A szociálpolitika alapelvei és technikái (Zombori: A szociálpolitika alapelvei, 95-124.o.) -
a szociálpolitikai alapelvek és technikák arra szolgálnak, hogy szempontrendszert adjanak a szociálpolitikai eszközök, beavatkozási technikák megtervezésekor
-
alapelvek és technikák: általában az alapelvek tekintetében fogalom-párokat használunk
1. abszolút és relatív biztonság elve: abszolút biztonság – olyan fogyasztási szint biztosítása, amely a társadalom valamennyi tagja számára garantált, tehát mindenki biztos lehet benne, hogy van olyan életszínvonal, amely alá nem kerülhet; nem feltétlenül korlátozódik a jövedelmi színvonalra, hanem elvileg kiterjedhet arra, hogy a társadalmi polgáriság más dimenzióiban (lakás, kultúra, munka, egészségügyi ellátás) is garantáljon minimumokat; pl.: Nagy-Brittania – 1795: speenhamlandi rendszer – megjelent a dolgozó szegény problémája, amit minimális jövedelem garantálásával akarta megoldani a rendszer; alapszempont a minimális élelmezés biztosítása volt; kiindulási pont a kenyér ára és az egy főre eső jövedelem volt, s a kettő különbsége adta a segély nagyságát, amit a családnagyság szerint kompenzáltak – a rendszerben aztán finanszírozási problémák adódtak, illetve a logikáját nem tudták összeegyeztetni a kora kapitalista munkaerőpiaccal, mert lehetővé tette a minimális szinten való, munka nélküli megélhetést; relatív biztonság – azt az igényt fejezi ki, hogy valamely társadalmi kockázat bekövetkeztekor (pl.: munkaképesség elvesztése, gyermekszületés, válás, stb.) az egyén vagy család életszínvonala ne süllyedjen hirtelen, túlságosan nagyot, ne kelljen az addig elért szintet hirtelen feladni ; olyan társadalomról nem tudunk, ahol a relatív biztonság igényének minden esetben eleget tudnának tenni; a legáltalánosabban ismert megoldás mégis a bismarcki típusú társadalombiztosítás, ahol az egyént kötelezik arra, hogy készüljön fel bizonyos kockázatokra, a szociális biztonsága esetleges megrendülésére, ennek a felkészülésnek a formája a kényszertakarékosság, a járulékelvonás; egyéni válasz lehet az önkéntes biztosítás vagy a valamilyen formában történő felhalmozás; a két elv kiegészítheti egymást – pl. keresetarányos nyugdíj rendszerébe beépül a nyugdíjminimum; a két elv ellentmondásba is kerülhet – nyugdíjak értékmegőrzése: ha a kisnyugdíjasok javára csoportosítanak át, a magasabb nyugdíjat élvezők relatív biztonsága sérül, hisz a pénzalap egy; ha viszont nem csoportosítanak át, a kisnyugdíjasok a létminimum alá kerülhetnek, tehát abszolút biztonságuk sérül; 2. megelőzés és utólagos korrekció: megelőzés: (prevenció) – valamilyen módon elejét vegyük a rossz helyzet kialakulásának, megakadályozzuk az olyan szituációkat, amelyeknek a későbbiekben negatív következményei lehetnek; korrekció – a rossz helyzet már kialakult, s ennek káros következményein próbálunk segíteni (pl.: enyhítjük a károkat – pl. a munkanélküliség miatti jövedelemkiesést munkanélküli segéllyel pótolunk; vagy helyreállítjuk az eredeti állapotot – pl. munkát szerzünk a munkanélkülinek); minden szociálpolitika lehetőséget ad mindkét megoldásra, de a hangsúly eltolódhat egyik vagy másik irányba;
