A stratégiai, a fejlesztési és az adminisztratív kormányzati szervek szerepe a 2007- 2013 közötti tervidőszakban Dr. Szegvári Péter vezérigazgató-helyettes, Regionális Fejlesztési Holding Zrt.1 Az előadás az újonnan kialakított kormányzati struktúrára figyelemmel igyekszik áttekinteni a következő 2007-2013 közötti tervidőszak intézményes felkészülési feltételeit. Tekintettel arra, hogy a jelenlegi kormányzati szerkezetben eltér egymástól a stratégiai (az államreformmal foglalkozó), a fejlesztési (a nemzeti fejlesztési tervezés feladatait végző) és az adminisztratív (a hagyományos közigazgatási feladatokat ellátó minisztériumi) kormányzati szervek szerepe és felelőssége, ezért érdemes áttekinteni, hogy milyen feladatok jelenhetnek meg az államreformmal összefüggésben, különös tekintettel a regionalizáció és a szabályozási reform aspektusaira. Az előadás kitér arra is, hogy hogyan alakulhat a regionális politikáért (területfejlesztésért) felelős intézményrendszer ennek függvényében. Mire irányuljon a reform? A XXI. századi közigazgatásnak a célkitűzései megvalósítása érdekében több problémafelvetésre kell adekvát megoldást találni, s ezek egyike a közigazgatási működés belső koherenciájának a biztosítása. Gyakori probléma, hogy a közhatóságok csak felületesen reagálnak a környezetükben tapasztalható egymást követő változásokra, és nehéz a különböző hatóságok fellépésének általános koherenciáját biztosítani. A közhatóságok reakcióját egyre inkább külső tényezők és más szervek határozzák meg vagy befolyásolják. A megoldandó problémák egyre inkább többszektorúvá válnak és a közigazgatás ráhatása a dolgokra így kevésbé közvetlen. A központi hatóságoknak együtt kell működniük más szereplőkkel főként más különböző szintű hatóságokkal, önkormányzatokkal, a megállapodások, a meggyőzés és az együttműködés módszereit alkalmazva a „partnerség elve” alapul vételével. A felmerült problémák komplexitásának tényéből kiindulva a közhatóságoknak számba kell venniük a nemzetközi hatásokat is, melyek másodlagosnak tűnnek, de hosszú távra meghatározhatják a társadalom- és gazdaságpolitikát. A keresett megoldások egy központi problémája a közszektor teljesítőképességének növelhetősége. A szakmai tudás és értékek alapvető fontosságúak a közszolgálaton belül, melyek lehetővé teszik azt, hogy a kormányok adekvát módon válaszoljanak a nagy társadalmi és gazdasági kihívásokra. Ez a szükséges tudás azonban csak hosszú éveken keresztül tartó céltudatos befektetés eredményeképpen alakulhat ki. A fő kihívás ezen a téren az, hogy miképpen tartható meg és javítható a szükséges emberi erőforrás a közszektorban. További szempont az is, hogy miképpen növelhető a közigazgatás döntéshozatali mechanizmusának az eredményessége. A közigazgatási szervek döntéseinek hatékony megvalósítása ma nehezebb dolog, mint korábban. A társadalom komplexitása, a szolgáltatások teljesítésének sokszínűsége, az érdekvédő csoportok fellépése és az előre nem látható körülmények kockázata erőteljes ellenérzést válthat ki egyes politikai rétegekben vagy a közvéleményben. A közigazgatási szervek adaptációs készségének és képességének hiányosságai veszélyeztethetik a közszolgáltatások nyújtásának folyamatosságát.
1
A XIV. Országos Jegyző - Közigazgatási Konferencia keretében, 2006. augusztus 31-én megtartott Plenáris Ülésen elhangzott előadás szerkesztett változata.
1
Ugyancsak fontos kérdés az, hogyan lehet az átláthatóságot és a felelősséget érvényesíteni a közigazgatásban. Az átláthatóság hozzájárul a jó igazgatáshoz a közügyek ellátása során, lehetővé teszi, hogy a közvélemény ellenőrzést gyakoroljon a közhatóságok döntéshozatali eljárása felett, és hogy a polgárok kiköveteljék a végzett munkáról szóló elszámolást. Az említett célok eléréséhez fontos, hogy a közigazgatás és a civil társadalom közt erősebb kapcsolat alakuljon ki. A kormányoknak szükségük van a polgárok támogatására, ahhoz, hogy a közpolitikájukat hatékonyabban tudják megvalósítani. A közigazgatás és a polgárok közti kapcsolat ugyanakkor egyre összetettebbé válik, mivel a közigazgatási döntéseket több szinten hozzák; egyre több problémát a globalizált világ által meghatározott nemzetközi feltételek mellett kell megoldani. Ez az országok közti kölcsönös függőség a különböző közigazgatási szintek közti együttműködés és megállapodás kényszerét is jelenti. Az érdekek sokszínűsége szükségessé teszi azt, hogy a politikai döntéshozók nemzetközi méretekben gondolkodjanak a nemzeti és a helyi, területi közigazgatás nagy ügyeiben is. Ebben a helyzetben a polgárok nagyobb demokráciát sürgetnek a közügyek intézésében, átlátható és felelős közigazgatás működtetésével. A közigazgatás fejlesztésének arra kell törekednie, hogy a nemzetközi piac viszonylatában optimalizálja a közpolitikák hatékonyságát. A fejlett országok állami cselekvésének alapvető célja a piac által indukált növekedés állami támogatása oly módon, hogy a klasszikus irányító és intervenciós eszközöket más támogatási modellek váltsák fel. Több fejlett országban az államreform célja a piac újraélesztése a gazdasági liberalizáció és a nyitott piac eszközével a hagyományos vállalati ellenőrzési formák feladásával, a piacra jutás és az onnan való kivezetés jogi szabályozása és az árszabályozás terén. A piac és az állam közti kapcsolatok nem egyirányúak és nem jelentik csupán a piac állami költségen történő fejlesztését, ennél sokkal összetettebb folyamatról van szó. A határtalan deregulációs intézményekben való hit a szabad verseny jegyében soha nem bizonyult valósnak és igen nagy károkat okozott a piac működésében, fogyasztóellenes volt és meggyengítette a társadalmi kohéziót. Az államnak és az önkormányzatoknak fontos szerepe van a közpolitikák jó néhány területén, a piaccal kapcsolatban például a munkaerő árának befolyásolásával a megújulni kényszerülő ágazatokban, csakúgy, mint a munkaerő minősége és a munkabiztonság garantálása terén. Hasonló a közigazgatási szerepkör a környezetvédelem és a jövedelmek újraelosztása terén. A legitim közérdekek védelme céljából fel kell adni a „kisebb közigazgatás” hamisnak bizonyult ideológiáját, és a közpolitikák és a dereguláció átértékelésével egy pozitívabb és dinamikusabb közszektor vízióját kell kialakítani. A kormányok a civil társadalommal együttműködve törekednek a közpolitikák által kitűzött célok oly módon történő megvalósítására, hogy eközben legtöbb hasznot hozzák a világpiaci versenyből. Ennek érdekében olyan intézményeket kell létrehozni, melyek a legjobb minőségű szabályozással képesek elősegíteni a célok megvalósítását. Olyan elemző és információs bázissal kell rendelkezni, mely képes a döntéshozatali eljárás során és a megfelelő eszközök alkalmazásával a piaci mechanizmusok és a közhatalmi beavatkozás hatásainak folyamatos értékelésére. Ki kell egyensúlyozni a közhatalmi beavatkozás és a piaci mechanizmusok hatását, ehhez rugalmas közigazgatási eszközrendszerre van szükség, olyanra mely képes a piaci hatások és a közigazgatási fellépés komparatív előnyeinek kihasználására. A jogi szabályozás tiszteletét, a hatályos jogszabályok érvényesülését a közigazgatásnak is biztosítani kell ahhoz, hogy a jogszabályok megfelelő hatásukat ki tudják fejteni. A közpolitikák érvényesítéséhez és a megfelelő állami szerepkör kialakításához többet kell foglalkozni a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közti, valamint a nemzeten belüli és a nemzetközi szintű interaktív kapcsolatokkal. A piaci szabályozás valamint a közszolgáltatások
2
biztosításának szabályozása jelenleg is nagy változásokon megy keresztül. A hagyományos közszektort ellenőrző parlamenti és más ellenőrző intézmények nem mindig tudnak alkalmazkodni a változó körülményekhez, lassúvá és erőtlenné váltak. A hagyományos parlamenti ellenőrzési eszközök nem tudtak alkalmazkodni a modern közigazgatás egyre komplettebb követelményeihez, így különösen a decentralizációhoz, dekoncentrációhoz. Mindez például a parlamentek gyakorlatában gátolja a megfelelően harmonizált jogi szabályozás kialakítását és az érvényesülés ellenőrzését. A világ fejlett országaiban tapasztalható nemzetközi tendenciákból, összegezve, az alábbi következtetések vonhatók le. 2 Mindenekelőtt rögzíthető az a tény, hogy a közszektor szerepvállalása a társadalmi-gazdasági folyamatokban nem csökken, és az azt megvalósító közigazgatás jelentősége is növekvőben van. Az alternatív közigazgatás és a dereguláció társadalmi-gazdasági hatásossága megkérdőjelezhető, érvényesülési köre mindenképpen korlátozott. A globalizáció hatására a nemzeti és területi/helyi közigazgatási szintek és ágazatok koherensebb fellépésére van szükség. Felértékelődik a közigazgatás stratégiai elemző és orientáló szerepköre, ezt segítik az új technológiák és az információs technológia egyaránt. A közigazgatás fejlesztéséhez befektetésekre van szükség, az emberi tényező szerepe a minőségi tudás igényén keresztül felértékelődik, csak a magas szinten képzett és a munkaerőpiacon elismert közszolgálati alkalmazott képes megvalósítani az új kihívásokra adandó válaszokat. A közigazgatás működésében új eszközöket kell alkalmazni. Az együttműködési és megállapodásos mechanizmusok azonban csak akkor képesek kedvező hatásukat kifejteni, ha a hagyományos jogalkalmazó tevékenység és szervezet megfelelően elismert és erős. A közigazgatás alkalmazkodó képességét, dinamikáját biztosító új típusú működést elősegítő társadalmi és gazdasági befektetéseket a társadalommal csak akkor lehet elfogadtatni, ha a civil szférával együtt kerülnek kialakításra a stratégiai döntések, a polgárok részesei lehetnek a döntéseknek, ellenőrizhetik a közszektor működését, átlátják a közszektor egészét. A magyar közigazgatás a rendszerváltozással összhangban a rendszerkereteket megváltoztató átalakuláson ment át. Ez az egy évtizede tartó folyamat alapvetően sikeres volt és méltán váltott ki elismerést nemzetközi körökben is. Az „Európai Közigazgatási Tér” felé a legnagyobb utat az Európai Unióhoz csatlakozni kívánó országok közül Magyarország tette meg, de hasonlóan tekintenek rá az OECD-n belül is.3 Mindez persze nem azt jelenti, hogy az átalakulási folyamat végére értünk volna, de a magyar közigazgatás képes az előzőekben vázolt új kihívásokra megfelelő szinten válaszolni. A közigazgatás jelentős szerepet játszott a rendszerváltoztatásban, kezdeményező módon vett részt az etatizált rendszer lebontásában és a demokratikus önkormányzati rendszer kialakításában. A nemzetközi összehasonlításban még mindig túlsúlyos közszektorunkra az állami feladatok átalakulásával kapcsolatban továbbra is jelentős feladatok várnak. 4 Éppen ezért sürgető feladat az egész közszektor teljes és komplex igényű áttekintése és a továbbfejlesztés stratégiai feladatainak meghatározása. A közszektor egyes elemei ugyanis csak együttesen képesek feladataik megfelelő hatékonyságú ellátására. Nem lehet csak egyetlen elemet, nevezetesen a közigazgatást kiemelni, hiszen az a közszektor csak egyik és kisebbik eleme, arról nem is beszélve, hogy a közigazgatási szervek körét és a közigazgatási feladatokat ma jogilag igen nehéz behatárolni, közigazgatási feladatot pedig nem csak közigazgatási szervek 2
Lásd bővebben: Szegvári, P. (2004): Közigazgatás és a helyi önkormányzatok: intézményrendszer, trendek, elképzelések. In.: A helyi önkormányzatok és pénzügyeik. Bp. Consulting. 3 Vö.: OECD ( 2000): Regulatory Reform in Hungary. Paris. 4 Vö.: Sárközy, T. (2006): Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-Orac.
