A közötti hazai fejlesztéspolitika turisztikai vetülete

turizmusmenedzsment A 2007-2013 közötti hazai fejlesztéspolitika turisztikai vetülete Szerzők: Kovács Balázs és Gerlach Viktor

Az első Nemzeti fejlesztési terv (NFT I.) turizmusra vonatkozó kereteinek véglegesítése után a Turizmus Bulletin korábbi számában (VIII. évf. 2.) beszámoltunk a konkrét pályázati kiírások mögött meghúzódó tervezési gyakorlatról és a háttérmunka sajátosságairól. Jelen cikkünkben az Új Magyarország fejlesztési terv (ÚMFT) turisztikai pályázatainak kiírásáig vezető utat vázoljuk fel, bemutatjuk az NFT I. tapasztalataira épülő tervezési folyamat meghatározó szakaszait, illetve a korábbi gyakorlathoz képest bekövetkezett változásokat. Az ÚMFT tervezését és a turizmust érintő részeinek összeállítását részben megkönnyítette, hogy 2005-ben elkészült az ágazat középtávú fejlesztési programját meghatározó Nemzeti turizmusfejlesztési stratégia (NTS), valamint a hazai fejlesztéspolitika horizontális és területi célrendszerét rögzítő Országos fejlesztéspolitikai koncepció (OFK), illetve az Országos területfejlesztési koncepció (OTK). E dokumentumok mentén haladva kíséreljük meg bemutatni a hazai turisztikai ágazat előtt álló kihívásokat és lehetőségeket.

Kulcsszavak: fejlesztéspolitika, turizmusfejlesztés, regionális operatív programok, NTS, NFT, ÚMFT

1. Turizmus az első Nemzeti Fejlesztési Tervben Hazánk európai uniós taggá válásával a közösségi regionális politika finanszírozási szempontból új alapokra helyezte a turizmusfejlesztéssel kapcsolatos állami szerepvállalás korábbi gyakorlatát, amely jelentős hangsúlyeltolódást okozott a nemzeti költségvetésből fejlesztendő területek meghatározásánál, valamint a támogatások arányainak kijelölésében. A hazai közigazgatás 2002 és 2004 között először készítette el a Strukturális alapok felhasználást lehetővé tevő fejlesztési tervet és a hozzá kapcsolódó operatív programokat. E területen ekkor még hiányzott a hazai közigazgatási tapasztalat és a stratégiai szemlélet, így a 2004–2006 közötti költségvetési ciklusra irányadó NFT I. – némi túlzással élve – improvizatív módon készült el, s ez alól nem volt kivétel a turisztikai fejlesztéseket meghatározó programalkotási és tervezési gyakorlat sem. Konkrét példaként említhetjük, hogy nem volt például iránymutatás arra vonatkozóan, mely eszközök vagy fejlesztési célok milyen forrás mértékéig tartoznak a regionális döntési szint (regionális fejlesztési tanácsok) kompetenciájába, s így homályos volt a regionális és ágazati szint közötti tervezési felelősség. A regionális szint konkrét fejlesztéspolitikai kompetencia hiányában csak

Okl. közgazdász, köztisztviselő, egyetemi oktató. Geográfus, szakközgazdász, köztisztviselő. 3 Kovács Balázs (2004): Az állami turizmusfejlesztés-politika közösségi pillére. In Turizmus Bulletin, VIII. évf. II. szám, pp: 28-30. 1 2

javaslattevő, partneri szerepet tölthetett be az NFT I. tervezésének folyamatában. Ezt a partneri szerepet próbálta kibővíteni a Regionális Operatív Program (ROP), ám e programnál is a kritikus döntési helyzetekben, az intézményi felelősségek kikristályosodásakor a központi közigazgatás szereplői maradtak a végső döntéshozók. Mára világossá vált, hogy az egyetlen, minden területi szempontot magába sűrítő ROP struktúrája alkalmatlannak bizonyult a területi szempontok diverzifikált kezelésére. Mint ismert, az NFT I. Regionális Operatív Programján belül a turizmusfejlesztés önálló prioritásként szerepelt. A „Turisztikai potenciál erősítése” elnevezésű prioritáson belül, a „Turisztikai vonzerők versenyképességének növelése” és a „Turizmushoz kapcsolódó szolgáltatások fejlesztése” elnevezésű intézkedések közvetlenül segítették elő a turizmus fejlesztését. Az első intézkedéshez kapcsolódó pályázatok eredményeként a kulturális és a természeti adottságokra támaszkodva nemzetközileg is jelentős attrakciók kerültek kialakításra, amelyek növelik az ágazat versenyképességét, és jelentősen csökkentik a kínálat tér- és időbeli koncentrációját. A második intézkedés a turisztikai attrakciókhoz kapcsolódóan elősegítette a fogadóképesség fejlesztését és szolgáltatások kialakítását, amely hozzájárult a turisták tartózkodási idejének és költésének növeléséhez. Az NFT I. tervezése idején hatályban lévő Országos területfejlesztési koncepció a területfejlesztési politika átfogó céljaként a kiegyensúlyozott területi fejlődés elősegítését fogalmazta meg. Ennek megfelelően a területi fejlettségbeli különbségek mérséklése, ezen belül a fejlettebb centrumok dinamizálása, illetve az elmaradott térségek felzárkóztatása érdekében a Regionális Operatív Program esetében támogatási arányok kerültek meghatározásra a régiókra vonatkozóan, ami a turisztikai célú források

