VÉDELMI IGAZGATÁS
DR. HAID TIBOR alezredes
A PORTUGÁL ALKOTMÁNY TÖRTÉNETI ELİZMÉNYEI THE HISTORICAL PRECEDENTS OF THE CONSTITUTION OF PORTUGAL A cikk elsıdleges célja a portugál a jelenleg hatályos portugál alkotmány történeti elızményeinek bemutatása volt. Arra az alapgondolatra építettem, hogy megragadható az az eszmei kapcsolat, amely portugál alkotmányok sorát másfél évszázadon keresztül összekötötte. Elsısorban az egyes alapnormák eszmetörténeti hátterének vizsgálatából indultam ki, a történeti folyamatok jogszabályi megjelenését keresve. Mind e mellet igyekeztem megtalálni az egyes portugál alkotmányok helyét a kortárs európai jogfejlıdésen belül is. Kulcsszavak: abszolutizmus, alkotmányos monarchia, beavatkozó állam, cenzus, kortes, integrálizmus, klasszikus liberalizmus, polgári radikalizmus.
The purpose of the article was to contemplate the historical antecedents of the Constitution of Portugal actually in effect. The main idea was to catch the spiritual relation linking the chain of Portuguese constitutions in one and a half century. The main focus was on the basis of spiritual-historical background of the constitutions, searching for the legal reflections of historical events. I also tried find the place of each Portuguese constitution in the evolution of constitutional law of Europe. Keywords: bourgeois radicalism, census, classical conception of liberalism, cortes, constitutional monarchy, integralism, intervening state.
A Portugál Köztársaság jelenlegi alaptörvénye — mint az alkotmányozás „harmadik nemzedékének” szülötte — nem pusztán az európai alkotmányjog történetének a hetvenes évekig elért eredményeit győjti össze és alkalmazza saját hazai környezetében, de számos vívmánya a portugál jogtörténet korábbi eredményeinek szerves folytatása. Olyan jogászi alkotás, amely bátran merít — a külföldi, kortárs eredmények alkalmazása mellett — a hazai jogtörténetbıl is. Ezeknek a forrásoknak a történeti háttérbe ágyazott bemutatása a végeredmény jobb megértésén túl azért is tanulságos lehet, mert tükrözik a kortárs eszmetörténet fıbb 123
európai áramlatait, példát adnak arra, hogy egy jogintézmény társadalmi követelmények változásával hogyan képes új tartalmakat magába foglalva megújulva fönnmaradni, és rávilágítnak arra is, hogy az eltérı földrajzi és gyakran társadalmi valóság ellenére mégis mennyire hasonló szabályozási kényszerek és eszmék vezették a portugál és a kortárs magyar jogalkotókat. Szemben hazánkkal, a portugál állam 1640 óta folyamatosan meglévı szuverenitásának köszönhetıen a „történeti alkotmány” számára megadatott az írásba foglalás és így a konkrétabb alkalmazás lehetısége. Mivel azonban a XIX. század kezdete óta porondra lépı minden politikai mozgalom az állam mőködésének leírásán túl egyfajta eszmei-erkölcsi hitvallásként is tekintett az alkotmányra, a portugál alkotmányosság elsı évszázadának közéleti „hiperaktivitása” rányomta a bélyegét a gyakran politikai jelképként kezelt alkotmányok sorsára és tartalmára is. A gyakran igen rövid idıközökben egymást váltó alaptörvények közelebbi vizsgálata ugyanakkor azt mutatja, hogy két fı alkotmány modellre épült — az 1822. évi elsı Alkotmányra és az 1826-os Alkotmánylevélre — több mint egy évszázadon keresztül a portugál alkotmányozás. E kettı egymásra hatása adja meg a portugál alkotmányjogi gondolkodás történeti kereteit. A portugál társadalmi változások sajátossága, hogy azokban a hadsereg — rendszerint a progresszió és a nemzeti függetlenség érdekében — fontos szerepet játszott. Közkelető — és legalább is Portugália vonatkozásában megalapozatlan — vélekedés, hogy a haderı közremőködésével végbement társadalmi átalakulások az alkotmányosságot nélkülözı katonai diktatúrát eredményeznek. Ezzel szemben a portugál alkotmányok közös sajátossága, hogy azok szövegét a hadsereg által kikényszerített politikai változások rögzítéseként, gyakran a közjogban jártas katonák aktív közremőködésével fogalmazták meg. Mindez az „egyszerő katonai felkelésként” induló 1974-es forradalomra és a jelenleg hatályos alkotmány alapjaira is igaz. Alkotmányok a portugál alkotmányos monarchiában az alkotmányosság klasszikus korszaka (1822–1910) A hadsereg 1820. augusztus 24-ei felkelésének kirobbanásában alapvetı szerepet az egyre nagyobb mértékő angol függés, amely Brazíliában élı király helyett kormányzó régensre gyakorolt befolyás által a gyarmatok elvesztésének veszélyével és foko124
VÉDELMI IGAZGATÁS
zódó gazdasági kiszolgáltatottsággal járt.1 Ahogy a portugál XIX. században általában, a társadalmi mozgalom kiszélesedésében elsısorban a hadsereg és az egyház játszottak szerepet, míg a vezetık javarész a monarchia közigazgatásából, és kisebb részben a földbirtokos és kereskedı rétegekbıl kerültek ki. A hadsereg és az egyház érdekközössége az ellenséges angolszász befolyással, és az azt támogató despotikus hatalommal szemben, az ország függetlenségének védelmében megerısödött.2 Az ilyen háttérrel, egy új alaptörvény megalkotása céljából összeülı Cortes 1821 januárjában új kormánynak adott megbízást, és a júliusban Brazíliából Lisszabonba érkezı VI. János király felesküdött a leendı alkotmány alapelveire. A Cortest meghatározó politikai erı, a liberálisok — az ország eszmetörténeti hagyományinak megfelelıen — részben angolszász, részben francia szellemi háttérbıl merítve alakították ki azt a sajátos portugál liberalizmust, amely — többféle változatában ugyan — a az évszázad alapvetı politikai áramlata maradt. Az 1822-es Alkotmány — mint az elsı generációba tartozó alkotmányok általában — nagy hangsúlyt fektet az egyént megilletı alapjogok — így: — a magántulajdon védelme, a joguralom („csak arra lehet kötelezni az egyént, amit a törvény elıír, és nem lehet tőrni annak megtételét, amit a törvény tilt”); — a személyes szabadság védelme („ırizetbe venni csak vád alapján, elítélni csak a törvénynek megfelelıen lehet”); 1
A XIX. század elején kezdıdött angol tıkebeáramlás a Douro folyó teraszainak, a portói bor termıterületének felvásárlásával kezdıdött. Azzal párhuzamosan, hogy a kiépülı portugál ipar egyre nagyobb mértékben került angol tulajdonba, az —elsısorban afrikai portugál gyarmatok angol ellenırzés alá kerülése is komoly veszélyt jelentett. Mivel a hadsereg jelentıs része az ország méretéhez képest hatalmas és igen széttagolt gyarmatbirodalmat nem volt képes más európai — elsısorban angol — versenytársak hódító törekvéseivel szemben megvédeni, a diplomácia eszközei pedig az uralkodó család — Brazília közelgı, 1822-ben bekövetkezı függetlenné válásával — brazil és portugál ágra szakadásával nem voltak alkalmazhatók, fönnállt annak a veszélye, hogy az anyaország és/vagy gyarmatai akár a függetlenség elvesztésével is járó angol befolyás alá kerülnek. 2 A portugál társadalmi fejlıdés sajátja, hogy e két nagy társadalmi szervezet annak ellenére a társadalmi integráció és mobilitás elsıdleges szereplıje, hogy a XIX. században az ország társadalma nem statikus. A társadalmi mobilitás azonban az ország lakosságához képest hatalmas gyarmatbirodalom — gazdasági értelemben Brazíliát is ide véve — miatt nem elsısorban a városok vagy a polgárosodó (részben paraszti) birtokosok irányában mőködik.