3
látnak el. Az állami feladatok és a közigazgatási feladatok tehát nem keverendők össze, de a magyar közigazgatás előtt álló feladatokat csak az összes állami feladattal összefüggésben lehet értelmezni. Ez egyébként más, fejlettebb országokban is így van, ahol pedig a közigazgatási szerv fogalmát szélesebben értelmezik, mint Magyarországon. A közigazgatás működésének átalakításában, a közigazgatásról alkotott felfogásunk megváltoztatásában sokkal több a hátralévő feladat, ha a fejlett országok közigazgatásának folyamatait nézzük. A magánszektorban alkalmazott módszerek és eljárások közigazgatási adaptációjának több évtizedes múltja van a fejlett országok közigazgatási gyakorlatában, annak összes kedvező és hátrányos tapasztalatával együtt. A magyar közigazgatás még nagyon az elején jár ennek az adaptációnak, de ez nem feltétlenül baj. A piaci módszerek (kisszerződések, teljesítményértékelés, minőségbiztosítás, felelősség és eszközdecentralizáció, megállapodásos igazgatás, „boríték rendszerű” vezetői illetmény stb.) ugyanis a tapasztalatok alapján ott voltak igazán hatásosak, ahol a közigazgatás klasszikus szervezeti formája és működési rendje stabil hátteret biztosított a kísérletezéshez. A magyar közigazgatásban azonban még ilyen háttérről nem beszélhetünk, sok az előttünk álló feladat (pl. a közigazgatási szankciórendszer megújítása, feladat és hatásköri felülvizsgálat, közszolgálati pályaút átalakítása). A megfelelő hatékonyságú alkalmazásokhoz szintén megfelelő társadalmi, gazdasági és piaci környezet szükséges. A magyar közigazgatás fejlődési folyamatában már jelen vannak azok az elemek (pl. a Miniszterelnöki Hivatal új típusú közpolitikai koordinációs szerepköre, szervezeti és személyi teljesítményértékelés több közigazgatási szervnél, ISO 9001 minőségbiztosítási eljárások beindítása, a teleház-program, stb.), melyek a modern közigazgatási működésre jellemző magyar adaptációk. Ezeket a jövőben is támogatni kell, de a tapasztalatokat kellő kritikával kell értékelni. A közszolgálat humán erőforrásának fejlesztése - a korábban jelzetteknek megfelelően kiemelt feladat a nemzetközi tapasztalatok alapján mindenütt a világban. Miközben ezen a téren is büszkék lehetünk arra, hogy a kilencvenes évek elején sikerült lerakni a klasszikus karrier rendszerű közszolgálat alapjait; mára zavar mutatkozik a további lépéseket illetően. A zárt rendszerű, karrier típusú közszektor kialakítása a XX. század nagy vívmánya, a közszolgálat professzionalizálása útján. Mára az egy központból irányított, az éppen betöltött állástól független, szakmai érdemekre épülő élethivatásszerűen végzett közszolgálatot egyes fejlett országokban kikezdte a hagyományos közigazgatási szervezet és működés piaci módszerek alkalmazása által gerjesztett eróziója. Miközben a közszolgálat törzsére változatlanul a klasszikus karrier szabályok vonatkoznak a felső vezetői körre egyre inkább az „állás rendszer” egyedi feltételeit kénytelenek alkalmazni, azért mert csak így lehetséges megfelelő képességű vezetőket a közszolgálatban megtartani vagy oda rekrutálni. Vannak olyan – zömében a gazdasági élethez közvetlenül kapcsolódó – alternatív formában működő szervezeti közigazgatási szervezetek (pl. pénzügyi felügyeletek, versenyhivatal, fogyasztóvédelem, energiahivatal), melyek alkalmazottai is eltérő státuszt igényelnek, olyat mely komparatív az általuk a magánszférában felügyelt/ellenőrzött területen dolgozókkal. Egyre inkább látható, hogy a magánszféra közszféránál jobb kereseti arányait (9-13 % az EU országokban) a közszféra egyéb juttatásai valamint a foglalkoztatás biztonsága nehezen, vagy egyáltalán nem egyenlíti ki. Ma már ugyanis nincs szükség olyan speciális nyugdíj, egészségügyi ellátási, lakás vagy üdültetési rendszer működtetésére, mint amilyenek a XX. század elején, közepén voltak, mert a társadalombiztosítási rendszer általánossá vált, a kínálati piacon pedig pénzért minden megkapható. Az önkormányzati közigazgatási rendszer megerősödésével, önállósága kiterjesztésével illuzórikussá vált élethossziglani karriert ígérni az ott tevékenykedő köztisztviselőknek. A szervezetükben, működésükben, személyzetükben
4
önálló önkormányzatok közt nem lehet kötelezően mozgatni a feleslegessé vált munkaerőt. Ezért és ehhez hasonló okok miatt egyre több helyen tör be a munkajogi jellegű szabályozás a közszolgálatba, és ezt a magyar reformtörekvéseknél is figyelembe kell venni. Ellentmondásosnak tűnik a helyzet, hogy még be sem fejeztük a következetes karrierrendszerű közszolgálatunk kiépítését és a globalizálódó világ hatására máris új, alternatív megoldásokat kell alkalmazni, újra kell gondolni a személyi, szervi és funkcionális hatályt. Miközben a közszolgálati életpálya kiépítéséről és a másutt már régóta ismert és alkalmazott ágazatközi mobil főtisztviselői kar létrehozásáról már megszülettek a törvényi szintű szabályozások, addig a magyar közszolgálat minőségi vezetői hiánnyal küszködik, egyre nehezebb az utánpótlás biztosítása. A hatások és ellenhatások tehát a magyar közigazgatásban – a világtendenciák nyomán – éppúgy jelen vannak, mint másutt. A megfelelő nemzeti válaszok megadásához a hazai körülményeinek számbavétele mellett egyre fontosabb a nemzetközi szervezetekben folyó munkák figyelemmel kísérése is, hogy tanulhassunk – mások eredményeiből és kudarcaiból is. Az eddigiekben vázolt folyamatok tudatos, tervszerű kormányzati tevékenység eredményeként valósultak meg Magyarországon, ami biztosította technikai értelemben a közigazgatási rendszer korszerűsítésének folyamatosságát. Az első átfogó komplex fejlesztési programot 1992-ben fogadta el az akkori kormány, amelynek a fő rendeltetése az önkormányzat-centrikus közigazgatási rendszer átalakítása volt. Ezt követte a középtávú reformirányokat meghatározó program 1996-ban, valamint az európai integrációs feladatokat meghatározó 1999-es és 2001-es fejlesztési program. Ezekhez a tudatos kormányzati programokhoz szervesen illeszkedik a 2003-ban elfogadott közigazgatási közszolgáltatások korszerűsítésének a programja. 5 Miért szükséges a szabályozási reform? Tekintettel arra, hogy a konferencián sok szó esett már arról, hogy a jegyzők alapvetően jogalkalmazóként vesznek részt a folyamatok irányításában, s felelősségüket nagymértékben a szabályozások rögzítik, ezért az államreform kapcsán egy speciális területet is érdemes felölelni: mennyiben lehet tárgya az államreformnak a szabályozási reform, és mire terjedjen ki?6 A hatályos magyar jogrendszerre a jogi túlszabályozottság, a belső és külső koherencia, az átláthatóság, egyértelműség hiánya, a jelentős mértékű párhuzamosság és a jogforrási szintek kiegyensúlyozatlansága a jellemző. A hazai jogalkotás további jellemzője, hogy a szakpolitika alkotás, a szabályozandó terület vizsgálata és a lehetséges szabályozási módok felmérése elmarad, ezeket a folyamatokat a jogalkotók utólag igyekeznek pótolni a sokszor alapvető minőségi követelményeknek sem megfelelő jogszabályok előkészítése során. A jogalkotásból hiányoznak a hatályos jogszabály-anyag folyamatos felülvizsgálatát eredményező mechanizmusok is, amelyek 5
Lásd a 2198/2003. (IX. 01.) kormányhatározatot a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról, valamint a 1113/2003. (XI. 11.) kormányhatározatot a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról. 6
Az előadó az Államreform Bizottság „Szabályozási Munkacsoportjának” vezetője is egyben, s e minőségében is megosztotta véleményét a konferencia résztvevőivel, egyúttal jelezvén, hogy az ÁRB még nem tárgyalta meg a szabályozási reform víziójáról szóló előterjesztést, tehát a konferencián elhangzó észrevételek, javaslatok még felhasználhatók a stratégiai dokumentum véglegesítésekor.
5
tovább rontják a túlszabályozottságot.
