijvoorbeeld waterveiligheid kunnen veranderingen voor beheer inhouden, zowel voor welke gronden benodigd zijn als de wijze waarop deze beheerd worden. Het juridisch beheer van de gronden wordt door de districten uitgevoerd na oplevering van een project. Districten… • … stellen vast welke gronden nodig voor primaire processen van Rijkswaterstaat, en welke afgestoten kunnen worden. • … stellen eisen op ten aanzien van huur of pachtcontracten. • … houden het overzicht van gebruikers/pachters, soort gebruik, typen contracten. • … nemen het feitelijk gebruik op en spreken betrokkenen hier eventueel op aan. • … adviseren bij vergunningaanvragen (bv. voor plaatsen van vlonder). Dit wordt steeds gedaan met de RWS-doelen van beheer in het achterhoofd. De materiële beheertaken worden door het district uitgevoerd. Anders dan het juridisch beheer dat altijd door Rijkswaterstaat zelf ter hand wordt genomen, wil dit niet zeggen dat beheer in alle gevallen door Rijkswaterstaat zelf ter hand wordt genomen. In veel gevallen wordt dit uitbesteed. Zo worden percelen die in materieel beheer bij Rijkswaterstaat zijn, via het RVOB verhuurd, verpacht of in gebruik gegeven, en/of worden opstalrechten of andere gebruiksrechten gevestigd. Denk daarbij bijvoorbeeld aan gronden die in beheer worden gegeven bij natuurbeheerorganisaties of particulieren. Dit gebeurt zowel tijdelijk als permanent.


RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010 Ook als er geen sprake is van verhuur of verpachting wordt beheer uitbesteed. Hiertoe worden contracten opgesteld met aannemers waarin specifieke eisen zijn opgenomen ten aanzien van het beheer. Deze eisen worden opgesteld door de districten. Bijhouden welke gronden in beheer zijn bij Rijkswaterstaat is belegd bij de districten. De vastgoedsector zelf heeft wel het GROS, het Grondaankoop-systeem. Dit is een GIS-applicatie waarin de grondposities om en nabij infrastructuur zijn opgenomen. In de praktijk worden deze grondposities pas vastgelegd in GROS, nadat gronden zijn verworven. Het vooraf aan de aanleg gebruiken van het systeem wordt in de praktijk niet gedaan. Momenteel loopt er een programma ‘Areaal op orde’ om de geografische locatie van gronden van Rijkswaterstaat op orde in beeld te krijgen.

2.4 Overtolligstelling Gronden die niet meer nodig zijn voor het primaire proces van Rijkswaterstaat (beheer of aanleg) worden afgestoten oftewel, in officiële bewoording: ‘overtollig gesteld’. Afstoten van gronden betekent in de praktijk dat gronden worden verkocht. De vraag welke gronden overtollig zijn hangt dus nauw samen met de vraag welke gronden Rijkswaterstaat nu, of in de toekomst, nodig denkt te hebben voor de beheer- of aanlegtaak. De afweging om overtollig te stellen doet Rijkswaterstaat zelf, de handeling van het overtollig stellen daarentegen doet Rijkswaterstaat niet zelf. Gronden die in de verkoop mogen worden in materieel beheer ter verkoop overgedragen aan het RVOB. Deze inventariseert of andere overheden de grond benodigd hebben en, indien dit niet het geval is, bepaalt wanneer de grond in de verkoop gaat en tegen welke prijs. In de regel bepaalt het district of gronden overtollig gesteld kunnen worden of niet. Een standaard werkwijze hiervoor is echter niet opgesteld.

2.5 Samenwerking van RWS Vastgoed met Rijks- en regiopartners 2.2.1.Samenwerking met Rijkspartners In de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid werken acht rijksdiensten samen op het gebied van aankopen, verkopen, ontwikkelen en beheren van rijksvastgoed. Het betreft: Rijkswaterstaat, Dienst Landelijk Gebied, Dienst Vastgoed Defensie, Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf, Staatsbosbeheer, Prorail, Rijksgebouwendienst, en Huisvesting Centraal Orgaan opvang Asielzoekers. Op regionaal niveau is de samenwerking tevens georganiseerd in de regio-RVR’s Noord-Oost, West en Zuid. De relatie van RWS met het Rijks Vastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB) speelt zich af op meerdere niveaus tegelijk en is complex. Het RVOB valt onder het ministerie van Financiën en kent twee directies: de Directie Vastgoed, die verantwoordelijk is voor het verkopen van overtollige onroerende zaken van de Staat; en de Directie Ontwikkeling, die bij gebiedsontwikkelingsprojecten waar het rijk meerdere beleidsdoelstellingen tegelijk wil realiseren, namens het Rijk kan optreden. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is één van de opdrachtgevers van deze Directie Ontwikkeling, en is als zodanig ook vertegenwoordigd in het Ambtelijk Opdrachtgeversberaad (AOB) en het Ministerieel Opdrachtgeversberaad (MOB).


RWS Vastgoed: feitelijke situatie in 2010 Gronden die RWS niet meer nodig heeft voor zijn publiekrechtelijke taken, mag RWS niet zelf verkopen of verpachten. Zoals eerder vermeld is deze taak belegd bij de Directie Vastgoed van het RVOB en gaan de opbrengsten uit de verkoop naar het ministerie van Financiën. Een uitzondering geldt voor projecten die uit het Infrafonds zijn bekostigd: de opbrengsten uit verkoop van deze gronden vloeien terug naar het Infrafonds. Voor omvangrijke programma’s is het mogelijk om als departement een middelenafspraak te maken met het ministerie van Financiën, waarin geregeld wordt dat de opbrengsten uit de verkoop van gronden weer binnen dit programma kunnen worden geïnvesteerd. Zo’n middelenafspraak is bijvoorbeeld gemaakt voor het programma Ruimte voor de Rivier. Vooralsnog gaat het hier om een uitzondering. In het kader van de programma’s Maaswerken en Ruimte voor de Rivier is volop samengewerkt met het Ministerie van LNV (thans opgegaan in het Ministerie van EZ) en het Voor RVOB. Voor Ruimte voor de Rivier is een coördinatieteam vastgoed ingesteld dat de (grond)beleidsmatige coördinatie voor V&W, LNV en RVOB voor zijn rekening neemt, en naarmate het programma vordert ook steeds meer de specialistische vastgoedvragen uit de realisatie behandelt. Het coördinatieteam vastgoed wordt door verschillende respondenten als een voorbeeld gezien van hoe een regio-RVR in het kader van de MIRT-gebiedsagenda’s zou kunnen gaan werken. Van alle andere rijksvastgoeddiensten wordt de Dienst Landelijk Gebied vaak genoemd als interessante partner voor Rijkswaterstaat vastgoed, nu en in de toekomst. Rijkswaterstaat en DLG vormen samen de twee grote aankopende rijksvastgoeddiensten die beide sterke kanten hebben die complementair aan elkaar zijn. Andere diensten hebben meer ervaring met beheer, ontwikkeling of verkoop. In de programma’s Maaswerken en Ruimte voor de Rivier hebben de partijen geleidelijk geleerd elkaars verschillen te leren waarderen en te benutten. 2.2.2.Samenwerking met Regiopartners Met de andere overheden in de regio, met name gemeente en provincie, hebben de vastgoedmedewerkers van Rijkswaterstaat op twee manieren te maken: 1. Als collega-vastgoeddienst. Op de vastgoedtaak wordt weinig samengewerkt met provincies of gemeenten. Uitzondering is tot nu toe de Dienst Noord-Nederland, waar in het kader van de zgn. RSP-gelden3 de provincie voor een aantal projecten mede namens Rijkswaterstaat de gronden verwerft. 2. Als vragende partij, om op het areaal van Rijkswaterstaat iets te mogen plaatsen, of gronden of opstallen te mogen gebruiken, beheren of aankopen. Deze vragen, van gemeente of provincie, komen in de regel binnen bij het district. Het district beoordeelt of dit kan, op basis van de publiekrechtelijke taak van Rijkswaterstaat. Voorbeelden die door de districten worden genoemd zijn onder meer: de aanleg van een carpoolplaats dicht bij de op- of afrit, beoordeling van een bestemmingsplanwijziging, het plaatsen van brughoofden in het water, het overdragen van het beheer van een onderhoudsweg waar de gemeente een fietspad van wil maken, het in erfpacht nemen van stukken strand en plaatsen van strandhuisjes. Situationeel wordt bepaald wat de beste oplossing is, ruimtelijk en juridisch, en in de meeste gevallen komen het district en de gemeente of provincie hier goed met elkaar uit.

3

Regio Specifiek Pakket van 2,5 miljard voor infrastructurele maatregelen, als compensatie voor het niet doorgaan van de Zuiderzeelijn


Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

3. Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed Dit hoofdstuk bevat de in 2010 opgetekende reflecties op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed destijds. De reflecties zijn afkomstig van de respondenten uit het hart, de binnenring en de buitenring (zie paragraaf 1.5.1).Het hoofdstuk start met een reflectie op het functioneren van de RWS Vastgoedsector, en geeft vervolgens reflecties op de uitvoering van de taken aankoop, beheer en overtolligstelling. Wat gaat er goed, welke knelpunten worden gesignaleerd en welke suggesties zijn er voor oplossingen? 3.1 Reflecties anno 2010 op het functioneren van RWS Vastgoed 3.1.1 Vakkundigheid RWS Vastgoed is vakkundig in de realisatiefase… Bijna alle respondenten uit zowel het hart, binnenring als buitenring zijn het erover eens dat de aankoop van gronden een sterk punt is van de RWS Vastgoedsector.

…maar staat minder gesteld voor de strategische opgaven van de toekomst, Er wordt echter door respondenten uit alle drie de ringen getwijfeld of de vastgoedsector van RWS wel voldoende kundig is om de langetermijnopgaven als Randstad 2040 en het Deltaprogramma met succes te kunnen uitvoeren. Opvallend is dat de respondenten uit het hart zelf minder lijken te twijfelen aan het vermogen van de vastgoedsector om langetermijnopgaven succesvol te ondersteunen. Strategisch denken ten behoeve van de langetermijnopgaven vereist andere competenties dan voor het verwerven voor projecten. Over het algemeen zijn de respondenten van mening dat de gemiddelde vastgoedmedewerker minder sterk is in langetermijn- en strategisch denken. Zoals een medewerker van de programmadirectie RvdR (uit het hart) het verwoordt: ‘Het zijn echte doeners, en minder denkers’. Een afdelingshoofd uit de binnenring merkt daar over op dat ‘de vastgoedsector vooral bestaat uit grondaankopers, om goed aan te haken bij de verkenningen- en planuitwerkingsfase heb je echter vastgoedadviseurs nodig’.

…heeft gebrek aan capaciteit, De respondenten uit het hart geven bijna allemaal aan dat er te weinig capaciteit is bij de RWS Vastgoedsector. Sommige diensten hebben bijvoorbeeld helemaal geen vastgoedmedewerkers in dienst en huren expertise in. Ook komt het voor dat er voor grote projecten slechts één RWS-vastgoedexpert beschikbaar is, wat voor een kwetsbare situatie zorgt. Ook merken diverse respondenten uit alle drie de ringen op dat er veel expertise afvloeit. Deze respondenten waarschuwen dan ook dat er in moet worden voorzien dat de deskundigheid binnenboord blijft. 13 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed


‘Het gebrek aan capaciteit maakt dat de vastgoedsector het credo ‘markt, tenzij’ volop bezigt,’ aldus een omgevingsmanager uit de binnenring. Een rentmeester uit de buitenring merkt op dat het gevolg hiervan is dat de RWS-vastgoedmensen dan zelf vaak een regierol in handen hebben. Maar tegelijk is er in sommige gevallen te weinig kennis in huis om de rol van opdrachtgever goed in te kunnen vullen. Dit terwijl externen vaak begeleiding nodig omdat de interne processen bij Rijkswaterstaat ondoorzichtig zijn voor een buitenstaander.

…en wordt niet serieus genomen Ook wordt genoemd dat vastgoed en daarmee de vastgoedsector binnen Rijkswaterstaat niet serieus genoeg wordt genomen. Zoals een directeur uit de buitenring het stelt: ‘de gemiddelde HID weet niet waar zijn vastgoedjongens zitten’. Een andere uitspraak illustreert dit beeld verder, namelijk dat ‘het bestuur niet herkent dat het vastgoedproces niet goed in elkaar zit bij Rijkswaterstaat’. Meer in het algemeen wordt genoemd dat het bestuur van Rijkswaterstaat de strategische waarde van vastgoed onvoldoende herkent. ‘Vastgoed wordt nu nog als onderdeel van omgevingsmanagement beschouwd’, aldus de voorzitter van het coördinatieteam Vastgoed (RvdR). Een van de gevolgen hiervan is dat het nog wel eens wil gebeuren dat de vastgoedsector ‘door naïviteit’ van IPM-rolhouders in de knel komt bij de aankoop van gronden. Een coördinator van de vastgoed sector uit het hart uit dan ook de wens ‘dat met name projectmanagers en omgevingsmanagers meer feeling hebben met de betekenis van vastgoed in hun project’. Ook door de politiek wordt weinig rekening gehouden met het vastgoedproces, vooral daar waar het gaat om het langdurige karakter van onteigeningsprocessen. Het gevolg is dat het de vastgoedsector soms moeilijk wordt gemaakt om gronden op tijd in handen te krijgen. De doorlooptijd van een onteigeningsprocedure is niet altijd even goed bekend en er worden soms toezeggingen gedaan aan de burger die niet kunnen worden nagekomen. Hieraan gerelateerd geeft een paar respondenten uit de RWS Vastgoedsector (uit het hart) aan dat het bij projecten lange tijd onduidelijk blijft welke gronden er precies onteigend moeten worden. Het onteigenen van gronden vereist een precieze begrenzing van het te onteigenen gebied. Als dit lang onduidelijk blijft, dan wordt de tijdsdruk voor de vastgoedsector ineens erg groot. Een HID uit de binnenring roept dan ook op om vastgoedmedewerkers al in een vroeg stadium te betrekken.

3.1.2 Strategie RWS Vastgoed heeft geen strategie… Bij een groot aantal respondenten (hart, binnenring en buitenring) bestaat het beeld dat het binnen Rijkswaterstaat ontbreekt aan een duidelijke strategie, zowel inhoudelijk als voor proces en procedures. ‘Het gevolg hiervan is dat de Vastgoedsector van RWS niet in staat is om de grote, lange-termijn opgaven van de toekomst te realiseren’, aldus een beleidsadviseur uit de binnenring. Dit probleem wordt ook op het niveau van het rijk gesignaleerd. Het rijk heeft, volgens een financieel manager uit de binnenring, ook geen grondstrategie. De Rijksoverheid heeft een 14 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed gezamenlijk grondbeleid nodig om vast te stellen welke gronden worden verkocht en welke gronden strategisch worden aangehouden. De discussie hoe dit rijksbreed zou moeten worden georganiseerd komt uitgebreid aan de orde in paragraaf 3.6.

…maar wordt hiertoe ook niet gestimuleerd, Rijkswaterstaat wordt niet geprikkeld om met een strategische blik naar het eigen areaal te kijken. Dit komt enerzijds doordat Rijkswaterstaat een zeer projectmatig werkende organisatie is, die sterk bedrijfseconomisch wordt aangestuurd. Projectleiders worden afgerekend op het op tijd, en binnen begroting, halen van de projectdoelen. Deze manier van werken laat volgens een beleidsadviseur uit de binnenring weinig ruimte voor strategisch handelen. ‘Er wordt heel sterk op budget gestuurd en dat betekent: heb je geen geld, kun je niks’, aldus een directeur van DGMo uit de binnenring. Anderzijds heeft Rijkswaterstaat te maken met een opdrachtgever bij het Beleid ‘die de financiële middelen voor de realisatie sterk beperkt,’ aldus een afdelingshoofd Planvorming en Advies uit de binnenring. Binnen de begroting van een project is dus weinig ruimte voor bijvoorbeeld anticiperende aankopen. Daarnaast vloeien de opbrengsten van de verkoop van gronden voor een groot deel terug naar de algemene middelen (ministerie van Financiën) en niet naar de begroting van Rijkswaterstaat. Dit geldt ook voor de opbrengsten uit beheer, bijvoorbeeld opbrengsten uit pachtovereenkomsten. Hier gaat volgens veel respondenten een ‘perverse prikkel’ van uit.

3.1.3 Uniformiteit RWS Vastgoed werkt niet uniform Het gebrek aan een landelijke strategie leidt er volgens verschillende respondenten toe dat aankoop, beheer en overtolligstelling nu per regionale dienst, of zelfs per project verschillend wordt aangepakt. Dit gebrek aan een uniforme werkwijze wordt door verreweg de meeste respondenten als één van de belangrijkste knelpunten ervaren. Het leidt er bijvoorbeeld toe dat, voor wat betreft de aankoop van gronden, er ‘bij elk project opnieuw wordt uitgevonden hoe het [het aankopen van gronden] ook weer moet’, zo stelt een HID uit de binnenring. De mate waarin dit als knelpunt wordt ervaren verschilt overigens per regionale dienst. Wat opvalt is dat dit knelpunt vaker in de binnenring en buitenring wordt genoemd dan door de vastgoedsector (het hart) van RWS zelf. 3.1.4 Gewenste positionering van RWS Vastgoed in de eigen organisatie Het is voor veel respondenten uit het hart duidelijk dat vastgoed momenteel niet goed belegd is in de RWS-organisatie. Zoals een medewerker van de programmadirectie Ruimte voor de Rivier uit de binnenring het verwoordt: ‘Vastgoed zit nu in de bedrijfsvoeringskolom, het wordt gezien als sluitstuk, het past eigenlijk nergens. Zo heeft vastgoed te maken met planstudies, realisatie, bedrijfsvoering en het primaire proces.’ Centraal versus decentraal Waar zou vastgoed idealiter binnen de RWS-organisatie moeten worden belegd? Zou dit 15 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed zoveel mogelijk moeten worden gecentraliseerd, dus bij een landelijke dienst? Of kan vastgoed beter, zoals nu het geval is, gedecentraliseerd georganiseerd blijven en dus zoveel mogelijk belegd bij de districten? Respondenten verschillen sterk van mening over het antwoord op deze vragen en benoemen een aantal variaties. Het voornaamste genoemde argument voor decentraal organiseren van het Vastgoedcluster is dat gebiedskennis cruciaal wordt geacht voor een goede uitvoering van de vastgoedtaken. Zo merkt een medewerker juridische zaken van een wegendistrict uit het hart op: ‘juridisch beheer moet zoveel mogelijk bij de districten blijven, die hebben de lokale kennis. Op regionaal niveau heb je dat inzicht niet.’ Angst voor verlies van de specifieke gebiedskennis indien er wordt gecentraliseerd en vertragingen door extra procedures worden ook genoemd door een omgevingsmanager uit de binnenring. Tegelijk wordt door sommige respondenten betwijfeld of gebiedskennis alleen bij dit organisatiemodel wordt geborgd. ‘Wanneer er vanuit een centraal punt vastgoed kennis wordt toegewezen aan regionale projecten, betekent dat in de praktijk dat je voor enkele jaren aan een project toe wordt gewezen,’ zo stelt een adviseur van Vastgoed van een Regionale Dienst uit het hart. Van belang is dan wel om zoveel mogelijk personeelswisselingen te voorkomen. Sommige respondenten zijn voor decentraal beleggen van de vastgoedtaken, vanwege de lokale kennis, maar zien wel grote voordelen in een vergaande samenwerking tussen de regionale diensten onderling. Daarbij wordt ook geopteerd voor het flexibel inzetten van personeel. Andere respondenten zien de vastgoedtaken liever belegd op het niveau van de regionale diensten. Een coördinator vastgoed uit het hart vindt het daarbij van belang dat de vastgoedclusters bij de regionale diensten uniform zijn opgezet, naar het model dat gehanteerd wordt bij DON. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de vastgoedadviseurs de onderhandelingen doen en de vastgoedopgave regisseren, maar dat de administratieve handelingen zoveel mogelijk worden afgehandeld door lager geschaald personeel. Een HID uit de binnenring sluit zich hierbij aan en meent dat er niet te snel tot centraliseren van vastgoedsector moet worden overgegaan. ‘Vastgoed moet daar zijn belegd waar de opdracht ligt en dat is dichtbij de afdeling Planvorming van regionale diensten’, aldus deze respondent. Voorts is deze respondenten van mening dat juist de operationele aspecten van vastgoedtaken beter kunnen worden gecentraliseerd. Tegelijk zijn er ook veel respondenten uit het hart voorstander van centraliseren van de aankooptaken, dus op landelijk niveau. Eén van de argumenten voor centraliseren is het dat er op deze wijze voldoende kritische massa aan kennis wordt behouden op het gebied van vastgoed. In de buitenring merken een aantal respondenten namelijk op dat RWS al langer worstelt met het behouden van voldoende kennis om een professioneel opdrachtgever te kunnen zijn ten aanzien van vastgoedzaken. Andere genoemde argumenten voor centraliseren zijn uniformiteit van werken, overzicht hebben en verbanden kunnen leggen. Een hybride vorm die wordt voorgesteld is dat elke regionale dienst stevig genoeg zou moeten zijn om eigenstandig uitbestedingen te kunnen begeleiden en regie voeren op de vastgoedzaken. Maar dat de strategische aspecten van vastgoedbeheer gezamenlijk met de andere vastgoedclusters worden opgepakt. 16 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed


Ook van de respondenten die primair voor het centraliseren van de vastgoedsector zijn, is er een aantal dat specifiek benoemt dat feeling met regionale aspecten van belang is voor het goed functioneren van de vastgoedsector. ‘Het centraal organiseren van vastgoed betekent ook niet per se centraal zitten’, aldus een medewerker juridische zaken van de CD uit het hart. Maar wel dat er vanuit een centraal punt vastgoedexpertise wordt gekoppeld aan projecten. Bovendien zou op centraal niveau kaders en richtlijnen geformuleerd moeten worden, centrale toetsen moeten worden uitgevoerd en adviezen worden gegeven. Concluderend zijn de meningen verdeeld over of vastgoed centraal of decentraal georganiseerd moet zijn. De spanning tussen uniformiteit en maatwerk klinkt, volgens een programmamanager KRW uit de binnenring steeds weer terug. Er kan voorzichtig gesteld worden dat de mensen van de vastgoedsector van de RD’en geneigd zijn om vastgoed zoveel mogelijk decentraal te organiseren. Bij de vastgoedsector van de landelijke diensten, en in de binnenring is men eerder geneigd om het centraal te organiseren.

