A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés a szabályozás és az ellenőrzés tapasztalatainak tükrében

Fejlesztési és Módszertani Intézet

A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés a szabályozás és az ellenőrzés tapasztalatainak tükrében

Tanulmány

2005. december

Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének főigazgatója

Szerzők: Dr. Báger Gusztáv Giday Zoltán az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének kutatója Dr. Kiss Daisy tiszteletbeli egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének kutatója

Kiadásért felel: Dr. Báger Gusztáv – főigazgató Az ÁSZ FEMI Módszertani Füzetek sorozat szerkesztője A kézirat lezárva: 2005. december 31. ©Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ISBN 963 229 308 8

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETŐ

I.

7

A KÖRNYEZETVÉDELEMRŐL ÁLTALÁBAN

11

1. A környezetvédelmi szabályozás jogi eszközei

13

1.1. Az egészséges környezethez való jog – mint alapjog 1.1.1. Az alapjog szubjektív és objektív oldala 1.1.2. Az alapjog korlátozhatósága 1.1.3. A védelmi szint csökkentésének tilalma 1.1.4. Az egészséges környezethez való jog és más jogok 1.2. A környezetvédelem és az Európai Unió joga 1.2.1. A környezetvédelmi akcióprogramok 1.2.2. Az uniós környezeti jog vázlata 1.3. A környezetvédelem hazai szabályozása 1.3.1. A környezet védelmének hatályos szabályozása 1.3.2. A környezeti elemek védelme 1.3.2.1. A föld védelme 1.3.2.2. A víz védelme 1.3.2.3. A levegő védelme 1.3.2.4. Az élővilág védelme 1.3.2.5. Az épített környezet védelme 1.3.2.6. A veszélyes anyagok elleni védelem 1.3.2.7. Az összes környezeti elem tekintetében alkalmazandó szabályok 1.3.3. Az energiagazdálkodás környezetvédelmi kérdései 1.3.4. A katasztrófák megelőzése és következményeik elhárítása 2. A környezetvédelmi szabályozás gazdasági eszközei 2.1. Díjak 2.2. Támogatások 2.3. Árak befolyásolása 2.4. Környezetvédelmi alapok

13 15 16 20 21 22 23 24 28 29 32 33 35 36 36 37 38 40 41 43 44 44 46 46 46

3. Felelősségi kérdések a környezetvédelem kapcsán

47

4. A környezet védelmét szolgáló tevékenységek

51

4.1. Az Országgyűlés és a környezetvédelem 4.2. A Kormány és a környezetvédelem 4.3. A környezetvédelmi miniszter jogköre 4.4. Az Országos Környezetvédelmi Tanács 4.5. Az önkormányzatok és a környezetvédelem 3

52 53 53 54 54

II.

A KÖRNYEZETVÉDELMI ELLENŐRZÉS

57

1. Az INTOSAI szerepe a környezetvédelmi ellenőrzés fejlesztésében 1.1. A környezetvédelmi ellenőrzés az INTOSAI dokumentumokban 1.1.1. Környezetvédelmi kérdések figyelembevétele a szabályszerűségi ellenőrzésben 1.1.2. Teljesítmény-ellenőrzés és környezetvédelem 1.1.2.1. A környezetvédelmi jogszabályok betartásának ellenőrzése 1.1.2.2. Környezetvédelmi programok teljesítményének ellenőrzése 1.1.2.3. Más kormányzati programok környezeti hatásának vizsgálata 1.1.2.4. Környezetvédelmi irányítási rendszerek ellenőrzése 1.1.2.5. Környezetvédelmi irányelvek és programok értékelése 1.1.3. Ellenőrzési kritériumok meghatározása 1.1.4. Ellenőrzési standardok alkalmazása 1.2. A környezetvédelmi ellenőrzés kiemelt témái 1.2.1. A vízellátással összefüggő kérdések, irányelvek és a számvevőszékek ellenőrzési tapasztalatai 1.2.2. A hulladékkezelés ellenőrzése 1.3. A környezetvédelmi ellenőrzés oktatása 1.3.1. Az INTOSAI Fejlesztési Kezdeményezése (IDI) 1.3.1.1. A tananyag kidolgozása 1.3.1.2. Tanfolyamok 1.3.2. További tanfolyamok

57 59

66 68 70 70 71 71 73

2. A fenntartható fejlődés és ellenőrzése

73

2.1. A kormányok szerepe a fenntartható fejlődésben 2.2. A számvevőszékek szerepe a fenntartható fejlődésben 2.3. A fenntartható fejlődési stratégiák nemzeti szinten 2.3.1. A fenntartható fejlődés céljai és mutatószámai 2.3.2. Elszámoltathatóság és beszámoltatás a fenntartható fejlődésről 2.4. A fenntartható fejlődés program szinten 2.5. A fenntartható fejlődés helyi szinten 2.6. A számvevőszéki kapacitások fejlesztése 2.7. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport tevékenysége a fenntartható fejlődés ellenőrzésével kapcsolatban 3. Környezetvédelmi ellenőrzés Európában 3.1. Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 3.1.1. A Regionális Munkacsoport stratégiája 3.1.2. A Regionális Munkacsoport által szervezett szakmai találkozók 3.1.3. Párhuzamos és közös vizsgálatok

60 60 61 61 62 63 63 64 64 66

77 78 79 79 80 80 82 83 84 86 86 87 88 90

3.2. Az Európai Számvevőszék által végzett környezetvédelmi ellenőrzések 90 3.2.1. Az EU vízszennyezéssel kapcsolatos irányelveinek végrehajtása 91 3.2.2. A környezetvédelmi beruházások finanszírozása az egykori tagjelölt országokban 95 3.2.3. A Pénzügyi Eszköz a Környezetvédelemért programjainak ellenőrzése 98 3.2.4. Az erdőgazdálkodási intézkedések ellenőrzése 100 3.2.5. A Közös Agrárpolitika reformjának vizsgálata 102 4

4. A nemzeti számvevőszékek környezetvédelmi ellenőrzései 4.1. A környezetvédelmi ellenőrzések jellemzői 4.1.1. Ellenőrzési típusok 4.1.2. Vizsgált környezeti területek 4.1.3. A számvevőszéki ellenőrzések adatbázisa 4.2. Az Állami Számvevőszék ellenőrzése 4.2.1. A magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzése 4.2.2. Az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzése 4.2.3. A települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának vizsgálata 4.2.4. A környezetvédelmi alap célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzése 4.2.5. A Fertő tó térség természetvédelmének ellenőrzése 4.2.6. Nyugat-Dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzése 4.2.7. A Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése 4.2.8. A települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő feladatai ellátásának ellenőrzése 4.2.9. A Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzése 4.3. A nemzeti számvevőszékek együttműködése

105 106 107 109 111 114 114 118 121 124 127 129 131 133 137 138

4.3.1. Hazai példák az együttműködésekre

141

4.3.2. Nemzetközi konferenciák

142

4.3.2.1. A brit nemzetközösségi országok számvevőszékeinek találkozója 142 4.3.2.2. OLACEFS Kongresszus 144 4.3.2.3. SPASAI Kongresszus 144 III.

INFORMÁCIÓÁRAMLÁS KÖRNYEZETI ÜGYEKBEN

147

ÖSSZEFOGLALÁS

149

FELHASZNÁLT IRODALOM

153

MELLÉKLET

155

1. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2. Az INTOSAI Munkacsoport tanulmányai 3. A környezetvédelemért és fenntartható fejlődésért felelős biztos Kanadában 4. Az INTOSAI WGEA–IDI közös környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamának tematikája 5. Fontosabb kapcsolódó jogszabályok

5

157 164 165 167 168

6

BEVEZETŐ

Az emberi létnek vannak elengedhetetlen természeti feltételei. Számos példa bizonyítja, hogy az emberi beavatkozás a természetes környezetbe nem kívánt következményekhez vezethet. A társadalom és az egyén közös érdeke a természeti értékek megőrzése, különösen a termőföld, az erdő, a felszín alatti és feletti vízkészlet védelme, az ember biológiai létfeltételeinek óvása. Az egészséges környezethez való jog elválaszthatatlan az „emberi léthez”, az emberi élethez való jogtól. A környezetvédelmi szabályozás módszerei (jogi és gazdasági eszközök) arra szolgálnak, hogy a környezetvédelem külső motivációját kialakítsák. Ezek hatékonysága azonban nagyban függ attól, hogy a társadalom mennyire hajlandó együttműködni a hatóságokkal. A környezetvédelmi célú tevékenységek körében a belső motiváltságból fakadó cselekedetek a legelőnyösebbek. Ezért fontos szerepet kap a környezetvédelem körében a tudatformálás abból a célból, hogy a szabályozás szerinti tevékenységeket környezettudatos egyének irányítsák, végezzék. A jelen tanulmány célja, hogy − kitekintést adjon a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés szabályozásának, ellenőrzésének nemzetközi és nemzeti helyzetére, valamint − bemutassa az Állami Számvevőszék környezetvédelemmel kapcsolatos ellenőrzéseit és nemzetközi tevékenységét. A szabályozási témakörben utalunk az Unió joganyagára, hangsúllyal elemezzük az alkotmányossági követelményeket. Az ellenőrzés témakörében nemzetközi kitekintés foglalja össze az INTOSAI (a Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete) működésének néhány, a téma szempontjából fontosabb eseményét, külön bemutatja az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának a tevékenységét. 7

A környezetvédelem és a fenntartható fejlődés ellenőrzésének nemzeti gyakorlatára a kanadai példát említjük. Külön foglalkozunk az EUROSAI-on belül működő Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport, valamint az INTOSAI oktatási részlege, az IDI témához kapcsolódó tevékenységével. Az

Állami

Számvevőszék

vizsgálatait,

ellenőrzési

tevékenységét,

a

környezetvédelemmel kapcsolatos nemzetközi tevékenységét az egyes témakörökhöz illesztve mutatjuk be, ami lehetőséget ad a nemzetközi és nemzeti környezetvédelmi szabályozás és ellenőrzés közvetlen összehasonlítására. Végül összegezzük a főbb tanulságokat, következtetéseket, javaslatot teszünk a lehetséges továbblépésre. A tanulmány – szerény megítélésünk szerint – gazdag jogi és ellenőrzési háttéranyagot, tényeket mutat be és elemez. Mindebből három fontos következtetés vonható le, amire szeretnénk már a bevezetőben felhívni a tisztelt olvasó figyelmét. 1. Már a bevezető elején szóltunk arról, hogy mennyire fontos a társadalom tudatos együttműködése, részvétele a környezet védelmében, a környezeti károk elhárításában, a lehetőleg – eredeti állapot visszaállításában, illetve a fenntartható környezetgazdálkodás helyi, országos, nemzetközi méretű megszervezésében és kikényszerítésében. Ehhez képest a jelenlegi állapotot inkább az jellemzi, hogy a „zöld”-irányzatok képviselőin, támogatóin kívül – akik amúgy is világszerte sem sokan vannak – a társadalom zöme kellő módon nem foglalkozik ezzel, mert vagy nincs tisztában a kérdés fontosságával, súlyával vagy nem ismeri a szóban forgó törvényi lehetőségeket, kötelezettségeket vagy nem is tud lényegében semmit az egész kérdéskomplexumról, holott ma már nem pusztán szükséges, hanem a jogszabályi feltételek oldaláról lehet is és kell(ene) tenni a természeti környezetünk megóvásáért, fenntartásáért. Nem véletlenül nyilvánította tehát az ENSZ az 2005-2015 közötti évtizedet a „Fenntarthatóságra Nevelés Évtizedének” az egész világon, amelynek során el kell érni, hogy az oktatás minden formáját, s ezek minden szintjét áthassák a fenntarthatóság alapelvei. Ebben természetesen meghatározó szerepet kell vállalniuk a nemzeti kormányoknak, oktatási intézményeknek, ezek irányító szervezeteinek. 2. A környezetvédelem jogi szabályozásáról ugyanakkor megállapítható, hogy akár a nemzetközi, akár a magyar joganyagot vagy a kettőt együtt vesszük, rendkívül

8

sokoldalú, átfogó és korszerű. Ebből következően a szabályozás oldaláról nem pusztán a lehetőség adott, hanem a kötelezettség is a hatásos környezetvédelemre, mégpedig nemzeti, regionális és globális szinten egyaránt. 3. A környezet állapotából, az utóbbi évek számtalan és egyre gyakoribb katasztrofális jellegű természeti csapásából viszont az olvasható ki, hogy az érintettek nem hogy nem élnek a szabályozás adta lehetőséggel, hanem nem tesznek kielégítően eleget a nemzeti törvényekben vagy a nemzetközi megállapodásokban előírt kötelezettségüknek, illetve akadályozzák az ilyen megállapodások létrejöttét. Jól példázza ezt – sajnos – a Kiotói Egyezmény, amelyet éppen a szennyezésben leginkább „érdekelt” országok – így az Egyesült Államok – még mindig nem írtak alá. Mindemellett az ellenőrzési tapasztalatok arra is felhívják a figyelmet, hogy azokon a területeken is sok a javítani való, amelyeken intézkedéseket hoztak, effektív környezetvédelmi cselekvésekbe kezdtek az érdekelt szervezetek, kormányok. Mindez azt jelzi, hogy jelentős a szakadék a felismert kötelességek, az előírt kötelezettségek, a tennivalók, illetve a ténylegesen megvalósult lépések között. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézete mindezek miatt sikernek tekinti, ha a tanulmánnyal, annak hatásával minimálisan is segít előrelépni a „környezettudat” kialakításában, a környezetvédelem javításában, hatásosabbá tételében Magyarországon.

9

10

I.

A KÖRNYEZETVÉDELEMRŐL ÁLTALÁBAN

A környezetvédelem meghatározott társadalmi tevékenységek rendszere, amelyek célja a bioszféra létét biztosítani és egészséges fejlődését megőrizni oly módon, hogy a) környezetünket (és magát az embert is) megóvjuk mindenfajta emberi tevékenység nem szándékolt szennyező és pusztító hatásaitól, b) mesterséges környezetünket úgy alakítjuk, hogy az a természeti környezettel harmóniában legyen, c) bármiféle emberi tevékenység, ezen belül kiemelten a gazdasági tevékenység végzése során tekintettel vagyunk az élő rendszerek és az egyes élőlények tűrőképességére, s a tűrési határokat tevékenységünk során nem lépjük át 1 . A környezetvédelem tartalmilag azt jelenti tehát, hogy az embert és épített környezetét ért káros hatásokat megelőzzük, kivédjük, az okozott károkat megszüntetjük a termelés és fogyasztás környezetkárosító és -veszélyeztető tevékenységeinek szabályozása révén 2 . A környezetvédelemtől elkülönülten kezelendő a természetvédelem, amely az élettelen és élő természeti környezetet veszélyeztető hatások kivédését és/vagy megelőzését jelenti. A természetvédelem feladata, hogy a) a különleges oltalmat igénylő, illetve az emberi környezet védelme érdekében föld-, víz-, növény- és állattani, tájképi vagy kultúrtörténeti szempontból, más közérdekből védelemre érdemes természeti tájak, területek, tárgyak, vadon élő növény- és állatfajok (a továbbiakban: természeti értékek) körét megállapítsa, b) a természeti értékeket veszélyeztető jelenségek okait feltárja,

1 2

Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Mozaik Kiadó. Szeged, 2001. 47. old. A szakirodalom fokozatosan a környezetvédelem szűkebb értelmezését veszi át. Eszerint nem tekinti a környezetvédelem körébe tartozónak a környezetgazdálkodást. A környezetgazdálkodás a gazdasági tevékenységek olyan megtervezését, megszervezését és végrehajtását jelenti, amelynek során a gazdálkodók ésszerűen, környezetkímélő módon, távlatokban gondolkodva gazdálkodnak a természeti erőforrásokkal, ennek érdekében környezetkímélő technológiákat alkalmaznak, tevékenységük során törekednek arra, hogy ne pusztítsanak el élőlényeket, ne károsítsanak élő rendszereket és élettelen természeti értékeket, s ne károsodjon az ember egészsége sem. (Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Mozaik Kiadó. Szeged, 2001. 50. old.)

11

c) a természeti értékek károsodását megelőzze, elhárítsa, a bekövetkezett károsodást csökkentse vagy megszüntesse, d) a természeti értékeket a jelen és jövő nemzedék számára megőrizze, azokat szükség szerint helyreállítsa, fenntartásukat biztosítsa 3 . A környezetvédelem azonban más értelemben rendszerként is felfogható, amelynek egyenrangú elemei a környezetgazdálkodás, a természetvédelem, a tájvédelem 4 , a települési környezet védelme, a műemlékvédelem 5 és a környezet-egészségtan 6 . A környezetvédelem geoszférák szerinti szakterületei: a földvédelem 7 , a vízvédelem 8 , a levegővédelem 9 és az élővilág védelme 10 . A környezetvédelem szakterületei az ártalom oldaláról: a sugárvédelem, a zaj- és rezgésvédelem, a szennyezésvédelem, valamint a hulladékgazdálkodás. A környezetvédelmi tevékenységek kulcsterülete a gazdaság. Nagy szerepe van azonban a környezetvédelemben a tudománynak, az oktatásnak is. Mindemellett szükség van a környezetvédelem kényszerítő eszközeire is, ezen belül elsősorban a jogszabályokra. A jog megközelítésében a környezetvédelem olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása 11 . A környezetvédelem – mint a különböző jogágak találkozási pontjain elhelyezkedő komplex intézmény – a jogi szabályozás nézőpontjából számos jogterületet érint, beleértve a magánjogi, a közjogi, s ez utóbbin belül a közigazgatási jogi elemeket is. A komplexitás azonban nemcsak a jogrendszer szintjén, az egyes jogágak keresztmetszetében jelentkezik,

3

Vukovich György–Imre János–Tassi Ilona.: Élővilág és természetvédelem. KSH Kiadvány. Budapest, 1988. 85. old. 4 A tájvédelem feladata az, hogy a kultúrtájakban fellelhető környezeti értékeket, a tájpotenciált és a táj esztétikai adottságait igyekezzen megőrizni, a degradált tájakat, tájrészleteket rehabilitálni, s ha lehetséges és szükséges, fejleszteni. 5 A műemlékvédelem csak a történelmi és művészeti értékek megóvásával foglalkozik, tartalmát tekintve tehát szűkebb, mint a települési környezet védelme. 6 A környezet-egészségtan a környezetnek az ember egészségére gyakorolt hatásával, a szennyező anyagok egészségügyi határértékeinek kérdésével foglalkozik. (Bakács T.: Környezetvédelem. Medicina Kiadó. Budapest 1977. 224. old.) 7 A földvédelem a talaj és a litoszféra értékeinek védelmével foglalkozik. 8 A vízvédelem a felszíni és a felszín alatti vízkészletek minőségének megőrzését, illetve javítását tűzte ki célul. 9 A levegővédelem feladata a tiszta (egészséges) levegő biztosítása. 10 Az élővilág védelme elsősorban a veszélyeztetett fajokra terjed ki. 11 A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 4. § z) pont.

12

hanem a jogi szabályozási kérdések és a jogon kívüli, elsősorban a gazdasági-pénzügyi jellegű intézmények összefüggésének, illetve kapcsolatrendszerének keresztmetszetében is. A környezet egyes elemeire, illetve az azokat veszélyeztető tényezőkre vonatkozó részletes szabályokat rendező jogi normák úgy viszonyulnak egymáshoz, mint az egész és annak a részei. Így külön szabályozási részterületekként jelenik meg: a) a nukleáris energia és a radioaktivitás felhasználása; b) a bányászat; c) az energia; d) az erdő védelme; e) az épített környezet alakítása és védelme; f) a termőföld; g) a halászat; h) a közlekedés – közlekedési alágazatonként; i) a katasztrófák megelőzése és következményeik elhárítása; j) a területfejlesztés; k) a vadgazdálkodás; l) a vízgazdálkodás; m) a hulladékok kezelése; n) a veszélyes anyagok tárolása; o) a természet és a táj védelme; p) az állatvédelem, továbbá az állategészségügy; q) a növényvédelem, továbbá a növényegészségügy; r) a műemlékek védelme. Magyarországon

az

Európai

Unióhoz

csatlakozás

kapcsán

gyorsult

fel

a

környezetvédelmi jogalkotás. Ennek keretében a régebben már szabályozott területeket újraszabályozták, illetve sok olyan területre született jogszabályi rendelkezés, ami korábban a jog által érintetlen volt.

1. A környezetvédelmi szabályozás jogi eszközei A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) két helyen is utal az egészséges környezet védelmére. Első helyen az Alkotmány általános rendelkezései között jelenik meg: az Alkotmány 18. § kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Az Alkotmány e rendelkezését az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő alkotmánymódosítás állapította meg. A magyar alkotmány általában nem megy túl a nemzetközileg elfogadott és csak a követelmények minimumát meghatározó standardokon, mégis rendkívül jelentős eredménynek kell tekinteni, hogy kimondja a társadalom, az egyén jogát az egészséges környezethez. Az egészséges környezethez való jog megjelenik az alapjogi katalógusban is, kifejezetten az állami kötelezettségek oldaláról: az Alkotmány 70/D. § az állam feladatává teszi az épített és természetes környezet védelmét.

1.1. Az egészséges környezethez való jog − mint alapjog Az egészséges környezethez való jogra irányadó alkotmányi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság már működésének első éveiben értelmezte. Eszerint az egészséges

13

környezethez való jog alapjog, amely egyben egy rendkívül erős védelmet jelent, nevezetesen azt, hogy az alapjog lényeges tartalma nem korlátozható, az alkotmányosan megengedett korlátozás pedig csak törvénnyel 12 , kényszerítő okból és arányosan (a legkevésbé korlátozó és alkalmas eszközzel) történhet 13 . Az egészséges környezethez való jog köztudottan nem sorolható a klasszikus, védelmi jellegű alapjogok közé, de nem is pusztán alkotmányban rögzített feladat vagy államcél. Éppen ezért jelentősége van annak az alkotmánybírósági értelmezésnek, amely az egészséges környezethez való jogot „jog”-ként kezeli. Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy az egészséges környezethez való jogot az állam alapjog minőségében „ismeri el” és „érvényesíti”, éppen úgy, mint az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait. Ha az egészséges környezet biztosítása csupán államcél és feladat lenne, amelyet a Magyar Köztársaság − az Alkotmány szóhasználata szerint − csupán „véd”, „elismer”, „támogat”, „tiszteletben tart” anélkül, hogy jognak minősítené, az kevesebb garanciával járna. Az ún. alkotmányi feladatok vagy államcélok megvalósítása csak az Alkotmányban meghatározott egyes alapjogok érvényesítése, állami védelme útján történhet meg 14 , az egészséges környezethez való jog államcélkénti felfogása esetén azonban ezt nem lehetne érvényesíteni. Az egészséges környezethez való jogot az Alkotmánybíróság a szociális jogoktól is elkülönítetten értelmezte. Noha a szociális jogokból elsősorban az állam kötelessége adódik a megfelelő intézkedésekre, ezen állami kötelességek és az alanyi jogok között szoros, kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen maguknak az alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala.

