Magyar Jogász Egylet: 5. Európai Jogászfórum (III. Közjogi szekciójában) Budapest, 2009. október 1-3. A magánszféra közremőködési formái az állami feladatok ellátásában (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke) Tisztelt Konferencia! Hölgyeim és Uraim! „Le kell állítani az állami feladatok kiszervezését!” − e szavakat 2008. nyarán Hillary Clinton írta le a The Wall Street Journal vélemény rovatában megjelent cikkében, kifogásolva, hogy a megbízott cégek silány munkát végeznek és nem számolnak el megfelelıen a költségvetési pénzekkel. Európában is sok kritika éri az államot − akkor is, ha az állami feladatok végzését széles körben állami hatáskörben hagyja, és akkor is, ha azok végzését más szervekre, vagy a magánszférára bízza. A köz- és a magánszféra szorosabb együttmőködésének kérdése a 90-es években került elıtérbe az európai országokban. Az együttmőködés szorosabbá tételét részben pénzügyi tényezık indokolják, de legalább ennyire fontos ok az állam által nyújtott közszolgáltatások hatékonyságának, minıségének javítása és a beruházások során felmerülı kockázatok megosztása, a magánszféra oldaláról pedig a jelentıs nagyságú, stabil piac elérhetısége. Az állam, mint gazdasági szereplı szerepköre folyamatosan változik, a korábbi, versenyt kizáró, torzító, nagy költségvetéssel, nagy elosztórendszert mőködtetı, domináns „beavatkozó” szereplıbıl a közvagyonnal, közforrásokkal hatékonyan gazdálkodó, az általa elınyösnek tartott fejlesztéseket „ösztönzı” szereplıvé válik. Ezzel párhuzamosan növekszik az igény a magánszféra közfeladatok ellátásába való aktívabb bekapcsolódására. A magánszféra szerepének erısödése elsı lépésben a privatizáció kapcsán volt megfigyelhetı az új uniós tagállamokban, így Magyarországon is. Kérdés tehát, hogy vajon valóban le kell-e állítani az állami feladatok kiszervezését? Hogy a válaszhoz eljussunk, elıször is vizsgálni kell, hogy a kérdés szempontjából mit tekintünk állami feladatnak. Ezt követıen szólni kell arról, hogy az állami feladatok egyes típusaival hogyan fér össze a piaci mechanizmusok érvényesülése, vagyis milyen problémák merülnek fel a magánszféra állami feladatok ellátásában való közremőködésével összefüggésben. A magánszféra általi állami feladatellátás egyes konkrét formáinak vázlatos áttekintése kapcsán röviden kitérek a témával kapcsolatban felmerült magyarországi tapasztalatokra is.
Az elıadás dr. Kiss Daisy: „A magánszféra közremőködésének formái az állami feladatok ellátásában - „A kormányzati funkciók privatizációja, a szuverenitás belsı határai nemzetközi összehasonlításban” - címő, az Állami Számvevıszék Kutató Intézete megrendelésére készített tanulmányon alapul.
Államhatalmi funkciók Mezıgazdaság, bányászat, ipar
Hálózatfüggı szolgáltatások
Gazdasági funkciók Tömegközlekedés Alapinfrastruktúra Kutatás, fejlesztés
TB-, jóléti szolgáltatások
Törvényalkotás
Végrehajtás
Pénzügyi, üzleti szolgáltatások Monetáris rendszer
Egészségügy
Honvédelem
Jóléti funkciók Lakás-, települési infrastruktúra
Igazságszolgáltatás
Re n dvéd elem
Környezetvédelem Párt-, hitéleti- és civil tevékenységek
Kulturális szolgáltatások Képzés, oktatás
Információ-
szolgáltatás Kulturális funkciók
Védelmi funkciók
2
Feladatábra Az állam feladatainak meghatározása idıszakonként és államformánként változó, van azonban, ami nem változik. Nem változik, nem változhat az, hogy vannak olyan feladatok, amelyek minden idıben, minden állam által teljesítendık. Ezek a feladatok jobbára az államcélok meghatározásából, illetve az egyes alapjogokból és nemzetközi kötelezettségvállalásból levezethetık. Más feladatok esetében az állam maga döntheti el, milyen mértékben avatkozik be a feladatok ellátásába, azokat maga teljesíti, vagy közfeladatként átruházza az önkormányzatokra vagy más módon a magánszférára bízza. Az államnak tehát vannak közhatalmi és közszolgáltatást jelentı feladatai. Az állam által szükségképpen ellátandó feladatok: a védelmi feladat, valamint az alapjogok védelmével összefüggı intézményvédelmi kötelezettség teljesítése. Az állami feladatok elıírása, ellátásuk finanszírozása kereteinek meghatározása során mindenképpen szem elıtt kell tartani, hogy ezen feladatok ellátása az állam által biztosított legyen, - függetlenül attól, hogy azokat technikailag ki látja el. A magánszféra által történı állami feladatellátás szempontjából abból kell kiindulni, hogy különbséget kell tennünk az úgynevezett delegálható és inherens állami feladatok között. A delegálható állami feladatok körébe azok a feladatok tartoznak, amelyeknek ellátása során az állam igénybe veheti valamely államháztartáson kívüli szervezet, adott esetben magángazdasági szereplı közremőködését, illetve e feladatok ellátását ilyen szervezetekre ruházhatja. E fogalom lényegében a „szolgáltató állam” tevékenységét öleli fel, vagyis a társadalom részérıl széles körben felmerülı igények kielégítésére irányuló feladatok ellátását jelenti. Az ilyen feladatok ellátása biztosítható piaci környezetben. A feladatellátásban a magángazdasági szereplık közremőködése természetesen nem jelenti azt, hogy az adott közszolgáltatás biztosításáért való állami felelısségvállalás teljes egészében megszőnne. Az állam szabályozó, felügyeleti és ellenırzı szerepe továbbra is fennmarad, a feladatok
2