125
— a tulajdonnal való szabad rendelkezés; — a szólás és véleménynyilvánítás szabadsága; — a törvény elıtti egyenlıség védelmére. Kifejezetten az állam korlátait, és így monarchia abszolút voltának végét jelenti a kínvallatás, a testi büntetés, a nyilvános megszégyenítés és a vagyonelkobzás eltörlése. A feudális jogok és kiváltságok megszüntetése, a közhivatal viselés jogának általánossá tétele, a panaszok és beadványok alanyi jogú biztosítása, a népfelség és a három hatalmi ág megosztása szintén klasszikus liberalizmus jogelvei, amelyek az 1795-ös francia alkotmány óta a kortárs Európa több alkotmányában, így a térben és idıben közeli cádizi alkotmányban is visszaköszönnek. Sajátosan portugál jelenség az egyház és az állam egységének, és a gazdasági, közlekedési és technikai fejlıdés állami beavatkozás általi elımozdításának alkotmányos megjelenítése, miként a nemzet meghatározása is: „mindkét félteke portugáljainak összessége”. Az alkotmányozás folyamatát az abban részt vevık a monarchia eredeti törvényei helyreállításának tekintették. Az 1822-es Alkotmány bevezetıjében a siralmas közállapotokat arra vezették vissza, hogy „az állampolgárok jogai semmibe vétettek és a Monarchia alapvetı törvényei feledésbe mentek.” Az Alkotmány tehát — a revolúció szó eredeti értelmét követve — ehhez az állapothoz való visszatérést, azaz a jogok visszavételét jelentette.3 Az 1822-es Alkotmány által megrajzolt államberendezkedés a három hatalmi ág szétválasztására épült. A törvényhozás a Cortes-hez, a végrehajtás a királyhoz, a bíráskodás a bírói karhoz tartozott. Az egykamarás Cortes jogalkotó hatalmát a király felfüggesztı vétója korlátozta csak, amelyet az uralkodó egy törvénnyel kapcsolatban csak egyszer alkalmazhatott, kifogásainak feltüntetésével együtt. A Cortes-nek felelıs kormány a király által 3
Szembetőnı az a hasonlóság a magyar liberális (köz)nemesség és az 1820-as portugál forradalmi mozgalom gondolkodói között. Valószínősíthetı, hogy az európai félperiféria országaiban a XIX. század elejétıl kialakult liberalizmus számos olyan önálló sajátossággal rendelkezik, amelyek miatt — a francia és az angolszász eszmei elıfutáraitól elkülönült — autonóm gondolatrendszernek tekinthetı. Ilyen sajátosságok a régi jogállapot visszavétele, amely gyakran jár együtt a nemzeti szuverenitás kivívásának gondolatával, az állam beavatkozó, fokozottan közösségi feladatokat ellátó szerepének hangsúlyozása, mely utóbbi vonás éles különbség az angolszász liberalizmushoz képest. Az a vonás, hogy a nemzetet megtestesítı állam és az egyén között egyéb közösségek közéleti létjogosultságát, sıt aktív politikai szerepvállalását is hirdeti, közösségi jelleget ad és egyúttal kizárja azt a sokszor durva egyházellenességet, amely különös a francia radikális liberalizmus sajátja.
126
VÉDELMI IGAZGATÁS
kinevezett államtitkárokból állt. Az aktív választójogot az Alkotmány a korban igen szélesre szabta, az írni-olvasni tudó felnıtt férfiak legnagyobb hányadát megillette.4 A portugál jogi hagyománytól némiképp idegen, a francia 1795-ös alkotmánnyal viszont megegyezı szabály, hogy a szerzetesrendek férfi tagjai a mőveltségi cenzusnak megfelelés esetében sem rendelkeztek a rendtagságuk fennállta alatt választójoggal. Az államszerkezet portugál sajátosságai, hogy egyrészt Brazíliával — ahol a végrehajtó hatalmat a Rio de Janeiroban székelı régens és kormány gyakorolta — föderatív szövetségi államot terveztek, másrészt a többi gyarmat képviseletét is biztosító Államtanácsot állítottak föl. Az uralkodó által a végrehajtó hatalom képviselıibıl kinevezett 13 tagú Államtanács 6 tagja Portugáliából, másik 6 a portugál Tengerentúlról érkezett, a tizenharmadik pedig sorsolás alapján egyik vagy másik területi csoport képviselıje volt. Portugália elsı alkotmánya elıször 1822 októberétıl 1824 júniusáig, majd 1836 szeptemberétıl 1838 áprilisáig volt hatályban. Mint jogi alapnorma, kétségtelenül nem sok hatást gyakorolt. Lényegében idegen maradt attól a társadalomtól, amelynek fölelemelése szándékával megfogalmazták. A korai liberális közéleti gondolkodás jelképévé vált, negatív és pozitív szimbólumként egyaránt. Brazília 1822-ben történt elszakadása és az erısödı gazdasági válság okaként egyre szélesebb körben a közéletet mozgásba hozó liberális eszméket, és azok foglalataként az Alkotmányt tették felelıssé. Így történhetett, hogy amikor a királynı 1822-ben megtagadta, hogy felesküdjék az Alkotmányra, ez az elutasító gesztus komolyan megnövelte népszerőségét. Ezzel kezdetét vette az a belpolitikai mozgalom, amely az 1824 márciusában kitört antiliberális forradalomhoz és annak eredményeként az 1826-os Alkotmánylevél kihirdetéséhez vezettek.5 4
Ugyanakkor a XIX. század elsı felében lakosság egészén belül kb. 80%-os írástudatlanság a szavazati joggal élni tudók számát jelentısen lecsökkentette. 5 Portugália 1822-1826. közötti korszaka két, az Alkotmányhoz valamilyen módon kapcsolódó közéleti eseménysorozatnak is otthont adott. A portugál politikatörténet elsı pártja, az Antiliberális Párt 1823. májusában elsıdlegesen az alkotmány eltörlésének, illetve az abszolutizmus visszaállításának szándékával alakult. Ezzel létrejött az a politikai formáció, amely eszmeiségének és társadalmi kapcsolathálózatának folytonosságát a portugál közéletben elsıként tudta kiépíteni. Az önálló Brazília
127
Az 1826-os Alkotmánylevél a rendi és a parlamentáris monarchia közötti kompromisszumként jött létre, és több, a portugál viszonyoknak megfelelı közjogi szabályozási újdonságot tartalmazott. Így négy hatalmi ágat vázolt föl, melyek közül a törvényhozást a Cortes, a közvetítıi hatalmi ágat a király, a végrehajtást a király és a kormány, végül az igazságszolgáltatást a bírói kar képviselte. A Cortes két házból állt, melyek közül a Képviselıház — Camara dos Deputados — tagjai választás útján, a Fırendi Ház — Camara dos Pares — tagjai királyi, élethosszig tartó kinevezés vagy öröklés útján nyerték el tisztségüket. A képviselıkre közvetett választáson azok a nagykorú férfiak szavazhattak, akiknek évi jövedelme elérte a 100000 reált. Két királyi leirat szabályozta a fırendi házi tagságot, amely a püspöki és érseki ranggal, valamint a fınemesi családok esetén a cím elnyerésével általában együtt járt. Az alkotmány legérdekesebb újdonsága, a közvetítıi hatalom a nem címmel együtt szerzett fırendek kinevezésének, a kormány kinevezésének és visszahívásának, a Cortes összehívásának, közkegyelem kihirdetésének és az egyéni kegyelmezésnek, valamint a képviselıház által megszavazott törvényekkel szembeni vétó gyakorlásának jogából állt. A király nevezte ki élethossziglan az Államtanács nem korlátozott számú tagjait is, kiknek szerepe a király végrehajtó hatalma gyakorlásának szakértıi tanácsokkal való támogatása és egyúttal a politikai hatalom folytonosságának biztosítása volt.
megalakulásával megszőntek az 1822-es Alkotmányban vázolt föderatív állami keretek. A portugál — illetve brazil — uralkodó családon belüli trónöröklési viszály több szálon is összefügg az alkotmányozás kérdésével. VI. János (Dom Joao) volt az utolsó közös uralkodó, 1826-ban bekövetkezett halála után utódja a portugál trónon az a Dom Pedro lehetett volna, aki 1822-ben még brazil régensként kikiáltotta Brazília függetlenségét, és egyúttal I. Péterként annak császára lett. Az újra egyesülést akadályozta, hogy a király özvegye, Carlota Joaquina és annak Dom Joao-val közös gyermeke, Dom Miguel az Antiliberális Párt abszolutista irányvonalát képviselte, míg a brazil császár körül tömörültek azok a mérsékelt antiliberális és mérsékelt konstitucionalista erık, akik korábban annak haláláig bátyját, a királyt tartották vezetıjüknek. Az ellentét feloldásaként Dom Pedro lemondott a portugál trónról lánya, az ekkor hét éves Maria javára, azzal a feltétellel, hogy nagykorúságának elérésekor hozzámegy Dom Miguelhez (!), továbbá Dom Pedro lánya nagykorúságáig régensként irányíthatta Portugáliát, és ugyanakkor megtarthatta a véglegesen függetlenné vált Brazil Császárság koronáját. A kompromisszum betetızıjeként Dom Pedro 1826-ban kihirdette az Alkotmánylevelet.
