VÉDELMI IGAZGATÁS
DR. HAID TIBOR alezredes
A KÖZIGAZGATÁSI BÍRÁSKODÁS FİBB MODELLJEI BASIC MODELS OF THE JURISDICTIONAL CONTROL ABOVE PUBLIC ADMINISTRATION A XIX. században az állami befolyás kiterjedése nagymértékben megnövelte a végrehajtói hatalom egyénekre gyakorolt hatását. Ugyanakkor a hatalmi ágak szétválasztásának elvére épülı polgári jogállam alapvetı garanciája, hogy a közigazgatás sem a törvények ellenében, sem megfelelı törvényes alap nélkül ne avatkozhasson bele az egyén életviszonyaiba. A XX. század II. felében szükségessé vált az állami beavatkozás fokozódása, és ez tovább növelte a végrehajtó hatalmi ág túlsúlyát, ezáltal nıtt a közigazgatás befolyása az egyének életviszonyaiba. Ezért a — totális állam veszélyének elkerülése céljából — elıször a nyugati jogrendszerekben, majd a politikai rendszerváltás után a volt európai szocialista országokban is a közigazgatás mőködésének jogszabályi alapjainak és korlátainak kialakítását tették szükségessé. Mindamellett szükségessé vált a hatékonyság és az ellenırzött jogszerő mőködés között feszülı ellentétek kiegyenlítése is. Ezen együttes igények megoldási modelljeinek bemutatása jelen cikk célja. Kulcsszavak: beavatkozó állam, bírói kontrol, hatalmi ágak, hatáskör, jogállam, megsemmisítés és megváltoztatás, mérlegelési jogkör.
In the 19th century the expanding intervention of the state increased the effect on individuals by the executive branch of power. Meanwhile a fundamental guarantee of the constitutional state of law following the principle of the separation of the branches of power is, that the public administration be not entitled to interfer into the private living circumstances of the individuals against the law or without legal base. In the 2nd half of the 20th century it became necessary to enlarge the interventional character of the state increasing the migth of the executive branch of power and enabling the public administratin to exercise more influence on individuals. To avoid the danger of the totalitarian state the Western European contries — and after the political changment the eastern ones — were urged to establish the legal frames and basis of the public administration. Nevertheless, keeping a balance between the effectivity and the well controlled lawfulness was also needed. The purpose of the article is to draw the models wich are to satisfy these requirments. Keywords: branches of power, cassation and reformation, consideration, constitutional state intervening state, jurisdictional control, sphere of authority.
147
I. A közigazgatási bíráskodásról általában A jogállam egyik garanciájaként a XIX. században alakult ki a közigazgatás feletti bírói kontroll jogintézménye. Az állami befolyásolás kiterjedése nagymértékben megnövelte a végrehajtói hatalom egyénekre gyakorolt hatását. A polgári átalakulás alapvetı garanciája, hogy a közigazgatás sem a törvények ellenében (contra legem), sem megfelelı törvényes alap nélkül (ultra legem) ne avatkozhasson bele az egyén életviszonyaiba. A jóléti állam esélykiegyenlítı, gyengék védelmében fellépı politikája a XX. század II. felében tovább növelte a végrehajtó hatalmi ág túlsúlyát, a közigazgatás cselekvései megsokszorozódtak, ezáltal nıtt a beavatkozási pontok száma az egyének életviszonyaiba. Ezért a hatalmi ágak szétválasztása, a köztük lévı egyensúly megteremtése újabb technikák kialakítását tették szükségessé. Az állami beavatkozás megnövekedésével a társadalom igényelte, hogy ennek jogszabályi alapját és korlátait pontosan lefektessék. Társadalmi nyomás mutatkozott a közigazgatás mérlegelési jogkörének csökkentése iránt is.1 Az alapjogok bıvülésével párhuzamos igény mutatkozott egyes csoportok, közösségek keresetindítási jogának elismerésére össztársadalmi érdekre hivatkozással. A fenti folyamatok együttesen a jogszabályok inflációját idézték elı. A hatalmas mennyiségő és szerteágazó jellegő ügyek túlterhelték a korábban mőködı szervezeti rendszert, ezért szükségessé vált azok megreformálása. Továbbá problémát vetett fel a hatékonyság és a garanciális jelentıség között feszülı ellentétek kiegyenlítése. A közigazgatás mőködésében is új funkcióként jelentkezett a hatékonyság, a hatásfok növelésének követelménye. Vajon mennyire képes a hagyományos törvényességi ellenırzés ezen funkciók felett kontrollt gyakorolni? A jogállamiság növekvı tartalmi igényeihez igazodóan szükségessé vált a közigazgatás feletti bírósági felügyelet megújítása, változó feladatokhoz igazítása azon országokban is, ahol komoly történelmi elızményei voltak e jogintézménynek. A közép-kelet európai, volt szocialista országokban a pártállami diktatúrák megszüntette a közigazgatási bíróságokat. A politikai célkitőzéseket 1
A cél, hogy a döntés kiszámítható legyen, egyre pontosabb jogi szabályozottságot követelt meg, valamint annak az elismertetését, hogy a mérlegelési jogkörben hozott határozatok is felülvizsgálhatók legyenek.