gyakorlati ellátása és technikai feltételeinek biztosítása során azonban az állam jelentıs mértékben támaszkodhat a magánszféra tevékenységére. Ezzel szemben az inherens állami feladatok esetében az állami autoritáshoz szervesen kapcsolódó olyan feladat- és hatáskörök gyakorlásáról van szó, amelyeket az állam − elvben − nem bízhat államháztartáson kívüli szereplıkre. Ilyennek minısül például a hatósági jogkörök gyakorlása, tevékenységek engedélyezése és felügyelete, vagy a közbiztonságról gondoskodás. E feladatok ellátása során az állam nem „szolgáltatóként” jár el, hanem közhatalmi jogosítványaival él és szükség esetén jogokat korlátoz. Amíg, a delegálható állami feladatok ellátása, vagyis az állam szolgáltató szerepének teljesítése során kedvezı hatása lehet annak, ha bizonyos mértékben érvényesül a nyereségszerzés szempontja, mert emelheti a színvonalat, addig az államhatalom gyakorlása és a kötelezettségek kikényszerítése − elvileg − nem vethetı alá a piaci mőködés szabályainak. A gyakorlatban ugyanakkor ez a különbségtétel is kezd egyre inkább viszonylagossá válni. Az utóbbi idıben egyre több olyan tevékenység gyakorlásában mőködnek közre magángazdasági szereplık, amelyeket a hagyományos felfogás inherens állami feladatnak tekintett. Ilyen pl. a végrehajtási intézetek mőködtetése. Kérdés azonban, hogy az állami feladatok „kiszervezése” valóban minden esetben biztosítja-e a hatékonyság növelésében, a költségtakarékosság biztosításában, a közfeladatok ellátása minıségének emelésében, valamint a szolgáltatásokat igénybevevık rendelkezésére álló választék szélesítésében meghatározott célok elérését, illetve melyek azok a korlátok, amelyek az állami feladatok ellátása során határt szabnak a piaci mechanizmusok érvényesülésének. Magyar vonatkozásban az állami feladatok tartalmát és azok ellátásának követelményeit az államháztartási törvény1 szerint külön törvényekben kell elıírni2. Ez a szabály azonban nem érvényesül maradéktalanul. A magyar jogrendszerben állami feladatokat a legszélesebb körben, törvényi felhatalmazás nélküli jogszabályokban és jogszabályi körön kívül, alacsonyabb döntési szinteken egyaránt meghatároznak. Sem az államháztartási törvényben, sem az államháztartás mőködésére vonatkozó más jogszabályban nem található meg az állami feladat tartalmi definíciója, az állami finanszírozás terjedelme és mértéke3. Az állami feladatok szőkítését az 1990-tıl hatalmon lévı kormányok kivétel nélkül prioritásként határozták meg: az állam mőködési költségeinek csökkentése, a nagy ellátórendszerek reformja, hatékonyabb mőködtetése hosszú évek óta, kormányokon túlmutatóan központi feladat4. 2006-ban a Kormány elvégezte a közfeladatok felülvizsgálatát5 melynek célja az volt, hogy az állam a kulcsfontosságú feladatokra koncentrálva növelje azok elvégzésének hatékonyságát, míg az ebbe a körbe nem tartozó feladatok, tevékenységek kiszerzıdésre, privatizálásra, decentralizálásra vagy adott esetben elhagyásra kerüljenek. Ehhez kapcsolódóan az Államreform Bizottság 2007-ben elkészítette az egyes állami szervek feladat- és hatáskörébe tartozó közfeladatok körének áttekintését tartalmazó feladatkatasztert6. A feladatkataszter 2797 feladatot tartalmaz.
1
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) Áht. 9. § (2) bek. 3 KISS DAISY: Ez így életszerő. A rendırségrıl és az ügyészségrıl egy büntetıügy ürügyén − ahogy egy polgári eljárásjogász látja. I.-II. rész. Belügyi Szemle 2004. évi 9. 123-140. old., és 2005. évi 6. szám 3-20. old. 4 Az Állami Számvevıszék 2005. évi jelentése az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenırzésérıl, 7-8. o. 5 A közfeladatok felülvizsgálatáról szóló 2229/2006. (XII. 20.) Korm. határozat 6 Elérhetı: http://www.allamreform.hu/letoltes_feladatkataszter.html 2
3
A jelenlegi szabályozás szerint a Kormány olyan új állami feladatot írhat csak elı, amelynek ellátásához az irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési fejezetek költségvetésében megfelelı egyszeri és tartós pénzügyi fedezet áll rendelkezésre, vagy a fedezet megteremtéséhez felhatalmazással rendelkezik. Amennyiben a pénzügyi fedezet, illetve a felhatalmazás már nem áll rendelkezésre, intézkedni kell ezen új állami feladat megszüntetésérıl7.
3
Felsorolás Az OECD a 2005 októberében lefolytatott egyik kutatása eredményeként8 a piaci mechanizmusoknak az állami feladatellátás területén való megjelenésének négy fı területét jelölte meg. Ezek: a kiszervezés (outsourcing), a köz- és magánszféra partnersége (public private partnership – PPP), az utalványrendszer (voucher), valamint a felhasználók díjfizetési kötelezettsége (user charging). A kiszervezés a leginkább elterjedt módszer. Ennek keretében a kormányzat szerzıdést köt valamely magángazdasági szereplıvel arra vonatkozóan, hogy ez utóbbi különbözı szolgáltatásokat teljesítsen a kormányzati szervek részére, illetve a kormányzat nevében eljárva közvetlenül az állampolgárok részére. A legtöbb esetben olyan szolgáltatásokról van szó, amelyeket a kiszervezést megelızıen magának az adott kormányzati szervnek a keretein belül nyújtottak9.
7
Áht. 9. § (4)-(5) bek. JÓN R. BLÖNDAL: International experience using outsourcing, public-private partnerships, and vouchers – IBM Center for the Business of Government, Market-based Government Series, 2005. október 9 JÓN R. BLÖNDAL: International experience using outsourcing, public-private partnerships, and vouchers – IBM Center for the Business of Government, Market-based Government Series, 2005. október, 11. o. 8
4
A fizikai dolgozók által ellátott kisegítı tevékenységek („blue collar” support services) Információs technológiához kapcsolódó és háttér-tevékenységek (information technology and other back-office functions) Teljes mértékben kormányzati jellegőnek tartott tevékenységek (traditional government programs or activities)
4
A kiszervezés fajtái A kiszervezések pontos mértékét nehéz meghatározni, ezért szinte lehetetlen az országok közötti összehasonlítást elvégezni, mert a kiszervezés alkalmazásáról nem áll rendelkezésre standardizált, összehasonlítható adatbázis10. Az OECD felmérése szerint e formák alkalmazása leginkább az angolszász és skandináv országok gyakorlatára jellemzı, Európa többi országában pedig csak mintegy feleakkora intenzitás tapasztalható.