előnyök-hátrányok: prevenció humánusabb és hosszabb távon gazdaságosabb, ugyanakkor néha drágább vagy túlzott beavatkozást igényel a piaci folyamatokba; a korrekció viszont hosszabb távon drága, ugyanakkor krízishelyzetben az egyetlen használható megoldása; pl.: prevenció – DADA program, korrekció – segélyek bizonyos formái, gyermekvédelemben: átmeneti nevelésbe vétel; (ELSŐ ÓRA ANYAGA: társadalompolitika inkább preventív, míg a szociálpolitika inkább korrektív!) 3. integrált és szegregált megoldások: integráció: beilleszkedést, beillesztést jelent szegregálás: elkülönülés, elkülönítés – spontán (pl. kiköltözés s zajszennyezettség és környezeti szennyezettség miatt a nagyvárosból a zöldövezetekbe) és tudatos (pl. hajléktalanszálló a városon kívül) lehet; és lehet jó szándékú (védett munkahelyek, védett közösségek- pl. cigányosztályok) vagy diszkrimináló jellegű (pl. cigánytelepek); ugyanakkor az integrációnak is lehetnek hátrányai is (pl. kényszerintegráció – cigánytelepekről átköltöztetés – családi kapcsolatok megszakadása, etnikai jellegű feszültségek) ellentmondás: az erősen szegmentált társadalmak (pl.: indiai kasztrendszer) is képesek fennmaradni; nehézség: mi tekintünk szegregációnak? – ha pl. egy idős embert a gyermeke ápolási díj segítségével az otthonában gondoz, akkor ez egyszerre integráció (családba integrált az idős ember) és szegregáció (hiszen nem biztos, hogy – állapota miatt, vagy mert nincs gépkocsi a családban – el tudja hagyni otthonát) 4. a támogatás odaítélése – normativitás és diszkrecionalitás: normativitás – a támogatáshoz való hozzájutás, a támogatás feltételei és mértékei jogilag szabályozottak; a jogi szabályozás kötelező mind a támogatottra, mind pedig a támogatóra; pl. családi pótlék, munkanélküli járadék diszkrecionalitás – a támogatás megítélése a rászoruló részére a jogszabály alkalmazójának hatáskörében van, tehát az ő belátásától függ, hogy a rászoruló kap vagy nem kap támogatást; a szabályozás diszpozitív (megengedő), tehát senki nincs kizárva, de senki sem bizonyosan kedvezményezett; pl.: ápolási díj, rendszeres szociális segély, szociális lakáskiutalás a két technika jellemzői: Az ellátás formája A döntéshozó A jogszabályi feltételek Kalkulálhatóság Kikényszeríthetőség Előnyök
normatív jogalkotó a támogatás jár, ha a feltételek teljesülnek nagy az egyén számára esélye nagy - a rászorulók szempontjából, kiszámíthatóbb, betervezhetőbb a saját költségvetésbe - adminisztratív költségek kisebbek - elkerülhető a személyi függés
diszkrecionális jogalkalmazó adható nagy a jogalkalmazó számára esélye kicsi - a jogalkalmazó számára jobban tervezhetők a költségek - helyet ad az egyéni elbírálás alá eső eseteknek, teret ad a méltányosságnak
Hátrányok
kialakulása -Nehezen átlátható az önkormányzat számára, hogy mennyi, jogosan igazolt segélykérelem lesz az év során – lehet, hogy a segélykeret kevésnek bizonyul -Nem ad teret a külön méltánylást igénylő eseteknek
- nagyobb az adminisztrációs költség, mert a döntés és előkészítése több energiát igényel - a rászoruló kiszolgáltatottabb – előírhatók számára magatartási szabályok (GONDOLJUNK AZ ÉRDEME/ÉRDEMTE LEN SZEGÉNYEK SZELEKCIÓJÁRA!!!) - kialakulhat a személyi függés, hiszen a jogalkalmazótól függ a pozitív döntés
5. a támogatás formái – pénzbeli vagy természetbeni ellátás, illetve szolgáltatás: a szükségletek kielégítése történhet közvetetten – pénzbeli ellátások útján (segélyek) vagy közvetlenül, amikor a támogatás a maga természetes formájában biztosítja a szükséglet kielégítését – termék, illetve szolgáltatás útján – ezeket összefoglalóan természetbeni juttatásoknak nevezzük; a két tiszta eset ötvözete az ún. „címkézett pénz”, azaz az utalvány (voucher) – az utalvány olykor csak a természetbeni juttatás lebonyolításának technikai segédeszköze (pl. tejjegy, élelmiszerutalvány) – e megoldás problémája, hogy a kedvezményezettek áron alul eladhatják