148
VÉDELMI IGAZGATÁS
mindenáron megvalósítani kívánó, korlátlan végrehajtói hatalommal öszszeegyeztethetetlen volt a bírósági kontroll jogintézménye.2 Magyarországon az 1949. évi II. törvény megszüntette a közigazgatási bíráskodást, amelynek a XIX. századra visszanyúló hagyományai voltak hazánkban. A rendszerváltással a jogállamiság intézményeinek helyreállítása során az 1991. évi XXVI. törvény rendelkezett a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztésérıl. A jogvédelem különbözı országokban eltérı fejlıdési tendenciák mentén különféle modellek alapján valósult meg. A különbözı modellekben közös jelenség, hogy egyre nagyobb mennyiségi- és minıségi kihívásnak, társadalmi elvárásnak kell megfelelniük.3 A feldolgozott jog-összehasonlító szakirodalom többféleképp csoportosítja a közigazgatás feletti felügyelet modelljeit:4 1. a) közigazgatáson belüli garanciák; b) közigazgatáson kívüli garanciák. 2. a) rendes bíróság; b) közigazgatási bíróság; c) államtanács. 3. a) közigazgatáson belüli közigazgatási bíróság; b) önálló közigazgatási bíráskodás; c) rendes bíróság; d) vegyes rendszer. Ez a cikk a jogintézmény közös fogalmi elemeinek felvázolása után az egyes jellemzı modelleket történelmi kialakulásuk tükrében egymástól 2
Igaz ez azon országokra is, ahol bár elnevezésében fennmaradt, vagy a késıbbiekben visszaállították intézményét, de ez tartalmilag kiüresített módon történt. 3 Az ismertetett mővek alapvetıen a jog-összehasonlítás tudományának eredményeire építve vetik egybe az azonos funkciót betöltı jogintézmény különféle jellemzı megvalósulási formáit. Néhány jól feltett alapkérdés mentén ismertetik a közigazgatási bíráskodás különféle rendszereit, majd ezeket értékelve, elemezve keresik a lehetséges legjobb jogi megoldást. Az egyes modellekben milyen keretek közt alakult ki a közigazgatás feletti kontroll, milyen típusú a keresetindítási jog, kiket illet meg, milyen a felülvizsgálat terjedelme- tartalmi vagy formai jellegő — milyen határozatok vizsgálhatók felül, mi a jogvédelem célja, az alkotmánybíráskodás és a közigazgatási bíráskodás közötti kapcsolatrendszer, a közigazgatási normakontroll lehetısége? 4 Ifj. Trócsányi László a szakirodalomban elterjedt csoportosításokkal kapcsolatban megjegyzi, hogy ma már nem beszélhetünk tiszta rendszerekrıl, a hagyományos modellek fellazulnak, az egyre komplexebb ellenırzés a modellek keveredését, erıteljes egymásra hatását eredményezi.
149
elhatárolva mutatja be. Terjedelmi korlátok miatt csak a legjellemzıbb sajátosságok ismertetésére van lehetıség.
II. A közigazgatási bíráskodás és az alkotmány kapcsolata Általánosan elfogadott tétel, mely szerint a jogállamiság garanciális jelentıségő jogintézményeinek alapvetı szabályait az alkotmányban kell rögzíteni. Ennek a követelménynek megfelelıen a közigazgatási bíráskodás alkotmányos szintő szabályozása egyre bıvülı tendencia.5 Az alkotmányos szabályozás gyakorlati megvalósulásának többféle módja létezik: 1) az alapjogok közt; 2) a közigazgatásra vonatkozó fejezetben; 3) a bíróságokra vonatkozó részben; 4) külön fejezetben. Ifj. Trócsányi László véleménye szerint a legjobb megoldás az alapjogok között szabályozni, ahogy azt nemzetközi szerzıdések is — pl. a Polgári és Politikai Jogokról szóló Egyezségokmány — rögzítik. E szerzıdést aláíró országok számára alkotmányos minimum, hogy legalább az alapjogok között szerepeltessék alaptörvényeikben a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának lehetıségét. Magyarországon hiányzik az alkotmányos szintő szabályozása a jogintézménynek. Az 1991. évi XXVI. törvény rendelkezett a közigazgatási bíráskodás bevezetésérıl, amely az Áe., a Pp., a Bírósági szervezeti törvény e jogintézményt érintı részeinek a módosítását idézte elı. Az egyre inkább szükségessé váló új alkotmányban a közigazgatási bíráskodás jogintézményének szabályait is le kell fektetni. Ez még megoldásra váró, fontos feladat. 5 Fıképp a korábbi diktatórikus államokban erıs az alkotmányjogi jogvédelem igénye, így ezekben az országokban az „új keltő alkotmányok” részletesen szabályozzák a közigazgatási bíráskodás normáit (Portugália, Spanyolország, Olaszország, Görögország, Németország, Ausztria). A történelmi alkotmánnyal rendelkezı országok (Anglia, USA, Franciaország, Belgium) alaptörvényei jellemzıen csak közvetett utalást tartalmaznak a közigazgatás feletti kontroll lehetıségére, azok garanciális jellegét nem az alkotmányos szintő szabályozottságban, hanem az évszázados fejlıdés eredményeképp kialakult rendszer mőködésében vélik biztosítani.
150
VÉDELMI IGAZGATÁS
III. A közigazgatási bíráskodás célja A különbözı modellekben eltérı jogpolitikai célkitőzésbıl biztosítják a jogvédelmet a közigazgatás aktusaival szemben. A kinyilvánított cél az egyes rendszerekben nem konstans jellemzı, hanem idırıl-idıre hangsúlyeltolódás figyelhetı meg. Az objektív jogvédelmet deklaráló rendszer a közérdek védelme érdekében kívánja helyreállítani a közigazgatás törvényes mőködését. A szubjektív jogvédelmet meghirdetı rendszer jogpolitikai célkitőzése az egyén — kérelmezı — személyes jogainak védelmében biztosítja a keresetindítási jogot a közigazgatás döntéseivel szemben. Vannak rendszerek, melyek élesen elhatárolják az alanyi jogok sérelmét az érdeksérelemtıl, s e két esetben eltérı fórum hivatott biztosítani a felülvizsgálatot.6 Az objektív jogvédelem célja, hogy a törvényesség érdekében bárki, aki érdekét bizonyítani tudja, rendelkezzék keresetindítási joggal. Nem kell a kérelmezınek bizonyítania, hogy az aktus valamely anyagi jogát megsértette, elég ha egyszerően érdeksérelemre hivatkozik.7 Nem személyhez kötött a jogvédelem — mint a szubjektív —, hanem a törvényesség feltétlen, személytıl független védelmét kívánja szolgálni. A keresetindítási jog liberalizálódása folytán így széles körően nyílik lehetıség új területek ellenırzésére, mint például környezetvédelem, nagy beruházások ügye. A XX. század II. felének fejlıdése teremtette meg a kollektív érdek védelmének elismerését. A kollektív érdek olyan erkölcsi, anyagi érdek, amely nem közvetlen és nem egyéni, hanem társadalmi szinten jelentkezik. A jogilag védett érdek és az alanyi jog szétválasztásával lehetıvé vált, hogy az aktust ne csak annak címzettje támadhassa meg. A jogilag védett érdek alapján elismertté vált sok rendszerben a szervezetek, civil csoportok keresetindítási joga. Van ahol a jogi személyiség feltétele a perképességnek, máshol a jogi személyiséggel nem rendelkezı szerveze-
6
Alanyi jognak csak a jogszabályban védeni rendelt, nevesített jogot ismerik el, míg érdeksérelem lehet minden más egyéni, közvetlen, törvényes anyagi vagy erkölcsi érdeket sértı magatartás. 7 Ifj. Trócsányi László álláspontja szerint az objektív jogvédelem korszerőbb, mert szélesebb körben nyitja meg a keresetindítás lehetıségét. Hézagpótló jellegő is, mert amikor nincs keresetindításra jogosult magánszemély, akkor bárki, aki érdekét bizonyítani tudja, az a törvényesség érdekében pert indíthat.