Mindebből következik, hogy bár a szociális jogok

„mindenkit” vagy legalábbis minden állampolgárt megilletnek, megvalósításuk során az érvényesítésüket szolgáló alanyi jogok konkrét jogosultjai meghatározhatók. Mind az alanyi alapjogok, mind pedig a másodlagosan megadott alanyi jogok az állam alkotmányos kötelezettsége alapján létrehozott szociális, kulturális stb. intézmények igénybevételére az adott alkotmányi feladat, illetőleg szociális jog megvalósításának szükségszerű eszközei. Ennek alapján az állami intézménygaranciák és az alanyi jogok egymás hasonló súlyú kiegészítői. 12

Alkotmány 8. § (1) bek. 20/1990. (X. 4.) AB határozat. 14 Lásd például a piacgazdaság mint államcél tartalmát számos alapjog alkotja [21/1994. (IV. 16.) AB határozat]. 13

14

Az egészséges környezethez való jog mindezekkel szemben − az Alkotmánybíróság értelmezésében − elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. E jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. Az egészséges környezethez való jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia 15 .

1.1.1. Az alapjog szubjektív és objektív oldala Az alapjogoknak van − egy szubjektív oldaluk, amely az egyén számára biztosítja, hogy az alapjogával éljen (ebből a szempontból az államtól tartózkodást követel meg), − egy objektív oldaluk, amely előírja, hogy az államnak az alapjogok érvényesülése (érvényesítése) érdekében védelmi intézkedéseket kell foganatosítania. Az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban tehát nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől,

hanem

magában

foglalja

azt

is,

hogy

gondoskodnia

kell

az

érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek természetszerűen egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig az egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen, ami az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, azaz az alapjogok összhangját is előmozdítja. Az alapjog jogosultja, illetve az állam különféle szempontjai és feladatai miatt az alapjog alanyi jogi, illetve objektív oldala nem feltétlenül fedi egymást. Az állam − általános és objektív szempontjaiból következően − a szubjektív alapjog által védett

15

28/1994. (V. 20.) AB határozat.

15

körön túlmenően is meghatározhatja ugyanazon alapjog objektív, intézményes védelmi körét 16 . Az intézményvédelmi kötelezettség összetett követelményrendszert támaszt az állammal szemben az alapjogok érvényesülésére. Magában foglalja, hogy az államnak védenie kell az adott jog által garantált „szabadságot”, az alapjoghoz tartozó értékeket 17 . Magában foglalja a szabályozási kötelezettséget (a szervezeti és eljárási biztosítékok megteremtését), adott esetben az anyagi támogatási kötelezettséget 18 , a meglévő vagy az alapjog érvényesülése szempontjából az Alkotmány által megkívánt intézményes formák védelmét 19 (és egyben tartózkodást a működés tartalmi befolyásolásától). Része e követelménynek azon fórumok (bíróság, Alkotmánybíróság) védelme is, ahol az alapjogsérelem orvosolható 20 . Az állam az objektív intézményvédelem körében köteles az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket úgy kialakítani, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen 21 .

1.1.2. Az alapjog korlátozhatósága Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezése értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, de az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja 22 . Ez a rendelkezés módszertani szabály, amely az alapjogkorlátozás kereteit adja meg. A kérdés az, hogy lehet-e objektíven és biztosan meghatározni, mi tartozik valamely alapjog érinthetetlen lényeges tartalmába, avagy ez a körülményektől (többek között az illető alapjoggal szemben mérlegelendő másik alapjogtól) függ 23 . Az Alkotmánybíróság ebben a körben két módszert alkalmazott: részben alapjogonként külön-külön, esetről-esetre meghatározta, hogy mi tartozik az adott jog lényegi tartalmába, részben kidolgozta azokat a teszteket, amelyek alapján megítélhető az alapjogkorlátozás alkotmányossága. A tesztek közül kiemelendő a klasszikus szabadságjogok

16

64/1991. (XII. 7.) AB határozat. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat. 18 18/1994. (III. 31.) AB határozat, 22/1997. (II. 25.) AB határozat. 19 61/1995. (X. 6.) AB határozat, 37/1992. (VII. 16.) AB határozat. 20 28/1995. (I. 19.) AB határozat. 21 64/1991. (XII. 17.) AB határozat 22 Az 1989. október 23-tól 1990. június 25-ig hatályos szöveg tételesen meghatározta, hogy az alapjogok az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának védelme érdekében korlátozhatóak. 23 Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 396. old. 17

16

korlátozásakor alkalmazott szükségességi/arányossági próba, illetve a diszkrimináció-tilalom érvényesítésekor alkalmazott általános racionalitási teszt24 . Elsődlegesen azt az abszolút határt határozták meg, amelynek figyelembe vétele nélkül nem lehet egy korlátozás szükségességét és arányosságát eldönteni. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott korláton belül az élethez és az emberi méltósághoz való jog az a „lényeges tartalom”, amely az alapjogkorlátozással semmiképpen nem sérülhet. Az élethez és emberi méltósághoz való jog felett az állam nem rendelkezhet, fogalmilag korlátozhatatlan, bármilyen korlátozásuk teljes és végérvényes megszűnésükhöz vezethet. E jogok a többi alapjog forrásai és feltételei, így minden alapjog lényeges tartalmának részét − ezzel azok korlátozhatóságának abszolút határát is − képezik 25 . Az alapjog alkotmányosan megengedhető korlátozásának alapvető kritériuma, hogy annak kényszerítő okból és arányosan kell megtörténnie. Az arányosság követelménye magában foglalja a legkevésbé korlátozó és a leginkább alkalmas eszköz használatát 26 . Az állam akkor korlátozhat egy alapjogot, ha egy másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél elérése érdekében történik, hanem az is szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során

köteles

az

adott

cél

elérésére

alkalmas

legenyhébb

eszközt

alkalmazni.

Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan 27 . Sajátos státusa van a diszkrimináció tilalmának az alapjogok rendszerében. Ezért a fentiektől eltérő próba vonatkozik annak megítélésére, hogy az adott szabályozásban fellelhető megkülönböztetés alkotmányos-e. E módszer az általános racionalitási teszt, amelynek két eleme az összehasonlíthatósági, illetve az indokolhatósági próba. Az összehasonlíthatósági próba arra utal, hogy az Alkotmány nem minden fajta megkülönböztetést tilt, csak az azonos helyzetben lévő jogalanyok között merülhet fel a 24

Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 215. old. 23/1990. (I. 31.) AB határozat, 6/1998. (III. 1.) AB határozat. 26 20/1990. (X. 4. ) AB határozat. 27 30/1992. (V. 25.) AB határozat. 25

17

diszkrimináció tilalmának a megsértése 28 . Alkotmányellenességhez nemcsak az vezet, ha adott szabályozási koncepción belül valamely (azonos helyzetben lévő) csoportra − alkotmányos indok nélkül − eltérő szabályozás vonatkozik. Hátrányos megkülönböztetés az is, amikor az adott szabályozási koncepció alkotmányossági szempontból lényegesen eltérő helyzetben lévő csoportokra azonosan vonatkozik, vagyis e körülményt figyelmen kívül hagyja 29 . Az Alkotmánybíróság szűken értelmezi a „homogén” csoport fogalmát, s mindig az adott szabályozáshoz képest dönti el, hogy a szabályozással érintett kör homogén csoportot képez-e vagy sem. Az indokolhatósági próba annak vizsgálatára terjed ki, hogy a fennálló megkülönböztetés ésszerű indokon nyugszik-e 30 . Az összehasonlíthatósági/indokolhatósági próba a szükségességi/arányossági tesztnél enyhébb mérce. Az összehasonlíthatósági/indokoltsági próba főszabályként csak a nem alapjogokat érintő megkülönböztetésre vonatkozik, amikor a megkülönböztetés alapjog tekintetében áll fenn, az alapjogi teszt az irányadó 31 . Ezek a kritériumok nem egyedüli mércéi az alkotmányos alapjog-korlátozásnak. Az Alkotmányban találhatunk abszolút tilalmakat (jogokat), amelyek eleve egy mérlegelés eredményét tartalmazzák, nem relativizálhatók. Ezek tekintetében nem alkalmazható a szükségességi/arányossági teszt, hanem az Alkotmány maga tartalmaz olyan kritériumokat, amelyek az alapjog korlátozásának általános mércéjét az illető jog tartalmához igazítva konkretizálják, amelyek konkrét voltukban sokkal inkább állandó és saját tartalmi ismérvekkel határozzák meg az adott alapjog lényeges tartalmát a viszonyítással dolgozó általános szabály helyett. Ez a módszer egyes esetekben a korlátozás abszolút határát vonja meg, másutt annak alkotmányosságát saját, külön ismérvek alapján teszi eldönthetővé, akár úgy is, hogy a szükségesség/arányosság mérlegelését csakis az Alkotmányban meghatározott szűkebb és konkrét követelmények tekintetében engedi meg. Következésképpen ezeknek az alapjogoknak a lényeges tartalma állandóbban és egyértelműbben határozható meg, mint azoké a jogoké, amelyekre az általános szabályt kell alkalmazni. Ilyen külön mércét tartalmaz az Alkotmány például a jogállamiság, továbbá az államcélok, különösen a piacgazdaság, a szociális jogok és a környezetvédelem területén. A legnagyobb gyakorisággal azonban a büntetőjogi garanciák tekintetében ír elő maga az Alkotmány ilyen szilárd határokat a korlátozhatóság számára. Az Alkotmánybíróság ennek 28

30/1997. (II. 29.) AB határozat. 6/1997. (II. 7.) AB határozat. 30 30/1997. (II. 29.) AB határozat. 31 Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 224. old. 29

18

megfelelően meg is állapította például az ártatlanság vélelme, a nullum crimen sine lege, s ezen belül a visszaható hatályú büntető törvényhozás tilalmának abszolút voltát. Ugyanez mondható el a tisztességes eljárás elvéről is 32 . Meghatározott ügycsoportokra nézve az Alkotmánybíróság azonos elbírálási mércét dolgozott ki. Az effajta mércék kérdése, hogy a látszatra hasonló ügyekben meddig terjed az alkalmazhatóságuk, azaz általános megfogalmazásuk ellenére mennyire ügyhöz és történelmi alkalomhoz kötöttek. Az alkotmányos jogvédelem határainak anyagi ismérvekkel történő meghatározására az

Alkotmánybíróság

minimális

követelményeket

fogalmazott

meg.

A

minimális

követelményekkel részben az államcélok, részben az intézményvédelem alkotmányos mércéje meghatározásának

vonatkozásában élt az Alkotmánybíróság33 . Az intézményvédelem −

amely lényegében az alapjogvédelem egyik eszköze − alkotmányos követelménye (mércéje) nem a szükségesség/arányosság, hanem az a mindenkori intézmény alkotmányos feladatai megvalósításához igazodik 34 . Az Alkotmány 8. § (4) bekezdése szerint rendkívüli állapot vagy szükségállapot, illetve vészhelyzet idején az alapjogok gyakorlása felfüggeszthető vagy korlátozható, kivéve a következő jogokat: az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a szabadságra és a személyi biztonságra, valamint a jogképességre vonatkozó jogok, az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvek, a lelkiismereti és vallásszabadság, az egyenjogúságra, a diszkrimináció tilalmára vonatkozó szabályok, a gyermekek jogaira, illetve a nemzeti és etnikai kisebbségre vonatkozó szabályok, az állampolgársághoz való jog, a hazatéréshez való jog, a szociális biztonsághoz, az ellátáshoz való jog. Ez a katalógus bővebb, mint a nemzetközi emberi jogi dokumentumok által korlátozhatatlannak tekintett jogok köre, azaz a magyar Alkotmány „rendkívüli helyzetekben” is nagyobb védelmet biztosít, mint a nemzetközi minimum. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. § (4) bekezdéséből nem vezetett le olyan követelményt, amely az alapjogi hierarchiát direkt módon formálja.

32

6/1998. (III. 11.) AB határozat. Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 420-421. old. 34 48/1998. (XI. 23.) AB határozat. 33

19

1.1.3. A védelmi szint csökkentésének tilalma Az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jog a környezet védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti, következésképpen e körben az alanyi jogok feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az államnak ellátnia. Ezért a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csak fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem − a dogmatikai lehetőségek határai közt − mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít. Az egészséges környezethez való jog intézményes védelmének mértéke ezért nem tetszőleges. A védelem szintjét a környezethez való jog fenti dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. Az egészséges környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit hivatott biztosítani. Mindez az egészséges környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg. A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív − bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított − ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít el. Emiatt az egészséges környezethez való jog védelmének érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények diktálta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. Az egészséges környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam − amíg jogi védelem egyáltalán szükséges − az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételek közepette léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. Az egészséges környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a

20

követelménytől is pusztán elkerülhetetlen szükségesség esetén és csak arányosan lehet eltérni 35 . Az Alkotmánybíróság ebben a körben tehát két egymást átszövő követelményt fogalmazott meg: részben a jogszabályokkal már biztosított védelmi szint csökkentésének tilalmát, valamint az ebből folyó absztrakt követelményt, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól nem léphet vissza a szankciókkal biztosított védelem felé 36 . Az alkotmánybíróság a jogszabályokkal biztosított védelmi szint csökkentésének tilalmát − az Alkotmány előírásaival összhangban − az épített környezet védelme oldaláról is rögzítette. A 27/1995. (I. 15.) AB határozatban elbírált ügyben kitért arra, hogy az egészséges környezethez való jog érvényesítésének eszközei az épített környezet, a települési környezet, a lakóterületek védelme (is).

1.1.4. Az egészséges környezethez való jog és más jogok Az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez természetesen alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak, de ezekre az jellemző, hogy többnyire csupán közvetetten függnek össze a környezetvédelemmel. A környezeti károk megtérítéséről szóló polgári jogi igény például közvetlenül a tulajdonjog sérelmét orvosolhatja. Vannak kifejezetten környezetvédelmi vonatkozású alanyi jogok is, ezek viszont elsősorban eljárási jellegűek, mint amilyen az engedélyezési eljárásban való részvétel joga. A környezetvédelemhez kapcsolódó alanyi jogok többsége nem sajátosan környezetvédelmi célt szolgál, hanem többek között erre a célra is használható, mint például a kárral fenyegető magatartástól való eltiltásra irányuló polgári jogi igény, vagy a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog. A legszorosabb kapcsolat az élethez való joggal áll fenn. Az egészséges környezethez való jog valójában az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának egyik része: az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet nevesíti külön alkotmányos „jogként”. Az Alkotmány 18. § hiányában a környezetvédelemmel kapcsolatos állami kötelezettségek − kiterjesztő értelmezéssel − az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből is levezethetők lennének. Az egészséges környezethez való jog önálló kimondása az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből − egyébként szükségszerűen – adódó következményeknek külön

35 36

28/1994. (V. 20.) AB határozat. Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 292. old.

21

alkotmányos súlyt ad. Ezek az objektív állami kötelezettségek szélesebbek az élethez való alanyi jogok összességénél. Az egészséges környezethez való jog formailag is eloldja őket az élethez való alanyi jogtól, s ezzel megkönnyíti, hogy ez a jog további, más gyökerű, a feladat megvalósításához szükséges állami kötelezettségeket is magába fogadjon, továbbá megkönnyíti a környezetvédelem sajátosságához való alkalmazásukat is. Több ügy kapcsán az Alkotmánybíróságnak az egészséges környezethez való jog és a tulajdonjog ellentmondásában kellett állást foglalnia 37 . Határozataiban az Alkotmánybíróság a környezethez való jognak adott elsőbbséget, megállapítva, hogy a környezetvédelem vitathatatlanul közérdeket szolgál, ezért a tulajdonjog eleve „beengedi” a környezethez való jog érvényesülését, azaz kizárólag szélsőséges esetben képzelhető el olyan helyzet, amelyben „a tulajdonjognak nem kell engednie a környezethez való joggal szemben”. Környezetvédelmi célból tehát − az Alkotmánybíróság szerint − a tulajdonkorlátozás alkotmányossága igazolható 38 . Az Alkotmánybíróság megállapította az objektív életvédelmi kötelezettség fennállását is. Eszerint az államnak kötelessége minden élet természeti alapját fenntartani, s védeni köteles minden életet a „mohától kezdve az embrión keresztül az emberig”39 . A megfelelő védelmi szintet az Alkotmánybíróság úgy kívánta biztosítani, hogy az alapjogok korlátozásakor alkalmazott követelményeket rendeli alkalmazni a környezetvédelemben a jogalkotási és szervezési garanciális rendelkezések minden hátrányos megváltoztatására 40 .

1.2. A környezetvédelem és az Európai Unió joga Az Európai Közösségeket létrehozó szerződések eredetileg nem tartalmaztak környezetvédelemre vonatkozó célkitűzéseket, sem egyéb rendelkezéseket. Az EK-nak nem volt környezeti politikája. A környezetszennyezés határokat nem ismerő volta, valamint az eltérő környezetvédelmi előírások okozta kereskedelem-korlátozó hatások érlelték a közösségi fellépést.

37

Például az ócsai „Kiskőrős-alja” Természetvédelmi Terület létesítése kapcsán felmerült kérdés, a Pilisi Tájvédelmi Körzethez tartozó természetvédelmi terület védettségének kérdése, a Balaton védelmében elrendelt korlátozások felülvizsgálata stb. 38 Az Alkotmány magyarázata. Szerk.: Holló András. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 294. old. 39 Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2000. 450. old. 40 28/1994. (V. 20.) AB határozat.

22

1.2.1. A környezetvédelmi akcióprogramok Az EK az első akcióprogramban (1973-1976) rakta le környezetpolitikája alapjait. Az általános

célok

életminőségének

között javítása,

a

közösségi a

gazdasági

polgárok

életkörülményeinek,

növekedés

és

a

környezet

környezetének, megőrzésének

összehangolása szerepel. A programban megfogalmazott alapelvek máig érvényesek. Ezek: a) A szennyezést a forrásnál kell megszüntetni, leküzdeni. b) Minden tervezései és döntéshozatali eljárásban – tehát a lehető legkorábban – figyelemmel kell lenni a környezetvédelem érdekeire. c) A természeti környezet és a természet olyan kihasználása, amely károkozással jár, elkerülendő. d) A tudományos és technológiai ismeretek szintjét növelni kell, többek között a kutatás támogatásával. e) A megelőzés és kárelhárítás költségeit viselje a szennyező. f) Egy állam tevékenysége ne károsítsa más állam környezetét. g) A fejlődő országok érdekeit messzemenően figyelembe kell venni a tagállamok környezetvédelmi politikájának kialakítása során. h) A hosszú távú európai környezetvédelmi politika alapján kell tevékenykedni, ennek érdekében nemzetközi és globális környezetvédelmet kell folytatni, amelynek egyik eszköze a nemzetközi együttműködés. i) A környezetvédelem ügye mindenki felelőssége, ezért a célirányos oktatás nélkülözhetetlen. j) A szennyezés típusának legjobban megfelelő akciót kell megalapozni, figyelembe véve a szennyezés típusát, a szükséges eljárást, a védendő terület jellegét (szubszidiaritás elve). k) Az egyes nemzeti környezetvédelmi politikákat koordinálni és harmonizálni kell, mégpedig a közösen elfogadott hosszú távú célkitűzéseknek megfelelően. A fenti elvek alapján az Európa Tanács szakértői csoportja 1994-ben véglegesített egy „modell”–környezetvédelmi törvényt, amelyet elsősorban a közép- és kelet-európai országoknak készített, s amely a következő alapelveket mondta ki:

23

a) Az elővigyázatosság elve. b) A helyettesítés elve, amely szerint a kisebb környezeti veszéllyel járó tevékenységgel kell helyettesíteni a nagyobb veszéllyel járókat. c) A biodiverzitás vagy biológiai sokféleség fenntartása elve. d) A természeti erőforrások pusztításának tilalma. e) A szennyező fizet elve. f) A társadalom információhoz való joga és a társadalmi részvétel elve. g) Az együttműködés elve. A második akcióprogram (1977-1981) kiemelte a víz-, a levegő- és a zajvédelem, illetve az erőforrások ésszerű hasznosításának a fontosságát. A harmadik akcióprogram (1982-1986) az értékrend változását tükrözi: a környezetet „saját jogán” és nem pusztán gazdasági megfontolások miatt kell védeni. A negyedik környezetvédelmi akcióprogramot (1987-1992) már az Egységes Európai Okmány hatályba lépését követően fogadták el. Az Egységes Európai Okmány áttörést okozott, a környezeti politikát beemelte az EK alapszerződésbe. A negyedik program deklarálta, hogy a környezetvédelem alapvető tényező a gazdasági döntések meghozatalában, a szabályok szigorítása nem lehetőség, hanem gazdasági követelményekkel alátámasztható szükségszerűség. Az ötödik program (19932000) a Maastrichti Szerződéssel és az ENSZ „Fenntartható fejlődésről” címet viselő Riói Konferenciájával egy időben készült. A program a fenntartható fejlődés feltételeként jelöli meg az életminőség és a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés lehetőségét, a tartós környezeti károsodások elkerülését 41 .

1.2.2. Az uniós környezeti jog vázlata A jelenleg hatályos EK Szerződésben már a Közösségek alapelvi szintű feladatait tartalmazó 2. cikkben megtalálható „a környezetminőség magas fokú védelme és annak javítása” követelménye, a közös politikákat felsoroló 3. cikk l) pontja pedig nevesíti a környezetvédelmi politikát. A 174. cikk (1) és (2) bekezdései tartalmazzák a Közösségek környezeti politikájának általános céljait. Ezek: a környezet minőségének megóvása, védelme és javítása, az emberi egészség védelméhez, a természeti erőforrások megfontolt és ésszerű

41

Várnay Ernő–Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 594-595. old.

24

felhasználásához való hozzájárulás, valamint a világméretű és regionális környezeti problémák kezelésére szolgáló eszközök kimunkálásának nemzetközi szintű elősegítése. Az EK Szerződés 6. cikke szerint a környezetvédelem követelményeit integrálni kell a 3. cikkben előírt közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába, valamint azok végrehajtásába, különösen annak érdekében, hogy a fenntartható fejlődést elősegítsék. A környezeti jogalkotás jogalapját közvetlenül a 175. (130/S) cikk rendelkezései jelentik. A közösségi fellépés szubszidiárius: csak akkor indokolt, ha a tagállamok szintjén egymástól függetlenül hozott intézkedésekhez képest a kitűzött célok jobban elérhetők. A tagállamok a közösségi normáknál szigorúbb előírásokat alkalmazhatnak, feltéve, hogy azt az EK Szerződéssel összeegyeztethetően teszik. Ez a szabály a közösségi környezethasználati feltételek minimumjellegét rögzíti. Az EK környezeti jog több mint kettőszáz normatív jellegű forrást tartalmaz. A mégoly terjedelmes és gazdag tematikájú másodlagos szabályozás mégsem alkot zárt, teljes rendszert. A környezeti szabályozás ugyanis túlnyomóan irányelvekben jelenik meg. Ezek közül jelentős a környezeti hatásvizsgálat intézményét bevezető 85/337/EGK tanácsi irányelv, valamint az integrált szennyezés-megelőzésről szóló 61/96/EK tanácsi irányelv, illetve a környezetvédelmi információk szabadságáról szóló 90/313/EGK tanácsi irányelv. Az irányelv elsősorban a jogharmonizáció eszköze. Az irányelvben foglaltaknak az itt megjelölt határidőre kell megfelelni (implementálás). Az implementálásra előírt határidőnek nagy jelentősége van. Eddig az ideig ugyanis a tagállam nem vonható felelősségre az implementálás elmulasztásáért, ugyanakkor a tagállamok jogalanyai sem alapíthatnak jogot a határidő eltelte előtt az irányelvben foglaltakra 42 . Amennyiben a tagállamok nem alkották meg az implementációs intézkedéseket a határidő lejárta előtt, a tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan rendelkezés meghozatalától, amely komolyan veszélyeztetné az irányelvben foglalt célok elérését. A tagállami bíró hatáskörébe tartozik annak vizsgálata, hogy az intézkedés, amelynek érvényességét vitatják, vajon ilyen-e 43 . Az irányelvek rendelkezései bizonyos feltételek mellett közvetlen hatállyal bírhatnak. Az irányelv közvetlen hatályának kérdése − tehát az, hogy a tagállamok jogalanyai a tagállami bíróságokon az irányelvre alapítsanak jogot, kérjék annak kikényszerítését – csak akkor merül fel egyáltalán, ha az implementálás nem történt meg rendben (az implementálást

42 43

C-148/78., Pubblico Ministero v. Tullio Ratti [1979] ECFR 1629, Válogatott ítéletek, 85-92. old. C-129/96., InterEnvitorment Wallonie ASBL v. Région Wallonie [1997] ECR I-7411.