128
VÉDELMI IGAZGATÁS
Az 1822-es Alkotmányhoz képest az Alkotmánylevélben az alapvetı jogok — némiképpen kibıvített — felsorolása mellett hiába keressük az alapvetı kötelezettségeket. Az alapjogok között újdonságként említhetı a közsegélyhez fordulás joga (o direito aos socorros públicos), az ingyenes alapfokú oktatás, és a középfokú és egyetemi tanulmányok folytatására való jogosultság. Sem az 1822-es, sem az 1826-os alapnorma nem tartalmazta a vallásszabadság direkt kinyilvánítását, ugyanakkor mindkettı tiltotta a vallási okokból történı üldözést. A lelkiismereti szabadság negatív korlátja mindkét jogszabályban az államvallás és a közerkölcs tiszteletben tartása volt. Az Alkotmánylevél — szemben az 1822-es Alkotmánnyal — az egyének alapjogai között megemlíti az örökletes nemességhez való jogot is. Az Alkotmánylevél az egyéni jogok garantálása mellett bıvítette az állam beavatkozó-paternalista jellegét. A közvetítıi hatalmi ág, illetve a „második, alternatív kormányként” is alkalmazható Államtanács létrehozása, valamint az egyre inkább pártalapon választott képviselıház királyi feloszlatásának joga elsısorban a belpolitikai bizonytalanságra adott válasznak tekinthetı. Az emigrációból olykor hazatérı értelmiségiek intellektuális kalandozásai okozta folyamatos felfordulás elkerülése, a kiegyenlítetten mőködı és szükség esetén a közjó, az egzisztenciális biztonság érdekében beavatkozni kész, és ennek megfelelıen centralizált állam megteremtése volt a cél. Mindezt — a korszellemnek megfelelıen — a hatalmában a megerısített, de elsısorban az alkotmány, másodsorban a Cortes által korlátozott uralkodó testesítette meg. Az alapvetı kötelezettségek hiányát véleményem szerint nem az önkény számára biztosított kiskapu6, hanem sokkal inkább az magyarázza, hogy az alapnorma megalkotói a portugál történelmi hagyományoknak megfelelıen számítottak a társadalmi intézmények — így elsısorban az egyház és a hadsereg — támogatására a társadalmi szabályozás terén. Ezeknek a szervezeteknek a nem jogi normarendszerek terjesztésén és képviseletén keresztül döntı szerepük volt az egyén állam felé fennálló kötelezettségei erkölcsi alapjainak — így pl. hazaszeretet, önfeláldozás, fegyelem — megteremtésében. 6
Egyes álláspontok szerint az Alkotmánylevél ezen szándékolt hiányossága elvben lehetıvé tette a különbözı állampolgári kötelezettségek — így például az adófizetés és a katonai szolgálat — tetszés szerinti és akár a különbözı társadalmi csoportokat egyenlıtlenül sújtó kiterjesztését a hatalmat gyakorlók aktuális szükségleteinek függvényében.
129
Az Alkotmánylevél — elıször 1826 júliusától 1928 májusáig, majd ezt követıen 1834.és 1836. végül 1842. és 1910. között — összességében több mint hét évtizedig volt hatályban, és három alapvetı kiegészítésével rugalmasan követte a változó társadalmi környezet szabályozási igényeit. Olyan nagyhatású alaptörvénynek tekinthetı, amely a portugál viszonyokhoz alkalmazta a klasszikus liberalizmus jogi alapelveit, és ezáltal megteremtette az alkotmányos monarchia közjogi alapjait. Az 1828 és 1842. közötti idıszak azonban újabb polgárháborút hozott az ország életében, és ennek jogi vetületeként négy évre hatályba lépett az 1822-es Alkotmány és az Alkotmánylevél közötti kompromisszumnak tekinthetı 1838-as Alkotmány.7 Az alaptörvény az 1837-es spanyol alkotmány - és így végsı soron a kortárs Európa liberális-alkotmányos monarchiáinak alapmodelljéül szolgáló 1831-es belga alkotmány – hatását tükrözi. Az alaptörvény — amely változást lényegében csak az állam felépítésében és a választójogban hozott — ismét a három hatalmi ág elméletére épített, a közvetítı hatalmi ágat tehát eltörölte. A szuverenitás forrása ismét a nemzet egésze, és nem az uralkodó, aki azonban megtartotta a két kamarás Cortes feloszlatásának jogát. A Fırendi Ház helyett azonban választott tagokból álló Szenátust — Camara de Senadores — találunk. Az aktív választójog az évi 100000 reáljövedelemmel rendelkezı felnıtt férfiakt illette meg, míg a passzív választójogi cenzus a Képviselıház tagjainak esetében évi 400000 reál volt. A szenátorokat eleve csak egy meghatározott körbıl — nagybirtokosok és nagytıkések, ezredesek és a tábornoki kar tagjai, püspökök és érsekek, a Legfelsıbb Bíróság tagjai, egyetemi oktatók — lehetett a képviselıválasztásra jogosultaknak megvá7
A 14 évig tartó polgárháborús korszak a Dom Miguel vezette abszolutista tábor elıretörésével kezdıdött, amelyre a brazil és angol támogatást élvezı liberálisok az 1829-ben kitört felkeléssel adtak választ. Dom Pedro Portugáliába érkezésével a liberális tábor átmenetileg egységesült és 1831-tıl francia segítségre is számíthatott. Az egyre költségesebb polgárháború 1834 májusában a Dom Miguel csapatainak fegyverletételével végzıdött, annak ellenére, hogy a lakosság és a reguláris haderı nagyobbik hányada az abszolutistákat támogatta. Az alkotmánylevél újbóli hatályba léptetése és az általános amnesztia a liberális tábor mérsékelt szárnyának köszönhetı. Dom Pedro 1834-ben bekövetkezett halála után azonban a balközép szárny megerısödött, és az 1836-os szeptemberi választások után az alkotmánylevelet ismét hatályon kívül helyezték. Az ekkor útjára induló társadalmi mozgalom, a szeptembrizmus (Setembrismo) a liberálisok centrista szárnyának felülkerekedéséhez, és az 1838-as Alkotmány elfogadásához vezetett.
