The Public Administration Theory Primer (Sebuah Kesimpulan) Tujuan utama buku ini adalah untuk menjawab tentang peran teori terkait permasalahan administrasi publik. Sebagaimana diketahui, tujuan utama dari teori adalah untuk mengumpulkan fakta menjadi gambaran dan penjelasan yang komprehensif
dalam
menggunakan
pemahaman
ini
agar
berguna
untuk
menginformasikan para pembuat kebijakan dan pedoman pelaksanaan kebijakan publik. Sebuah teori harus ekonomis dan sistematis dalam menggambarkan fenomena yang diteliti dan secara logis menghubungkan elemen-elemen menjadi sebuah pemahaman yang jelas tentang aktor, institusi yang terlibat, dan prosesnya. Terlepas dari tujuan tertentu teoritis kerangka kerja intelektual, dalam administrasi publik ujian akhir dari teori apapun adalah bagaimana teori itu bisa berguna untuk meningkatkan pemahaman umum kita tentang administrasi publik dan / atau bisa meningkatkan praktek administrasi publik yang diterapkan. Setiap penerapan teori harus dievaluasi melalui penilaian tinggi, rendah, atau campuran di enam dimensi yang berhubungan dengan tujuan inti dari teori, yakni : (1) kemampuan teori dalam menjelaskan fenomena dengan menggunakan logika internal, (2) Penjelasan kapasitas mengacu pada kemampuan sebuah teori untuk menjelaskan fenomena dunia nyata. (3) kemampuan teori untuk menggeneralisasi melampaui batas-batas satu kasus atau beberapa kasus. (4) kapasitas deskriptif mengacu pada kemampuan teori untuk menggambarkan dunia nyata secara akurat.. (5) kapasitas prediktif mengacu pada kemampuan teori untuk menghasilkan hipotesis dapat diuji dan membuat penilaian probabilistik tentang masa depan. (6) kemampuan
empiris
mengacu
pada
keberhasilan
relatif
dari
teori
dalam
mendapatkan konfirmasi empiris untuk hipotesis dan penilaian probabilistik yang dihasilkannya. Political Control of Bureaucracy Dari sudut pandang teoritis murni, berpikir sistematis tentang administrasi publik sangat terkait dengan dikotomi politik-administrasi. Menurut Waldo (1947) dan Simon (1948), asumsi menghilangkan arti penting politik merupakan hal yang hampir tidak mungkin bagi siapa pun yang terlibat dalam studi serius tentang administrasi. Waldo berargumen persuasif bahwa pada tingkat administrasi yang mendasar, ada
bentuk politik yang kuat dan bahwa setiap upaya untuk memisahkan keduanya akan gagal. Berbagai upaya telah dibangun untuk menggambarkan dan menjelaskan unsur-unsur
hubungan
bervariasi
antara
fungsi
administrasi
dan
politik
pemerintahan. Teori mengasumsikan bahwa, meskipun secara logis pemerintah sudah memiliki banyak dukungan suara, namun teori tidak melihat adanya dukungan empiris. Sedangkan Lipsky mengatakan bahwa birokrat lebih realistis digambarkan sebagai orang-orang yang menghadapi situasi sosial yang sulit tetapi yang memiliki sumber daya yang terbatas dan dukungan yang kecil dari otoritas politik. Dalam situasi ini, Lipsky menyimpulkan, birokrat pada dasarnya dipaksa untuk membuat keputusan kebijakan. Teori kontrol politik birokrasi tujuan dasarnya adalah untuk menjelaskan dan memastikan bagaimana administrasi dapat dipertanggungjawabkan dan bawahan kepada lembaga-lembaga resmi yang ditunjuk dari pengambilan keputusan demokratis. Wood dan Terman (1994) menyatakan, bahwa birokrasi yang sangat responsif terhadap perubahan lingkungan politik dan tujuan kadang-kadang menolak kontrol para pelaku politik mereka, tetapi ketika hal ini terjadi, mungkin hanyalah perlawanan atas nama kepentingan umum bukan sebagai upaya untuk melemahkan peran pengambil kebijakan. Bureaucratic Politics Theory Politik diakui sebagai komponen fundamental administrasi, dan sebaliknya. Meskipun pengakuan ini mungkin telah membunyikan lonceng kematian hegemoni teoretis dalam administrasi publik, Menurut Waldo, kerangka kerja intelektual administrasi