5
a szociális ellátási szerzıdés (a szociális ellátásokról és szociális igazgatásról
szóló 1993. évi III. törvény)
a gyermekvédelmi ellátási szerzıdés (a gyermekek védelmérıl és a gyámügyi
igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény)
a közoktatási megállapodás (a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény) a hulladékkezelési közszolgáltatási szerzıdés (a hulladékgazdálkodás-
ról szóló 2000. évi XLIII. törvény, a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerzıdésrıl szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet) a kegyeleti (temetıi) közszolgáltatási szerzıdés (a temetıkrıl és a temetkezésrıl szóló1999. évi XLIII. törvény) az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításban (az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény);
Magyar közszolgáltatási szerzıdések
10
BÁGER GUSZTÁV: A köz- és a magánszféra együttmőködése és a számvevıszéki ellenırzés – Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok – Pénzügyi Szemle, 2006. évi 1. szám, 58. o.
5
Magyarországon egyes jogszabályok lehetıséget adnak egész szolgáltatások kiszervezésére. Ilyen pl. a szerzıdéses szociális ellátások köre11, vagy a közoktatási megállapodás alapján nyújtott szolgáltatás12. Más esetekben viszont a magánszférának csak a közfeladat ellátásban való közremőködésre, részfunkciók ellátására van lehetısége. Ilyen lehetıséget biztosít pl. a gyermekvédelmi ellátási szerzıdésre13, vagy a hulladékok szelektív begyőjtésére, válogatására, szállítására14 vonatkozó jogszabályi rendelkezés.
A PPP projektek szerzıdési struktúrája
Közfeladatot ellátó állami szerv
Tıkebefektetı
Projekttársaság
Kivitelezı társaság
Bank
Üzemeltetı társaság
6
PPP A public private partnership, azaz a köz- és magánszféra partnersége az állam és a magánszféra olyan együttmőködési formáját jelenti, amelyben a felek a közszolgáltatás nyújtásának felelısségét és kockázatát közösen viselik. A PPP-együttmőködések keretében az állam a közszolgáltatásokhoz kötıdı tervezési, építési, mőködtetési és finanszírozási feladatokat a hagyományosnál összetettebb módon bízza a magánszférára15. Általános jellemzıje a viszonylag hosszú – húsz-harminc éves – idıtáv és az, hogy a magánvállalkozás az infrastruktúra-projekteknek nem csupán a megvalósításában vállal szerepet, hanem a közszolgáltatás nyújtásának felelıssége is rá hárul: a szolgáltatásait eladja a kormánynak vagy – állami garancia mellett – harmadik (felhasználó) partnernek16.
11
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 120. § A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 81. § 13 A gyermekek védelmérıl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 97.§ 14 A hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 22. §, 28. § 15 A köz- és magánszféra sikeres együttmőködése, PPP-kézikönyv, GKM, Budapest, 2004., 9. o. A kézikönyv megjegyzi, hogy a PPP lényegének ismertetése során az állam alatt nem csupán az államot mint jogi személyt kell érteni, hanem az államháztartás alrendszereit is. 16 BÁGER GUSZTÁV: A köz- és a magánszféra együttmőködése és a számvevıszéki ellenırzés – Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok – Pénzügyi Szemle, 2006. évi 1. szám, 60. o. Az OECD egyik jelentése a következıképpen határozza meg a PPP fogalmát: „an arrangement of roles and relationships in which two or more public and private entities coordinate/combine complementary resources to achieve their separate objectives through joint pursuit of one ore more common objectives”. – lásd: TREFOR P. WILLIAMS: Moving to 12
6
A köz- és magánszféra partnerségén alapuló projektek (PPP) manapság olyan gyorsan terjednek, hogy már globális tendenciáról van szó. Az állami költségvetési mozgástér mai szőkösségére, a rövíd távú érdekekre tekintettel joggal feltételezhetı a PPP-projektek iránti kereslet további növekedése.
A köz- és a magánszféra PPP-modell együttmőködésének hagyományos modellje Elkülönül egymástól a Az infrastruktúra üzemeltetésének közszolgáltatás infrastruktúrájának fázisa nem különül el az építési megépítése és üzemeltetése. fázistól: az állam magának a közszolgáltatásnak a biztosítását rendeli meg a magánszférától. Az állam a beruházás költségeit Az állam csak az infrastruktúra legkésıbb a létesítmény átvételéig üzemeltetési szakaszában, a nyújtott megtéríti a magángazdasági szolgáltatásokért fizet. szereplınek. A magánszféra csak a A projekt egyes szakaszait közszolgáltatás egyes integráltan kezelik, a magánszféra részfeladataihoz kötıdı, korlátozott felelıssége és kockázatai növekvı felelısséget visel. mértékőek. 7
Hagyományos modell és PPP összehasonlítás Hasonlítsuk össze a köz- és a magánszféra együttmőködésének hagyományos modelljét, illetve a koncesszió és a privatizáció jellemzıit a PPP-modellel17. A hagyományos modellben az állam elkülönülten kezeli a közszolgáltatáshoz kötıdı részfeladatokat, vagyis a közszolgáltatás infrastruktúrájának megépítését és üzemeltetését. Az állam az építést közbeszerzés keretében rendeli meg a magánszférától, a beruházás költségeit legkésıbb a létesítmény átvételéig megfizeti, a létesítmény az elkészültét követıen az állam tulajdonába kerül, az infrastruktúra üzemeltetését az állam saját apparátusával végzi. Ezzel szemben a PPP-modell esetében az állam magának a közszolgáltatásnak a hosszú távú – jellemzıen húsz-harminc éven át történı – biztosítását rendeli meg a magánszférától. A PPP-konstrukció keretében az állam mint megrendelı lényegében csak azt határozza meg, hogy milyen szolgáltatást, milyen minıségben és mennyi ideig kíván igénybe venni. A közszolgáltatások létrejöttéhez szükséges jelentıs mérető beruházás a magánszféra feladata, az állam csak az infrastruktúra üzemeltetési idıszakában, a nyújtott szolgáltatásért fizet. A PPP-konstrukciók esetében tehát az állam nem kényszerül arra, hogy a beruházás megvalósításához jelentıs forrásokat biztosítson. A hagyományos modellben tehát az állam a közszolgáltatáshoz kötıdı egyes részfeladatokat elkülönülten kezeli, a magántársaság csak egy jól körülhatárolt feladatkört lát el, és csak erre a feladatkörre korlátozott felelısséget vállal.
public private partnerships: learning from experience around the world – IBM Endowment for the Business of Government, New Ways to Manage Series, 2003. február, 7. o. 17 Az összehasonlítás alapja: A köz- és magánszféra sikeres együttmőködése, PPP-kézikönyv, GKM, Budapest, 2004., 9., 12., 19. és 21. o.