151
tek keresetindítási jogát is elismerik. Különösen az érdekvédı szervezetek perindítási jogának az elismerése érdemel külön említést. 8
IV. Milyen közigazgatási határozatok támadhatók meg közigazgatási bíróság elıtt? A törvényi szabályozás e kérdésében három eltérı jogtechnikai megoldás alakult ki. 1. generálklauzula, 2. pozitív enumeráció 3. negatív enumeráció és generálklauzula határozza meg a megtámadható közigazgatási határozatok körét. Az elsı megoldás nyújtja a legteljesebb jogvédelmet, hiszen valamennyi közigazgatási határozattal szemben biztosítja a bíróság elıtti megtámadás lehetıségét. A korlátozó szabályozást megvalósító országokban a teljesörő felülvizsgálattal szemben számos ellenérvet sorakoztattak fel. A korlátlan felülvizsgálat sérti a közigazgatás diszkrecionális jogkörét, mivel a bíróságok a közigazgatás politikáját, stratégiáját alakítanák döntéseikkel, a kormányzati aktusok felülvizsgálatával pedig közvetlen politikai szerepet vállalnának fel. Az ellenérvek sorában a bíróság szakértelmének a hiánya is nagyot nyom a latba. A legtöbb modellben így a korlátozó — negatív taxációval kiegészített generálklauzula — szabályozás alakult ki. A meg nem támadható határozatok köre a különbözı rendszerekben hasonló, mivel azonos jogpolitikai érvek jelentik az alapját.
V. A közigazgatási bíráskodás eljárásjogi kérdései Általános tendenciaként megfigyelhetı valamennyi vizsgált rendszerben, hogy a perek száma a keresetindítási jog bıvülésével egyre nı, gyakoriak a bonyolult tömegperek. Ez mindenhol felveti az eljárásjogi technikák korszerősítésének igényét, ami az eltérı rendszereket egyre közelebb hozza egymáshoz. Mindenhol arra törekednek, hogy a garanciális jogvédelem 8
Magyarországon még nem megoldott az érdekvédı szervezetek perindítási jogának elismerése. Nem körvonalazódott még ki a kollektív érdek védelmének egyértelmő biztosítása. E téren nagy elmozdulást mutat a Zengıre tervezett NATO lokátor ügye, melyet a Védegylet és a Civilek a Zengıért Egyesület fellépése hiúsított meg.
152
VÉDELMI IGAZGATÁS
hatékonyan, ésszerő idın belül valósuljon meg. Ezáltal a pragmatikus megoldások alkalmazása az eltérı rendszerek közötti határokat egyre inkább átjárhatóvá teszi. A latin rendszerő országokban az írásbeliség a jellemzı, a bíró alapvetıen inkvizitórius eljárás keretében dönti el a jogvitát, a tárgyalások szerepe formális. A német és osztrák eljárás ezzel szemben a szóbeli tárgyalásra alapul — a polgári perhez hasonló módon — széles körben folytatható le bizonyítási eljárás, a felülvizsgálat terjedelme igen tág. A valódi, tartalmi felülvizsgálat lefolytatását komoly eljárásjogi garanciák biztosítják. A felülvizsgálat célja és terjedelme alapján különbözı keresetfajták léteznek, lehetıség van arra, hogy párhuzamosan több kereseti igényt is érvényesítsenek, vagy egyikrıl a másikra áttérjenek.9 Az eljárás gyorsítása érdekében átvették a latin rendszerbıl az írásbeli elintézési módot, mellyel az egyszerőbb jogi megítéléső ügyeket tárgyaláson kívül bírálják el. A tömegpereknél alkalmazott technika, hogy egy próbaper után a többi azonos jogalapból származó pert automatikusan tárgyaláson kívül bírálják el. A legtöbb országban jellemzı megoldás az, hogy a keresetindításnak a végrehajtásra nincs halasztó hatálya, vagyis a végrehajtói hatalom jogerıs döntését mindaddig érvényesnek ismerik el, amíg a bíróság annak ellenkezıjét nem állapítja meg. Kivételesen kérhetı a végrehajtás felfüggesztésének elrendelése arra hivatkozással, hogy a végrehajtás súlyos, helyrehozhatatlan kárral fenyeget, vagy a közérdek súlyos sérelme forog fenn. Ilyenkor a bíróág némiképp prejudikál, hiszen ha a kereset sikeres valószínőnek látszik, akkor rendeli el a végrehajtás felfüggesztését. Olyan országokban, ahol a perindításnak halasztó hatálya van a végrehajtásra, ott ezt a kedvezı joghatást kihasználandó gyakoribb a rosszhiszemő, indokolatlan pereskedés. Ezt érzékelve — az ilyen modellben — lehetıvé tették, hogy a bíróság határozatával elrendelje az azonnali végrehajtást. Ettıl azonban célszerőbbnek látszik az elızı megoldás, ami pergazdaságossági szempontból is sokkal hatékonyabb.
VI. Az ítélkezési jogkör kérdései Általánosan elfogadott nézet — a hatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának a gondolatkörébıl adódóan —, hogy a bíróság nem veheti át a 9
Mindez azt eredményezi, hogy egy közigazgatási per Németországban átlagosan 4 és fél év alatt zárul le véglegesen (1992-es adat)
153
végrehajtás szerepkörét, helyette nem hozhat döntéseket. Fı szabályként elsıdlegesen a bíróság kasszációs jogkörrel bír a közigazgatás aktusai felett. Vagyis azok törvénysértı voltának megállapításakor kimondhatja semmisségüket. A bíróság csak kivételesen, meghatározott esetekben léphet a közigazgatás helyére reformatórius jogát gyakorolva. A common law jogrendszerekben — a hatalommegosztás szigorúan értelmezett gyakorlatát követve — a bíróságnak csak a semmisség megállapítására van jogköre, a közigazgatási szervre kötelezéseket állapíthat meg, de helyére lépve döntési joggal nem rendelkezik. A latin rendszerő országokban is csak igen szők körben ismerik el a bíróság reformatórius jogát. Az Államtanács és a közigazgatási bíróságok is jellemzıen hatályon kívül helyezés és új eljárásra utasítás kimondásával vizsgálhatják felül a közigazgatás hibás aktusait, és kizárólag a jogszabályban meghatározott esetekben rendelkeznek jogkörrel azok megváltoztatására. A német és osztrák rendszerben szélesebb körben — de itt is csak a jogszabályban rögzített esetekben — van lehetısége a bíróságnak teljes jurisdictio gyakorlására. Például a közigazgatás hallgatása tipikus eset arra, hogy a bíróság átvegye a döntési jogkört. A következı rész a közigazgatási bíráskodás egyes, meghatározó országokban — az eltérı történelmi fejlıdés következtében — megvalósult jellemzı rendszereinek fıbb sajátosságait mutatja be röviden.