publik adalah sebuah filsafat politik normatif, sehingga setiap teori administrasi (1952), telah menjadi teori politik. Secara teoritis mengintegrasikan peran politik birokrasi telah terbukti sangat sulit. Pendekatan dasar untuk menyelesaikan tugas ini adalah untuk mengobati birokrasi dan birokrat sebagai aktor politik dalam hak mereka sendiri, aktor dengan agenda diidentifikasi yang terlibat dalam mendorong dan tawar-menawar serta kompromi yang dihasilkan dalam keputusan kebijakan. Menurut Waldo, gerakan politik birokrasi sejauh ini jauh lebih berhasil dalam menunjukkan kebutuhan teoriteori politik birokrasi daripada benar-benar menciptakan kerangka kerja yang
komprehensif untuk memenuhi kebutuhan itu. Dalam pengertian ilmiah, maka, teori perwakilan birokrasi masih belum menghasilkan. Dalam prakteknya, administrasi bukan tentang efisiensi, atau bahkan efektivitas. Tetapi tentang politik, dan faktanya, terjadi kebingungan dalam lembaga termasuk terkait peran mereka. Namun ini justru berimbas pada kejelasan hubungan antar bidang pemerintahan sehingga menjadi jauh lebih mudah dipahami. Artinya, teori-teori politik birokrasi telah melayani disiplin dengan baik dalam menyoroti peran politik birokrasi, mereka telah menjalin pemahaman yang lebih besar tentang mengapa badan publik melakukan apa yang mereka lakukan. Institutional Theory Teori kelembagaan dalam administrasi publik berkaitan dengan organisasi dan manajemen institusi publik, mencakup hubungan antara struktur organisasi, peraturan terkait serta norma-norma, dan proses organisasi, perilaku, hasil, dan akuntabilitas lembaga publik. Dalam administrasi publik, istilah "lembaga" biasanya mengacu pada sebuah organisasi publik yang dapat memanggil otoritas negara untuk menegakkan keputusannya. Dalam konteks ini, lembaga-lembaga umum didefinisikan sebagai konstruksi sosial, aturan dan norma-norma yang membatasi perilaku individu dan kelompok. Teori kelembagaan didasarkan pada asumsi bahwa hasil kolektif dan perilaku individu yang terstruktur oleh lembaga. Teori kelembagaan mencakup literatur lintas disiplin, termasuk cabang di ekonomi, sosiologi, dan ilmu politik. Teori kelembagaan dalam administrasi publik bisa dilihat dalam konsep Birokrasi klasik Wilson: Apa yang Pemerintah Lakukan dan Mengapa Mereka Melakukannya. Meskipun teori kelembagaan menyediakan konsep yang detail dan kaya dengan deskripsi perilaku organisasi, ternyata pluralisme yang sangat besar bisa menimbulkan permasalahan terkait upaya penghematan dan sehingga sulit untuk menilai kapasitas secara jelas, replikasi, dan prediktif. Karena teori kelembagaan (tunggal) tidak memiliki inti konseptual, mungkin lebih akurat untuk menggunakan, teori institusional yang jamak. Secara keseluruhan, teori kelembagaan memiliki lebih banyak tinjauan/perspektif yang beragam. Public Management Theory
Manajemen ilmiah adalah alat intelektual dalam administrasi publik (Taylor 1985). Dalam lima puluh tahun pertama, berbagai upaya dilakukan untuk menemukan prinsip-prinsip manajemen yang universal. Tokoh-tokoh yang paling berpengaruh diantaranya Gulick (1937), Fayol (1949), dan Barnard (1938 ). Prinsipprinsip ini oleh Simon (1948), diletakkan dalam kerangka positivis. Ironisnya, agenda positivis Simons mengalami nasib yang agak mirip dengan gerakan manajemen ilmiah Taylor. Baik agenda Taylors maupun Simon telah berupaya untuk meyakinkan dan mendukung klaim teori dalam arti positivis-aksioma universal yang diperlukan untuk ilmu administrasi, meski hal tersebut masih tampak di luar jangkauan kita. Manajemen publik cenderung memiliki kapasitas deskriptif yang kuat, namun relatif lemah ketika dianggap sebagai panduan apa pun sistematis untuk bertindak. Teori manajemen publik adalah di mana karya ilmiah dalam administrasi publik boleh dibilang