7
A PPP-konstrukciókban azonban a magánszféra szerepe túlterjed a hagyományos modell keretein. A PPP-megoldások integráltan kezelik a projekt egyes szakaszait – tervezés, kivitelezés, mőködtetés –, és típusonként eltérı mértékő finanszírozási kockázatokat is rónak a magánszférára. PPP-modell - az állam adott közszolgáltatás biztosítását rendeli meg a magánszférától, az ehhez kapcsolódó infrastruktúra megépítése és üzemeltetése nem különül el egymástól; - hosszú távú szerzıdés; - a projekt egyes részfeladatainak integrált kezelése, a magánszféra széles körő felelıssége és kockázatvállalása mellett;
Koncesszió - az állam a kizárólagos állami vagy önkormányzati tulajdonban lévı, állami vagy önkormányzati törzsvagyon részét képezı vagyontárgy használatával járó tevékenység gyakorlásának jogát engedi át;
Privatizáció - állami tulajdonban lévı vagyontárgyak teljes vagy részleges magánkézbe adása; - az eszköz tulajdonjoga is a magántársaságé lesz;
- az államnak a továbbiakban nincs hatásköre az eszközzel - hosszú távú, visszterhes kapcsolatban szerzıdés;
- részleges piaci monopólium biztosítása a tevékenység gyakorlására;
- az állam nem a beruházás költségeit téríti - az érintett vagyontárgy meg, hanem az kötelezıen az állam vagy üzemeltetési idıszakban, a önkormányzat nyújtott szolgáltatásokért tulajdonában marad fizet 8
PPP/koncesszió/privatizáció A koncessziós szerzıdés lényege, hogy az állam, illetıleg az önkormányzat a törvényben tételesen meghatározott tevékenységek gyakorlásának jogát visszterhes szerzıdéssel, idılegesen úgy engedi át, hogy a jogosultnak részleges piaci monopóliumot biztosít18. A koncessziós szerzıdés a magyar jogszabályok szerint határozott idıtartamra köthetı, melynek leghosszabb ideje harmincöt év19. A koncesszió abban különbözik a PPP-struktúráktól, hogy a koncesszióban az eszközök tulajdonjoga kötelezıen az államnál marad. A koncesszióba adható tevékenységek keretében használt eszközök ugyanis az állami vagy önkormányzati törzsvagyon részét képezik. Koncesszió esetében a magántársaság e vagyontárgyak használatával végzi tevékenységét, és jogot kap az általa nyújtott szolgáltatások igénybevételéhez kapcsolódó díjszedésre is. A privatizáció nem más, mint az állami tulajdonban lévı vagyontárgyak teljes vagy részleges magánkézbe adása. A privatizáció annyiban hasonlít a koncesszióhoz, hogy a létesítmény hasznosítási jogát a magánszféra kapja, eltér azonban a koncessziótól és a PPP-struktúráktól is abban, hogy privatizáció esetén az eszköz tulajdonjoga is a magántársaságé lesz, az államnak pedig – a szabályozó szerepen, a versenykorlátozó magatartásokat megakadályozó beavatkozásokon, illetve törvény által meghatározott keretek között minimális mőködtetési és szolgáltatási feltételek elıírásán kívül – nincs további hatásköre az eszközt illetıen. A privatizáció az állam részérıl érzékeny döntés, alkalmazásának az ideológiai és politikai megfontolások mellett jogszabályi akadályai is lehetnek20.
18
A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény miniszteri indokolása. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény 12. § (1) bek. 20 A köz- és magánszféra sikeres együttmőködése, PPP-kézikönyv, GKM, Budapest, 2004., 25. o. 19
8
Figyelembe véve, hogy a privatizáció nem egyszerően a köz- és a magánszféra együttmőködését, hanem az állami vagyon magánkézbe adását és ezzel együtt az érintett tevékenység „állami feladat” jellegének megszőnését, lényegében tehát az államnak az adott területrıl történı „kivonulását” jelenti, a privatizált magántársaságok által nyújtott szolgáltatások sem a PPP kapcsán, sem pedig ennél általánosabb összefüggésben nem függnek össze mai témánkkal. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy lehetıség van a köz- és a magánszféra közötti olyan együttmőködési forma létrehozatalára is, amelynek keretében közbeszerzési szerzıdést vagy koncessziót végrehajtó, vegyes tulajdonban lévı társaságot hoznak létre. Az Európai Közösségek Bizottságának egyik értelmezı közleménye21 ezt az együttmőködési formát az „intézményesített PPP” (IPPP) megnevezéssel illeti. A PPP-modellen belül több különbözı struktúrát különböztethetünk meg, amelyeket a nemzetközi szakirodalom a magánszféra által vállalt tevékenységek és kockázatok nevének kezdıbetőibıl álló rövidítésekkel jelöl.
Magánszféra felelıssége → ← Közszféra felelıssége BOT DBO DesignBuild-Operate
DBFO DesignBuildFinanceOperate
A szolgáltatást ténylegesen igénybevevıknek nincs díjfizetési kötelezettségük, a szolgáltatás díjait az állam fizeti meg a magántársaságnak – árnyékdíj (shadow toll).
Build-Operate-Transfer BOO BTO BOOT Build-Own-Operate BuildBuild-OwnTransferOperateOperate Transfer A szolgáltatást ténylegesen igénybevevıknek díjat kell fizetniük a szolgáltatásért, vagyis a magántársaság díjbevétele a szolgáltatás tényleges igénybevevıitıl származik – valódi díj (real toll).
9
PPP kockázati struktúra Az egyes struktúrák egymáshoz való viszonya aszerint vizsgálható, hogy az adott struktúrán belül a közszféra felelıssége, vagy pedig a magánszféra felelıssége kerül elıtérbe. Az itt látható táblázatban akként helyezkednek el e struktúrák, hogy az oszlopokban balról jobbra haladva egyre inkább csökken a közszféra felelıssége, és egyre erıteljesebbé válik a magánszféra közremőködése22.