25

elmulasztották vagy hibásan eszközölték) 44 . Az irányelv közvetlen hatályának az a feltétele, hogy az irányelv kellően pontos, egyértelmű legyen 45 és ne hagyjon mozgásteret a szabályozásra a tagállamok számára 46 . A nem megfelelő implementálással okozott kárért a tagállam kártérítési felelősséggel tartozik 47 . Az

Európai

Alkotmány

létrehozásáról

szóló

szerződés 48

(a

továbbiakban:

Alkotmányszerződés) III. része III. címe 5. szakasza (III-233-234. cikk) szabályozza a környezetvédelmi politikát. Eszerint az Európai Unió környezetpolitikája hozzájárul ahhoz, hogy a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása, az emberi egészség védelme, a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosítása, a regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló intézkedések nemzetközi szinten történő ösztönzése megvalósuljon. Az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, egyidejűleg figyelembe véve az egyes régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Ez a politika az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, a környezeti károknak elsődlegesen a forrásuknál történő elhárítása elvén, valamint a „szennyező fizet” elven alapul. Ebben az összefüggésben

a

környezetvédelmi

követelményeknek

megfelelő

harmonizációs

intézkedések adott esetben egy védzáradékot foglalnak magukban, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy nem gazdasági jellegű környezetvédelmi okokból ideiglenes intézkedéseket tegyenek, amelyek uniós ellenőrzési eljárás alá tartoznak. Környezetpolitikája kidolgozásakor az Európai Unió figyelembe vette a rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatokat, egyes régióinak környezeti feltételeit, a beavatkozás, illetve a be nem avatkozás lehetséges hasznait és költségeit, az Unió egészének gazdasági és társadalmi fejlődését, valamint régióinak kiegyensúlyozott fejlődését. Az Unió és a tagállamok hatáskörük keretén belül együttműködnek a harmadik országokkal és a hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel. Az Unió által folytatott együttműködésre vonatkozó 44

Várnay Ernő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 163. old. C-41/74., Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337. 46 Weymüller, R.: Der Anwendungsvorrang von EG-Richtlinien − Eine Diskussion ohne Ende? Recht der Internationalen Wirtschaft. 1991. évi 6. szám. 47 C-6 és 9/90., Marshall v. Southampton and SW Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723. 48 Az Európai Unió tagállamainak Kormányközi Konferenciája 2004. június 17-18-án Brüsszelben tartott ülésén állapodott meg az „egy Európai Alkotmány létrehozásáról” szóló nemzetközi szerződés szövegéről, amelynek aláírására − a véglegesítése és az Európai Unió tagállamainak nyelvére fordítása − után 2004. október 29-én, Rómában került sor. A hatálybalépéséhez az szükséges, hogy a tagállamok a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően megerősítsék a szerződést, s a megerősítő okiratokat az Olasz Köztársaság kormányánál letétbe helyezzék. Ha valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, az Alkotmányszerződés 2006. november 1-jén lép hatályba. Amennyiben ezen időpontig nem helyezik letétbe valamennyi okiratot, az Alkotmányszerződés az azt követő második hónap első napján lép hatályba, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát. 45

26

részletes szabályok az Unió és az érintett harmadik felek közötti megállapodások tárgyát képezhetik. Az uniós környezetvédelmi célok elérése érdekében megteendő intézkedéseket − az Alkotmányszerződés szerint − európai törvényben vagy kerettörvényben határozzák meg. Az ilyen európai törvényt vagy kerettörvényt a Régiók Bizottságával, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően kell elfogadni. A Tanács egyhangúlag fogadja el az olyan európai törvényeket, illetve kerettörvényeket, amelyek a) elsődlegesen adózási természetű intézkedéseket állapítanak meg; b) olyan intézkedéseket tartalmaznak, amelyek érintik a területrendezést, a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást,

illetve

amelyek

akár

közvetlenül,

akár

közvetve

befolyásolják e készletek rendelkezésre állását, a földhasználatot, kivéve a hulladékgazdálkodást; c) a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő intézkedéseket határoznak meg. A Tanács – a Bizottság javaslata alapján – egyhangúlag elfogadott európai határozatban előírhatja, hogy az első albekezdésben említett területeken a rendes törvényalkotási eljárást kell alkalmazni. A Tanács minden esetben az Európai Parlamenttel, a Régiók Bizottságával, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően határoz. Az Európai törvény, amelyet a Régiók Bizottságával és a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően kell elfogadni, általános cselekvési programokat állapít meg, amelyek meghatározzák az elérendő elsődleges célokat. Az Unió által elfogadott egyes intézkedéseket nem érintve, a környezetpolitika finanszírozásáról és megvalósításáról a tagállamok gondoskodnak. Amennyiben valamely intézkedés egy tagállam hatóságai számára aránytalanul magas költségekkel járna, az ilyen intézkedésekben − a „szennyező fizet” elv sérelme nélkül − megfelelő módon rendelkezni kell a következőkről: a) átmeneti eltérés és/vagy b) a Kohéziós Alapból nyújtott pénzügyi támogatás. Az elfogadott védintézkedések nem akadályozzák a tagállamokat abban, hogy szigorúbb

védintézkedéseket

tartsanak

fenn

27

vagy

vezessenek

be,

amelyeknek

összeegyeztethetőeknek kell lenniük az Alkotmánnyal. Az intézkedésekről értesíteni kell a Bizottságot. Ezek a szabályok gyakorlatilag az EK Szerződés rendelkezéseinek maradéktalan átvételét jelentik.

1.3. A környezetvédelem hazai szabályozása Magyarországon a környezetvédelmi jogi szabályozás az 1990-es évek elejéig 49 inkább kormányrendeleti, mint törvényi szinten volt megoldott. Bár az első viszonylag átfogó törvényi szabályozást az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény jelentette, ez azonban kötelezően alkalmazandó rendelkezéseket gyakorlatilag még

nem tartalmazott,

szabályai az általánosság szintjén maradtak. A szabályozás jellemzője ekkor az volt, hogy a környezetvédelmi szabályok nem igazodtak más szabályokhoz, azoktól teljesen elkülönültek, sőt, a belső szakmai érdekeket sem harmonizálta, nem integrálta. Az egyes környezetvédelmi részterületeket a szabályozás különböző mélységgel és mértékben fogta át. Számos igen fontos részterület – így például a hulladékgazdálkodás – pedig egyáltalán nem került be a törvénybe. A környezetvédelemért felelős minisztérium létrehozásáig a központi kormányzati munkamegosztás is teljesen széttagolt volt e területen. A felelősség meghatározása a környezetvédelem kapcsán, illetve szankciók alkalmazása gyakorlatilag teljesen hiányzott. Külön hiányossága volt a szabályozásnak, hogy a megelőző és a közvetlen beavatkozások lehetősége nem került kidolgozásra. Ez utóbbi negatív elemeken némileg változtatott az 1992ben bevezetett környezetvédelmi termékdíj 50 és a kötelezővé tett környezetvédelmi hatásvizsgálat. 1994 tavaszán készült el a Nemzeti Környezet- és Természetpolitikai Koncepció az Országgyűlés 90/1993. (XI. 17.) OGY határozata alapján. A koncepció környezetpolitikai részt, természetmegőrzési politikai részkoncepciót és egy nemzetközi egyezményeket tartalmazó mellékletet foglalt magában. A koncepció nyomán 1997-ben fogadták el a Nemzeti Környezetvédelmi Programot 51 . 1995. július 22-én került kihirdetésre a környezet védelmének általános elveiről szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.). A Kvtv. kiemelkedő jelentőségű szerepet tölt be

a

környezetvédelem

funkcióinak,

49

szervezeti,

intézményi

rendszerének,

Bándi Gyula: Környezetvédelmi kézikönyv. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 15. old. Az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1992. évi XVIII. törvény. Hatályon kívül helyezve: 1995. szeptember 21-től. 51 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat. 50

28

eszközrendszerének, valamint a piacgazdasági modellű országokra jellemző intézményeinek, az állami kötelezettségvállalásnak, a társadalmi részvételnek, illetve a felelősségi viszonyoknak a rendezésében. A törvény megalapozza azon jogi normák környezetvédelmi feltételrendszerét is, amelyek a környezetet leginkább igénybe vevő vagy terhelő gazdasági tevékenységeket szabályozzák. A korábbi gondolkodáshoz képest markáns változást jelent a Kvtv. rendelkezésein végighúzódó azon alapelvi megfogalmazás, amely szerint a passzív környezetvédelemmel szemben a környezetvédelmi tevékenység vezérelve a környezeti károk megelőzése.

1.3.1. A környezet védelmének hatályos szabályozása A Kvtv. célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet egészének, valamint elemeinek és folyamatainak magas szintű, összehangolt védelme, a fenntartható fejlődés biztosítása. A törvény a kiszámíthatóság és a méltányos teherviselés elve szerint megfelelő kereteket teremt az egészséges környezethez való alkotmányos jogok érvényesítésére és elősegíti a) a környezet igénybevételének, terhelésének és szennyezésének csökkentését, károsodásának megelőzését, a károsodott környezet javítását, helyreállítását; b) az emberi egészség védelmét, az életminőség környezeti feltételeinek javítását; c) a természeti erőforrások megőrzését, fenntartását, az azokkal való ésszerű, takarékos és az erőforrások megújulását biztosító gazdálkodást; d) az állam más feladatainak összhangjait a környezetvédelem követelményeivel; e) a nemzetközi környezetvédelmi együttműködést; f) a lakosság kezdeményezését és részvételét a környezet védelmére irányuló tevékenységben,

így

különösen

a

környezet

állapotának

feltárásában,

megismerésében, az állami szerveknek és az önkormányzatoknak a környezet védelmével összefüggő feladatai ellátásában; g) a gazdaság működésének, a társadalmi, gazdasági fejlődésnek az összehangolását a környezeti követelményekkel; h) a környezetvédelem intézményrendszerének kialakítását, illetve fejlesztését;

29

i) a környezet védelmét, megőrzését szolgáló közigazgatás kialakítását, illetve fejlesztését 52 . A hatályos magyar szabályozásban a következő alapelvek érvényesülnek 53 : a) A megelőzés, az ismert és a várható hatások elleni előzetes fellépés elve. A megelőzés érdekében a környezethasználat során a leghatékonyabb megoldást, továbbá a külön jogszabályban meghatározott tevékenységek esetén az elérhető legjobb technikát (megoldást) kell alkalmazni. b) Az elővigyázatosság elve alapján kellő körültekintéssel elkerülhetőek a nem várt környezetkárosító események. c) A helyreállítás kötelezettségét szintén előírja a Kvtv. A 8. § alapján a környezetet veszélyeztető vagy károsító környezethasználó köteles azonnal befejezni a veszélyeztető vagy károsító tevékenységet, s gondoskodni a tevékenysége által bekövetkezett környezetkárosodás megszüntetéséről, a károsodott környezet helyreállításáról. d) A felelősség vagy a szennyező fizet elve. A Kvtv. 9. § értelmében a környezethasználó az e törvényben meghatározott és az e törvényben és más jogszabályokban szabályozott módon felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. e) Az együttműködés elve. Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodó szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok ellátásának minden szakaszára. Az együttműködéssel járó jogokat és kötelezettségeket e törvény, illetve az önkormányzat rendeletben állapítja meg. A környezetvédelmi érdekek érvényesítését a Magyar Köztársaság két- vagy többoldalú nemzetközi környezetvédelmi és más, a környezetvédelemmel összefüggő együttműködési, tájékoztatási, segítségnyújtási megállapodásokkal is elősegíteni köteles, különösen a szomszédos országokkal való kapcsolatában. Nemzetközi szerződés hiányában is figyelemmel kell lennie más államok környezeti érdekeire, törekednie kell az országhatárokon átterjedő környezetterhelés, illetőleg 52 53

Kvtv. 1. § (1)-(2) bek. Kvtv. 6-12. §

30

környezetveszélyeztetés

csökkentésére,

a

környezetszennyezés

és

a

környezetkárosítás megelőzésére 54 . f) Tájékozódás, tájékoztatás és nyilvánosság elve. Mindenkinek joga van a környezetre vonatkozó tényeknek, adatoknak, így különösen a környezet állapotának, a környezetterhelés és környezethasználat a környezetszennyezettség mértékének, a környezetvédelmi tevékenységnek, terveknek és programoknak, valamint a környezet emberi egészségre gyakorolt hatásainak a megismerésére. A környezet védelmével kapcsolatos állampolgári jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése végett az állam mindenki számára lehetővé teszi a környezet és az egészség lényeges összefüggéseinek, a környezetkárosító tevékenységeknek és azok fontosságának a megismerését. Az állami szervek és az önkormányzatok feladatkörükben kötelesek a környezet állapotát és annak az emberi egészségre gyakorolt hatását figyelemmel kísérni, az így szerzett adatokat nyilvántartani és − a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény által megállapított kivételekkel − hozzáférhetővé tenni, illetve a megfelelő tájékoztatást megadni. A környezethasználót − a Kvtv. rendelkezései szerint − tájékoztatási

kötelezettség

terheli

az

általa

okozott

környezetterhelés

és

-igénybevétel, valamint környezetveszélyeztetés tekintetében 55 . g) Az állam felelőssége. A Kvtv. olyan helyzetet teremt, hogy a Kormány „háttérfelelőssége” révén a környezetvédelemnek mindig legyen felelőse. A Kvtv. 41. § (5) bekezdésének c) pontja értelmében a Kormány egyik feladata a jelentős környezetkárosodások, illetve a rendkívüli környezeti események (beleértve a Magyarország

területén

folytatott

hadgyakorlatot

is)

következményeinek

felszámolása, amennyiben a kötelezettség másra nem áthárítható. h) Integrált, szennyezés elleni fellépés. Minden környezeti elemet önmagában, a többi környezeti elemmel alkotott egységben és az egymással való kölcsönhatás figyelembevételével

kell

védeni.

Igénybevételüket

és

terhelésüket

ennek

megfelelően kell szabályozni 56 . i) A tervezés elve. A tervezés elve – amely magában foglalja a fokozatosság és kiszámíthatóság követelményeit – nem a Kvtv. alapelveiből olvasható ki, 54

Kvtv. 10-11. § Kvtv. 12. § 56 Kvtv. 13. § (1) bek. 55

31

mindazonáltal alapkövetelménynek minősül. A tervezés a Kvtv-ben megjelenik egyrészt a Nemzeti Környezetvédelmi Programon keresztül, másrészt a regionális környezetvédelmi programok és az önkormányzati környezetvédelmi programok elkészítésének kötelezettsége által. Önkormányzati szinten a megyei és a települési önkormányzatok is készítenek környezetvédelmi programot, s kötelesek ezeket egymással egyeztetni A Kvtv. általános rendelkezései között találjuk a törvény hatályára vonatkozó rendelkezéseket. Ezek szerint a törvény tárgyi hatálya kiterjed: a) az élő szervezetek (életközösségeik) és a környezet élettelen elemeire, valamint ezek természetes és az emberi tevékenység által alakított környezetére; b) az e törvényben meghatározottak szerint a környezetet igénybe vevő, terhelő, veszélyeztető, illetőleg szennyező tevékenységre, c) a nemzetközi szerződésekből adódó környezetvédelmi feladatok ellátására, ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik 57 . A törvény személyi hatálya azokra a természetes és jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki, a) akik vagy amelyek a fenti a) pont szerinti környezettel kapcsolatban jogokkal rendelkeznek, illetve akiket vagy amelyeket kötelezettségek terhelnek; b) akik vagy amelyek a fenti b) pont szerinti tevékenységet folytatnak (a továbbiakban: környezethasználó). A Kvtv. kódex-szerű szabályozási formát ölt, átfogja a környezetvédelmi jogterület alapvető intézményeinek jelentősebb részét, ugyanakkor az egyes környezetvédelmi részterületek részletszabályait külön törvényi és végrehajtási rendeleti körbe utalja. A szabályozás eligazítást ad az egyes környezeti elemekre, környezeti hatásokra nézve is.

1.3.2. A környezeti elemek védelme A Kvtv. II. fejezete rendelkezik a környezeti elemek védelméről, illetve a környezeti elemeket veszélyeztető egyes tényezőkről. A környezeti elemek egységes védelme elvének meghatározása mellett rendelkezéseket találunk a föld, a víz, a levegő, az élővilág és az épített

57

Kvtv. 2. § (1)-(3) bek.

32

környezet védelméről is 58 . Ugyanebben a fejezetben a Kvtv. szabályozza a következő, a környezeti elemeket veszélyeztető tényezőket: veszélyes anyagok és technológiák, hulladékok, zaj és rezgés, sugárzások.

1.3.2.1. A föld védelme A föld 59 védelméről a Kvtv. leszögezi, hogy az kiterjed a föld felszínére és a felszín alatti rétegeire, a talajra, a kőzetekre és az ásványokra, ezek természetes és átmeneti formáira és folyamataira. A föld védelme magában foglalja a talaj termőképessége, szerkezete, víz- és levegőháztartása, valamint élővilága védelmét is. A föld felszínén vagy a földben olyan tevékenységek folytathatók, ott csak olyan anyagok helyezhetők el, amelyek a föld mennyiségét, minőségét és folyamatait nem károsítják,

a

környezeti

elemeket

nem

szennyezik.

Az

anyagok

elhelyezésének

környezetvédelmi feltételeit külön jogszabály állapítja meg. Beruházás (építés, bányászat) esetén, annak megkezdése előtt – külön jogszabály rendelkezése szerint – gondoskodni kell a termőréteg megfelelő letermeléséről és termőtalajkénti felhasználásáról. A kőzetek és ásványok bányászatára, kitermelésére vonatkozóan – ha törvény így rendelkezik – igénybevételi határértéket kell meghatározni. A föld védelmével kapcsolatos szabályozásra ágazati törvények is kitérnek. Így például a föld mint környezeti elem védelmére a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: földtörvény) szabályai is irányadók, amely több ponton tartalmaz a környezet védelméről rendelkezéseket. A földtörvény több helyen is előírja a környezet kíméletét, környezetvédelmi hatástanulmány készítését, hatásköröket telepít a környezetvédelmi hatóságokra, s tartalmaz olyan előírásokat is, amelyek értelmében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter csak a környezetvédelmi miniszterrel egyetértésben tehet meg bizonyos lépéseket. Jelentős szabályokat tartalmaz az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Evt.), illetve az annak végrehajtásáról szóló 29/1997. (IV. 30.) FM rendelet. Az Evt. kimondja, hogy az erdő a szárazföld legösszetettebb természeti (ökológiai) rendszere, amelynek léte a környezetre gyakorolt hatásaiból eredően az egészséges emberi 58 59

Kvtv. 13-27. § Magyarország a legtöbb európai országgal összehasonlítva sajátos helyzetben van, hiszen területének mintegy 85%-a alkalmas a talaj termékenységének hasznosítására, azaz erdőgazdálkodásra, illetve mezőgazdasági tevékenység folytatására. Az épített környezet részét alkotó települések, ipari és katonai területek, infrastruktúra, továbbá a bányászat veszi igénybe a fennmaradó 15%-nyi terület döntő hányadát. E hasznosítások mellett lényeges a talaj hulladék asszimiláló képessége is.

33

élet egyik alapvető feltétele. Az erdő a termőtalaj, a légkör és a klíma védelmében, a vizek mennyiségének és minőségének szabályozásában betöltött alapvető szerepe mellett meghatározza a táj jellegét, szebbé teszi a környezetet, testi, lelki felüdülést ad, őrzi az élővilág fajgazdagságát, megújítható természeti erőforrásként a környezeti állapot folyamatos javítása mellett nyersanyagot, energiahordozót és élelmet termel. Az Evt. rögzíti, hogy erdeink jelenlegi területe, állapota több évszázados emberi tevékenység eredményeként alakult ki. Területi széttagoltságuk és a rájuk ható környezeti ártalmak miatt az erdei életközösségek nélkülözhetetlen fennmaradására, védőhatására és termékeire (hozamaira) pusztán akkor számíthatunk, ha szakszerűen kezeljük és megóvjuk a károsító hatásoktól, a túlzott használattól és igénybevételtől, biztosítjuk növény- és állatvilágának sokféleségét és megfelelő összhangját, az erdei életközösség dinamikus és természetes egységét. Következésképpen az erdő fenntartása és védelme az egész társadalom érdeke, jóléti szolgáltatásai minden embert megilletnek. Az erdővel ezért csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet gazdálkodni. Az Evt. 2. § (1) bekezdése értelmében az erdőt olyan módon és ütemben lehet használni, igénybe venni, hogy a gazdálkodási lehetőségek a jövő nemzedékei számára is fennmaradjanak [a továbbiakban: tartamos (fenntartható) erdőgazdálkodás] úgy, hogy az erdő megőrizze

biológiai

sokféleségét,

természetközeliségét,

termőképességét,

megújuló

képességét, életképességét, továbbá megfeleljen a társadalmi igényekkel összhangban levő védelmi és gazdasági követelményeknek, betöltse természet- és környezetvédelmi, egészségügyi-szociális, turisztikai, valamint oktatási és kutatási célokat szolgáló szerepét. A bányászat kérdéskörét a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) szabályozza. A törvénynek főként a végrehajtási rendeletében találhatunk a környezet védelmével foglalkozó rendelkezéseket, azonban maga a Bt. is megfogalmaz néhány alapvető szabályt. A törvény céljának meghatározásakor például a következőképpen fogalmaz: „… e törvény célja az ásványi nyersanyagok bányászatának, a geotermikus energia kutatásának,

kitermelésének,

a

szénhidrogén

szállító

vezetékek

létesítésének

és

üzemeltetésének, továbbá az ezekhez kapcsolódó tevékenységeknek a szabályozása az élet, az egészség, a biztonság, a környezet és a tulajdon védelmével, valamint az ásvány- és geotermikus energiavagyon-gazdálkodással összhangban”. A Bt. 2. § kimondja, hogy a törvény hatálya alá tartozó tevékenységeket az emberi élet, az egészség, a környezet, a termőföld és a tulajdon védelmét, valamint az ásvány- és geotermikus energiavagyon-gazdálkodási követelmények érvényesülését biztosítva szabad 34

végezni. Szintén lényeges rendelkezést tartalmaz a Bt. 34. § (3) bekezdése, amely szerint a bányavállalkozó, illetve a gázipari engedélyes köteles gondoskodni a biztonsági előírások megtartásának ellenőrzéséről és a tevékenység felügyeletéről, továbbá arról, hogy a személyek, a környezet és a vagyon védelmére kidolgozott üzemi szabályzatok a dolgozók rendelkezésére álljanak. Az ellenőrzés és a felügyelet rendjére vonatkozó üzemi előírásokat meg kell küldeni a bányafelügyeletnek, amelynek egyik feladata a környezet védelme. A Bt. 43. § (2) bekezdése ugyanis előírja, hogy a bányafelügyelet a felügyelete alá tartozó tevékenységek (44-46. §) végzése során köteles védeni a dolgozók életét, testi épségét és egészségét, ellenőrizni az ásványvagyon-gazdálkodásra, a környezet-, a táj- és a természetvédelemre, valamint a műszaki biztonságra és a tűzvédelemre vonatkozó szabályok betartását.