130
VÉDELMI IGAZGATÁS
lasztani. A rövid ideig hatályban lévı harmadik portugál alkotmány jelentıs társadalmi hatást nem gyakorolt. A szeptembrizmus képviselıinek egyéb jogalkotó tevékenysége azonban — így a rabszolga-kereskedelem betiltásáról szóló törvény és a polgári anyakönyvvezetést is bevezetı közigazgatási törvényrıl szóló törvénykönyv (Código administrativo) lényegesen tartósabb eredményt hoztak. Ugyanakkor a XIX. század közepének portugáliai társadalmi igényei más állami joggyakorlatot követeltek. Az állam erıteljesebb beavatkozásának az alapvetıen az egyéni jogok klasszikus liberális garanciáit tartalmazó, és ebbıl a célból az államhatalmat korlátozó 1838-as Harmadik Alkotmánynál az Alkotmánylevél hatékonyabb keretet biztosított az erıteljesebben beavatkozó jellegő állami szerepvállaláshoz. Az Alkotmánylevél 1842-ben történı újbóli hatályba léptetésével kezdetét vette az a folyamat, amely az 1910-ig fennállótartó alkotmányos monarchia lassú és nem zökkenımentes demokratizálódásával létrehozta a modern portugál államot. Létrejött egy új állami modell, amellyel a következı másfél évszázadban számos változatban találkozhatunk elsısorban az Ibériai Félszigeten és Latin-Amerikában, de helyi változatai az európai fél-periféria egyéb országait is jellemzik hosszabb-rövidebb ideig. Az elsısorban gazdasági fejlesztési célok érdekében létrejövı hegemonisztikus centralizmus8 megjelenése Portugáliában egy korábbi szeptembrista, Costa Cabral nevéhez főzıdött, aki 1842-ben igazságügy miniszterként visszaállította az Alkotmánylevél hatályát. Az ezt követı modernizációs korszak elsı jelentıs lépése az elsısorban infrastrukturális fejlesztések céljából alapított Közmunkák Társaságának (Companhia das Obras Públicas) keretében megindult út- és vasút építési hullám volt. A lényegében állami vállalatként mőködı társaság tevékenységéhez számos, a szükséges fejlesztések érdekében bevezetendı, elsısorban közigazgatási jellegő reformjavaslat köthetı. A kezdetben igen erıszakosnak tőnı reformfolyamat, és a költségvetési egyensúlyt megteremtı pénzügyi politika által kiváltott egyre szélesebb társadalmi ellenállás az 1846-os 8
A szakirodalomban használt modernizációs diktatúra kifejezést nem pusztán a kellemetlen képzettársítások miatt kerülöm, de véleményem szerint nem is visz közelebb annak a politikai rendszernek a megértéséhez, amely nem riad ugyan vissza a politikai ellenfelekkel szembeni mérsékelt elnyomástól, de azt csak végsı eszközként, a jogállamiságot csak részben korlátozva, de soha fel nem függesztve alkalmazza, és képes a politikai ellentét leküzdését követıen az önmérséklı visszavonulásra is.
131
„Maria da Fonte” forradalomhoz vezetett.9 Az a felkelıkkel — azok katonai vereségének árnyékában —megkötött 1847-es Gramidoi Egyezmény a „cabralizmus” (Cabralismo) azt a mérsékeltebb gyakorlatát, amely a fokozatos jogkiterjesztéssel a modernizáció társadalmi elfogadottságát lassan, de folyamatosan megnövelte. Az politikai rendszert megszilárdításához vezetı folyamat legfontosabb közjogi lépései az Alkotmánylevélhez főzött három kiegészítı törvény, lényegében alkotmánymódosítás. Ezek közül az elsıre 1852-ben lépett hatályba, leszállítva a képviselı választási cenzust és egyúttal közvetlen választási rendszert vezetett be. Eltörölte továbbá a politikai bőncselekmények esetén a halálbüntetést. Az 1885-ös második alkotmány kiegészítéssel a monarchia elérte demokratizálódásának csúcsát. Az örökletes fırendi cím eltörlésével, a király által élethossziglan kinevezhetı felsıházi tagok számának százra mérséklésével, és annak bevezetésével, hogy ötven felsıházi tagot a képviselıválasztás szabályai szerint, közvetlenül lehetett választani, lényegesen megváltozott a felsıház szerepe, az egyre kevésbé a törvényhozásba történı királyi beavatkozás eszköze lett, sokkal inkább — különösen azáltal, hogy a püspökök és érsekek címüknél fogva tagjai lehettek e Felsıháznak — a Képviselıház feletti kollektív-korporatív kontrollt jelentett. Ezzel párhuzamosan a törvényhozási ciklus négyrıl három évre rövidült, és a Cortes két háza alanyi jogon — nem a király általi összehívás eredményeként – ülésezhetett. A közvetítıi hatalmi ág mérséklıdése a kiszélesedı társadalmi 9
A Cabaralismo kezdeti szakaszát jellemzı erıszakos modernizáció egyaránt megnyilvánult az abszolutista és a radikális szeptembrista erıkkel szemben. Ezért a kialakuló ellenállás magába ölelte a Dom Miguelt támogatóktól az 1822-es alkotmány visszaállításáért küzdıkig számos politikai irányzat képviselıit. Közös bennük a mérsékelt liberális, technokrata központi államigazgatással, az erısödı centralizmussal szembeni ellenállás. A portugál történelemben majd visszatérı fogalomként használt „junta” — eredeti jelentésében tanács, azaz nem központi, hanem helyi hatalmi szerv — intézménye a Maria da Fonte forradalomhoz köthetı. Ezekben a szétszórt hatalmi központokban mőködött a központi kormányzattal szembeni ellenállás, míg végül a hosszan tartó kaotikus állapotnak a Saldanha tábornok vezette katonai beavatkozás vetett véget, amelyet angol és spanyol erık is támogattak. A tábornok nevéhez főzhetı politikai fordulat sokkal inkább az ellenfél kibékítésére, mint leverésére épült, és egyúttal véget vetett az erıszakos, „nép nélküli” modernizáció korszakának. Ennek köszönhetı az a viszonylagos belpolitikai stabilitás, amely az alkotmányos monarchia következı négy évtizedét jellemezte, és megteremtette a fokozatos demokratizálódás és modernizáció társadalmi kereteit.
132
VÉDELMI IGAZGATÁS
bázisú és — legalább is a Felsıházban egyre inkább közösségi-garanciális jelleget öltı — törvényhozás megerısödésével párosult.10 A portugál liberalizmus mérsékelt irányzataiból építkezı parlamenti váltógazdaság jellemezte viszonylag nyugodt négy évtized gazdasági, társadalmi, kulturális és demográfiai fellendülést hozott. A korszak a kiegyensúlyozott és következetes jogalkotásának eredménye a már rögzített alkotmányos alapjogoknak megfelelı szabályozás kiterjesztése számos jogterületen. Már az elsı kiegészítı törvény rendelkezett a rabszolgák felszabadításáról, akiket a portugál gyarmatbirodalom kikötıibe behajóztak.11 Sor került a szárazföldi haderı és a haditengerészet szervezetének törvényi szintő reformjára, amely egyebek között mindkét haderınemnél eltörölte a testi fenyítés alkalmazásának lehetıségét. A Code Civil hagyományait követı portugál Polgári Törvénykönyv a mindennapi élet viszonyaira alkalmazta a törvény elıtti egyenlıség, a tulajdonnal való szabad rendelkezés, a szerzıdéses szabadság elveit. Az alkotmányos alapjogok kiterjesztésének sajátos vetületeként Európában, a korszakban egyedülálló módon a halálbüntetés alkalmazásának törvényi felfüggesztésére is sor került. A portugál állammodell sajátosságaként tovább erısödött az állami beavatkozás szerepe a gazdaságban. Ennek intézményi kereti a tárca szinten újjászervezett Közmunkák Minisztériuma mellett a Mezıgazdasági és az Ipari Intézet (Instituto de Agronomia, Instituto Industrial), melyeknek elsıdleges célja a technológiai fejlesztés, az új megoldások elterjesztése 10
Az 1890-es belpolitikai válságig Portugáliát az angolhoz hasonló politikai váltógazdaság jellemezte. A mindkét nagy politikai erı — az „Újjáépítık” — Regeneradores- és a „Haladók” — Progressistas — a portugál liberalizmus szellemi örökösei, közöttük a különbség abban állt, hogy a jobb.középnek tekinthetı Regeneradores az Alkotmánylevél fokozatos kiterjesztése alapján kívánta egyfelıl az abszolutizmus, másfelıl a cabralizmus visszatértét meggátolni, míg a Progressistas az egyéni jogoknak az 1822es Alkotmány alapján történı — vagy ahhoz közelítı — kiszélesítését gyorsabb átalakulás keretében kívánta elérni. Egyik párt sem vetette el a mérsékelt állami beavatkozást a gazdasági- társadalmi modernizáció érdekében. A közös szellemi eredet és a váltógazdaság miatti szükségszerő együttmőködés a két párt közötti különbségeket 1890-re árnyalatnyivá szelídítette. 11 Az 1822-ben függetlenné vált Brazíliában a rabszolga-felszabadítás 1889-ig váratott magára, viszont a rabszolgák helyzete — részben a munkaerıhiány, részben a kifejlıdı brazil nemzettudat sajátosságai miatt — fokozatosan javul és jogállapotuk — amelyen belül eltérı jogállásuk volt pl. az Afrikából behozott és a már Brazíliában született rabszolgáknak — lehetıvé tette az egyre nagyobb arányú egyéni felszabadulást.