Turizmus bulletin XI. évfolyam 3. szám 39

turizmusmenedzsment régiónkénti megoszlását is meghatározta. A turisztikai források egynegyede az Észak-Magyarországi Régióban hasznosult, de a két alföldi régió, valamint a Dél-Dunántúli Régió is nagyobb mértékben részesült a támogatásokból, mint a gazdasági, társadalmi szempontból fejlettebb KözépMagyarországi, Nyugat-Dunántúli, illetve Közép-Dunántúli Régió (1. ábra). Az NFT I. forráskeretéből összesen mintegy 30,5 milliárd forintot fordítottak turizmusfejlesztési célokra, ebből 23,8 milliárdot vonzerőfejlesztésre, 6,7 milliárdot pedig a fogadóképesség javítására. Többek között olyan jelentős projektek részesültek támogatásban mint a világörökség részét képező pécsi Ókeresztény Mauzóleum és a Cella Septichora látogatóbarát fejlesztése, vagy a Pannonhalmi Főapátság turisztikai vonzerő-fejlesztési programjának I. üteme, amelynek keretében sor került a világörökségi helyszín komplex környezetrendezésére. 1. ábra A régiók részesedése az NFT I. turisztikai támogatásaiból (%) Nyugat-Dunántúl 9,9

KözépMagyarország 6,3 KözépDunántúl 11,7

ÉszakMagyarország 24,0

Dél-Alföld 15,3

DélDunántúl 17,5

Észak-Alföld 15,3

Forrás: ÖTM Turisztikai Szakállamtitkárság

A turizmussal kapcsolatos pályázati rendszer működtetése során több nehézség is akadt. Példaként elmondható, hogy a ROP mentén meghirdetett turisztikai pályázati kiírásokban alkalmazott területi lehatárolás alapján az akkor hatályos Országos területfejlesztési koncepció és egy vonatkozó KSH közlemény szerint meghatározott üdülőkörzetekben és nemzeti parkokban valósulhattak meg fejlesztések. A turizmusfejlesztés ilyen megközelítésű térségi lehatárolása sok esetben anomáliához vezetett, amikor a lehatárolt területen kívül eső térségben mutatkozott fejlesztési igény, akkor az előírások alapján erre a turizmusfejlesztés prioritáson keresztül nem volt lehetőség. Azonban jelezni kell, hogy a turisztikai térségek térbeli lehatárolásának kérdése a mai napig nyitott kérdés, ugyanis a vonatkozó KSH közlemény jogszabályi háttere megszűnt, az üdülőkörzet kategória elavult, s a desztinációmenedzsment szervezetek tevékenységi területére alapozott, korszerű lehatárolás pedig a szervezeti keretek hiányában még nem alakulhatott ki.

40 Turizmus bulletin XI. évfolyam 3. szám

2. A hazai turizmusfejlesztés perspektívái 2007–2013 között Okulva a 2004–2006-os NFT I. tervezésének tapasztalataiból, elengedhetetlenné vált olyan dokumentumok elkészítése, amelyek egyszerre veszik figyelembe a hazai gazdaság és társadalom igényeit, illetve az Európai Unió prioritásait. Ennek érdekében a kormány az 1076/2004. (VII.22.) számú határozatával intézkedett, hogy a második Nemzeti fejlesztési terv készítését átfogó dokumentumok alapozzák meg. Az elvárásnak megfelelően 2005 végére rendkívül rövid idő alatt készült el az Országos fejlesztéspolitikai koncepció (OFK), illetve a fejlesztések területi vetületét tartalmazó Országos területfejlesztési koncepció (OTK). Ugyancsak ezen fejlesztéspolitikai kihívások határozták meg azt a mozgásteret is, amelyben megindult a Nemzeti turizmusfejlesztési stratégia (NTS) tervezése, kidolgozása és elfogadása. Az ágazati és területi stratégiák közötti összhang megteremtése, a közösségi támogatáspolitika irányadó dokumentumaihoz való innovatív kapcsolódás, valamint a fejlesztéspolitikai relevanciája és legitimitása miatt a 2005 őszére elkészült NTS példaértékű stratégiai dokumentumnak tekinthető. Az EU tagság, illetve a közösségi támogatáspolitikához való igazodás a hazai közigazgatásból tehát kikényszerítette az ágazati és területi stratégiák megalkotását és a közösségi fejlesztéspolitikai dokumentumok alapján az egymás közti összhang megteremtését. Ennélfogva az európai uniós tagság, illetve a tagságra való felkészülés egyik komoly előnyeként könyvelhető el, hogy a hazai közigazgatásban elindult – az amúgy is nélkülözhetetlen – stratégiaalkotási, tervezési gyakorlat.10 A 2007–2013 közötti tervezési ciklusra való felkészülés már átfogó keretstratégiák és ágazati programok figyelembevételével indulhatott meg, azonban a fejlesztésekhez rendelt forrásigények, valamint azok hazai és közösségi társfinanszírozásának lehetősége között egyes esetekben jelentős a távolság. A kormány által 2005 novemberében elfogadott konvergenciaprogram11 alapján látható, hogy a turizmus a hazai támogatáspolitika megszokott forrásaival