3.2 Reflecties anno 2010 op aankoop van gronden 3.2.1 Werkwijze De standaard werkwijze voor aankoop voldoet … De respondenten uit hart en binnenring geven aan dat de huidige werkwijze voor aankoop geen problemen geeft bij het aanleggen van infrastructurele projecten. Men is tevreden over de interne regels voor projectmatig verwerven van de grond. Een afdelingshoofd uit de binnenring stelt dat ‘deze gang van zaken Rijkswaterstaat focus geeft als uitvoeringsorganisatie’. Het onteigeningsinstrument wordt door respondenten uit alle groepen als een krachtig instrument gezien dat effectief door Rijkswaterstaat wordt ingezet.

… maar er zijn redenen om af te wijken van de bestaande werkwijze Er wordt door de respondenten een aantal redenen gegeven waarom het in sommige gevallen slim is om eerder aan te kopen en daarmee af te wijken van de standaard procedure: • Speculatie tegengaan: Een aantal respondenten, vooral afkomstig uit het hart, vindt dat Rijkswaterstaat (te) laat grond verwerft. Dat geeft andere partijen de mogelijkheid om op plannen en ontwikkelingen in te spelen door strategische posities te verwerven. Het resultaat er van is dat grondprijzen worden opgedreven of actiegroepen stukjes grond hebben aangekocht om mee te kunnen praten. Een adviseur vastgoed uit het hart legt uit: ´Het idee is dat vroegtijdig verwerving het aantal partijen beperkt dat bezwarenprocedures kan starten´. • Tijdsdruk neemt toe: Respondenten uit het hart geven aan dat er steeds meer tijdsdruk op projecten komt te staan. ´De commissie Elverding en het Tracéwet hebben ervoor gezorgd dat de uitvoering kan worden versneld, maar door gerechtelijke uitspraken blijkt dat het verwerven van gronden moeilijk blijft´ legt een topadviseur uit de buitenring uit. Maar RWS mag gronden pas verwerven als het Ontwerp Tracé Besluit (OTB) is genomen. De periode tussen het OTB en aanvang van de uitvoering van het project is 17 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed meestal kort. Sommige respondenten noemen hiervoor een tijdsbestek van één tot twee jaar. Dit is de periode waarin de benodigde gronden verworven dienen te worden. Zoals in hoofdstuk 2.2 geschetst is het verkrijgen van de gronden echter een tijdrovende klus. Respondenten uit het hart geven aan dat het twee jaar kan duren tot de gronden via onteigeningsprocedure in bezit van RWS komt. Voor projecten met natuurdoelstellingen die geen onteigeningstitel hebben zoals de KRW, lopen onderhandelingen langere perioden. Een afdelingshoofd uit het hart kent voorbeelden van langer dan 10 jaar. De beschikbaarheid en snelheid waarmee je de gronden kunt krijgen, is daarmee bepalend voor de snelheid waarmee een project kan worden gerealiseerd. Een gevolg is dat projectleiders geneigd zijn om meer te betalen om gronden via de minnelijke weg te verwerven. De hiervoor benodigde extra middelen zijn echter, ondanks het advies van de commissie Elverding, niet beschikbaar. • Kosten besparen: Naast de tijdsdruk op projecten verwacht een topadviseur uit de buitenring dat de financiële middelen ook voor infrastructuurprojecten onder druk zullen komen te staan. ´De aardgasbaten, die een belangrijke financieringsbron voor MIRT projecten zijn, zullen ooit ophouden. [….] De zorg, het onderwijs en andere zaken zullen steeds belangijker worden. Daarbij ook worden er, als gevolg van de afname van arbeidsbevolking minder belastinginkomsten verwacht en zijn er daarnaast de gevolgen van de huidige financiële crisis. Dit alles maakt dat er steeds minder geld beschikbaar is voor infrastructuur.´ Slimmer aankopen van gronden, en daarmee kosten besparen, is één van de strategieën die kan helpen om hier op in te spelen.

3.2.2 Anticiperend aankopen Respondenten uit het hart geven aan dat anticiperend aankopen interessant is op het moment dat de contouren van een project duidelijk zijn en er een aanduiding is van het voorkeursalternatief. Het voordeel ligt vaak in versnelde projectuitvoer, maatschappelijke baten en/of lagere projectkosten. Het argument van versnelde projectuitvoering wordt echter door andere respondenten tegengesproken. Deze geven aan dat het uiteindelijke tempo van de projectuitvoering wordt bepaald door de laatste grond die moet worden verworven. Dit zijn altijd de gevallen waarbij er spraken is van gedwongen onteigening waarbij de rechter een oordeel moet vellen over de rechtmatigheid. Een aantal respondenten uit de buitenring betwijfelt ook of anticiperend aankopen voor Rijkswaterstaat financiële voordelen oplevert. De gronden moeten immers worden beheerd. Ook relativeren deze respondenten de kosten van onteigeningen ten opzichte van de hele projectinvestering. Een ander situatie waarin het interessant kan zijn om anticiperend aan te kopen is wanneer zich zogenaamde gelegenheidsaankopen voordoen op een locatie waarvan niet met zekerheid gezegd kan worden of het relevant is voor een mogelijk tracé. Deze zijn interessant op het moment dat de grondprijs lager ligt dan de kosten die zouden worden berekend wanneer de gronden zouden moeten worden onteigend. Ook hierbij kan het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen een rol spelen. Enkele respondenten uit de buitenring geven aan dat hun organisaties alleen anticiperend aankopen als het goedkope grond betreft, wat in de praktijk neerkomt op gronden met een agrarische bestemming. 18 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed


Anticiperend aankopen wordt als lastig ervaren ... Het Ministerie van Financiën heeft een fonds voor anticiperend aankopen voor rijksdiensten. Een aantal respondenten uit het hart geeft aan dat er veel regels zijn om aanspraak te kunnen maken op het fonds van het Ministerie van Financiën. Een belangrijke is dat er aannemelijk gemaakt moet worden dat anticiperend aankopen goedkoper is dan de kosten van onteigening. Een respondent uit de buitenring van het Ministerie van Financiën bevestigt dat er weinig gebruik van gemaakt wordt van het fonds door andere Rijksdiensten. Gezien de drempels die respondenten zien om aanspraak te kunnen maken op financiële middelen voor anticiperend aankopen, pleit een coördinator vastgoed uit het hart voor het naar voren kunnen halen van projectbudget voor het doen van anticiperend aankopen. Een interne belemmering is dat projectleiders er vaak niet aan denken om grondaankopers vroegtijdig te betrekken bij de planfase. Een andere drempel die door respondenten uit de binnenring wordt genoemd is dat een boer alleen zijn totale perceel wil verkopen in plaats van alleen de grond die RWS nodig heeft. Bij verkoop van de overtollige gronden vloeien de opbrengsten echter niet terug naar het project. Ook wordt genoemd dat de juridische basis voor anticiperend verwerven ontbreekt. Hierdoor zijn onderhandelingen vaak moeizaam en onsuccesvol voordat het OTB is vastgesteld. Het is daarom wenselijk om de spelregels rondom anticiperend aankopen te verruimen. In het algemeen pleiten verschillende respondenten uit het hart en de binnenring ervoor dat afspraken gemaakt worden over situaties waarin overgegaan mag worden tot anticiperen aankopen door regionale diensten. Afspraken over hoever van tevoren, hoeveel en tegen welke prijs er verworven wordt, horen daar bij.

… anticiperend risico’s met zich mee … Het meest genoemd wordt het financiële risico dat gronden worden aangekocht die niet nodig blijken te zijn voor het uiteindelijke tracé. Dit kan in situaties gebeuren waar het tracé nog kan wijzigen. Over het algemeen geldt: hoe eerder de gronden worden aangekocht, hoe groter het risico. Door andere respondenten wordt dit risico echter genuanceerd omdat ze stellen dat vastgoed in Nederland nooit verliesgevend is geweest omdat gronden hun waarde houden. Een ander risico zit in gedane toezeggingen aan bewoners die achteraf niet kunnen worden nagekomen. Ook wordt genoemd dat het RWS bij grootschalige aankoop van gronden de markt kan verstoren. Zo kan anticiperend aankopen ten behoeve van ruilgronden een dempende werking hebben op de hoogte van de onteigeningsvergoeding, wat als onwenselijk wordt beschouwd. Vanwege deze risico’s is een aantal vastgoedcoördinatoren/adviseurs uit het hart dan ook van mening dat een overheidsorganisatie als RWS absoluut niet moet gaan speculeren met gronden. Het nemen van dergelijke risico’s is volgens hen onverantwoord en past niet bij de 19 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed maatschappelijke functie van RWS.

…en verstoort misschien zelfs de democratische besluitvorming Worden besluitvormingsprocessen niet verstoord als Rijkswaterstaat anticiperend of zelfs strategisch gaat verwerven? Vroegtijdige verwerving kan de schijn opwekken van negeren van democratische processen en het doordrukken van voorgenomen besluiten. ‘Rijkswaterstaat moet in elk geval goed naar belanghebbenden blijven communiceren met welk doel het anticiperen en strategisch verwerft’, zo pleit een clustercoördinator vastgoed uit het hart en een beleidsmedewerker uit de binnenring. ‘Ook naar het beleid toe moet Rijkswaterstaat duidelijk communiceren dat het vroeg verwerven van gronden een middel is om beleidsdoelen te halen’, zegt een programmamanager uit de binnenring. Ook respondenten van de buitenring denken dat eerder aankopen (mits projectgerelateerde) verantwoord is. Voorwaarde is wel dat Rijkswaterstaat nauwkeurig te werk moet gaan en transparant moet zijn.

3.2.4 Strategisch aankopen Het strategisch aankopen van gronden vindt in de regel nog eerder plaats dan anticiperend aankopen. Het is vaak gebaseerd op een lange termijn visie en is niet projectgebonden. De heersende opvatting onder de meerderheid van de respondenten is dat Rijkswaterstaat alleen strategisch gronden zou moeten kopen die echt uniek zijn. Een directeur uit het hart noemt deze gronden ‘warm liggende gronden’: gronden die gezien stedelijke uitbreiding snel hun agrarische functie zouden kunnen verliezen en daarmee in waarde stijgen. Het betreft bijvoorbeeld gronden in de Randstad die nu nog niet bebouwd zijn, terwijl het ministerie daar een opgave heeft. Ook zou het, met het oog op toekomstige ontwikkelingen, zinvol kunnen zijn om, bijvoorbeeld ten behoeve van aanleg, meer grond aan te kopen dan strikt noodzakelijk. Nu worden projecten ‘Lean and mean’ uitgevoerd en dus wordt er precies zoveel grond aangekocht als nodig is voor de uitvoering van het project. Dit wordt echter gezien als een misplaatste vorm van doelmatigheid, zeker als duidelijk is dat er een gerede kans is dat er in de toekomst een verbreding gewenst is, aldus enkele respondenten uit het hart en uit de binnenring. Kansen om strategische gronden aan te kopen moeten niet onbenut blijven. Bezien vanuit het bredere Rijksbelang komen die namelijk altijd van pas, direct of indirect als ruilgrond. Ook respondenten uit de buitenring zien de meerwaarde van strategisch aankopen voor Rijkswaterstaat, zeker in het stedelijk gebied. Tijdig en op strategische locaties grond verwerven om de eigen opgave te combineren met woningbouw, kan voor Rijkswaterstaat bijvoorbeeld interessant zijn. Daarnaast denkt een projectontwikkelaar uit de buitenring dat het voor Rijkswaterstaat zowel strategisch als financieel interessant is om “een wat grotere vinger in de pap” te hebben. Het valt op dat met name respondenten van de buitenring (van zowel binnen als buiten Rijkswaterstaat) voordelen zien van strategisch aankopen van gronden, samen met andere partners, in bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling. Ze kunnen dan bijvoorbeeld dienen als ruilgronden. DLG heeft hier veel ervaring mee. Een directeur uit de buitenring is daarom van 20 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed mening dat strategisch verwerven een zinvol instrument kan zijn bij het Deltaprogramma waar de korte- en langetermijn opgave met elkaar verbonden moeten worden. De RVR pleit voor een benadering waar infrastructuur wordt aangelegd op plekken waar binnen een zoekgebied al gronden in bezit zijn, of makkelijk verworven kunnen worden. Het College van Rijksadviseurs vindt dit juist een ongewenste ontwikkeling; de integrale opgave en de maatschappelijke meerwaarde moeten in een gebiedsontwikkeling juist centraal staan. Private ontwikkelaars zien voor RWS vooral mogelijkheden voor het gecombineerd verwerven van grond voor infrastructuur en woningbouw. Waarbij de overtollige grond op een zeker moment doorverkocht wordt aan woningbouwontwikkelaars. Ook zien de private ontwikkelaars mogelijkheden voor strategische aankopen wanneer de ruimtelijke druk hoog is en gronden daardoor in potentie erg duur kunnen worden om te verwerven. Wat nodig is voor strategisch aankopen … Respondenten uit het hart hebben behoefte aan een afwegingskader voor strategisch verwerven, waar aspecten van beheer en onderhoud in worden meegenomen, en op basis waarvan risico’s ingeschat kunnen worden.. Daarnaast moeten volgens hen financiële middelen beschikbaar komen voor strategisch aankopen. ‘Omdat het om strategische aankopen gaat zal het geld niet vanuit een projectbudget moeten komen’, zegt een adviseur uit de binnenring. Naast een afwegingskader en financiële middelen heeft Rijkswaterstaat juridische instrumenten nodig om grond strategisch aan te kunnen kopen, zegt een afdelingshoofd uit de binnenring. …en hoe zou het kunnen werken Door samen optrekken met andere partijen kan een deel van de problemen met strategisch verwerven wel worden ondervangen, ‘maar Staatsbosbeheer en DLG zijn ook geen rijke organisaties met grote reserves voor strategische aankopen’, aldus een directeur uit de binnenring. Bij RvdR heeft Rijkswaterstaat DLG ingehuurd. Ook de projectorganisatie Maaswerken werkt nauw met DLG samen. Verder wordt voor de grondverwerving van de KRW DLG ingeschakeld. Een programmamanager uit de binnenring zou hierin graag nog een stap verder willen gaan. Zijn idee is dat Rijkswaterstaat bij het Nationaal Groenfonds (een stichting van het Ministerie EL&I) aangeeft welke gronden waar benodigd worden en vraagt om deze (strategisch) aan te kopen. Deze gronden betaalt Rijkswaterstaat of vooruit uit projectmeevallers of achteraf met rente. Totdat Rijkswaterstaat de gronden nodig heeft, laat Groenfonds de gronden door DLG beheren. DLG vervult dan de makelaarsfunctie en Groenfonds de bankfunctie. Een beleidsmedewerker uit de buitenring illustreert de voorgestelde samenwerking aan de hand van een voorbeeld uit Zeeland waarbij DLG/BBL gronden koopt en daarmee ook juridisch eigenaar wordt. De opdrachtgever (Rijkswaterstaat of andere overheid) wordt economische eigenaar (rechtspersoon) van deze gronden. Afhankelijk van de doelen kunnen eigenaren onder elkaar met kavels schuiven om zo hun eigen doelen te realiseren. DLG beheert de gronden en zorgt voor tijdelijke verpachting. 21 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed


3.2.5. Ruilgronden als smeermiddel in het systeem Een afdelingshoofd uit het hart geeft aan ontevreden te zijn over de bureaucratische manier waarmee op dit moment met ruilgronden wordt omgegaan, hoewel ruilen een onlosmakelijk onderdeel is van een vastgoedstrategie. Het ruilen van gronden wordt in de praktijk gebracht door ten minste drie regionale diensten (DLB, DON en in beperkte mate DNB). Ook programma’s als RvdR en KRW kopen gronden op om in te zetten als ruilgronden, bijvoorbeeld om boerderijen te kunnen verplaatsen. Twee respondenten uit de buitenring zien ruilgronden dan ook als ‘het smeermiddel van het systeem’.

3.2.6.Rol van de markt Respondenten uit het hart geven aan dat op dit moment marktpartijen met name worden ingeschakeld om taxaties te verrichten. Aannemers nemen echter in projecten steeds meer de taak van grondaankoper over. ‘Zij zijn relatief onbekend met de procedures, wat ertoe leidt dat deze niet goed worden doorlopen’, zo stelt een vastgoedadviseur uit het hart. Er worden steeds andere aannemers ingeschakeld die zich eerst de materie eigen moeten maken. De grondverwervingprocedures lijken daarbij niet serieus genomen te worden, of de aannemers bezuinigen er op. Dit leidt er toe dat aankooptrajecten vaak vertragingen oplopen doordat procedures niet goed worden doorlopen. 3.2.7 Gewenste positionering van vastgoed in het planproces tbv. aankoop van gronden Waar in het proces? Alle respondenten zijn het er over eens dat vastgoed nu nog onvoldoende vroeg betrokken wordt bij planstudies en eerder in het proces betrokken zou moeten worden. De reden dat vastgoed laat wordt betrokken ligt mede in het feit dat ‘de uitvoeringsinstantie bij het aannemen van de opdracht terughoudend is met het benadrukken van de complexiteit van het onteigeningsproces, omdat dit geen positieve boodschap is’, aldus een respondent uit het hart. Het gevolg hiervan is dat bestuurders zich rijk rekenen door onvoldoende rekening te houden met doorlooptijd van vastgelegde procedures. Vastgoed moet dus meer aan de voorkant van het proces moeten worden meegenomen. ‘Je wilt eigenlijk dat vastgoed bij de ideevorming al aan tafel hebben, dicht tegen de afdeling planvorming en advies aan’, aldus een HID uit de binnenring. Dit wordt door een directeur Netwerken uit het hart en door een HID uit de binnenring aan de verkenningsfase van het MIRT gekoppeld. Door een beleidsadviseur DGW uit de binnenring wordt het vraagstuk breder getrokken door te stellen dat de lijnen tussen het beleid, het projectmanagement van de aanleg en het vastgoedmanagement nog onvoldoende zijn ontwikkeld. Zo wordt het woord ‘vastgoed’ nergens in het MIRT-kader genoemd. Dit is een symptoom van het feit dat men bij het beleid onvoldoende oog heeft voor de uitvoering van aanlegprojecten en voor de component vastgoed daarbinnen.