1.3.2.2. A víz védelme A víz 60 védelme kiterjed a felszíni és felszín alatti vizekre, azok készleteire, minőségére és mennyiségére, a felszíni vizek medrére és partjára, a víztartó képződményekre és azok fedőrétegeire, valamint a vízzel kapcsolatosan – jogszabályban vagy hatósági határozatban – kijelölt megkülönböztetett védelem alatt álló (védett) területekre. A vizek természetes hozamát, lefolyását, áramlási viszonyait, medrét és partját csak a vízparti élővilág megfelelő

arányainak

megtartásával

és

működőképességük

biztosításával

szabad

megváltoztatni úgy, hogy az a környezeti célkitűzések teljesítését nem veszélyeztetheti. A víz – mint alapvető életfeltétel és korlátozottan előforduló erőforrás – kitermelésének

és

felhasználásának

a

feltételeit

vízkészlettípusonként,

a

területi

adottságoknak megfelelően kell megállapítani, igénybevételi határértéket kijelölve. Az ivóvízellátást biztosító, az ásvány- és gyógyvízhasznosítást szolgáló, a természet védelme szempontjából jelentős, az üdülési, sportolási és terápiás hasznosításra kijelölt vízkészleteket fokozott védelemben kell részesíteni. A vizek igénybevétele, terhelése, a használt- és szennyvizek bevezetése – megfelelő kezelést követően – csak olyan módon történhet, amely a természetes folyamatokat és a vizek mennyiségi, minőségi megújulását nem veszélyezteti. A kitermelt víz felhasználásáról gondoskodni kell. A kitermelést és a 60

Az ország medence jellegéből következően a hazánk területén átfolyó évi átlagos vízmennyiség (120 milliárd m3/év) egy lakosra vetített értéke a világon a legmagasabb. Magyarország a vizeket illetően is jellegzetesen tranzitország, vízkészletei mind mennyiségileg, mind minőségileg döntő mértékben függnek a szomszédos országokban tett beavatkozásoktól. A felszín alatti vizek döntő jelentőségűek életfeltételeink biztosítása szempontjából. Kiemelt szerepük van az ivóvízellátásban (több mint 90%-os részesedéssel), a balneológiai hasznosításban, valamint a környezet egyéb elemeivel való összefüggésük révén.

35

használt víznek a vizekbe történő visszavezetését, valamint a vizek átvezetését úgy kell végezni, hogy a vízadó és -befogadó közeg készleteit, minőségét és élővilágát kedvezőtlenül ne változtassa meg, öntisztulását ne veszélyeztesse. A vizek hasznosításával, hasznosítási lehetőségeinek megőrzésével és kártételeinek elhárításával összefüggő alapvető jogokat és kötelezettségeket, illetve az erre vonatkozó szabályokat – a környezet- és természetvédelmi követelmények figyelembevételével − a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény foglalja össze.

1.3.2.3. A levegő védelme A levegő 61 védelme kiterjed a légkör egészére, annak folyamataira és összetételére, valamint a klímára. A levegőt védeni kell minden olyan mesterséges hatástól, amely azt vagy közvetítésével más környezeti elemet sugárzó, folyékony, légnemű, szilárd anyaggal szennyezi, minőségét veszélyezteti, illetve az egészséget károsító módon terheli. A tevékenységek, létesítmények tervezésekor, megvalósításuk során, valamint a termékek előállításánál és használatánál törekedni kell arra, hogy a légszennyező anyagok kibocsátása a lehető legkisebb mértékű legyen.

1.3.2.4. Az élővilág védelme Az élővilág védelme – az ökológiai rendszer természetes folyamatainak, arányainak megtartása és működőképességének biztosítása figyelembevételével – valamennyi élő szervezetre, azok életközösségeire és élőhelyeire kiterjed. Az élővilág igénybevétele csak olyan módon történhet, amely az életközösségek természetes folyamatait és viszonyait, a biológiai sokféleséget nem károsítja, illetve funkcióit nem veszélyezteti. Az igénybevétel

61

Az ország területének összesen 3,9%-a (3590 km2) „szennyezett”, 9,3%-a (8674 km2) pedig „mérsékelten szennyezett” területnek minősül. Ezen az összesen alig több mint 13% nagyságú (12 264 km2) területen azonban az ország lakosságának közel fele él. A levegőtisztasággal kapcsolatos legkritikusabb konkrét problémák a következők: a) Kiemelkedően nagy a fővárosi agglomeráció és az észak-dunántúli iparvidék levegőkörnyezetének terhelése, mindkettő összefüggően szennyezett térségnek tekinthető; b) Az utóbbi évtizedben mind a kén-dioxid, mind a nitrogén-oxidok kibocsátása csökkent. E tendenciával ellentétesen a közlekedés nitrogén-oxid kibocsátási aránya nőtt. c) A gépjárművekből származó kibocsátások jelentős szerepet játszanak a nagy forgalmú közutak közvetlen környezetének és a nagyobb települések levegőjének szennyezettségében. d) A nagyobb városok belterületein és a forgalmas főútvonalak mentén a légzési zónában – természetesen az időjárási és a forgalmi helyzet függvényében – jelenleg is magas szennyezőanyagkoncentrációk mérhetők, helyenként növekvő gyakorisággal. e) A nyári magas felszínközeli ózonkoncentrációk egyes városokban (így Miskolcon, Dorogon, Tatán, Egerben, Kazincbarcikán) többször túllépték a megengedett értéket. f) A nyári magas ózonkoncentrációk gyakoribb kialakulásában szerepet játszhat a gépjárművekből származó kibocsátások részaránya [a Nemzeti Környezetvédelmi Programról szóló 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat].

36

mértékének és helyének szabályozására jogszabály vagy hatósági határozat igénybevételi határértéket állapíthat meg. Az élet természeti alapjainak a védelme megköveteli a természetes környezet megóvását, aminek szerves része a szakszerű vadgazdálkodás, amit az érdekelteknek biztosítaniuk kell. A vadgazdálkodást a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény (a továbbiakban: Vtv.) szabályozza, amelynek végrehajtását a 79/2004. (V. 4.) FVM rendelet rendezi. A Vtv. a vad védelméhez és biztonságos fennmaradásához kötődő nemzeti érdeknek megfelelő jogi garanciák alapján a kizárólagos állami vadászati jog intézményétől eltérően a vadászati jogot a vadászterület földtulajdonjogához rendeli mint az önálló vadászterület tulajdonjogához kötődő vagyoni értékű jogot. A vad a Vtv. 9. § (1) bekezdése szerint az állam tulajdonában van. Nyomatékos nemzetgazdasági érdek fűződik ahhoz, hogy az ország egész területén és azon belül minden vadászterületen a törvény rendelkezéseinek megfelelő, szakszerű vadgazdálkodás folyjék 62 . A szakszerű vadgazdálkodásnak elengedhetetlen része a vadállomány védelme. A vízi élővilágnak és a vizek természeti környezetének a védelmét az állat- és növényvilág természetes sokféleségének fenntartását, folyamatos megújulását, a halászati jognak a piacgazdaság követelményeivel összehangolt rendezését a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Hhtv.), illetve az annak végrehajtásáról kiadott 78/1997. (XI. 4.) FM rendelet tartalmazza.

1.3.2.5. Az épített környezet védelme Az épített környezet védelme értelemszerűen kiterjed a településekre, az egyedi építményekre és a műszaki létesítményekre. A települések területén a környezet terhelhetősége és a településrészek rendeltetése alapján a rendezési tervben övezeteket kell meghatározni. Az egyes övezetekben folytatható tevékenységek a külön jogszabályban a környezetterhelés jellege alapján meghatározott védőtávolság, védőterület megléte és a védelmi előírás betartása esetén engedélyezhetők. A kijelölt védőterületen vagy védőtávolságon belül az adott övezet rendeltetésével össze nem férő tevékenység − külön védelmi intézkedés nélkül − nem folytatható. A település területén zöldterületeket, védőerdőket külön jogszabály szerint kell kialakítani és fenntartani. A természetes és épített környezet

összehangolt

védelme

érdekében

a

területfejlesztési

koncepciókban,

a

területrendezési és településrendezési tervek elkészítése során a bennük foglalt elképzelések 62

67/1997. (XII. 29.) AB határozat.

37

várható környezeti hatásait is fel kell tárni és értékelni, a szükséges környezetvédelmi intézkedéseket környezetvédelmi fejezetben – vagy önálló környezetvédelmi tervben, illetve programban – kell rögzíteni. Az épített környezettel kapcsolatos környezetvédelmi kérdéseket az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény szabályozza. A törvény 31. § (1) bekezdésének c) pontja kimondja, hogy az építmények elhelyezésekor figyelembe kell venni a környezetvédelem és a természetvédelem sajátos követelményeit és érdekeit. A törvény 31. § (2) bekezdésének e) pontja pedig arról rendelkezik, hogy az építmények és azok részeinek (önálló rendeltetési egység) építése, bővítése, felújítása, átalakítása, helyreállítása, korszerűsítése során érvényre kell juttatni az országos építési szakmai követelményeket, különösen a higiénia, egészség- és környezetvédelem, valamint a területfejlesztés szempontjait. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztés és a környezetvédelem egyes kérdéseit rendezi. A törvény az ország kiegyensúlyozott területi fejlődésének és egyes térségei társadalmi-gazdasági, kulturális fejlődésének előmozdítása, valamint az átfogó területfejlesztési politika érvényesítése, az országos és a térségi területfejlesztési, területrendezési feladatok összehangolása érdekében – az

Európai

Unió

regionális

politikájára

figyelemmel,

alapelveihez,

eszköz-

és

intézményrendszeréhez való csatlakozás követelményeire is tekintettel – határozza meg a követendő szabályokat.

1.3.2.6. A veszélyes anyagok elleni védelem A veszélyes anyagok károsító hatása elleni védelem kiterjed minden olyan természetes, illetve mesterséges anyagra, amelyet a környezethasználó tevékenysége során felhasznál, előállít vagy forgalmaz, s amelynek minősége, mennyisége robbanás- és tűzveszélyes, radioaktív, mérgező, fokozottan korrózív, fertőző, ökotoxikus, mutagén, daganatkeltő, ingerlő hatású, illetőleg más anyaggal kölcsönhatásba kerülve ilyen hatást előidézhet. A veszélyes anyagok

kezelésekor,

szállításukat,

felhasználásakor

gyártásukat

és

−

beleértve

alkalmazásukat

−,

kitermelésüket,

továbbá

veszélyes

raktározásukat, technológiák

alkalmazásakor olyan védelmi, biztonsági intézkedéseket kell tenni, amelyek a környezet

38

veszélyeztetésének kockázatát jogszabályban meghatározott mértékűre csökkentik vagy kizárják 63 . A veszélyes anyagok és a környezetvédelem kapcsolatát alapvetően a kémiai biztonságról szóló 2000. évi XXV. törvény szabályozza. A preambulum értelmében az Országgyűlés – figyelembe véve az ember legmagasabb szintű testi és lelki egészségéhez, valamint az egészséges környezethez fűződő alapvető alkotmányos jogait – a Magyarországon tartózkodó természetes személyek kémiai biztonsághoz kapcsolódó jogosultságainak érvényesítése érdekében, a veszélyes anyagok és veszélyes készítmények káros hatásainak megfelelő módon történő azonosítása, megelőzése, csökkentése, elhárítása, valamint ismertetése céljából alkotta meg a veszélyes anyagok és a kémiai biztonság témakörének szabályozását. A törvény 20. § (3) bekezdésének értelmében a veszélyes anyaggal, illetve a veszélyes készítménnyel kapcsolatos tevékenységet úgy kell megtervezni és végezni, hogy a tevékenység az azt végzők és más személyek egészségét ne veszélyeztesse, a környezet károsodását, illetve szennyezését ne idézze elő, illetőleg annak kockázatát ne növelje meg. A tevékenység egészséget nem veszélyeztető, biztonságos végrehajtásáért, valamint a környezet védelméért szervezett munkavégzés (tevékenység) esetén a munkáltató, nem szervezett munkavégzés esetén a vállalkozó, illetve – egyéb nem szervezett munkavégzés esetén – a munkavégző a felelős. A hulladékok környezetre gyakorolt káros hatásai elleni védelem kiterjed mindazon anyagokra, termékekre – ideértve azok csomagoló- és burkolóanyagait is –, amelyeket a tulajdonosuk eredeti rendeltetésének megfelelően nem tud vagy nem kíván felhasználni, illetve, amely azok használata során keletkezik. A környezethasználó köteles a hulladék kezeléséről (ártalmatlanításáról, hasznosításáról) gondoskodni. A hulladékok kezelésére (ártalmatlanítására, hasznosítására) vonatkozó szabályokat kell alkalmazni a különféle tisztítási, bontási műveletek során leválasztott, illetve elkülönülő anyagok, a hulladékká vált szennyezett föld, továbbá a bontásra kerülő vagy bontott termékek esetében is 64 . A hulladékgazdálkodásról szóló 2000.

évi

XLIII. törvény

szabályozza

a

hulladékgazdálkodás és ennek során a környezet- és természetvédelem érdekeinek érvényre juttatása témaköreit. A törvény célja:

63 64

Kvtv. 28. § (1)-(2) bek. Kvtv. 30. § (1)-(2) bek.

39

a) az emberi egészség védelme, a természeti és az épített környezet megóvása, a fenntartható fejlődés biztosítása és a környezettudatos magatartás kialakítása a hulladékgazdálkodás eszközeivel; b) a természeti erőforrásokkal való racionális gazdálkodás, a környezet hulladék által okozott terhelésének minimalizálása, szennyezésének elkerülése érdekében a hulladékkeletkezés megelőzése (a természettől elsajátított anyag minél teljesebb felhasználása, hosszú élettartamú és újrahasználható termékek kialakítása), a képződő hulladék mennyiségének és veszélyességének csökkentése, a keletkező hulladék minél nagyobb arányú hasznosítása, a fogyasztás–termelés körforgásában tartása, a nem hasznosuló, vissza nem forgatható hulladék környezetkímélő ártalmatlanítása. A környezeti zaj és a rezgés elleni védelem kiterjed mindazon mesterségesen keltett energia kibocsátásokra, amelyek kellemetlen, zavaró, veszélyeztető vagy károsító hang-, illetve rezgésterhelést okoznak. A zaj és a rezgés elleni védelem keretében műszaki, szervezési módszerekkel kell megoldani: a) a zaj- és a rezgésforrások zajkibocsátásának, illetve rezgésgerjesztésének a csökkentését; b) a zaj- és a rezgésterhelés növekedésének a mérséklését vagy megakadályozását; c) a tartósan határérték felett terhelt környezet utólagos védelmét 65 . A sugárzások környezetre gyakorolt káros hatásai elleni védelem kiterjed a mesterségesen keltett és természetes ionizáló, nem ionizáló és hősugárzásokra 66 .

1.3.2.7. Az összes környezeti elem tekintetében alkalmazandó szabályok A Kvtv. II. fejezete tartalmaz olyan szabályokat, amelyeket az összes környezeti elem tekintetében alkalmazni kell. Eszerint a környezet védelme érdekében meg kell határozni a környezeti elemek mennyiségi és minőségi értelemben elérendő célállapotát. A környezeti elemeknek vagy azok rendszerének a veszélyeztető hatások elleni védelme érdekében védelmi övezetek jelölhetők ki. Ezekben az övezetekben – külön jogszabályok rendelkezése alapján – egyes tevékenységek korlátozása vagy tilalma, építési, anyagfelhasználási, területhasználati korlátozások és tilalmak, illetőleg rendszeres mérési és megfigyelési kötelezettségek 65 66

Kvtv. 31. § (1)-(2) bek. Kvtv. 32. §

40

rendelhetők el. A környezeti elemek védelme, továbbá a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelem érdekében igénybevételi, kibocsátási, valamint szennyezettségi határértékeket kell megállapítani, amihez figyelembe kell venni a környezet tényleges és elérendő célállapotát is. A környezeti elemek védelmére, továbbá a környezetet veszélyeztető hatások elleni védelemre vonatkozó átfogó szakterületi szabályokat külön törvények rendezik, a törvényi szabályozást nem igénylő részletes szabályokat a Kormány rendeletben állapítja meg.

1.3.3. Az energiagazdálkodás környezetvédelmi kérdései A nukleáris energia és radioaktivitás felhasználásáról az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény rendelkezik. A törvény kiemelkedően fontos rendelkezése, hogy a nukleáris létesítmény engedélyese köteles az e törvényben meghatározott atomkárt megtéríteni. Az engedélyes a felelősség alól kizárólag az e törvényben meghatározott esetekben mentesülhet. Nemzetközi szállítás esetében a felelősség átszállásának helyét szerződésben kell rögzíteni. A felelősség alól kimentésnek helye nincs, kivéve, ha az atomkár a létesítmény tevékenységi körén kívül eső, elháríthatatlan külső ok (fegyveres összeütközés, háború, polgárháború, fegyveres felkelés, rendkívüli méretű természeti katasztrófa) által közvetlenül kiváltott nukleáris baleset következménye. Az engedélyes részben vagy egészben mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a károsultat ért kár részben vagy egészben a károsult súlyosan gondatlan vagy kifejezetten a kár előidézésére irányuló, szándékos és elháríthatatlan cselekvésének vagy mulasztásának a következménye. Nem minősül atomkárnak, de az engedélyes a Polgári Törvénykönyv szerint köteles helytállni az olyan kárért, amely a) a nukleáris létesítmény állagában vagy olyan vagyonban keletkezett, amelyet e létesítmény

telephelyén

a

létesítménnyel

kapcsolatban

használnak

vagy

szándékoznak használni; b) azon szállítóeszköz állagában keletkezett, amelyen az adott nukleáris anyag a nukleáris baleset idején volt. A törvényben foglalt kivételektől eltekintve az atomkárokért való felelősséget sem korlátozni, sem kizárni nem lehet.

41

A nukleáris létesítmények közül az atomerőmű, az atomfűtőmű és a nukleáris üzemanyagot előállító, tároló, illetve feldolgozó létesítmény esetében az engedélyes feltétlen felelősségének összege a létesítményben történt nukleáris balesetenként nem haladhatja meg a 100 millió SDR-t 67 ; egyéb nukleáris létesítményben, továbbá a nukleáris üzemanyag szállítása, illetve tárolása során bekövetkező nukleáris balesetenként az 5 millió SDR-t. A Magyar Állam a fent meghatározott összegeket meghaladó atomkárt megtéríti, a kártérítésre összesen fordítható összeg azonban ebben az esetben sem haladhatja meg a 300 millió SDR-t. A nukleáris energiával még a következő jogszabályok foglalkoznak: − az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény hatálya alá nem tartozó radioaktív anyagok, valamint ionizáló sugárzást létrehozó berendezések köréről szóló 124/1997. (VII. 18.) Kormányrendelet, − az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 16/2000. (VI. 8.) EüM rendelet, − az atomenergia alkalmazása során a levegőbe és vízbe történő radioaktív kibocsátásokról és azok ellenőrzéséről szóló 15/2001. (VI. 6.) KöM rendelet. A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvényt (a továbbiakban: VET) az Országgyűlés a fogyasztók biztonságos, megfelelő minőségű és alacsony költségű villamosenergia-ellátása céljából, az objektív, átlátható és az egyenlő bánásmód követelményének

megfelelő

szabályozás

kialakítása,

a

villamosenergia-versenypiac

kialakulásának elősegítése, a villamosenergia-hálózatokhoz való szabályozott hozzáférés megteremtése, valamint az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés érdekében, az energiahatékonyság, az energiatakarékosság, és a környezetvédelem követelményeire figyelemmel alkotta meg. A VET 2. § általános követelményként rögzíti, hogy a villamosenergia termelését, átvitelét, elosztását, kereskedelmét, felhasználását, a villamosenergiarendszer irányítását az élet, az egészség, a környezet és a természet védelmének, a fogyasztóvédelemnek, valamint a vagyon- és üzembiztonságnak az érvényesítésével, az energiatakarékossági érdekeknek, továbbá a Polgári Törvénykönyvről szóló törvényben és a műszaki-biztonsági előírásokban meghatározott követelményeknek megfelelően kell végezni. Figyelembe veszi a környezetvédelem érdekeit, szempontjait a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény is. 67

SDR: Special Drawing Rights (különleges lehívási jog) − a Nemzetközi Valuta Alap által meghatározott nemzetközi elszámolási egység.

42

1.3.4. A katasztrófák megelőzése és következményeik elhárítása A

katasztrófavédelemről,

illetve

ennek

során

a

környezetvédelmi

érdekek

érvényesítéséről „A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. Törvény” rendelkezik. A törvény szerint hatékony katasztrófaelhárító szervezetet kell működtetni, amely azon túl, hogy a hazai természeti és ipari katasztrófák elleni védelemben hatásosan részt vesz, alkalmas nemzetközi segítségnyújtást adni, illetve annak igénybevétele esetén a feladatokat összehangolni. A törvény önálló fejezetben foglalkozik a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezéssel, amely összetett tevékenység, magában foglalja a megelőzés műszaki–technikai feladatait, a balesetek károsító hatásainak csökkentését, illetőleg a lakosság védelmét, s meghatározza az ezeket szolgáló intézkedéseket. A védekezés feladatainak ilyen csoportosítása a fejlett ipari országokra jellemző, s a nemzetközi szabályozás is ezt vette alapul. A törvény miniszteri indokolása szerint hazánkban − azzal együtt, hogy a súlyos ipari balesetek reális veszélyt jelentenek − nem történt meg e terület átfogó szabályozása, a védekezéssel kapcsolatos feladatok az egyes részterületek vonatkozásában parciálisan jelentkeznek. Így az átfogó hazai szabályozás megteremtése − amellett, hogy nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettség, elsősorban magyar érdeket szolgál. A több kisebb-nagyobb baleset, az Európai Közösség egyes országaiban fennálló lényeges eltérések az ipari tevékenységek irányításában és ellenőrzésében arra ösztönözték az EK Bizottságát, hogy kezdeményezze egy irányelv kidolgozását a súlyos ipari balesetek megelőzésére és veszélyének csökkentésére. Ez volt a 82/501/EGK, másképpen a SEVESO I Irányelv. A SEVESO I Irányelvet a bophali és a baseli balesetekből leszűrt tapasztalatok alapján módosították. Így született meg a SEVESO II., másképpen a 96/82/EGK Irányelv. Ez az irányelv az Európai Közösség országaiban az ipari, a környezeti biztonság, a területfelhasználás és a nyilvánosság tájékoztatása tekintetében alapdokumentummá vált, a benne meghatározott alapelveket egyöntetűen elfogadták. Így a SEVESO II. Irányelvnek a hazai jogrendbe való vételét a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek, azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodásban hazánk is vállalta.