35/1998 (III. 20.) OGY határozat. 9001/1999. (SK.2.). 6 Kengyel Ákos (2005): Kohézió és finanszírozás. In Európai Tükör X. évf. 6. szám, pp.: 10-31. 7 96/2005 (XII. 25.) OGY határozat az Országos fejlesztéspolitikai koncepcióról. 8 97/2005 (XII. 25.) OGY határozat az Országos területfejlesztési koncepcióról. 9 1100/2005 (X.7.) Korm. határozat és a mögötte álló dokumentum. 10 Kovács Balázs (2006): Fejlesztő állam a XXI. században: Az európai és a hazai fejlesztéspolitika előtt álló kihívások. In Polgári Szemle II. évf. 4. szám. 4 5

turizmusmenedzsment csak korlátozottan rendelkezik, így a fejlesztéspolitika célját szolgáló források döntő mértékben a közösségi pillérre támaszkodhatnak. Az elkövetkezendő években a Turisztikai Célelőirányzatból nagyobb volumenű fejlesztések finanszírozása várhatóan nem lesz biztosítható: az állami támogatáspolitika a turizmus esetében is az ÚMFT operatív programjain keresztül megnyíló közösségi forrásokra számíthat. Az Új Magyarország fejlesztési tervre átnevezett második Nemzeti fejlesztési terv összeállításának kezdetétől fogva nyilvánvaló volt, hogy a turisztikai fejlesztések 2007–2013 között különálló regionális operatív programokban fognak megvalósulni.12 Az ágazat szemszögéből kulcsfontosságú, hogy egyes kérdésekben a régiók garanciát tudjanak adni a fejlesztési projektek megvalósításra. Bizonyos fejlesztések ugyanis regionális szinten túlnyúló hatásúak, amelyeket a régiók jellegükből adódóan nem tudnak kezelni. Ami egyébként az előnyük, vagyis hogy – követve a szubszidiaritás elvét – helyi szinten határozhatják meg a fejlesztéseket, rossz esetben itt hátránnyá válhat. Erre lehet példa az egymástól nem elég távolságban működő nagy befogadóképességű létesítmények keresletelvonó hatása, vagy a vízbázis túlzott mértékű kihasználása.13 A támogatandó turisztikai fejlesztések körének meghatározásakor az egyik legizgalmasabb kérdés, s egyúttal számos dilemma forrása volt a termékfejlesztések körének meghatározása. Túl azon, hogy melyek is legyenek a kiemelten fejlesztendő termékek, tisztázandó, hogy valójában mit is jelent egy kiemelten fejlesztendő termék. Az NTS az egészség-, az örökség- és a kongresszusi turizmust helyezi a fókuszba, amelyek a turisztikai termékfejlesztés nemzeti szintű prioritásai, míg a többi termék regionális kompetenciába tartozik. Ez annyit jelent, hogy ez a három termék Magyarország teljes területén prioritást élvez, míg a többi esetében tisztán a régióra van bízva, hogy azok fejlesztésére szán-e erőforrásokat. Külön turizmuságazati központi operatív program hiányában a fejlesztések kiegyenlített és harmonikus megvalósítása érdekében a koordináció területén nagy szerep hárul a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség14 irányító hatóságára. A fentebb bemutatott hazai fejlesztéspolitikai dokumentumok mellett a turizmusfejlesztés lehetőségeit és peremfeltételeit számos közösségi rendelethez, útmutatáshoz és célkitűzéshez való igazodás is befolyásolta. Az Európai Bizottság 2005 júniusában hozta nyilvánosságra a Közösségi Stratégiai Irányelveket15 (CSG), amely azokat a szükséges kereteket tartalmazza, amelyek a kohéziós politika alapjait képezik. E dokumentum a turizmust csak egy helyen, a vidékfejlesztéssel kapcsolatban nevesíti, mintegy előrevetítve, hogy a vidéki gazdaság diverzifikációja és a vidéki területeken élők életminőségének javítása érdekében az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból is részesülhessen a turizmus

uniós fejlesztési forrásokból. Ugyanakkor a CSG nem jogszabályként határozza meg a támogatható területeket, ezt a feladatot az egyes támogatási alapokat szabályozó rendeletek látják el. A Strukturális alapok felhasználásról szóló európai uniós rendelet16 alapján a közösségi regionális politika a stratégiai szemlélet erősítése jegyében a 2007–2013 közötti időszakban az eddigieknél kevesebb célkitűzést támogat, ugyanakkor a Kohéziós Alap bekerült a programozási struktúrába, s felhasználásához operatív programokat kell készíteni. A koncentrációnak elsősorban a lisszaboni és a göteborgi határozatokban megfogalmazott stratégiai célokat (versenyképesség, fenntarthatóság) kell erősítenie. A tagállamok számára az alábbi három célkitűzés és az ezek keretében támogatható tevékenységek adják meg a peremfeltételeket és támogatási területeket: 1.) A konvergencia célkitűzés esetében a finanszírozható területeken elsődleges cél a növekedési potenciál erősítése, magas növekedési ráta elérése, elősegítése, így a munkahelyteremtést, hosszú távú versenyképességet és fenntartható fejlődést elősegítő befektetések és közösségi szolgáltatások megteremtése van fókuszban. Támogatható például az alapinfrastruktúrák és közszolgáltatások megteremtése és kiterjesztése, a régiók helyi jövedelemtermelő képességének megteremtése, vállalatok tőkéhez való hozzájutásának elősegítése. A turizmus számára kiemelkedő fontosságú, hogy – a 2004–2006 időszakhoz hasonlóan – a szakterület e célkitűzés jegyében támogatható elsősorban. 2.) A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés célja a gazdasági változások elősegítése és ösztönzése, ezeken keresztül az EU-régiók versenyképességének növelése, valamint befektetők számára vonzóbbá tétele – többek között a tudásalapú társadalom megteremtését szolgáló befektetésekkel, a szállítási és telekommunikációs infrastruktúrához, energiához és egészségügyhöz való hozzájutás megkönnyítésével, a munkaerő és a vállalatok alkalmazkodó-képességének növelésével.