az utalványt, hogy szabadabban felhasználható pénzhez jussanak, így a segítség nem éri el a célját; a másik probléma az, ha az utalványt beváltó hely visszaél a szolgáltatással (pl.: magasabb árat számol, vagy rossz minőséget ad); utalványos megoldások esetében a fogyasztó szabadon vagy bizonyos korlátokkal fogyaszthat terméket vagy szolgáltatást, amelyért egyáltalán nem fizet, vagy csak csökkentett árat (pl. gyógyszertámogatásnál); az ellátást biztosító számára az utalványos megoldás – bár nagyobb költségekkel jár, hiszen az utalványokat ki kell nyomtatni, stb. – mégis biztosabb, mert korlátozhatja és meghatározhatja, hogy a rászoruló milyen termékeket fogyasszon – ugyanakkor ez az eljárás sérti a rászoruló választási szabadságát, és azt az érzést sugallja, hogy a támogató nem bízik meg a rászorulóban (fokozott kontroll, a rászoruló „lefokozása gyermekké”), hogy a kapott jövedelmet arra fogja fordítani, amit a társadalom fontosnak tart; a pénzbeli járandóságok biztosítják leginkább az egyén választási szabadságát; probléma viszont, ha az egyéni szabadságon és pénzen múlik a választás, könnyen kialakulnak a kettős – drágább és olcsóbb, ingyenes és fizetős – rendszerek (pl.: oktatás, eü.), s a szegényebbek könnyen szegregálódnak a „rosszabb” minőségű rendszerekben; a szolgáltatás sajátos kérdése, hogy milyen formában nyújtsák – otthon vagy intézményben, ill. egyéni vagy közösségi megoldással; a megoldás kialakításánál figyelembe kell venni: 1. mi a kliens érdeke; 2. szakszerűség milyen mértékben fontos és hol alakítható ki legcélszerűbben; 3. melyik megoldás az olcsóbb – általában a szubszidiaritás mellett teszik le a voksot; 6. univerzális és szelektív elosztás
univerzalitás – valamely termék, szolgáltatás vagy juttatás mindenki (minden állampolgár vagy az ország területén tartózkodók számára) számára, feltétel nélkül jár; mindenki jogosult az ellátásra, aki a szolgáltatás révén kielégíthető szükséglettel rendelkezik – pl. egészségügyi ellátás, családi pótlék, állampolgári alapnyugdíj; szelekció – az ellátások elosztásakor valamilyen korlátozás, kiválasztás érvényesül; a legáltalánosabb korlátozás az, hogy az ellátás biztosítási jogviszonyhoz kapcsolódik: annak van joga ellátást igénybe venni, aki legalább meghatározott ideig fizeti a járulékot; a szelekció elsődleges célja a szűkös erőforrások koncentrálása azokhoz az egyénekhez és családokhoz, akik az ellátásra leginkább rászorultak; a szelektív ellátásoknál tehát nemcsak valamilyen külsődleges kritériumra van szükség a szelekcióhoz, hanem az érintettek jövedelmének vizsgálatára is – ennek formái lehetnek a jövedelemteszt (jövedelemigazolás), esetleg a vagyonteszt (vagyonigazolás), s a kettő kombinációja a megélhetési teszt (means-test), az ezek alapján nyújtott ellátásokat hívjuk segélyeknek; a szelektív megoldásoknál nemcsak a rászorultságot, hanem az érdemességet is vizsgálják – ilyenkor (valamilyen értékítélet alapján) az ellátást nyújtó vizsgálja a segélyt kérő magatartását (pl. együttműködik-e a hivatalokkal, rendet tart-e a lakásában, stb.), végül ilyen meggondolások alapján alakult ki az érdemes vagy önhibás szegények kategóriája; modern példa: környezettanulmányt készítenek a szociális lakásigénylés elfogadása vagy elutasítása előtt, vagy az RGYT kérelemhez a pozitívabb elbírálás érdekében számlát lehet/kell csatolni, hogy bizonyításra kerüljön: a szülő a gyermekre költi az összeget; a szelektív hatásokat két csoportra oszthatjuk: 1. explicit szelekció – a szelekciós elveket a jogalkotó világosan