22 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed 3.3 Reflecties anno 2010 op beheer van gronden Zoals in hoofdstuk 2 reeds beschreven is, is Rijkswaterstaat geen juridisch eigenaar van gronden, dat is het RVOB. Maar Rijkswaterstaat is wel juridisch en materieel beheerder van de gronden. Het juridisch beheer betreft de toets of Rijkswaterstaat gronden nodig heeft voor zijn taken als netwerkbeheerder of niet. Het materiaal beheer ligt in handen van de districten. 3.3.1 Portefeuillebeheer: welke gronden heeft RWS (nodig)? Rijkswaterstaat heeft geen overzicht welke gronden in materieel beheer zijn Enkele RWS-directeuren signaleren dat er geen compleet en centraal ontsloten overzicht is van de gronden die RWS in materieel beheer heeft. Dit signaal wordt door de meeste vastgoedmedewerkers van Rijkswaterstaat erkend. Tegelijkertijd stellen onder andere een directeur (CD) en enkele andere vastgoedmedewerkers dat dergelijke informatie wel beschikbaar is, alleen niet centraal ontsloten. Deze kennis zit in de hoofden van de districtsmedewerkers. Als oorzaak van het ontbreken van een overzicht noemen enkele andere respondenten de gebrekkige overdracht van aanlegprojecten naar beheer bij de districten. ‘Rijkswaterstaat is niet goed gesteld voor de overdracht van aanlegproject naar district’, aldus een omgevingsmanager uit de binnenring. Een directeur uit de buitenring van het Ministerie van Defensie herkent dat de overdracht van aanlegprojecten naar de beheerorganisatie bij Rijkswaterstaat niet goed verloopt en merkt op dat dit nog versterkt wordt door het vergaand doorgevoerde ‘markt-tenzij’ principe. De respondenten verschillen van mening over de vraag in hoeverre het ontbreken van dit overzicht consequenties heeft. Sommige respondenten ervaren het ontbreken ervan vooral als slordig. Anderen vinden een overzicht een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen voeren van een grondstrategie. Een enkele respondent geeft aan dat het soms gevolgen voor realisatiedoelstellingen heeft als blijkt dat benodigde gronden niet in handen blijken te zijn van Rijkswaterstaat, terwijl daar wel op was geanticipeerd. Voor een uitvoeringsprogramma als de KRW is het bijvoorbeeld cruciaal om te weten welke gronden in eigen bezit zijn en welke niet, alsdus een programmamanager en rentmeester uit de binnenring. Er zijn minder machtsmiddelen voorhanden om achteraf te repareren, zoals dit bij tracébesluiten wel het geval is. Als oplossing wordt een kadastraal overzicht wordt door verschillende respondenten als een gemakkelijke manier genoemd om overzicht te krijgen op de gronden in materieel beheer bij Rijkswaterstaat.

Rijkswaterstaat heeft geen overzicht van de kwaliteit van de gronden in materieel beheer Door een respondent in de buitenring wordt opgemerkt dat overzicht hebben van de geografische positie van de gronden niet voldoende is. Verschillende respondenten zijn van mening dat de kwaliteit van de gronden in beheer een integraal onderdeel vormt van het overzicht van het areaal. Het gaat dan niet alleen om de bodemgesteldheid, ook om de 23 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed financiële waarde en de potentie voor ontwikkeling of tijdelijk gebruik door derden. Daarnaast gaat het ook om de potentie voor eventuele bijdrage aan toekomstige aanleg- en netwerkbeheertaken. Een directeur van een regionale dienst uit de binnenring geeft aan dat de betreffende dienst al eens voor lelijke verrassingen is komen te staan omdat gronden die overtollig gesteld waren, eerst nog moesten worden gesaneerd. De mate van vervuiling was niet bekend en er was daarom ook geen budget voor gereserveerd. Districten zelf stellen dat eventuele saneringskosten van vervuilde grond meewegen bij het besluit grond al of niet overtollig te stellen. Vuile grond blijft vaak in beheer omdat er geen budget is bij Rijkswaterstaat om de hoge saneringskosten op te kunnen brengen.

Netwerkbeheertaken bepalen welke gronden Rijkswaterstaat moet willen beheren Beheer van gronden is geen doel op zich. Directeuren en lijnmanagers onderschrijven breed het strategisch belang van grondbezit, maar geven daarbij aan dat grondbezit wel moet bijdragen aan de doelen van RWS als netwerkbeheerder. ‘Grond is gewoon een productiefactor, net als asfalt’, aldus een HID uit het hart. Die bijdrage kan ook bestaan uit het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen rond de netwerken. Toekomstige ontwikkelingen van het netwerk moeten daarin mee worden genomen: welke belangen zijn er straks (zonder dat in een termijn uit te drukken), en welke gronden helpen bij het dienen van die belangen? Nadrukkelijk stellen ze dat beheerdersbelangen breder zijn dan beheer en onderhoud; er zit bijvoorbeeld ook een beheerdersbelang in de grote aanlegprogramma’s.

Wat Rijkswaterstaat wil vasthouden moet beheerd worden: niet overtollig stellen kost geld. ‘Overtolligstelling vormt een wezenlijk onderdeel van areaalbeheer’, zo stelt een HID uit de binnenring. ‘Districten hanteren het uitgangspunt dat ze zo snel mogelijk willen weten welke gronden kunnen worden afgestoten’, aldus een afdelingshoofd,‘het beheren van gronden kost immers geld’. Een adviseur bij de CD is echter van mening, dat Rijkswaterstaat geen strategische afweging doet om al dan niet overtollig te stellen: ‘De afweging grond al of niet af te stoten is niet op orde, laat staan dat de beheerskosten daar op een zakelijke manier in worden meegenomen’.

3.3.2 Waardecreatie: verdienen met beheer? Beheer met een bedrijfseconomische bril benaderen? De prikkel ontbreekt! Een directeur signaleert dat Rijkswaterstaat geen prikkel heeft om met een bedrijfseconomische blik te kijken naar de gronden in materieel beheer. Terwijl het minimaliseren van kosten of het genereren van tijdelijke inkomsten prima kan, wanneer dit niet ten koste gaat van de functionaliteit van de RWS-netwerken. Bevraagde private ontwikkelaars zien geen probleem als overeenkomsten daarom eventueel tijdelijk zijn; belangrijk is wel dat afspraken en randvoorwaarden helder zijn. Ter borging van de 24 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed netwerkfunctionaliteit geldt ook voor Rijkswaterstaat het belang van heldere afspraken en randvoorwaarden. Ook een adviseur bij de CD constateert dat onder de huidige werkwijze van Rijkswaterstaat, ‘verdienen geen aspect is binnen RWS’. RWS-vastgoedmedewerkers bevestigen dit en stellen dat de huidige werkwijze door het ontbreken van een middelenregeling met het ministerie van Financiën niet uitdaagt tot het ontwikkelen van een bedrijfseconomische blik. Desalniettemin is er potentie; een adviseur suggereert een bedrijfseconomische benadering van gronden, door gronden te ordenen naar hun ‘verdienpotentieel’. De vastgoed coördinator van RvdR en OGR onderschrijven dat Rijkswaterstaat geen aandacht heeft voor of blijkbaar geen prikkel voelt om beheerde gronden te laten renderen. Proceduretijd, door voorkomen van ongewenste ontwikkelingen, is voor Rijkswaterstaat belangrijker. Dit uit zich, in assetmanagement-terminologie, in het feit dat grond geen waarde heeft op de balans van Rijkswaterstaat. ‘Grond kan jaren werkloos liggen als Rijkswaterstaat grond koopt waar ze niet meteen iets mee kan’, aldus de directeur van de RVR.

Verdienen: het gebeurt wel! Incidenteel past een district toch een constructie toe om te verdienen, waarbij verpachten van grond de meest voorkomende vorm is. Overigens meldt een lijnmanager dat het verpachten van grond ook kosten en werkzaamheden voor Rijkswaterstaat met zich meebrengt die niet over het hoofd moeten worden gezien. Een omgevingsmanager merkt op dat beheer door derden bij droge infrastructuurprojecten in de praktijk alleen voorkomt in de vorm van antikraak of tijdelijke verhuur, voorafgaand aan een realisatieproject. De vastgoedcoördinator van RvdR (uit de binnenring) en het RVOB dienst Ontwikkeling juichen het beheer door derden toe, ook vanuit het oogpunt dat het iets op mag leveren. Ze stellen dat dit voor Rijkspartijen is toegestaan, en ook dat het iets oplevert. OGR, DLG en Staatsbosbeheer verpachten ook (tijdelijk) gronden. De vastgoed coördinator van RVR stel dat, ook al gaat dit om vele kleine activiteiten, deze samen Rijksbreed toch een substantieel bedrag opleveren. Het Planbureau voor de Leefomgeving spreekt dit overigens tegen: Rijkswaterstaat verwacht teveel van tijdelijk anders bestemmen.

Beheerkosten uitsparen? Via beheer door derden Districten zien wel een andere prikkel dan verdienen, namelijk kosten uitsparen. De eigen beheerskosten kunnen omlaag door gronden te verpachten of te verhuren. Een andere prikkel om beheer door derden te laten doen is om kraken te voorkomen. Belangrijk voor Rijkswaterstaat is dat het heldere kaders voor derde partijen kan meegeven om de netwerkbeheerdersbelangen te borgen. Zo moeten pachtovereenkomsten bijvoorbeeld opzegbaar zijn, ‘Rijkswaterstaat moet alleen nog pachtovereenkomsten aangaan die opzegbaar zijn’, aldus een HID uit het hart. Indien dit mogelijk is zouden dit soort contracten volgens een aantal respondenten prima via het RVOB kunnen lopen. Andere respondenten ervaren juist dat verpachten via het RVOB juist lastiger is. Een voorbeeld hiervan wordt aangedragen door de directeur van een RD uit de binnenring. Volgens deze directeur is het RVOB niet altijd even goed op de hoogte van de 25 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed marktprijzen en wordt er een te hoog bedrag voor de pacht gevraagd waardoor het vaak jaren duurt voordat er een gegadigde is gevonden. Een directeur van DGMo uit de binnenring en staf DG onderschrijven dat Rijkswaterstaat als areaalbeheerder de beheerslasten moet minimaliseren. ‘Het is zonde om grond te laten liggen waar je niets mee doet. Die kun je beter nuttig maken.’, aldus de directeur van DGMo. Daarbij moet het mogelijk zijn dat private partijen tegen vergoeding op RWS-gronden winstgevende activiteiten mogen ontplooien. Staf DG ziet hier idealiter zelfs combinaties met beheeractiviteiten door private partijen op de RWS-netwerken. Verschillende adviseurs waarschuwen wel voor onduidelijke situaties die kunnen ontstaan, bijvoorbeeld privaatrechtelijk: wie zorgt bijvoorbeeld voor uitvoering van de KRW op een verpacht gebied? De RVR en het RVOB dienst Ontwikkeling stellen dat beheer door particulieren en bewoners niet alleen geld kan opleveren, maar ook maatschappelijke baten, in de vorm betrokkenheid van bewoners bij een te ontwikkelen gebied.

3.4 Reflecties anno 2010 op overtolligstelling Deze paragraaf behandelt de vraag welke gronden door Rijkswaterstaat overtollig worden gesteld en welke gronden Rijkswaterstaat strategisch vindt om te behouden. Welke criteria worden hiervoor gehanteerd en worden deze eenduidig gehanteerd in de dagelijkse praktijk? En wie neemt het besluit om gronden overtollig te stellen? 3.4.1. Verschillende criteria voor overtolligstellen Gronden die niet meer nodig zijn voor het primaire proces van Rijkswaterstaat (beheer of aanleg) worden afgestoten of, met andere woorden, ‘overtollig gesteld’. Dit kan op twee momenten gebeuren. Het ene moment betreft gronden die na oplevering van het project ‘over’ zijn. Het andere betreft gronden die later in de reguliere beheerssituatie alsnog overtollig gesteld worden. Uit de interviews blijkt dat regionale diensten momenteel verschillende criteria of uitgangspunten hanteren voor het wel of niet overtollig stellen van gronden. Ook zijn de genoemde criteria vaak vaag en voor meerdere interpretaties vatbaar. Een voorbeeld hiervan wordt door een adviseur uit het hart en een directeur uit de binnenring aangedragen: ‘gronden kunnen overtollig worden gesteld als deze niet benodigd zijn voor de bedrijfsvoering’. Maar er zijn echter uitzonderingen hierop. Gronden die later alsnog benodigd zijn voor de bedrijfsvoering kunnen langer worden aangehouden. Het begrip ‘later’ is niet verder geoperationaliseerd en wordt in de praktijk verschillend ingevuld. Er zijn wel pogingen gedaan om tot een kader voor overtolligstelling te komen. Zo zijn voor het beheerkader winterbed actief criteria voor overtolligstelling vastgesteld. Hierin staat bijvoorbeeld: ‘Als strategisch worden gezien die terreinen of objecten waar(mee) Rijkswaterstaat nu of in de toekomst de waterstanden rondom de Maatgevende Hoogwaterstand actief kan beïnvloeden. Dit betreft alle regelbare objecten die ontworpen zijn voor het reguleren van hoge waterstanden in de riviertakken die onder haar beheer vallen. Dit betreft voorts de terreinen en objecten aangrenzen aan splitsingspunten, die (in de toekomst) essentieel zijn voor de landelijke afvoerverdeling’. Maar: ‘Deze criteria worden echter niet toegepast door de regionale diensten’, aldus een juridische adviseur uit de binnenring. 26 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed


Het gebrek aan heldere criteria voor overtolligstellen wordt gereflecteerd in de uiteenlopende meningen van de respondenten over hoe lang gronden zouden moeten worden aangehouden. Overtolligstellen doe je zo snel mogelijk

Overtolligstellen stel je zo lang mogelijk uit

Bij DON houdt men de gronden zo lang Bij DIJG wordt er van uit gegaan dat mogelijk aan. Een coördinator vastgoed van gronden te alle tijden in de verkoop DON hierover: ‘Pas wanneer goed is kunnen. Een afdelingshoofd planvorming nagegaan of gronden niet benodigd zijn van DNB uit de binnenring sluit zich hier bij voor toekomstige plannen worden deze via aan en ziet geen reden voor het het RVOB in de verkoop gedaan’. aanhouden van grond, ‘anders dan die Ook andere respondenten geven aan zo voor onderhandelingen handig zijn.’ lang mogelijk de gronden te willen Ook bij de districten is men grond liever behouden, met het oog op toekomstige kwijt dan rijk. De reden voor het zo snel ontwikkelingen. mogelijk overtollig stellen van gronden, is De genoemde zichttermijn voor deze het feit dat gronden beheerd moeten ‘mogelijke ontwikkelingen’ verschilt sterk worden, wat veel kosten met zich per respondent. De clustercoördinator van meebrengt. DZH uit het hart stelt dat je eigenlijk 10 à 20 Verschillende respondenten vinden dan ook dat de beheerkosten en de kosten die vs. jaar vooruit zou moeten kijken om te bezien of gronden benodigd zijn voor de gepaard gaan met overtolligstellen van bedrijfsvoering. gronden de belangrijkste criteria zijn om Een vastgoedcoördinator van DNN (hart) wel of niet over overtollig te stellen. Een kijkt nog verder vooruit en gaat uit van een adviseur van de CD uit het hart is echter zichttermijn van 25 jaar, dat gebaseerd van mening dat beheerskosten nu juist moet zijn op een visie op de toekomst van niet op een zakelijke manier in het besluit Nederland. tot het wel of niet overtolligstellen worden Overigens merken deze respondenten op meegenomen. dat grond beheren op zich geen doel is voor Vanuit enkele districten wordt gemeld dat Rijkswaterstaat. Zoals een directeur van eventuele saneringskosten van vervuilde een groot uitvoeringsprogramma uit de grond vaak wel worden meegewogen bij binnenring het verwoordt: ‘het heeft alleen het besluit grond al of niet overtollig te zin om grondposities te hebben als je er stellen. Vuile grond blijft vaak in beheer bewust iets mee gaat doen’. omdat Rijkswaterstaat wel de saneringskosten moet dragen, waarvoor vaak geen budget is gereserveerd.

3.4.2. Welke gronden zijn strategisch om te behouden? In de voorgaande paragraaf werd al opgemerkt dat gronden overtollig kunnen worden gesteld die niet voor de bedrijfsvoering benodigd zijn. Dat betekent dat gronden die wel voor de (toekomstige) bedrijfsvoering benodigd zijn, als strategisch kunnen worden aangemerkt. Door verschillende respondenten wordt het begrip ‘strategische gronden’ op een verschillend abstractieniveau ingevuld. Door een adviseur juridische zaken van een wegendistrict, uit het hart, wordt het concreet ingevuld door te stellen dat het gronden betreft ‘die benodigd zijn voor toekomstige verbredingen voor wegen en aansluitingen tussen wegen’. Een directeur Scheepvaart 27 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed (binnenring) maakt het nog concreter en noemt de 75 meter lijn uit de vaarwegen als strategische gronden. Andere respondenten vullen het begrip ‘strategische gronden’ op een wat abstracter niveau in: • Een beleidsmedewerker van DGW uit de binnenring merkt op dat die gronden waarvan bekend is dat er iets gerealiseerd moet worden of waarop een hoge ruimtedruk ligt, als mogelijk strategisch worden beschouwd. Bij het Ministerie van Financiën wordt dit door een directeur (Buitenring) nog wat concreter gemaakt door te stellen dat alle gronden waar een wijziging van het bestemmingsplan te verwachten valt, strategisch zijn. Een opmerking van een directeur van het Ministerie van Defensie uit de buitenring sluit hier goed op aan: ‘de keuze welke gronden strategisch zijn, komt in principe voort uit de beleidskeuzes die gemaakt worden’. • Dezelfde respondent is van mening dat overige gronden ook strategisch kunnen zijn omdat deze in te zetten zijn als ruilgronden. Gronden aanhouden om ruilgronden te hebben wordt ook door een directeur van een Gemeentelijk Grondbedrijf (buitenring), een directeur van RVR (binnenring) en een adviseur van Staf DG (binnenring) benoemd. Zolang het risico van het aanhouden van deze gronden niet groter is dan het risico op hogere kosten van het aankopen van gronden in een later stadium, wordt deze hanteerbaar geacht.

3.4.3. Wie zou moeten besluiten tot overtolligstelling? Het besluit tot overtolligstellen wordt in de regel genomen op districtsniveau, door districtshoofden. Dit vaak wel na consultatie van de afdelingen BBV van de regionale diensten. Echter, bij het programma Ruimte voor de Rivier verloopt dit op een alternatieve wijze doordat centraal afspraken gemaakt worden met Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer over de in de toekomst over te nemen gronden. ‘Het formele besluit voor overtolligstelling wordt in dit programma neergelegd bij de HID’en van DON en DZH’, aldus de voorzitter van het vastgoedcluster van RvdR. Maar op welk niveau deze afweging idealiter zou moeten plaatsvinden? De meningen hierover verschillen sterk. Enkele respondenten vinden dat de huidige praktijk, waarbij de districthoofden deze afweging maken, correct is. Als argumentatie wordt opgevoerd dat op districtsniveau de benodigde gebiedskennis aanwezig is en men dus inzicht heeft in welke gronden overtollig gesteld kunnen worden en welke strategisch zijn. Daarnaast zijn er ook enkele respondenten, waaronder een directeur bedrijfsvoering van een regionale dienst, die van mening zijn dat strategisch grondbeleid voeren vereist dat deze afweging op HID-niveau wordt gedaan. Op dit niveau overziet men de plannen voor een langere termijn (genoemd wordt een periode van tussen de 10 à 15 jaar). Het tussenliggende niveau wordt ook genoemd. Een medewerker juridische zaken van een Wegendistrict uit het hart is van mening dat het besluit tot overtolligstellen niet op districtsniveau moet worden genomen, maar door de afdeling BBV van regionale diensten door de vastgoedmedewerkers. Een medewerker strategie van RvdR uit het hart is echter van mening dat vastgoedmedewerkers daartoe de benodigde competenties missen en slechts 28 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed kunnen adviseren over consequenties van strategische overwegingen. Er is ook een aantal respondenten dat een samenspel tussen niveaus propageren. Zo geeft een HID uit de binnenring aan dat overtolligstelling in principe areaalbeheer is en dat het besluit dus ook bij de districten moet liggen. Deze zouden echter voor de strategische aspecten moeten overleggen de infraprovider en directeur van een regionale dienst.