jogrendszer
koherenciáját,
egyértelműségét,
erősítik
a
jogi
A jogi túlszabályozottság nagymértékben korlátozza a közigazgatási – elsősorban a hatósági – eljárások gyorsaságát és hatékonyságát, a minőségi közszolgáltatást, a jogvédelemi intézményrendszer hatékony működését, az elektronikus közigazgatás terjedését és a zökkenőmentes szervezet-átalakítást, valamint gyengíti az önkéntes jogkövető magatartás érvényesülését. Ennek következtében mind az ügyfelekre, mind a közigazgatás különböző intézményeire, illetve az igazságszolgáltatásra jelentős adminisztratív terhek nehezednek. Az állampolgárokra nehezedő adminisztratív terhekről átfogó elemzés nem készült, ezekre azonban a növekvő ügyintézési nehézségekből és a lakosság bürokráciával szembeni ellenérzéseiből következtethetünk. Az üzleti környezetet terhelő adminisztratív terhekről felmérés készült, amelyek eredménye azt mutatja, hogy ezek – nemzetközi összehasonlításban is jelentős – mértékben sújtják a vállalkozásokat, a versenyképesség és a gazdasági növekedés egyik alapvető korlátja. Hazánkban, más fejlett és térségbeli országokhoz képest egyaránt bonyolult eljárással, hosszadalmasan lehet céget alapítani, a beruházásokkal kapcsolatos engedélyeket beszerezni, az ingatlan-tulajdonokat bejegyeztetni, az adó- és járulékbefizetési kötelezettségeknek eleget tenni, és mindezek mellett az elektronikus ügyintézés is lassan korszerűsödik. A gazdasági növekedés és a termelékenység fokozása érdekében vállalkozásbarát szabályozási környezetet, a felesleges kötelezettségektől mentes, a gazdaságfejlesztési kapacitásokat felszabadító, egyszerű normarendszerre van szükség. Mindezek alapján elmondható, hogy jelentős társadalmi és szakmai igény mutatkozik egyrészt a rövidtávon megvalósítható adminisztratív terhek csökkentése iránt, másrészt pedig a szabályozási rendszer átalakítása, a minőségi elemek kötelező beépítése és folyamatos érvényesülése iránt. Így a szabályozási reformmal az a célunk: a társadalmi-gazdasági igényeknek megfelelő, a versenyképességet és a minőségi közszolgáltatások elérhetőségét biztosító rugalmas, költség-hatékony, egyszerű és átlátható szabályozók megteremtése, valamint a szabályozási folyamatok átalakítása egységes szabályozástechnikai eszközök alkalmazásával, tekintettel a minőségi követelményekre, a demokratikus részvételre, az ellenőrizhetőségre és elszámoltathatóságra, valamint a hozzáférhetőségre. A szabályozási reform elsődlegesen a deregulációra fókuszál, azaz fő szempontja az adminisztratív teher-csökkentés, jogi akadály-mentesítés a jogi túlszabályozottság és inkoherencia csökkentése a piaci szereplők (vállalkozások), a nem piaci szereplők (lakosság) és a közigazgatás irányában. A jelenleg hatályos joganyag tekintetében szükségessé vált a szisztematikus felülvizsgálat, amely az adminisztratív terhek csökkentését, illetve az elektronikus ügyintézés területén a jogi akadály-mentesítést célozza, elősegítve az állampolgárok gyors ügyintézését, a gazdasági növekedést, a felesleges terhektől mentes vállalkozásbarát szabályozási környezet kialakulását, valamint a közigazgatás hatékony, költségtakarékos működését. A szabályozási reform azonban átfogó értelemben a minőségi szabályozás, illetve jogszabályalkotás folyamatának létrehozására is figyelmet fordít. A jogszabály-előkészítés és a jogalkotás folyamatának korszerűsítése és különböző minőségbiztosítási elemek bevezetése, kötelező és folyamatos érvényesítése elengedhetetlen a célok elérése érdekében, párhuzamosan a hatályos joganyag áttekintésével. Ehhez az alábbi elveket követi a
6
szabályozási reform: az adminisztratív terhek és a jogi akadályok effektív, mérhető csökkentését eredményezze; jellemezze az eredmény- és ügyfél-orientáltság; a beavatkozások fokozatos kiterjesztését tegye lehetővé; részesítse előnyben az egységes szabályozási megoldásokat. A szabályozási reform az alábbi célterületeket jelöli ki. 1. Adminisztratív terhek csökkentése és jogi akadály-mentesítés Az adminisztratív terhek csökkentése érdekében rövidtávon a legjelentősebb számban előforduló eljárások vizsgálatát kell elvégezni, illetve azokét, amelyek kisebb módosítással jelentős adminisztratív teher csökkentését, és az adott eljárás egészének optimálissá tételét eredményezik. A vizsgálatokat, az eredmények és szempontok folyamatos figyelembe vételével középtávon ki kell terjeszteni az eljárások nagy részére. A legjelentősebb ügyfélforgalmat lebonyolító közigazgatási szervek (polgármesteri hivatalok) és egyéb, költségvetésből finanszírozott nem közigazgatási szervek esetében fel kell mérni a tevékenységük során jelentkező adminisztratív terheket és jogi akadályokat, mind az ügyfelek és az adott szervek közötti ügyintézésben. A vizsgálatokat középtávon fokozatosan ki kell terjeszteni az érintett szervek nagy részére. A 12+8 elektronikus szolgáltatás bevezetése és elterjesztése érdekében a jogi akadálymentesítés megkezdése elsődleges feladat, de e tevékenységnek később ki kell terjednie a további elektronikus szolgáltatások bevezetése jogi feltételeinek biztosítására. A fenti feladatot segítheti kapcsolódó eszközként az elektronizálás. A közigazgatás elektronizálásának területén nem csak az EU követelményeknek való megfelelést célzó fejlesztéseknek, azaz a 12+8 szolgáltatás elektronizálásának kell eleget tenni, hanem arra kell törekedni, hogy az ügyintézés elektronizálása más területeken is tért nyerjen. Az elektronikus szolgáltatások mindegyikét elérthetővé kell tenni az ügyfélkapun keresztül, a már igénybe vehetőket, illetve a különböző tájékoztatásokat egységes, strukturált szerkezetben kell megjeleníteni. A szabályozási reformot segítheti a közigazgatási intézmények számára fokozatosan szigorúbb követelmény- és célrendszer kitűzése, pozitív és negatív ösztönzők alkalmazása. A közigazgatási intézményeket is érdekeltté kell tenni a gyors, átlátható, hatékony ügyintézésben, a berögzült, általában lassú és több felesleges bürokratikus elemet tartalmazó eljárásokat csökkenteni kell, rövidebb határidők beiktatásával, pontosabb munkavégzéssel. A fenti célok megvalósítását támogathatja a konkrét eljárások folyamatának feltérképezése, szabályozások és azok okainak felülvizsgálata. Elsősorban az adminisztratív terhek hatékony csökkentése, és a jogi-akadálymentesítés területén szükséges a jogrendszerben szereplő különböző eljárások azonos elveken nyugvó, folyamatos, szisztematikus felülvizsgálata. Az első vizsgálatokat követően meghatározhatóak azok a közös jellemzők és elvek, illetve mintafolyamatok, amelyek a további vizsgálatok, valamint az új jogszabályok előkészítése során biztosítanak következetes áttekintést, minőségi változásokat. A minőségi szolgáltatások körében elterjeszthető a rövidebb ideig tartó ügyintézés azonnali bevezetése, többletszolgáltatás esetén magasabb díj megfizettetése mellett. A legjelentősebb számban előforduló ügyek, illetve az ügyfelek részéről gyorsabb ügyintézési igény esetében
7
az ügyintézési idő fokozatos csökkentése mellett lehetővé kell tenni, hogy egyes szolgáltatások sürgősségi ügyintézési díj megfizetése mellett rövidebb, akár azonnali határidővel elérhetővé váljanak, amennyiben többletszolgáltatást tartalmaznak. A térségi versenyképesség és a társadalmi kohézió biztosítása érdekében is fontos a jobb elérhetőség és tájékoztatás nyújtása a lakosság, vállalkozások számára. Az elektronikus úton elérhető szolgáltatások mellett arra kell törekedni, hogy az ügyfelekhez és egyéb érintettekhez jogaikról, kötelezettségeikről, a további szolgáltatásokról, illetve egyéb tudnivalókról a lehető legszélesebb körű információ jusson el, különös tekintettel a számítógéppel és Internethozzáféréssel rendelkező háztartások arányára. 2. A minőségi jogalkotás rendszerének kialakítása A szabályozási igény-becsatornázás rendszerének fejlesztése érdekében ki kell alakítani rövidtávon az elektronikus konzultációs rendszert, középtávon az utólagos hatásvizsgálatok eredményeinek felhasználásával, valamint a hazai és nemzetközi, köztük európai uniós kötelezettségek folyamatos figyelembe vételével. A jogszabály-előkészítés kétlépcsős modelljének kiépítéséhez középtávon el kell választani a koncepcióalkotást és a normaszöveg kidolgozását. Folyamatosan be kell építeni a minőségbiztosítás elemeit a jogalkotásba, az előzetes hatásvizsgálat általánossá tételével, a közigazgatáson belüli és kívüli egyeztetési mechanizmusok átalakításával. A jogszabályok elektronikus hozzáférhetőségének növelése alapvető igényként fogalmazódik meg, amely rövidtávon a Magyar Közlöny elektronikus publikálását, középtávon az önkormányzati rendeletek elektronikus nyilvántartásának létrehozását, hosszú távon pedig az elektronikus jogszabály-nyilvántartás továbbfejlesztését jelenti. 3. A többi reform-területhez kapcsolódó feladatok A különböző ágazatokban folyó reformok kapcsán megoldandó szabályozási feladatban közreműködés, illetve azok munkacsoport általi támogatása. Számos kapcsolódó, elsősorban a közigazgatási és az önkormányzati reform területen a szorosabb együttműködés elengedhetetlen, tekintettel az átfogó strukturális változásokra, a feladat- és hatáskörök telepítésére, amely folyamatok alapvetően meghatározzák az adminisztratív terhek csökkentésének lehetőségeit. A fenti feladatok időben két részre bonthatók: A. Rövid távú feladatok 1. A legjelentősebb számban előforduló hatósági eljárások felülvizsgálata: az adminisztratív terhek és a jogi akadályok meghatározása, különös tekintettel az eljárások időtartama rövidítésére, az elektronikus, illetve az egy ablakos ügyintézés lehetőségeire. 2. A legjelentősebb ügyfélforgalmat lebonyolító közigazgatási szerveknél a leggyakrabban felmerülő külső és belső adminisztratív terhek és jogi akadályok azonosítása és javaslat kidolgozása azok lebontására.
8
3. Az elektronikus ügyintézés jogi akadály-mentesítésének megkezdése, a meglévő tanulmányok alapján a legelőbb beindítható szolgáltatás beazonosítása és jogi akadálymentesítése. 4. Az adminisztratív terhek csökkentésére és a jogi akadály-mentesítésre vonatkozó igények közvetlen felmérése az ügyfelektől, az állampolgárok és a vállalkozások esetében Internet segítségével, az érdekképviseleti és szakmai szervezetek esetében közvetetten, megkereséssel. 5. Az adminisztratív terhek felmérésének és mérséklésének, az előkészítés alatt álló jogszabályokban azok elkerülésének vizsgálatához szükséges útmutató, valamint a minőségi jogalkotást biztosító módszertan kidolgozása és alkalmazásnak kötelezővé tétele. 6. Az Államreform Bizottság munkacsoportjai tevékenységéből eredő szabályozási feladatok ellátása. B. Strukturális és hosszú távú feladatok A minőségi jogalkotás, illetve a jogszabály-előkészítés folyamatának korszerűsítése érdekében annak valamennyi területén összehangolt beavatkozásra van szükség. 1. Hatásvizsgálatok alkalmazásának bevezetése a jogalkotásban. A jelenlegi fejlett alkotmányossági, jogharmonizációs és technikai deregulációs kontroll mellett – a további szűrő-mechanizmusok legfontosabb elemeként – a szabályozás hatásvizsgálatát (RIA) is általánossá kell tenni. A hatásvizsgálat megfelelő alkalmazása közép- és hosszú távon jelentős költségmegtakarítást eredményez. Az előzetes hatásvizsgálatok különböző szinteken történő megfelelő alkalmazása látótérbe hozhatja a jogszabályváltozások negatív következményeit, lehetővé téve a megfelelő változtatásokat még az érintett rendelkezések hatálybaléptetése előtt. A szabályozás hatékonysága elemzésében lehet jelentősége az utólagos hatásvizsgálati kötelezettség bevezetésének. Az utólagos hatásvizsgálatok, illetve azok speciális formájaként a „konkrét problémaelemzés” rávilágíthat az érintettek által már érzékelhető negatív hasznossággal bíró gazdasági, társadalmi és egyéb jelenségeket, és azok esetleges jogalkotási okaira. A jogszabály-előkészítés során a hatályos joganyagba történt közvetlen beavatkozásoknak megfelelő vizsgálati szempontokat kell érvényesíteni, biztosítva az ehhez szükséges időt, anyagi eszközöket és személyi erőforrást is. 2. Konzultációs jogok technikai és eljárási feltételeinek biztosítása. A különböző érdekeket képviselő érintettek szabályozási döntéshozatalba való bevonása elősegíti az adott érdekcsoport számára a felmerülő veszélyek miatt potenciális hátrányt jelentő tervezett rendelkezések azonosítását. A szabályozási reform program feladata, hogy megteremtse a keret-szabályrendszert olyan konzultációs mechanizmusok számára, amelyek eredményeképpen a további jogszabály-előkészítési folyamatban felhasználható, objektív, a végső jogszabálytermék hatékonyságát növelő, a norma esetleges társadalmi-gazdasági defektusait minimalizáló eredmények szülessenek. A közigazgatáson kívüli egyeztetés hatékonyságának növelése érdekében a civil és a gazdasági konzultációt általánossá, nyitottá kell tenni, mindezt a létező konzultációs csatornákkal együttesen egységes elvi alapra helyezve.