http://www2.pm.gov.hu. Az OFK-ról szóló OGY határozat alapján hazánkban minden statisztikai-tervezési régió saját regionális operatív programot készít. 13 Juhász, I. - Kovács, B. - Soproni, Gy. (2006): Ágazat és területiség - A turizmus szerepe a területfejlesztés országos és területi szintjén; a régiók és a decentralizáció jelentősége. In Falu, Város, Régió, Váti Kht., Budapest, X. évf. 1. szám pp: 62-67. 14 130/2006. (VI.15.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségről, valamint 171/2007. (VI.29.) Korm. rendelet a kormányzati fejlesztéspolitikai tevékenység irányításáról. 15 Community Strategic Guidelines, 2007-2013, Cohesion policy in support of growth and job. 16 A TANÁCS 1083/2006/EK RENDELETE (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai szociális alapra és a Kohéziós alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 11

12


turizmusmenedzsment 3.) Az európai területi együttműködés célkitűzés elő kívánja segíteni az EU területének mind a gazdasági, mind a szociális, mind a kulturális dimenziók mentén történő szorosabb integrációját. Ennek érdekében a kohéziós politika a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődést támogatja mind a makrorégiók szintjén, mind pedig mikroszinten a szűk kapacitások határon túli együttműködések és legjobb gyakorlatok megosztása révén történő csökkentésével. Ennek alapja a fejlesztési tervek összehangolása és a kulcsszereplők közötti ’hálózatosodás’ (networking) elősegítése. További változás a 2000–2006 közötti gyakorlathoz képest, hogy a kohéziós politika eredményeként a vidékfejlesztés finanszírozása a jelenlegi hétéves költségvetési és tervezési ciklusban kikerül a Strukturális alapok rendszeréből, és a közös agrárpolitika keretében egy önálló alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap szolgálja majd az egységes keretbe rögzített vidékfejlesztési programok finanszírozását. Az eddigi támogatáspolitikához képest változást jelent Magyarország számára az is, hogy az előbb idézett rendeletek alapján a Közép-Magyarországi Régió kikerül az elmaradott régiók köréből, és a második prioritás (regionális versenyképesség és foglalkoztatás) szabályai alapján lehet majd támogatni. A 2005. decemberi brüsszeli csúcson született megállapodás értelmében kapott egyedi elbánás azonban lehetővé teszi a források rugalmasabb felhasználását a hazai legfejlettebb régió esetében is, így a támogatási területek tekintetében a konvergencia régiókkal gyakorlatilag azonos elbánásban részesülhet.17 A Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) szabályozásának rendeletében18 a turizmust mint támogatható területet az eddiginél valamivel tágabb lehetőségeket biztosítva nevesítik. A turisztikai jellegű beavatkozások fejlesztéspolitikai jogalapját rendelet I. fejezet 4. cikkének 6.) és 7.) bekezdése adja meg az alábbiak szerint: „idegenforgalom, beleértve a természeti értékek népszerűsítését, mint a fenntartható idegenforgalom fejlesztésének lehetőségét; a természeti örökség védelmét és hangsúlyozását a társadalmi-gazdasági fejlődés támogatása érdekében; valamint az olyan támogatást, amely az új, nagyobb hozzáadott értéket képviselő szolgáltatások révén az idegenforgalmi szolgáltatásnyújtás fejlesztésére és az idegenforgalom új, fenntarthatóbb mintáinak előmozdítására irányul […].”

Kovács Balázs – Soproni Gyula (2006): Formálódó fejlesztéspolitikai tervek – a turizmus helye a következő Nemzeti fejlesztési tervben. In Turizmus Bulletin, X. évf. I. szám. 18 Európai Regionális Fejlesztési Alapról és az 1783/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről intézkedő Európai Parlament és a Tanács 1080/2006/EK rendelet. 17


„befektetések a kultúra területén, beleértve a kulturális örökség védelmét, népszerűsítését és megőrzését; a társadalmi-gazdasági fejlődést, a fenntartható idegenforgalmat és a régiók vonzerejének javítását szolgáló kulturális infrastruktúra fejlesztését; valamint a nagyobb hozzáadott értéket képviselő szolgáltatások révén a kulturális szolgáltatások kínálatának fejlesztéséhez nyújtott támogatást”.

Továbbá ugyanezen fejezet 5. cikk 2.) pontjának f.) bekezdése az alábbiak szerint: „a természeti és kulturális örökség védelme és kiemelése a társadalmi-gazdasági fejlődés támogatása érdekében, valamint a természeti és kulturális értékek népszerűsítése, mint a fenntartható idegenforgalom fejlesztésének lehetősége”.

Illetve a 6. cikk 1.) pontjának a.) bekezdése alapján: „a vállalkozói szellem ösztönzése, különösen a KKV-k, az idegenforgalom, a kultúra és a határokon átnyúló kereskedelem fejlesztése”.