3.5 Reflecties anno 2010 op gebiedsontwikkeling Deze paragraaf beschrijft de visie van de respondenten op de rol van Rijkswaterstaat in gebiedsontwikkeling (als tamelijk nieuwe situatie) in relatie tot de grondstrategie van Rijkswaterstaat. Daarbij wordt eerst gekeken naar de mogelijkheden en wenselijkheid om vanuit het netwerkbeheerdersbelang van RWS samen te werken met andere overheidspartijen in een gebied. Vervolgens wordt ingegaan op het verschijnsel waardecreatie en de eventuele rol van RWS als ontwikkelaar. In het bijzonder wordt hierbij gekeken naar de publieke rol in een publiekprivate samenwerking. 3.5.1 Gebiedsontwikkeling: doelen samenbrengen Gebiedsontwikkeling: rolverdeling RWS versus beleid Bij het beleidsdepartement (DGMo, buitenring) wordt nog niet in termen van gebiedsontwikkeling gedacht, dus ook niet over de rol van rijks- en andere overheidsgronden daarin. Tegelijk beseft het departement dat die denkslag wel gemaakt moet worden. Zo merkt een DG op: ‘Bij DGMo moeten we vanuit het brede ruimtelijke blikveld gaan denken, met verantwoordelijkheid voor de infra’. Maar DGMo ziet Rijkswaterstaat als netwerkbeheerder, en vanuit die rol als belangrijke speler in gebiedsontwikkeling. Ook bij DGW ziet men vooral voor Rijkswaterstaat een rol in gebiedsontwikkeling weggelegd, meer dan voor DGW zelf. Rijkswaterstaat moet daarbij vooral vanuit de eigen opgaven blijven redeneren. Binnen Rijkswaterstaat merken bevraagde HID’en op dat denken vanuit een gebied wel een andere tijdshorizon heeft dan denken vanuit de RWS-netwerken. De ‘primaire taak van Rijkswaterstaat is beheer en onderhoud’, aldus één van de HID’en, dus wat zich afspeelt in het hier en nu. En in het aanlegproces is afstemming van verschillende opgaven veelal aan de voorkant te regelen, zonder daarbij vol in te zetten op gebiedsontwikkeling. Tegelijk stelt een RWS-directeur, dat grote uitvoeringsprogramma’s als de Maaswerken alleen kunnen worden gerealiseerd als verschillende overheden een integrale opgave kunnen opstellen. Dat vraagt voor alle betrokken overheidslagen wel een cultuurverandering. Verschillende adviseurs en projectmanagers van samenwerkingsprojecten constateren namelijk dat er nog ongecoördineerd en sectoraal wordt opgetreden. In het Deltaprogramma wordt ook aangegeven dat middels gebiedsontwikkeling wordt gewerkt, waarbij meekoppelende overheden moeten meefinancieren. Een RWS-adviseur uit de binnenring stelt dat ruimteschaarste in Nederland in de toekomst functiestapeling zal afdwingen, ook al zal niet elk RWS-netwerk hier evenveel winst mee 29 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed kunnen boeken: ‘Functiestapeling is in de toekomst steeds meer aan de orde. Daarom moet Rijkswaterstaat vanuit het netwerkbeheerdersbelang speler worden in de te ontwikkelen gebieden.’ Een adviseur bij de CD waarschuwt wel voor mogelijke vertraging en kapitaalvernietiging indien extra functies in de weg zitten bij latere uitbreiding van de netwerken. Dat mag geen belemmering zijn nu toch te combineren, maar toekomstige flexibiliteit moet wel goed geregeld worden. Verder ziet deze adviseur een rol voor het RVOB of een andere centrale rijksdienst, om de financiële voordelen van samenwerking maximaal te benutten. Er valt veel te halen uit het vroegtijdig combineren van opgaven, zodat aanleg en exploitatie in een gebied goedkoper worden. ‘De waarde van de weg en het gebied kunnen elkaar versterken’, aldus een directeur uit de buitenring. Potentiële samenwerkingspartners (DLG, RVR, RVOB) zien RWS hier echter nog niet naar zoeken. De potentiële partners denken dat Rijkswaterstaat hierdoor kansen mist. Met de concreetheid van de ‘traditionele’ RWS-opgaven kunnen de andere opgaven wel versneld worden, die biedt kansen. Een HID en een directeur uit de binnenring constateert dat Rijkswaterstaat nog niet heeft nagedacht welke ruimtelijke functies zijn samen te brengen met de RWS-netwerken. En met welke stakeholders uit de omgeving van die netwerken dat dan moet gebeuren. Om dit in projecten waar te maken moet de integrale ontwerpopgave centraal staan. Dat gebeurt in de verkenningsfase. Rijkswaterstaat moet daar dus vroegtijdig aan tafel gaan zitten, juist ook om latere obstakels in de aanleg en het beheer te voorkomen. Een adviseur bij de CD uit het hart onderkent dit. Het RVOB (directie Ontwikkeling, buitenring) signaleert dat in gebiedsontwikkeling nog nauwelijks wordt geredeneerd vanuit de wateropgave. Dit terwijl water gaat over de herinrichting van gebieden, lijninfrastructuur gaat over inpassing. Het RVOB waarschuwt ook voor te grote afzijdigheid van RWS in de voortgang in een gebied naast de eigen netwerkopgave. Afzijdigheid kan alsnog leiden tot inefficiënt schuiven en ruilen van gronden.

Gebiedsontwikkeling: initiatief bij Rijk of regio? Het wordt breed erkend dat in gebiedsontwikkeling de decentrale overheden de centrale spelers zijn. Zo ligt voor het Beleid (DGMo) het initiatief voor gebiedsontwikkeling in de regio, met het Bestuursoverleg (BO) MIRT als platform waar afspraken tussen Rijk en regio gemaakt worden. Een RWS-lijnmanager uit het hart illustreert dat regionale partners binnen dit gremium diverse malen met succes aanlegprojecten hebben beïnvloed. Samenwerken met decentrale overheden vraagt van Rijkswaterstaat dat het kijkt naar wat de netwerkopgave bij kan dragen aan het gebied en niet andersom. Een adviseur bij de CD en een RWS-vastgoedcoördinator waarschuwen dat Rijkswaterstaat wel nog steeds gezien wordt als de partij die het geld heeft om een traag gebiedsontwikkelproces op gang te brengen. Ook andere respondenten herkennen dat snel naar Rijkswaterstaat wordt gekeken voor de financiering van plannen in het gebied. Dat wordt niet alleen maar gezien als een probleem. Zo vindt een andere HID uit de binnenring bijvoorbeeld dat hiermee ook commitment vanuit de regio wordt verkregen. Van belang is dan wel dat de regio hieraan bijdraagt, naar draagkracht. Een RWS-directeur en een adviseur waarschuwen voor de politiek-bestuurlijke kant aan 30 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed samenwerkingsafspraken met decentrale overheden. Gebiedsontwikkelprojecten lopen vaak langer dan de zittingstermijn van een provinciaal of gemeentelijk college. Een HID uit de binnenring is hier minder bevreesd voor, zolang de menselijke verhoudingen tussen de betrokkenen maar goed zijn. Een RWS-directeur stelt dat Rijkswaterstaat in een gebiedsontwikkeling geen decentrale verantwoordelijkheden naar zich toe moet trekken. Maar denkend vanuit de gebruiker zijn er wel belangen die de strikte grenzen van de RWS-netwerken overstijgen. Een HID uit de binnenring noemt het punt dat gezamenlijke grondruil in een gebiedsontwikkeling veel onzekerheid kan wegnemen bij grondeigenaars/bewoners in het gebied. Hier is een positief imago voor Rijkswaterstaat ook een argument. Een directeur merkt in dit verband op dat het RWS-imago een factor moet zijn in de analyse al of niet aan een gebiedsontwikkeling mee te doen. Een RWS-vastgoed coördinator uit het hart benadrukt bij samenwerking in een gebiedsontwikkeling vooral het belang als het omarmen van een gezamenlijke grondstrategie. Als dat niet gebeurt en elke partij voor zichzelf een aankoopstrategie volgt, is het risico van toch sectorale oplossingen levensgroot. Een adviseur bij de CD uit het hart stelt in die zin dat: ‘Grond betekent macht, en dus een positie aan de onderhandelingstafel’. Rijkswaterstaat is hier nog onvoldoende van doordrongen, zo stellen verschillende RWS-vastgoedmedewerkers en is daardoor minder effectief in dit spel. Er wordt breed erkend dat samenwerkende gebiedspartners, inclusief Rijkswaterstaat, in een gebied zo vroeg mogelijk van elkaar moeten weten welke belangen ieder heeft. ‘Rijkswaterstaat moet goed de verwachtingen managen door naar binnen en naar buiten duidelijk te maken waar we wel en niet voor staan’, aldus een HID uit de binnenring. Een aantal respondenten waarschuwt voor het tempoverschil tussen gebiedsontwikkeling en sectorale RWS-projecten. Sectorale RWS-projecten worden vaak in een hoger tempo gerealiseerd dan de gebiedsontwikkeling gaat. Rijkswaterstaat zal hieraan moeten wennen, en moeten beseffen dat het ergens goed voor is: de waarde van het gebied en het RWS-netwerk kunnen elkaar versteken als de samenwerking goed is en een goede integrale oplossing voor de gebiedsopgaven levert. 3.5.2 Waardecreatie Mag Rijkswaterstaat een ontwikkelaarsrol vervullen? Hoe ondernemend mag Rijkswaterstaat zijn? Is het gewenst dat Rijkswaterstaat zelfstandig gebieden gaat ontwikkelen teneinde haar doelstellingen te behalen of het zich bij de rol van netwerkbeheerder houden? Een RWS-directeur stelt dat IenM-breed een ontwikkelaarrol nodig is voor de grote aanlegprogramma’s die op stapel staan. ‘Rijkswaterstaat is nu geen ontwikkelaar, de strategische keuze of Rijkswaterstaat dit moet worden ligt nog helemaal open.’ Er kleven namelijk ook risico’s aan. Vanuit de RWS-vastgoedsector waarschuwen de medewerkers voor de spanning tussen ‘privaat gedrag’ dat bij een ontwikkelaarrol hoort, en de beginselen van behoorlijk bestuur waar Rijkswaterstaat als overheidsorganisatie aan gebonden is. Ook wordt gewaarschuwd voor rolvervaging wanneer Rijkswaterstaat gronden voor derden verwerft en tijdelijk aanhoudt. Een omgevingsmanager stelt in dit verband dat een risicodragende rol van 31 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed Rijkswaterstaat in gebiedsontwikkeling niet kan, omdat Rijkswaterstaat werkt met belastinggeld: ‘Als Rijksambtenaren werken we met belastinggeld, dus we mogen geen gebiedsontwikkeling doen’. Maar een projectmanager noemt dat risico nihil, omdat volgens hem overtollige grond nog nooit een verliespost is geweest. Grond kan volgens hem altijd worden doorverkocht. Een vaak genoemd dilemma is hoe ondernemend Rijkswaterstaat mag zijn? Deze vraag wordt vooral opgeworpen vanuit de wetenschap en de private sector. Rijkswaterstaat moet beseffen dat het aanleggen van infrastructuur op zichzelf al waarde in de omgeving genereert. Mag RWS die waarde afromen of op een andere wijze meeprofiteren (‘value capturing’4)? Een topadviseur uit de binnenring geeft aan dat ‘[...]Rijkswaterstaat de waardecreatie die elders plaatsvindt slim moet afromen […] We moeten als agentschap steeds meer zelfvoorzienend worden.’ Opgemerkt wordt dat meeprofiteren niet per se achteraf hoeft te gebeuren.

Publieke kansen en risico’s bij publiek-private samenwerking Een RWS-directeur en een wetenschapper zien dat financiële middelen schaars zijn bij zowel overheid als bij private financiers. De directeur stelt dat in deze schaarse tijden combinaties van functies nu het middel worden om voor een ontwikkeling toch de middelen te vinden. Een HID en verschillende andere directeuren benoemen dat geld gegenereerd kan worden door samenwerking met regionale overheden én met private partijen. Met het toevoegen van extra functionaliteit kunnen de aanlegkosten voor het RWS-deel in die samenwerking lager worden. Een adviseur bij de CD noemt in dat verband de ondertunneling van de A2 Maastricht als succesvolle combinatie van onder meer infrastructuur en stadontwikkeling. Een RWSvastgoedcoördinator waarschuwt wel voor de afhankelijkheid die daarbij optreedt, waarbij de toegevoegde functies ook vertragend kunnen werken voor de RWS-opgave. En een RWSdirecteur stelt dat een dergelijke samenwerking voor RWS wel een andere invulling vraagt van het opdrachtgeverschap. Een DG van het ministerie I&M uit de binnenring stelt dat ‘publiek geld dat in een samenwerking wordt ingebracht ook publiek moet blijven’, en niet (getrapt) wordt gekoppeld aan de belangen van deelnemende private partijen. Een beleidsmedewerker van een andere beleidsdirectie (DGW) waarschuwt voor het verschijnsel van zelfrealisatie, waarbij de overheid zelf ontwikkelingen gaat realiseren om de eigen projecten te financieren. De democratische controle op wat gerealiseerd wordt is in een dergelijke constructie gering. RWS moet daarom uitkijken waaraan ze zich verbindt. Een RWS-adviseur signaleert een kans in de samenwerking met private partijen, omdat ontwikkelaars anno 2011 met hun grondvoorraad omhoog zitten. RWS kan hier slimme deals sluiten, maar dan moet voorinvestering wel mogelijk zijn. Het beleid (DGMo) vindt ook dat RWS zich meer moet verdiepen in de private partijen op de markt, die ook grondposities verwerven en daarmee concurrent zijn van RWS. Deze partijen opereren internationaal en hoeven bovendien geen democratische verantwoording af te leggen, waarmee ze een voordeel hebben ten opzichte van RWS.

4

Beleid (DGR) stelt dat de nWRO de nodige mogelijkheden voor value capturing door overheden biedt, maar dat dit niet in lijn is met de politieke agenda van het zittende kabinet.


Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed Een andere beleidsdirectie (DGR) meldt verder dat vanuit de Leerstoel Gebiedsontwikkeling onderzoek wordt gedaan naar andere risicoverdelingen tussen publieke en private samenwerkingspartners, en naar nieuwe verdienmodellen. Het RVOB (directie Ontwikkeling) haakt aan op de financiële situatie van private partijen. De overheid kan door haar andere financieringsstructuur nog wel gebiedsontwikkelingen financieren. Het OGR erkent dit, maar waarschuwt wel voor het ongeoorloofd toevloeien van publiek geld naar private partijen. De private sector zelf stelt dat ze veel meer dan RWS kennis heeft van het realiseren van grootschalige gebiedsontwikkelingen. RWS is goed in het genereren en doorgeleiden van ideeën, daarna is de private sector aan zet. 3.6 Reflecties anno 2010 op samenwerking van RWS Vastgoed met Rijks- en regiopartners 3.2.1 Reflectie op samenwerking met Rijkspartners Samenwerking in RVR nog weinig operationeel De coördinatoren vastgoed van Rijkswaterstaat en hun directeuren constateren dat binnen de RVR de operationele samenwerking tot nu toe onvoldoende van de grond komt. ‘Het blijft teveel een loffelijk streven’. Op strategisch niveau worden wel voorstellen ontwikkeld, maar de RWS vastgoedsector ervaart tot nu toe ‘geen merkbaar effect in de praktijk’. Als reden voor de beperkte samenwerking in RVR-verband wordt genoemd: de angst bij de moederorganisaties om mandaat kwijt te raken. De mensen van de RWS vastgoedsector zien zeker wel kansen voor de RVR: bijvoorbeeld om via de regionale RVR met de Dienst Landelijk Gebied meer strategisch over grondverwerving na te denken. Vastgoed zou van meet af aan betrokken moeten worden bij de bespreking van de MIRT gebiedsagenda’s. Als de RVR die rol oppakt, wordt haar positie duidelijker en operationeler. Een aantal respondenten vindt dat bij de toekomstige organisatie van de rijksvastgoedtaken de RVR een centrale rol zou moeten krijgen. Opbrengsten van overtolligstelling gaan naar het RVOB In de gesprekken met de respondenten uit de vastgoedsector Rijkswaterstaat komen steeds twee punten terug die zij als problematisch ervaren in de samenwerking met het RVOB: het ontbreken van een middelenregeling met het ministerie van Financiën en de dubbele doelstelling van het RVOB: maximaal financieel rendement behalen (Directie Vastgoed) en de (her)ontwikkeling van gebieden faciliteren (Directie Ontwikkeling). De financiële constructie waarin Rijkswaterstaat de verwervingskosten draagt, en het RVOB de opbrengsten bij overtolligstelling, is reden tot ergernis, of roept op zijn minst vraagtekens op bij bijna alle respondenten, zowel van binnen als van buiten Rijkswaterstaat. ‘Het geld rondpompen met het RVOB is me een doorn in het oog’, aldus een vastgoedcoördinator bij een regionale dienst. De werkwijze wordt niet doelmatig en efficiënt gevonden; niet alleen vanwege de extra bureaucratie, maar ook omdat Rijkswaterstaat zo geen prikkel heeft om strategisch en bedrijfseconomisch slim om te gaan met gronden. Een paar voorbeelden: • Wanneer Rijkswaterstaat het middel van grondruil wil inzetten, betaalt Rijkswaterstaat twee keer verwervingskosten. De inkomsten uit de verkoop van de aangekochte ruilgrond gaan naar het RVOB. Bovendien hanteert het RVOB de regel dat ze gronden eerst aanbiedt 33 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed aan andere overheden. ‘Dit maakt het ruilen met een aanliggende boer wel erg complex’, aldus een regionale vastgoedcoördinator. • Wanneer Rijkswaterstaat verontreinigde grond overtollig wil stellen, moet Rijkswaterstaat de saneringskosten betalen terwijl het RVOB de opbrengsten uit verkoop van de schone grond krijgt. ‘Het zou helpen wanneer we dat bedrag konden gebruiken voor de saneringskosten’, aldus een betrokken districtsmedewerker. ‘Nu blijft de grond ongebruikt liggen, want wij hebben geen budget voor de sanering. Met deze situatie is niemand gebaat.’ De RWS-vastgoedmedewerkers waarderen in hun collega’s van Directie Vastgoed van het RVOB dat ze over specifieke expertise beschikken van erfpachtcontracten, complexe voorwaarden, notariële kennis, etc. Ze vinden belangrijk dat er één instantie is die landelijk overzicht heeft en de algemene kaders vasthoudt met betrekking tot erfpacht, huur, specificaties, etc. Met name de mensen van de districten spreken tevens hun waardering uit voor het feit dat Directie Vastgoed van het RVOB regionaal georganiseerd is: ‘ze kennen het gebied’. Breed is de behoefte aan een meer klantgerichte opstelling van het RVOB. De RWS-vastgoedmensen vinden RVOB ‘niet soepel in het maken van deals’. Dit heeft te maken met een verschil in belangen: bij Directie Vastgoed van het RVOB staan de financiële belangen voorop, bij Rijkswaterstaat de maatschappelijke belangen en het tempo van realisatie. ‘RVOB stelt zich op alsof iedere euro er één is en elk lapje grond het maximale moet opbrengen.’ Dit leidt ertoe dat RVOB gaat her-onderhandelen (met soms schadelijke gevolgen voor de relaties van Rijkswaterstaat) en processen veelal stroef en traag verlopen. ’Soms blijven gronden wel twee jaar liggen’. Er is behoefte aan meer en beter toegankelijke informatie van de zijde van RVOB. Na overtolligstelling en toesturen aan RVOB van de tekeningen is het verdere proces voor RWSvastgoedmensen vaak een ‘black box’. Ook merken districtsmedewerkers op dat de gebruiksvriendelijkheid van de informatiesystemen van het RVOB te wensen overlaat; het is voor hen lastig om snel op te zoeken wie de grondgebruikers van het areaal van Rijkswaterstaat zijn. Waar gronden worden verpacht of verhuurd kan Rijkswaterstaat vanuit zijn publiekrechtelijke taken randvoorwaarden meegeven, die door RVOB in de contracten worden verwerkt. Het wijzigen van die randvoorwaarden blijkt niet altijd eenvoudig.‘Wij willen bijvoorbeeld geen bebouwing meer (…). Dat ligt politiek gevoelig, zegt het RVOB. Wij staan dan machteloos. (…) Maar onze taakbelangen zijn er óók!’’