VII. Franciaország A közigazgatási bírósági szervezet a közigazgatáson belül helyezkedik el, de attól függetlenül mőködik. Rendes bíróságok is gyakorolnak kontrollt a közigazgatás törvényes mőködése felett, de csak szők körben. A közigazgatási bíráskodás szervei jogosultak eljárni, ha az egyik fél közigazgatási szerv és az eljárásban a közigazgatási jog szabályait kell alkalmazni. Bonyolult hatásköri megosztás alakult ki a rendes bíróságok és a közigazgatási bíráskodás szervei között.10 A rendes bíróságok közigazgatási ügyben eljárva azonban csak törvényellenességet állapíthatnak meg, nem helyezhetik a közigazgatási határozatot hatályon kívül, mert az a közigazgatás hatáskörének elvonását jelentené. Ezért a hatályon kívül helyezés iránt újabb 10
Például az egyéni szabadságjogokkal összefüggı közigazgatási jogviták a rendes bíróságok hatáskörébe tartoznak
154
VÉDELMI IGAZGATÁS
pert kell indítani a közigazgatáson belül elhelyezkedı bírósági szervnél. A közigazgatási igazságszolgáltatást (jurisdiction administrative) az alábbi szervek alkotják: 1. Államtanács; 2. Közigazgatási fellebbviteli bíróságok; 3. Közigazgatási bíróságok; 4. Speciális hatáskörrel bíró közigazgatási jogszolgáltató szervek. Az Államtanácsot Napóleon államreformja eredményeként 1799-ben hozták létre. A Conseil d’ État-nak kezdetben kettıs feladata volt: törvénytervezetet készített, valamint konkrét közigazgatási ügyek elbírálására javaslatot tett. Érdemi jogosítványai ekkor még nem voltak. 1806-ban a közigazgatási jogviták elbírálására külön bizottságot hoztak létre az Államtanácson belül, mely 1831-tıl külön eljárási rend szerint mőködött. A Commission Contentieuse tekintélye oly nagyra nıtt, hogy nem fordult elı, hogy az államfı a bizottság javaslatával szemben döntött volna. Minıségi változás 1872-ben következett be, amikor a bizottságot az Államtanácson belül ugyan, de aktív, a közigazgatástól független autonóm testületté nyilvánították. Ezzel létrejött a francia rendszerő közigazgatási bíráskodás központi intézménye. Az 1958. évi francia alkotmány csak közvetetten utal a közigazgatási bíráskodásra, az Államtanács hatásköre kapcsán említi meg a közigazgatás feletti kontroll gyakorlását.11 A francia hatalommegosztás rendszerében nem a funkciókat, hanem a szervezeteket választották szét egymástól. A bíróságokat távol kívánták tartani a végrehajtó hatalomtól, ezért a közigazgatás szervezetrendszerén belül, de attól függetlenül létezı, nem utasítható szervként hozták létre az Államtanácsot, mely jogerıs döntéseket hozhat, hatásköre nem vonható el.12 Az Államtanács másodfokú felülvizsgálati szerv, de bizonyos ügyfajtákban elsı fokon jár el. A közigazgatási bíráskodás mai formája 1953-ban alakult ki, ekkor állították fel az elsıfokú közigazgatási bíróságokat. Ennek oka az volt, hogy az Államtanács ügyforgalma oly mértékben megnıtt, hogy szükség mutatkozott egyéb szervezeti formák létrehozására. Az elsı fokon eljáró bíróságok 11
Az Államtanács 5. szekciója jár el közigazgatási jogviták rendezésében az 1945/1708as rendeletben kodifikált szabályok alapján. 12 A közigazgatási jogszolgáltatást ellátó szekció 10 alszekcióban mőködik, melyet az államtanácsosok és hallgatók alkotnak. Az alulról felfelé építkezı karrierrendszer alapján történik a kiválasztás fıképp az ENA hallgatóiból
155
mellett 1987-ben fel kellett állítani a fellebbviteli bíróságok szervezetét is, ami további tehermentesítést jelentett az Államtanács munkájában. Ezen túlmenıen speciális jogszolgáltató szervek is mőködnek a közigazgatáson belül, hogy az ügyeket eltereljék az általános hatáskörő közigazgatási bíróságoktól. Ha ezen a szinten nem sikerül a jogvitát rendezni, akkor az általános hatáskörő bíróság fellebbviteli fórumként jár el az ügyben. A francia rendszerben a bírósági felülvizsgálat célja az objektív jogvédelem, vagyis a köz érdekében fellépni a közigazgatás törvényességének megırzése érdekében. Deklaráltan nem az egyén jogvédelme az elsıdleges. Ezért nem is kell feltétlenül alanyi jogsértésre alapítani a keresetet, hanem egyszerő érdeksérelemre is hivatkozhat a kérelmezı a felülvizsgálat lefolytatása érdekében. Eljárást nemcsak az érdekeiben sértett magánszemély, hanem egyesületek, csoportok is kezdeményezhetnek. Actio populáris nincs ugyan a francia modellben, de a keresetindítási jog folyamatosan egyre szélesebb körben valósul meg. A kormányzati aktusok nem tartoznak a felülvizsgálható közigazgatási döntések közé, azokat a politika eszköztárába sorolják. A hatalommegosztás rendszerében a kormányzati döntések felülvizsgálatára nem a bírói jogvédelem során, hanem a választások idején kerül sor. Mérlegelési jogkörben hozott határozatok felülvizsgálata nem kizárt, de korlátozott mértékő. A bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy a nem élt-e vissza mérlegelési jogkörével a közigazgatási szerv ( nem volt –e túlzottan részrehajló, szubjektív ). Az Államtanács a közigazgatás felhatalmazásának túllépését (excés du pouvoir) mindig kiterjesztıen értelmezte. Ha a határozat jogilag ésténybelileg nem kifogástalan, akkor a közigazgatási szerv túllépte felhatalmazása határait, az aktust a törvényesség érdekében felül lehet vizsgálni. Négyféle keresettípus alapján indítható eljárás: 1. hatályon kívül helyezés iránti kereset; 2. teljes jogszolgáltatási kereset; 3. értelmezésre irányuló kereset; 4. büntetı jellegő kereset. A közigazgatási szerv ellen felhatalmazás túllépése miatt hatályon kívül helyezés iránti keresetet lehet benyújtani. Ebbe a körbe tartoznak a hatásköri, eljárásjogi és anyagi jogi jogszabálysértésekre alapított keresetek. Ilyen kereset sikere esetén a bíróság csak a határozat hatályon kívül helyezése felıl dönthet. Teljes jogszolgáltatás iránti keresetet csak jogsza156