21
A Bizottság értelmezı közleménye a közbeszerzésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi jognak az intézményesített PPP-kre (IPPP) való alkalmazásáról – C(2007)6661, Brüsszel, 2008. február 5. 22 TREFOR P. WILLIAMS: Moving to public private partnerships: learning from experience around the world – IBM Endowment for the Business of Government, New Ways to Manage Series, 2003. február, 8-9. o.
9
10
A közszolgáltatások
A szükséges szakértelem hiánya
hatékonyságának növelése A kockázatok optimális megosztása Költségtakarékosság
A hosszú idıtávból adódó
kockázatok : a politikai és szabályozó környezet változása, a rendezetlen jogszabályi háttér
PPP elınyök, hátrányok ◦ Az OECD felmérése szerint a magáncégek a kormányzatnál gyorsabban és hatékonyabban tudják elvégezni a kivitelezési munkákat23, a kockázatokat hatékonyabban képesek kezelni. A PPP-modell elınye az állami kiadások hosszú távon való tervezhetısége, mivel az állam a szolgáltatás tényleges igénybevételével és a szolgáltatás minıségével arányosan fizeti a díjat. ◦ A PPP-konstrukciók alkalmazása körében kockázatot jelent a politikai és szabályozó környezet változása, a rendezetlen jogszabályi háttér. Az alkalmazás speciális ismereteket is igényel, az ehhez szükséges szakértelem viszont gyakran hiányzik, vagy csak szétszórtan található meg a kormányzati, illetıleg a magánszférában. Mind a közszféra, mind a nyilvánosság többnyire gyanakvással fogadja a struktúrát, fıként attól való aggodalmában, hogy a bonyolult konstrukciók csak a közpénzek elherdálását hivatottak leplezni24. A PPP-modell legrégebben és a legnagyobb mértékben az angolszász területeken terjedt el.
23
TREFOR P. WILLIAMS: Moving to public private partnerships: learning from experience around the world – IBM Endowment for the Business of Government, New Ways to Manage Series, 2003. február, 8. o. 24 A köz- és magánszféra sikeres együttmőködése, PPP-kézikönyv, GKM, Budapest, 2004., 17. o.
10
11
közúti infrastruktúra (utak, hidak, alagutak); vasúti infrastruktúra (városi, elővárosi és távolsági vonalak); közmű- és környezetvédelmi beruházások (csatornázás,
szennyvíztisztítás);
stadionok, sportcsarnokok, egyéb sportlétesítmények; kormányzati ingatlan infrastruktúra fejlesztés (minisztériumi és
egyéb hivatali épületek); büntetés-végrehajtási intézetekhez, javító- és nevelőintézetekhez kapcsolódó szolgáltatások; honvédelmi beruházások (kiképző és logisztikai központok, repülőterek); egészségügyi beruházások (kórházak, rendelőintézetek); közoktatási, kulturális beruházások (iskolák, kollégiumok, múzeumok, kongresszusi központok).
Legelterjedtebb PPP-k Magyarországon több nagyberuházás keretében sor került a PPP-struktúrák alkalmazására. Általános értékelésként megjegyezhetı, hogy Magyarországon a PPP-konstrukciót szinte csak akkor alkalmazták, ha kényszerhelyzet vagy pénzhiány volt egy adott feladat megvalósításakor. Az Állami Számvevıszék vizsgálatai szerint a hatékonyság és a költségtakarékosság nem érvényesült maradéktalanul, az állam pedig minden esetben abszolút profitgaranciát biztosított a magánszférának25. Külön problémát jelentett, hogy a jogszabályok nem adtak megfelelı hátteret a PPP struktúrák legitimálására. Ez ma is elmondható, bár a PPP egyes kérdéseit a kormány idıközben több – alacsonyabb szintő – a jogforrásban, határozatban, rendeletben szabályozta. A köz- és magánszféra együttmőködésének további formája az utalványrendszer.
25
BÁGER GUSZTÁV: A köz- és a magánszféra együttmőködése és a számvevıszéki ellenırzés – Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok – Pénzügyi Szemle, 2006. évi 1. szám, 70. old.
11
12
Fajták Az utalványrendszer alkalmazása esetében elválik egymástól a közszolgáltatás nyújtása és annak finanszírozása. A közszolgáltatáshoz szükséges költségvetési forrásokat a kormányzat biztosítja azáltal, hogy utalványokat bocsát a szolgáltatás igénybevételére jogosultak rendelkezésére. A jogosult az utalvány ellenében igénybe veheti a meghatározott szolgáltatók által nyújtott közszolgáltatásokat. Ennek keretében választhat az egyes szolgáltatók között, a kapott szolgáltatásokért pedig lényegében az utalvánnyal fizet. Az utalványrendszer alkalmazásának leggyakoribb területei a lakhatás támogatása, az alap- és középfokú oktatás, a gyermekvédelem, valamint az idıskorúakról történı gondoskodás. ◦ A kiszervezéshez hasonlóan az utalványrendszer is csak akkor jelent elınyöket a jogosultak részére, ha tényleges választási lehetıségük van a különbözı szolgáltatók között, vagyis az érintett szolgáltatások piacán megfelelı szintő verseny érvényesül. ◦ A szolgáltatásokat igénybevevı jogosultak számára nehéznek bizonyulhat különbséget tenni az egyes szolgáltatók között és megítélni az általuk nyújtott szolgáltatás színvonalát. Az utalványrendszer legjelentısebb hátránya, hogy a költségvetésre jelentıs teherként nehezedhet, ha az állampolgároknak az utalvány alanyi jogon jár és így nem ösztönöz a megtakarításra26. Másrészt problémát okozhat az is, ha az utalványrendszer keretében nyújtott költségtérítés arra ösztönözheti a szolgáltatókat, hogy a szolgáltatásnyújtás során „kimazsolázzák” azokat a jogosultakat, akikkel kevesebb költségük merül fel, és kizárják a szolgáltatások körébıl azokat, akiknek az ellátása nagyobb kiadással jár. Ennek elkerülése érdekében a fizetési struktúra kialakítása során figyelembe kell venni az ilyen különbségeket.