De dubbeldoelstellingen van het RVOB zitten elkaar in de weg Terwijl de Directie Vastgoed streeft naar maximaal financieel rendement, heeft de Directie Ontwikkeling van RVOB de taak om namens het rijk met regionale overheden en private partijen in een gebied tot een gedragen en haalbaar gebiedsontwikkelingsplan te komen. Er zit een spanning tussen beide doelen, en dit wordt door Rijkswaterstaat ook zo ervaren. De eis van RVOB Directie Vastgoed om marktconforme prijzen te ontvangen voor de gronden, kan gebiedsprocessen vertragen en het bereiken van de gemeenschappelijke doelen in de weg staan. Tegelijk realiseren de geïnterviewden van Rijkswaterstaat zich dat ze het RVOB vaak te laat bij de onderhandelingen betrekken. Verschillende geïnterviewden, met name op managementniveau, noemen de samenstelling van het RVOB een ‘weeffout’. Er zijn twee functies gecombineerd in één organisatie, die elkaar belemmeren. ‘De spanning tussen controll&toezicht vanuit de schatkist en doelmatigheid in gebieden is niet goed hanteerbaar (…). RVOB moet kiezen wat zijn positie is: frontoffice onroerend goed òf backoffice 34 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed schatkistbewaarder. Dat loopt nu door elkaar en het stagneert’. Met gezamenlijke grondverwerving in programmaverband zijn goede ervaringen Voor zowel Maaswerken als Ruimte voor de Rivier wordt de dagelijkse grondverwerving uitgevoerd door Rijkswaterstaat en DLG samen. De respondenten uit het hart tonen zich, na de nodige strubbelingen, tevreden over deze samenwerking. ‘Samenwerking kan afketsen op de strijd welke minister waarvoor verantwoordelijk wordt.’ Maar wat helpt is fysiek bij elkaar gaan zitten. ‘Langzaam is het bloedgroepengevoel verdwenen’, aldus de coördinator van het Grondbureau Maaswerken. DLG brengt complementaire ervaringskennis mee De RWS-vastgoedmensen zijn gewend om te werken met een beperkte scope, projectgebonden vastgoedbudget, een strakke tijdsplanning, en met (in elk geval voor wegen) het onteigeningsinstrument als vaste tool. De DLG grondverwervers hebben geleerd om in brede gebiedsprocessen te werken, in opdracht van de provincie, voor verschillende belangen. Zij brengen de ervaring mee van het begeleiden van (her)inrichtingsprocessen, met grondruil als instrument. Na de aankoop van gronden wordt Bureau Beheer Landbouwgronden eigenaar, waardoor DLG een grondbank ter beschikking heeft. Onteigening wordt zoveel mogelijk vermeden, en projecten hebben dan ook vaak een erg lange doorlooptijd. In de ogen van de RWS'ers heeft de DLG met deze kennis en instrumenten meer mogelijkheden dan Rijkswaterstaat om ingewikkelde processen te begeleiden en maatschappelijke weerstand te verminderen. 3.2.2 Gewenste organisatie vastgoed Rijksbreed Is het gewenst om Vastgoed op Rijksniveau te concentreren in één vastgoeddienst die facilitair is voor alle departementen of moet dit juist bij de afzonderlijke beleidsdepartementen belegd blijven, zoals nu het geval is? Binnen het hart en de binnenring is men vrij eensgezind van mening dat centralisatie van vastgoed in één Rijksdienst niet gewenst is. Hiervoor worden verschillende argumenten aangedragen. Zo is een clustercoördinator vastgoed van een regionale dienst uit het hart van mening dat departementen hun eigen strategie moeten kunnen blijven volgen, waarbij centralisatie nadelig kan zijn. Ook zijn meerdere respondenten van mening dat centraliseren van vastgoedtaken in één organisatie leidt tot meer formalisering en meer bureaucratie. Een organisatie die vastgoed regelt voor alle departementen gaat een eigen missie en doel bepalen. Dit terwijl vastgoed voor RWS een middel is en geen doel op zich, zo wordt beargumenteerd. Ook is men van mening dat het lastig is om één overheidsorganisatie voor vastgoed op te richten vanwege de vele belangentegenstellingen. Een respondent uit de buitenring merkt op dat het formeren van een centrale vastgoeddienst wordt bemoeilijkt door politieke belangen, die niet altijd overeen komen met het maatschappelijk belang. Een HID uit het hart merkt op dat RWS niet de enige organisatie is die zich tegen centralisatie van vastgoed in een organisatie verzet. Dit heeft te maken met de ervaringen tot nu toe. Ook wordt er door een andere respondent beargumenteerd dat ‘vastgoed bestaat uit verschillende disciplines en dat het gewenst is om dicht op de praktijk te zitten’. Feeling met de praktijk en met de processen van RWS blijven ook in het geval van centralisatie onmisbaar, aldus een juridisch adviseur uit het hart. 35 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed Verschillende andere respondenten geven dan wel aan niet te willen centraliseren, maar pleiten wel voor een intensievere samenwerking tussen overheden. Een directeur staf van het Deltaprogramma is van mening dat voor grote programma’s als het Deltaprogramma het wenselijke is om in een vroeg stadium met elkaar te overleggen en daarbij expliciet de decentrale overheden sterk te betrekken. De Raad voor Vastgoed wordt door een Rentmeester uit de buitenring gezien als het geschikte overkoepelende apparaat om belangen af te stemmen, ‘hoewel de Raad momenteel nog niet goed functioneert’. Toch is er in het hart en in de binnenring een aantal respondenten dat het onvermijdelijk acht dat er op termijn één Rijksoverheidsdienst voor vastgoed komt. ‘Een voordeel hiervan is dat er Rijksbreed beter geschaakt kan worden tussen de opgaven’, aldus een van de respondenten. Zo zou één Rijksgebied teamcoördinator in staat kunnen zijn om de Rijksinbreng in het gebiedsteam te stroomlijnen. Dit vereist echter wel vertrouwen van de partijen, aldus een topadviseur van RWS uit de binnenring. Mochten vastgoedtaken gecentraliseerd worden, dan is de wens van een projectcoördinator uit de binnenring dat regionale overheden intensief betrokken worden. In de buitenring is er een aantal respondenten dat wenst dat op termijn de vastgoedsector van RWS opgaat in een Rijksvastgoeddienst. ‘Zou RWS opdrachtgever moet zijn voor grondverwerving of dit zelf ter hand moeten willen nemen?’ vraagt een directeur Grondbedrijf van een gemeente uit de buitenring zich af. Volgens deze respondent zou RWS het beter aan het RVOB over kunnen laten, dat ten slotte optreedt als het grondbedrijf van de Rijksoverheid. Het vereist wel dat er goede afspraken worden gemaakt over het op tijd aanleveren van gronden tegen bepaalde prijzen en dat betrokken partijen daarbij een loyale en betrouwbare partners tonen

3.2.3 Reflecties op samenwerking met Regiopartners Regionale samenwerking is de toekomst? Rijkswaterstaat en provincie hebben ervaren hoe je elkaars instrumenten en bestuurlijke mogelijkheden kunt benutten, maar ook wat er nodig is voor een vloeiende overdracht, bijv. wanneer minnelijke verwerving door de provincie niet lukt, en onteigening door Rijkswaterstaat nodig is. Sommige, bijvoorbeeld de coördinator van het Grondbureau Maaswerken, zien in die regionale samenwerking de toekomst: bij complexe projecten met groot ruimtebeslag zal integraal moeten worden samengewerkt, ook bij de grondverwerving Advies van de commissie Elverding heeft effect op relatie met de regio De regionale medewerkers van de RWS vastgoedsector merken dat het advies van de commissie Elverding (Sneller en Beter) veranderingen in hun relatie met de omgeving met zich meebrengt. Met grondaankoop wordt nu eerder gestart. ‘Dat parallel laten lopen van procedures, dat doen we dus nu. (…)’ Maar ze ervaren ook een keerzijde. ‘Je neemt extra risico’s, dat moeten we er met elkaar voor over hebben’. Niet het financiële risico zit hen het meest dwars, maar de commotie in de regio wanneer niet de juiste grond is aangekocht: een woning te veel, of een strook van een kavel te weinig. ‘Je loopt toch imagoschade op, negatieve beeldvorming in de regio.’ Is de regio gebaat bij een uniforme Rijkswaterstaat? Een aantal respondenten uit de RWS-vastgoedsector, met name op managementniveau, is van 36 Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed

Reflecties uit 2010 op de feitelijke situatie van RWS Vastgoed mening dat het voor de relatie met de regio nodig is dat RWS Vastgoed veel uniformer gaat werken.‘Die uniforme lijn gaat ons helpen in de discussie met andere overheden’, aldus een directeur bedrijfsvoering. Op niveau van regionale diensten en districten wordt hierover genuanceerder gedacht. Een vastgoedcoördinator vindt dat de vastgoedmedewerkers meer ruimte moeten krijgen om de actualiteit en ontwikkelingen bij andere overheden in de regio te volgen om hier op in te kunnen spelen. En een districtshoofd stelt dat door uniformering ‘je de voordelen verliest die je door slim samen te werken met partners zou kunnen behalen’.


Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011

4. Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011 Dit hoofdstuk zet conclusies op een rij, naar aanleiding van de beschrijvingen en reflecties uit de voorgaande hoofdstukken. Op 12 april 2011 zijn deze conclusies gepresenteerd aan de plaatsvervangend Directeur Generaal van Rijkswaterstaat. Daarom volgt dit hoofdstuk in grote lijnen de structuur van deze presentatie.

4.1 Conclusies problematiek

Problematiek in notedop: Context: ‘de rijkswereld van grondposities is een verwarrende lappendeken met veel sectorale belangen en weinig besef van wat grondzaken zou kunnen doen’ (citaat vanuit blikveld gemeente) ~~~~ RWS vastgoed heeft een dubbele opgave, zo blijkt uit de interviews: 1. strategischer opereren: in tijd, geld, ruimte, relaties 2. landelijke lijn vaststellen: strategisch, tactisch en operationeel

5

Rijkswaterstaat

Uit de interviews is gebleken dat Rijkswaterstaat kampt met een dubbele opgave. Er is geconstateerd dat Rijkswaterstaat momenteel een vastgoedstrategie ontbeert, terwijl Rijkswaterstaat wordt gevraagd om slimmer en strategischer te opereren in ruimte, tijd, relaties en geld. Projecten worden tegenwoordig vaak gerealiseerd in gebiedsontwikkelingen. Daarbij wordt Rijkswaterstaat gevraagd om meer te denken vanuit het gebied, in plaats van alleen te denken vanuit de eigen netwerken. Rijkswaterstaat wordt gevraagd om meer te denken wat de netwerkopgave bij kan dragen aan (de ontwikkeling van) het gebied, in plaats van andersom. Het gaat in essentie om de roep tot het hanteren van een integrale, in plaats van een sectorale, blik. Randvoorwaardelijk voor een meer strategischer opstelling van Rijkswaterstaat is het ontwikkelen van een landelijke lijn van opereren voor de RWS Vastgoedsector. Een landelijke lijn die langetermijnoverwegingen verbindt met het kortetermijn handelingsperspectief voor 38 Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011

Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011 zowel aankoop, beheer als overtolligstelling. Zo mist bijvoorbeeld een landelijk gehanteerd spelregelkader voor aankoop van gronden, maar ook een afwegingskader voor beheer en overtolligstelling en voor het doen van anticiperende of strategische grondaankopen. Een landelijk kader moet helderheid scheppen over de speelruimte voor diensten. Onder welke omstandigheden mag er bijvoorbeeld strategisch of anticiperend grond worden aangekocht (op welk tijdstip, hoeveel en tegen welke prijs per m2)? Welke gronden zijn strategisch en welke overtollig? Dit landelijk kader helpt dan ook het managen van verwachtingen naar omgevingspartners.

39 Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011


4.2 Conclusies aankoop

Aankoop (1) • RWS vastgoed (aankoop) is vakkundig in de realisatiefase ‘Grond is nagenoeg altijd op tijd in handen van RWS, ook al is het soms wel spannend’ Andere organisaties ‘kijken met een jaloerse blik naar RWS als het gaat om onteigening’

• Hart, binnenring èn buitenring pleiten: houdt dit vakmanschap vast! Hiervoor is een kritische massa nodig, ivm goed opdrachtgeverschap. Die zakt nu soms onder de ondergrens (bv. grote projecten waarvoor maar 1 vastgoedexpert beschikbaar is)

• Binnenring waarschuwt: RWS vastgoed is niet klaar voor de grote complexe opgaven fi

12

Rijkswaterstaat

Aankoop (2) fi RWS vastgoed is niet klaar voor de grote complexe opgaven: waar gaat het om? -

Programma’s/projecten waarbij we geen onteigeningsinstrument hebben Programmamanager KRW over 2e tranche na 2015: ‘als we nu geen gronden verwerven weten we dat we straks met enorme problemen zitten’; hij mist een bovenregionaal aanspreekpunt RWS Vastgoed.

-

Programma’s/projecten waarbij belangen van rijksoverheden, regionale overheden en private partijen verknoopt zijn Waarbij partijen er door middel van gebiedsontwikkeling met elkaar uit moeten komen. Veel genoemd worden: Randstad 2040, Deltaprogramma, MIRT-projecten, regionale gebiedsontwikkelingsprojecten (zie volgende sheet)

13

Hierbij komt: steeds meer tijdsdruk op projecten (Cie Elverding) Rijkswaterstaat


Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011 De RWS Vastgoedsector wordt door collega-vastgoeddiensten gewaardeerd om haar kennis en kunde met betrekking tot aankopen van gronden. Met name de effectieve inzet van het Onteigeningsinstrument wordt hierbij genoemd. Gronden ten behoeve van aanlegprojecten zijn dan ook nagenoeg altijd op tijd in handen van Rijkswaterstaat. Respondenten bepleiten eensgezind dat Rijkswaterstaat dit vakmanschap vasthoudt. Een gevaar is het niet kunnen behouden van een kritische massa aan kennis. Bij sommige grote aanlegprojecten is nu slechts één vastgoedexpert van Rijkswaterstaat beschikbaar, wat een kwetsbare positie oplevert. Tegelijk is uit de interviews gebleken dat met name de binnenring en buitenring van mening is dat de RWS Vastgoedsector nog niet klaar is voor de grote complexe opgaven van de toekomst. Die complexe opgaven kunnen ook opgaven zijn waarbij het onteigeningsinstrument niet kan worden ingezet, zoals bij de uitvoering van maatregelen in het kader van de KRW. Benodigde gronden moeten hierbij via de minnelijke weg worden verworven, wat vaak veel tijdrovender is. Tegelijk worden ook de projecten waarbij wel het onteigeningsinstrument kan worden ingezet, steeds complexer. De schaal van projecten of programma’s, zoals Randstad 2040 of het Deltaprogramma, maakt dat de belangen van publieke en private actoren op Rijks, regionaal, en lokaal niveau nauw verstrengeld zijn. Dit vereist van de RWS Vastgoedsector dat zij meer een rol als vastgoedadviseurs gaan innemen in plaats van grondaankopers. Daarbij komt dat er steeds meer tijdsdruk komt op projecten versneld uit te voeren. De aanbevelingen van de commissie Elverding zijn hier mede aanleiding toe. Dit houdt in dat de doorlooptijd van de planfase van projecten wordt ingeperkt. Om de projecten in de uitvoeringsfase niet op te houden, vereist dit ook van de RWS Vastgoedsector dat zij in een vroeger stadium gaat handelen.



Aankoop (3a) Gebiedsontwikkeling Twee interpretaties: A. Doelen bij elkaar brengen, integrale planvorming, samenwerking in de uitvoering B. Activiteiten ontwikkelen zodat de waarde van de grond stijgt Ad A: discussie: kiest RWS sectorale of gebiedsinsteek? denken

Rol RWS bij

doen

Vanuit infra Vanuit gebied Denken vanuit infra: wat draagt de gebiedsontwikkeling bij aan mijn netwerkopgave? Denken vanuit gebied: wat draagt mijn netwerkopgave bij aan (de ontwikkeling van) het gebied? Doen: alleen eigen productieopgave of breder? (RWS als rijks-projectmanager) Tendens in de antwoorden: rode pijl : elkaar in de uitvoering loslaten 14

Rijkswaterstaat

Aankoop (3b) Gebiedsontwikkeling B. Activiteiten ontwikkelen zodat de waarde van de grond stijgt (‘waardecreatie’) - Aanleg van infrastructuur genereert waarde in de omgeving - RWS is voor andere partijen een krachtige/machtige speler hierin - RWS kan deze toegenomen waarde zelf benutten: aanlegkosten hier deels mee financieren - Rijks-/regionale overheden kunnen door samenwerking deze toegenomen waarde benutten: ‘publiek geld in het publieke domein houden’

Ad B. discussie: taak voor RWS, als uitvoeringsorganisatie van I&M? Tendens in de antwoorden: als RWS niet zelf de ontwikkelaarsrol oppakken; geen kerntaak/kerncompetentie van RWS. Wèl snappen hoe het werkt, weten waar ontwikkeling interessant kan worden, samenwerken met andere overheden (incl rijksontwikkelaar), slim aankopen en slim verkopen.

15

Rijkswaterstaat


Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011 Projecten worden tegenwoordig vaak gerealiseerd in gebiedsontwikkelingen. Uit de interviews bleek dat er twee interpretaties zijn van gebiedsontwikkeling, die stelselmatig door elkaar lopen. In de ene interpretatie (A) gaat het bij gebiedsontwikkeling om het bij elkaar brengen van verschillende doelen van actoren, om integrale planvorming en het op elkaar afstemmen van de activiteiten in de uitvoering om zo ‘werk met werk’ te maken. Rijkswaterstaat wordt in toenemende mate gevraagd om te denken vanuit de gebiedsopgave in plaats vanuit alleen de eigen netwerkopgave. Tegelijk wordt door de respondenten gewaarschuwd om de eigen doelen goed in het vizier te blijven houden. De tendens in antwoorden van de respondenten is dan ook dat Rijkswaterstaat om bij de planvorming zoveel mogelijk te kijken hoe de eigen netwerkopgave kan bijdragen aan de gebiedsopgave. In de uitvoering wordt geadviseerd om een meer sectorale insteek te kiezen, daarbij de doelen van gebiedspartners los te laten en ervoor te zorgen dat de eigen netwerkopgave wordt gerealiseerd.

In de andere interpretatie (B) wordt gebiedsontwikkeling geïnterpreteerd als het ontwikkelen van activiteiten zodat de waarde van de grond stijgt. Volgens deze gedachtelijn genereert Rijkswaterstaat door de aanleg van infrastructuur automatisch waarde in de omgeving. Door deze toegenomen waarde voor de omgeving ‘af te romen’ zouden de aanlegkosten deels gefinancierd kunnen worden. Ook zou Rijkswaterstaat actief gebieden zelf kunnen gaan ontwikkelen en de waardestijging kunnen gebruiken voor het financieren van infraprojecten. De tendens in de antwoorden van de respondenten is dat Rijkswaterstaat niet de ontwikkelaarsrol zou moeten oppakken omdat dit geen kerntaak is van RWS. Wel wordt gezegd dat Rijkswaterstaat het spel dat in de regio wordt gespeeld moet snappen zodat het in samenwerking met andere overheden slim kan aankopen en verkopen.



Aankoop (4)

Om gesteld te staan voor de grote complexe opgaven is nodig: 1. vastgoed naar voren halen in het planproces: kennis van vastgoed (grondposities, waardeontwikkeling, etc) vroeg inbrengen Vgl. DLG Kapstok Gebiedsontwikkeling: al in fase van voorverkenning een ‘quick scan grondstrategie’ 2a. anticiperend aankopen en/of strategisch aankopen, mèt anderen 2b. aanvullende instrumenten: grondruil, grondbank/groenfonds, beheer door tweeden of derden 3a. afspraken maken binnen het rijk (‘het is een gemis dat het MIRTspelregelkader geen vastgoedaspect kent’) 3b. afspraken maken met betrokken regionale overheden 16

Rijkswaterstaat

Een aantal veranderingen in strategie, organisatie en processen is nodig om de RWS Vastgoedsector gesteld te laten staan voor de complexe opgaven van de toekomst. Een procesmatig aanpassing is de noodzaak om vastgoed bij realisatieopgaven eerder in het planproces te betrekken. Momenteel wordt vastgoed pas bij de uitvoeringsfase betrokken maar kennis over grondposities en waardeontwikkeling is van grote waarde in de planvormingsfase of zelfs in de voorverkenning. Ook het doen van anticiperende of, in sommige gevallen, strategisch aankopen van gronden maakt onderdeel uit van een strategischer opererende Vastgoedsector. Het gaat, voor wat betreft strategisch aanopen vooral om die gronden met een hoge ruimtedruk en waarvan met een grote mate van zekerheid kan worden verwacht dat er ontwikkelingen plaats gaan vinden. Bij anticiperend aankopen gaat het ook om het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen. Daarbij klinkt de roep om dit vooral te doen in samenwerking en in overleg met andere partijen. Ook zou RWS meer gebruik moeten gaan maken van aanvullende instrumenten voor aankoop en beheer. Hierbij kan worden gedacht aan het ruilen van gronden, het opzetten van een grondbank of groenfonds en beheer door tweeden of derden. Ook de afweging of het nodig is om gronden zelf te bezitten om de doelstelling te kunnen realiseren zouden daarin meegenomen moeten worden. Om dit te faciliteren is het met name ook van belang om goede afspraken te maken binnen het Rijk en afspraken met betrokken regionale overheden. Daarbij helpt het om vastgoedaspecten op te nemen in het MIRT-spelregelkader.



4.3 Conclusies beheer

Beheer (1) Doel: borging van het primaire proces. Begrenzen van RWS-areaal en afspraken maken over kwaliteit/gebruik van de gronden, met oog op: - functioneren van de netwerken (incl. waterberging bij hoogwater) - uitvoering van b&o - dienstverlening aan de gebruiker - toekomstige plannen (ook: tegengaan van ongewenste ontwikkelingen) Aandachtspunten uit de interviews: a. aansluiting aankoop/aanleg ' beheer verdient meer aandacht. In eigen dienst, maar ook in opdrachtgeverschap! b. hoge publieksgevoeligheid (vlondertjes, bruggehoofd, etc) c. beheer begint bij: weten wat je hebt. d. tijdelijk in gebruik geven: vanwege kostenefficiëntie en waardecreatie 17

Rijkswaterstaat

Het doel van beheer van gronden voor RWS is de borging van het primaire proces. Er is behoefte aan een landelijke lijn voor beheer waarin afspraken worden vastgelegd ten aanzien van de kwaliteit en gebruik van gronden met het oog op: • Het functioneren van de netwerken (inclusief waterberging bij hoogwater) • De uitvoering van beheer en onderhoud • De dienstverlening aan de gebruiker • Toekomstige plannen (en ook: tegengaan van ongewenste ontwikkelingen) Voor beheer van gronden is veel minder aandacht binnen de Vastgoedsector RWS dan voor aankoop. In tegenstelling voor aankoop is voor beheer geen standaard procedure opgesteld. Vooral de overdracht van aankoop/aanleg naar de beheerfase verdient meer aandacht. Dit geldt voor projectorganisaties, maar ook voor de RWS Vastgoedsector.