kimondja (pl. családi pótlék esetében, ami univerzális, explicit szelekciós elv a gyermekek száma és egészségi állapota, illetve az, hogy hány szülő neveli őket), 2. implicit szelekció – rejtetten, sokszor nem vagy nem egészen szándékoltan működik (pl. földosztásból kimaradtak a cigányok, mert nem voltak tájékozottak a feltételekről)) ; ha a szelektálás nagyon hangsúlyos és kiemelt, akkor beszélünk diszkriminációról – ez lehet pozitív és negatív; pozitív diszkrimináció: külön előnyt nyújt valamilyen hátrány kompenzálására (pl. kedvezményes lakáshitel sokgyermekes családoknak); negatív diszkrimináció: egyes csoportokat valamilyen kritérium alapján hátrányosan különböztetnek meg (pl. pályakezdő munkanélküli nem kaphat munkanélküli járadékot) probléma: minden diszkrimináció megbélyegző, stigmatizáló hatású; 7. hatásosság és hatékonyság hatásosság – a támogatásra jogosultak vagy a rászorulók közül mekkora kört ért el az ellátás, mennyien jutottak hozzá az ellátásokhoz, mekkora az igénybevételi arány; elsőfajú hiba megjelenése: téves elvétések, tehát nem minden rászoruló kap ellátást – a szociális háló lukas; általában az univerzális megoldások vannak előnyben itt, mert minden adott szükséglettel rendelkezőt elérnek; hatékonyság – költség/haszon, illetve ráfordítás/eredmény viszonya milyen; alacsony a hatékonyság, tehát másodfajú a hiba, ha a célzás rossz, tehát a szociális rendszer pazarló és azok is kapnak ellátást, akik nem rászorultak (ennek kompenzálására szolgál az univerzalitás és szelektivitás); a hatékonyságot mérhetjük mikro- (egy-egy rendszeren belülre vonatkoztatják – pl. eü-ben az alap vagy szakellátások fejlesztése hoz-e nagyobb eredményt) és makroszinten (pl. az egyének egészségét oktatással, lakással, környezetvédelemmel vagy a munkakörülmények javításával lehet-e jobban javítani); a hatékonyság szempontjából a szelektív megoldások vannak előnyben, hiszen minél jobb a célzás, annál inkább a rászorulókra koncentrál az ellátás és annál kisebbek a költségek hatásosság
hatékonyság
Költség/haszon vagy ráfordítás/eredmény Nem mindegyik rászoruló Nem rászorult is kap Hiba kap Téves elvétések Téves elfogadások A hiba eredménye Elsőfajú hiba Másodfajú hiba A hiba elnevezése A célzás rossz A szociális rendszer hibája A háló lyukas Kielégítetlen szükségletek Források pazarlása Az eredmény Mutató
Igénybevevő/jogosult
8. köz-, magán- és vegyes finanszírozás: az alapszükségletek kielégítése történhet 1. magánfinanszírozás, 2. közfinanszírozás, 3. vegyes finanszírozás útján; magánfinanszírozás esetén a termék és a szolgáltatás fogyasztója és finanszírozója általában azonos (pl. az egyén dolgozik, munkájáért pénzt kap és a piacon megvásárolja, amire szüksége van); közfinanszírozás esetén a fogyasztó szükséglete közüggyé vált, a fogyasztó és a finanszírozó szerepe kettéválik, más fogyaszt és más finanszíroz; a közösség képviselői úgy döntöttek, hogy a rendelkezésükre álló közpénzt a fogyasztó valamely szükséglete kielégítésének szentelik, tehát vagy pénzt adnak neki (segély) vagy természetben nyújtják az ellátást (pl. oktatás az általános iskolában); vegyes finanszírozás: fogyasztó és a közfinanszírozó is hozzájárul a szükséglet kielégítéséhez (pl. gyógyszertámogatás); fogyasztó alatt általában azt az egyént, családot, csoportot értjük, akit a köz érdemesnek tart arra, hogy támogassa; finanszírozó lehet a fogyasztó, az államháztartás valamelyik alrendszere vagy civil szervezet is; 9. szubszidiaritás latin jelentése: segítő, támogató; értelmezése a katolikus