26
BÁGER GUSZTÁV: A köz- és a magánszféra együttmőködése és a számvevıszéki ellenırzés – Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok – Pénzügyi Szemle, 2006. évi 1. szám, 76. o., 2. sz. jegyzet
12
13
a kormányzati szervek egymás közötti díjfizetési
kötelezettsége a kormányzati szervek által a magántársaságok részére nyújtott szolgáltatások utáni díjfizetés kötelezettsége az egyes állampolgárok által fizetendı díj az állami szerv vagy valamely magántársaság által nyújtott szolgáltatásért
Felhasználók díjfizetési kötelezettsége A felhasználók díjfizetési kötelezettsége esetében az állami feladatnak minısülı közszolgáltatást ténylegesen igénybevevık részben vagy egészben fizetnek a szolgáltatásért. Ezáltal közvetlen kapcsolat jön létre a közszolgáltatás és az annak igénybevételével járó költségek között, melynek célja, hogy mérsékelje a korábban „ingyenes” közszolgáltatás iránti túlzott keresletet. A felhasználók díjfizetési kötelezettségének elsı típusa a kormányzati szervek egymás közötti belsı díjfizetési kötelezettségében nyilvánul meg. A díjfizetési kötelezettség második típusa a kormányzati szervek által a magántársaságok részére nyújtott szolgáltatások utáni díjfizetési kötelezettséget jelenti. A rendszer célja, hogy az adófizetıket mentesítse azon szolgáltatások költségeinek megfizetése alól, amelyeket csak pontosan meghatározott gazdasági szereplık vesznek igénybe. A felhasználók díjfizetési kötelezettségének harmadik típusa esetében az egyes állampolgároknak kell fizetniük az általuk igénybe vett, állami szerv vagy valamely magántársaság által nyújtott közszolgáltatásért. A díjfizetési kötelezettség e formája jelentkezhet az oktatás, az egészségügy vagy a szociális ellátások területén. Magyarországon a díjfizetési kötelezettség nem igazán népszerő megoldás. Problémát jelentett és jelent, hogy korábban azt állam a közszolgáltatások nyújtását a társadalmi tulajdon a dolgozók által felhalmozott közvagyon biztosította, így a felhasználók valójában a közszolgáltatások nagy részében a díj fizetését a szerzett jogaik korlátozásaként élik meg. Tisztelt Konferencia, Hölgyeim és Uraim! A piaci mechanizmusok állami feladatellátás céljából történı alkalmazásának bármelyik módjára általánosságban rögzíthetık problémák27:
27
Forrás: az OECD többször hivatkozott tanulmánya.
13
14
a közvélemény gyanakvása felelısségviselés az érintett közszolgáltatás ellátásért az állami feladat ellátásához szükséges szakértelem és
technikai kapacitás elvesztése az igénybevevık egyenlı elbánásának veszélybe kerülése az alacsony színvonalú szolgáltatás elkerülésének nehézsége az átláthatóság hiánya az igényérvényesítés nehézségei
Problémák ◦ A közszféra és szélesebb értelemben a közvélemény általában gyanakvással fogadja, ha a kormányzat valamely hagyományosan állami feladatnak tekintett tevékenység ellátását a továbbiakban magángazdasági szereplıkre kívánja bízni. Az érintett kormányzati tisztviselık számára az általuk végzett tevékenység kiszervezése a közszolgálati jogviszonyukkal járó elıjogok elvesztésével, súlyosabb esetben jogviszonyuk megszőnésével járhat. Az állami feladatok kiszervezésével szemben a közvélemény részérıl tapasztalható ellenállás azzal a fenntartással magyarázható, hogy az eddig állami szervek által nyújtott szolgáltatások kapcsán túlzott mértékben az üzleti érdekek fognak érvényesülni. ◦ Az állami tevékenységek kiszervezése kapcsán felmerül a kérdés, hogy a kiszervezést követıen ki viseli a felelısséget az érintett közszolgáltatás ellátásáért. Ez a probléma különösen a kormányzati jellegőnek tartott tevékenységek kiszervezése esetében jelentkezik. Az adott állami feladat ellátásáért a kiszervezéstıl függetlenül általánosságban továbbra is az állam a felelıs28, a szolgáltatás mőködtetésének alapját képezı technikai jellegő feladatok elvégzése azonban értelemszerően a magángazdasági szereplı feladata lesz. Mindazonáltal a szolgáltatást igénybevevık számára nehézséget okozhat annak meghatározása, hogy konkrét probléma esetén kivel szemben érvényesíthetnek igényt: a kormányzati szervvel szemben, vagy az állami feladatot a kiszervezés folytán ténylegesen ellátó magángazdasági szereplıvel szemben.
28
Magyar vonatkozásban lásd például a Polgári Törvénykönyvrıl szóló 1959. évi IV. törvény 74/G. §-ának (2) bekezdésében foglalt, 2006. augusztus 24-tıl hatálytalan azon rendelkezést, mely szerint a közalapítvány létrehozatala nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét. (Az idézett rendelkezés 2006. augusztus 24-tıl azért hatálytalan, mert ettıl az idıponttól kezdve Magyarországon nem lehet közalapítványt alapítani. A közalapítvány intézményét a támogatási célú fejezeti kezeléső elıirányzat konstrukciója hivatott helyettesíteni. Ehhez kapcsolódóan lásd az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény általános indokolását.)