A fentebb bemutatott európai uniós és hazai fejlesztéspolitikai dokumentumok mentén alakult ki a 2007–2013 között irányadó, Új Magyarország fejlesztési terv és operatív programjainak a struktúrája. A turisztikai ágazatot érintően a fejlesztési források döntő része hét darab regionális operatív programban került megtervezésre. Az ágazati és regionális szempontok harmonizációja szempontjából meghatározó jelentőségű, hogy a fejlesztési programokat a regionális fejlesztési tanácsok munkaszervezetei, a regionális fejlesztési ügynökségek dolgozták ki, így a regionalitás és térségi szemlélet érvényesíthetőségére ezúttal jóval nagyobb esély van, mint az NFT I. egyetlen ROP-ja esetében. A központi közigazgatást a fejlesztéspolitikában megtestesítő Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnek a különálló regionális operatív programok kidolgozásakor elsősorban koordinációs, s szakmai tanácsadó szerepe volt. A 2004–2006-os programozási időszakban a stratégiai szintű operatív programok és a pályázati kiírások közötti kapcsolatot a program-kiegészítő dokumentumok jelentették, amelyek a megvalósításban részt vevők számára tényleges referenciadokumentumként szolgáltak, de sem megvalósítási, sem szakmapolitikai szempontból nem tartalmazták teljes körűen a pályázati kiírások megtervezéséhez és elindításához szükséges információkat. A Strukturális alapokat szabályozó európai tanácsi és bizottsági rendeletek a 2007–2013-as tervezési időszakra nem írják elő program-kiegészítő dokumentumok készítését, s egyúttal az operatív programokat a korábbinál magasabb stratégiai szinten határozzák meg, ezért a program-kiegészítő dokumentumok helyett szükségessé

turizmusmenedzsment vált egy olyan új dokumentum létrehozása, amely amellett, hogy rögzíti az operatív program részletesebb szakmai tartalmát, meghatározza a végrehajtás konkrét lépéseit, valamint a pályázati kiírások szakmai tartalmát is. Ez az új dokumentum az akcióterv, amelyet a régiók készítenek az operatív program minden egyes prioritásához kapcsolódóan. A regionális akciótervek rögzítik többek között az ütemezést, az egyes fejlesztési területek támogatási kereteit, a konkrét támogatható tevékenységeket, a kedvezményezettek körét, a támogatási intenzitást, valamint a projekt kiválasztási szempontokat. Az akciótervek időtávja két év, a kormány által idén júliusban elfogadott akciótervek a 2007–2008 időszakra vonatkozóan határozzák meg az előzőekben felsoroltakat. A támogatható tevékenységek esetében alkalmazandó támogatási mérték a profitorientáltság, illetve a területi fejlettségbeli különbségek figyelembe vételével kerültek megállapításra. Azok a tevékenységek részesülhetnek magasabb támogatási intenzitásban, amelyek nem profitorientáltak, azaz közcélúak, mint például a múzeumok, tájházak, tematikus bemutatóhelyek, valamint az épített örökség (várak, kastélyok, kúriák) turisztikai célú fejlesztése. Adott támogatási tevékenység esetén pedig az elmaradottabb régiókban alkalmazható magasabb támogatási arány. A végrehajtás tényleges alapjául szolgáló pályázati kiírások beavatkozási területenként készülnek, vagyis külön pályázatok kerülnek kiírásra az attrakciófejlesztési, külön a szervezetfejlesztési projektek, s külön a fogadóképesség fejlesztését megvalósító projektek esetében. A szálláshelyfejlesztés, valamint az attrakciófejlesztés – a termál- és gyógyturizmushoz kapcsolódó attrakciófejlesztést kivéve – az NFT I-ben legtöbbször alkalmazott nyílt, egyfordulós eljárásrend keretében történik. A termál- és gyógyturizmushoz kapcsolódó attrakciófejlesztés esetében kétfordulós eljárásrend alkalmazására kerül sor, míg a szervezetfejlesztési projektek közvetett támogatás keretében valósulhatnak meg. A stratégiai fontosságú, jellemzően nagyobb beruházási igényű turisztikai fejlesztések nem pályázati úton, hanem kiemelt projektek formájában kerülnek megvalósításra. A tervezési rendszerben új elemként megjelenő projekttípus jelentőségénél és méreténél fogva speciális bánásmódot igényel, amit az ÚMFT pályázati rendszere nem tud biztosítani, ezért ezek a beruházások nem pályázat útján kapnak uniós támogatást. Ilyen kiemelt beruházások támogatására kizárólag tanácsi döntéssel a regionális fejlesztési tanácsok, a szaktárca, valamint a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség tehetnek javaslatot. A felsorolt szervezetek által támogatásra felterjesztett kiemelt turisztikai projekteket a kormány három csoportba sorolta a Nemzeti turizmusfejlesztési stratégiában lefektetett fejlesztéspolitikai célokhoz való hozzájárulás, illetve a projekt előkészítettsége alapján. A kormány összesen