egyház tanítására épül, s a legnagyobb jelentőséget először az ún. Rerum Novarumban kapott (XIII. Leo pápa körlevele a munkások helyzetéről – 1891); szociálpolitikai értelmezés szerint az egyén ellátása alapvetően a család feladata, s amilyen mértékben ez nehezül vagy lehetetlenné válik, úgy lépjenek be a gondoskodásba a családot körülvevő segítő körök, a családtól való távolság sorrendjében; az alapgondolat magában foglalja az önállóság hangsúlyozását a szociálpolitikai ellátásoktól való függés ellenében; a külső segítség csak akkor lép be, ha a család/egyén már minden elvárhatót megtett a saját helyzete javítása érdekében; a felfogás azt is jelenti, hogy a döntések ott és olyan módon szülessenek, ahol a leginkább érintettek és érdekeltek jelen vannak és ahol a legtöbb információ áll a rendelkezésre (pl. a döntések és ellátások inkább önkormányzatoknál szülessenek és ne az államnál) 10. indexálás – a támogatás értékének megőrzése miért van szükség rá? – a transzferjövedelmek értékét az infláció folyamatosan kikezdi, így az ellátások veszítenek értékükből – az értékük korrigálása történhet indexálással, ami rendszerességet, folyamatosságot, kiszámíthatóságot visz a rendszerbe; a támogatás értékének megőrzése történhet kompenzálással is – erre többnyire alapvető javak hirtelen áremelkedésekor kerül sor; ilyenkor egy meghatározott összeggel részben vagy egészben ellensúlyozni lehet a hirtelen emelkedést, amelyet azok a csoportok kapnak, akiket az intézkedés leginkább érint;
indexálás és kompenzálás két szinthez történhet: vagy az árhoz vagy a bérekhez indexálnak; a kettő kombinációja a „svájci index” (pl. ma a nyugdíjnál); a bérekhez akkor indexálnak, ha az a cél, hogy a transzferjövedelmet élvezők életszínvonala ne szakadjon el túlságosan az aktív lakosságétól, azaz relatíve őrizze meg az értékét; fontos cél lehet azonban az ellátások reálértékének megőrzése is, tehát vásárlóértéküknek megőrzése – ilyenkor a transzferjövedelmeket az árakhoz indexálják, tehát az abszolút színvonalat biztosítják; az indexálás nem csupán teljes (100%-os), de részleges is lehet; az indexálás gyakoriságának általában követnie kell az inflációt, ha alacsony az infláció – évente egyszer indexálnak, ha magasabb – többször egy évben, az indexálás biztonságát néha jogszabály rögzíti, ami automatikussá és kiszámíthatóvá teszi az ellátások változását; túlnyomó többségében azonban eseti kompenzációról van szó (lásd családi pótlék problematikája) 11. támogatás differenciáltsága az ellátások lehetnek egységes összegűek (flat rate), mint pl. a gyes vagy keresetarányosak, mint pl. a TB ellátások 12. kevésbé választhatóság elve az ellátásokat úgy kell kialakítani, hogy kevésbé legyen érdemes választani a transzfereket és szociális juttatásokat, illetve a megélhetésnek azt a módját, hogy az alapja a támogatások igénybevétele legyen a munkával és a saját erőfeszítéssel szemben 13. határozott vagy határozatlan időre adható támogatás határozott idő: meghatározott idő elteltével a feltételek fennállását újra megvizsgálják (pl.: RGYT vagy rokkantsági nyugdíj); határozatlan idő: akkor állapítják meg, ha a feltétel valószínűleg nem fog változni (pl. időskori nyugdíjnál) 14. rendszeres vagy rendkívüli támogatás rendszeres támogatás – kiszámíthatóbb, biztonságosabb – pl. RGYT, ápolási díj, nyugdíj; rendkívüli támogatás – krízishelyzet áthidalására szolgál, a gyakorlatban esetleg kiegészítheti a nem jó színvonalú rendszeres segítséget – pl. RGYT és RKGYT, átmeneti segély és rendszeres szociális segély