14
◦ Az állami feladatok kiszervezésével együtt jár annak kockázata, hogy a kormányzat idıvel elveszti az adott feladat ellátásához szükséges szakértelmet és technikai kapacitást, mivel a kiszervezés után már nem közvetlenül ı maga gondoskodik a szolgáltatásnyújtásról. ◦ A közfeladatok ellátásának kiszervezése során figyelembe kell venni, hogy a szolgáltatást igénybevevı személyeket megilletı egyenlı bánásmód elvét akkor is tiszteletben kell tartani, ha a közszolgáltatást már nem állami szerv nyújtja, hanem olyan magángazdasági szereplı, aki a szerzıdési szabadság elve alapján, üzleti érdekeit figyelembe véve maga jogosult eldönteni, hogy kivel kíván szerzıdést kötni. Vagyis a magánszférában érvényesülı szerzıdési szabadság elve nem jelenthet hátrányt a szolgáltatást igénybevevık számára, akikkel szemben a közfeladat állami szerv általi ellátása során az egyenlı bánásmód elve érvényesült. Ez különösen így van abban az esetben, ha a közfeladat ellátásáért a kiszervezést követıen felelıs magángazdasági szereplı maga határozhatja meg, hogy milyen jogosultsági feltételek fennállása esetén lehet igénybe venni az általa nyújtott szolgáltatásokat. ◦ A kiszervezés csak akkor jelent tényleges elınyöket a szolgáltatást igénybevevık számára, ha az adott szolgáltatás piacán megfelelı szintő verseny van, vagyis a kínálati oldalon nagy a választék. Ha a kiszervezett állami feladatot továbbra is egyetlen szolgáltató látja el, ennek következtében pedig a szolgáltatást igénybe vevıknek alacsony szolgáltatási színvonal esetén nincs lehetıségük másik szolgáltatóhoz fordulni, a kiszervezés elınyei nem érvényesülhetnek. A kormányzat felelıssége, hogy az állami feladat kiszervezése mellett az adott szolgáltatás piacán megteremtse és fenntartsa a verseny feltételeit. ◦ Az állami feladatok kiszervezését követıen problémát okozhat az átláthatóság biztosítása. Amíg ugyanis az adott feladat állami szerv általi ellátásához kapcsolódó adatok közérdekő adatoknak minısültek, vagyis azokhoz a szélesebb nyilvánosság is hozzáférhetett, addig a szolgáltatás magánszféra keretében történı ellátása esetén e hozzáférés korlátját képezheti az üzleti titok. Az adott feladat ellátásához szükséges kormányzati szakértelem megtartásával kapcsolatos, az elıbbiekben említett problémához kapcsolódóan is fontos, hogy a közszolgáltatást nyújtó magángazdasági szereplı a tevékenységét érintı adatokat rendszeresen a vele szerzıdı kormányzati szerv rendelkezésére bocsássa annak érdekében, hogy e szerv a jövıbeli pályáztatások és kiszervezések során is megfelelı feltételeket és teljesítménykövetelményeket tudjon kialakítani, valamint alaposan mérlegelni tudja a további tevékenységek esetleges kiszervezésével kapcsolatos kérdéseket. ◦ Végül az állami feladatok kiszervezése esetében elengedhetetlen, hogy a szolgáltatást igénybevevıket jogaik sérelme esetén továbbra is megillessék ugyanazok az igényérvényesítési lehetıségek, amelyek a szolgáltatás állami szerv általi nyújtása keretében rendelkezésükre álltak.
15
15
Az állam megrendelései, beruházásai a nemzeti méretekben, belföldön
elért teljesítmény és az annak kapcsán képzıdı jövedelem alakulásában is visszatükrözıdnek. Az állam intézményeinek, gazdálkodó szervezeteinek feladata és felelıssége, hogy: a rábízott közpénzeket és forrásokat minél hatásosabban hasznosítsa, teljesítményét javítsa, egységnyi közpénzbıl egyre több és jobb minıségő közszolgáltatást teljesítsen, ezért, ha a magánszférával való együttmőködés jobb szolgáltatást kínál, hatékonyabb beruházásra ad lehetıséget, indokolt lehet a feladat ellátásának együttes megoldása, sıt technikai kiszervezése. A finanszírozás és a feladatellátás felelıssége mindig az államot terheli.
Magyarországi tapasztalatok Magyarországon az állami feladatok csökkentését, illetve hatékonyabb ellátását a költségvetés fejezeteinek intézményei a gazdasági és közhasznú társaságok, valamint alapítványok létesítésével kísérelték meg. E törekvéseket elısegítette a jogszabályi környezet változása is. Az állami vállalatok átalakításával nagy számban jöttek létre állami tulajdonban és kezelésben mőködı gazdasági társaságok, majd a kilencvenes évek elején elsısorban alapítványok, késıbb – 1994-tıl – a közalapítványok szervezeti keretei között nyílt lehetıség az állami feladatok államháztartáson kívüli ellátására, a kilencvenes évek második felében pedig a közhasznú társaságok megjelenése vált jellemzıvé29. Létesítésük célja az volt, hogy tehermentesítsék az államot és a feladatokat olcsóbban, hatékonyabban oldják meg, miközben magánforrást is mozgósítanak a közcélok elérése érdekében. Az állami feladatok közül Magyarországon a legnagyobb arányban a mőszaki kutatásokra és fejlesztésekre alapítottak közhasznú társaságokat. Ezek mőködésük során nem igazolták a hozzájuk főzött reményeket. Az Állami Számvevıszék az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenırzésérıl szóló 2005. évi jelentése szerint az állami feladatellátás fentiek szerinti kiszervezése sok esetben azt jelentette, hogy a kormány által elıírt létszám- és feladatcsökkentés kényszerő teljesítése érdekében érdemi funkció- és feladatelemzés nélkül saját érdekeltségő, államháztartáson kívüli szervezetekbe mentették át a létszámot. Annak ellenére, hogy az alapítás célja deklaráltan a gazdaságosabb közfeladatellátás volt, mindez nem járt kimutatható megtakarítással, sıt a szervezetek harmada a vizsgált idıszakban veszteségesen, illetve forráshiányosan gazdálkodott. A kiszervezési döntésekbıl hiányzott a rendszerszemlélet, a követelmények és az egységes rendezı elvek kimunkálása, a hatástanulmányok elkészítése. Az elsı tapasztalatok tehát nem azt igazolták, hogy a piaci mechanizmusoknak az állami feladatellátásba történı „beengedése” növelte volna a hatékonyságot30. 29
Az Állami Számvevıszék 2005. évi jelentése az államháztartáson kívüli állami feladatellátás rendszerének ellenırzésérıl, 8-9. old. 30 BÁGER GUSZTÁV: A köz- és a magánszféra együttmőködése és a számvevıszéki ellenırzés – Nemzetközi kitekintés és hazai tapasztalatok – Pénzügyi Szemle, 2006. évi 1. szám, 59. old.