133
az országban. Az állami eszközökkel történı, de a belpolitikai változásoktól többé-kevésbé független gazdaságfejlesztés ekkor kiépülı keretei hosszú ideig részei lesznek a portugál közintézmények hálózatának. Az alkotmányos-liberális monarchia négy stabil évtizedének elsısorban a portugál gyarmatbirodalom külföldi fenyegetettségének belpolitikai következményei vetettek véget. 12 A gyarmatok elvesztésének lehetısége társadalmi támogatást adott az addig csak „import-ideológiának” tőnı republikanizmus számára. Az 1891. január 31-ei sikertelen republikánus felkelés és az azt követı belpolitikai bizonytalanság, amely a közel negyven évig mőködı kétpárti politikai váltógazdaság véget ért, a pártrendszer széttöredezett. Egyre nagyobb szerepet kaptak az addig marginálisnak tekinthetı radikális és szélsıséges politikai csoportosulások (radikális republikánusok, anarchisták és szocialisták). A belpolitikai merényletek (bombismo) elszaporodásával és a politikai válságot követı gazdasági hanyatlás okozta elszegényesedéssel egyre nagyobb igény mutatkozott a szociális biztonságot és köznyugalmat garantálni képes végrehajtó hatalom megerısítésére. Mintául a bismarcki központosított alkotmányos monarchia szolgált. A modellváltás tükrözıdött az 1896-os harmadik kiegészítı törvényben, amely visszaállította az örökletes fırendiházi tagságot és mindazokat a királyi elıjogokat a törvényhozással szemben, amelyek a második kiegészítı törvényben szerepeltek. 1896 februárjában hatályba lépett a politikai merényletek gyanúsítottaival szembeni gyorsított eljárást lehetıvé tevı törvény, amely az elkövetık Timorba történı számőzetésének szankcióját is lehetıvé tette. Az állam megerısítésére irányuló kísérletek nem hoztak tartós sikert. A Republikánus Párt folymatos politikai agitáció színteréül használta a Cortes, ezért 1906-ban a király — Dom Carlos — 12
Az 1880-as évek végére az európai hatalmi versengések színterévé vált afrikai és ázsiai gyarmatok Portugália esetében aránytalanul nagy kiterjedésőek és széttagoltak voltak az ország gazdasági és fıképp katonai képességeihez viszonyítva. A megoldás az ázsiai (indiai, kínai és délkelet-ázsiai) gyarmati területek feladása és Angola és Mozambik közötti összeköttetés biztosításával egy szárazföldi jellegő, könnyebben kezelhetı és védhetı portugál afrikai gyarmatterület létrehozása lehetett volna. Erre irányult a „rózsaszín térkép” — mapa de cor-de-rosa — néven ismertté vált külpolitikai elképzelés, kivitelezését azonban az Angola és Mozambik közötti területek jelentıs részének átadását követelı 1890. január 31-ei brit ultimátum meghiúsította. A portugál gyarmatok helyzetét végül az 1899-ben Nagy-Britanniával kötött titkos Windsori Egyezmény garantálta, azonban ez sokkal inkább Anglia, Franciaország, Németország (és Belgium) közötti afrikai patthelyzetnek, mint a portugál diplomáciának köszönhetı.
134
VÉDELMI IGAZGATÁS
feloszlatta azt. A válaszul 1907-ban kitört republikánus felkelés kevés követıre talált, és egyetlen „sikere”, a király életét kioltó merénylet tovább csökkentette a republikánusok népszerőségét. A felkelés leverését követıen II. Manuel (Dom Manuel II.) visszaállította az alkotmányos kereteket, a pártrendszer azonban véglegesen megváltozott, és az egyre militánsabban mőködı Republikánus Párt kivételével az egyéb, a korábbi évtizedek sikereinek eszmei hátterét képviselı liberális pártok széttöredeztek. A folyamatos belpolitikai bizonytalanságban, állandósuló agitáció mellett 1910. október 5-én tartott a képviselıházi választások a republikánusok gyızelmét és egyben a portugál monarchia végét jelentették. Az utolsó király, II. Manuel menekülni kényszerült.
A republikanizmus alkotmányozása Az új államforma kialakítása a portugál viszonyok között természetesen azonnal új alkotmány kihirdetésével járt. Az 1911-es alkotmány — különösen az alapjogok tekintetében — nem szakított teljesen hazai elıdjeivel, és számos kortárs alapnorma jogi megoldásit is átvette.13 Az alapjogok felsorolása tulajdonképpen az egyéni jogok liberális felfogásának összegzése, újdonság az egyéni biztonsághoz és a tulajdonhoz való jog nevesítése. Republikánus sajátosság a társadalmi egyenlıség érdekében a születési elıjogok és címek eltörlése, minden vallás egyenlıségének és szabad gyakorlásának elve, továbbá — az ország hagyományaitól idegen antiklerikális vonásként — az oktatás szekularizációja azáltal, hogy egyfelıl kinyilvánították a nyilvános oktatási intézmények vallási semlegességét, másrészt feloszlatták az összes egyházi rendet.14 A kortársak között hasonló mértékben radikálisnak számított a köztemetık szekularizációját elıíró, szintén antiklerikális szabály. Az 1911-es Alkotmány a hagyományosan közösségi jogként meghatározott „ius resistendi” felélesztésével kívánta garantálni az egyéni jogok védelmét. Az állammodell a három hatalmi határozott szétválasztására és a törvényhozás elsıdlegességére épült, amelyet a múlttal való szakításként a 13
A svájci és francia minták mellett alapvetı az 1891-es brazil alkotmány hatása, amely a Brazil Köztársaság 1889-es kikiáltásának eredménye. 14 Az analfabetizmus fokozatos felszámolásában döntı szerepe volt a liberális monarchia oktatási céljait az elemi oktatás szintjén szinte kizárólagosan megvalósító egyházi rendeknek.