43

A Helsinkiben aláírt ENSZ–EGB „Egyezmény az ipari balesetek országhatáron túl terjedő hatásairól" megteremtette annak a lehetőségét, hogy Európában elfogadják és működtessék a biztonságos technológiákat, a biztonsági irányítási rendszereket, az állandó információcserét, valamint az állami felügyeletet a fejlesztések, vészhelyzeti tervek kidolgozása esetén. Hazánk 1992-ben az elsők között csatlakozott ezen Egyezményhez. Az Egyezmény betartása azt is jelenti, hogy a súlyos ipari balesetek elleni védekezésre vonatkozó cikkelyei a hazai jogi szabályozás részévé váljanak, azaz a súlyos ipari balesetek megelőzése és az ellenük való védekezés területén átfogó jogi szabályozás szükséges. A törvény és a végrehajtását szolgáló kormányrendelet − a SEVESO II. Irányelvvel megegyezően − egyértelműen meghatározza a szabályozásba bevont tevékenységek körét, a tevékenységgel kapcsolatos szakhatósági feladatokat, a veszélyes létesítmények üzemeltetőinek, a kormányzatnak és az önkormányzatoknak a súlyos ipari balesetek megelőzésével, az azokra való felkészüléssel és azok elhárításával kapcsolatos feladatait, valamint a közvélemény tájékoztatásával kapcsolatos kötelezettségeket.

2. A környezetvédelmi szabályozás gazdasági eszközei Önmagában a jogi szabályozás nem elegendő arra, hogy a környezet védelme gyakorlatilag meg is valósuljon. Pusztán közvetlen jogi eszközök révén a tiszta levegő értéke nem alakul ki 68 . Következésképpen ki kell munkálni azokat a gazdasági folyamatokra ható eszközöket, amelyek révén – jogszabályi háttérrel – a külső értékek belsővé válhatnak. A gazdasági eszközök intézménycsomagja tehát tartalmaz egy jogi formában megjelenő eszközcsoportot is. Ide tartozik többek között különféle díjak előírása, támogatások biztosítása, az árak befolyásolása stb.

2.1. Díjak A díjak a káros, kedvezőtlen környezeti hatás nagyságán és minőségén alapuló fizetési kötelezettséget jelentik, amelyet az állam részére kell teljesíteni. A díjak rendszerbeli helyüket tekintve az adókhoz hasonlítanak. Ide tartoznak: − a kibocsátási díjak, amelyek a környezetbe juttatott szennyező anyag mennyisége alapján kerülnek megállapításra,

68

Bándi Gyula: Környezetvédelmi kézikönyv. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 218. old.

44

− a környezethasználati díjak, amelyet a természeti erőforrások használatáért, terheléséért kell fizetni akkor, amikor a szennyezés mennyisége nem mérhető, de a terhelés megjelenik 69 , − termékdíjak azon termékekre, amelyek előállításuk vagy felhasználásuk során, illetve hulladékként a környezetet várhatóan károsítják 70 , 69

A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény (a továbbiakban: Kterh.) rendelkezik (hatályos: 2004. január 1-jével). A törvény hatálya kiterjed: a) arra a környezethasználóra, aki (amely) az engedélyhez kötött környezethasználata során a környezet terhelésével járó anyagot bocsát a környezetbe (a továbbiakban: kibocsátó); b) azokra a környezetterhelő anyagokra, amelyek a környezetbe kerülve környezetterhelést okoznak, s amelyek kibocsátott mennyisége érvényes mérési szabvány, anyagmérleg, műszaki számítás segítségével meghatározható (a továbbiakban: környezetterhelő anyag). A kibocsátó a levegőbe, a felszíni vizekbe, illetve az időszakos vízfolyásokba, a talajba juttatott, e törvényben meghatározott környezetterhelő anyagok minden egysége után környezetterhelési díjat köteles fizetni. A környezetterhelési díj olyan anyagra és energiafajtára határozható meg, amelyekre érvényes mérési szabvány van, illetve amelynek kibocsátása anyagmérleg vagy műszaki számítás alapján megbízhatóan megállapítható. Az egyes környezetterhelési díjak a levegőterhelési díj, a vízterhelési díj és a talajterhelési díj. A levegőterhelési díj fizetési kötelezettség azt a kibocsátót terheli, akinek a helyhez kötött légszennyező pontforrása külön jogszabály szerint bejelentésköteles. Mértékét a levegőterhelési díj alapja és a levegőterhelő anyagok egységdíja határozza meg [Kterh. 4. § (1) bek., 6. § (1) bek.]. A vízterhelési díj fizetési kötelezettsége azt a kibocsátót terheli, aki vízjogi engedélyezés alá tartozó tevékenységet végez. A vízterhelési díj alapja a vízterhelő anyag évenként kibocsátott teljes mennyiségének természetes mértékegységben (például kg-ban) kifejezett tömege [Kterh. 8. § (1) bek.]. A talajterhelési díj fizetési kötelezettség azt a kibocsátót terheli, aki a műszakilag rendelkezésre álló közcsatornára nem köt rá, hanem a helyi vízgazdálkodási hatósági, illetve vízjogi engedélyezés alapján szennyvízelhelyezést alkalmaz. A talajterhelési díj egységdíjának mértéke: 120 Ft/m3. A környezet valamely elemének egyes igénybevételi módjai után a környezethasználó igénybevételi járulékot köteles fizetni. Az igénybevételi járulék fizetésére kötelezett környezethasználó köteles az igénybevétel mértékét nyilvántartani, arról adatokat szolgáltatni, illetve bevallást tenni. Ezt a járulékot a környezeti elem igénybe vett mennyiségével arányosan kell megállapítani. Az arányossági tényező területi kategóriától függően eltérő lehet. Az igénybevételi járulék fizetési kötelezettség hatálya alá tartozó tevékenységek és igénybevételek körét, a járulék mértékét, továbbá a nyilvántartás és az adatszolgáltatás rendjét a későbbiekben törvény fogja meghatározni (Kvtv. 61.). 70 A környezetet vagy annak valamely elemét a felhasználása során vagy azt követően különösen terhelő, illetve veszélyeztető egyes termékek előállítását, behozatalát, forgalmazását, egyszeri termékdíj fizetési kötelezettség terheli. A termékdíj fizetésére kötelezett gyártó, importáló és forgalmazó köteles a termék mennyiségét és forgalmát nyilvántartani, arról adatot szolgáltatni, illetve bevallást tenni [Kvtv. 62. § (1)-(2) bek.]. A termékdíj fizetési kötelezettség hatálya alá tartozó termékek körét, a díj mértékét, a nyilvántartás és az adatszolgáltatás rendjét a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény határozza meg [lásd még: a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény végrehajtásáról 10/1995. (IX. 28.) KTM rendelet]. A törvény a környezetet terhelő termékek közül a gumiabroncsokra [lásd még: a környezetvédelmi termékdíjmentesség, a termékdíj visszaigénylésének és átvállalásának, valamint a használt gumiabroncs behozatalának feltételeiről szóló 53/2003. (IV. 11.) Korm. rendelet], a csomagolóeszközökre, az akkumulátorokra, a hűtőberendezésekre és hűtőközegekre, információhordozó papírokra és reklámhordozó papírokra vonatkozó termékdíjakat, valamint az 1992 májusa óta már működő üzemanyagok környezetvédelmi termékdíját szabályozza, összehangolva a Központi Környezetvédelmi Alap szabályozásával. 2003. január 1. és 2004. december 31. között létezett a higítók és oldószerek termékdíja, 2005. január 1-jétől pedig az elektromos és elektronikai berendezések után kell termékdíjat fizetni. A díjköteles termékek körét az uniós előírásokkal (hasznosítási és visszagyűjtési követelmények, légszennyezési határérték betartása), illetve a hazai környezetvédelmi jogszabályokba foglalt célok (veszélyes hulladékok kezelése) elérhetőségével összhangban alakították ki. Jogszabály [lásd a csomagolásról és a csomagolási hulladék kezelésének részletes szabályairól szóló 94/2002. (V. 5.) Korm. rendelet; a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény] állapítja meg azon termékek körét, amelyek visszafogadása a környezet terhelésének, szennyezésének csökkentése érdekében indokolt. A visszafogadás ösztönzésére a termék forgalmazójának betétdíjat kell felszámítania. A betétdíjas termék forgalmazója köteles a használt termék visszavételéről és megfelelő kezeléséről gondoskodni, továbbá a forgalmazáskor felszámított betétdíjat a termék visszaszolgáltatójának megfizetni [Kvtv. 63. § (1) bek.].

45

− az adó- és vámszabályok differenciált alkalmazása, amely azon alapul, hogy egyes termékek vagy szolgáltatások jobban vagy kevésbé veszélyesek a környezetre 71 , −

a közigazgatási eljárási díjak, amelyeket a környezeti érdekekkel kapcsolatos eljárásokért vagy más közigazgatási szolgáltatásokért fizetnek.

2.2. Támogatások A támogatások pozitív irányú diszkriminációk, amelyekkel az állam előnyben részesít vagy ösztönöz bizonyos tevékenységeket annak érdekében, hogy az elvárt magatartás esetleges nehézségeit ellensúlyozza 72 . A támogatások lehetnek: − vissza nem térítendő támogatások környezeti szempontból előnyös beruházások, fejlesztések megvalósításához, technológiák alkalmazásához, − kedvező kamatfelvétellel adott hitelek; − a kamattámogatás piaci hitelfelvétel esetén; − pénzügyi garanciavállalás piaci hitelfelvételhez; − adókedvezmények, amelyek megjelenhetnek adócsökkentés vagy adóelengedés, esetleg -visszatérítés formájában.

2.3. Árak befolyásolása Az árakat befolyásolni vagy szabályozott árakat alkalmazni elsősorban a természeti erőforrások igénybevétele esetén indokolt.

2.4. Környezetvédelmi alapok A

környezetvédelmi

alap

célfeladat

fejezeti

kezelésű

előirányzat,

amely

környezetkímélő gazdasági szerkezet kialakítását, a környezeti ártalmak megelőzését, csökkentését, a bekövetkezett környezeti károk felszámolását, a külön törvényben meghatározott tájrendezést, továbbá természeti értékek és területek fenntartását, a leghatékonyabb megoldások, illetve a külön jogszabályban meghatározott tevékenységek esetén az elérhető legjobb technika alkalmazását, a társadalom környezeti szemléletének 71

Lásd például a regisztrációs adóról szóló 2003. évi CX. törvény. Az energiaadóról szóló 2003. évi LXXXVIII. törvény az alkalmazási körben meghatározza, hogy energiaadót a földgáz és a villamos energia mennyisége alapján kell fizetni, s a befolyt összeg a központi költségvetést illeti meg. 72 Lásd például a piacra jutást elősegítő agrár-környezetvédelmi költségek és a biogazdálkodás támogatása (az agrárpiaci rendtartásról szóló 2003. évi XVI. törvény).

46

fejlődését, valamint a környezetvédelmi kutatást segíti elő, ösztönzi 73 . Részletes szabályairól 2002. január 1.-2003. március 15-ig a 28/2001. (XII. 23.) KöM rendelet, ezt követően 2004. február 27-ig a 3/2003. (III. 7.) KvVM rendelet, jelenleg a környezetvédelmi és a vízügyi előirányzatok felhasználásának és ellenőrzésének szabályairól szóló 3/2004. (II. 24.) KvVM (a továbbiakban: Kövi-r.) rendelet rendelkezik. A környezetvédelmi és vízügyi előirányzat (a továbbiakban: Kövi) a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 57. §-ában, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény 69. §-ának (2) bekezdésében, valamint a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 15. §-ának (9) bekezdésében meghatározott feladatok megvalósítását szolgálja. A Kövi pénzeszközeit vissza nem térítendő támogatás, támogatás, kamattámogatás, visszatérítendő támogatás, egyéb kifizetés formájában lehet felhasználni 74 . Környezetvédelmi feladatai megoldásának elősegítése érdekében a települési önkormányzat − Budapesten a fővárosi önkormányzat is − önkormányzati rendelettel önkormányzati

környezetvédelmi

alapot

hozhat

létre.

A

települési

önkormányzati

környezetvédelmi alap bevétele lehet: a) a települési önkormányzat által jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege, b) a területi környezetvédelmi hatóság által a települési önkormányzat területén jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírságok összegének harminc százaléka, c) a környezetterhelési díjak és az igénybevételi járulékok külön törvényben meghatározott hányada; d) a települési önkormányzat bevételeinek környezetvédelmi célokra elkülönített összege; e) egyéb bevételek 75 .

3. Felelősségi kérdések a környezetvédelem kapcsán Aki tevékenységével vagy mulasztásával a környezetet veszélyezteti, szennyezi vagy károsítja, illetőleg tevékenységét a környezetvédelmi előírásokat megszegve folytatja (a 73

Kvtv. 57. § Kövi-r. 11. § (1) bek. 75 Kvtv. 58. § (1) és (2) bek. 74

47

továbbiakban együtt: jogsértő tevékenység), a törvényben foglalt és a külön jogszabályokban meghatározott (büntetőjogi, polgári jogi, államigazgatási jogi stb.) felelősséggel tartozik. A jogsértő tevékenység folytatója köteles az általa okozott környezet-veszélyeztetést, illetve környezetszennyezést megszüntetni, a környezetkárosítást abbahagyni. Ennek elmaradása vagy eredménytelensége esetén az erre jogosult hatóság, illetve a bíróság a tevékenység folytatását korlátozhatja, az általa megállapított feltételek biztosításáig felfüggesztheti vagy megtilthatja. Emellett a környezethasználó – külön jogszabály szerint – tevékenységének megkezdéséhez eleve kötelezhető környezetvédelmi biztosíték adására, céltartalék képzésére vagy felelősségbiztosítás megkötésére 76 . A jogsértő köteles az általa okozott károkért helytállni és a tevékenységet megelőző vagy a külön jogszabály szerint meghatározott környezeti állapotot helyreállítani. A jogsértő tevékenységért való felelősség – a büntetőjogi és szabálysértési jogi felelősség kivételével, illetve az ellenkező bizonyításáig – annak az ingatlannak a tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a tevékenységet folytatják, illetőleg folytatták. A tulajdonos mentesül az egyetemleges felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli. Amennyiben több környezethasználó közösen hoz létre olyan gazdálkodó szervezetet, amelyben korábban végzett azonos vagy egymást kiegészítő tevékenységüket egyesítik, a környezetvédelmi kötelezettségek tekintetében a létrehozott gazdálkodó szervezet az alapítók jogutódjának minősül, felelőssége pedig az alapítókkal egyetemleges. A környezet igénybevételével, illetőleg terhelésével járó tevékenység vagy mulasztás révén másnak okozta kár környezetveszélyeztető tevékenységgel okozott kárnak minősül és arra a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Ptk.) a fokozott veszéllyel járó tevékenységre vonatkozó szabályait 77 kell alkalmazni. Amennyiben a károsult a kártérítési igényét nem kívánja érvényesíteni a károkozóval szemben – a károsult erre vonatkozó és az elévülési időn belül tett nyilatkozata alapján – a miniszter a környezetvédelmi

alap

célfeladat

fejezeti

kezelésű

előirányzat

javára

az

igényt

érvényesítheti 78 . Ha a jogsértő tevékenységet folytató személyében változás áll be, e 76

Kvtv. 101. § (1)-(4) bek. Ptk. 345-346. § Ez a felelősség objektív, kimentésre tehát csak abban az esetben van lehetőség, ha a környezethasználó bizonyítja, hogy a kár tevékenységi körén kívül keletkezett. 78 Kvtv. 103. § (1)-(2) bek. 77

48

tevékenységet folytatóval szemben a jogutód felelősségének szabályait kell alkalmazni, kivéve, ha a felek a szerződésben ettől eltérően állapodtak meg. A Legfelsőbb Bíróság egy eseti döntésében 79 kimondta, hogy a környezetszennyező tevékenységet folytató személyében beálló változás esetén – a polgári jogi általános jogutódlás szabályától eltérően – a tevékenység folytatásához, nem pedig a tevékenységet folytató személyéhez kapcsolva kell a felelősségi szabályokat alkalmazni. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) a környezetkárosítás, a természetkárosítás és a környezetre veszélyes hulladék jogtalan elhelyezése

megnevezésű

bűncselekményeket

sorolja

fel

a

közegészség

elleni

bűncselekmények körében, mint amelyek a környezet védelméhez kapcsolhatók. A környezetkárosítás bűncselekményének tényállása szerint aki a földet, a levegőt, a vizet, az élővilágot, valamint azok összetevőit jelentős mértékű szennyezéssel vagy más módon a) veszélyezteti, b) olyan mértékben károsítja, hogy annak természetes vagy korábbi állapota csak beavatkozással állítható helyre, c) olyan mértékben károsítja, hogy annak természetes vagy korábbi állapota nem állítható helyre, bűntettet követ el 80 . A gondatlanságból elkövetett környezetkárosítás vétség 81 . Aki fokozottan védetté nyilvánított élő szervezet egyedét, védett élő szervezet egyedeit (feltéve, hogy azok külön jogszabályban meghatározott, pénzben kifejezett értékének együttes összege eléri a fokozottan védett élő szervezet egyedei esetében megállapított, pénzben kifejezett legalacsonyabb értéket), az Európai Közösségek Tanácsának a vadon élő állat-és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szóló rendelete 82 A és B melléklete hatálya alá tartozó élő szervezet egyedét jogellenesen megszerzi, tartja, forgalomba hozza, az országba behozza, onnan kiviszi, az ország területén átviszi, azzal kereskedik, vagy elpusztítja; illetve az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló jogszabály szerinti különleges madárvédelmi területet, különleges természetmegőrzési területet vagy annak jelölt területet, valamint kiemelt 79

Bírósági Határozatok. 2002. évi 724. számú eseti döntés. Btk. 280. § (1)-(3) bek.: környezetkárosítás bűntette, jelentős mértékű károsodást okozó környezetkárosítás bűntette, helyreállíthatatlan mértékű környezetkárosítás bűntette (2005. szeptember 1-jétől hatályos szöveg). 81 Btk. 280. § (4)-(5) bek.: gondatlanságból elkövetett környezetkárosítás vétsége gondatlanságból elkövetett helyreállíthatatlan mértékű környezetkárosítás vétsége. 82 A Tanács 1996. december 9-i 338/97/EK rendelete. 80

49

jelentőségű természetmegőrzési területet vagy annak jelölt területet, illetve védett természeti területet, élő szervezetek életközösségét, barlangot jogellenesen jelentős mértékben megváltoztat, bűntettet követ el (természetkárosítás) 83 . Helyrehozhatatlan károsodást előidéző természetkárosítás bűntettét, valamint a rongálás bűntettét valósítja meg például az a mezőgazdasági vállalkozó, aki kellően nem gondoskodik arról, hogy az állatai az Országos Természetvédelmi Hivatal által szigorúan védetté nyilvánított erdőterületre ne hatoljanak be; s így az elkóborolt állatok a gyertyán- és bükkfák kérgének lerágásával, az aljnövényzet letaposásával, a csapások kijárásával és a trágyázással a természetet ért olyan károsodást okoznak, amely végleges jellegű és helyrehozhatatlan 84 . Ha jogtalan eltulajdonítás céljából történik a fokozottan védett növény, állat vagy az ilyen állattól származó tojás elpusztítása, illetve gyűjtése: az elkövetési érték szerint minősülő lopás bűncselekményét és a természetkárosítás vétségét bűnhalmazatban kell megállapítani 85 . A hulladékgazdálkodás rendjének megsértése akkor valósul meg, ha valaki arra a célra hatóság által nem engedélyezett helyen hulladékot elhelyez, illetve engedély nélkül vagy az engedély kereteit túllépve hulladékkezelési tevékenységet, hulladékkal más jogellenes tevékenységet végez. A magatartás bűntett 86 . A jelen bűncselekményi tényállás kapcsán − amely a Btk. 280. § (2) bekezdésében írt környezetkárosítás bűntettével a specialitás viszonyában van − utalni kell a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 148. §-a szerinti környezetvédelmi szabálysértésre, amelyet az valósít meg, aki a környezetvédelmi hatóság engedélyezéséhez vagy hozzájárulásához kötött tevékenységet engedély vagy hozzájárulás nélkül, vagy az engedélytől, hozzájárulástól eltérő módon végez vagy végeztet, illetve a környezet elemeit a külön

jogszabályban

meghatározott

módon

terheli,

szennyezi

vagy

az

egyéb

környezetvédelmi előírásokat más módon megszegi. Az elhatárolás alapja az elkövetési tárgyak és azok veszélyességének különbözősége.

83

Btk. 281. § (1) a)-b): természetkárosítás bűntette; Btk. 281. § (2) bek.: tömeges pusztulást (megsemmisülést) előidéző természetkárosítás bűntette; Btk. 281. § (3) bek: gondatlanságból elkövetett természetkárosítás vétsége (2005. szeptember 1-jétől hatályos szöveg). 84 Bírósági Határozatok 2001. évi 512. számú eseti döntés. 85 Bírósági Határozatok 1984. évi 305. számú eseti döntés. 86 Btk. 281/A. § (1)-(2) bek. 2005. szeptember 1-jétől hatályos szövege.

50

4. A környezet védelmét szolgáló tevékenységek A környezetvédelem különösen fontos állami feladatai: a) a környezetvédelmi követelmények érvényesítése az állam más irányú feladatai ellátása során; b)

a

környezet

igénybevételének,

megóvásának,

károsodása

megelőzésének,

veszélyeztetése megszüntetésének, helyreállításának, illetve állapota fokozatos javításának irányítása; c) a környezetvédelem kiemelt feladatainak meghatározása; d) a környezetvédelmi célok elérését szolgáló jogi, gazdasági és műszaki szabályozórendszer megállapítása; e) a környezetvédelmi igazgatási feladatok ellátása 87 ; f) a feladatok végrehajtását megalapozó, a környezet állapotát és az arra gyakorolt hatásokat mérő-, megfigyelő-, ellenőrző-, értékelő- és információs rendszer kiépítése, fenntartása és működtetése; g) a környezet állapotának, mennyiségi és minőségi jellemzőinek feltárása, terhelhetősége és igénybevétele mértékének, továbbá elérendő állapotának (célállapot) meghatározása, figyelembe véve a népesség egészségi állapotának mutatóit is; h) a környezetvédelem kutatási, műszaki-fejlesztési, nevelési-képzési és művelődési, tájékoztatási, valamint a környezetvédelmi termék- és technológia-minősítési feladatok meghatározása és ellátásuk biztosítása;

87

A környezetvédelmi igazgatás körébe tartozik a) a környezetvédelmi hatósági tevékenység ellátása, így különösen a környezethasználat engedélyezése, a környezetért való közigazgatási jogi felelősség érvényesítése; b) az információs rendszer működtetésével kapcsolatos adatkezelési, valamint tájékoztatási feladatok ellátása; c) anyagok, termékek és technológiák környezetvédelmi szempontból történő minősítési rendszerének meghatározása, forgalomba hozataluk, illetőleg alkalmazásuk engedélyezése; d) a környezeti károk elhárítására irányuló feladatok szervezése; e) a leghatékonyabb megoldás, az elérhető legjobb technika alkalmazására vonatkozó követelmények érvényesítése; f) a környezet védelmét és javítását, valamint helyreállítását szolgáló intézkedések, programok kidolgozása és végrehajtásának ellenőrzése. A környezetvédelmi hatósági feladatokat első fokon a) a helyi önkormányzat hatáskörébe nem tartozó ügyekben – ha jogszabály másként nem rendelkezik – a területi környezetvédelmi hatóság (a továbbiakban: felügyelőség); b) a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozó ügyekben – külön jogszabályok rendelkezései szerint – a polgármester (főpolgármester), illetve a jegyző (fővárosi főjegyző) (a továbbiakban együtt: önkormányzati környezetvédelmi hatóság); c) az olyan ügyekben, amelyekben a hatósági feladat tárgyát képező vagyontárgy települési önkormányzat tulajdonában vagy többségi települési önkormányzati tulajdonban van, a felügyelőség látja el.