Beheer (2): ad c. Ad c. Beheer begint bij: weten wat je hebt - geografisch - kwaliteit (bodem, begroeiing, opstallen) - beheerkosten - gegevens van huurders en pachters - benodigd voor welke netwerktaak - benodigd voor toekomstige plannen - waarde vd grond - potentie voor ontwikkeling (sheet 14) - potentie voor tijdelijk beheer/gebruik (sheet 18) Tot voor kort: informatie niet centraal ontsloten; deels impliciete kennis bij districten, deels in dossiers bij RVOB. Areaal op orde: brengt alleen eerste twee aspecten in beeld! (check)

18

Rijkswaterstaat

Beheer (3): ad d. Ad d: tijdelijk in gebruik geven: kostenefficiëntie en waardecreatie -

financiële motieven: verlagen beheerkosten, of genereren van tijdelijke inkomsten voor netwerkmanagement RWS politiek-bestuurlijk motief: Min. Financiën dringt aan om staatsvermogen niet ongebruikt te laten liggen, maar te laten renderen inhoudelijke motieven: natuurbeheerders kunnen met/voor ons de doelen van de KRW realiseren imago motieven: maatschappelijke meerwaarde creëren, bv. energiewinning, antikraak gebruik van panden, etc

Nodig: financiële prikkel (opbrengsten naar RWS ipv Staatskas), heldere afspraken met RVOB over opzegbaarheid van gebruiksovereenkomsten Suggestie uit Binnenring: gronden ordenen naar verdienpotentieel. (portfolio analyse = product–markt combinaties in beeld brengen)

19

Rijkswaterstaat


Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011 Voorwaarde voor professioneel beheer is dat er een up-to-date overzicht is van de gronden. Dat is er momenteel (nog) niet. Informatie is niet centraal ontsloten, deels is kennis impliciet aanwezig bij districten in de hoofden van mensen, en deels in RVOB-dossiers. Met het traject ´Areaal op orde’ is Rijkswaterstaat al op weg om de gronden in eigen beheer inzichtelijk te krijgen en vast te leggen. Dit traject inventariseert echter alleen de geografische ligging en de kwaliteit van de gronden (van de bodemgesteldheid, begroeiing en van de eventueel op de gronden gelegen opstallen). Om door te groeien naar zakelijk beheer (of: portefeuillemanagement) zijn echter meer gegevens vereist. Zo is voor een gedegen afweging of gronden potentieel inzetbaar zijn voor tijdelijk gebruik noodzakelijk om te weten: - wat de beheerkosten zijn voor de betreffende gronden. - voor welke netwerktaken de gronden een functie (gaan) vervullen. Het wil nu nog wel eens gebeuren dat gronden niet noodzakelijk zijn voor de primaire processen en dus overtollig kunnen worden gesteld. - voor welke eventuele toekomstige plannen de gronden benodigd zijn (en dus strategisch zijn om te behouden). Hiervoor is een goede afstemming tussen beheer en planvorming benodigd. - wat de waarde is van de grond. - wat de potentie is van de gronden voor ontwikkelingen. Aan welke ontwikkelingen in het gebied kunnen de gronden eventueel een bijdrage leveren wat de waarde van de grond kan verhogen? - wat is de potentie voor het in tijdelijk gebruik/beheer geven van de gronden aan anderen? Dit is mede afhankelijk van de voorgaande factoren. Rijkswaterstaat beheert in principe slechts gronden die het nodig heeft voor het primaire proces. Van Rijkswaterstaat wordt echter verwacht dat het zich meer bewust wordt van de waarde van de gronden die het in beheer heeft en deze actiever te laten renderen. Eén van de manieren waarop dit kan is door middel van tijdelijke benutting. Tijdelijke benutting kan leiden tot het verlagen van beheerkosten of zelfs het genereren van tijdelijke inkomsten voor netwerkmanagement van Rijkswaterstaat. Het kan bovendien bijdragen aan het imago van Rijkswaterstaat door maatschappelijke meerwaarde te creëren. Een belangrijke randvoorwaarde is wel dat er een financiële prikkel is, wat wil zeggen dat de opbrengsten naar Rijkswaterstaat gaan in plaats van terug te vloeien naar de Staatskas. Daarnaast is het van belang dat er heldere afspraken met het RVOB worden gemaakt over de opzegbaarheid van gebruiksovereenkomsten.



Beheer (4) van de toekomst Doorgroei van beheer naar ‘portefeuillebeheer’, waarbij: -

20

borging van het primaire proces de basis blijft kennis van de gronden op orde wordt gebracht (sheet 17) aanleg/aankoop en portefeuillebeheer elkaar versterken kennis vanuit beheer meeweegt in aankoop- en afstootbesluiten (bv. beheerkosten) financiële en maatschappelijke waardecreatie (onder voorwaarde van heldere contractafspraken) benut worden

Rijkswaterstaat

Voor een zakelijk beheer van gronden moet RWS Vastgoed zijn beheeractiviteiten doorontwikkelen naar daadwerkelijk “portefeuillemanagement”. Op die manier moet moet maximaal kostenefficiënt worden omgegaan met de gronden in beheer. Daarbij moet de bijdrage aan de kerntaken (borging van de primaire processen) van Rijkswaterstaat wel centraal blijven staan Voor het portefeuillebeheer moet de kennis van gronden op orde wordt gebracht, en moet kennis vanuit het beheer meewegen in aankoop- en afstootbesluiten. Een eerste stap in deze verzakelijking kan zijn de gronden te ordenen naar verdienpotentieel.



5.4 Conclusies overtolligstelling

Overtolligstelling (1) •

Gronden afstoten of behouden? - praktijk verschilt per RD/district; landelijk kader met criteria ontbreekt - beslissing wordt genomen op districtsniveau - pleidooi voor expliciete kosten-baten afweging

•

Samenwerking met RVOB, twee aandachtspunten: a. Kosten van aankoop voor RWS; opbrengsten uit verkoop/pacht naar RVOB, Dienst Vastgoed Dit vormt belemmering voor anticiperend aankopen, grondruil, waardecreatie, overtolligstelling van verontreinigde gronden. Hart, Binnenring, Buitenring: middelenafspraak nodig! op ministerieel niveau b. Dubbeldoel RVOB belemmert samenwerking met Dienst Ontwikkeling Dienst Vastgoed wil financieel rendement uit Staatsvermogen maximaliseren en Dienst Ontwikkeling wil gebiedsontwikkeling faciliteren. = weeffout. Dit belemmert vertrouwen in samenwerking met RVOB DO als rijksontwikkelaar. 21

Rijkswaterstaat

Er zijn momenteel geen landelijk criteria op basis waarvan wordt besloten of gronden moeten worden behouden of kunnen worden afgestoten. Het gevolg is dat de praktijk verschilt per regionale dienst en district. In de meeste gevallen wordt het besluit om overtollig te stellen op districtsniveau genomen. Dit gebeurt vaak niet op basis van een expliciete kosten-batenafweging. Uit de interviews blijkt dat hiertoe wel de behoefte wordt gevoeld door de respondenten. Zolang opbrengsten uit de verkoop gronden naar het ministerie van Financiën terugvloeien heeft Rijkswaterstaat geen directe prikkel voor anticiperend aankopen, grondruil, waardecreatie, maar ook voor het overtolligstellen. Voor omvangrijke programma’s is een middelenafspraak met het ministerie van Financiën mogelijk, waardoor opbrengsten uit de verkoop van gronden weer binnen dit programma kunnen worden geïnvesteerd. Een dergelijke middelenafspraak is gewenst voor Rijkswaterstaat, om echt zakelijk om te kunnen gaan met het “portefeuillebeheer” van gronden Terwijl de Directie Vastgoed streeft naar maximaal financieel rendement, heeft de Directie Ontwikkeling van RVOB de taak om namens het rijk met regionale overheden en private partijen in een gebied tot een gedragen en haalbaar gebiedsontwikkelingsplan te komen. Er zijn twee functies gecombineerd in één organisatie, die elkaar belemmeren. De eis om marktconforme prijzen te ontvangen voor gronden kan gebiedsprocessen vertragen en staat zo het bereiken van gemeenschappelijke doelen in de weg. 49 Bevindingen, zoals gepresenteerd in 2011


Overtolligstelling (2) • Welke gronden zijn tactisch om te behouden? - gronden, nodig voor deals binnen het programma - gronden, nodig voor andere rijks- of regionale partners

• Welke gronden zijn strategisch om te behouden? - Hart: gronden voor toekomstige wegverbredingen, aansluitingen, etc - Binnenring en Buitenring: dit komt voort uit beleidskeuzen, bestemmingsplanwijzigingen, geschiktheid als ruilgrond, continuïteit van het bedrijf

• Pleidooi: kijk niet alleen naar geografie, maar ook naar ontwikkeling van de grondprijs, beheerkosten, timing, kansen om met anderen een gezamenlijk aanbod in de markt te zetten.

fi RWS heeft niet alleen een aankoopstrategie nodig, maar ook een verkoopstrategie.

22

Rijkswaterstaat

In principe worden alleen die gronden aangehouden die nodig zijn voor het primaire proces. Uit de interviews blijkt dat er daarnaast tactische en strategische redenen zijn om gronden te behouden. Het kan tactisch zijn om gronden aan te houden in het geval deze nodig zijn voor deals binnen het programma of wanneer deze gronden nodig zijn voor de doelstellingen van andere rijks- of regionale partners. Maar het kan ook strategisch zijn om bepaalde gronden aan te houden, zoals gronden die gelegen zijn op mogelijk trajecten van toekomstige wegverbredingen of wegaansluitingen. Bij de strategische afweging wordt een langere zichttermijn gehanteerd dan bij de tactische afweging. Verder is niet alleen de geografische ligging van belang, maar ook de ontwikkeling van de grondprijs, beheerkosten, timing, en kansen om met anderen een gezamenlijk aanbod in de markt te zetten. De afweging om al dan niet overtollig te stellen zou veel meer een samenspel moeten zijn tussen district, de afdeling BBV van een dienst (voor de tactisch overwegingen) en het directieniveau (voor strategisch, lange termijn overwegingen). Een belangrijk aandachtspunt is de hiervoor genoemde middelenafspraak op interdepartementaal niveau, om te zorgen dat opbrengsten uit verkoop/pacht naar Rijkswaterstaat terugvloeien en niet naar de algemene middelen. Wat helder is, is dat er naast een aankoopstrategie, ook een strategie of afwegingskader voor overtolligstelling benodigd is. Welke gronden zijn tactisch om te behouden, bijvoorbeeld voor deals binnen het programma of nodig voor andere rijks- of regionale partners? En welke gronden zijn strategisch om te behouden?


Epiloog

5. Epiloog In 2011 heeft de strategische verkenning naar het aankopen, beheren en afstoten van gronden een aantal bevindingen gerapporteerd over de organisatie en werkwijze van RWS Vastgoed, in relatie tot de opgave waar Rijkswaterstaat en RWS Vastgoed voor staan (zie hoofdstuk 4). Anno 2013 is de Veranderopgave Vastgoed twee jaar verder in zijn ontwikkeling. Ter afsluiting van dit rapport is daarom, in samenspraak met de projectdirecteur van de Veranderopgave Vastgoed, gekeken hoe de constateringen uit de strategische verkenning hebben doorgewerkt in de Veranderopgave, wat de stand van zaken is van voorgenomen veranderingen, en naar welk eindbeeld wordt toegewerkt. De constatering uit hoofdstuk 4 “Rijkswaterstaat kampt met een dubbele opgave. Rijkswaterstaat ontbeert momenteel een vastgoedstrategie, terwijl Rijkswaterstaat wordt gevraagd om slimmer en strategischer te opereren in ruimte, tijd, relaties en geld.” is door de Veranderopgave Vastgoed vertaald in drie hoofddoelstellingen voor een nieuwe RWS Vastgoedvisie: 1. tijdige beschikbaarheid van grond: te bereiken door een actieve opstelling in alle MIRTfasen van een project, door de grondverwervingsfunctie functioneel en organisatorisch te koppelen aan het proces Aanleg & Onderhoud van RWS 2. meer (maatschappelijk) rendement uit grond: rendement voor de samenleving halen uit de grond die Rijkswaterstaat wel in portefeuille heeft, maar (nog) niet voor het een beoogd project kan inzetten. 3. vastgoedportefeuillemanagement als specifieke expertise verankeren binnen de CDexpertise In het najaar van 2013 beslist het Bestuur van Rijkswaterstaat over de Vastgoedportefeuillestrategie (VPS) van Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat is geen vastgoeddienst maar een vastgoedhoudende dienst en gebruikt grond primair voor de realisatie van zijn productie. Daarbinnen wordt ruimte gezocht om meer rendement te halen uit grond. De VPS beschrijft de strategie van Rijkswaterstaat mbt. grond, en welke activiteiten daarop mogelijk kunnen worden uitgevoerd. De VPS is een doorvertaling van de eind 2011 door het Bestuur goedgekeurde Grondvisie. Nadruk ligt in deze eerste VPS ligt op de scope van portefeuillemanagement, en de wijze waarop RWS met zijn grondposities wil omgaan.

5.1 Tijdige beschikbaarheid van grond RWS Vastgoed kan in alle fasen van het RWS-proces Aanleg & Onderhoud werken aan tijdige beschikbaarheid van gronden, zie de figuur op de volgende bladzijde. Het accent verschuift daarbij in het proces van initiatief- naar beheerfase geleidelijk van het aanhouden van strategische grondposities, via de aankoop van nieuwe gronden naar benutting van gronden die na de afronding van een aanlegproject in beheer blijven. RWS Vastgoed zorgt ervoor dat grondverwerving integraal onderdeel van de projectplanning wordt, zodat aanbestedingsvormen en marktarrangementen een effectief verwervingsproces niet in de weg staan.

Epiloog

51

Epiloog

Vastgoedactiviteiten in relatie tot de verschillende fases in het proces Aanleg & Onderhoud van RWS (bron: RWS Vastgoed werkt aan versnelling en vernieuwing, maart 2012, cd0312mc006)

Verkenning Met de nieuwe rol van RWS Vastgoed krijgt het verwerven van ruilgrond/compensatiegrond een groter accent in de verkenningsfase. Ruilgrond/compensatiegrond kan in latere fasen de onderhandelingen over grondverwerving versnellen, vooral in agrarisch gebied. Het aanhouden van ruilgrond/compensatiegrond is anno 2013 onderdeel geworden van het strategisch afwegingskader voor overtolligstellingen van grond. Dit is een onderdeel van de Vastgoedportefeuillestrategie van Rijkswaterstaat. Planstudie In de planstudiefase richt RWS Vastgoed zich vooral op minnelijke verwerving. Door de actieve inzet in de voorgaande verkenningsfase, kan de verwerving voortaan eerder beginnen. Vooral voor onteigeningsprocedures is dat gunstig, die zijn vaak de oorzaak van langere doorlooptijden. Ook de administratieve voorbereiding van onteigeningsprocedures kan eerder beginnen, bijvoorbeeld direct na het ter visie leggen van het Ontwerp-Tracébesluit (indien voldoende gedetailleerd). Over de juridische risico's van het vroegtijdig opstarten van onteigeningsprocedures vindt een transparante afweging plaats met de projectmanager. Anno 2013 wordt de Werkwijzer Aanleg van Rijkswaterstaat hierop aangepast. Realisatie Grond moet beschikbaar zijn op het moment dat het in de uitvoering nodig is. In deze fase ligt accent dan ook op onteigening en verwerving. Contracten voor tijdelijk gebruik worden op tijd beëindigd. RWS Vastgoed draagt bij aan risicomanagement, door risico’s die samenhangen met aankoop en beheer te benoemen en mee te denken over oplossingen. Ook adviseert RWS Vastgoed over de vastgoedaspecten in aanbestedingscontracten. Anno 2013 wordt de Werkwijzer Aanleg van Rijkswaterstaat hierop aangepast. Aan het einde van de realisatiefase is duidelijk welke gronden in eigendom moeten blijven. Met de hulp van een strategisch afwegingskader voor overtolligstelling van gronden stelt RWS Epiloog

52

Epiloog Vastgoed vast of de resterende gronden in portefeuille moeten blijven, bijvoorbeeld voor een nieuw project, of afgestoten kunnen worden. Anno 2013 is dit strategisch afwegingskader onderdeel van de Vastgoedportefeuillestrategie van Rijkswaterstaat. Beheer De gronden die binnen de beheergrenzen van het project vallen, worden na oplevering overgedragen aan het district. RWS Vastgoed zorgt voor een zakelijke en professionele wijze van begrenzen van het beheergebied, in samenwerking met het district of de opdrachtnemer van een DBFM-contract. Gronden die van strategische waarde zijn voor een nieuwe gebiedsontwikkeling, kunnen weer tijdelijk een andere bestemming krijgen, obv. het inzicht in de eigen vastgoedportefeuille en nieuwe initiatieven. Anno 2013 wordt dit aandachtspunt uitgewerkt als onderdeel van het koppelvlak tussen vastgoed (binnen proces Aanleg&Onderhoud) en assetmanagement (als onderdeel van proces Sterk In De Regio) 5.2 Meer (maatschappelijk) rendement uit grond Tijdelijk anders bestemmen Rijkswaterstaat heeft op allerlei plaatsen in het land grond in eigendom die niet of onvoldoende benut wordt. Bijvoorbeeld ook ruilgrond die niet meteen ingezet wordt. Op verschillende manieren kan dergelijke grond tijdelijk anders gebruikt worden. Wat in sommige gevallen extra financieel voordeel voor andere partijen opleveren. RWS Vastgoed moet dan afwegen op welke wijze de publieke investeerder kan meeprofiteren. Anno 2013 is Tijdelijk Anders Bestemmen onderdeel van de Vastgoedportefeuillestrategie van Rijkswaterstaat. Value capturing Investeringen van Rijkswaterstaat in bijvoorbeeld infrastructuur, rivierverruiming of natuurcompensatie leiden vaak tot waardestijging van bedrijven, woningen en andere panden in de nabije omgeving. De voordelen komen meestal alleen ten goede aan marktpartijen of andere overheden. Idealiter zou een deel van de gecreëerde waarde naar Rijkswaterstaat moeten vloeien. Dit principe heet value capturing. Anno 2013 is dit nog onderwerp van een rijksbrede discussie, gerelateerd aan de opstelling van een Rijksvastgoedstrategie. De verwachting over de haalbaarheid van value capturing zijn gering.

5.3 Vastgoedportefeuillemanagement als specifieke expertise verankeren binnen de CDexpertise Organisatieverandering RWS Vastgoed bundelt specialistische vastgoedkennis inmiddels centraal, bij de Corporate Dienst. De aankoopcapaciteit is steviger verankerd in de productieketen, door deze onder te brengen bij de centrale projectorganisatie. De inzet voor verschillende projecten wordt ieder jaar via een vastgoedprogramma vastgesteld. Een contractstructuur waarborgt dat de regionale diensten professioneel worden bediend. De komende jaren krijgt de organisatiestructuur verder invulling, in lijn met het RWS-ondernemingsplan 2015. Anno 2013 wordt dit uitgewerkt in het O&F-rapport van Rijkswaterstaat Epiloog

53

Epiloog

Informatievoorziening RWS Vastgoed krijgt een vastgoedinformatiesysteem, mogelijk gekoppeld aan andere systemen van het Rijk. Voor professioneel portefeuillemanagement ontstaat zo zicht op: - wat de beheerkosten zijn voor bepaalde gronden. - voor welke netwerktaken de gronden een functie (gaan) vervullen. - voor welke eventuele toekomstige plannen de gronden benodigd zijn (en dus strategisch zijn om te behouden). - wat de waarde is van de grond. - wat de potentie is van de gronden voor gebiedsontwikkelingen, en of/hoe dit de waarde van de gronden kan verhogen - wat de potentie is voor het in tijdelijk gebruik/beheer geven van de gronden aan anderen. Basis voor het vastgoedinformatiesysteem is het strategisch afwegingskader voor de overtolligstelling van gronden, dat deel uitmaakt van de Vastgoedportefeuillestrategie van Rijkswaterstaat. Anno 2013 wordt het vastgoedinformatiesysteem deels rijksbreed opgestart.

5.4 Randvoorwaarden om de RWS Vastgoedvisie te kunnen uitvoeren Samenwerking RWS Vastgoed werkt samen met andere organisaties die vastgoed verwerven of beheren. Met ProRail en DLG is nog intensievere samenwerking gewenst, vanwege de grote raakvlakken in de primaire processen. Door elkaars specialistische kennis efficiënt te benutten, kan samenwerking met deze partijen grote synergievoordelen opleveren. Anno 2013 wordt de samenwerking met DLG op korte termijn geëvalueerd. Er is progressie, maar er bestaat spanning tussen uitbouw van de samenwerking en de rijksbrede taakstellingen. De alliantie met Prorail rendeert voor beide partijen goed. Ook met het nieuw te vormen Rijksvastgoedbedrijf, dat zal ontstaan via een fusie van RVOB en RGD, gaat RWS Vastgoed intensief samenwerken. Daarnaast zet RWS Vastgoed in op bredere samenwerking met beleiddirecties, omdat grond een steeds grotere rol speelt in beleidskeuzen. Anno 2013 wordt onder regie van de Veranderopgave Vastgoed gewerkt aan een nieuwe samenwerkingsrelatie met het RVOB, waarbij rekening wordt gehouden met de rijksbrede context. Middelenafspraak Voor afgewogen overtolligstelling en grondruil, en voor effectief tijdelijk anders bestemmen zijn financiële prikkels nodig. In 2011 was de situatie nog dat elke opbrengst uit gronden terugvloeide naar de Algemene Middelen. Inmiddels heeft het Ministerie van IenM hierover nadere afspraken gemaakt met het Ministerie van Financiën Anno 2013 beschikt Rijkswaterstaat over een verbrede middelenafspraak: de lusten en de lasten van verwerving, beheer en overtolligstellen van gronden liggen in één hand, bij Rijkswaterstaat.