135
Cortes helyett a Kongresszus (Congresso) testesített meg. Két háza közül a képviselıház közvetlenül megválasztott, legalább 25 éves tagjai három évre szóló mandátummal rendelkeztek. A Szenátus szintén közvetlenül választott tagjainak életkora nem lehetett 35 évnél kevesebb, mandátumuk hossza hat év volt. A Szenátus képviselte a tengerentúli területeket és körzeteket, és tagjainak felét három évente választották. A köztársasági elnököt négy évre választotta a kongresszus, a mandátum leteltét követı azonnali újraválasztásra nem volt lehetıség. A köztársasági elnök hatalma lényegében a miniszterelnök kinevezésére korlátozódott, aki a szokásjog alapján a képviselık több mint felének támogatását élvezte. A választójog minden 21 év fölötti portugál férfit megilletett, aki írniolvasni tudott vagy családfı volt. A Köztársaság számos szimbolikus gesztussal is határt húzott önmaga és a Monarchia közé. Így a királyra utaló real helyett az escudo lett a hivatalos fizetıeszköz. A alkotmányos monarchia alapnormájára utaló „Hino da Carta” helyett a „Portugesa” lett a köztársaság himnusza. Végül az eredetileg a királyi családot jelképezı kék-fehéret a vörös-zöld színek váltották föl a nemzeti lobogóban is. A köztársaság 16 éve nem hozott belpolitikai stabilitást. Az idıszak alatt 42 kormány alakult és egy katonai hatalomátvétellel induló prezidenciális államreform-kísérletre is sor került. A belpolitikai viszontagságokat csak részben okozta az elsı világháború, amelyben Portugália — elsısorban gyarmatai védelmében, másodsorban a kétes nemzetközi megítéléső köztársaság elismerése majd külpolitikai presztízsének növelése céljából — az antant hatalmak oldalán 1916 februárjától részt vett. Abban döntı szerepe volt az alapvetıen teoretikus vitákban kimerülı, a folyamatosan átalakuló pártrendszer foglyává váló parlamentnek, amelyet immár nem tudott ellensúlyozni az uralkodó által vezetett végrehajtó hatalmi ág.15 15
A XIX. század közepén Portugáliában a cabralizmus ideológiai ellenfeleként megjelenı republikanizmus elsı szakaszában a helyi hatalmi központokra épülı decentralizált államot képzelt el. A szabad társulások hálózataként mőködı állam számítana a szintén demokratizált egyház segítségére. A Rousseau-i hagyományokat is magában foglaló, a nyugat-európai reformáció számos elemét tartalmazó eszmerendszerben a szabad egyének az alapjogok elsıdleges jogosultjai, az állam korlátozása ezen jogok biztosítása érdekében szükséges. Az egyének viszont a mindenki számára nyilvánvaló és általánosan számon kérhetı erkölcsnek vannak alávetve, ez garantálja a közösség érdekeinek védelmét. Az eszme legjelesebb képviselıje, Henriques Nogueira szerint a portugál nemzet igazi függetlenségét az ibériai föderáció biztosíthatná. A republikanizmus polgári radikalizmusnak nevezett ága Portugáliába a javarészt külföldrıl visszaérkezett értelmi-
136
VÉDELMI IGAZGATÁS
A hosszú évek türelmetlen várakozása után hatalomhoz jutó volt ellenzékiek radikális magját képviselı Demokrata Párt (Partido Democratico) a „forradalom” folytatását kívánta megalapozni. Az adórendszer alacsony jövedelmőeknek jelentıs kedvezményeket, a közép- és felsı polgári és birtokos rétegeknek aránytalanul súlyos terhet jelentı megváltoztatásával, és azzal a választójogot szőkítı módosítással, amely megvonta ezt a jogot az írni-olvasni nem tudó családfıktıl, és az aktív katonáktól16. A lépések mögött nyilvánvalóan az a szándék húzódott meg, hogy az elszegényedı városi rétegek relatív súlyát megnövelve a Demokrata Párt megszilárdítségiek által szervezett ellenzéki szellemi mozgalomhoz, az 1871-ben kezdıdı „Conferencias do Casino”-hoz kapcsolódott. A „hetvenes évek nemzedéke” elıször az irodalomban és a közélet nem a politikához direkt kapcsolódó egyéb ágaiban fejtette ki korlátozott társadalmi hatását. A pozitivizmusból, „tudománytiszteletnek” nevezett vallásellenességbıl, és az állam hagyományos hatalmi központjai, így elsısorban a hadsereggel szembeni ellenséges nézetekbıl szövıdött heterogén eszmerendszer a tagadásra épült, képviselıi abban azonban már nem voltak egységesek, hogy a „jezsuitizmus”, a monarchia, és a kötelezı sorkatonai szolgálatra épülı hadsereg befolyásának lerombolása után milyen államot is kívánnak felépíteni. A polgári radikalizmus az 1890-es évekig kifejezetten idegen maradt az ország lakosságától, az elsıdlegesen társadalmi bázisnak tekintetett városi kis-és középpolgárságtól is. Az európai fél-periférián többször visszatérı jelenség az ehhez az eszmekörhöz tartozó gondolkodók körében, hogy a velük szemben ellenséges vagy legjobb esetben is értetlen tömegek gondolkodását azok felszabadítása ürügyén kívánja megváltoztatni, ezáltal a demokratikus jelzıt magára gyakran alkalmazó politikai mozgalom a ténylegesen létezı többségi akarattal rendszerint szembehelyezkedik. Ezt a nyilvánvaló ellentmondást azzal kívánják feloldani, hogy a tömegek gondolkodását fogva tartó „sötét erık” hatása miatt eleve nem tekintik szellemi partnernek politikai ellenfeleiket, így azok diszkvalifikálása után a közélet virtuálissá váló küzdıterén magukat a szellemi torna gyızteseként hirdetik ki. Ezt a gyızelmet a tapasztalható valóság nem igazolja vissza, a kiindulópont feladása viszont az identitás elvesztésével járhat. Ez a folyamat a XIX. század végi portugál polgári radikálisok esetében is az elszigetelıdéssel, illetve egyre inkább az anarchizmus — gyakran merényletektıl sem visszariadó képviselıi — felé történı nyitással járt. A kifulladó ellenzéki ideológiák vitorlájából a monarchia demokratizálódása és a gazdasági fellendülés sokáig kifogta. Az 1890-es évek válsága és az ennek ellenére is kiépülı nagyipar viszont megteremtette a republikanizmus a nacionalizmus, a szociáldemokrácia és még inkább a nacionál-szindikalizmus elemeit is magában foglaló harmadik áramlatának társadalmi hátterét. 16 E „demokratikus” módosítás hozzávetıleg 300 000 fıvel csökkentette a választójogra jogosultakat, szinte teljesen kizárva abból az ország déli és középsı területeinek nagybirtokain dolgozó parasztokat, akiknek szavazataira a „jezsuitizmus befolyásának kiszorítása céljából” nem volt szükség. Ez a lépés egyúttal hosszú idıre elmélyítette a radikális városi értelmiség és a hadsereg közötti szakadékot.
137
hassa klientúráját. Ezek az intézkedések, valamint a demokratáknak a háborúba lépést angol felkéréshez kötı külpolitikai elképzelései miatt különvált a republikánusok centrista szárnya Evolucionista Párt – Partido Evolucionista — és a mérsékelt republikánusok is önálló pártot alapítottak Republikánus Unió – Uniao Republicana — néven. İk a rendszer 1911-es alapokon történı konszolidációja és a gyarmatok védelmében a mielıbbi háborúba lépés mellet foglaltak állást. Portugália 1916. februári háborúba lépése a spanyol semlegesség miatt elszigetelıdéssel és ennek nyomán gazdasági visszaeséssel járt. A republikanizmus pártjainak kérészélető a városi lakosság körében terjedı nyomorra nem tudtak érdemi választ adni, ezzel a Demokrata Párt saját szavazóbázisa körében is népszerőtlenné vált. 1917 végére megértek a feltételek egy újabb társadalmi berendezkedés megteremtésének kísérletéhez. 1917. december 5-én Sidónio Pais ırnagy, a Lisszaboni Kadétiskola professzora néhány, a fıvárosban állomásozó kisebb egység, kadétok és a fıvárosi unionista párthívek jelentıs részének támogatásával gyors gyızelmet aratott a gyakorlatilag támogatás nélkül maradt Kongresszus demokrata párti többsége fölött. A mozgalom célja nem katonai diktatúra, hanem az amerikai mintára megerısített elnöki hatalom bevezetésével erıs és cselekvıképes állam megteremtése volt. A felkelıkbıl alakult Nemzeti Republikánus Párt — Partido Nacional Republicano — megnyerte az 1918 áprilisában tartott választásokat. A választójogot az ország történetében a legnagyobb mértékben kiszélesítette a mőveltségi cenzus és a katonák kizárásának megszüntetésével. Minden legalább 21 éves portugál férfi választhatott, ezáltal a jogosultak köre 900 000 fı fölé emelkedett. A végrehajtó hatalom legitimációjának és stabilitásának megerısítését szolgálta a kormánynak az általános választójog alapján közvetlenül megválasztott köztársasági elnök alá rendelése.17
17
A portugál alkotmányok történetében elıször fordult elı, hogy az ilyen mértékben gyökeres változás — azaz egy új állammodell, és egy annak megfelelı, az elıdjeihez képest leginkább beavatkozó, közösségi jellegő, és a szó eredeti értelmében legteljesebben demokratikus alkotmány — formailag nem új alapnormaként, hanem a hatályban lévı alaptörvény módosításával jelent meg.