51

i) a környezetvédelem gazdasági-pénzügyi alapjainak biztosítása 88 . A környezet védelmének jogi szabályozását, a környezet védelmével összefüggő jogok és kötelezettségek megállapítását, betartásuk ellenőrzését, a környezet védelmének tervezését és irányítását az állam és a helyi önkormányzat szervei látják el. Az állam biztosítja a környezet védelméhez fűződő állampolgári jogok és a más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött környezetvédelmi egyezmények, szerződések érvényesülését. A Kvtv. számos szervhez, illetve személyhez telepít környezetvédelmi tevékenységet: így az Országgyűléshez, a Kormányhoz, a környezetvédelemért felelős miniszterhez, az Országos Környezetvédelmi Tanácshoz, a helyi önkormányzatokhoz.

4.1. Az Országgyűlés és a környezetvédelem Az Országgyűlés a környezet védelme érdekében: a) érvényesíti törvényalkotó munkájában a környezetvédelem követelményeit; b) elfogadja a Nemzeti Környezetvédelmi Programot és kétévente értékeli annak végrehajtását; c) dönt a Kormánynak a környezet állapotáról szóló beszámolójáról; d) meghatározza az állampolgári jogok védelmének országgyűlési biztosa környezetvédelmi feladatait; e) meghatározza a Kormány és a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatait; f) jóváhagyja a környezetvédelmi feladatok megoldását szolgáló forrásokat és ellenőrzi felhasználásukat 89 . A környezetvédelmi tervezés alapja a hatévente megújítandó, az Országgyűlés által jóváhagyott Nemzeti Környezetvédelmi Program (a továbbiakban: Program). A Programnak − az abban meghatározott időtartamra vonatkozóan − tartalmaznia kell a) a környezet állapotának bemutatását; b) az elérni kívánt környezetvédelmi célokat és célállapotokat; c) a célok és célállapotok elérése érdekében végrehajtandó feladatokat, azok megvalósításának sorrendjét és határidejét; d) a kitűzött célok megvalósításának eszközeit, ideértve tervezett a pénzügyi igények forrásának megjelölését is; e) azoknak a területeknek a kijelölését,

88 89

Kvtv. 38. § Kvtv. 39. §

52

amelyeken különleges környezetvédelmi intézkedések szükségesek, valamint az intézkedések tartalmát. A Programmal összhangban – külön törvény rendelkezései szerint – regionális és megyei környezetvédelmi programokat kell készíteni 90 .

4.2. A Kormány és a környezetvédelem A

Kormány

irányítja

az

állami

környezetvédelmi

feladatok

végrehajtását,

meghatározza és összehangolja a minisztériumok és a Kormánynak közvetlenül alárendelt szervek környezetvédelmi tevékenységét. A kormányzati fejlesztési feladatok meghatározása során a Kormány érvényesíti a környezetvédelem követelményeit, elősegíti a környezet állapotának javítását. A költségvetés tervezésekor a Kormány köteles figyelembe venni a Programban foglaltakat. A Kormány környezetvédelmi feladata különösen: a) a nemzetközi szerződésekből adódó környezetvédelmi kötelezettségek teljesítése és jogok érvényesítése; b) a környezetvédelem követelményeinek megfelelő környezetkímélő vagy környezetbarát termékek előállításának, technológiák, létesítmények megvalósításának, elterjedésének elősegítése; c) a jelentős környezetkárosodások, illetve a rendkívüli környezeti események (beleértve a Magyarország területén folytatott hadgyakorlatot is) következményeinek felszámolása, ha a kötelezettség másra nem hárítható; d) az állam környezeti kártérítési kötelezettsége fedezetének biztosítása és e kötelezettségek teljesítése 91 .

4.3. A környezetvédelmi miniszter jogköre A környezetvédelemért felelős miniszter miniszteri jogkörben irányítja a törvényben vagy kormányrendeletben feladatkörébe utalt környezetvédelmi tevékenységeket,

a

nemzetközi szerződésekből adódó környezetvédelmi feladatok végrehajtását, a feladat- és hatáskörébe tartozó környezetvédelmi igazgatást. Kötelessége elemezni és értékelni a környezet állapotát és védelmének helyzetét; a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás 90 91

Kvtv. 40. § Kvtv. 41. §

53

folyamatait; a környezet védelmének, szabályozott használatának és tervszerű fejlesztésének tapasztalatait. Az illetékes szervekkel együttműködve biztosítania kell a környezeti veszélyhelyzet

kialakulásának

megelőzését,

valamint

a

környezeti

veszély-

és

katasztrófahelyzet elhárítását szolgáló környezetvédelmi szakmai tevékenységeket. Mindezek, különösen az elvégzett értékelés tapasztalatai alapján kidolgozza és a Kormány elé terjeszti a Programtervezetet, illetve közreműködik a természeti erőforrások felhasználására

vonatkozó

szakmapolitikai

koncepciók

kialakításában,

valamint

a

92

környezetvédelmi szakképesítési rendszer kialakításában és működtetésében .

4.4. Az Országos Környezetvédelmi Tanács A környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása érdekében – legfeljebb 22 tagú – Országos Környezetvédelmi Tanács (a továbbiakban: Tanács) működik. A Tanács a Kormány tanácsadó szerveként állást foglal a különféle környezetvédelmi programok elvi kérdéseiben, a környezetvédelemmel összefüggő jogszabályokkal és döntésekkel kapcsolatban és egyéb környezetvédelmi ügyekben. A Tanács az Országgyűlés vagy a Kormány hatáskörébe tartozó döntésekkel kapcsolatos állásfoglalásait a Kormány elé terjeszti. A Tanácsban egyenlő arányban vesznek részt a környezetvédelmi céllal bejegyzett társadalmi szervezetek, valamint a szakmai és gazdasági érdekképviseleti szervek a maguk által meghatározott módon választott, a tudományos élet, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke által e tisztségre megbízott képviselői 93 .

4.5. Az önkormányzatok és a környezetvédelem A települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében a) biztosítja a környezet védelmét szolgáló jogszabályok végrehajtását, ellátja a hatáskörébe utalt hatósági feladatokat; b) a Programban foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban illetékességi területére önálló települési környezetvédelmi programot dolgoz ki, amelyet képviselő-testülete (közgyűlése) hagy jóvá;

92 93

Kvtv. 42. § Kvtv. 45. § (1)-(3) bek.

54

c) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz; d) együttműködik a környezetvédelmi feladatot ellátó egyéb hatóságokkal, más önkormányzatokkal, társadalmi szervezetekkel; e) illetékességi területén elemzi, értékeli a környezet állapotát, s arról szükség szerint, de legalább évente egyszer tájékoztatja a lakosságot; f) a fejlesztési feladatok során érvényesíti a környezetvédelem követelményeit, elősegíti a környezeti állapot javítását. A megyei önkormányzat az épített és a természeti környezet védelmével kapcsolatos feladatainak ellátása érdekében a) a települési önkormányzatokkal egyeztetett környezetvédelmi programot készít; b) előzetes véleményt nyilvánít a települési önkormányzatok környezetvédelmi programjairól, illetve kezdeményezheti azok megalkotását; c) állást foglal a települési önkormányzatok környezetvédelmet érintő rendeleteinek tervezetével kapcsolatban; d) elősegíti a Kvtv. 58. § (7) bekezdése szerinti egyezség létrehozását; e) javaslatot tehet települési önkormányzati környezetvédelmi társulások létrehozására. A települési környezetvédelmi programoknak mindenképpen tartalmazniuk kell a települési környezet tisztasága, a csapadékvíz-elvezetés, a kommunális szennyvízkezelés, -gyűjtés, -elvezetés, -tisztítás, a kommunális hulladékkezelés, a légszennyezés, a zaj és rezgés elleni védelem, a helyi közlekedésszervezés, az ivóvízellátás, az energiagazdálkodás, a zöldterület-gazdálkodás

településre

vonatkozó

feladatait

és

előírásait,

valamint

a

feltételezhető rendkívüli környezetveszélyeztetés elhárításával és a környezetkárosodás csökkentésével összefüggő tennivalókat. A települési önkormányzat gondoskodik a települési környezetvédelmi programban foglalt feladatok végrehajtásáról, a végrehajtás feltételeinek biztosításáról, figyelemmel kíséri az azokban foglalt feladatok megoldását és a programot szükség szerint – de legalább kétévente – felülvizsgálja. A jóváhagyott környezetvédelmi programban meghatározott feladatokat a település rendezési terveinek jóváhagyása során, illetve az önkormányzat által

55

hozott más határozattal − szükség esetén önkormányzati rendelet megalkotásával − kell végrehajtani. Települési önkormányzatok közös települési környezetvédelmi programot is készíthetnek 94 . A települési önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg a fővárosi önkormányzat esetén

a

fővárosi

közgyűlés

önkormányzati

rendeletben

–

törvényben

vagy

kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. A települési önkormányzat köteles a környezetvédelmi tárgyú rendeleteinek, határozatainak tervezetét, illetve a környezet állapotát érintő terveinek tervezetét, a környezetvédelmi programot a szomszédos és az érintett önkormányzatoknak, valamint a területi környezetvédelmi hatóságnak megküldeni. A területi környezetvédelmi hatóság szakmai véleményéről harminc napon belül tájékoztatja a települési önkormányzatot. A települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik a füstködriadó terv kidolgozása, a háztartási tevékenységgel okozott légszennyezésre vonatkozó egyes sajátos, illetve az avar és kerti hulladék égetésére vonatkozó szabályok rendelettel történő megállapítása, valamint a légszennyezettség szempontjából ökológiailag sérülékeny területek kijelölésével kapcsolatos eljárásban való közreműködés 95 . A Kvtv. arra vonatkozóan is tartalmaz rendelkezéseket, hogy a környezetvédelmet minként

kell

érvényesíteni

a

szabályozásban

és

az

állami

döntésekben.

A

környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály (a továbbiakban együtt: jogszabály) az ország társadalmi–gazdasági tervei, területfejlesztési koncepciói, továbbá a regionális hatást eredményező döntések (a továbbiakban együtt: döntés) előkészítője köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, s azt vizsgálati elemzésben összefoglalni. A vizsgálati elemzést a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt – véleménynyilvánítás céljából – meg kell küldeni az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A véleménynyilvánításra – a tervezet kézbesítésétől számított – legalább harminc napot kell biztosítani.

94 95

Kvtv. 47. § Kvtv. 48. §

56

II. A KÖRNYEZETVÉDELMI ELLENŐRZÉS A környezetvédelmi szabályozás nyilvánvalóan akkor hatékony, ha annak betartását megfelelő ellenőrzés kíséri. Az igazgatástudomány szerint az ellenőrzés információszerző, jogkövetésre ösztönző és jogszabálysértéseket feltáró eszköz a különféle szervek kezében. A környezetvédelem területén jelentős szerepe van mind az önellenőrzésnek, mind a társadalmi, mind a hatósági ellenőrzésnek. Az önellenőrzés jogilag kötelező elvárást állít a környezetre káros tevékenység folytatója elé, elvárva, hogy az általa végzett tevékenységet bizonyos szempontok szerint vizsgálja, mérje, nyilvántartsa és arról időszakonként jelentést tegyen a közigazgatási szervezeteknek. A társadalmi ellenőrzés nem más, mint a társadalmi részvétel eddig külön nem említet területe, kevés specifikus szabályozást igényelve, nagyrészt azonos az információhoz

való

jog

gyakorlásával.

A

hatósági

ellenőrzés

elsődlegesen

a

környezetvédelmi hatóságok feladata, de az általános elvárások szintjén szerepe van szinte minden közigazgatási szervnek, önkormányzatnak. Valamennyi közigazgatási szerv ellenőrzési jogosítvánnyal rendelkezik feladatai megvalósításának biztosítása feltételeként 96 . TPF

FPT

A pénzügyi ellenőrzés − amely a környezetvédelem területén szintén szerephez jut − „átlépi a határokat” és fokozatosan, a nemzeti sajátosságok értékeit is megtartva, alapelveit, de egyre inkább hatókörét is tekintve világméretekben egységessé válik. Ennek fontos feltétele, hogy az ellenőrző szervezetek tevékenységei egymással harmonizálhatók és összekapcsolhatók legyenek 97 . TPF

FPT

1. Az INTOSAI szerepe a környezetvédelmi ellenőrzés fejlesztésében Az INTOSAI 98 keretében megkülönböztetett figyelmet fordítanak a környezetvédelmi TPF

FPT

ellenőrzésre. A szervezet XIV. Washingtoni Kongresszusán hozták létre a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportot (Working Group on Environmental Auditing – WGEA), amely

96 TP

PT

97 TP

PT

TP

98 PT

Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Globális gondok, lehetséges megoldások. Mozaik Kiadó. Szeged, 1995. 314. old. A számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai. Kézikönyv. Szerkesztette: Dr. Lévai János. Állami Számvevőszék. 2004. 5. old. Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete.

57

2001-ig a Holland Számvevőszék, azóta a Kanadai Számvevőszék vezetésével működik. A Munkacsoport fő feladata a környezetvédelmi ellenőrzési módszerek fejlesztése, ennek elősegítése 99 . Az 1995-ben, Kairóban tartott XV. INTOSAI Kongresszus egyik központi témája a környezetvédelmi ellenőrzés volt. A kiadott Kairói Nyilatkozat a)

átfogó keretet határozott meg a környezetvédelmi ellenőrzésre, amelybe beletartozik a pénzügyi, a szabályszerűségi és a teljesítmény-ellenőrzés, de a környezetvédelmi ellenőrzés magában foglalja a fenntartható fejlődés koncepcióját is, amely része az ellenőrizendő kormányzati politikáknak és programoknak;

b) felhívta a számvevőszékeket, hogy kezdeményezzék ellenőrzési felhatalmazásuk kiterjesztését a környezetvédelmi ellenőrzés teljes spektrumára, s alakítsanak ki környezettudatos magatartást a kormányzati szektor azon ellenőrzött szervezeteinél, amelyek feladata a nemzetközi környezetvédelmi megállapodások érvényre juttatása; c) felhívta a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportot, hogy támogassa a számvevőszékeket a környezetvédelmi ellenőrzés területén. A Munkacsoportnak továbbra is feladata információt gyűjteni, környezetvédelmi ellenőrzéssel foglalkozó útmutatókat és módszertanokat készíteni, kiadni, az oktatást és az információcserét elősegíteni. Mindezen tevékenységek célja, hogy a Munkacsoport olyan szakmai ismereteket és tapasztalatokat adjon közre, amelyek a környezetvédelmi ellenőrzések hatékony és eredményes lefolytatásához szükségesek. A XVI. INTOSAI Kongresszuson, az uruguay-i Montevideóban elfogadták a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport tanulmányát arról, hogyan működhetnek együtt a számvevőszékek a nemzetközi környezetvédelmi egyezmények ellenőrzésében 100 . A 2001-ben Szöulban tartott XVII. Kongresszus jóváhagyta a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport által benyújtott „A nemzetközi környezetvédelmi megállapodások ellenőrzése”, és az „Útmutató a különféle tevékenységek környezetvédelmi szempontból végzett ellenőrzéséhez” című szakmai dokumentumokat.

99 100

A Munkacsoport által készített tanulmányok listáját a 2. számú melléklet tartalmazza. A Munkacsoport által készített tanulmányok listáját a 2. számú melléklet tartalmazza.

58

2004-ben a XVIII. Budapesti Kongresszuson a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport két tanulmányát fogadták el INTOSAI útmutatóként: „Környezetvédelmi ellenőrzés és szabályszerűségi ellenőrzés” és „Fenntartható fejlődés: a legfőbb ellenőrzési intézmények szerepe” címmel.

1.1. A környezetvédelmi ellenőrzés az INTOSAI dokumentumokban Az INTOSAI XV. Kairói Kongresszusa 1995-ben egy keretjellegű meghatározást fogadott el a környezetvédelmi ellenőrzésről 101 . Eszerint: a) a környezetvédelmi ellenőrzés nem tér el jelentős mértékben a számvevők által végzett más ellenőrzéstől, b) a környezetvédelmi ellenőrzés magában foglalhatja mindegyik ellenőrzési típust: a pénzügyi ellenőrzést, a szabályszerűségi ellenőrzést és a teljesítmény-ellenőrzést. A teljesítmény-ellenőrzésen belül, annak mindhárom elemét, nevezetesen a gazdaságosságot, a hatékonyságot és az eredményességet is tartalmazhatja a környezetvédelmi ellenőrzés. A teljesítmény-ellenőrzés kibővítése egy negyedik, azaz a környezetvédelmi elemmel attól függ, hogy az adott számvevőszéknek milyen az ellenőrzési mandátuma és milyen az adott kormány környezetvédelmi politikája, c) a fenntartható fejlődés koncepciója része lehet a definíciónak abban az esetben, ha az szerepel az ellenőrizendő kormánypolitikában vagy programban. Az ellenőrzési gyakorlat szempontjából a környezetvédelmi ellenőrzés nem tér el lényegesen más, az INTOSAI ellenőrzési standardokban említett ellenőrzési típusoktól. Ez azt is jelenti, hogy az ellenőrzés minőségének, eredményességének ugyanazok a feltételei. A környezetvédelmi ellenőrzéseknek vannak azonban sajátos szempontjai, jellemzői is. Így például a környezetvédelmi ellenőrzés lefolytatásához feltétlenül szükség van a környezet egyes elemeinek alapszintű ismeretére 102 . Azzal is célszerű tisztában lenni, hogy az emberi tevékenységek miként hatnak az egyes környezeti elemekre és az emberek egészségére. A környezet az egész emberiség, a földi lét számára fontos, közvetlen hatással van ránk.

101 102

INTOSAI WGEA 2nd Questionnaire on Environmental auditing by SAIs. December, 1996. INTOSAI WGEA – IDI közös tanfolyami anyaga a környezetvédelmi ellenőrzésről. Kézirat. Kenya, 2004. február.

59

1.1.1.

Környezetvédelmi

kérdések

figyelembevétele

a

szabályszerűségi

ellenőrzésben A különböző országok kormányai egyre inkább felismerik, hogy a környezetvédelmi politikák és kötelezettségek végrehajtása, például egy szennyvíztisztító berendezés beszerzése vagy egy szennyezett földterület megtisztítása sokba kerül. A környezeti hatások szintén jelentős mértékben befolyásolhatják a földterületek, épületek, gépek és berendezések értékelését. Ezek a környezetvédelmi költségek és hatások befolyásolhatják a pénzügyi tervek és beszámolók készítését, ellenőrzését is. Némelyik kormány külön intézkedik a környezettel kapcsolatos költségek és hatások kimutatásáról. Az ellenőrzés szempontjából nehézséget jelenthet, hogy az ellenőrzött szervezet nem különbözteti meg a környezetvédelmi költségeket egyéb tevékenységeinek költségeitől. A szabályszerűségi ellenőrzés során értékelni kell a bemutatott adatok hitelességét és pontosságát, valamint azt, hogy mennyire teljeskörűek. Ehhez az ellenőrnek tisztában kell lennie

azokkal

a

környezetvédelmi

területekkel

és

tevékenységekkel,

amelyek

befolyásolhatják az ellenőrzött szervezet pénzügyi helyzetét. A környezetvédelmi költségek és kötelezettségek elszámolásának ellenőrzésekor az ellenőrnek figyelembe kell vennie a tényleges és lehetséges költségeket és kötelezettségeket. Ezen költségek egy része bonyolult számításokon alapul, amihez esetenként független külső szakértőt kell igénybe venni. Mindezen keresztül a környezet és egyes elemei megőrzésében szerepe van a számvevőszékeknek is.

1.1.2. Teljesítmény-ellenőrzés és környezetvédelem A kormányzati környezetvédelmi programok végrehajtásának ellenőrzése kiterjedhet az adminisztratív intézkedések gazdaságosságára, az emberi, pénzügyi és egyéb erőforrások felhasználásának hatékonyságára, valamint a program eredményességére, arra, hogy az abban kitűzött célok és a kívánt hatások mennyiben valósultak meg. A környezetvédelmi teljesítmény-ellenőrzések a következő öt fő területre terjedhetnek ki: a) a környezetvédelmi jogszabályok betartásának a nyomon követésére; b) a kormányzati környezetvédelmi programok teljesítésének értékelésére;

60

c) más kormányzati programok környezeti hatásainak vizsgálatára; d) a környezetvédelmi irányítás rendszerének a működésére; e) a javasolt környezetvédelmi politikák és programok értékelésére.

1.1.2.1. A környezetvédelmi jogszabályok betartásának ellenőrzése A legtöbb országban a környezetvédelmi minisztérium (vagy a kormány más végrehajtó szervezete) felelős azért, hogy a környezetvédelmi törvényeket és célokat a közszektor és/vagy a magánszektor szervezetei, egységei betartsák, illetve megvalósítsák. A környezetvédelmi törvények felhatalmazhatják a környezetvédelmi minisztériumot arra, hogy a) engedélyeket adjon ki, amelyek korlátozzák a kibocsátott szennyezőanyagok mennyiségét vagy koncentrációját; b) nyomon kövesse az engedélyek betartását; c) vizsgálja a környezet állapotát, hogy feltárja az esetleges szabálysértéseket; d) segítse a szabályok értelmezését és más módon is támogassa a szervezetek szabálykövetését; e) szankciókat hozzon szabálysértések esetén. Néhány esetben a kormány ezeket a környezetvédelmi szabályozási kötelezettségeket más szervezetekhez delegálhatja. Ezen kívül más minisztériumok, mint például a közlekedési vagy a mezőgazdasági minisztérium is gyakorolhatnak bizonyos környezetvédelmi szabályozási feladatokat. A számvevőszékeknek így gyakran ellenőrizniük kell azt is, hogy ezek

a

minisztériumok

hogyan

látják

el

a

környezetvédelemmel

kapcsolatos

kötelezettségüket.

1.1.2.2. Környezetvédelmi programok teljesítményének ellenőrzése A kormányok általában különféle programokat (tevékenységeket) hajtanak végre a környezet védelmére vagy állapotának javítására. Egy ilyen program vagy tevékenység lehet a környezetvédelemben érintett minisztérium vagy kormányzati intézmény vagy egy olyan minisztérium vagy intézmény feladata, amely például a mezőgazdasággal foglalkozik (lásd egy olyan program esetén, amely a gazdákat segíti abban, hogy a lehető legkisebb mértékben szennyezzék a talajt). 61

Hasznos lehet, ha a számvevőszék először számba veszi azokat a környezetvédelmi nemzetközi egyezményeket, amelyeket a kormány aláírt, majd meghatározza, hogy milyen programmal, intézkedésekkel kívánják elérni a nemzetközi követelményeket. Az

ellenőrzendő

kormányzati

programokat

gondosan

kell

kiválasztani.

A

számvevőszék vizsgálhatja egy vagy több célkitűzés megvalósítását. Az ellenőrzés tervezésekor mérlegelni kell a kormányzati programok kockázatait és jelentőségét. Ehhez számba kell venni a felhasznált erőforrásokat, az orvosolni kívánt környezetvédelmi probléma jelentőségét, valamint a szándékolt hatásokat. A számvevőnek azt is figyelembe kell vennie, hogy a hatékonyságban és az eredményességben milyen problémák mutatkoznak a vizsgált területen. A számvevőszék összehasonlíthatja a hasonló környezetvédelmi programokat, vagy a vizsgált programokat értékelheti a legjobb eljárásokhoz képest, amelyeket ugyanabban az országban, vagy máshol hajtottak végre. A számvevőszék értékelheti a programok időbeni teljesítését; a program saját célkitűzéseinek teljesítését, ezeket olyan célokkal és követelményekkel vetheti össze, amelyeket szakértők dolgoztak ki. Az ellenőrnek szem előtt kell tartania, hogy a környezetvédelmi programok olyan hatásokat kívánnak elérni, amelyek a) önmagukban csekélyek, de együttesen jelentősek; b) csak hosszú távon érezhetőek; c) érvényre jutásukat sok külső tényező befolyásolhatja (időjárás stb.).