9
3. Az adminisztratív terhek kötelező mérése. A lakosság és a versenyszféra kormányzati intézkedéseket igényel a versenyképesség növelése, a közigazgatás korszerűsítése, az elektronikus kormányzás, a jobb minőségű és végrehajtható jogszabályok, az államháztartás korszerűsítése, illetve az adminisztratív terhek csökkentése terén. Az említett területeken folyó munkák összefoglalóan a bürokrácia (red tape) csökkentése nevet kapták a ’80-as években az OECD országokban. A szabályozási reform program megfelelő keretet teremthet arra, hogy megtegyük a legfontosabb lépéseket az államigazgatás működésének hatékonyságát nagymértékben csökkentő adminisztratív terhek csökkentésének irányába. Az egyszerűsített költségmodell (SCM) a megfelelő változtatásokkal alkalmas egy ilyen célú összetett feladat megalapozására. 4. A jogalkotás minőségbiztosítását szolgáló monitoring rendszer továbbfejlesztése. Ki kell alakítani, és nyilvánossá kell tenni a jogalkotási folyamat monitoring-rendszerét az Európai Unió hatásvizsgálati és konzultációs elveinek megfelelően meghatározott indikátorok szerint. Ki kell terjeszteni az Igazságügyi Minisztériumban 2006. január 1-jétől működő jogalkotási monitoring rendszer alkalmazását a központi közigazgatásban annak érdekében, hogy a jogalkotó szervek és a társadalom is folyamatosan megismerhesse a jogszabály-előkészítési folyamat érdemi jellemzőit. 5. A jogalkotás számítástechnikai megalapozottságú rendszerének kidolgozása. Meg kell teremteni a kodifikációs tevékenység minőségi követelményeinek és érvényesítésének rendszerét a jogszabály-szerkesztési útmutató korszerűsítésével és egységes használatának bevezetésével, valamint kodifikációs képzések szervezésével. A szabályozást megalapozó döntések és a jogszabályok rendszere zártságának és ellentmondás-mentességének biztosítására számítógépen is futtatható döntési- és jogszabály-modellek alkalmazására van szükség. A minőségi jogalkotás jogszabály-modellezéssel történő támogatását az EU és az OECD legjobb gyakorlatai alapján kell kialakítani és elterjeszteni. Szintén felmerül a jogharmonizációs és nemzetközi kötelezettségekből eredő szabályozási feladatok átfogó programozása (az IRM Jogharmonizációs adatbázisának elterjedt használata). 6. A jogszabályok – különösen az önkormányzati rendeletek – hozzáférhetőségének korszerűsítése. Az elfogadott jogszabályok kihirdetésének jelenlegi gyakorlata elavultnak tekinthető. Egy erre irányuló felülvizsgálat során célszerű azonosítani azokat az eljárásokat és technikákat, amelyek segítségével a hatályos joganyagban foglalt jogok és kötelezettségek a címzettek számára szinte azonnal és ingyenesen megismerhetővé válnak. Elsődleges feladat e tárgykörben, hogy a jogszabályok papír alapú kihirdetéséről fokozatosan áttérjünk az elektronikus kihirdetésre. Fokozatosan meg kell teremteni a jogszabályelőkészítést és a jogalkalmazást is kiszolgáló, a jogszabályokról, illetve azok rendelkezéseiről a jogszabály puszta szövegén túli információkat tartalmazó állami jogszabály-nyilvántartások összekapcsolhatóságának lehetőségét. Hogyan érintené a reform az önkormányzatokat? Az önkormányzati rendszer alapjaiban kiállta az elmúlt évtized próbáját. Ugyanakkor a felmerült szervezeti és működési problémákra adott válaszok nem alkotnak koherens egészet, ami tovább fokozta a születésétől meglévő gondokat. Az önkormányzati rendszer egészét
10
érintő hiányosságok egyik legfontosabb eleme a közigazgatási rendszer széttagoltsága és koordinálatlansága. Az önkormányzati rendszer egyik alapvető problémája, hogy hiányzik a rendszer kohézióját biztosítani képes középszint. Ennek gyökerei az 1990-es rendszerváltásig nyúlnak vissza. A pártállami időszakban a megyék által gyakorolt túlzottnak tartott hatalom miatt a jogalkotó szándékosan a településeket jelölte meg a magyar önkormányzati rendszer alappilléreiként, miközben nem ruházott valós hatásköröket a területi önkormányzatként kialakított megyei önkormányzatokra. Így a történelmi hagyományok következtében és a választási rendszerből eredően erős politikai legitimitással rendelkező megyei önkormányzat tevékenysége a térségi feladatokat ellátó intézmények fenntartására szorítkozik, nem rendelkezik forrásallokációs jogkörrel, s térségi, koordinációs szervezési feladatai, hatáskörei súlytalanok. A területi szolgáltatások végzése települési önkormányzat döntése alapján helyi szintre vihető, ezzel mind az ellátásban, mind a fejlesztésben elvész a területi szintű tervezés, melynek következményeként fölösleges kapacitások jöttek létre, más területeken pedig ellátási hiányosságok alakultak ki. Mindezek hatására pazarlások mutathatók ki a rendelkezésre álló források felhasználásában, s nem megfelelő a szolgáltatások színvonala. A települési önkormányzatok kapták és folyamatosan kapják a feladatokat, voltaképpen tényleges teljesítőképességüktől függetlenül. A korábban a megyei tanácsok által ellátott feladatok túlnyomó többségét „visszaállamosították”, azokat az Országgyűlés, vagy a kormányzati szervek látják el. Ez abban a tekintetben természetes folyamatnak tekinthető, hogy a kérdéses feladatok ellátásához egyfajta területiség szükséges, így az önkormányzati szint gyengesége miatt óhatatlanul a központi állami szervek jöhettek szóba a feladatok címzettjeként. Ezért a demokratizálódás folyamata egy szükségszerű központosítással, illetve a decentralizáció helyett dekoncentrációval párosult. A területi koordináció hiányát mutatja, hogy a fejlesztési feladatok megoszlanak az Országgyűlés (címzett és céltámogatások) és az egyes minisztériumok között. A fejlesztési prioritások központból történő meghatározása gyakran nem találkozik a valós helyi szükséglettel, illetve pénzügyi lehetőségekkel. Ennek következtében rendkívül rossz a fejlesztések hatékonysága, mint azt az Állami Számvevőszék több jelentésében kimutatta. A centralizált minisztériumi döntéshozatal miatt hiányzik a fejlesztési prioritások területi és ágazatok közötti összhangja. Ugyanakkor voltak törekvések e hiányosságok kiküszöbölésére: ezt mutatja a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok, a megyei közoktatási közalapítványok (megyei közoktatási fejlesztési tervek), a regionális idegenforgalmi bizottságok, a munkaügyi tanácsok és egyéb térségi szervezetek példája. Ezek azonban nem küszöbölték ki magát a probléma magvát: a döntési jogkör átadását a helyi polgároknak felelős szervezeteknek. A megyei területfejlesztési tanácsok intézményesítése például nem jelentette a hatáskörök decentralizációját, illetve érdemi forrásallokációs funkciót sem tölthetett be tekintettel arra, hogy a rendelkezésükre bocsátott forrás nagyságrendekkel elmaradt a központi egyéb fejlesztési célú források mögött. A közigazgatás megye alatti szintjének formálódása az elmúlt évtizedben sok esetlegességgel volt terhelt. A települések között - a kormányzat központi pénzügyi ösztönzésével egészséges együttműködés vette kezdetét, mely érinti a közigazgatást, közszolgáltatást, a térségi fejlesztéseket (telefon, gáz, ivóvíz, csatornázás, szennyvíztisztítás, kommunális hulladék elhelyezése, stb.). Az államigazgatás körzeti feladatainak ellátásában is születtek
11
eredmények (pl. tűzoltóság, okmányirodák, építésigazgatási ügyek), mindezek azonban csak részleges előrelépést hoztak. Tényleges áttörés a kistérségi ellátás átfogó megszervezésében nem következett be, annak ellenére, hogy e téren már létrejöttek a többcélú kistérségi társulások.7 A gazdaság fejlődése, a felmerülő igények rugalmas kiszolgálása ugyancsak igényli a helyi viszonyokat ismerő, a gazdaságfejlesztés megfelelő területi kiterjedését elérő, valamint kellő forrással rendelkező területi szint kialakítását. Az önkormányzati feladatok differenciálatlan telepítése ugyancsak növelte a településorientált önkormányzati rendszer ellentmondásait. A megyei szint kiüresedése magával hozta, hogy a települések sokszor az erejüket meghaladó feladatok ellátására jogosultak, illetve kötelesek. Ehhez járul, hogy a települések között nem csupán lakosságszámban van különbség, hanem gazdasági és társadalmi adottságaikban, illetve az ebből eredő teljesítőképességükben is. Ezt érzékelve, a szabályozásban megjelentek ugyan előre mutató elemek, de a megtett intézkedések (pl. a városi feladatok meghatározása a szociális ellátásban, a városkörnyéki igazgatási feladatok létrehozása, az adóerő-képesség meghatározása) nem komplex keretekbe illeszkedve lettek meghatározva, így ezek is inkább fokozták az önkormányzati rendszer belső ellentmondásait. Maguk a települési önkormányzatok is érzékelték e problémákat, s emiatt is az egymás közötti együttműködés felerősödött, amit a központi szabályozók is ösztönöztek: megszaporodtak a legkülönbözőbb céllal létrejött társulások. A társulások rendszere igen változatos. Ez egyfelől örvendetes, mert a helyi kezdeményezések meglétét, erejét mutatja, másfelől viszont nem alkalmas az önkormányzati feladatok egységes, jó színvonalú ellátására. A szakszerűség, gazdaságosság és hatékonyság követelményeinek érvényesítéséhez szükséges az együttműködés koordináltabbá tétele, a helyi feladatok telepítése nem mindig vette figyelembe a települések eltérő teljesítőképességét, s nem vizsgálta annak a lehetőségét, hogy a települési önkormányzatok által ellátott feladatokat célszerű-e a kistérségekre telepíteni.8 A helyzetértékelés alapján a magyar közigazgatási rendszer középtávú célkitűzései, kitörési pontjai, a következő kormányzati ciklus államreform programjának elemei lehetnek a következők: •
• • • • •
az érdemi feladatokat ellátó középszint megteremtése, ezen belül intézményes keretek biztosítása kistérségi szinten az átfogó településközi együttműködéshez, valamint a regionális önkormányzatok megteremtése a kormányzati feladatok széles körű decentralizációjával; a feladatok teljesítőképesség szerinti differenciált telepítése a településekre, illetve a kistérségekre; a központi közigazgatás tehermentesítése a végrehajtási jellegű feladatoktól annak érdekében, hogy a stratégia-alkotásra és a szabályozásra tudjanak összpontosítani; a szolgáltatási színvonal emelése és bővítése az esélyegyenlőség jegyében; a költségtakarékosan működő közigazgatás megteremtése; az EU tagállamként való hatékony működést szolgáló közszolgáltatási rendszer elérése.
7
Lásd a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvényt. Németh, J. (szerk.) (2004): Kistérségi közigazgatási modellek és fejlődési minták. A 2003-2004. évi modellkísérletek összegző tanulmányai. BM IDEA programja, MKI. Budapest. 8
12
A korszerűsítés irányaiként a következő közigazgatási kormányprogramnak – összhangban a nemzetközi trendekkel - a hatékony, eredményes, minőségi közigazgatás és a demokratikus kormányzás megvalósítását célszerű megjelölni. A fenti célkitűzések elérése érdekében középtávon szükséges feladatként megjelölhető: • •
•
•
az államszervezeti szintek súlypontjainak átalakítása, elsősorban a kistérségi és a regionális szintek megerősítésével és az ésszerű decentralizáció, valamint a helyi önkormányzati autonómia feltételeinek javításával; az OECD átlagához mérten is „felduzzadt” közszektor szerepének és funkcióinak a korszerű követelmények szerinti ésszerűsítése, főként a feladatok és kompetenciák felülvizsgálatával, s ehhez kapcsolódva a közszektorra fordítható kiadások optimális meghatározása; a közigazgatási közszolgáltatások eredményességének, hatékonyságának és minőségének javítása és hosszú távon történő biztosítása, elsősorban a polgárbarát közszektor személyi és tárgyi feltételeinek kialakításával, a közigazgatás egységes szabályozási és értékelési rendszerének kialakításával, a közigazgatási eljárások egyszerűsítésével; a korszerű közszolgáltatások mindenki számára egyenlő eséllyel való hozzáférhetőségének biztosítása, főként az európai korszerű módszerek alkalmazásával, az elektronikus-kormányzás eszközrendszerének kifejlesztésével.
