A közigazgatási szankcionálás eljárási alapjai Dr. Christián László, PPKE-JÁK, 2014.
Alapelvek
Európa Tanács közigazgatási szankcionálásra vonatkozó R(91)1. ajánlása (Lásd külön dokumentum: http://www.europatanacs.hu/pdf/CMRec%2891%291.pdf)
elsősorban eljárásjogi követelményeket támasztott
cél: a közigazgatási szervek és az eljárás alá vont személyek jogi helyzetének kiegyenlítése
Az európai gyakorlat igyekszik kiterjeszteni a büntetőjogi és büntető eljárásjogi elveket a közigazgatási szankcionálásra is => főleg a represszív célú szankcionálásra.
Fontos érdekek a szabályozás kialakítása kapcsán:
garanciális szabályok tételezése (büntető eljárási gyökerű szabályok)
gyors és olcsó eljárás biztosítása
nehéz összeegyeztetni a két érdeket!
Az ajánlásban megfogalmazott garanciális szabályok egy részét régen is alkalmazták a tagállamok.
Az ajánlás elvei leginkább a közigazgatási határozattal és a közigazgatási eljárással szemben támasztott követelmények, s nem a klasszikus büntetőjogi, büntető eljárásjogi elvek tiszta átültetései.
olyan elvek, amelyek alkotmányos szinten deklaráltak => a jogállami működés alapelvei
Kivétel:
ártatlanság vélelme
ne bis in idem
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4én kelt Egyezmény is felsorol három fontos elvet, ezek kötelező erővel bírnak (1993. évi XXXI. tv.)
fair eljárás elve
az ártatlanság vélelme
a védelemhez való jog
A fair eljárás elve
Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően. Az ítéletet nyilvánosan kell kihirdetni, a tárgyalóterembe történő belépést azonban meg lehet tiltani a sajtónak és a közönségnek a tárgyalás teljes időtartamára vagy egy részére annyiban, amennyiben egy demokratikus társadalomban ez az erkölcsök, a közrend, illetőleg a nemzetbiztonság érdekében szükséges, ha e korlátozás kiskorúak érdekei, vagy az eljárásban részt vevő felek magánéletének védelme szempontjából szükséges, illetőleg annyiban, amennyiben ezt a bíróság feltétlenül szükségesnek tartja, mert úgy ítéli meg, hogy az adott ügyben olyan különleges körülmények állnak fenn, melyek folytán a nyilvánosság az igazságszolgáltatás érdekeit veszélyeztetné. [Emberi jogok és alapvető szabadások védelméről szóló Egyezmény 6. cikk (1) bekezdés]
Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére. (Alaptörvény XXIV. cikk)
Az Alaptörvény rendelkezése érinti a közigazgatási büntetőjog területét, de az Egyezmény nem. => az Emberi Jogok Európai Bírósága dolgozta ki azokat
akkor kell a fair eljárás elvét alkalmazni, ha a Bíróság a közigazgatási büntetőhatalom gyakorlását büntetőügynek tekinti. Büntetőügynek tekintik, ha
a jogsértés jellege ezt indokolja
a jogsértő olyan jogi normát sért meg, amely a társadalom egészének, vagy nagyobb részének érdekeit védi
az adott állam is büntetőügynek tekinti
az alkalmazható szankció személyi szabadságelvonással is fenyeget
Mi a bírósági eljárás? => elég ha csupán a végső döntés származik bírói fórumtól, ahol viszont teljes ténybeli és jogbeli felülvizsgálat lehetséges
a contrario: közigazgatási szerv eljárhat első fokon büntetőügyben is
az EJEB gyakorlata alapján az európai tagállamok kötelesek a közigazgatási büntetőjog területén a fair eljárás elvét alkalmazni, mivel azok tárgya megfeleltethető a „büntetőügy” fogalmának
a nem-szabálysértési közigazgatási büntetőjog területén is érvényesítik a fair eljárás elvét
Ket. 4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
Az ártatlanság vélelme
Alaptörvény XXVIII. cikk (2) Senki nem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.
Az ehhez kapcsolódó követelmények:
az eljárásban az eljárás alá vont személyt nem szabad felszólítani arra, hogy ártatlanságát bizonyítsa
joga van arra, hogy hivatkozzék bármely tényre, adatra, ami ártatlanságát bizonyítja
nem terheli igazmondási kötelezettség, valótlanság állítása pedig nem súlyosító körülmény
az eljárás alá vont személynek joga van hallgatni, vagyis az ügyével kapcsolatban nem köteles védekezni, sem vallomást tenni
az eljárás alá vont személy jogsértése miatt csak akkor marasztalható el, ha a jogsértésért való felelősséget az ügyben eljáró hatóság kétséget kizáróan módon bizonyította.