Epiloog

54

Literatuur Ministerie van Financiën (2006), BELEIDSKADER ANTICIPEREND EN ONTWIKKELINGSGERICHT HANDELEN IN VASTGOED. Brief van de minister van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal. Den Haag, briefnummer VG 2006-00089 M Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer / Ministerie van Financiën (2001). OP GROND VAN NIEUW BELEID, Nota Grondbeleid. Den Haag Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (2007) WERKPROGRAMMA 2007-2010. Den Haag. Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (2010) ADVIES STRUCTUURVISIE RANDSTAD 2040 aan het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Den Haag, 2 februari 2010. Rijkswaterstaat (2010). HANDREIKING PRIVAATRECHTELIJKE REGELING BEHEER EN ONDERHOUD NATUUR. Utrecht, intern RWS-document.

55

Overzicht gebruikte afkortingen BBL: Beheer bureau landbouwgronden BBV: bestuurlijk juridische zaken en vastgoed (onderdeel van RWS) CD: Corporate Dienst (onderdeel van RWS) DGMo: Directoraat Generaal Mobiliteit DGW: Directoraat Generaal Water DLG: Dienst Landelijk Gebied DNB: Regionale directie Noord-Brabant (onderdeel van RWS) DON: Regionale directie Oost-Nederland (onderdeel van RWS) DZH: regionale dienst Zuid-Holland (onderdeel van RWS) GROS: het Grondaankoopsysteemvan RWS HID: hoofdingenieur-directeur KRW: Kaderrichtlijn Water Ministerie I&M: ministerie van Infrastructuur en Milieu MIRT: Meerjarenprogramma Ruimte, Infrastructuur en Transport OGR: Ontwikkelingsbedrijf groene ruimte OTB: Ontwerp Tracé Besluit pDG: Plaatsvervangend Directeur-Generaal RD: regionale dienst (onderdeel van RWS) RvdR: Ruimte voor de Rivier RVOB: Rijks Vastgoed- en Ontwikkelings Bedrijf RVR: Raad voor Rijksvastgoed RWS: Rijkswaterstaat RWS NH: regionale dienst Noord-Holland (onderdeel van RWS) Staf DG: stafafdeling van Directeur Generaal RWS WINN: Waterinnovatiebron

56

Bijlage 1. Early Warning signaal Grondstrategie Uit: Netwerkbrief Early Warning aan het Bestuur RWS, dd. mei 2010 (behandeld d.d. 24 september 2010)

5. RWS heeft een grondstrategie nodig om effectief en kostenbewust te opereren bij aanleg, beheer en onderhoud Netwerk: alle netwerken Signaal: Door uitvoering van programma’s zoals Ruimte voor de Rivier neemt het areaal van RWS toe, en ontstaan discussies over grondbezit en verdeling van kosten van beheer en onderhoud. Vergelijkbare discussies doen zich voor bij verzoeken van derden om areaal van RWS te mogen gebruiken of in beheer te nemen (waardecreatie). Bezit en beheer van het areaal raken in toenemende mate ontkoppeld, waarbij beheer steeds meer door anderen wordt gedaan en (mede) gefinancierd. Daarnaast heeft RWS een aantal grote opgaven te realiseren waarvoor mogelijk al in de komende jaren grondaankoop nodig zal zijn, denk aan Randstad 2040 en het Deltaprogramma. Deze investeringen in de netwerken bieden ook meerwaarde voor aanliggende gebieden (waardecreatie), zodat in het kader van gebiedsontwikkeling medefinanciering door baathebbers denkbaar is. Het ontbreekt RWS aan een landelijke lijn, hoe strategisch om te gaan met zijn grondpositie. In welke situaties wil RWS grond zelf in bezit hebben, overdragen, of juist anticiperend aankopen? De komende jaren zal in het kader van gebiedsontwikkeling (ook bv. voor het Deltaprogramma) steeds vaker van RD-en gevraagd worden het belangenspel in de regio te spelen. Grondpositie is hierbij een cruciale factor. Consequenties: Een grondstrategie helpt RWS om slimmer en effectiever te opereren bij aanleg, leidt tot kostenbeheersing bij zowel aanleg als beheer en onderhoud, en meer eenduidigheid en transparantie bij verzoeken van derden Voorgestelde acties: WD, DVS en CD brengen in samenwerking met regionale diensten en projectdirecties relevante praktijksituaties in beeld op de drie netwerken, en ontwikkelen in samenwerking met SDG een grondstrategie met o.a. criteria voor keuzes mbt grondbezit en overdracht. Een eerste memo wordt begin 2011 voorgelegd aan het Bestuur. Een meer voldragen strategie wordt voorzien september 2011.

57

Bijlage 2. Lijst respondenten In de periode september 2010 tot en met januari 2011 zijn er 57 interviews met 71 personen (soms meerdere personen bij een interview) en een aantal workshops gehouden, verdeeld over 3 categorieën: het Hart: de vastgoedmedewerkers van RWS (18 interviews). de Binnenring: de mensen/organisaties die in de praktijk ervaring hebben en/of samenwerken met de RWS vastgoedsector (16 interviews). de Buitenring: de mensen/organisaties die bezig zijn met vraagstukken die op de (relatief) langere termijn op RWS afkomen. Deze groep kijkt van buiten naar Vastgoed RWS en kunnen reflecteren op de hiervoor benodigde grondstrategie en vastgoedorganisatie (23 interviews). De resultaten vormen belangrijke input voor de Veranderopgave Vastgoed (projectdirecteur Jaap Danhof) met wie de aanpak goed is afgestemd. Thema's die in de interviews aan de orde zijn gekomen, zijn onder meer: interne knelpunten, anticiperend aankopen, waardecreatie, samenwerking, organisatie vastgoedsector RWS en organisatie rijksbreed. De keuze voor de personen is gemaakt op basis van (vermoedelijke) betrokkenheid van het onderwerp.

A. Het Hart Hester vd Voort Clustercoördinator vastgoed binnen de afdeling Bestuurlijke Juridische Zaken en Vastgoed (BBV) van Dienst Oost-Nederland. Vanuit haar juridische achtergrond is ze verantwoordelijk voor grondzaken, waar het voornamelijk gaat om aankoop vanuit projecten en het beheer van gronden die onder het ‘materieelbeheer’ van Dienst OostNederland vallen. Hans Gijezen Leidinggevende aan Grondbureau van oorsprong stafafdeling van de Projectorganisatie Maaswerken. Tot januari 2011 met eigen projectdirecteur, nu vallend onder de DI, met drie convenantpartners: V&W, provincie Limburg en LNV. Opgericht in 1997, nav cie Boertien na het hoogwater van 1993/95. Leonie de Jong Procesmanager Vastgoed bij de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier en daarnaast medewerker in de werkgroepen en samenwerking Strategie voor de Veranderopgave vastgoed. In 2008 overgegaan naar de programmadirectie Ruimte voor de Rivier (RvdR) Ze heeft ervaring met de traditionele manier van grondverwerving en zoekt naar nieuwe manieren om de nodige gronden sneller of anders beschikbaar te krijgen. Rene Bloem Adviseur vastgoed RWS Utrecht. Verantwoordelijk voor een aantal dossiers. Daarnaast coördinator van teams die bestaan uit een aankoper en twee taxateurs Josephine van Dam Clustercoördinator vastgoed binnen de afdeling Bestuurlijke Juridische Zaken en Vastgoed (BBV) van Dienst Zeeland. Zij is ook adviseur binnen het projectteam en stuurt externe verwervers en taxateurs aan. Jelke Wouda Coördinator vastgoed RWS Noord Nederland, daarnaast werkzaam als Senior adviseur Bestuurlijk-Juridische Zaken. Naast de leidinggevende taken voor het cluster houdt Jelke zich ook inhoudelijk bezig met vastgoed: bij de grondaankopen voor N33 en N48 bijvoorbeeld het beschikken op de getoetste taxatierapporten en het overleg met de grondverwerver. Hiltje Boomsma Medewerker juridische zaken bij het Wegendistrict Friesland in Grou. Hier horen enkele vastgoedtaken bij, namelijk overhoeken en verpachtingen. Bij aanleg van nieuwe wegen

58

worden de vastgoedtaken door ons hoofdkantoor gedaan (= RWS NN in Leeuwarden, afd. BBV): daar wordt de grondaankoop gedaan. Jim vd Geer Districtshoofd IJsselmeergebied. De districten beheren het vastgoed van RWS en dus ook de grond, die nodig is voor het uitvoeren van de RWS taken, voornamelijk de grond rond snelwegen en kunstwerken. Wat betreft overtolligstelling heeft het districtshoofd een cruciale adviserende taak Theo Boon Voorzitter van het coördinatieteam Vastgoed Ruimte voor de Rivier (CTV); hij wordt hiervoor ingehuurd door RWS. Dhr. Boon was tussen 1994 en 2005 hoofd grondverwerving en juridische zaken (GJZ) bij Prorail (voorheen Railinfrabeheer) Ton van der Veen Directeur bedrijfsvoering RWS Utrecht en is onder andere verantwoordelijk voor het (laten) oplossen van juridische en praktische problemen op het gebied van vastgoed in het beheersgebied. Frank Schrover en Bert Pronk Frank Schrover is directeur Bedrijfsvoering bij RWS Zuid-Holland en heeft vastgoed en juridische zaken in portefeuille. Bert Pronk was clustercoordinator vastgoed bij RWS ZuidHolland en is recent gedetacheerd bij het ministerie van Financiën als interdepartementaal beleidsadviseur vastgoed. Rob de Rover Werkzaam bij de Corporate Dienst als adviseur op het gebied van vastgoed bij de afdeling Expertise, onderdeel van de eenheid Bestuurlijk Juridische Zaken en Vastgoed. Cees Reuser Werkzaam als senior vastgoedadviseur bij de afdeling Expertise van de CD. Voorheen gedetacheerd bij de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid. Vanuit zijn adviesfunctie bij de CD betrokken bij de Veranderopgave Vastgoed en werkzaam in het kernteam. Hugo Kramer HID CD en heeft ervaring in vastgoed. Hij was betrokken bij de inrichting van Oostelijk- en Zuidelijk Flevoland. Door de vele contacten met alle partijen in de vastgoed is er een goed beeld verkregen hoe projectontwikkelaar , gemeenten, provincies en beleggers met vastgoed omgaan. Liesbeth Arbman (en Bart van ’t Hoff) Teamleider van het team Publiekrecht en senior specialist bij het team publiekrecht van de afdeling Bestuurlijk Juridische Zaken en Vastgoed van de Corporate Dienst. Zij houden zich onder meer bezig met het begeleiden van onteigeningstrajecten en daarnaast met de juridische afwikkeling van onteigeningen. Het is één van de drie loketten, naast die van LNV en VROM. Rene Vrugt Directeur Netwerken bij staf DG. Bij zijn functie hoort ook de verantwoordelijkheid voor het juridisch cluster van staf DG. In die hoedanigheid is hij betrokken geweest bij het formuleren van de Veranderopgave Vastgoed, waaraan de Verkenning grondstrategie aan bijdraagt. Peter Struik Hoofd Ingenieur Directeur Dienst Noord-Nederland. RWS Noord-Nederland heeft een nauwe samenwerking met de provincie wat betreft de aan- en verkoop van gronden Linda de Boer Senior juridisch medewerker bij het waterdistrict Nieuwe Waterweg en houdt zich bezig met basisrelatiemanagement en ruimtelijke ordening. Hier wordt ook besproken wanneer gemeenten grond van RWS willen gebruiken of aankopen. De vastgoedtaken van het district betreffen voornamelijk: afstoten, beheer en verhuur.

59

B. De binnenring Trijnie Dijkhuis Senior medewerker van de afdeling Onderhoud Hoogwaterbescherming van RWS Waterdienst en heeft voor de Beheerkader inrichtingskader winterbed en voor de overdracht van areaal in het kader van doelmatig waterbeheer met het onderwerp te maken. Ingwer de Boer Projectdirecteur van de projectdirectie Ruimte voor de Rivier. Daarvoor vijf jaar voorzitter van de raad voor het vastgoed van het Rijk van de regio west. Deze raad voor het vastgoed was al een initiatief van vijf ministeries om strategischer om te gaan met vastgoed. Tom van der Wekken Programmamanager bij RWS Waterdienst voor het Uitvoeringsprogramma KRW, aanlegmaatregelen. Grondverwerving is een van de benoemde risico’s voor het uitvoeringsprogramma KRW. Bert Kappe en Frans Burgers Bert Kappe is projectmanager Brabantse kanalen, een programma dat het Brabantse kanalenstelsel aanpast en uitbreidt t.b.v. een verbeterde bereikbaarheid voor het goederenvervoer over water. Frans Burgers is senior adviseur vastgoed, en houdt zich o.a. bezig met de grondverwerving voor het programma Brabantse kanalen, vooral voor de Zuid-Willemsvaart. Klaas Kosters Directeur Scheepvaart bij de Regionale Directie Limburg. Bij de RD spelen volgens dhr. Kosters verschillende grote projecten met een grondcomponent. Dianne Teunissen Senior juridisch adviseur bij RWS CD. Ze heeft drie rechtsgebieden onder haar hoede: a) privaatrecht, b) kabels en leidingen en c)privacywetgeving. De eerste twee raken aan vastgoed. Freek van Zijl en Cor Visser Freek van Zijl is overkoepelend omgevingsmanager van het project verbreding Schiphol – Amsterdam – Almere. Dit project gaat over de verbreding van 63 km snelweg, waarbij een groot areaal gemoeid is. Cor Visser is coördinator van het cluster Vastgoed van RWS Noord Holland Fred Delpeut HID van RD Noord-Holland. Daarvoor was hij twee jaar voorzitter van de Raad voor Vastgoed, afdeling West. En hoewel RWS geen een vastgoeddienst is, was zij wel vertegenwoordigd in deze Raad. Luc Pacilly Afdelingshoofd van de afdeling Planvorming en Advies RWS Noord Brabant. Luc was in eerdere functies hoofd juridische zaken en vastgoed, voorzitter van de werkgroep Omgevingsrecht en voorzitter van de Vakgroep Vastgoed. Voor RWS heeft hij vanuit die functies gekeken wat “sneller en beter” betekent voor vastgoed. René Gerrits Staf DG (Productie) en adviseert het DB over een beperkt aantal grote projecten: A2 Maastricht en A15 (Maasvlakte-Vaalplein). Tot voor anderhalf jaar adviseerde hij ook over het hele watersystemengebeuren. Meine van Essen Senior adviseur bij RWS NB, directie Infrastructuur, afdeling planvorming en advies. In zijn takenpakket zit: het ‘ruimte-dossier’ in brede zin, externe veiligheid, ontgronding en het overkoepelende account Gebiedsgerichte Aanpak van de provincie Noord-Brabant, inclusief de relatie met andere rijkspartijen en maatschappelijke organisaties daarin. Tot februari 2011 was hij voorzitter van het RO-netwerk Jan Rienstra Omgevingsmanager bij de afdeling omgevingsmanagement van RWS Noord Holland en voorzitter van de RWS-Expertgroep Omgevingsmanagement. Verantwoordelijk voor verschillende onderdelen van het project 'Tweede Coentunnel/Westrandweg': conditionering, verkeer en mobiliteit, stakeholdermanagement en communicatie. In die conditionering is vastgoed een belangrijk component.

60

Willem Mak Beleidsmedewerker bij DGW en betrokken bij verschillende projecten die raakvlakken hebben of hadden met de grondstrategie: KRW, waarvoor hij namens DGW deelneemt in het Regionale Bestuursoverleg, betrokken bij de ontwikkeling van een strategie hoe om te gaan met baggerdepots en het project Maaswerken Michéle Blom Directeur Wegen en Verkeersveiligheid bij DGMo. Deze directie trekt (o.m.) de verkenningen en planstudies, tot en met het vaststellen van het projectbesluit. Nienke van Berkum Projectcoördinator IIVR (Integrale Inrichting Veluwe Randmeren) van 2004-2007, nu adviseur Watersystemen bij Rijkswaterstaat IJsselmeergebied. Pieter Jan Bus Senior adviseur RWS Waterdienst (o.a. vernatting gebiedsagenda’s), Was Programmacoördinator ILG (Inrichting Landelijk Gebied) Provincie Zuid-Holland en heeft ervaring met (anticiperende) grondaankoop door provincie en DLG. C. Buitenring Bart Parmet Directeur van de staf van de Deltacommissaris. Vanuit zijn functie draagt hij zorg voor de voortgang in het Deltaprogramma en voor het creëren van voldoende samenhang in het programma. Elaine Alwayn (Yvonne van der Laan en Adriaan van Doorn). Directeur Gebiedsontwikkeling bij het DG Ruimte van het ministerie van IenM, en lid van het Ambtelijk Opdrachtgeversberaad (AOB) van het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB). Theo Aarsen Projectdirecteur District 2015. Heeft opdracht van het bestuur RWS om de taken van de districten binnen het nieuwe Ondernemingsplan te beschrijven en een voorstel te doen voor nieuwe indelingen, waarbij de districten op uniforme wijze te werk gaan. Maarten van der Vlist Senior adviseur strategie bij Staf DG en sinds 1 januari 2011 Topspecialist adaptief watermanagement en ruimte bij RWS WD Jan Erven Hoofd Dienst Vastgoed Defensie. DVD is een van de grotere gebouwen terreinbeheerders in Nederland. Het bedrijf is verantwoordelijk voor ongeveer 30.000 hectare grond en een vloeroppervlak van meer dan 6 miljoen vierkante meter. Koos van der Vaart Projectdirecteur Vastgoed, Min. Van Financiën en is sinds 2001 verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van de werkzaamheden van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) en voor de advisering van de staatssecretaris van Financiën voor wat betreft vastgoedbeleid. Rik Bauer en Nico Smiet Rik Bauer, financieel manager/plv. Directeur Directie Ontwikkeling RVOB en verantwoordelijk voor de interne bedrijfsvoering en voor de ontwikkeling van het benodigde financieel instrumentarium.Nico Smiet, projectdirecteur Directie Ontwikkeling RVOB. Directie Ontwikkeling (DO) was voorheen het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf en onder meer verantwoordelijk voor de herontwikkeling van Valkenburg. Ad de Schutter Strategisch adviseur grondzaken concernstaf van Staatsbosbeheer in Driebergen. Ad heeft hiervoor bij DLG gewerkt en in het kader van deze functie heeft hij ook veel met RWS op het gebied van grondverwerving gedaan Luuk Oost en Walter Mommersteeg Luuk Oost is hoofd Ontwikkelingsbedrijf Groene Ruimte bij DLG; Walter Mommersteeg is lid van zijn team en is strategisch adviseur grondzaken. Harrie van Helvoort Manager van de afdeling Grondverwerving en Juridische Zaken bij ProRail.