nyolc kiemelt projektet talált minden szempontból megfelelőnek, s esetükben mintegy 53,9 milliárd Ft támogatás odaítélésről döntött. Ezen projektek közé tartozik a Pécs Európa Kulturális Fővárosa program, a Budai Palota kulturális turisztikai fejlesztése, a Szépművészeti Múzeum térszint alatti bővítése, valamint a Hajdúszoboszlói Aqua Palace Élményfürdő megépítése. Emellett a kormány további 26 projektet továbbfejlesztésre javasolt, amelyek részletesebb kidolgozás és előkészítés után – pozitív támogatási döntés reményében – 2007 novemberében ismét kormány elé kerülnek. Az összesen közel 48 milliárd Ft támogatási igényű továbbfejlesztésre javasolt projektek közé – a támogatott projektekhez hasonlóan – olyan fejlesztések kerültek, amelyek a turisztikai termékfejlesztés nemzeti szintű prioritásainak fejlesztését valósítják meg. Ilyenek például a Gödöllői Királyi Kastély rekonstrukciója, egy budapesti nagy befogadó képességű kongresszusi központ fejlesztése, vagy a Pannonhalmi Főapátság fejlesztési programjának II. üteme. A kiemelt projektek a regionális operatív programok turisztikai célú keretösszegeiből kerülnek finanszírozásra. Az egyes régiók maguk dönthetik el, hogy a rendelkezésre álló források mekkora részét kívánják pályázati úton felhasználni, s mekkora részét kívánják kiemelt projektekre fordítani. Így fordulhat elő az, hogy a Dél-Alföldi Régióban egy, míg például a Közép-Dunántúli Régióban hét kiemelt projekt került nevesítésre. A régiók a turizmust meghatározó kitörési pontnak tekintik, amelytől a gazdasági növekedéshez és a munkahelyteremtéshez való fokozottabb hozzájárulást várnak. Jóllehet a 2005. decemberi brüsszeli csúcson született megállapodás értelmében kapott egyedi elbánás lehetővé teszi a források rugalmasabb felhasználását e hazai legfejlettebb régió esetében is, s a támogatási területek tekintetében az elmaradottabb, – a konvergencia célkitűzés hatálya alá tartozó – régiókhoz gyakorlatilag azonos elbánásban részesülhet. A turizmus fejlesztése az Új Magyarország fejlesztési tervben a regionális operatív programok mellett a Gazdasági operatív programban (GOP), illetve az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP) keretében valósul meg. A területiség szempontjából releváns, hogy nem nyújtható támogatás olyan pályázat részére, amely az Új Magyarország vidékfejlesztési program támogatási hatálya alá eső tevékenységeket tartalmazza. Az ÚMVP alapvetően az 5000 fő állandó lakosnál alacsonyabb lakosságszámmal vagy a 100 fő/km2 népsűrűségnél alacsonyabb népsűrűséggel rendelkező településeken nyújt támogatást, azonban az ennél nagyobb települések esetében sincs mód az itt felsorolt tevékenységeket tartalmazó pályázatok támogatására a ROP-ok alapján: • alkalmi falusi és agroturisztikai szolgáltatások, • lovasturizmus, • vadász- és erdei turizmus, • horgászturizmus,


turizmusmenedzsment • borturizmushoz kapcsolódó szolgáltatások 100 000 euró támogatási összeg alatt. A regionális operatív programok a pályázati rendszeren keresztül a turisztikai termékek és attrakciók fejlesztésére, kereskedelmi szálláshelyek mennyiségi és minőségi fejlesztésére, valamint a térségi desztinációmenedzsment szervezeti hátterének megteremtésére és fejlesztésére, marketingtevékenységre, továbbá a turisztikai szektor szereplői közötti együttműködés erősítésére nyújtanak támogatást. Az elkövetkezendő időszakban a ROP-ok a turisztikai fejlesztések legnagyobb, egyszersmind legfontosabb forrásai. Az egyes régiók turisztikai prioritásai komplex megközelítésűek és tartalmukat tekintve döntően megegyeznek, jóllehet az egyes beavatkozási területek különböző súllyal jelennek meg (2. ábra). A három pillért az attrakciófejlesztés, a turisztikai fogadóképesség javítása, valamint a szervezetfejlesztés jelentik. Ezek együttes, komplex módon történő kezelése megfelel az NTS-ben megfogalmazottaknak, miszerint a turizmus rendszerszemléletű megközelítést igényel, a szorosan egymásra épülő területek miatt az egyes pillérek önmagukban történő fejlesztése nem vezethet eredményre. A regionális akciótervek kidolgozásával együtt a régiós forrásallokáció meghatározása is a régiók hatás-

körébe lett utalva, amelyeknek nemcsak ezen három pillér közötti forráselosztás meghatározására nyílt lehetőségük, hanem a konkrét támogatható tevékenységekre fordítható keretösszegeket is maguk szabhatták meg a felmerülő fejlesztési igényeknek megfelelően. A turisztikai termék-, illetve attrakciófejlesztésen belül a hazai turisztikai kínálat központi elemei, így az egészségturizmus, a kulturális- és örökségturizmus, illetve az öko- és az aktív turizmus számítanak kiemelt területeknek. A turisztikai fogadóképesség javításán belül elsősorban meglévő kereskedelmi szálláshelyek és szolgáltatásaik minőségi és/vagy mennyiségi fejlesztése támogatható, ugyanakkor egyes régiókban lehetőség nyílik új három- és négycsillagos kategóriájú szállodák építésére is a kiemelt, ún. desztinációs területeken. Ezen konstrukció keretében támogatható a konferencia és kongresszusi helyszínek infrastruktúrájának fejlesztése is. A turisztikai desztinációmenedzsment témakörben támogatható többek között a szervezetfejlesztés, a turisztikai termékfejlesztési programok és projektek koordinálása, az elektronikus foglalási és turisztikai vonzerőket, szolgáltatásokat bemutató tájékoztatási informatikai hálózati rendszerek létrehozása, valamint a turisztikai vállalkozások teljes körű információellátása és a regionális turisztikai marketingtevékenységek segítése is. 2. ábra