Szabálysértési tv. 32. § (1) Senki sem tekinthető szabálysértés elkövetésében felelősnek mindaddig, amíg szabálysértési felelősségét a szabálysértési hatóság vagy a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. (2) A szabálysértési felelősség bizonyítása a szabálysértési hatóságot terheli. Senki sem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására.
A többi szankcionáló eljárásban vitatott, hogy létezik-e ez az elv.
expressis verbis nem szerepel a Ket.-ben
az Alaptörvény említi, de névlegesen a büntetőjog területén
63/1997. (XII. 12.) AB határozat: a szabálysértési jogban is alkalmazandó
egyes nézetek szerint viszont mivel az elv alkotmányos alapelv, ezért túlnő a büntetőjogon, s minden represszív szankcióval fenyegető eljárásnál alkalmazható => az Alkotmánybíróság azonban nem erre hajlik: „Nem fakad az alkotmányból olyan kötelezettség sem, hogy az egyik jogág rendszerében érvényesülő elvek és jogintézmények összessége egy másik jogágban is kényszerítően alkalmazandó legyen” [60/2009. (V. 28.) AB határozat]
Védelemhez való jog
Egyezmény 6. cikk (3): Minden bűncselekménnyel gyanúsított személynek joga van - legalább - arra, hogy
a legrövidebb időn belül tájékoztassák olyan nyelven, amelyet megért, és a legrészletesebb módon az ellene felhozott vád természetéről és indokairól;
rendelkezzék a védekezésének előkészítéséhez szükséges idővel és eszközökkel;
személyesen, vagy az általa választott védő segítségével védekezhessék, és ha nem állnak rendelkezésére eszközök védő díjazására, amennyiben az igazságszolgáltatás érdekei ezt követelik meg, hivatalból és ingyenesen rendeljenek ki számára ügyvédet;
kérdéseket intézzen vagy intéztessen a vád tanúihoz és kieszközölhesse, a mentő tanúk megidézését és kihallgatását ugyanolyan feltételek mellett, mint ahogy a vád tanúit megidézik, illetve kihallgatják;
ingyenes tolmács álljon rendelkezésére, ha nem érti vagy nem beszéli a tárgyaláson használt nyelvet.
Alaptörvény XXVIII. cikk (3) A büntetőeljárás alá vont személynek az eljárás minden szakaszában joga van a védelemhez.
Az Alkotmánybíróság a védelemhez való jogot a büntetőjog sajátjaként értelmezte.
A Szabálysértési törvény 34. §-a azonban nevesíti a védekezéshez való jogot: 34. § (1) Az eljárás alá vont személyt megilleti a védekezéshez való jog. (2) A szabálysértési hatóság és a bíróság köteles biztosítani, hogy az eljárás alá vont személy az e törvényben meghatározott módon védekezhessen.
A Ket.-ben azonban ez az elv nem található, legfeljebb a „képviselőhöz való jog”-ra való felhívásban rejlik néhány eleme.
Az anyanyelvhasználat elve megtalálható mind a szabálysértési törvényben, mind a Ket-ben.
az ügyfélnek jog van saját anyanyelvét használni, és a tolmácsolás költségét az állam viseli
Az Európa Tanács R(91)1 Ajánlásában meghatározott egyéb eljárási elvek
Az ésszerű határidő elve
a határidő elhúzódása az Egyezménybe ütközik
rövidebb határidőt jelent, mint a büntetőeljárás határideje
ügytípusonként különböző határidő (Ket.: 21 nap; Szabálysértési törvény: 30 nap; ágazati szabályok eltérhetnek)
A határozathozatali kötelezettség
eredménytől függetlenül az eljárás eredményét záró határozatban kell rögzíteni
a jogorvoslatot csak formális határozat ellen lehet igénybe venni, ez adja a jelentőségét
Bírói felülvizsgálat biztosítása
minden szankcionáló közigazgatási aktus legalább jogszerűségi bírói felülvizsgálat alá tartozzon
Eljárási garanciák biztosítása
a szankciót alkalmazó szerv az eljárás elején köteles tájékoztatni az eljárás alá vont személyt az ellene irányuló eljárásról, és azokról a tényekről, amelyeken az eljárás alapul
védelemhez való jog
nyilatkozattételi jog
a közigazgatási büntetőhatározatok indokolási kötelezettsége
Szankciók törvényi szintű szabályozása
a közigazgatási szervet terheli a bizonyítási kötelezettség
Senki nem büntethető kétszer ugyanazon cselekményért
A fórumrendszer
Államonként változó képet mutat, az egyes államokon belül sincsenek általános szabályok.