VÉDELMI IGAZGATÁS
bályban meghatározott esetekben lehet benyújtani. Ennek alapján a bíróság reformatórius jogkörben is eljárhat, jogsérelem megállapítása esetén megváltoztathatja a közigazgatás döntését. A keresetindítási határidı a határozat közlésétıl számított 2 hónap. A kereset benyújtásának a végrehajtásra nincs halasztó hatálya. A bírónak kérelemre jogában áll a végrehajtás felfüggesztését elrendelni, amennyiben a kereset sikerérıl meg van gyızıdve. A vizsgálati elv a francia eljárásban csak korlátozottan érvényesül, a közigazgatási bírák fıképp a hozzájuk érkezı iratokból dolgoznak. Hivatalból a bíróság tényfelderítést nem végez, a peres felek az eljárásra vonatkozó bizonyítékaikat elsıdlegesen írásban közlik a bírósággal. A közigazgatási bíróság direkt normakontrollt is gyakorol. A közigazgatás szabályozó rendeletei jog- vagy érdeksérelemre hivatkozással — ugyanúgy, mint az egyedi aktusok — megtámadhatók.
VIII. Németország A közigazgatási bíráskodás Németországban is a XIX. században alakult ki. A területi tagoltság e jogintézményre is rányomta a bélyegét. 1849-ben Frankfurtban az alkotmányozó győlésen kimondták, hogy a közigazgatási szervek nem ítélkezhetnek. Ezzel a döntéssel a francia modellt teljesen elvetették. A kérdés, hogy a közigazgatási aktusok felülvizsgálata rendes vagy közigazgatási bíróságok által történjék-e, még több mint egy évszázadig nyitva maradt. A dél-német tartományokban — porosz megoldás hatására — új típusú, önálló közigazgatási bíróságokat hoztak létre. A weimari rezsim alatt inkább a rendes bíróságok irányába tolódott el a közigazgatás feletti kontroll gyakorlása. Az 1949-es alkotmány már rendelkezik e jogintézmény visszaállításáról, de ez a gyakorlatban csak az 1952. évi reform alapján valósult meg. A történelmi hagyományok megtartásával egy háromszintő önálló közigazgatási bíróságot hoztak létre: 1. tartományi elsıfokú; 2. tartományi fellebviteli; 3. szövetségi felülvizsgálati közigazgatási bíróság. 1960-ban egységesítették az egész közigazgatási bírósági rendszer eljárásrendjét, megalkották a közigazgatási bírósági perrendtartást. A bíróságok hatáskörét a korábbi pozitív enumerációs megoldás helyett generálklauzulával szabályozták, ami teljes körővé tette a közigazgatási határozatok fe157
lülvizsgálhatóságát. Következetesen olyan közigazgatási bírósági rendszert hoztak létre, amely független az aktív közigazgatástól (végrehajtó hatalom) és a rendes bírósági rendszertıl is teljesen elkülönülten mőködik. Az aktív közigazgatás ezzel a teljes kontrollal általánosan egyfokúvá vált. A teljes jogorvoslati feladatkört a közigazgatási bírósági fórum látja el, biztosítva a törvényességi felügyeletet. Tekintettel arra, hogy bizonyos területek speciális szakértelmet igényelnek, így ezen jogviták 13 elbírálását kivették az általános hatáskörő közigazgatási bíróságok feladatkörébıl, és speciális bíróságokat hoztak létre szakemberekbıl 14ezen ügycsoportok felülvizsgálatára. A rendes és a közigazgatási bíróságoktól ezek az ítélkezés tárgya és a szervezeti, mőködési önállóságuk alapján különülnek el. A közigazgatási bíróságok az általános klauzula alapján járnak el minden nem alkotmányjogi természető közjogi jogvitában (kivétel kivett területek)15. A bíróság elıtt konkrét egyedi aktusok támadhatók meg. A kereseti kérelemben nem elegendı érdeksérelemre hivatkozni, hanem a panaszosnak alanyi joga megsértését kell bizonyítania. A szubjektív jogvédelem akkor is megilleti a jogosultat, ha nem ı a közigazgatási aktus címzettje, de állítja, hogy a határozat az ı törvényben biztosított jogát sérti. Az alanyi jogok körét a joggyakorlat egyre szélesebb körben értelmezi, ezáltal fokozatosan bıvül a bírósághoz fordulás lehetısége a végrehajtó hatalom aktusaival szemben. Egyéneken túl a társadalmi szervezetek és csoportok is igényelhetnek jogvédelmet. Ez esetben a szubjektív jogvédelem a jog — vagy érdekvédı szervezetet a tevékenységét érintı jogsértéssel szemben illeti meg.16 Itt is közvetlenül az egyén, a csoport érdekeinek a védelme a felülvizsgálat elsıdleges célja. A német rendszerben sem lehet kérni a kormányzati aktusok felülvizsgálatát, mert ezeket a döntéseket a politika körébe tartozónak tekintik, és a választások biztosítják a felülvizsgálat lehetıségét. A mérlegelési jogkörben hozott határozatok felülvizsgálata itt is korlátozott, a bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy mérlegelési jogkörét a bíróság nem lépte-e túl, illetve nem gyakorolta-e azt a felhatalmazás céljával
13
Pénzügyi, munkaügyi, társadalombiztosítási ügyek felülvizsgálata A közigazgatásban gyakorlatot szerzett, tapasztalt jogászok 15 Pénzügyi, munkaügyi, társadalombiztosítási ügyek felülvizsgálata 16 Feltétele, hogy bejegyzett szervezetek legyenek és a jogvédelem a nevesített feladatés tevékenységi köréhez közvetlenül kapcsolódjon. 14
158
VÉDELMI IGAZGATÁS