telah menemukan dampak terbesar yang diterapkan. Dalam dua dekade terakhir pendekatan prinsip-prinsip tampaknya telah memasuki sesuatu dari zaman keemasan baru dengan munculnya New Public Management (NPM). NPM berhasil mendaur ulang prinsip-proyek yang paling terkenal dari Osborne dan Gaebler (1993). NPM erat terkait dengan ideologi politik konservatif dan cenderung menyamakan nilai-nilai perusahaan dengan nilai-nilai demokrasi. Post-Modern Theory Teori Postmodern dalam banyak hal adalah puncak dari fragmentasi teoritis dalam administrasi publik yang dimulai dengan serangan terhadap dikotomi politikadministrasi. Teori postmodern menolak kemungkinan bahwa setiap paradigma tertentu mampu menghasilkan kebenaran universal mengenai fenomena sosial. Sehingga Postmodernis dengan tegas menolak dikotomi politik-administrasi sebagai ujian utama secara teoritis. Teori postmodern adalah pendekatan subyektif untuk mempelajari fenomena sosial yang sangat berfokus pada bahasa, konteks interaksi manusia, dan pembangunan sosial dari realitas. Postmodernis percaya bahwa tidak ada kebenaran mutlak, karena itu pertanyaan yang diberikan akan memiliki beberapa kemungkinan jawaban, yang semuanya mungkin berlaku sama. Farmer (1995) dan Fox dan Miller (1995) menerapkan lensa postmodern untuk mempelajari administrasi publik, yang muncul adalah tidak ada metode organisasi atau pemahaman proses administrasi yang "terbaik" atau "universal". Dengan perspektif ini, teori postmodern
tidak terlalu mendukung penerapan administrasi publik tradisional, terutama terkait wewenang dan legitimasi organisasi birokrasi hirarkis dan ketergantungan mereka pada ahli teknokratis. Ini telah menciptakan peluang bagi berbagai arah ilmiah baru dalam administrasi publik, feminisme dan dorongan untuk bentuk administrasi yang lebih interaktif. Decision Theory Teori Keputusan mungkin adalah teori formal paling matang dan empiris untuk menyampaikan informasi dalam administrasi publik. Hal ini mungkin akibat dari asalusulnya. Seperti yang teori pilihan rasional, jelas berlabuh dalam konsep yang dikembangkan dengan baik rasionalitas yang terkait dengan ekonomi neoklasik. Teori Keputusan, bagaimanapun, tidak sekadar kerangka ekonomi diterapkan pada sektor publik, tetapi sebuah model yang berbeda adat untuk administrasi publik. Pakar Teori Keputusan Herbert Simon, meletakkan konsep dasar dan logika dalam karya klasiknya Perilaku Administrasi (1947). Menurut Simon, tujuan dasar dari setiap organisasi adalah untuk menemukan atau menetapkan tujuan mereka dan mengambil tindakan yang diperlukan untuk memenuhi kebutuhan mereka. Pengambilan keputusan menggambarkan proses yang menghubungkan organisasi ke segala aspek organisasi. Simon menggambarkan pengambil keputusan administrator selalu berurusan dengan ambiguitas, batas perhatian dan waktu, kendala nilai-nilai mereka sendiri, dan sejumlah elemen lain yang memisahkan realitas perilaku manusia yang tidak beraturan dan dari perhitungan biaya yang bersih, logis dan
murni untuk
kepentingan/upaya memaksimalkan sumberdaya secara rasional. Sumber kinerja yang beragam ini dapat ditelusuri pada kritik utama Waldo dalam Perilaku Administrasi. Rasionalitas Terbatas mungkin digunakan untuk membuat deskripsi yang lebih realistis dan pemahaman tentang perilaku administratif, tapi daya prediksi dan kemampuannya untuk menghasilkan aksioma universal selalu akan menjadi lemah dalam menghadapi ketidakpastian manusia. Sejauh ini, teori keputusan telah berjuang untuk membuktikan Waldo salah. Rational Choice Theory Teori Pilihan Rasional juga disebut Teori Pilihan Publik yang menekankan pada 2 pokok (sentral) yaitu : (1) individu mengerti akan kebutuhannya, mengerti