A fenti célkitűzések megvalósításával Magyarország a jövőben valóra válthatja európai integrációs esélyeit és lehetőségeit, hogy jó hagyományokkal rendelkező közigazgatási rendszere az Európai Közigazgatási Tér része legyen, megfelelően valósítsa meg a regionális demokráciával összefüggő közös európai értékeket és köz-politikai célkitűzéseket, hatékonyan és a nemzet felemelkedésére eredményesen használhassa fel az európai támogatásokat. A 2007-2013 közötti időszak jelentős esélyt biztosít Magyarország számára, hogy ’nettó kedvezményezettje’ legyen a csatlakozásnak, s jelentős Európai Uniós forrásokkal váltsa ki a hazai költségvetési fejlesztési forrásokat. Ehhez azonban át kell alakítani a jelenlegi regionális tervezés és programozás metódusát, valamint meg kell erősíteni a regionális területfejlesztési intézményrendszer pénzügyi és adminisztratív kapacitását, összhangban a regionális demokrácia kiépítésével, valamint a közigazgatási rendszer regionális átalakításával. Hogyan alakítható ki a térségi fejlesztési intézményrendszer? A fentiekben kifejtett államreform-koncepciókkal és az új kormányzati szerkezettel kapcsolatban vázlatos áttekintést kívánok adni az elképzeléseimről a térségi fejlesztéspolitikai intézményrendszer jövőbeni kialakításáról, különös figyelemmel Magyarország európai uniós tagságára, továbbá a „jó kormányzás” európai alapelvéhez kötődően a szolgáltató és szolgáló közigazgatás megvalósításának reményére, valamint a regionális közigazgatás kialakításának esélyeire. Talán nem tűnik haszontalannak, ha elöljáróban megpróbáljuk egyértelművé tenni a régió-fogalom különféle értelmezését, figyelemmel az európai regionális politika és regionális demokrácia elveinek magyarországi érvényesülésére. Ehhez érdemes kísérletet tenni arra, hogy tisztázzuk a különböző regionális térségi kategóriák jövőbeni lehetséges funkcióját és szerepét Magyarországon a területfejlesztési-statisztikai, az adminisztratív-közigazgatási vagy a közhatalmi-önkormányzati struktúrákban. Az Európai Uniós csatlakozás felértékelte a területfejlesztési, a regionális politika jelentőségét a közpolitikai gondolkodásban, és az európai strukturális és kohéziós politika hazai 13
alkalmazása szempontjából érdemes áttekinteni a magyar tervezési-statisztikai és területfejlesztési régiók intézményesültségét figyelemmel az Európai Unió regionális politikájának alkalmazására. Ennek fontosságát mutatja az is, hogy a területfejlesztési régiók kialakításának színvonala meghatározza a 2004-2006. közötti időszakban az Európai Unió strukturális és kohéziós forrásai felhasználásának az intézményi oldalon jelentkező abszorpciós képességét, továbbá a 2007-2013 közötti időszak európai regionális politikájára (’regional policy’) tagállamként való felkészülés intézményes kapacitását. Egyfelől tehát megfigyelhető egy központi kormányzati törekvés Európában arra nézve, hogy a regionális politika hatékony és eredményes megvalósításának feltételeiként olyan területi egységeket határoljanak le, amelyek alkalmasak a tagállami és a közösségi közpolitikák céljainak érvényesítésére. Ezt a „felülről indított” tendenciát röviden „regionalizáció” címmel jellemezhetnénk. Ugyanakkor az „Európai Alkotmány” tervezete a szubszidiaritás alapelvének figyelembe vételével célul tűzte ki a „többszintű kormányzás” koncepciójának megvalósítását, ami Magyarország esetében a decentralizáció és a regionális önkormányzás iránti kormányzati célkitűzések érvényre juttatásához szükséges lépéseket segítik az európai regionális demokrácia (’regional democracy’) trendjébe illeszteni. Ezt az „alulról induló” törekvést a „Régiók Európája” megteremtése irányában és a vertikális hatalommegosztás jegyében, úgy is nevezhetjük, hogy „regionalizmus”. Ebből a szempontból jelen elemzés arra törekszik, hogy értékelje a magyarországi regionális demokrácia helyzetéből kiindulva a regionális politika, a területfejlesztés kormányzatiközigazgatási megszervezésének bürokratikus/kormányzati lehetőségeit (centralizált illetve de-koncentrált modell) vagy demokratikus/önkormányzati esélyeit (decentralizált modell). Ezek a megoldások attól függnek, hogy a regionális szerveződést milyen értelemben kívánjuk alkalmazni az Európai Unió gyakorlata alapján: egyrészt statisztikai-tervezési régióként (a területfejlesztés térségeiként), másrészt adminisztratív régióként (az egyes országok közigazgatási területi beosztásához igazodva), harmadrészt pedig önkormányzati régióként (amelyek a decentralizált hatalomgyakorlás kereteiként autonóm politikai entitásként működnek.) A tervezési – statisztikai - fejlesztési régiók szerepe A tervezési-statisztikai régiók az Európai Unió regionális politikájának területfejlesztési térségi egységei, amelyekre nézve az első pillérbe tartozó közös és közösségi politikák szabályozási rendszere és követelményei érvényesek. Az Európai Unió statisztikai rendszerének sarokköve a területi statisztika, mely hosszú évek óta az Európai Közösségek Statisztikai Hivatala (EUROSTAT) által működtetett közös osztályozási rendszer, a „statisztikai területi egységek nomenklatúrája” (NUTS), melynek alapján gyűjtik, állítják össze és hasznosítják a területi statisztikai adatokat. A rendszer a Strukturális Alapok felhasználásának bázisát is képezi, segítségével válhatnak identifikálhatóvá a Közösség által támogatandó térségek.9 A regionális politika elvárásaihoz igazodva az EU egységes Területi Statisztikai Nomenklatúra Rendszert (NUTS) alakított ki, amely a legalkalmasabb az EK regionális problémáinak és regionális gazdasági kapacitásának vizsgálatára. Az Európai Parlament és a 9
Vö.: Kovács, T. (2004): Regions in Hungary. In: Enyedi, Gy. and Tózsa, I. (eds.): The Region. Akadémiai Kiadó, Bp. (35-61. ps.)
14
Tanács 2003. május 26-án fogadta el az 1059/2003 (EK) rendeletét a statisztikai területi egységek közös osztályozási rendszerének (NUTS) kialakításáról (továbbiakban: Rendelet). A Rendeletben megállapított NUTS osztályozás az eddig érvényes, az EUROSTAT és a nemzeti statisztikai hivatalok együttműködése által kialakított statisztikai területi egységek nomenklatúrája (NUTS) helyébe lépett, mely a jelenlegi NUTS beosztást elfogadja, illetve rögzíti, visszamenőleges hatállyal nem változtatja meg és nem ír elő kötelezettséget módosításuk végrehajtására. A Rendelet életbe lépését követő módosításokkal kapcsolatban azonban szigorú szabályokat és eljárásrendet léptetett életbe, melynek révén a lehatárolások módosítási lehetősége leszűkült, korlátozottá vált. A lehatárolás szabályai szerint a területi egységek kialakításakor használt első kritériumot a tagállamokon belül meglévő közigazgatási egységek alkotják (’adminisztratív tervezésistatisztikai régiók’).10 Ebben az értelemben a „közigazgatási egység” olyan földrajzi területet jelent, amely a tagállam törvényi és intézményi keretein belül a terület közigazgatási és politikai döntések meghozatalára jogosult közigazgatási hatósággal rendelkezik. A további (’nem közigazgatási tervezési-statisztikai régiók’) olyan területi egységek, amelyek a közigazgatási egységek aggregálásával, összevonásával vagy felosztásával hozhatók létre. Annak meghatározása érdekében, hogy az egyes területi egységeket melyik NUTS szintbe kell besorolni, az egységek átlagos méretének a meghatározásával az Európai Unió megkötötte a tagállamok kezét a regionális lehatárolás tekintetében.11 A tagállamoknak minden év első felében közölniük kell a Bizottsággal a területi egységek valamennyi előző évi változását, amennyiben azok hatással lehetnek a NUTS osztályozásra. A NUTS rendszer módosításának elfogadására háromévenként (vagy ennél hosszabb idő elteltével), a naptári év második felében kerülhet sor. Valamely tagállam nem-közigazgatási egységei akkor módosíthatók, ha a kérdéses NUTS szinten a módosítás csökkenti valamennyi EU területi egysége népesség tekintetében az átlagtól való szórását. A tagállam megfelelő közigazgatási struktúrájának átszervezése esetén a NUTS osztályozás módosításának elfogadására három éven belül is sor kerülhet. Megfigyelhető, hogy az EU-ban sem minden szinten alakítottak ki a tervezési-statisztikai rendszer (NUTS) alapján önálló közhatalmi-közigazgatási egységeket. Ugyanakkor a tagállamoknak tájékoztatniuk kell a Bizottságot a működő közigazgatási egységek valamennyi változásáról, amennyiben ez hatással lehet a fentebb bemutatott tervezési-statisztikai területbeosztási ismérvekre. Magyarországon a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény, valamint az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998. (III. 20.) OGY. sz. határozat kialakította a NUTS rendszernek megfelelő tervezési-statisztikai egységeket, amelyeket a KSH jelentése alapján az EUROSTAT elfogadott. Az Országos Területfejlesztési Koncepciót elfogadó 35/1998.(III. 20.) OGY határozatban rögzítésre került a hét tervezésistatisztikai régió, a megyei információs rendszerek bázisán, mint a régiók statisztikai megfigyelési rendszerei, mint Magyarország jövőbeni regionális fejlesztési egységei. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényt módosító 1999. évi XCII. törvény megerősítette az ország regionális szintű területi felosztását azzal, hogy az Országos Területfejlesztési Koncepcióban rögzített hét tervezési-statisztikai régióban 10
A NUTS rendszer kialakításánál az egyes országok nem alkalmazhatnak un. analitikus (pl. természeti, táji, környezeti területeket magukban foglaló) egységeket, kizárólag un. normatív (a közigazgatási területi egységek határaival egyező) területeket határolhatnak le, és azt is az egész országot lefedően. 11 A NUTS 3 szintet 150. 000 – 800. 000 fő között, a NUTS 2 szintet 800. 000 – 3. 000. 000 fő között, a NUTS 1 szintet 3. 000. 000 – 7. 000. 000 fő között kell lehatárolni regionális tervezési-statisztikai egységként.
15
kötelezővé tette a regionális fejlesztési tanácsok megalakítását és a munkaszervezeteik (regionális fejlesztési ügynökségek) központi költségvetési forrásokból történő létrehozását. A NUTS rendszer magyarországi alkalmazása az EUROSTAT és a KSH együttműködéséről szóló megállapodásban is rögzítésre került, a NUTS 2 lehatárolás hivatalossá nyilvánítási kötelezettségének teljesítése megtörtént. A 2003. június 5-i határidővel az EUROSTAT számára megküldött válaszlevél három NUTS 1 területi egység kialakítását kezdeményezte Magyarországon belül. A tagországok jelentései alapján végül az Európai Tanács kiegészítette 2005. év elején a rendeletét a területfejlesztési régiók felsorolásával, amelynek értelmében Magyarországon a tervezési-statisztikai régiók érvényes besorolása ennek alapján történt. Mindezek alapján 2006-ig Magyarország NUTS szintű területi statisztikai beosztása szakmailag megfelelő, a jelenlegi rendszer módosításával kapcsolatos intézkedésekre 20042006. közötti időszakot tekintve nincs szükség, illetve a jelenlegi alkotmányos rendszerben nincs is lehetőség, tekintettel arra, hogy a jelenlegi besorolás az Európai Unióval aláírt Csatlakozási Szerződés és az európai jogi norma részét is képezi. A rendelet szerint a tervezési-statisztikai régiók lehatárolásának megváltoztatására vagy 2008-tól kerülhet sor, amennyiben ezt a kormány ezt megelőzően két évvel kezdeményezi, vagy ettől eltérő időpontban is, ha ez a közigazgatási rendszer reformjával összhangban történik, figyelemmel a közigazgatási térségi lehatárolás megváltoztatására, amelyhez azonban alkotmánymódosítás is szükséges. Az adminisztratív regionalizáció szükségessége Az Európai Unió számára sem közömbös, hogy milyen a döntéseinek előkészítését és végrehajtását végző tagállam közigazgatása. A közösségi döntéshozatal szorosabban egymáshoz fűzi a résztvevő közigazgatásokat, megsokasodnak a személyes és intézményi kapcsolatok. A felmerülő problémáknak a tagországok közigazgatásai közötti közös megoldása, az ebből fakadó összehangolt gyakorlat kialakítása, az uniós intézmények saját működését érintő reformok megtervezése és végrehajtása, továbbá az uniós jogszabályok végrehajtását szabályozó jogi normák kölcsönösen hatnak egymásra, melyek eredőjeként beszélünk az „Európai Közigazgatási Tér” kialakulásáról. Annak érdekében, hogy Magyarország számára sikeres legyen az Európai Unió közösségi vívmányainak érvényesítése szükséges az is, hogy a magyar közigazgatás is megismerje és alkalmazza, a jövőben pedig formálja az „Európai Közigazgatási Tér” egyes elemeit. Hangsúlyozni kell, hogy e törekvés egybeesik a közigazgatás korszerűsítésének hazai igényével, így az európai integráció segítheti a magyar közigazgatási rendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos célok megvalósítását. A magyar közigazgatás a rendszerváltozással összhangban a rendszerkereteket megváltoztató átalakuláson ment át. Ez a folyamat a területi alapú közigazgatási rendszer átalakításával összefüggésben alapvetően sikeres volt, és méltán váltott ki elismerést nemzetközi körökben is.12 Mindez persze nem azt jelenti, hogy az átalakulási folyamat végére értünk volna, de összességében kijelenthető, hogy Magyarország közigazgatási rendszere alkalmas a közös és közösségi politikák közül a regionális politika (’regional policy’) alkalmazására. Az Európai Unió jelenlegi és jövőbeni fejlesztési politikáihoz kapcsolódva látható, hogy különösen a területfejlesztési politika (’regional policy’) terén vetődik fel az illeszkedés 12
Vö.: OECD (2001): Territorial Reviews: Hungary. Paris.