össze nem férhetı módon.17 A nem mérlegelési kérdések azonban teljes mértékben felülvizsgálhatók. A közigazgatási aktusok megtámadására irányuló keresetnek több fajtája alakult ki aszerint, hogy mi a célzott joghatás, mi a kereseti kérelem tartalma: 1. megtámadási kereset részben- vagy egészben történı hatályon kívül helyezés iránt; 2. kötelezésre irányuló kereset, amennyiben a közigazgatási szerv elutasította vagy mellızte az aktus kibocsátását, úgy a kereset célja a kedvezı közigazgatási döntés meghozatala; 3. általános teljesítésre irányuló kereset a kereseti kérelem arra irányul, hogy a közigazgatási szervet valaminek a elvégzésére utasítsák; 4. megállapítási kereset annak eldöntésére irányul a kereset, hogy a jogviszony fennáll-e vagy sem; 5. folytatólagos megállapítási kereset ismétlıdés esetén fennáll-e a jogviszony; 6. normakontroll végett benyújtott kereset a közigazgatási norma törvényességének vagy törvénytelenségének a megállapítása a kereset célja. Többféle kereseti kérelem estén az egyes keresetfajták összekapcsolhatók, vagy alternatív módon is alkalmazhatók. A kereseti kérelem benyújtásának határideje a közigazgatási határozat kézhezvételétıl számított 30 nap. A megtámadásra irányuló keresetnek a végrehajtásra halasztó hatálya van, vagyis a jogerıs ítélet kihirdetéséig nem lehet a közigazgatás döntését végrehajtani. A közigazgatási bíró azonban rosszhiszemő pervitel alapos gyanúja esetén elrendelheti az azonnali végrehajtást. Az eljárás egész menetét az officialitás jellemzi, a bíró hivatalból intézkedik a per lefolytatásáról. Szabadon rendelhet el bizonyítást, melyet szükségesnek tart. Az eljárásban a szóbeliség érvényesül, alapvetıen a közvetlenség elve alapján a bíró a felektıl tájékozódik az ügyrıl. Az elsıfokú bíróság 3 hivatásos és 2 tiszteletbeli bíróból álló tanácsban ítélkezik. Az elsıfokú határozattal szemben van fellebbezési jog. A másodfokú bíróság az elsıfokú eljárást teljes terjedelmében vizsgálhatja felül. Felülvizsgálatra csak jogsértésre való hivatkozás esetén kerülhet sor. A Szövetségi Felülvizsgálati Bíróság elıtt ügyvédkényszer érvényesül. 17
Részrehajló, szubjektív, diszkriminatív stb. módon
159
Ausztria A közigazgatási bíráskodás jogszabályi alapjait 1867-ben teremtik meg Ausztriában, de a bíróság tényleges felállítására csak 1875-ben kerül sor. A közigazgatási bíróság egyfokú, általános hatáskörő, egész Ausztriára kiterjedı illetékességgel bíró központi intézmény volt. Az 1920-as alkotmány tartalmazta mőködésének részletes szabályait. A többi bíróságtól szervezetileg teljesen elkülönült közigazgatási bíróságot Bécs székhellyel állították fel. Hatáskörét generálklauzulával18 állapították meg, melynek alapján valamennyi közigazgatási határozat e bíróság elıtt megtámadhatóvá vált. Az 1965. évi közigazgatási bíróságokról szóló törvény az alapokat fenntartotta. A német szabályozáshoz hasonlóan itt is a szubjektív jogvédelem elve valósult meg. Az egyedi közigazgatási aktusok csak kifejezett jogsérelem miatt támadhatók meg bíróság elıtt a közigazgatási fellebbezési jog kimerítését követıen. A kereseti kérelemben alanyi jogsértésre kell hivatkozni, az eljárás célja az egyén számára nyújtott jogvédelem. A jogsértéshez kapcsolódó kártérítési, kártalanítási igényrıl való döntés a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik. Az osztrák modellben nagy eltérést mutat az eddig ismertetett modellekhez képest a kormányzati aktusok megtámadásának a lehetısége. Finnországon, Hollandián kívül csak Ausztriában van lehetıség a kormányzati döntések bíróság általi felülvizsgálatára. Ez esetben természetesen csak törvényességi, nem pedig tartalmi felülvizsgálatról van szó.19 A közigazgatási bírósághoz többféle kereseti kérelem terjeszthetı elı: 1. megtámadási kereset hatályon kívül helyezés iránt; 2. kötelezésre irányuló kereset közigazgatás hallgatása esetén a bírság döntési jogkörrel bír; 3. megállapítási kereset jogviszony fennállásának kérdésében dönt. Az osztrák közigazgatási bíróság a német rendszerhez képest csak korlátozott körben gyakorolhat teljes jurisdictiót. A közigazgatási aktust a bíróság jogsértés indokából csak hatályon kívül helyezheti, de nem változtathatja meg. Csak a közigazgatás hallgatása esetére van döntési jogköre. Az osztrák közigazgatási bíróság a közigazgatási rendeletek fölött normakontrollt nem gyakorol. A keresetindítási határidı 6 hét. Csak a közigazgatási jogor18 19
Az osztrák szabályozás általános záradéknak nevezi e szabályt A hatalommegosztás elve természetesen itt is érvényesül a törvényesség elsıdlegességének szem elıtt tartásával.
160
VÉDELMI IGAZGATÁS
voslati jog kimerítését követıen nyílik meg a bírósági út. A bírósági eljárás egyfokú, nincs fellebbezési jog. Perújításra 3 éven belül van lehetıség egy alkalommal. A keresetindításnak — a német modelltıl eltérıen — a végrehajtásra nincs halasztó hatálya, de kérelemre a bíróság indokolt esetben felfüggesztheti. A bíróság elıtt nincs kötelezı jogi képviselet, a bíróság 5-9 tagú tanácsban jár el. A tárgyalást megelızı eljárás kizárólag írásbeli. A bíróság az ügyben fı szabály szerint tárgyalást tart, korlátozott körben van lehetıség a tárgyaláson kívüli eljárásra. A központi bíróság túlterheltsége miatt egyre égetıbb szükség van a tartományi szintő közigazgatási bíróságok felállítására, melynek elıkészítése elindult.