Fejlesztési források megoszlása támogatási területek szerint (2007–2008) 100%

80%

60%

40%

20%

0%

Dél-Alföld

Dél-Dunántúl

Szervezetfejlesztés

ÉszakAlföld

ÉszakMagyar ország

KözépDunántúl

Turisztikai fogadóképesség javítása



KözépMagyar ország

NyugatDunántúl

Attrakciófejlesztés

Összesen

turizmusmenedzsment 1. táblázat Turisztikai célú források a regionális operatív programokban (2007-2013)9 Összes régiós forrás

Régiók

Turisztikai prioritás keretösszege

Turizmus részesedése az összes régiós forrásból (%) 18,3

Milliárd Ft Dél-Alföld

238,7

43,7

Dél-Dunántúl

224,8

41,7

18,6

Észak-Alföld

310,9

56,5

18,2

Észak-Magyarország

288,1

60,0

20,8

Közép-Dunántúl

161,9

36,8

22,7

Közép-Magyarország

467,8

31,6

6,8

Nyugat-Dunántúl

147,9

34,9

23,6

1840,1

305,3

16,6

Összesen Forrás: ÖTM Turisztikai Szakállamtitkárság

A regionális operatív programok hét évre tervezett forrásaiból a turizmus közel 17%-os részesedéssel rendelkezik, amely mintegy 305 milliárd forintnak megfelelő összegű közösségi támogatás lehívását teszi lehetővé (1. táblázat). A támogatások intenzitásának területi lehatárolását a tervezési-statisztikai régiók jelentik, s esetükben a támogatási térképre vonatkozó jogszabály20 alapján a legkevésbé fejlett régiók jogosultak a legnagyobb mértékű támogatás meghatározására. A turisztikai régiók és a tervezési-statisztikai régiók közötti lehatárolási anomáliák feloldásának egy lehetséges módjaként a Balatoni turisztikai régió esetében külön fejlesztési területek és hozzá kapcsolódó források lesznek elkülönítve a három érintett régió turisztikai fejlesztésekre szánt forrásaiból (2. táblázat). A rendelkezésre álló jogszabályok és irányelvek nyújtotta mozgástéren belül maradva e megoldás lehetőséget biztosít a – területiség és a turizmusfejlesztés szempontjából speciális igényeket támasztó – fejlesztései elképzelések megvalósítására. Tekintettel arra, hogy az elmúlt időszakban végrehajtott fejlesztéseknek köszönhetően a Balaton Kiemelt Üdülőkörzetben a vendégfogadás feltételei mind 2. táblázat A regionális operatív programokban a Balaton Kiemelt Üdülőkörzetre elkülönített turisztikai források (2007-2008) Régiók

Attrakció fejlesztés

TDM fejlesztése

Teljes keret összeg

Millió Ft Dél-Dunántúl

2 701

150

2 851

Közép-Dunántúl

1 800

200

2 000

Nyugat-Dunántúl Összesen

160

75

235

4 661

425

5 086


mennyiségi, mind minőségi tekintetben biztosítottak, illetve, hogy a Balaton környékén megvalósuló profittermelő beruházások közpénzekből történő támogatása a vendéglátás esetében nem indokolt, a többi régiótól eltérően a fogadóképesség javítása nem támogatható.

3. Megkockáztatható következtetések Tekintettel arra, hogy középtávon a közösségi támogatáspolitikán keresztül elérhető források képzik a hazai turizmusfejlesztés alapját, így a 2007–2013 közötti tervezési ciklusra vonatkozó fejlesztéspolitikai tervek és célkitűzések alapján az alábbi megállapítások és következtetések fogalmazhatóak meg az ágazat jövőjét meghatározó folyamatokkal kapcsolatban: • A hazai turizmusfejlesztés közeljövőjét illetően a területiség kérdése igen komoly változás előtt áll, a fejlesztéspolitikai tervezés és a turizmus intézményrendszerének szükséges átalakítása elkerülhetetlen. A Nemzeti turizmusfejlesztési stratégia a desztinációmenedzsment rendszer hazai gyakorlatba való átültetésének ösztönzésével katalizátor szerepet játszik e folyamatban. Ennek első jeleként az európai uniós fejlesztési források a turizmus fejlesztése érdekében 2007 és 2013 között a korábbi gyakorlathoz képest hét darab – különálló, térségi alapon diverzifikáltabb támogatáspolitikát lehetővé tevő – regionális operatív programon keresztül támogatható. • A regionális szervezetek fejlesztéspolitikában, illetve annak megvalósításában betöltött szerepe a korábbiakhoz képest tovább nő. Az OFK-ról szóló országgyűlési határozat a regionális operatív prog 271 Ft/EUR árfolyamon. 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet 30.§-ában meghatározott támogatási intenzitások alapján meghatározott értékek szerint. 19