138
VÉDELMI IGAZGATÁS
A folyamatos összeesküvések és merényletek azonban nem tették lehetıvé az új berendezkedés megszilárdulását, és végül az egyik az új rendszer kulcsfigurájának életét is kioltotta 1918 decemberében.18 A hatalom visszaszerzésével a Demokrata Párt hatályon kívül helyezte a Sidónio Pais nevéhez főzhetı reformokat, így a választásra jogosultak száma kb. egyharmadával, 600.000 fı alá csökkent. Ekkor már a republikánusok balszárnya sem volt érdekelt a forradalom folytatásában, és így a politikai helyzet élezése helyett az evolucionista és unionista ellenzék egyesülésébıl létrejött Liberális Párt — Partido Liberal — partnerei lettek a monarchia idején hosszú ideig bevált politikai váltógazdaság mőködtetésében. Az irányítást azonban végleg elvesztették. A Porto központtal Sidónio Pais halála után monarchista tisztek által kikiáltott Új Monarchia19 leverése még sikerült, az elszabaduló infláció, a nagyvárosokban mindennapossá váló anarchista és bolsevik merényletek, és végül az a tény, hogy a gyıztesek oldalán harcoló Portugália képviselıi a béketárgyalások minden kézzelfogható eredmény — így például a volt afrikai német gyarmatok valamely hányadának megszerzése — nélkül voltak kénytelenek hazatérni, visszavonhatatlanná tette a republikánusok politikai kudarcát. Immáron a rendszer bázisának vélt városi kis-és középrétegek között is egyre népszerőbbekké váltak a rend és dicsıség utáni vágyat megtestesítı — és a demokraták választójogi reformjai miatt a megvetetté vált parlamentarizmuson kívül rekesztett — katonai vezetık. Amikor a háborús hısként tisztelt Gomes da Costa tábornok 1926. május 28-án felkelést robbantott ki, a lakosság döntı többségének aktív támogatására számíthatott. A köztársasági elnök két nappal késıbb önként lemondott és a katonai vezetıknek átadta a hatalmat. 18
Sidónio Pais személyes varázsát a kortársak nagy része sikereinek fontos összetevıjeként tekinti. Kiemelik, hogy a többség által követhetetlen dogmatikai vitákat folytató, egyre inkább tehetetlennek és élet-idegennek tőnı republikánus értelmiségi „nagy öregek” után a gáláns és lendületes katonatiszt visszahozta a közéletbe az élet-közeliség érzetét. Az elızıek magyarázatul szolgálhatnak arra, hogy a karizmatikus vezetı megölése után a nagy népszerőségre szert tett mozgalmat hogyan lehetett — ha részben és átmenetileg is — elfojtani. 19 A háborúból visszatért és választójoguktól megfosztott tisztek politikai szervezkedése kezdetben Sidónio Pais mozgalmát támogatta. Annak erıszakos halála után a monarchia hívei megerısödtek, és juntákat alapítottak, amelyet elsısorban ÉszakPortugália kis-és középparaszti és polgári társadalma támogatott.
139
A portugál integralizmus20 alkotmánya és államfölfogása A katonai fordulat gyors gyızelmét követı átmenet elsı jogi vetülete az Alkotmány21 és a választójogi törvény módosítása volt lényegében a Sidónio Pais által bevezetett reformoknak megfelelıen. I928 áprilisában Oscar Carmona tábornokot már az újra megnövelt számú szavazásra jogosult közvetlenül választotta meg. Az új kormány elnöke, Vicente de Freitas ezredes hívta meg a kormányba a pénzügyi tárca élére a Coimbrai Egyetem Jogi Karának közgazdaságtan professzorát, António de Oliveira Salazart. A rendkívül szigorú pénzügyi politikát folytató politikus tevékenységének hatására az ország pénzügyi helyzete hamarosan stabilizálódott. 1931-re a különbözı felkelések és összeesküvések is elcsitultak, a 20
Jelen cikknek nem lehet tárgya Portugália politikatörténetének elemzése. Az 1926ban és 1974-ben kitört két sikeres katonai hatalomátvétel közötti közel négy évtized megítéléséhez szükséges történelmi tényanyag ismertetésére még csak utalások szintjén sem kerülhet sor. Ugyanakkor fontosnak tartom megjegyezni, hogy a korszakot jellemzıpolitikai rendszer meghatározásánál következetesen kerülöm a szakirodalomban még mindig olvasható fasiszta kifejezést annak eufemizáló változataival (proto-, illetve félfasizmus, fasisztoid, stb.). úgy gondolom, hogy a XX. századi politikai ideológiák tudományos igényő osztályozásában egyrészt még nincs konszenzus, másrészt a már többé-kevésbé elfogadott elhatárolásokat sem követi a köznyelv. Különösen igaz ez a jobboldali vagy annak tekintetet ideológiai hátterő rendszerekre és mozgalmakra. Ebbıl következik azután, hogy míg kínosan különbséget tesznek a kommunista diktatúra ugyanazon szövetségi rendszerbe tartozó országainak ugyanazon — vagy legalább is jogfolytonos — pártjainak sztálinista, posztsztálinista, állam-szocialista és reform-kommunista (reform-szocialista) korszakai között, addig szinte rokonértelmő kifejezésként alkalmazzák a fasizmust és a nemzeti szocializmust „még tudományosabban” nácizmust pl. Németország 1933-1945. közötti rendszerére. Ha a hitleri Harmadik Birodalom „fasiszta” ország, akkor annak számos üldözöttjét diplomáciai testületein keresztül szervezetten menekítı Portugália, amely négy évvel késıbb a NATO egyik alapító tagjai lett, nem lehetett az. Amennyiben ezt a mesterségesen pongyola és tudománytalan hozzáállást következetesen alkalmaznánk, úgy elıbb-utóbb Mao-Ce Tunggal egy platformra kerülne a kortárs Joszip Tito sıt Willy Brandt is. Az elızıek miatt úgy gondolom, hogy a legegyszerőbb és legpontosabb a rendszer egyik eszmei önmeghatározásának a nemzet újraegyesítésének programját magába sőrítı integralizmusnak kategóriakénti alkalmazása. 21 Ekkor még mindig az 1911-es alapnorma volt hatályban.
140
VÉDELMI IGAZGATÁS
rendszer Salazar egyre növekvı politikai befolyása mellett konszolidálódott. A 30-as években kialakult az a politikai berendezkedés, amelynek kulcsfigurája kétségtelenül — az egymást követı kormányokban gyakran több tárcát is vezetı — egykori közgazdászprofesszor lett, de ehhez a klasszikus diktátorszereppel járó cím, illetve a kortárs totalitárius rendszereket jellemzı egyéb külsıségek, a vezér meghatározó részvételével járó felvonulások, katonai parádék nem társultak. Az új politikai berendezkedés jellege elsısorban a 30-as évek elejének kiterjedt jogalkotási munkájának eredményiben érhetık tetten. Az új, erıs államot és kollektív jogfelfogást hirdetı alkotmányosság eszmei alapjait az 1910-es évektıl a radikális republikanizmus ellenfeleként színre lépı kereszténydemokrata illetve keresztény-szociális továbbá a nacionál-szindikalista és monarchista gyökerekkel rendelkezı Integralismo Lusitano mozgalmak jelentették.22 Salazar és a hasonló eszméket valló politikusok írásaikban következetesen hangsúlyozták a portugál nacionalizmus integráló és nem kirekesztı jellegét. Salazar az osztály- illetve faji alapokra építı totalitárius államberendezkedést a „republikanizmusnál is elvetendıbb pogány barbárságnak”, az állami cselekvés öncélúságát veszélyes zsákutcának tartotta. Mindemellett nem lehet kizárni a rendszer kezdeti évtizedében az olasz fasizmus bizonyos befolyását, ez azonban inkább a 30-as évek értelmiségi köreiben divatos fasiszta életfelfogás és gondolkodásmód kisugárzásának, mint a portugál integralizmus szellemi és politikai vezetıinek tudatos mintaválasztásának eredménye. 22
A Coimbrai Egyetem tanárainak és hallgatóinak részvételével 1912-ben alakult Kereszténydemokrata Akadémiai Központ (Centro Académoco de Democracia Crista) a szociális enciklikák és a kortárs francia szociológia több alkotójának (Fréderic LePlay, Albert de Mun, René de la Tour du Pin) munkáira alapoztak a republikanizmus alternatívájának szánt modernizációs programjuk megalkotásakor. Hasonló eszmei háttérrel jött létre 1917-ben a Portugál Katolikus Központ, amely a polgári radikalizmus antiklerikalizmusával és szélsıségesnek ítélt individualizmusával szemben kívánt védelmet nyújtani a szociális kérdések kezelése mellett. Salazar mindkét mozgalomnak aktív résztvevıje volt. Az Integralismo Lusitano heterogén szellemi gyökerei közül ki kell emelni George Sorel és Charles Maurras hatását. A mozgalom elsıdlegesen a republikanizmus tagadására épült, és antibolsevik megoldásokat sürgetett a szociális feszültségek kezelésére. A portugál (archaizáló kifejezéssel luzitán, lusitano) nemzet egyesítését (integrációját) a nemzeti eszme társadalmi kiterjesztésétıl várták. Szemben a kereszténydemokratákkal, a republikanizmushoz hasonlóan decentralizált államot képzeltek el.