A leggyakoribb hatáskör-telepítési megoldás a rendőrség közigazgatási büntetőhatalommal való felruházása. A települési önkormányzatokat is fel szokták ruházni hasonló hatalommal.
Európában a területi államigazgatási szervek is gyakran jelennek meg, mint elsőfokú hatóságok (itthon pl. a fővárosi és megyei kormányhivatal járási hivatala), illetve a speciális dekoncentrált szervekhez szoktak még hatáskört telepíteni (pl. NAV).
Változó a fórumrendszer vertikális tagolása: van ahol egyfokú, van ahol kétfokú rendszert alkalmaznak közigazgatási büntetőjognál.
Ahol tagadják a közigazgatás büntetőhatalmát, ott is létezik a szabálysértési joghoz hasonló kihágási büntetőjog, amelynél gyakran a rendőrbíró jár el.
A közigazgatási büntetőeljárás elemei
Az európai országoknál az eljárás szabályozása szerint három típus különböztethetünk meg:
a büntetőeljárási típusú eljárásokat,
a közigazgatási eljárási típusú eljárásokat, és a
tranzakciós típusú eljárásokat.
A büntetőeljárási típusú eljárások
ilyen pl. a szabálysértési jogunk
az eljárás alapvetően hivatalból indul, de van lehetőség bejelentésre, feljelentésre és panaszra is
az officialitás elve érvényesül, így a tényállás tisztázása a hatóság feladata
a bizonyítási eszközök megegyeznek a büntetőeljárás bizonyítási eszközeivel
a kényszerintézkedések is leképezik a büntetőeljárási kényszerintézkedéseket
hárompólusú eljárás:
(az állami büntetőhatalmat képviselő) hatóság
az eljárás alá vont személy
(az esetleges) sértett
az eljárás alá vont személyt megilletik azok a jogok, amelyekkel biztosítani tudja az eljárásban az aktív részvételét
joga van megtudni, hogy mivel vádolják,
kérdésfeltevési, indítványozási joggal élhet
védőt vehet igénybe
ez utóbbi elv szinte minden európai országban szerepel
közigazgatási elemek az eljárásban:
a határozat formai és tartalmi kellékeire vonatkozó enyhített következmények
A közigazgatási típusú eljárások
sok eljárási garanciát követelnek a büntetőcélú közigazgatási eljárások => erős büntetőeljárási behatás
általában kétpólusú jogviszony:
közigazgatási hatóság
ügyfél (eljárás alá vont személy)
officialitás elve érvényesül => a hatóság feladata a tényállás tisztázása
nincs külön sértett az eljárásban, mivel a sérelmet általában maga a közigazgatás szenvedi el (az ügyfél megszegi a mindenkivel szemben érvényesíteni kívánt jogszabályt)
a bizonyítási eszközrendszer szélesebb, mint az általános közigazgatási eljárások során => a hatóságok gyakran nyomozóhatósági jogkört kapnak, így a magánszférát is érintő eljárási jogosítványokkal rendelkezhetnek (pl. helyiségbe való belépés előzetes értesítés nélkül; személy kikérdezése stb.)
A helyiségbe belépés jogát kivételesen magánhelyiségnél is alkalmazhatják.
Ket. 56. § (1) Ha a tényállás tisztázására ingó, ingatlan (a továbbiakban együtt: szemletárgy) vagy személy megtekintése vagy megfigyelése szükséges, a hatóság szemlét rendelhet el.
57/A. § (1) Szemlét a megfigyelni kívánt tevékenység folytatása idején, nem székhelyként bejelentett magánlakásban pedig - kivéve, ha a szemle sikeres lefolytatása más időpont választását teszi szükségessé - munkanapon 8 és 20 óra között lehet végezni. A szemlét úgy kell végezni, hogy az a szemletárgy birtokosának munkáját, a rendeltetésszerű tevékenységet lehetőleg ne akadályozza.
Az ügyféli jogok nem szélesebbek
az ügyfélnek joga van a kontradiktórius eljárás szabályai szerint
nyilatkozatot tenni,
bizonyítási indítványokkal élni,
kérdéseket feltenni,
az iratokba betekintetni, azokról másolatot készíteni,
megilleti a jogorvoslati jog.