1.1.2.3. Más kormányzati programok környezeti hatásának vizsgálata Általában minden emberi tevékenység valamilyen módon – vagy az erőforrások felhasználásán vagy a tevékenység következményein keresztül – hat a környezetre. Sok kormányzati programnak is jelentős hatása lehet a környezetre. A hatás lehet pozitív vagy negatív, szándékos vagy nem szándékos. A kormányzati tevékenységek környezeti hatása része lehet egy széleskörű teljesítmény-vizsgálatnak, amely kiterjed az adott kormányzati tevékenység gazdaságosságára, hatékonyságára és eredményességére, vagy lehet egy jóval szűkebb vizsgálat is, amely csak a környezeti hatásokra összpontosít. A számvevőszék vizsgálhatja, hogy a) mennyire pontos a program vagy tevékenység leírása, környezete, megjelölték-e az alapvető feltételeket;

62

b) a főbb hatásokat teljes körűen figyelembe vették-e; c) mennyire pontos adatokat használtak a várható hatások felmérésekor; d) mennyire megalapozottak a káros hatások mérséklésére tett javaslatok. A számvevőszék maga is tesztelheti, hogy egy kormányprogramnak milyen jellegű és mértékű hatása lehet a környezetre, s mekkora költségekkel és előnyökkel jár a tevékenység. Szakértők és a szakirodalom tanulmányozása segíthetnek az általánosan használt értékelési módszerek meghatározásában. Hasznos az érintettek véleményét is megkérdezni (akik lehetnek a tevékenység által érintett terület lakói, fontosabb környezetvédő csoportok, nemkormányzati szervezetek). Amennyiben a kormány a környezeti káros hatások ellen külön intézkedéseket határozott meg, a számvevőszék értékelheti ezen intézkedések helyénvalóságát. Vannak olyan kormányprogramok is, amelyekhez külön katasztrófatervet kell készíteni. A számvevőszék vizsgálhatja ezen tervek meglétét, naprakész voltát, az esetlegesen szükséges gyakorlatok elvégzését, valamint azt, hogy az érintett személyzet ismeri-e ezeket a terveket.

1.1.2.4. Környezetvédelmi irányítási rendszerek ellenőrzése A különféle szervezetek azért építenek ki környezetvédelmi irányítási rendszereket, hogy folyamatosan javíthassák környezetvédelmi teljesítményüket és elérjék a kitűzött céljaikat. A számvevőszéknek először azt kell föltárnia, hogy van-e olyan kormányzati irányelv, amely magára a környezetvédelmi irányítási rendszerre (is) vonatkozik. A számvevőszék dönthet úgy, hogy egy minisztériumban a teljes környezetvédelmi irányítási rendszert vizsgálja. Másik megoldásként a rendszernek pusztán egy vagy több elemét vizsgálja több minisztériumban, intézményben vagy más szervezetnél. Ez utóbbi akkor lehet hasznos, ha viszonylag kisebb ügyekről van szó, de az egész kormányzatot tekintve összességében jelentős hatásjavulás várható.

1.1.2.5. Környezetvédelmi irányelvek és programok értékelése A

számvevőszéket felkérhetik arra, hogy véleményezze vagy értékelje a

környezetvédelmi irányelveket és javaslatokat. Ekkor olyan kérdéseket lehet föltenni, hogy „Jól működik-e majd a program és megfelel-e a jogi követelményeknek?” vagy „Szükséges-e módosítani, javítani a meglévő jogi kereteken?”.

63

Az ilyen számvevőszéki tevékenységnek általában vannak kihívásai és kockázatai is. A javasolt programok elemzése speciális szakismeretet igényel. Az elemzések természetüknél fogva kockázatosak lehetnek, különösen, ha úgy tekintenek rá, mintha a számvevőszék elkötelezné magát egy politikai jellegű vitában. A számvevőszék a következőképpen csökkentheti az ilyen jellegű kockázatokat: a) ítélkezés helyett ténybeli adatokat közöl; b) megegyezést keres a szakértők között; c) más szervezetek elemzéseit értékeli és kommentálja; d) végül elutasíthatja a felkérést.

1.1.3. Ellenőrzési kritériumok meghatározása A

teljesítmény-ellenőrzéskor

kétféle

forrásból

származhatnak

az

ellenőrzési

kritériumok: „hivatalos” forrásból (törvények, jogszabályok, hivatalos irányelvek és célok, általánosan elfogadott standardok stb.) és „nem hivatalos” forrásból (szakirodalom, szakértők, hasonló szervezetek vagy hasonló tevékenységet végző szervezetek által használt mutatószámok stb.). Külön kockázat származik abból, ha a számvevőszék úgy végez el egy környezetvédelmi ellenőrzést, hogy az általa alkalmazott ellenőrzési kritériumok nem megfelelőek, nem elfogadottak vagy nem tárgyilagosak. A legnagyobb kockázatot az jelenti, ha a számvevőszék nem hivatalos kritériumforrásból dolgozik. Ugyanakkor az ilyen források szükségesek és hasznosak is lehetnek, amikor mélyebb vagy átfogóbb elemzésre van szükség. A kiválasztott kritériumok minősége végső soron attól függ, hogy azok objektívek-e.

1.1.4. Ellenőrzési standardok alkalmazása Az INTOSAI Etikai Kódexe és Ellenőrzési Standardjai az általánosan elfogadott szakmai gyakorlatra épülnek, ezért alkalmazhatóak a környezetvédelmi ellenőrzésekre is. Ez azt jelenti, hogy a számvevőszékeknek figyelembe kell venniük az INTOSAI Ellenőrzési Standardokat a környezetvédelmi ellenőrzések tervezése, lefolytatása és az ellenőrzés eredményeinek írásba foglalása során. A számvevőszékeknek olyan irányelveket kell lefektetniük, amelyeket követve biztosított, hogy a környezetvédelmi ellenőrzéseket jó minőségben végezzék el. A

64

számvevőszéknek fel kell ismernie a környezeti kérdések globális jellegét és segítenie kell olyan teljesítmény-ellenőrzések lefolytatását, amelyek figyelembe veszik a környezeti szempontokat is. (Az INTOSAI XV. Kongresszusán (Kairó) egyetértés volt abban, hogy a környezetvédelmi ellenőrzés lehet szabályszerűségi és teljesítmény-ellenőrzés is.) Azon kormányzati programokat vagy szervezeteket, amelyek hatnak a környezetre, a következő három csoportba lehet sorolni: a) olyan programok vagy szervezetek, amelyek működése közvetlenül vagy közvetve hat a környezetre; b) olyan programok vagy szervezetek, amelyek működése közvetlenül vagy közvetve hat a környezetvédelmi politika alakítására és a szabályozásra, mégpedig nemzetközi, országos vagy helyi szinten; c) olyan programok vagy szervezetek, amelyeknek mások környezeti tevékenységét kell nyomon követni és szabályozni. A kormány feladata meghatározni azokat az információkat, amelyekből meg lehet győződni arról, hogy a környezetvédelmi célokat elérték-e vagy sem. A végrehajtó szervezetek vezetői közvetlenül felelősek ezen információk pontosságáért. Amennyiben a környezetre vonatkozó információk közzétételét nem szabályozták, erről a tényről a számvevőszéknek be kell számolnia jelentésében. A környezetvédelmi teljesítményellenőrzések értékelhetik, hogy a) a környezetvédelmi programokat megfelelően előkészítették-e; b) a környezetvédelmi feladatokat és programokat gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen hajtották-e végre; c) a környezetvédelmi programokat megfelelően figyelemmel kísérték-e és értékelték-e; d) a környezetvédelmi programok eredményesek voltak-e. A környezetvédelmi ellenőrzés esetében fontos, hogy világosan meghatározzák az ellenőrzés célját és terjedelmét, s olyan új módszereket kell alkalmazni, amelyekkel eldönthető, hogy az ellenőrzött szervezet az indokolt és megfelelő teljesítménymutatókat használja-e.

65

Az ellenőrnek és a számvevőszéknek megfelelő szakértelemmel kell rendelkeznie. A környezetvédelmi ellenőrzésekhez gyakran külső szakértőket kell bevonni, de meg kell győződni arról, hogy a szakértők rendelkeznek-e a kellő szakértelemmel. Az ellenőrnek úgy kell megterveznie a vizsgálatot, hogy az jó minőségű legyen, megbízható és tárgyra vonatkozó információkat gyűjthessen össze az ellenőrzött programról vagy szervezetről. Ezek az információk lehetnek: a) a tárgyhoz tartozó törvények és szabályok; b) a parlament vagy a kormány célkitűzései; c) az ellenőrzött szervezet által kialakított irányelvek és célok, illetve alkalmazott eljárások; d) környezetvédelmi eszközök és kötelezettségek, illetve azok változásai a vizsgált időszakban.

1.2. A környezetvédelmi ellenőrzés kiemelt témái Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja központi témákat javasolt az érintett számvevőszékek környezetvédelmi ellenőrzéseihez. Ilyen központi téma volt a víz, illetve a hulladékkezelés kérdése. A következőkben e két témával kapcsolatos szakmai ajánlásokat és a nemzeti számvevőszékek ellenőrzési tapasztalatait mutatjuk be.

1.2.1. A vízellátással összefüggő kérdések, irányelvek és a számvevőszékek ellenőrzési tapasztalatai A vizet, a központi ellenőrzés témájául az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 1996-ban fogadta el. A téma kiválasztását az édesvíznek az emberek egészségére és jólétére gyakorolt fontos hatása indokolta. A vízforrások mennyisége és minősége, az édesvizekhez, a csatornázáshoz való hozzáférés, a mezőgazdasági és ipari vízszennyek, az árvizek, a sivatagosodás, az állat és növényfajok kihalása mind-mind problémát jelentenek. Az 1990-es évek közepén a világ népességének egyharmada vízhiányos területen élt. Ez az arány 2025-re elérheti a kétharmadot. A vízszennyezés és a vízhiány globális természetű problémák, bár az egyes országokat eltérően érintik.

66

A víz jelentősége miatt minden kormánynak alapvető feladata a vízellátás biztosítása, valamint a különféle, ellentétes érdekek egyensúlyának fenntartása. Kizárólag a központi kormány van ugyanis abban a helyzetben, hogy áttekintse a rendelkezésre álló vízkészletek iránti igényeket és érvényesítse a közérdeket. Sok kormányzati és más közszektorbeli szervezet – gyakran magántársaságokkal és nemzetközi szervezetekkel együttműködve – dolgozik a vízellátással kapcsolatos feladatokon. A kormányoknak ehhez különféle eszközök állnak rendelkezésre: általános vízellátási irányelvek kidolgozása, vízdíjak meghatározása, jogszabályok, engedélyek, vizsgálatok, kényszerítő intézkedések, bírságok és büntetések, infrastrukturális beruházások, valamint tudományos kutatás 103 . A számvevőszékek úgy tudnak hozzájárulni a minőségi, biztonságos vízellátás közösségi szolgáltatásához, hogy ellenőrzik a közkiadások szabályszerűségét és a kormányzat teljesítményét. Ez illeszkedik a számvevőszékek hagyományos szerepköréhez, vagyis annak vizsgálatához, hogy a közpénzeket szabályosan, illetve gazdaságosan, eredményesen használták-e föl. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2001-ben fölkérte a Holland Számvevőszéket, hogy készítsen egy tanulmányt, amely összefoglalja a számvevőszékek vízzel kapcsolatos ellenőrzési tapasztalatait. A tanulmány föltárta, hogy a nemzeti számvevőszékek sokféle ellenőrzési témát és megközelítést alkalmaztak a vízzel kapcsolatos vizsgálataikban. Az ellenőrzések kiterjedtek a folyók és tavak vízminőségére, az árvízvédelemre, a mocsarak védelmére, az esővíz és a szennyvíz kezelésére, az ivóvízellátásra, a szivárgások okozta károkra, a tengerek szennyezésének megelőzésére, valamint a vízellátáshoz kapcsolódó infrastruktúra kialakításának költségeire. Az ellenőrzések általában azt állapították meg, hogy a szükséges alapvető információk nem álltak a vezetés, a döntéshozók rendelkezésre. A tanulmány alapján készült el 2003 júniusában a Munkacsoport „Vízzel kapcsolatos kérdések ellenőrzése” című Útmutatója. Ez két nagyobb részből áll: a vizekkel kapcsolatos általános kérdéseket tárgyaló, valamint a számvevőszékek ellenőrzési tapasztalatait összegző részből. 104

103 104

Revista do Tribunal Da Unio Brasil Vol 35 Special Issue April/June, 2004. Environmental Auditing, p.62. Auditing Water Issues, Experiences of Supreme Audit Institutions. INTOSAI WGEA. March, 2004.

67

A vizekkel kapcsolatos kérdésekről szóló részben a tanulmány foglalkozik a vizek földrajzával, a víz felhasználási területeivel, a vizek regionális helyzetével, továbbá a vízellátási rendszerrel és a vízgazdálkodás elemeivel. Külön fejezet foglalkozik a vizekkel kapcsolatos nemzetközi egyezményekkel, valamint a nemzetközi szervezetekkel és programokkal. Az Útmutatónak az ellenőrzési tapasztalatokat tárgyaló része azzal kezdődik, hogy bemutatja a Munkacsoport által végzett kérdőíves felmérés eredményeit. 1993 és 2000 között összesen 378 vízzel kapcsolatos vizsgálatot végeztek a számvevőszékek szerte a világban. Ezek túlnyomó többsége (81%-a) az édesvizekhez kapcsolódott, 9%-a a tengerekhez és óceánokhoz. A fennmaradó 10% mindkét kategóriához köthető ellenőrzés volt. Az ellenőrzés típusát tekintve 140 teljesítmény-ellenőrzés volt, 54 szabályszerűségi és 183 a kétféle típus kombinációja. Az INTOSAI régiók közül az EUROSAI-hoz és az OLACEFS-hez tartozó számvevőszékek voltak a legaktívabbak a vizekhez kapcsolódó környezetvédelmi ellenőrzésekben. Az EUROSAI-nál a számvevőszékek 63%-a, az OLACEFS-nél a számvevőszékek 65%-a végzett vizekkel kapcsolatos ellenőrzést. Az Útmutató néhány ellenőrzés rövid összefoglalóját is tartalmazza, a végén pedig irodalomjegyzék és a nemzetközi szervezetek listája található.

1.2.2. A hulladékkezelés ellenőrzése Az ENSZ Környezetvédelmi Programja a hulladékok okozta szennyeződést tartós globális környezetvédelmi problémának minősítette. Az ENSZ második környezetvédelmi világkonferenciája – a Riói Csúcstalálkozó – 1992-ben a hulladékot az Agenda 21 kiemelt kategóriája közé sorolta. A Johannesburgi, a

fenntartható fejlődéssel foglalkozó

csúcstalálkozó 2002-ben olyan kezdeményezésekre összpontosított, amelyek fölgyorsítják a váltást a fenntartható fogyasztás és termelés irányában, valamint csökkentik az erőforrások pusztulását, a szennyezést és a hulladékokat. A számvevőszékek fölismerték, hogy szerepük van a hulladékkezelés javításában, amely hozzájárul a környezetvélelemhez mind nemzeti, mind nemzetközi szinten. Az INTOSAI-hoz tartozó számvevőszékek 1997 és 1999 között több mint 100 ellenőrzést végeztek a hulladékokkal kapcsolatban. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési

68

Munkacsoport kérdőívére 2000-ben válaszoló számvevőszékek 20%-a jelezte, hogy a következő 3 évben vizsgálatot fog végezni a témában 105 . Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport a hulladékkezelést a 20022004-re vonatkozó munkatervének egyik központi témájaként fogadta el. 2002-ben elkészült a hulladékkezelésről szóló háttértanulmány, amelynek átdolgozott változatát a Munkacsoport hivatalos dokumentumaként adták ki 106 . A tanulmány ajánlásokat fogalmaz meg azon számvevőszékek számára, amelyek még nem végeztek hulladékok kezelésével kapcsolatos ellenőrzést, illetve a témát újszerűen szeretnék megközelíteni. Az ajánlás szerint első lépésként föl kell tárni a környezetre és az egészségre leginkább veszélyes területeket, vagyis kockázatelemzést kell készíteni. Azután meg kell határozni a főbb szereplőket, hatáskörüket a nemzeti és a nemzetközi jogszabályok szerint. Ezt követően elemezni kell a hulladékok keletkezésének és kezelésének folyamatát (megelőzés, keletkezés, újrafelhasználás, újrahasznosítás, újrafeldolgozás, összegyűjtés, szállítás, exportálás, kezelés, lerakás, szennyezett területek és illegális szemétlerakók). S végül meg kell határozni, hogy a konkrét vizsgálat mire terjedjen ki, milyen kérdésekre keresse a választ. A Munkacsoport tanulmánya kilenc kérdéskört fogalmaz meg és ajánl, amelyeket jól lehet használni más környezetvédelmi ellenőrzések esetében is az ellenőrzési területek meghatározásához. A Munkacsoport tanulmányának alapvető célja a hulladékkezelés ellenőrzésével kapcsolatos ismeretek bővítése. A tanulmány sok olyan problémakört mutat be, amelyre egy vizsgálat irányulhat, így az ellenőrök új megközelítésben láthatják a hulladékkezelést. Így például tartalmazza a hulladékkezeléssel kapcsolatos legfontosabb ismereteket: a hulladék meghatározását, csoportosítását, a hulladékok által okozott környezeti és egészségi károkat, s foglalkozik egy termék életciklusával, valamint a hulladék-folyamattal, amelynek szakaszain a hulladék végigmegy. A tanulmány fölsorolja a hulladékokra vonatkozó legfontosabb nemzetközi egyezményeket és követelményeket. Ezen kívül ismerteti néhány ország (Kanada, Kína, Lengyelország és Norvégia) nemzeti hulladékkezelési rendszerét. A tanulmány azt is bemutatja, miként lehet az ellenőrzés célterületét meghatározni a vázolt eljárással. Röviden összefoglalja a nemzeti számvevőszékek által végzett ellenőrzéseket, s ezzel illusztrálja az

105 106

International Journal of Government Auditing. April, 2004. p. 21. Towards Auditing Waste Management. INTOSAI Working Group on Environmental Auditing.

69

ellenőrzések különböző területeit. A bemutatott huszonhét ellenőrzés között szerepel pénzügyi, szabályszerűségi és teljesítmény-ellenőrzés is.

1.3. A környezetvédelmi ellenőrzés oktatása Az INTOSAI már az 1970-es évek végén foglalkozott azzal, hogy szükség lenne egy nemzetközi szervezetre, amely segíti a számvevőszéki ellenőrök képzését, továbbképzését. Az az elképzelés alakult ki, hogy az oktatók képzését és a tananyag kialakítását központosítani kellene, ugyanakkor fenn kellene tartani az INTOSAI regionális szervezeteinek szerepét a tanfolyamok megtartásában.

1.3.1. Az INTOSAI Fejlesztési Kezdeményezése (IDI) Az INTOSAI Kormányzótanácsa 1985-ben felkért egy bizottságot arra, hogy hozza létre az INTOSAI Fejlesztési Kezdeményezését (INTOSAI Development Initiatives – IDI). Feladataként azt határozták meg, hogy tájékoztatást és tanácsot adjon a fejlődő országok számvevőszékeinek a hozzáférhető számviteli és ellenőrzési oktatási programokról. Az IDInek azt a szerepet szánták, hogy az információkat összegyűjtse és elossza, valamint tananyagokat dolgozzon ki és gondoskodjon az oktatók képzéséről. Az INTOSAI XII. Kongresszusán 1986-ban, az ausztráliai Sydney-ben elfogadták az IDI létrehozására vonatkozó javaslatot. E szerint az IDI feladata „a közszektor számvitele és ellenőrzése fejlesztésének elősegítése, különösen a fejlődő országokban, az információcserén, valamint az ellenőrök és a számvevőszékek oktatóinak képzésén keresztül.” 107 Az IDI Titkárságát először a Kanadai Számvevőszékhez, később a Norvég Számvevőszékhez telepítették. Az IDI már 1987-ben megtartotta az első képzési tanfolyamát. A szervezet kezdetektől szorosan együttműködik az egyes számvevőszékekkel és az INTOSAI régiókkal a képzési igények meghatározásában, az oktatási programok regionális és alregionális szintű kifejlesztésében és végrehajtásában. Az IDI finanszírozását nemzeti támogatásokból és különféle nemzetközi fejlesztési szervezetek anyagi segítségéből oldják meg. Az IDI kidolgozta és 1996-ban elindította a hosszú távú regionális oktatási programját (angolul Long Term Regional Training Program – LTRTP), amely elsősorban regionális szinten összpontosít az emberi és intézményi erőforrások fejlesztésére, de ennek helyi szinten is jelentkezik az előnye. A hosszú távú program fő célja, hogy az INTOSAI regionális

107

INTOSAI: 50 Years (1953-2003). p. 32.

70

csoportjait és a számvevőszékeket segítse oktatási kapacitásuk fejlesztésében, javításában, szélesítse oktatási és információcseréjüket azzal, hogy olyan oktatási infrastruktúrát hoz létre, amely biztosítja a regionális oktatási programok fenntarthatóságát. Az LTRTP kulcsfontosságú elemei: új regionális oktatási bizottságok felállítása, regionális oktatási tervek, oktatási útmutatók kidolgozása, s olyan kiképzett oktatók biztosítása minden egyes régióban, akik fel tudják mérni az oktatási igényeket és képesek ezeket az igények kielégíteni. Az IDI az oktatási igényekről kérdőíves felmérést végzett 2004-ben az INTOSAI-on belül. A felmérés eredményei alapján határozzák meg, hogy milyen tanfolyamokat szerveznek a jövőben 108 .

1.3.1.1. A tananyag kidolgozása Az IDI célkitűzései között szerepel az INTOSAI állandó bizottságaival és munkacsoportjaival

való

együttműködés.

Így

a

Környezetvédelmi

Ellenőrzési

Munkacsoporttal 2002-ben létre is jött az együttműködés 109 . 2002-ben a Munkacsoport több tapasztalt szakértője találkozott az IDI képviselőivel azzal a céllal, hogy megszervezzék egy környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyam tananyagának kialakítását 110 . 2003. júniusban Oslóban 10 IDI oktató találkozott 6 környezetvédelmi szakértővel a környezetvédelmi tudatosság című műhelygyakorlaton. Az oktatók és a szakértők az INTOSAI valamennyi régióját képviselték 111 . A műhelygyakorlaton az IDI oktatóit felkészítették arra, hogy elkészítsék a környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyam tananyagát. Ennek alapján a környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyam tematikáját és tananyagát 2003 szeptemberében a kijelölt IDI oktatók a Munkacsoport szakértőinek segítségével ki is dolgozták.