IX. A vegyes rendszerő közigazgatási bíráskodás Több típusú bíróság együttesen végzi a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát. A hatásköri megosztás alapja vagy az eljárás tárgya vagy a megtámadás jogalapja. Bonyolult hatásköri szabályok rendezik a kérdést, vita esetén hatásköri bíróság dönt az eljáró bíróság kijelölésérıl. Ilyen vegyes rendszerő közigazgatási bíróság alakult ki Belgiumban, Svájcban, Olaszországban. Közös történelmi gyökerük a francia befolyás és az azzal szembeni ellenállás kettısségében lelhetı fel. A francia rendszerő közigazgatási bíráskodással szemben kialakult és erısödött a független bíráskodás iránti igény. A rendes bíróságok hiányos és fogyatékos jogvédelme20, azonban nem bizonyult hamarosan elégséges garanciának a közigazgatás törvényességének biztosítására. Így francia mintára felállították az Államtanács jogintézményét, mely a jogvédelmet volt hivatott teljes körővé tenni ezen országokban. Ezzel kialakult az alanyi jogok és a jogos érdek védelmének kettıssége a közigazgatási bíráskodás vegyes rendszerében. E két terület elválasztása a gyakorlatban sok problémát vet fel, amit az olasz közigazgatási bíráskodás modelljének rövid ismertetésén keresztül szeretnék bemutatni, érzékeltetni.
Olaszország A XIX. század közepén alakult ki Olaszországban a máig fennálló kettısség a közigazgatási bíráskodás területén. A közigazgatási határozatok 20
Mely kizárólag a polgári és politikai jogok védelmére korlátozódott
161
felülvizsgálata megoszlott az 1842- ben francia mintára felállított Államtanács és a rendes bíróságok között.21 A rendes bíróságok orvosolták az alanyi jogsérelemre alapított jogvitákat, míg az Államtanács a törvényes érdekek sérelmére hivatkozással nyújtott jogvédelmet a közigazgatással szemben. Az 1947. évi olasz alkotmányban ennek a kialakult rendszernek a szabályait rögzítették. 1971-ben az Államtanács túlterheltsége miatt tartományi szinten is hoztak létre közigazgatási bíróságokat, melyet az Államtanács kihelyezett szekcióinak tekintenek. Az olasz rendszerben kialakult kettısség a gyakorlati alkalmazás területén problémákat vet fel. A rendes bíróságok hatáskörébe tartozó alanyi jogok védelmét nehéz elhatárolni a tartományi közigazgatási bíróságok által gyakorolt törvényes érdekek védelmétıl. Alanyi jognak azt tekintik, melyet a jogszabályok akként ismernek el, és annak védelmérıl rendelkeznek. Törvényes érdek pedig az az aktuális, egyéni, közvetlen elvárás, mely a közigazgatás törvényes mőködéséhez kapcsolódik. Szubjektív jogvédelemrıl lévén szó, feltétel, hogy a sérelmezett aktus valakinek a jogos érdekét közvetlenül érintse. 1986 óta ismerik el Olaszországban az egyesületek, érdekcsoportok bírósághoz fordulásának lehetıségét. A rendes bíróságok felülvizsgálati joga rendkívül korlátozott közigazgatási ügyekben, csak arra van lehetıségük, hogy a törvénysértés tényét megállapítsák, de hatályon kívül nem helyezhetnek, nem kötelezhetik a közigazgatási szervet, nem változtathatják meg a határozat tartalmát. Ez iránt újabb pert kell indítani a közigazgatási bíróságok elıtt. A tartományi közigazgatási bíróságok hatáskörét differenciáltan szabályozza az 1971. évi tartományi közigazgatási bíróságok felállításáról szóló törvény: 1. Általános törvényességi hatáskörben a bíróság csak törvényességi ellenırzést végezhet, melynek során a támadott közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezheti; 2. Érdemi hatáskör csak a törvényben meghatározott esetekben illeti meg a bíróságot. E jogkörében teljes körő jurisdictiót gyakorolhat; 3. Kizárólagos hatáskörrel szintén csak a törvényben meghatározott esetekben bír. 22 21
1865-ben az Államtanácsot idılegesen megfosztották bírói funkciójától, és a rendes bíróságok kizárólagos hatáskörét állapították meg közigazgatási jogvitákban. Ez azonban nem váltotta be a hozzá főzött reményeket, és ezért 1889-ben az Államtanácsot ismételten közigazgatási bíráskodási hatáskörrel ruházták fel. 22 Egyes speciális ügyekben alanyi jog sérelemre hivatkozással kizárólagos hatáskörben jár el
162
VÉDELMI IGAZGATÁS
Az Államtanács a tartományi közigazgatási bíróságok ítéletei ellen benyújtott fellebbezéseket bírálja el másodfokon. Ezenkívül feladata még a hatásköri vitás eldöntése. A kormányzati aktusok ezen vegyes rendszeren belül sem vizsgálhatók felül. Diszkrecionális jogkörben hozott határozatokkal szemben lehetséges a felülvizsgálat. Mivel a közigazgatás szabadságát nem tekintik abszolútnak, ezért a bíróság ellenırizheti, hogy a mérlegelési jogkör gyakorlója a közérdekre tekintettel volt-e, elfogulatlanul, pártatlanul, a felhatalmazási célnak megfelelıen járt e el, nem hozott-e eltérı döntést azonos tényállás mellett. A hatékonyságot, célszerőséget azonban a bíróság nem vizsgálhatja felül. A tartományi közigazgatási bíróságok és az Államtanács a közigazgatási rendeletek felett normakontrollt gyakorolhatnak, törvénysértés esetén ex tunc hatállyal hatályon kívül helyezhetik azokat. A rendelet megtámadására actió popularis keretében nincs mód, a kereseti kérelmet jogsérelemre vagy törvényes érdeksérelemre hivatkozással lehet benyújtani. A közigazgatási rendelet normatív ereje folytán a bíróság hatályon kívül helyezı döntése erga omnes hatályú. A közigazgatási bírósághoz és a Államtanácshoz benyújtható keresetek a célzott joghatás alapján az alábbiak szerint csoportosíthatók: 1. hatályon kívül helyezésre irányuló kereset; 2. teljes jurisdictióra irányuló kereset. Az utóbbira csak törvényben meghatározott esetekben van lehetıség. A keresetnek a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya. Az eljárásra az írásbeliség és a korlátozott officialitás jellemzı, a bíróság 3 tagú tanácsban jár el, az ügyvédi képviselet kötelezı. A rendes bíróságok ítéletei res iudicata erejével bírnak, a közigazgatási aktus törvénytelenségét inter partes hatállyal állapítják meg. Szők körben a törvény a bíróság ítéleteihez az erga omnes hatályt is rendeli.