16
Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy az állami anyagi eszközök felhasználása közérdekő módon, arányosan történjék: a piacgazdaság magával hozza, hogy a piachoz jobban alkalmazkodó egyedek anyagi érvényesülése kiugró elınnyel járjon, de a jogállam követelménye, hogy az állami, közteherviselésbıl31 fedezett források felhasználása törvényes, nem egyedi, hanem közérdeket szolgáló legyen. Noha a piacgazdaságban a cél az állam másodlagos elosztó szerepének minimálisra csökkentése, nem szabad elfelejteni, hogy a Magyar Köztársaság nemcsak piacgazdaság, hanem szociális piacgazdaság. Biztosítani kell tehát a szociális védıhálót mindazoknak, akik az új rendre felkészülni idejében nem tudtak, akiket a piaci viszonyok szabad érvényesülése aránytalan hátránnyal sújt, vagy akik koruk, egészségi állapotuk és egyéb ok miatt az új viszonyokra átállni már képtelenek32. Vélhetıen erre is tekintettel az állami feladatok „kiszervezésének” kiegyensúlyozását találhatjuk meg az Országgyőlés által 2008 decemberében elfogadott, a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló ún. Státusz-törvényben.
16
Státusztörvény A Státusz-törvény egyértelmően fellép a közfeladatok ellátásának túlzott és deformált kiszervezése, mesterséges civiljogi-kereskedelmi jogi formákba bújtatása (és a már lezajlott ilyen irányú folyamat) ellen; a költségvetési (közpénzzel, közvagyonnal való) gazdálkodástól és mőködéstıl idegen, jelentıs piaci forrásokat és piaci viszonyokat feltételezı szabályozási logikával szemben. Ilyen ellátási módnak abban az esetben van legitimitása, ha a költségvetési szervi feladat-megoldás lehetısége − vizsgálat alapján − kimerült, az 31
A közteherviselés követelménye [Alkotmány 70/I. §] mind a közterhek arányos vállalását, mind azok célszerő, átlátható és lelkiismeretes, felelısségteljes felhasználását is elıírja a jogállamiság keretei között. 32 Ha az így hátrányos helyzetbe kerülık az elızı szociális rendben állami ígérvényt szereztek szociális biztonságukra, részükre azt az Alkotmány 70/E. § elsı fordulata biztosítja, összhangban a tulajdonvédelem alkotmányos követelményeivel. Ha ilyen garancia nélkül ugyan, de létalapjukat vesztik önhibájukon kívül az átállás következményeképp, az Alkotmány 70/E. § második fordulata kötelezi a 17. §-ban megfogalmazott elv alapján az államot a megélhetésükhöz szükséges ellátás (kiegészítés) biztosítására.
17
alapfeladatok és kapcsolódó, de más jellegő feladatok piaci környezetben, ilyen jellegő forrásra terhelhetık, illetve a mőködés infrastrukturális hátterét illetıen az indokolt. Az „érem másik oldalaként” a Státusz-törvény rendezi a költségvetési szervi feladatellátás feltételeit is: egyrészrıl megszünteti a költségvetési szervek szervezeti-jogi uniformizáltságát, és megfelelı szervezeti formaválasztékot nyújt a gyakorlat számára, másrészrıl igyekszik rugalmasabbá kell tenni, másutt pedig szigorítani a költségvetési gazdálkodást. A Státusz-törvény mőködési szempontból két költségvetési szervi alaptípust különböztet meg, nevezetesen a közhatalmi költségvetési szervet és a közszolgáltató költségvetési szervet.
17 közhatalmi költségvetési szerv
a közhatalmi tevékenységeket alaptevékenységként ellátó, vagy abban – fıtevékenységként közremőködı szervezet közszolgáltató költségvetési szerv a költségvetési szerv fogalmának megfelelı feladatokra szervezett és közfeladatellátásához igénybe vehetı forrásokból gazdálkodó •
•
•
•
közintézmény = az alaptevékenység szerint „klasszikus” szellemi közszolgáltatást (közoktatás, szociális ellátás, közgyőjteményi, közmővelıdési tevékenység), illetve gazdasági-pénzügyi-mőszaki ellátást végzı költségvetési szerv közintézet = az alaptevékenység szerint – részben piacszerő – szellemi közszolgáltatást (pl. egészségügy, felsıoktatás, tudományos kutatás, fejlesztés, mővészet, környezet- és természetvédelem, informatika) nyújtó költségvetési szerv; vállalkozó közintézet = az alaptevékenységébe tartozó meghatározott egészségügyi, felsıoktatási, tudományos kutatási, fejlesztési vagy mővészeti közszolgáltatást külön törvényben meghatározott részletes feltételek alapján, a Kt. szerinti részletes piaci ismérveknek is megfelelıen végzı költségvetési szerv, amely egyedi eljárás során kerül majd besorolásra a közintézeti körbıl; közüzem =az alaptevékenysége szerint más költségvetési szerv, illetve lakosság részére fizikai (technikai) jellegő szolgáltatást, településgazdálkodási, -üzemeltetési, mőszaki szolgáltatást, vagy a fogvatartottak foglalkoztatását végzı költségvetési szerv.
Költségvetési szerv típusok Magyarországon ezzel különvált a közhatalom gyakorlása és a közszolgáltatás nyújtása azzal, hogy a közhatalom gyakorlása körébe tartozó feladatok nem „szervezhetık ki” az állam (a költségvetési szerv) által ellátandó feladatok közül, míg a közszolgáltatás nyújtása gyakorlatilag piaci viszonyok közé kerül akkor is, ha azt költségvetési szerv látja el.
18
18
Funkció bıvülés: •
•
közfeladat-ellátás finanszírozhatósága + államháztartás-mőködési elvek érvényesítése, szakmai hatékonyság.
Input-output, „arany középút”.
Le kell-e tehát állítani az állami feladatok – hangsúlyozom – ellátásának „kiszervezését”? A válasz egyértelmő nem. Ha azonban a kérdést úgy tesszük fel, hogy a feladatok ellátásáért való felelısségétıl menekülhet-e az állam, akkor a válasz árnyaltabb. Egyrészt mindenképp megfontolandó a piaci mechanizmusok érvényesítése az állami feladatok ellátása kapcsán. Másrészt azonban a korlátozott mértékő költségvetési források mellett e feladatok ellátása csak a magánszféra közremőködésével biztosítható. Az is nyilvánvaló, hogy társadalmi szinten azonos terjedelmő, minıségő, hatékonyságú szolgáltatás társadalmi költsége azonos. Árnyalt, a konkrétumokhoz kapcsolódó megközelítés, a szakértelmen, valamint a köz- és magánérdekek megfelelı egyensúlyba hozatalán kívül a piaci mechanizmusok eredményes alkalmazása feltétele azonban „a köz- és magánszféra egymás iránti megítélésében történı szemléletváltás. Köszönöm megtisztelı figyelmüket.
19