16
kérdése tágabb értelemben, valamennyi csatlakozó országban, így Magyarországon is.13 Ezzel összefüggésben a közigazgatási rendszer korszerűsítéséről szóló legutóbbi átfogó kormányhatározatok14 olyan fejlesztési régiók kialakítását célozták meg, amelyek alkalmasak a területfejlesztési és egyéb ágazati fejlesztési programok megvalósításának, valamint az európai uniós támogatások fogadásának hatékony előkészítésére, koordinálására, a szükséges döntések decentralizált meghozatalára. A tervezési-statisztikai, területfejlesztési nagyrégiók azonban nemcsak a terület-politika célterületeiként megjelenő ’forrás-szerző kategóriák’, hanem a legtöbb helyen a helyi gazdaság-fejlesztés, az innováció, a foglalkoztatás-politika, az infrastruktúra-fejlesztés és a környezetvédelem állami feladatainak megvalósítási terepei és a területi versenyképesség megvalósításának közpolitikai, közigazgatási eszközei is. Ehhez nem feltétlenül kell önkormányzati-közigazgatási típusú régióvá alakítani a tervezési-fejlesztési régiókat, hiszen a regionális politika kormányzati irányításának, közigazgatási megszervezésének is több modellje működik nemzetközi szinten, de a hatékony és eredményes, ’jó kormányzás’ európai követelményei alapján célszerű.15 A modern politikai, közhatalmi intézményrendszerekben a közszolgáltatások biztosításának, a közösségi feladatok ellátásának szervezésére hivatott közigazgatás (’public administration’) alapvetően kétféle modellre tagolható, függően egy ország társadalmi-történelmi hagyományaitól, politikai struktúrájától és kultúrájától: egyfelől a bürokratikus igazgatást megtestesítő államigazgatásra, másfelől a demokratikus igazgatási modellt szimbolizáló önkormányzati igazgatásra. Mindkét közigazgatási modellnek megvannak az előnyei és hátrányai, ezért az adott országban éppen érvényesülő államcél határozza azt meg, hogy egy adott közfeladat ellátására milyen közigazgatási szervezési megoldást alkalmaznak. Miközben az egyes országok közigazgatása sajátos felépítést mutat, s nincs az Európai Unióban sem egységes modellje a közszolgáltatások megszervezésének, a közfeladatok ellátásának, emellett – a tagállami autonómia maximális figyelembe vételével - az „Európai Közigazgatási Tér” (’Common Administrative Space’) kialakítása is az Európai Unió fő célkitűzései közé tartozik. Ez lehetővé teszi a „közösségi vívmányok” (’acquis communautaire’) hatékony, eredményes és minőségi színvonalú biztosítását a tagállamokban, illetve biztosítja a „jó kormányzást”. A ’jó kormányzás’ (’good governance’) követelménye a nemzetközi trendekben összekapcsolódik a demokrácia és a szubszidiaritás elvének következetes alkalmazásával. Az Európai Bizottság 2001-ben fogadta el és hozta nyilvánosságra az Európai kormányzásról szóló Fehér Könyvet, ami az uniós kormányzás és jogalkotás átalakításának a keretdokumentumaként a nyitottság, a részvétel, a számon kérhetőség, a hatékonyság és a koherencia követelményeit tartja fontosnak. Az Európai Unió jövőjét, az Európai Parlament 13
Lásd bővebben Szegvári, P. (2004): Toward an EU Regional Policy: Challenges and Realities for Accession. In.: Enhancing the Capacities to Govern: Challenges facing the Central and Eastern European Countries. Selected Papers from the 11th NISPAcee Annual Conference Bucharest 2003 (Eds.: Michael, B. – Kattel, R. – Drechsler, W.) NISPAcee, Bratislava. 14 Lásd ehhez: a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) számú kormányhatározatot, valamint a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) számú kormányhatározatot. 15 A regionális politika irányításának uralkodó trendjeiről lásd bővebben: Pálné, K. I. (2004): A regionális önkormányzatok és a regionális politika (területfejlesztés) irányítása. In.: A regionális politika közigazgatási feltételei (Szerk.: Horváth M. Tamás) MKI, Bp. (80-83. o.)
17
állásfoglalása szerint, a szubszidiaritás elvére alapozva a többszintű kormányzás sajátos modellje jellemzi. Az „európai alkotmány” szerint a közügyek intézésében a lokális (települési) és a regionális (területi) (ön)kormányzás kap elsődleges szerepet, míg a tagállamok kormányai mellett az Európai Unió döntéshozatali szervei csak akkor vesznek részt a kormányzásban, ha annak a hatékonyságot, az eredményességet, a minőséget szolgáló jelentősége van, vagy a közcélú feladat ellátására máshol nincs lehetőség. A szubszidiaritásra hivatkozva gyakorta egyszerre látjuk a jeleit a decentralizációnak (ennek a jegyében komoly szerepet kapnak a regionális és lokális önkormányzatok), továbbá a de-koncentrációnak és a területi integrációnak (ennek a jegyében kapnak szerepet minisztériumi területi szervek, illetve a különböző intézményesített vagy formai jegyekkel nem bíró hálózatok, valamint a területi és szervezeti összevonások). Látható tehát, hogy az Európai Unió regionális politikájának hatékony és eredményes tagállami alkalmazásával összefüggésben fontos a megfelelő méretű és funkciójú területfejlesztési régiók kialakítása, adekvát teret adva a térségi tervezésnek, programozásnak és az állami források (esetleg nemzetközi források) hatékony elosztásának. Ugyanakkor önmagában a csatlakozás miatt Magyarországon nem kell a kialakult régiókban feltétlenül önkormányzati típusú testületeket létrehozni, de az alkotmányozás keretében ez kitűzhető a demokratikus kormányzás céljaként, és a regionális területfejlesztési intézményrendszer alapját képezheti ennek. A területfejlesztési régiókban viszont feltétlenül ki kell építeni az államigazgatási egységeket is, hiszen ezt indokolja az EU által is megkövetelt monitoring rendszer kiépítése és a területi tervezéssel-programozással összefüggő állami feladatok ésszerű igazgatási megszervezése, de-koncentrációja. A tervezési-statisztikai régiók intézményesültsége jelentős befolyásolhatja a regionális támogatásokkal kapcsolatos kapacitásunkat. Ilyen értelemben a régiókat alkalmassá kell tenni arra, hogy 2007-2013 között önálló koncepcióval, tervvel és programmal rendelkezzenek, amelynek a végrehajtásához az intézményes igazgatási kapacitást is ki kell építeni. A kormány döntése szükséges ahhoz, hogy a három lehetséges modell közül (centralizált, de-koncentrált és decentralizált) kiválassza, és 2007-ig kialakítsa a demokratikus és hatékony, eredményes intézményrendszert. Továbbá a hazai közigazgatás modernizációja, hatékonyságának és eredményességének igénye miatt is célszerű az adminisztratív régiók továbbfejlesztése. A regionális szintek számának és tartalmának, funkcióinak a meghatározása alapján kerülhet sor az egyes szintek közjogi tartalmának és formájának részletes kidolgozására. 16 Amennyiben a politikai jellegű, az önkormányzati típusú „regionalizmus” kiépítését hosszabb időszakra tervezzük, akkor arra is lehetőség nyílik, hogy a regionális szint státusza a fokozatos adminisztratív típusú „regionalizáció” útján jusson el a teljes jogú önkormányzatig. Ameddig a regionális önkormányzatok megalakítására nem kerül sor a NUTS 2 szintű tervezési-statisztikai régiókban, addig a területfejlesztési irányítása kormányzati kézben marad, legfeljebb a regionális területfejlesztési intézményrendszer partner-szerepet játszhat a regionális tervezésben, programozásban és a regionális operatív programok lebonyolításában. Ebben az esetben a de-koncentrált igazgatás modellje erősödhet fel, azzal a 16
Lásd ehhez még Pálné, K. I. (2002): Regionális fejlesztési politika, uniós csatlakozás és a magyar közigazgatás, továbbá Szegvári, P. (2002): Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája. Európai Közigazgatási Szemle, 2002/1-2. szám.
18
feltevéssel, hogy a regionálisan kialakított intézményrendszer és finanszírozási eszközök átadásra kerülnek az államtól a regionális önkormányzatokhoz azok megalakulását követően a regionális demokrácia jegyében. A térségi fejlesztés-politikai intézményrendszer jövőbeni kialakítására vonatkozó elképzelések Az EU támogatások felhasználásának szabályozása jelenleg egyrészt EU rendeletek és bizottsági döntések, másrészt kormány- illetve miniszteri rendeletek formájában valósul meg. Indokolt lehet a 2007-2013. közötti időszakra vonatkozóan ezek kiegészítése az alapokat rögzítő törvénnyel, amennyiben az a támogatások felhasználásának alapelveit, a támogatási rendszert működtető szervezetek és a pályázók/kedvezményezettek jogait és kötelezettségeit, valamint a rendeleti szintű szabályozásra való felhatalmazásokat tartalmazza. Mindenképpen ésszerű lenne, hogy a jelenlegi szétszabdalt jogszabályi környezet helyett a 2007-2013-as időszakban a Strukturális és Kohéziós Alapok intézményi, pénzügyi lebonyolítási, ellenőrzési szabályaira egy egységes kormányrendelet megalkotásra kerüljön. A következő időszakban megoldható lenne, hogy a kormány felhatalmazást adjon arra, hogy miniszteri rendeletben az eljárásrendre vonatkozóan differenciált szabályok kialakításra kerüljenek a projektkiválasztás jellege szerint (nyílt pályázat, akcióterven alapuló pályázat, központi projekt). Célszerű lenne, hogy a miniszteri szintű szabályozást a jövőben nem az összes érintett miniszter együttes rendelete, hanem a koordinációért felelős miniszter, vagy a koordinátor miniszter és a pénzügyminiszter együttes rendelete keretében adják ki. A 2004-2006. közötti időszak tapasztalatai alapján hangsúlyozható, hogy az EU-támogatások eredményes felhasználásának ügye nem egyszerűsíthető le a pályáztatásban és pénzügyi adminisztrációban érintett hatóságok munkájára, illetve az ezen a területen kiadott jogszabályok minőségére. Fontos szerepe van a támogatási rendszer működésének kereteit adó, egyéb ágazatokhoz tartozó jogszabályoknak, így a 2007-2013-as időszakra történő felkészülés keretében a kormánynak érdemben foglalkozni kell az államháztartási jogszabályokkal, a közbeszerzési törvénnyel és a vonatkozó ágazati rendeletekkel, az államigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályokkal, különös tekintettel az építési és környezetvédelmi engedélyezési eljárásokra. A szabályozás átalakítása sok esetben intézményfejlesztéssel jár. A 2007-2013 közötti időszakban óriási lehetőség adódik, hogy megteremtsük a szükséges forrást ezekhez a reformokhoz. Az Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) hatékony végrehajtásának egyik kulcsa – az I. NFT tapasztalatai szerint – az alkalmazott eljárások egyszerűsítése. 2004-2006 között a folyamatszabályozás feladatát az Irányító Hatóságok maguknál tartották, az egységesítésre, a legjobb gyakorlatok elterjesztésére vonatkozó törekvések – elsősorban a KTK IH részéről – eddig legfeljebb korlátozott sikerrel jártak. Ennek megfelelően a pályázatok, központi projektek lebonyolítását az Irányító Hatóságok és Közreműködő Szervezetek közel harminc eltérő módszer szerint végzik. Ezért az lenne a jó, ha a következő 2007-2013 közötti időszakra kevesebb, de egységesebb alapvető eljárásrendi minta kerülne kidolgozásra. Ezeket az eljárásmintákat úgy kell kialakítani, hogy azokat lényegi eltérés nélkül lehessen alkalmazni bármely Operatív Programban. Előnye ennek, hogy így könnyebb biztosítani a munkafolyamatok számítógépes támogatását. A meglévő EMIR rendszer továbbfejlesztésével ez probléma nélkül megvalósítható – sőt kiterjeszthető a pályázók által ellátandó feladatokra – a pályázatok és elszámolások benyújtására is.