X. Az angolszász jogrendszerben kialakult közigazgatás feletti kontroll modellje Anglia, USA Nagyjából hasonló úton fejlıdött az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok közigazgatási bírósági rendszere. A rendes bíróságokon kívül 163
adminisztratív tribunálok és speciális jogszolgáltató szervek járnak el a közigazgatási jogvitákban.23 A közigazgatás aktusai a common law és az equity szabályai szerint is megtámadhatók. A felülvizsgálat célja, hogy a panaszost jogvédelemben részesítse a közigazgatással szemben. A keresethez való jog igazolása —jog vagy érdeksérelem fennállása — szigorúbb mint az európai rendszerekben. A közigazgatási bírósági eljárásnak nincsenek külön eljárási szabályai, a polgári eljárásjog szabályait alkalmazzák a közigazgatási jogvitákban is. Angliában azok a közigazgatási határozatok támadhatók meg, melyek: 1. a felhatalmazás túllépésével, illetıleg a felhatalmazással visszaélve születtek meg; 2. a természetjog elveit sértik; 3. jogi, vagy jogot érintı ténybeli tévedést tartalmaznak, 4. precedens ellenére, vagy azt figyelmen kívül hagyva döntöttek; 5. eljárások, melyek ultra vires állnak. Az angolszász modellben a bírósági felügyelet nem a közigazgatási szerv, hanem az ellen a személy ellen irányul, aki a közigazgatási szerv jogkörében eljárva cselekszik vagy mulaszt. A bíróság a benyújtott igény alapján levél (wirts) alakjában meghagyást intéz az ügyben eljárt személynek, hogy a kérelemben foglaltak alapján hozzon kedvezı döntést, teljesítse kötelezettségét, változtassa meg határozatát, tartózkodjék valaminek a gyakorlásától. Sokféle formalizált, nevesített akció létezik pl.: 1. mandamus (meghagyás, elrendelés); 2. prohibition (tilalom), 3. cetiorari (bíróság magához vonja az ügyet kivizsgálás céljából); 4. injunktion (parancs), 5. quo warranto (a közigazgatás hatáskörét és illetékességét vizsgálja), 6. habeas corpus (személyes szabadság korlátozása végett indult) stb. Angliában csak a legmagasabb szintő bírói fórumok jogosultak a közigazgatás aktusainak ellenırzésére. Sokféle szakbíróság jár el, bonyolult, kevésbé hatékony rendszer alakult ki, mint a kontinentális Európában. A bírói ítéletek dekleratívak, kinyilvánítják a helyes jogot, de alkalmazásuk elmaradásához nem főzıdik semmiféle szankció. Az Egyesült Államokban szövetségi és tartományi szinten is bonyolult, összetett rendszer alakult ki a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára. 23
Eredetileg rendes bíróságok látták el a közigazgatás törvényessége feletti ellenırzés feladatát, azonban azok túlterheltsége miatt szükségessé vált egyéb fórumok beiktatása.
164
VÉDELMI IGAZGATÁS
A rendes bíróságok lassúsága és az egyre specializáltabb közigazgatás kialakulása vezetett egyéb jogszolgáltató szervek felállításához. Az adminisztratív tribunálok az aktív közigazgatás részeként látnak el jogszolgáltató feladatokat a bíróságok tehermentesítését biztosítva. Az 1946. évi közigazgatási eljárási törvény fenntartotta a rendes bíróságok által gyakorolt jogvédelem általános voltát, de lehetıvé tette, hogy a jogviták túlnyomó része a közigazgatási jogszolgáltató szervek elıtt lezáródjék. Ezen szerveket nem tekintik közigazgatási bíróságnak, hanem olyan egyeztetı fórumnak, amely lehetıvé teszi a drága és hosszadalmas bírósági út elkerülését. Eljárásuk a bíróságihoz hasonlóan a kontradiktórius eljárás szabályai szerint zajlik. Az adminisztratív tribunálok, ügynökségek, bizottságok döntései a bíróság elıtt megtámadhatók. A bíróságok csak jogkérdést vizsgálhatnak felül, tényeket nem. Anyagi vagy eljárásjogi jogsértés okán a bíróság kinyilvánítja a közigazgatási aktus törvénysértı voltát. Az elnök és apparátusa kormányzati döntéseivel szemben nincs helye felülvizsgálatnak semmilyen hivatkozással.
XI. Összefoglaló A fentiekben röviden vázolt modellek véleményem szerint bemutatják, hogy a közigazgatási döntésekkel szembeni bírói jogorvoslat a gyakorlatban hogyan teszi lehetıvé az egyén — és egyre inkább a közösségek — végrehajtó hatalommal szembeni érdekvédelmét a hatalmi ágak megosztása elvének fenntartása mellett. A jogtörténet és az összehasonlító jogtudomány eredményei Magyarországon is hozzásegíthetik a jogalkotót ahhoz, hogy a mainál hatékonyabb és egyúttal a XXI. századi európai jogállamiság követelményeinek is megfelelı közigazgatási bíráskodásunk legyen, amely döntéseivel folyamatosan alakíthatná a közigazgatás jogalkalmazó — és alkalmanként szabályalkotó — gyakorlatát. A legalább húsz éve késlekedı új alkotmánynak alapjogi szinten – és mind egyéneket, mind különbözı közösségeiket feljogosítva – kellene tartalmaznia a közigazgatás fölötti bírói kontroll lehetıségét és fórumrendszerének alapjait. Ezeket azután megfelelı, önálló eljárásjogi szabályokban kibontva alkalmazhatná a bírósági szervezet, amely valószínőleg bıvítést igényelne, ha a közigazgatási határozatok szélesebb körét és rövidebb eljárási határidıben, a mai gyakorlatban még jószerivel ismeretlen jogalanyok által is meg lehetne támadni. 165
Felhasznált irodalom 1. Ifj. Trócsányi László: A közigazgatási bíráskodás szervezete és mőködése egyes európai országokban Budapest, 1988. MTA Kiadvány 2. Ifj. Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodást? Budapest, 1992. Közigazgatási és Jogi Kiadó 3. Toldi Ferenc: A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata Budapest, 1988. Akadémia Kiadó
166