61

Alexander van Andel Manager van de in 2010 gestarte inrichting van een afdeling Grondbedrijf binnen ProRail, met de focus op het zakelijk- en professioneel rentmeesterschap van spoorgronden. Naast portefeuillebeheer en grondstrategie worden concreet acties uitgevoerd door overtollige spoorgronden te verkopen en strategische spoorgronden tijdelijk te verhuren. Hij is daarnaast lid van de Raad voor Vastgoed regio noord oost (voorzitter) Johan Wedts de Swart, Jan Maljaars (Provincie ZL) en Peter van Kleef (DLG) Johan Wedts de Swart is beleidsmedewerker grondzaken bij PZL. Jan Maljaars is clustercoördinator. De afdeling houdt zich bezig met grond voor alle doelen zoals landbouw, aquacultuur, cultuurhistorie, water etc. behalve infrastructuur. Peter van Kleef werkt bij Grondzaken Regio Zuid van Dienst Landelijk Gebied. DLG koopt in opdracht van Provincie Zeeland (PZL) grond aan en beheert deze. Rob Roelfsema Senior vastgoedbeheerder (rentmeester) van het team Beheer van de sector Watersysteem van Waternet. Hij beheert met 3 collega’s de eigendommen van Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV). Waternet is de gemeenschappelijke organisatie van Waterschap Amstel, Gooi en Vecht en de gemeente Amsterdam Karel Hamstra Directeur Grondbedrijf, afdelingshoofd ontwikkeling van de gemeente Zeewolde en bestuurslid VVG (Vereniging Van Grondbedrijven, deze vereniging vertegenwoordigd de gezamenlijke belangen van de grondbedrijven op landelijk niveau en wisselt kennis uit) Barrie Needham (Erwin van de Krabben) Emeritus hoogleraar planologie, Radboud Universiteit. Zijn onderzoek gaat over de relaties tussen grond, vastgoed en de ruimtelijke ordening Jos Arts Topadviseur Leefomgeving bij Dienst Verkeer en Scheepvaart en Hoogleraar aan RUG Friso de Zeeuw De hoofdfunctie is directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Ontwikkeling, de grootste projectontwikkelaar van Nederland. Daarnaast parttime praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft (faculteit Bouwkunde) Yttje Feddes Rijksadviseurs (CRA). Daarnaast heeft ze haar eigen bureau voor landschapsarchitectuur. Margriet Schepman, Max Schep (VolkerWessel) en Dietmar Werners (Heijmans) Vertegenwoordigt de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM). De NEPROM stelt zich ten doel de samenwerking te bevorderen tussen de overheid en projectontwikkelingsmaatschappijen bij de totstandkoming van vastgoedprojecten. Edwin Buitelaar en Joost Tennekes Edwin Tennekes is bestuurskundige bij het PBL. Hij heeft verschillende studies uitgevoerd naar klimaatadaptatie, overstromingsrisico, risico zoneringen. Joost Buitelaar is senior onderzoeker op het gebied van grondmarkten, grondbeleid, juridisch-planologisch instrumentarum, gebieds- en stedelijke ontwikkeling bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). In die hoedanigheid is hij o.a. projectleider van de ex-durante evaluatie Wro. Hans Dorenbosch Senior rentmeester bij Kendes Rentmeesters & Adviseurs B.V. te Veenendaal, vooral betrokken bij projectmatige grondverwerving en het beheer van landelijk vastgoed en werkzaam op diverse andere vlakken van de rentmeesterij. Hij spreekt vanuit zijn betrokkenheid als projectleider vastgoed bij de ontpoldering van de Noordwaard in het kader van het project Ruimte voor de Rivier. Bert Wolting Directeur van Gebiedsmanagement en advies. Van 1986 tot 2010 oprichter en directeur van Akroconsult, een adviesbureau op gebied van Gebiedsontwikkeling en PPS. Daarnaast is hij in diverse hoedanigheden bezig geweest met gebiedsontwikkeling. Sedert 1-1-2010 werkzaam als zelfstandig gebiedsontwikkelingsadviseur onder de naam Gebiedsmanagement en advies. Jenne van der Velde Topadviseur Assetmanagement (AM) bij DVS. Expertise voorheen: bij Vitens, als manager Assetmanagement voor het beheer en aanleg van het drinkwaternetwerk

62

Bijlage 3. Gehanteerde vragenlijsten Leidraad voor interviews – ‘hart’

A

Naam respondent + functie: ……………………………………………………….….. Interviewers: ………………………………………………………………………….. Datum: ………………………………………………………………………………... Concept verslag toegestuurd: ………………………………………………………….. Verslag definitief: …………………………………………………………………..….. Opbouw interview: spanwijdte van de respondent: mate van overzicht, diepte van praktijkervaringen 2/3/4/5. actuele praktijken: knelpunten, kansen, visie. Ingedeeld naar algemeen, aankoop, verkoop, beheer 6. lange termijn: verwachtingen, visie 7. samenwerking met andere rijksoverheden 8. gebiedsontwikkeling 9. organisatie van de vastgoedsector 10. ruimte voor nabranders van de respondent Kennismaking Waar bestaat uw werk vooral uit? Bij welke concrete projecten bent u afgelopen 2 jaar betrokken geweest? (projecten waarbij RWS keuzes moest maken over aankoop, verkoop of beheer van gronden) 2. Actuele praktijken algemeen a. Hoe denkt u over de huidige ‘grondstrategie’ van RWS? Ervaart u knelpunten in de praktijk? Kunt u hierbij voorbeelden geven? Heeft u het idee dat RWS soms strategisch slimmer kan opereren? Kunt u voorbeelden noemen? 3. Aankoop: actuele praktijken en visie actueel Hoe verloopt aankoop van gronden nu (standaard werkwijze: wie doet wat wanneer), en wordt dit in sommige gevallen ook anders aangepakt? Waarom wordt het in deze gevallen anders aangepakt? (doorvragen naar voorbeelden; doorvragen op financiële aspecten) In welke mate is de vastgoedsector van RWS volgens u in control? Waar blijkt dat uit? Kunt u voorbeelden uit eigen projecten geven? (opdrachtgeversrol-opdrachtnemersrol goed belegd? afspraken vastgelegd? vroege/late betrokkenheid vastgoedsector? hoe is de eindverantwoordelijkheid geregeld? (bv. t.a.v. overtollige gronden)? competenties?) visie Steeds vaker klinkt binnen RWS de roep om meer anticiperend te gaan aankopen. Herkent u dit? Voor welke situaties? Wat zijn volgens u de pluspunten hiervan, en wat de minpunten? Wat heeft u nodig, om op een zorgvuldige manier anticiperend te kunnen aankopen? (doorvragen op juridisch bestuurlijke instrumenten, bv. weten regelgeving rond ‘ruiling’ van gronden, krachtenveld) 63

Welke andere partijen zijn hierbij van belang voor RWS? (samenwerking bij aankoop, portefeuillebeheer, etc.) 4. Verkoop: actuele praktijken en visie Wat zijn tot nu toe de belangrijkste criteria voor overtolligstelling? Hoe gaat u er in de praktijk mee om? Moet hier wat u betreft iets aan veranderen? (andere criteria nodig? explicietere criteria? meer uniforme criteria voor alle RD-en? etc.) Hoe verloopt het verkoopproces (standaard werkwijze: wie doet wat wanneer), en wordt dit soms ook anders aangepakt? Waarom wordt het in deze gevallen anders aangepakt? (doorvragen naar voorbeelden) De verkoop van gronden die door RWS ‘overtollig’ zijn verklaard, wordt nu uitgevoerd door het RVOB (Ministerie van Financiën). Wat zijn volgens u de belangrijkste voor- en nadelen van deze taakverdeling? Kunt u daar voorbeelden van geven? 5. Beheer: actuele praktijken en visie Wat maakt sommige gronden tot ‘strategische gronden’, om als RWS zelf te houden? (doorvragen: termijnen, financiële aspecten) Heeft u een actueel overzicht van de gronden die in materieel beheer zijn? Zo nee, ervaart u dit als een belemmering? (om af te wegen wat strategisch is) Welke andere partijen, publiek en privaat kunnen in het beheer van strategische gronden voor RWS iets betekenen? Kunt u voorbeelden noemen? (pacht,waardecreatie, tijdelijk bestemmen) Wat levert dit RWS op, maar ook: welke risico’s zijn hieraan verbonden? ( succesvol portefeuillebeheer; vormen de risico’s een serieuze drempel?) 6. Lange termijn ontwikkelingen Welke beleidsontwikkelingen of lange termijn projecten ziet u op RWS / uw regio afkomen, en wat wordt daarbij verwacht van de RWS vastgoedsector? Op welke termijn spelen deze ontwikkelingen? Wie ziet u als de belangrijkste partners voor RWS in die toekomstige ontwikkelingen? Is de huidige organisatie van de RWS vastgoedsector volgens u adequaat voor deze landelijke programma’s? Waarom wel/niet? e. De commissie Elverding wil graag dat de grote projecten sneller doorlopen. Zijn de vastgoedprocedures hierop voldoende toegesneden? (zo niet, wat moet er veranderen?) 7. Samenwerking met andere overheden / markt Andere rijksoverheden hebben ook een vastgoedsector. In hoeverre werkt u met hen samen, voor welke aspecten? Hoe ervaart u de samenwerking? Zou u, gezien de toekomstige opgaven, aanbevelen om de samenwerking met rijkspartners te versterken? (Met welke rijkspartners, voor welke aspecten en waarom?) Welke andere partijen, anders dan rijkspartners, zijn voor u belangrijk in de samenwerking? Werkt u ook samen met private vastgoedpartijen of initiatiefnemers? Ziet u hierin kansen voor de toekomstige opgaven van RWS? (doorvraag: wat kan RWS ook misschien van hen leren? bv. portefeuillebeheer, financieel en maatschappelijk rendement) 8. Gebiedsontwikkeling Voor steeds meer grote plannen geldt dat ze door middel van een gebiedsproces met overheden en private partijen worden ontwikkeld en ook samen uitgevoerd. 64

Hoe kijken partijen in gebiedsontwikkelingsprocessen naar RWS, als het gaat om grond? Kunt u voorbeelden noemen? (aandachtspunten: mandaat, flexibiliteit, termijnen) Leidt ‘gebiedsontwikkeling’ als manier om samen met de regio integrale plannen te realiseren tot andere keuzes voor RWS als het gaat om aankoop, beheer en verkoop van gronden? Denkt u dat overheden in gebiedsontwikkeling het beste ieder een eigen grondstrategie kunnen blijven hanteren, als onderdeel van hun positie in het spel, of vindt u dat samenwerking of centralisatie nodig is? Waarom wel/niet? 9. Toekomstige organisatie van vastgoedsector RWS [Alles overziend,…] Hoe zou de vastgoedsector van RWS in de toekomst volgens u idealiter georganiseerd moeten worden? (taakverdeling tussen districten/RD-en/CD/SDG; specialismen in eigen huis vs. extern inhuren, uitvoering zelf doen of taken overdragen aan rijkspartners, etc.) Wat is daarvoor nodig? 10. Wat is in dit gesprek niet aan bod gekomen, dat u nog wel graag kwijt wilt?

Leidraad voor interviews – ‘binnenring’

B

Naam respondent + functie: ……………………………………………………….. Interviewers: ………………………………………………………………………….. Datum: ………………………………………………………………………….. Concept verslag toegestuurd: ………………………………………………………. Verslag definitief: …………………………………………………………………….. Opbouw interview: context van de respondent: perspectief van waaruit de respondent kijkt naar vastgoedtaken RWS 2/3/4/5. actuele praktijken: knelpunten, kansen, visie. Ingedeeld naar algemeen, aankoop, verkoop, beheer 6. lange termijn: verwachtingen, visie 7. samenwerking met andere rijksoverheden 8. gebiedsontwikkeling 9. organisatie van de vastgoedsector 10. ruimte voor nabranders van de respondent Kennismaking Wat is uw functie en taken binnen uw organisatie(onderdeel), ofwel: waarom is het logisch dat we bij u uitkomen voor dit gesprek? Bij welke concrete projecten in de afgelopen 2 jaar heeft u te maken gehad met de vastgoedmensen van RWS? (waar ging het contact over, met welk soort medewerkers, welke aspecten heeft u met hen te regelen,?) Actuele praktijken algemeen Waar denkt u aan bij het woord ‘grondstrategie’? Welke grondstrategie hanteert RWS volgens u nu? Wat zijn de belangrijkste elementen? Ervaart u knelpunten in de praktijk? Kunt u hiervan voorbeelden geven? 65

Heeft u het idee dat RWS soms strategisch slimmer kan opereren? Kunt u voorbeelden noemen? Aankoop: actuele praktijken en visie actueel Op dit moment koopt RWS gronden pas aan als er een formeel besluit ligt, op de aangegeven locatie en niet meer of minder grond dan precies nodig voor het vastgestelde plan. Welke voor- en nadelen ziet u aan deze werkwijze? Kunt u voorbeelden noemen? (voor- /nadelen voor RWS zelf of voor andere partijen) In welke mate is de vastgoedsector van RWS volgens u in control? Waar blijkt dat uit? Kunt u voorbeelden uit eigen projecten geven? (opdrachtgeversrol-opdrachtnemersrol goed belegd? afspraken vastgelegd? vroege/late betrokkenheid vastgoedsector? hoe is de eindverantwoordelijkheid geregeld? (bv. t.a.v. overtollige gronden)? competenties?) visie Steeds vaker klinkt de roep dat RWS meer anticiperend zou moeten aankopen. Herkent u dit? Voor welke situaties? Wat zijn volgens u de pluspunten hiervan, en wat de minpunten? Wat heeft RWS nodig, om op een zorgvuldige manier anticiperend te kunnen aankopen? (juridisch bestuurlijk instrumentarium, bv. weten regelgeving rond ‘ruiling’van gronden, krachtenveld) Heeft RWS hierbij andere partijen nodig? 4. Verkoop: actuele praktijken en visie Neemt RWS in uw ogen heldere beslissingen, welke gronden verkocht kunnen worden? Kunt u voorbeelden noemen? Wanneer als gevolg van nieuwe aanleg (kunstwerken, nevengeulen, etc) de oppervlakte die RWS zelf in beheer heeft toeneemt, nemen de beheerkosten toe. Kunnen deze gronden ook verkocht worden? Onder welke voorwaarden? De verkoop van gronden die door RWS ‘overtollig’ zijn verklaard, wordt nu uitgevoerd door het RVOB (Ministerie van Financiën). Wat zijn volgens u de belangrijkste voor- en nadelen van deze taakverdeling? Kunt u daar voorbeelden van geven? Beheer: actuele praktijken en visie a. Wat maakt sommige gronden tot ‘strategische gronden’, om als RWS zelf te houden? (doorvragen: termijnen, financiële aspecten) Welke kansen en risico’s ziet u in het tijdelijk beschikbaar stellen van deze gronden door RWS aan private partijen, om hiermee maatschappelijke en financiële meerwaarde te genereren? Lange termijn ontwikkelingen Op de (middel)lange termijn komt er een aantal grote opgaven aan, zoals Randstad 2040 en Deltaprogramma. Hoe zou voor deze programma’s volgens u de grondaankoop, beheer en verkoop het beste georganiseerd kunnen worden? (u mag vrij denken!). Wat zijn hiervan de voor- en nadelen? Wie ziet u als de belangrijkste partners voor RWS in die toekomstige ontwikkelingen? Is de huidige organisatie van de RWS vastgoedsector volgens u adequaat voor deze landelijke programma’s? Waarom wel/niet? De commissie Elverding wil graag dat de grote projecten sneller doorlopen. Zijn de vastgoedprocedures hierop voldoende toegesneden? (zo niet, wat moet er veranderen?) Samenwerking met andere overheden / markt 66

Welke verschillen in aanpak ziet u, tussen Rijkswaterstaat en andere organisaties, waar het gaat om aankoop, beheer en verkoop van gronden? Hoe kunnen die verschillen benut worden? Gebiedsontwikkeling a. Voor steeds meer grote plannen geldt dat ze door middel van een gebiedsproces met overheden en private partijen worden ontwikkeld en ook samen uitgevoerd. Kunnen de deelnemende overheden hierbij het beste ieder een eigen grondstrategie blijven hanteren, als onderdeel van hun positie in het spel, of is samenwerking of zelfs centralisatie nodig? Waarom wel/niet? Toekomstige organisatie van de vastgoedsector RWS Wat zouden over vijf tot tien jaar de belangrijkste taken moeten zijn van de RWS vastgoedsector? Hoe sluit dit aan op de wensen vanuit (uw eigen organisatie /) andere organisaties in de omgeving? Wat is hiervoor nodig? (denk ook aan: type medewerkers en competenties) Wat is in dit gesprek niet aan bod gekomen, dat u nog wel graag kwijt wilt?

Leidraad voor interviews – ‘buitenring’

c

Naam respondent + functie: ……………………………………………………….. Interviewers: ………………………………………………………………………….. Datum: ………………………………………………………………………….. Concept verslag toegestuurd: ………………………………………………………. Verslag definitief: …………………………………………………………………….. Opbouw interview: context van de respondent: perspectief van waaruit de respondent kijkt naar vastgoedtaken RWS 2/3/4/5. actuele praktijken: knelpunten, kansen, visie. Ingedeeld naar algemeen, aankoop, verkoop, beheer 6. lange termijn: verwachtingen, visie 7. samenwerking met andere rijksoverheden 8. gebiedsontwikkeling 9. organisatie van de vastgoedsector 10. ruimte voor nabranders van de respondent Kennismaking Wat is uw functie en taken binnen uw organisatie(onderdeel), ofwel: waarom is het logisch dat we bij u uitkomen voor dit gesprek? Staat uw organisatie ook zelf voor opgaven die een ‘grondcomponent’ in zich hebben, en op welke termijn speelt dit? In hoeverre bent u bekend met de vastgoedsector van RWS, en de manier waarop bij RWS aankoop, verkoop en beheer van gronden nu plaatsvindt? (Concrete projecten?)

67

Actuele praktijken algemeen Waar denkt u aan bij het woord ‘grondstrategie’? Wat zijn volgens u de belangrijkste verschillen in grondstrategie tussen verschillende partijen in het ruimtelijk domein? Heeft u het idee dat sommige partijen hierin strategisch slimmer kunnen opereren? Kunt u voorbeelden noemen? Geldt dit ook voor RWS? Aankoop: actuele praktijken en visie Op dit moment koopt RWS gronden pas aan als er een formeel besluit ligt, op de aangegeven locatie en niet meer of minder grond dan precies nodig voor het vastgestelde plan. Welke voor- en nadelen ziet u aan deze werkwijze? Kunt u voorbeelden noemen? (voor- /nadelen voor RWS zelf of voor andere partijen of voor beleidsveld) Steeds vaker klinkt de roep dat RWS meer anticiperend zou moeten aankopen. Wordt er over nagedacht in uw organisatie (eventueel ervaring..)? Voor welke situaties? Wat zijn volgens u de pluspunten hiervan, en wat de minpunten? Welke partijen zijn op het vlak van anticiperend aankopen in uw optiek een goed voorbeeld ? Wat kan RWS van hen leren? (doorvragen: portefeuillebeheer) Heeft RWS hierbij andere partijen nodig? 4. Verkoop: actuele praktijken en visie De verkoop van gronden die door RWS ‘overtollig’ zijn verklaard, wordt nu uitgevoerd door het RVOB (Ministerie van Financiën). Wat zijn volgens u de belangrijkste voor- en nadelen van deze taakverdeling? Kunt u daar voorbeelden van geven? Ziet u andere mogelijke werkwijzen, die de genoemde (niet alleen voor RWS) nadelen opheffen? (Kunnen derde partijen hierbij een rol spelen?) Beheer: actuele praktijken en visie a. Wat maakt sommige gronden tot ‘strategische gronden’, om niet te verkopen hoewel ze op korte termijn voor de uitvoering niet nodig zijn? (voor RWS of in het algemeen),(doorvragen: termijnen, financiële aspecten) Welke kansen en risico’s ziet u in het tijdelijk beschikbaar stellen van deze gronden door RWS aan private partijen, om hiermee maatschappelijke en financiële meerwaarde te genereren? Lange termijn ontwikkelingen Op de (middel)lange termijn komt er een aantal grote opgaven aan, zoals Randstad 2040 en Deltaprogramma. Hoe zou voor deze programma’s volgens u de grondaankoop, beheer en verkoop het beste georganiseerd kunnen worden? (u mag vrij denken!). Wat zijn hiervan de voor- en nadelen? Wie ziet u als de belangrijkste partners voor de RWS in die toekomstige ontwikkelingen? Samenwerking met andere overheden / markt Welke verschillen in aanpak ziet u, tussen Rijkswaterstaat en andere organisaties, waar het gaat om aankoop, beheer en verkoop van gronden? Hoe kunnen (eventueel in samenwerking)die verschillen benut worden? Gebiedsontwikkeling Voor steeds meer grote plannen geldt dat ze door middel van een gebiedsproces met overheden en private partijen worden ontwikkeld en ook samen uitgevoerd. Kunnen de deelnemende overheden hierbij het beste ieder een eigen grondstrategie blijven hanteren, als 68

onderdeel van hun positie in het spel, of is samenwerking of zelfs centralisatie nodig? Waarom wel/niet? Zijn er verschillen in typen belangen en termijnen waarop deze een rol spelen? Toekomstige organisatie van de vastgoedsector RWS Wat zouden over vijf tot tien jaar de belangrijkste taken moeten zijn van de RWS vastgoedsector? Hoe sluit dit aan op de wensen vanuit andere organisaties in de omgeving, publiek en privaat? Wat is hiervoor nodig? Wat is in dit gesprek niet aan bod gekomen, dat u nog wel graag kwijt wilt?

69

70

Bijlage 4. Kaarten Argumentenfabriek

71

72

73

74

Colofon Opdrachtgever: Bestuur Rijkswaterstaat Uitgevoerd door: RWS Waterdienst en RWS Dienst Verkeer en Scheepvaart, Programma Strategische Verkenningen Projectteam: Mattijs Erberveld, Ad Dijkstra, Jetske Poland, Perry Nourzad, Erna Ovaa, Jack de Vries (Rijkswaterstaat) Bonne van der Veen, Maya Sule (Deltares) Met een bijdrage van: De Argumentenfabriek Voor meer informatie: Over deze strategische verkenning: Jack de Vries (Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving): [email protected] Over de Veranderopgave Vastgoed: Jaap Danhof (Rijkswaterstaat Corporate Dienst): [email protected]

75

Aankoop, beheer en afstoten van gronden voor het primaire proces van Rijkswaterstaat

Recommend Documents