19
Annak érdekében, hogy az NSRK végrehajtásában és a kiemelt jelentőségű fejlesztésekre vonatkozó döntésekben a Kormány, a szakminiszterek, illetve a regionális programok esetében a regionális fejlesztési tanácsok folyamatosan részt vehessenek, a jövőbeni szabályozásban indokolt lenne előírni, hogy célszerű az NSRK, illetve a Regionális Operatív Program keretein belül rövidebb távú cselekvési terveket készíteni. A cselekvési terv – a tapasztalatok értékelése alapján – meghatározza a következő időszak támogatási prioritásait, az elérendő eredményeket, mérföldköveket, és a kiemelt projektek indikatív listáját. A cselekvési terven alapuló támogatás átmenetet jelent a központi projektek és a nyílt pályáztatás között. Ez az EU tagállamaiban széles körben alkalmazott módszer, különösen alkalmas pl. önkormányzati projektek versenyeztetésére és kiválogatására. A verseny valós, de jóval kevesebb projekt vesz benne részt, így lehetőség van arra, hogy a végső kedvezményezettek már az előkészítés szakaszában egyeztessenek a támogatást kezelő szervezettel. Egyúttal elkerülhető, hogy – nem kis anyagi áldozattal – nagy számú olyan projekt kerüljön kidolgozásra, amelynek a megvalósítására nincs esély. A cselekvési tervet a decentralizált regionális programok esetén az akciótervet a Regionális Területfejlesztési Tanács munkaszervezete (RFÜ), mint Közreműködő Szervezet dolgozhatja ki, és terjesztheti – az Irányító Hatóság ellenjegyzésével – a Monitoring Bizottság elé, melynek feladatait a társadalmi partnerekkel kibővített Regionális Fejlesztési Tanács látja el. A nyílt pályáztatás rendszere az I. NFT keretében legszélesebb körben – a támogatás mintegy 75%-a tekintetében – alkalmazott módszer. A 2007-2013 közötti időszakban várhatóan a nyílt pályázat elsősorban vállalkozások, civil szervezetek projektjei esetében lesz alkalmazható. Az intézményrendszer működtetésében és a szabályozásban erős a kormányzati szintű stratégiai irányítás szerepe, melynek letéteményese a Kormány. A koordinációnak van tartalmi és van intézményi oldala. Az intézményi koordináció legfontosabb feladata lenne a minden Operatív Programban egységesen alkalmazandó szabályok, közös eljárások meghatározása. Ide tartozik még a rendszer működésének figyelemmel kísérése, értékelése, folyamatos továbbfejlesztése. Az intézményi és szabályrendszert a leglényegesebb kérdések tekintetében kormányrendelettel célszerű szabályozni. A 2004-2006 közötti gyakorlathoz hasonlóan célszerű, hogy a Kormány kijelölje azt a tagját, aki az NSRK ágazatközi koordinációjáért felelős. Koordinációs feladatokat a magyar kormányzati struktúrában hagyományosan a Miniszterelnöki Hivatal tud megvalósítani. Ezért vélhető, hogy ezt a feladatot 2007-2013 között is a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter felügyelete mellett a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség látja el. A tartalmi és intézményi koordináció országos szintű szervezeti keretein a jelenlegi rendszerhez képest nem indokolt a változtatás. A tárcavezetők szerepe az NSRK végrehajtásában a szakmai felelősségre terelődik. A fejlesztéspolitika koncentrált irányítása mellett a kormány tagjai egyben a kormányzati fejlesztéspolitika egy-egy területének szakmai letéteményesei, ezen a területen az adminisztratív kormányzás megvalósítói. A jövőben olyan szervezeti struktúra kialakítása támogatható, amelyben minden tárcánál – az IH hiányától függetlenül – hasonló struktúrák működnek, és a miniszterek tevékenysége, mozgástere között nincs lényeges különbség. Ahogyan a Kormány szintjén, a miniszterek tevékenységének is van a fejlesztéspolitika tartalmához kapcsolódó, illetve intézményi vetülete. A 2004-2006 közötti időszakban az EU-programok végrehajtásában részt vevő irányító hatóságok és közreműködő szervezetek finanszírozása meglehetősen átláthatatlan módon alakult. Az Irányító Hatóságokat felügyelő tárcák a hazai költségvetés által biztosított működési költségekhez hasonlóan az NFT keretében rendelkezésre álló technikai
20
segítségnyújtás források (TA) elosztásáról is önállóan döntöttek. Ezek a döntések azonban – egységes irányelvek híján – sokszor annyira elhúzódtak, hogy az már a feladatellátás biztonságát is fenyegette. Az NFT-nél éves szinten háromszor-négyszer nagyobb forrástömeget megmozgató NSRK végrehajtásához jelentős kapacitásbővítésre is szükség van, ami csak akkor valósítható meg, ha az EU-források kezeléséért felelős intézményeket és a tárcák hazai fejlesztési forrásokat kezelő egységeit valóban integrálják. A 2007-2013. közötti középtávú tervezési időszakra vonatkozóan az Irányító Hatóságok kijelöléséről közvetlenül a kormány dönt majd a Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) elfogadásával párhuzamosan. A programok végrehajtásával kapcsolatos legtöbb feladatot az Irányító Hatóságok jelenleg is jelentős mértékben delegálják, és saját hatáskörben csak a programi irányításához kapcsolódó stratégiai döntéseket, a program végrehajtásáért felelős Közreműködő Szervezetek ellenőrzését, valamint a projektszelekciós döntések jóváhagyását tartják meg. A minisztériumi háttérintézmények, közhasznú társaságok rugalmasabb működési kereteket biztosítanak, így mind létszám-gazdálkodási, mind költségvetési szempontból alkalmasabbak a különösen munka intenzív feladatok, pl. a pályáztatás elvégzésére. Az érvényes kormányzati szabályozás szerint az Operatív Program Irányító Hatóság (OP IH) az operatív program végrehajtásába közreműködő szervezeteket vonhat be, s ezt a gyakorlatot célszerű lenne a jövőben is fenntartani.17 A 2007-2013. közötti tervezési időszakra vonatkozóan a végrehajtás szintjén szükséges változtatások tekintetében két koncepció bontakozott ki. Az eltérés abban mutatkozik meg, hogy míg az egyik az egy adott intézkedéshez tartozó munkafolyamatokat – megfelelő egységesítést követően – mindig egyetlen közreműködő szervezet kezébe helyezné, addig a másik megkülönböztetné egymástól a pályáztatási feladatokat, és a támogatási szerződés megkötését követő monitoring és ellenőrzési feladatokat, és utóbbiakat egységesen a Magyar Államkincstárra bízná. Bármelyik megoldás mellett döntenek végül, azt látni kell, hogy annak, miszerint a szükséges pótlólagos erőforrásokat kizárólag az államigazgatáson belül lehessen megteremteni, aligha van realitása. Ezért a költségvetési szférán kívüli szereplők bevonásával kapcsolatos problémát mindenképpen meg kell oldani. A Fejlesztéspolitikai Kabinet 2005. februárjában állást foglalt amellett, hogy a 2007-2013 közötti időszakban a fejlesztési források felét regionális célokra használják fel. A régiók fejlesztéseinek lebonyolítására a tagállamok gyakorlatában léteznek ún. dekoncentrációs és decentralizált megoldások. A dekoncentráció lényege, hogy a régiók szintjén jelentkező feladatokat a kormány által létrehozott állami hivatalok látják el. A decentralizált megoldás esetén a régiókban tevékenykedő közreműködő szervezetek a régiók megbízásából, illetve a régiók felügyelete alatt működnek. 18 Tekintetbe véve egyfelől a kormány decentralizáció melletti elkötelezettségét, másfelől azt a tényt, hogy Magyarországon egyelőre csak tervezésistatisztikai régiók léteznek, és a regionális önkormányzatok kiteljesedéséről továbbra sem beszélhetünk, a regionális részvételre vélhetően köztes, dekoncentrációs megoldás kialakítása reális, amely irányultságát tekintve a decentralizáció irányába mutat. Egy ilyen rendszernek az első eleme az ún. közszerződések rendszere. A közszerződés törvényi felhatalmazás alapján az állam és a regionális fejlesztési tanácsok között olyan
17
Vö. 1/2004. (I. 5.) számú kormányrendelet rendelkezéseivel. Lásd bővebben: Pálné, K. I. (2004): A regionális önkormányzatok és a regionális politika (területfejlesztés) irányítása. In.: A regionális politika közigazgatási feltételei (Szerk.: Horváth, M. T. MKI, Bp. 18
21
jogviszonyt hoz létre, amely lehetővé teszi, hogy a regionális tanácsok feladatul kapják az NSRK egy adott részének – egy regionális operatív programjának – végrehajtását. A rendszer második eleme a szuverén Regionális Fejlesztési Tanács (RFT), amely a programozás, a tervezés és a monitoring feladatait látja el decentralizált módon. Valódi decentralizációról ugyanis csak akkor beszélhetünk, ha a döntések valóban a tanács keretei között születnek, azokat a későbbiekben sem a kormány, sem annak bármely minisztere nem bírálja felül. A Regionális Fejlesztési Tanácsok (RFT) szerepe a régiós programokban lényegében megegyezhet azzal a szereppel, amit az ágazati operatív programok esetében a miniszter gyakorol. Célszerű továbbá, ha az RFT egyben a Regionális Operatív Program Monitoring Bizottságának (ROP MB) szerepét is ellátja, kiegészülve a társadalmi partnerek képviselőivel. A decentralizált programok feletti állami kontrollt – a közszerződésben foglalt garanciákon túlmenően – a kormány első sorban a regionális fejlesztési tanácsokban történő részvételével tudja biztosítani. A decentralizált programok intézményrendszerének harmadik eleme a Regionális Fejlesztési Ügynökség (RFÜ), mely elláthatja a ROP keretében felmerülő pályáztatási feladatokat, és menedzselheti a régió szempontjából kiemelt beruházások végrehajtását. A Regionális Fejlesztési Ügynökség (RFÜ) tevékenysége tehát lényegében megegyezne az ágazati Operatív Programok bármely Közreműködő Szervezetének a szerepével. A közreműködő szervezetek kiválasztásának feladata formálisan az irányító hatóságok jogköre. Ugyanakkor a döntést – a jelenlegi rendszerhez hasonlóan – az Irányító Hatóságok előterjesztésére a Kormány is meghozhatja. Az önkormányzati régiók kialakításának esélyei Az Európai Régiók Gyűlése 1996 decemberében fogadott el egy nyilatkozatot a regionalizmusról, majd több éves előkészületek után elkészült a Regionális Önkormányzatok Európai Chartája (Charta) az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Európai Kongresszusa keretében. Ezek a dokumentumok meghatározzák a régiókkal szembeni tartalmi és formai követelményeket, amelyek követését ajánlják a ratifikáló államoknak, miután az Európa Tanács legmagasabb fórumai konvencióként elfogadják.19 Sőt az Európa Tanács mellett működő Európai Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusa (CLRAE) Régiók Kamarája 2002. június 4-én megtartott ülésén értékelte a magyarországi regionális demokrácia állapotát, s ebben azt rögzítette, hogy „Magyarország jelenlegi, rendkívül összetett közigazgatási és területi hatósági rendszere a szubszidiaritás tekintetében nem felel meg teljes mértékben a regionális demokrácia követelményének”. A regionális demokrácia továbbfejlesztése érdekében a dokumentum azt is ajánlja, hogy a regionális önkormányzati struktúrák kialakításához választani kell a megyei vagy a területfejlesztési régiók szintje között. 20 A fenti követelmények illetve törekvések figyelmeztetnek arra, hogy a regionalizálás folyamata átfogóan kell, hogy érintse a teljes állami és önkormányzati igazgatást, a hatásköröket, finanszírozást, mindezek alkotmányos alapjait. Ez a feladat lényegesen több és 19
Vö.: Kurucsai, Cs. (1998): A Regionális Önkormányzatok Európai Chartája előélete és elfogadott változata főbb rendelkezései. Magyar Közigazgatás 1998/6. szám. 20
Ajánlás a magyarországi regionális demokrácia állapotáról. (Elfogadta a Régiók Kamarája a 2002. június 4-ei ülésén) ÖNKORMÁNYZAT 2002. július-augusztus (29.-30. o.)