20


turizmusmenedzsment ramok végrehajtásának felelősségét a regionális fejlesztési tanácsok felelősségi körébe utalta, így az elkövetkezendő időszakban a regionális szint jelentős tervező és végrehajtó kompetenciákkal bíró fejlesztéspolitikai centrummá válik. • Tekintettel arra, hogy a turisztikai térségek térbeli lehatárolásának kérdése a mai napig nyitott kérdés, a desztinációmenedzsment rendszer kialakítása és megvalósítása során a közeljövőben egyértelműen ki kell jelölni azokat a területeket, amelyek további turisztikai fejlesztések révén kiemelt desztinációkká válhatnak. Országos szinten kiemelt turisztikai célterületek kiválasztásának szempontjaira az NTS is tartalmaz javaslatokat, amelyek mentén kiválasztható területek a kínálati elemek alapján részben földrajzi tájegységekre koncentrálódnak, kapcsolódnak a turizmus szempontjából kitüntetett, térbeli kontinuitást mutató természeti adottságokhoz (mint például a jelentős vízfolyások), másrészt csak egyes országrészeket érintően, vagy akár határon átnyúló módon jelennek meg. • Az ágazat számára különösen fontos lépés lesz a regionális desztinációs szervezetek felállítása, mert hosszú távon az RFT/RFÜ, RIB/RMI21 rendszer párhuzamos működtetése szakmailag nem indokolt. E kérdés gyakorlati kezelésére az NTS sem tudott egyértelműen választ adni, így a kérdés lappangó konfliktusként kódolva van az intézményrendszerben. A desztinációmenedzsment szervezeti rendszer hazai adaptációját a ROP-ok külön jogcímen támogatják, így az NTS által elindított és elviekben ösztönzött folyamat – a támogatáspolitika révén – a gyakorlatban is megvalósul a jelenlegi tervezési ciklus végére. • 2013-ig előre tekintve létre kell jönnie a regionális desztinációmenedzsment szervezeteknek, amelyeknek valamilyen formában a jelenlegi turisztikai és területfejlesztési intézményrendszer részeit integrálniuk kell, különös tekintettel a tervezési-statisztikai régiós beosztástól teljesen vagy részben eltérő területű turisztikai régiókra, mint például a Balaton. Mindaddig azonban, amíg ez nem valósul meg, a turisztikai és a területfejlesztési szervezetek között a hagyományos mederben zajlanak az együttműködések. Tekintettel arról, hogy az egyes TDM szintek egymásra épülnek, ezért a támogatáspolitika – lépcsőzetes jelleggel – kezdetben a helyi- és térségi desztinációmenedzsment szervezetek kiépítésére helyezi a hangsúlyt, s csak a tervezési ciklus félidejétől számol a régiós szint kialakításával. • A következő tervezési ciklusokra nézve sok tanulsággal szolgálhat, hogy az ÚMFT tervezésének ütemezése miatt egyes tervezési fázisokra aránytalanul kevés idő állt rendelkezésre, ami nagyban megnehezítette, hogy kiérlelt, magas szakmai


színvonalú tervezési dokumentumok születhessenek. Az erősen stratégiai szemléletű operatív programok elkészítése több mint egy évbe telt, az akciótervek több mint fél év alatt készültek el, míg a legrészletesebb szakmai tartalommal bíró pályázati kiírások elkészítésére mindössze néhány hónap állt rendelkezésre. • Jóllehet a 2004–2006 tervezési időszak sok fontos ismerettel és tapasztalattal gazdagította a hazai tervezési gyakorlatot, az ÚMFT tervezése és végrehajtása nagy kihívást jelent a területfejlesztési szakma számára, hiszen a tervezés és a végrehajtás is merőben új feltételrendszer mellett folyik. Az újonnan kialakított támogatási és intézményi struktúrák „próbaüzemére” még csak ezután kerül sor, de már most látszik, hogy a gördülőtervezés adta lehetőségeket kihasználva, el kell végezni a rendszer „finomhangolását”, különös tekintettel a területi lehatárolásokra, az akciótervek és a pályázatok szakmai tartalmára, a monitoring mutatókra, valamint a kiválasztási kritériumokra. Néhány konkrét feladatot kiemelve szükséges a kongresszusi turizmus fejlesztésére nagyobb hangsúlyt helyezni, illetve támogathatóvá kell tenni az 5000 főnél nagyobb lélekszámú települések esetében is a lovas-, a vadász- és a horgászturizmusra vonatkozó, valamint a 100 000 euró alatti borturisztikai fejlesztéseket. • Az elmúlt időszakban mind az NFT I-ben, mind azt megelőzően hazai forrású pályázatok révén (például Széchenyi-terv), mind pedig magánerőből számos turisztikai attrakció és új, színvonalas szállásférőhely jött létre. Ezek alacsony kihasználtságának és a turisták rövid átlagos tartózkodási idejének egyik oka, hogy hiányoznak azok a kiegészítő szolgáltatások, amelyek az ideérkező vendéget hosszabb tartózkodásra ösztönöznék. Annak ellenére, hogy a regionális operatív programok és a régiós turizmusfejlesztési stratégiák is kiemelten foglalkoznak a széleskörű turisztikai szolgáltatások hiányával, azt a turizmusban rejlő lehetőségek alacsony kihasználtságának egyik okaként jelölik meg, a szolgáltatások az akciótervekben és a tervezett pályázati kiírásokban egyaránt alulreprezentáltak. A jelenlegi pályázati rendszerben kizárólag új attrakciók és szálláshely építése, illetve bővítése esetében támogatható a szolgáltatásfejlesztés, és ott sem kötelezően. Mindez azzal a veszéllyel jár, hogy a kínálat bővülésével párhuzamosan nem nő az átlagos tartózkodási idő, s nem növekednek a turisztikai bevételek sem.

Regionális Fejlesztési Tanács / Ügynökség, Regionális Idegenforgalmi Bizottság / Marketing Igazgatóság. 21

A közötti hazai fejlesztéspolitika turisztikai vetülete

Recommend Documents