akan pilihannya, dan mengerti pilihan yang terbaik bagi mereka dengan memilih opsi pilihan yang menggunakan biaya yang sedikit ( pengaruh dari neoclasical ekononomi), (2) mengasumsikan bahwa semua keputusan yang dihasilkan adalah perwujudan dari tindakan dan keputusan individu yang kolectif. Persepsi rasional jika dikaitkan dengan birokrasi, adalah dimana pemerintah menjadi actor utama dalam penyediaan barang-barang publik. Reformasi yang berkembang yang diberikan teori pilihan rasional adalah pemerintah tidak lagi menjadi actor utama dalam penyediaan pelayanan publik, dimana adanya keterlibatan pihak swasta dan masyarakat sebagai bagaian terciptanya demokrasi. Ketika pemerintah tidak lagi dapat memberikan sebuah pelayanan yang maksimal kepada masyarakat, dalam teori ini swasta dapat mengambil alih untuk memberikannya guna mencapai pelayanan yang efektif dan efisien. Teori pilihan rasional ini pada dasarnya menekankan pada demokrasi dalam mewujudkan pemerintahan yang baik. Governance Theory Perubahan dari sebuah pemerintahan pada berbagai negara dari sebuah birokrasi yang berbasis weberian ke arah birokrasi yang kurang hierarki, kurang terpusat dan
lebih
bersedia
untuk bekerja
sama
dengan
sektor swasta
menyebabkan administrasi publik berkembang pula. Berkembangnya administrasi publik pada fokus tentang birokrasi dan hierarki pada pelayanan publik menyebabkan berkembang menjadi sebuah studi tentang pemerintahan. Antara administrasi publik dan pemerintahan mempunyai sebuah definisi yang berbeda dalam
pemahaman
yang
lazimnya,
tetapi
pemerintahan
pada
saat
ini
menggambarkan administrasi publik (secara berbeda) lebih daripada sebuah teori yang koheren, keduanya dihadapkan pada perubahan yang signifikan terhadap fokus studinya. Pada tataran ini administrasi publik perlu menciptakan sebuah kerangka pemikiran baru untuk menjelaskan dan memahami perubahan tersebut, pemerintahan adalah label yang digunakan untuk memahami perubahan dan menggambarkan kerangka teoritis yang baru. Teori pemerintahan dapat dipahami dengan jelas dari tiga identifikasi yaitu : (1) pemerintahan sebuah multidisiplin dari berbagai kegiatan pemerintah secara keseluruhan ( Lynn et al. 1999, 2000,2001,). Pemerintahan adalah arti luas dari administrasi publik dimana berbicara tentang pelaksanaan pelayanan publik yang meliputi dari publik, private dan sektor nonprofit. (2) pendekatan kedua adalah
melihat kesamaan antara pemerintahan dengan paradigma NPM, pada dasarnya konsep ini adalah pemerintahan mengadopsi nilai-nilai pada perusahaan kedalam sektor publik. Jelas ada beberapa prinsip (ideologis) yang berbeda anatara sektor publik dengan swasta, tetapi pemerintahan dituntut untuk mengadopsi apa yang ada dalam perusahaan. (3) pemerintahan sebagai upaya yang dapat diharapkan untuk memahami kontek hubungan yang lateral pada lembaga yang ada pada suatu negara (frederickson, 1999). Pendekatan ini dibatasi oleh pengakuan bahwa batasbatas juridiksi kurang berarti bagi kebutuhan praktis dari implementasi kebijakan yang efektif. TEORI DALAM ADMINISTRASI PUBLIK Teori dalam administrasi publik mempunyai dua tujuan dasar yaitu : (1) Untuk meletakkan fakta menjadi satu kesatuan yang koheren dan jelas. (2) Untuk memberikan perspektif tentang apa yang "harus" dilakukan dan untuk membuat pedoman dalam bertindak. Dalam dunia administrasi publik yang komplek, ada dua pandangan teori, yakni (1) Administrasi publik dianggap mengalami kegagalan dalam mendefinisikan ”dirinya sendiri” dan menganggap kurangnya daya tarik yang diberikan (2) Administrasi publik dianggap tidak terikat dengan dogma paradigma, lebih bersifat eksperimen dengan pendekatan-pendekatan baru, dan lebih bisa bersanding dengan bidang studi lainnya.
Sumber : Frederickson, H. George and Kevin B. Smith. 2003. The Public Administration Theory Primer; Essentials of Public Policy and Administration, United States. Westview Press.