22
más, mint a területfejlesztési régiók megerősítése, nem is oldható meg a regionális politika, mint közpolitika dimenzióján belül, hanem egész állami-politikai berendezkedésünket érinti. A megye, illetve régió közötti választás nem egyszerűen területszervezési, területfejlesztési, igazgatás-szervezési, hanem alapvetően politikai kérdés, a hatalom centralizációjának, decentralizációjának kérdése, amely ebből a szempontból alkotmányos szabályozás kérdése is. Az államreform régóta meglévő szükségességéről korábban már említést tettünk, ezért itt most talán érdemes aláhúzni azt, hogy a társadalomirányítás rendszerének átalakítása Magyarországon az Új Gazdasági Mechanizmus keretében már körvonalazódott, de a „regionalizáció” jegyében a regionális tervezési struktúra átalakítása ekkor még nem kapcsolódott össze a közigazgatás reformjával és valódi helyi hatalom híján a „regionalizmus” (decentralizáció) kérdésével sem.21 Az elmúlt évtized azonban új változásokat hozott a magyar közpolitika történetében és ez felértékelte a területfejlesztési, a regionális-politika jelentőségét és a közigazgatás-politikával való összefüggését, különösen az Európai Uniós csatlakozással összefüggésben, valamint világossá tette egy túlságosan gyors decentralizációs folyamat eredményeként létrejött „település-orientált” rendszer működőképességének határait. Talán érdemes elmélkedni azon, hogy az elmúlt több mint 15 évben vajon miért nem jöhetett létre egy olyan korszerű térszerveződési rendszer, amely a rendszerváltás után valamennyi kormány által megfogalmazott közigazgatási reformprogramokban egyébként mindvégig megfogalmazódott. Valamennyi kormányprogram, s az ezek alapján született közigazgatási korszerűsítési kormányhatározatok a célokat és a szükséges teendőket azonos módon fogták össze, és ezzel megalapozták a kormányzati döntéseket, de fontos eleme volt a feladatok pontos meghatározásának az is, hogy az átfogó közigazgatási szerkezeti változtatások nagyrészt alkotmányos és 2/3-os törvényi szabályozást is igényelnek. Tekintettel arra, hogy ezek a változások átalakítanák a politikai hatalmi súlypontokat, amire a jelenlegi parlamenti pártok sincsenek még szerkezetileg felkészülve, valamint involválnák a választási rendszer megváltoztatását is, s összességében a feladatok végrehajtásához növelni kellene a változások szakmai elfogadottságát és csökkenteni az egzisztenciális okokból feltámadó ellenérzéseket és konfliktusokat, ezekben nem árt a politikai óvatosság. Mindebből következik, hogy a mindenkori kormány is csak olyan feladatokat tűzhet reálisan maga elé, amelynek a megvalósításához a következő választási ciklusban konszenzust tud elérni a parlamenti pártokkal és az érintett érdek-csoportokkal. Ebben a folyamatban jó lenne elkerülni, hogy az alkotmányozási és jogalkotási folyamat résztvevői a mindenkori politikai erőviszonyok alakításától tegyék függővé a rájuk vonatkozó szabályok érvényesítését. Ebből következik a reform-folyamat fokozatossága, amely azt feltételezi, hogy a reformot ne egyetlen választási ciklusban kívánja megvalósítani a kormányzati többséggel rendelkező politikai csoport. Ésszerű lenne a most következő választási ciklusban sikerrel elfogadtatni azokat az alapvető normákat, amelyek valamennyi jelenlegi parlamenti párt konszenzusát igénylik, miközben az intézményrendszer felállítására és az új szabályok hatályba léptetésére csak hosszabb távon, egy következő választási ciklusban (esetleg 2010-től vagy 2012-től) kerülne sor. (Megfontolható, hogy - a TÖOSZ által is felvetett javaslat szerint a jövőben – esetleg 2012-től áttérjünk az önkormányzati választásoknál is a „felezős választási időszakra”. )22 21
Vö. Szegvári, P. (2005): Magyarország és a régiók. Területi Statisztika 2005. július
22
Forrás: www.toosz.hu
23
Ez a megoldás kellő alapot adna arra, hogy a végső célokban a politikai pártok egyetértsenek, kellően neutralizálják a kérdéseket a jelenlegi politikai-hatalmi helyzettől, kölcsönös bizalom alakuljon ki egymás iránt a politikai csoportokban, és felkészüljenek strukturálisan is a hatalmi szerkezetből adódó változásokra. Ugyanakkor ez arra is lehetőséget biztosítana, hogy a kormányzati kompetenciába tartozó vagy feles törvényekkel is meghatározható szabályozással (pl. területfejlesztési törvény módosítása, finanszírozási rendszer átalakítása, államigazgatási rendszer regionalizálása és egyszerűsítése) a távolabbi cél irányába fokozatosan jussunk el. Koherenciát és folyamatosságot lehetne biztosítani ezzel a megoldással az egyes döntések, valamint a kormány és a parlamenti pártok, önkormányzati szövetségek által közösen elfogadott – és politikai-társadalmi támogatottságot élvező – végső célok elérése között, csökkentve az ezzel járó politikai-társadalmi feszültségeket. Ezt a magam számára úgy fordítom le, hogy Lipjhardt rendszerezése alapján a politikai kormányzás jövőbeni megvalósításában a „többségi elvű demokráciát” egyre inkább fel kell váltani a „közmegegyezésen alapuló demokrácia” modelljével. 23 A konszenzusra épített kormányzást ennek megfelelően olyan hatalomgyakorlási technikának tekinthetjük, amely nem a kizárásra, hanem a befogadásra alapozódik, ahol a „többség” nemcsak a kormányzati támogatottság minimális mértékével elégedett, hanem a lehető legszélesebb kiterjesztésére törekszik. A közmegegyezésen alapuló kormányzás a hatalom teljes vagy viszonylagos koncentrálása helyett alkotmányosan is a többségi uralom korlátozását feltételezi. A konszenzusos kormányzás alkotmányjogi megfelelője egy olyan rendszer, amely előírja és ösztönzi a hatalom megosztását és korlátozását. Ennek megfelelően a „bizalomra” / „bizalmatlanságra” hivatkozóknak óhatatlanul szembe kell nézniük azzal, hogy e rendszerben kiegyensúlyozottságnak kell érvényesülni abban az értelemben, hogy nemcsak a hatalmi ágak elválasztását, hanem versengő kiegyensúlyozottságát is lehetővé kell tenni, beleértve a hatalom széles értelemben vett decentralizálását. Summázat Magyarországon az Új Gazdasági Mechanizmus keretében már körvonalazódott egy regionális tervezési struktúra, azonban ekkor ez még nem kapcsolódott össze a közigazgatás reformjával és valódi helyi hatalom híján a regionalizmus (decentralizáció) kérdésével sem.24 Az elmúlt évtized azonban új változásokat hozott a magyar közpolitika történetében és ez felértékelte a területfejlesztési, a regionális-politika jelentőségét és a közigazgatás-politikával való összefüggését, különösen az Európai Uniós csatlakozással összefüggésben.25 Érdemes elmélkedni az elmúlt 15 év apropóján azon is, hogy vajon miért nem jöhetett létre egy olyan térszerveződési rendszer, amely a rendszerváltás után megfogalmazott közigazgatási reformprogramokban egyébként mindvégig megfogalmazódott. Az elmúlt 15 év tanulságaként mindenképpen látható, hogy a „középszintű önkormányzatiság” kérdésének európai szellemiségű megoldása, a regionális demokrácia alapelveinek érvényesítése nem járt sikerrel Magyarországon. Összhangban az önkormányzati és államháztartási rendszer átfogó felülvizsgálatával, a regionális demokrácia 23
Vö.: Lipjhardt, A. (1984): Democracies Forms of Majoritan and Consensual Government in 21 Countries. Yale University Press. New Haven and London, valamint Szegvári P. (1994): Többségi és (vagy) konszenzusos demokrácia. Társadalmi Szemle 1994. 2. sz. 24 Vö.: Bibó, I. (1986): Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció. In.: Válogatott Tanulmányok III. kötet. Magvető Könyvkiadó, Budapest. (143.-145. o.) 25 Lásd erről bővebben Szegvári, P. (2005): Felkészültségünk az európai regionális politika és demokrácia követelményeinek érvényesítésére. In.: Sorsfordító esztendő. Magyar Közgazdasági Társaság – Tas-11 Kft. Bp.
24
továbbfejlesztése, bármelyik szint figyelembe vételével is történik, alkotmányos szabályozást igényel. Amennyiben sikerül a szakmai, politikai és társadalmi konszenzust ezekben a kérdésekben kialakítani, akkor megkísérelhető egy olyan jogalkotási program kidolgozása, miszerint az európai regionális demokratizálódási folyamatoknak megfelelően Magyarországon is elfogadható 2007-ig az önkormányzati-közhatalmai régió kialakítását lehetővé tevő jogszabály-csomag, amely 2010-től vagy 2012-től történő hatályba léptetéssel már autonóm regionális önkormányzatok kialakítását, megválasztását biztosíthatja. A versenyképesség és a társadalmi kohézió európai alapelvei és célkitűzései szorosan összefüggenek az államreform pilléreivel, amelyek közül fontos aláhúzni a szabályozási reform elemeit is, amelyek horizontálisan átmetszik a reform összes területét. A szabályozási reform egyszerre koncentrál az adminisztratív terhek csökkentésére, a deregulációra, valamint a minőségi jogalkotást lehetővé strukturális elemek kialakítására összhangban az ’elektronikus kormányzás’ és a ’better regulation’ európai uniós és hazai programjainak hatékony és eredményes végrehajtására. A 2007-2013 közötti időszak jelentős esélyt biztosít Magyarország számára, hogy ’nettó kedvezményezettje’ legyen a csatlakozásnak, s jelentős Európai Uniós forrásokkal váltsa ki a hazai költségvetési fejlesztési forrásokat. Ehhez azonban meg kell teremteni a második Nemzeti Fejlesztési Terv és az új Országos Területfejlesztési Koncepció, valamint az Új Magyarország Fejlesztési Terv összhangját, át kell alakítani a jelenlegi regionális tervezés és programozás metódusát, valamint meg kell erősíteni a regionális területfejlesztési intézményrendszer pénzügyi és adminisztratív kapacitását, összhangban a regionális demokrácia kiépítésével, valamint a közigazgatási rendszer regionális átalakításával. Magyarország a regionális politika és a regionális demokrácia szempontjából kétféle módon is jellemezhető: nevezhetjük csúfondárosan „Abszurdisztánnak”, vagy büszkén „Csodaországnak”. Amennyiben a tervezési-statisztikai és közigazgatási régiók nem büszkélkedhetnek regionális önkormányzati háttérrel, addig a nemzetközi szervezetekben nem valóságos, hanem „illuzórikus régiók” testesítik meg és reprezentálják a területi érdekeket, s a regionális politika sem decentralizálható ténylegesen, legfeljebb a partnerségi elemmel társított dekoncentráció valósulhat meg e téren. Viszont a csoda is bekövetkezhet, ha a szakmai, társadalmi és politikai konszenzus jegyében megszületett döntések alapján a jövőben valóban legitim regionális önkormányzatok lesznek a főszereplői a hazai és az európai regionális politikának és közigazgatási feladatok megvalósításának Magyarországon, ami lehetővé teszi a regionális politika és az azt megvalósító térségi eszköz- és intézményrendszer valódi decentralizációját, a regionális demokrácia megvalósulását.
25