A hatóság az ilyen eljárásokban nem, vagy csak kivételesen használhat kényszerítő eszközt.
A tranzakciós eljárás
A klasszikus közhatalmi eszközöket felváltja a közigazgatási szerv és a jogsértő közötti megegyezés, amelyhez a végrehajtható közigazgatási határozat jogkövetkezményei fűződnek.
Belgiumban a tranzakció azt jelenti, hogy a büntetőjogi üldözés helyett a közigazgatási szervek járnak el az adott ügyben, és alkalmaznak szankciót. Ha ezt nem fogadja el az eljárás alá vont személy, akkor megindul a büntetőeljárás.
Az Egyesült Királyságban hasonló célja van a tranzakciós eljárásnak
A francia, német és magyar közigazgatási eljárásjogban a tranzakciós eljárás lényege, hogy a szankcionáló eljárás helyett az eljáró közigazgatási szerv és a jogsértő megegyeznek egy olyan jogkövetkezményben, amely eleget tesz az állam repressziós igényének, és a jogsértő által is elfogadott, tehát nincs szükség végrehajtási eljárásra.
Ket. 76. § (1) Ha jogszabály lehetővé teszi, az elsőfokú hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést köthet.
Ha az ügyfél olyan kötelezettséget vállal, amelynek teljesítésére hatósági határozattal egyébként nem lenne kötelezhető, szerződéskötésre csak akkor kerülhet sor, ha az ügyfél a saját szerződésszegése esetére a többletkötelezettség tekintetében a hatósági szerződésben aláveti magát a szerződésszegés esetén a végrehajtható határozathoz fűződő jogkövetkezményeknek.
A hatósági szerződés quasi mellérendeltségi viszonnyá alakítja a közhatalmi jogviszonyt.
A tranzakciós eljárás azonban nem általános => ha jogszabály lehetővé teszi
A francia és német jogban eredményesen használják a környezetvédelmi jogban.
A közigazgatási szerv megállapodást köthet a jogsértővel, amelyben az vállalja, hogy bírságra kifizetendő összegből inkább környezetvédelmi berendezést épít, és így megszűnik a jogsértő helyzetet előidéző ok.
Lásd a kártérítési funkcióval ellátott objektív bírság pl. erdővédelmi bírság.
Tehát: a tranzakciós eljárás lényege, hogy az állam a büntetőhatalmának gyakorlása helyett olyan egyezségi típusú szerződést köt, amelyben a jogsértő olyan kötelezettséget vállal, amelyre közhatalmi eszközökkel nem volna kötelezhető.
A jogorvoslat rendje
A jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapjog.
A közigazgatási határozatok elleni jogorvoslati jog gyakorlásának legkézenfekvőbb módja a felettes közigazgatási szervekhez fordulás.
a közigazgatási büntetőjog alkalmazásánál azonban ez a legritkább eset
Az EJEE is kimondta, hogy önmagában a közigazgatási jogorvoslat nem elég => bírósági kontroll!
Több országban a rendes bíróságok rendelkeznek felülvizsgálati jogkörrel.
azokban az országokban jellemző, ahol a közigazgatási határozatok feletti bírósági kontroll is a rendes bíróságok hatásköre
polgári vagy büntető eljárásjogi szabályok alapján járnak el
Néhol a bírói felülvizsgálatot a közigazgatási bírósághoz telepítik.
ahol van elkülönült közigazgatási bíróság
a közigazgatás büntetőhatalmának gyakorlása formálisan közigazgatási határozatban vagy valamely más ennek megfelelő közigazgatási aktusban jelenik meg, így ezeket a közigazgatási bíróság vizsgálja
Harmadik megoldásként megosztják a bírói felülvizsgálatot a rendes és a közigazgatási bíróságok között.
elvi alapja lehet, hogy a tisztán büntetőjellegű szankciók esetében a rendes bíróság jár el, míg az olyan szankciók esetében, amelyek a represszív jellegen túl reparatív jelleget is hordoznak, a közigazgatási bíróságnak van hatásköre
Magyarországon ez érvényesül (szabálysértési ügyekben a járásbíróság, közigazgatási ügyekben a megyei közigazgatási és munkaügyi bíróság)
A diák elkészítése során felhasznált irodalom
Kis Norbert – Nagy Marianna: Európai közigazgatási büntetőjog. HVG-Orac, Budapest, 2007. 135-148.
28