141
Portugália ötödik, 1933-ban hatályba lépı alkotmánya számos vonatkozásban szerves folytatása a megelızı hazai alapnormáknak, és merít a kortárs jogalkotás, különösen az 1919-es német alkotmány eredményeibıl. Alapeszméje a szerves kollektivizmus és az erıteljesen beavatkozó államfelfogás. Az Alkotmány 5. cikke az államot egységes és korporatív köztársaságként határozta meg. A szuverenitás alapja a nemzet, melynek képviselıi az államfı (köztársasági elnök), a Nemzetgyőlés (Assembleia Nacional), a kormány és a bíróságok. A köztársasági elnököt 7 évre közvetlenül választották.23 A miniszterelnök a köztársasági elnöknek volt felelıs, és egyszerre több tárcát is irányíthatott. Széles körben alkothatott a törvények végrehajtását szolgáló rendeleteket, és sürgıs esetben az egyébként köztársasági elnöki jogkörbe tartozó elnöki rendelet (törvény-rendelet) kibocsátására is felhatalmazást kapott. Feladatai közé tartozott a közigazgatás felügyelet is. A végrehajtó hatalom dominanciája mellett a törvényhozás alapvetıen az esetek többségében a kormány által elıterjesztett törvénytervezetek megvitatásában és elfogadásában, illetve az alkotmány és a törvények betartásának felügyeletében állt. A Nemzetgyőlés kezdetben 90, 1945-tıl 120, 1959-tıl 130 tagját négy évre közvetlenül választották meg. A Nemzetgyőlés mellett tanácsadó testületként mőködı Korporatív Kamara (Cámara Corporativa) a korporációk, helyhatóságok, egyetemek és az egyházképviselıit foglalta magában. Ennek a lényegében felsıháznak tekinthetı testületnek egy külön törvény határozta meg az összetételét, így annak megváltoztatása nem igényelt alkotmánymódosítást. Az Alkotmány második fejezetében a hagyományosnak tekinthetı alapjogok felsorolása mellett megjelenik az állam mőködésének négy alapelve: — a társadalmi egység elımozdítása és a jogrend megszilárdítása az egyén, a család, a helyi közösségek és a köz-és magántestületek érdekeinek érvényesítése céljából;
23
Az 1959-es módosítás közvetett, elektori testület általi elnökválasztást vezetett be.
142
VÉDELMI IGAZGATÁS
— az érdekek összehangolása céljából a társadalmi cselekvés szervezése, elısegítése és irányítása, ezen belül a magánérdek legitim alárendelése a közérdeknek;24 — az állam megerısítése a kevésbé kedvezı helyzető társadalmi osztályok létfeltételeinek javítása, számukra az emberhez méltó élet biztosítása céljából; — a köz üdvének védelme. A kétségtelenül második generációs alapjogokat is magában foglaló Alkotmány további újítása a család védelmének és szerepének feltüntetése, valamint korporációk megjelenítése volt. A közvéleményt az ország igazgatása alapvetı részének tekintette, és hangsúlyozta az állam szerepét annak hamisításoktól és destruktív befolyástól való megvédésében. A közoktatást állami feladatként határozta meg az Alkotmány, és bevezette a tankötelezettséget az alapfokú oktatásban. Az állam és a Katolikus Egyház szétválasztása fennmaradt, biztosítva a katolikus vallásnak, mint a portugál nemzet vallásának szabad gyakorlását. Ugyanakkor az alaptörvény a többi vallásfelekezet számára is biztosította a szabad egyházszervezést és vallásgyakorlást, amennyiben az nem jár a közerkölcs és jogrend sérelmével, és a katolikushoz hasonlóan elismerte a többi egyházat is jogi személyként. Az 1933-as portugál alkotmány a végrehajtó hatalom elsıdlegességére épülı, deklaráltan cselekvı, beavatkozó államot hozott létre. Ez az új politikai rendszer ugyanakkor a gyakorlatban sem nélkülözte az alkotmány által garantált alapjogokat, azok felfüggesztésére nem került sor. A korábbi korszakhoz képest gyakran szőkített értelmezésük és alkalmazásuk olyan közösségi célok megvalósítása érdekében történt, amely a második generációs alapjogok érvényesüléséhez szükségesnek bizonyult. A Salazar-korszak végére gyakorlatilag megszőnt az írástudatlanság és a korábban periódikusan visszatérı nyomor. Kétségtelen viszont, hogy a
24
Az 1933-ban megjelent Nemzeti Munka Alaptörvénye (Estatuto de Trabalho Nacional) megalapította az állam által létrehozott szakmai társulások hierarchikus szervezetét az osztályharc elkerülése és a nemzeti termelés tervezése és összehangolása céljából. Ez az alapszabály mutat leginkább hasonlóságot az olasz fasizmus jogi megoldásával (Carta de Lavoro), de különbség, hogy a portugál törvény gazdasági és szakmai korporációk mellett ún. morális köztestületek — sajátos érdekvédı szervezetek — együttmőködésére is épített.
143
politikai részvétel szervezett kereteinek hiányában25 a széles tömegeket megilletı választójog tartalma kiüresedett. A mesterségesen létrehozott társadalmi szervezetek integráló szerepüket nem tudták betölteni, a társadalom „idegen testként” kezelte ıket. Pártrendszer hiányában az egyre inkább ellenzéki színezető politikai szervezkedés kereteit a rendszer hajnalán partnerként kezelt hagyományos szervezetek, így elsıként az egyház, majd az egyetemek és végül a hadsereg adták. Ez utóbbi a gyarmatok megtartásáért folytatott kilátástalan harctól megfáradva 1974. április 25-én gyakorlatilag vér nélkül vetett véget a négy évtizeddel korábban általa létre segített rendszernek. Az új korszak a portugál hagyományoknak megfelelıen az Alkotmányozó Nemzetgyőlés összeülésével kezdıdött, és 1976-ban kihirdették Portugália hatodik, jelenleg is hatályos alkotmányát, amelyet Európa harmadik generációs alapjogokat is garantáló, az állami beavatkozás szerepvállalást és a közösségi joggyakorlás védelmét is tartalmazó alapnormái egyik mintaértékő példájának tekintenek.
25
A portugál integralizmus egyik sajátossága, hogy nem a mozgalom hozta létre az új államszervezetet, mint az olasz fasizmus esetében, hanem az állam teremtette meg a szervezett politikai cselekvés keretének szánt Nemzeti Egyesületet (Uniao Nacional), amely hivatalosan nem párt, hanem a pártok jelentette széttagoltság helyett a nemzetet egyesítı mozgalom volt, valójában az egyetlen pártként mőködött. Bürokratikus szervezete és tagjaitól megkövetelt egységes állami ideológia hiányában azonban nem csak a kortárs demokratikus politikai pártoktól, hanem a szocialista állampártoktól is gyökeresen különbözött. Szerepe, jellege, és a korszak vége felé társadalmi megbecsülése is sokkal inkább a magyar Hazafias Népfronthoz közelítette, és paradox módon a hatvanas évek végétıl helyt adott a rendszer mérsékelt ellenzékének.
144
VÉDELMI IGAZGATÁS
Felhasznált irodalom 1. Alkotmányfejlıdés és jogállami gyakorlat, Budapest, 1994. (in: Dr. Ádám Ottó: az alapjogokra vonatkozó alkotmány rendelkezések továbbfejlesztésének kérdései 2. Charles F. Delzell: Mediterranean Fascism (1919–1945), Macmillan, 1970. 3. Dr. Tóth Károly: Néhány megjegyzés a szociális jogokról), Magyar Konzervativizmus, Hagyomány és Jelenkor, Budapest, 1994. (in: Maróth Miklós: A konzervativizmus európai gyökerei 4. Edgar Prestage: The Royal Power and the Cortes in Portugal, Watford, 1927. 5. Gabriel A. Almond–G. Bingham Powell: Összehasonlító politológia, Osiris, Budapest, 1996. 6. H. de Oliveira Marques: História de Portugal, Palas Editores, Liboa, 1981. 7. Kukorelli István: Alkotmánytan, Osiris, Budapest, 1997. 8. Paczolay Péter: A történelmi alkotmány és a konzervatív jogi gondolkodás)
145
146