1.3.1.2. Tanfolyamok Az első kéthetes környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamot 2003 novemberében tartották a törökországi Antalyában. Ez a tanfolyam volt az IDI és a Munkacsoport közötti együttműködés első eredménye. Tizennégy ASOSAI tagország számvevőszékétől összesen

108

IDI – Survey of SAIs in developing and emerging counties on technical training and capacity building needs. INTOSAI Development Initiative (ID). – Annual Report. 2003. p.17. 110 International Journal of Government Auditing. January, 2003. p.39. 111 International Journal of Government Auditing. July, 2003. p.29. 109

71

huszonkilenc ellenőr vett részt az oktatásban. A nyolc oktató az INTOSAI következő négy régiójából érkezett (AFROSAIE, ASOSAI, EUROSAI és SPASAI) 112 . A kéthetes tanfolyam végére minden hallgató készített egy környezetvédelmi ellenőrzésre vonatkozó tervjavaslatot és egy végrehajtási tervet 113 . A második környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamot Nairobiban tartották 2004. februárban harmincegy résztvevő számára, akik AFROSAI, ASOSAI, SPASAI régiók számvevőszékeitől érkeztek 114 . A tanfolyamot hat oktató tartotta, akik a Cook-szigetek, Magyarország, Kenya, Pápua Új Guinea, a Fülöp-szigetek és Zimbabwe számvevőszékeitől jöttek. Az oktatók munkáját környezetvédelmi ellenőrzési szakértők segítették a Kanadai és a Dél-Afrikai Számvevőszéktől 115 . A kidolgozott tananyag jórészt globális jelenségekkel foglalkozik, de külön helyet kaptak a regionális (jelen esetben az afrikai) környezetvédelmi problémák 116 . A 2003 novemberében az ASOSAI körében tartott első környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyam hatására több ázsiai ország számvevőszéke kezdett el környezetvédelmi ellenőrzéseket. A Bangladesi Számvevőszék két munkatársa az első tanfolyamon hallottakra alapozva Dhaka város hulladékgazdálkodását vizsgálta. Bhután Számvevőszéke – szintén az INTOSAI Környezetvédelmi Munkacsoport és az IDI közös tanfolyamának tananyagát felhasználva – egyhetes környezetvédelmi ellenőrzés tanfolyamot tartott 2004 júliusában harminc ellenőr számára. Terveik szerint külön környezetvédelmi ellenőrzési csoportot fognak létrehozni a számvevőszéken belül. Mongólia Számvevőszéke is megtette az első lépéseket a környezetvédelmi ellenőrzések bevezetésében. Egyik munkatársuk részt vett a 2003 novemberében tartott első környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamon. A Mongol Számvevőszék 2004 januárjában csatlakozott az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjához. Az INTOSAI WGEA és az IDI közös tanfolyamának angol nyelvű tananyagát lefordították mongol nyelvre, majd környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamot tartottak, melyen a Mongol Számvevőszék csaknem minden ellenőre részt vett. 2004-ben lefolytatták az első környezetvédelmi ellenőrzést, amely a biológiai változatossággal foglalkozott.

112

U494 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. 2003. International Journal of Government Auditing. January, 2004. p.34. 114 U508 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. 2004. 115 International Journal of Government Auditing. April, 2004. p.43. 116 A tanfolyam tematikáját a 4. sz. melléklet tartalmazza. 113

72

Sri Lanka Számvevőszéke szintén felhasználta az INTOSAI WGEA és az IDI közös tanfolyamának tananyagát, amikor nemrég a hulladékkezelést vizsgálta. Terveik között szerepel a colombói Beira-tó szennyezésének vizsgálata is 117 .

1.3.2. További tanfolyamok Az INTOSAI WGEA és az IDI 2004. februárban, Kenyában tartott második közös környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyama után a résztvevő országok közül öt AFROSAI ország (Etiópia, Ghána, Kenya, Mauritius és Dél-Afrika), valamint egy SPASAI ország (a Fidzsi-szigetek) számvevőszéke közös vizsgálatba kezdett a hulladékgazdálkodásról. A tervek szerint 2005-ben készül el egy közös jelentés és a résztvevő számvevőszékek saját ellenőrzési jelentése 118 . Az ASOSAI és az AFROSAI után az OLACEFS is megkezdte 2004-ben egy kéthetes környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyam előkészítését. A Munkacsoport és az IDI által közösen 2002-2004-ben kidolgozott angol nyelvű tanfolyami anyagot lefordították spanyolra és adaptálták a régió számára 119 . Az INTOSAI latin-amerikai régiójában az első környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamra 2004. november 29. és december 10. között került sor Kolumbiában, amelyen huszonegy hallgató vett részt. A második tanfolyamot 2005. április 11. és 22. között tartották Hondurasban, amelynek huszonhat (ellenőr) hallgatója volt. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja elképzelései szerint a régió harmadik tanfolyamát 2005 végén Brazíliában fogják megtartani, később pedig más régiókban (EUROSAI, SPASAI) is hozzáfognak a képzéshez.

2. A fenntartható fejlődés és ellenőrzése Az ENSZ Közgyűlése 1983-ban felkérte az akkori norvég miniszterelnököt, Gro Harlem Brundtland asszonyt, hogy a Földet veszélyeztető környezeti válság kezelésére dolgozzon ki egy átfogó programot. A Brundtland asszony vezette bizottság, amelynek volt egy magyar tagja is Láng István akadémikus személyében, 1987-ben „Közös jövőnk” címmel

117

Greenlines (az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának hírlevele). Volume 8, Number 1, September, 2005. 118 International Journal of Government Auditing. April, 2005. p.33. 119 International Journal of Government Auditing. October, 2004. p.39.

73

készítette el jelentését. A jelentésben szereplő elvek a fenntartható fejlődés elveiként váltak ismertté a világon 120 . A Bizottság szerint a fenntartható fejlődés „… úgy elégíti ki a jelen igényeit, hogy közben nem veszélyezteti a jövő nemzedékek azon képességét, hogy saját igényeiket kielégítsék”. A definíciónak van egy köznapibb és ugyancsak közismert megfogalmazása is, amely egy kenyai közmondás magyarosított fordítása: „Gondozd jól a földet. Azt nem a szüleid adták neked. A gyerekeidtől kaptad kölcsön.” 121 A fenntartható fejlődés fogalma tágabb értelmezés szerint a fenntartható gazdasági, ökológiai és társadalmi fejlődést, szűkebb értelmezés szerint a természeti erőforrások fenntartását és minőségük megőrzését jelenti. A természeti erőforrásoknak a fenntartható fejlődés szempontjából három csoportját szokták megkülönböztetni: a megújuló erőforrásokat (víz, biomassza stb.), a nem megújulókat (ásványok) és a részben megújulókat (talajtermékenység, hulladékasszimiláló kapacitás). A fenntartható fejlődés általános követelményei közé tartozik, hogy a megújuló természeti erőforrások felhasználásának mértéke ne legyen nagyobb, mint ezen erőforrások megújuló képessége. Másik alapkövetelmény, hogy a hulladékok keletkezésének üteme kisebb vagy megegyező legyen a környezet szennyvízbefogadó képességének mértékével, amelyet a környezet asszimilációs kapacitása határoz meg. További követelmény, hogy a kimerülő erőforrásokat ésszerű ütemben kell felhasználni. Ezt az ütemet részben a kimerülő erőforrásoknak a megújulókkal való helyettesíthetősége, részben a technológiai haladás határozza meg. A fenti elvek megsértése előbb-utóbb erőforrás-szűkösséghez vezet. Bár a fenntartható fejlődést mint lehetséges alternatívát többen vitatják, abban mindenki egyetért, hogy az alapelvek betartása az emberiség számára mindenképpen hasznos lehet. Ezek az alapelvek a következők 122 : a) figyelem és gondoskodás az életközösségekről; b) az ember életminőségének javítása; c) a Föld életképességének és dinamitásának, azaz − az életet támogató rendszerek,

120

Kerekes Sándor–Szlávik János: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2003. 47. old. 121 Környezettechnika. Szerk.: dr. Barótfi István. Mezőgazda Kiadó. Budapest, 2000. 21. old. 122 Caring for the Earth 1991.

74

− a biológiai sokféleség (biodiverzitás), − a megújuló erőforrások folytonos felhasználhatóságának megőrzése; d) a meg nem újuló erőforrások használatának minimalizálása; e) a Föld eltartó képessége által meghatározott kereteken belül maradni; f) e tekintetben (is) meg kell változtatni az emberek hozzáállását és magatartását; g) lehetővé kell tenni, hogy a közösségek maguk gondoskodjanak saját környezetükről; h) biztosítani kell az integrált fejlődés és természetvédelem nemzeti kereteit; i) globális szövetséget kell létrehozni. A fenntartható fejlődés nem jelenti a szükségletek és kielégítésük korlátozását, pusztán arra irányul, hogy azokat kevesebb anyag és energia felhasználásával elégítsük ki, s minimalizáljuk a termelés környezetszennyező hatásait. A fenntartható fejlődés társadalmi, környezeti és gazdasági célok integrációját jelenti. Általában e három elem közül az egyik előtérbe állítása a másik kettő rovására történhet. Ezért amennyire csak lehetséges, a döntéseknél figyelembe kell venni mindegyik tényező költségét és előnyeit. A nemzedékek közötti egyenlőség fenntartása azt jelenti, hogy a jelen nemzedék ne érjen el gazdasági fejlődést a jövő nemzedékek túlélési és fejlődési lehetőségének rovására. A fenntartható fejlődés széleskörű területeket fed le. (Lásd 1. számú táblázatot.) A Rió de Janeiróban 1992-ben a környezetről és a fejlődésről tartott ENSZ Konferencia („Föld csúcstalálkozó”) egyik központi témája a társadalom, a gazdaság és a környezet közötti kapcsolat volt. A fenntartható fejlődés e konferencia előkészítése során vált a környezetvédelem meghatározó elemévé. A konferencia végén kiadott ún. Riói Nyilatkozatot 105 ország támogatta. A gazdaság fejlődése – amely minőségi érték és nem azonosítható az elsősorban mennyiségi szempontú növekedéssel – ezen értelmezés szerint a gazdasági szerkezet és az ezek forrását alkotó értékrendek megfelelő átalakításával környezetbarát módon is biztosítható, illetve fordítva, azon gazdasági fejlődés a fenntartható, amely tekintettel van a környezet értékeire és védelmére is. E körbe tartozik a megújuló erőforrások alkalmazása a meg nem újulók helyett, a hulladék hasznosítási módjainak keresése, a termékek

75

életciklusának elemzése stb. A harmonikus fejlődés fogalma sem jelent mást, csupán könnyebbé teszi a fenntarthatóság gondolatának megértését 123 . 1. számú táblázat

A fenntartható fejlődés elemei A gazdasági fejlődés területén: − gazdasági stabilitás és versenyképesség − fejlődőképesség − személyi jövedelem − közlekedés − élelmiszer termelés − erőforrások hatékonysága − termelés és fogyasztás A társadalmi haladás területén: − egészségügy − lakásellátás − részvétel a közösség életében − jövedelemelosztás − helyi környezet minősége − oktatás A környezeti erőforrások területén: − helyi környezet minősége − ásványi anyagok − erdők − tájkép − talaj − vízkészletek − élőlények fajtagazdagsága − erőforrások hatékonysága − élelmiszertermelés

123

Bándi Gyula: Környezetjog. Osiris Kiadó. Budapest, 2004. 31-32. old.

76

A fenntartható fejlődés fogalma szerepel több hazai jogszabályban, így például a Kvtv., a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény, illetve a környezetvédelmi és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 155/2002. (VII. 9.) Korm. rendelet szabályai között is. A Kvtv. szerint a fenntartható fejlődés a társadalmi-gazdasági viszonyok és tevékenységek olyan rendszere, amely a természeti értékeket megőrzi a jelen és a jövő nemzedékek számára, a természeti erőforrásokat takarékosan és célszerűen használja, ökológiai szempontból hosszú távon biztosítja az életminőség javítását és a sokféleség megőrzését 124 . A fenntartható fejlődés biztosítása érdekében a jogszabály miniszteri kötelezettséggé teszi a környezettudatos nevelés és az iskolarendszeren kívüli környezeti nevelés feladatainak ellátását 125 .

2.1. A kormányok szerepe a fenntartható fejlődésben A

kormányok

kulcsfontosságú

szerepet

játszanak

a

fenntartható

fejlődés

támogatásában: irányelveket határoznak meg, nemzeti programokat készítenek, keretet adnak a fenntartható fejlődésnek. 1992-ben a Riói Föld Csúcstalálkozón sok kormány elkötelezte magát az Agenda 21 nevű, a 21. századra vonatkozó intézkedési terv mellett. A fenntartható fejlődést különféle eszközökkel lehet befolyásolni. Ilyen eszközök: az adópolitika, amely gazdasági ösztönzőként vagy gátló tényezőként működhet; a jogalkotás és szabályozás, amely a jó gyakorlati megoldásokat támogatja, a rosszakat pedig tiltja; valamint a közvetlen kiadási programok (mint például a közlekedés és a tervezés), amelyek összehangolják a környezeti szempontokat a társadalmi és gazdasági igényekkel. Az Agenda 21 elnevezésű intézkedési terv egyebek között azt javasolta, hogy a nemzetek dolgozzanak ki stratégiát a fenntartható fejlődésre. Sok kormány ezt meg is tette. A kanadai kormány például egy átfogó keretet dolgozott ki, s ezen belül kell a fenntartható fejlődés célkitűzéseit elérni. Minden egyes minisztériumnak közzé kell tennie saját részletes stratégiáját. Ezek a részstratégiák a fenntartható fejlődés céljait integrálják a minisztérium saját irányelveibe, programjaiba és tevékenységeibe 126 .

124

Kvtv. 4. § w) pont. A környezetvédelmi és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 155/2002. (VII. 9.) Korm. rendelet 6. § c) bekezdés. 126 Részletesebben lásd a 3. számú mellékletben. 125

77

A fenntartható fejlődés a mai Magyarország számára mindenekelőtt a természeti erőforrásokkal való takarékos és hatékony gazdálkodást jelenti 127 . A fenntartható fejlődés elveinek érvényesítése összehangolt és átfogó gazdaságfejlesztési stratégiát igényel. A kormányzat gazdasági szabályozó tevékenységének elő kell segítenie a gazdaság környezetbarát fejlődését. Ennek érdekében az adórendszernek és a szabályozás más eszközeinek az anyag- és energiatakarékos megoldások elterjedését kell szolgálniuk.

2.2. A számvevőszékek szerepe a fenntartható fejlődésben Mivel a fenntartható fejlődés feladatokat ad az ellenőrzött szervezetek számára, így az fontos a számvevőszékek számára is. A számvevőszékek többségének alkotmányos szerepe és mandátuma lehetővé teszi, hogy az erre vonatkozó célkitűzések megvalósítását ellenőrizzék. A fenntartható fejlődés széleskörű terjedelme, valamint az abból fakadó stratégiák és irányelvek végrehajtása számos lehetőséget kínál a számvevőszékeknek az ellenőrzésre. A fenntartható fejlődés ellenőrzésének követnie kell a számvevőszék által általában követett standardokat, például az INTOSAI ellenőrzési standardjait vagy a nemzeti ellenőrzési standardokat 128 . Az ellenőrzésben a követelményeknek és más értékelési szempontoknak nagy szerepük van. Az ellenőrök általában összehasonlításokat végeznek, összevetik a tényleges helyzetet a kívánatos helyzettel. Az összehasonlítás alapját azok a követelmények képezik, amelyekben megállapodnak az ellenőrök, az ellenőrzött szervezetek, valamint a fő döntéshozók. A fenntartható fejlődés vizsgálata esetén ezek a követelmények származhatnak nemzetközi

egyezményekből

vagy

jogszabályokból,

nemzeti

jogszabályokból,

programcélokból és kötelezettségvállalásokból, a vizsgált szervezet által elfogadott működési követelményekből vagy általánosan elfogadott eljárásokból, valamint más, hasonló tevékenységet végző szervezetek gyakorlatából. A célszerű kritériumokat meg kell vitatni az ellenőrzött szervezettel. Amennyiben lehetséges, az ellenőrnek olyan kritériumokat kell alkalmaznia, amelyeket az ellenőrzött szervezet maga dolgozott ki vagy fogadott el. Célszerű, ha a számvevőszékek felosztják a fenntartható fejlődés folyamatát elkülönülő lépésekre, mert így könnyebben fel tudnak készülni az adott terület ellenőrzésére.

127 128

Kerekes Sándor–Szlávik János: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2003. 15. old. Sustainable Development: The role of Supreme Audit Institutions. INTOSAI Working Group on Environmental Auditing.

78

2.3. A fenntartható fejlődési stratégiák nemzeti szinten A nemzeti szintű stratégiák viszonyítási alapként szolgálnak a számvevőszékek számára, amihez mérni lehet az előrehaladást. Ezek ugyanis általában tartalmazzák a célkitűzéseket, a szükséges koordinációt, a nyomon követési, valamint a beszámolási rendszert. A stratégiáknak részei lehetnek a fenntartható fejlődést célzó sajátos politikák és programok (például légszennyezés megelőzése és szabályozása) vagy olyan területek, amelyeknek a fenntartható fejlődés elveit kell tükrözniük (például közlekedés). A számvevőszékek ellenőrizhetik, hogy a kormányok miként határozták meg a stratégiájuk. Ilyen esetben például a következő kérdésekre kereshet választ az ellenőrzés: a) van-e a kormánynak olyan stratégiája, amely világosan meghatározza a célokat; b) a stratégia tükrözi-e a különféle politikák közötti kölcsönhatásokat, valamint a gazdaság, a társadalom és a környezet között kialakítandó egyensúlyt; c) a stratégia megjelölt-e olyan külső vagy belső tényezőt, amely akadályozza a stratégia végrehajtását; d) milyen mértékben és mélyen bontották le a stratégiát konkrét célokra és végrehajtási ütemtervekre; e) felállított-e a kormány egy hatékony információs rendszert, hogy tájékoztassa a parlamentet a stratégia megvalósulásáról. A vizsgálat tárgya lehet az is, hogy a kormányzati szervek mennyire sikeresen integrálták a fenntartható fejlődés szempontjait a mindennapi döntéshozatali folyamatokba. A különböző kormányzati szervek vizsgálatán, valamint a nemzetközi összehasonlításokon keresztül a számvevőszékek segíthetik a kormányzaton belüli stratégiai döntéshozókat abban, hogy a legjobb gyakorlati megoldásokat megtalálják és továbbterjesszék.

2.3.1. A fenntartható fejlődés céljai és mutatószámai A fenntartható fejlődésre vonatkozó stratégiának mindenképpen tartalmaznia kell az elérendő célokat, s azokat a mutatószámokat, amelyeken mérik a célok elérését. Ezek a célok alapulhatnak tudományos megállapításokon vagy nemzetközi megállapodásokon. Ez utóbbi esetben a mércék is adottak. A mutatószámok biztosítják, hogy a kormányok beszámolhassanak elért eredményeikről a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek teljesítésében.

79

Következésképpen a célok és a mutatószámok fontos szerepet kapnak a számvevőszéki vizsgálatokban. A vizsgálat tehát mindenekelőtt a fenntartható fejlődés célkitűzéseire terjedhet ki. A számvevőszék vizsgálhatja például, hogy a célok a) lefednek-e minden fontos területet; b) figyelembe veszik-e a nemzetközi kötelezettségvállalásokat; c) határidőhöz kötöttek-e; d) beszámolnak-e a célok teljesítéséről. A mutatószámok vizsgálatakor ügyelni kell arra, hogy a mérési eredményekre hatással van a mérés helyszíne, külső tényezők (például az időjárás a légszennyezettség mérésekor), valamint a mérőeszköz megbízhatósága. A számvevőszékeknek meg kell vizsgálniuk, hogy a mutatószámok a) kapcsolódnak-e az irányelvekhez, a mérés könnyen végrehajtható-e, s a mutatószámok reagálnak-e a változásokra; b) megalapozottak-e, azaz a fenntartható fejlődés céljának világos megértésén alapulnak-e; c) alkalmasak-e, azaz nem túl drága eljárással kiszámíthatóak-e.

2.3.2. Elszámoltathatóság és beszámoltatás a fenntartható fejlődésről A számvevőszékek fontos szerepet játszhatnak azzal is, hogy jobb beszámolási rendszer kialakítására ösztönöznek. Az elszámoltathatóságra és a beszámolásra vonatkozó lehetséges ellenőrzési kérdések például a következők: a) az eredményekről időben, pontosan, érthetően tettek-e jelentést; b) egyértelműen felelőssé tehető-e valaki az eredményekért; c) hoztak-e megfelelő intézkedéseket a következtetések és a javaslatok alapján; d) levonták-e a szükséges tanulságokat.

2.4. A fenntartható fejlődés program szinten A fenntartható fejlődésre vonatkozó stratégiát egyedi programokban megfogalmazott, konkrét célok segítségével lehet megvalósítani. Például a széndioxid csökkentését el lehet érni a nehézipari szennyezés kibocsátásának korlátozásával, a gépkocsi kipufogógázok szigorúbb 80

szabályozásával és ellenőrzésével, a gépkocsi-használatot korlátozó intézkedésekkel és más módokon. A

gazdasági,

környezetvédelmi

és

társadalmi

célok

közötti

egyensúly

megteremtésének szükségessége leginkább a következő programokban jelentkezik: útépítés, halászat, fakitermelés, agrártámogatások és energiatermelés. Ezeken a területeken a fenti három tényezőt figyelembe véve egymással ellentétes hatások jelentkeznek. Ugyanakkor az energiahatékonyság javítása esetén a gazdasági, környezeti és társadalmi célok egy irányba mutathatnak és kikényszeríthetik a változást. Néhány esetben a gazdasági, környezeti és társadalmi célok közötti egyensúlyt már a kormány célkitűzései tartalmazzák. Ilyen például a gépjárművek károsanyag-kibocsátása. A kormányok által meghatározott és a gépkocsi gyártókra vonatkozó előírások tükrözik a környezetvédelmi célok elérésére irányuló politikai döntést, ugyanakkor figyelembe veszik a gépkocsi tulajdonosok érdekeit is. Egyes beruházásoknak – például az útépítéseknek – jelentős gazdasági, környezeti és társadalmi hatásai vannak. Fontos, hogy mindezen hatásokat figyelembe vegyék és megfelelően értékeljék a döntéshozatal során. A legtöbb számvevőszéknek már van tapasztalata olyan programok vizsgálatában, amelyek hozzájárulnak a fenntartható fejlődés céljainak az eléréséhez. Sok ellenőrzésnél a fenntartható fejlődés elveinek vizsgálata közvetlenül nem is jelenik meg, mivel a programcélokban külön nem hivatkoznak a fenntartható fejlődésre. A vizsgálati területek nagyon sokfélék. Nem lehet minden lehetőséget fölsorolni, de a már bemutatott 1. számú táblázat kiindulópontként szolgálhat az eligazodáshoz. Az ellenőrizendő terület kiválasztása függ a számvevőszék által alkalmazott megközelítéstől. A legtöbb esetben a kifejezetten a fenntartható fejlődéssel foglalkozó vizsgálatoknak fel kell venniük a versenyt más témák vizsgálataival. Ezért a kiválasztott témának ellenőrizhetőnek kell lennie, új értéket kell adnia, lényeges kérdésekkel kell foglalkoznia, a rendelkezésre álló időben a meglévő erőforrásokkal befejezhetőnek kell lennie. Ebben az összefüggésben a lényeg nem csak pénzben kifejezhető elemként jelenik meg, hanem abban, hogy a program mennyire jelentős szerepet tölt be a kormány átfogó fenntartható fejlődési célkitűzéseinek az elérésében. A számvevőszék megvizsgálhatja az egyedi programok és a kormány átfogó stratégiája közötti kapcsolatot. A vizsgálat szorítkozhat arra, hogy az adott program kitűzött

81

céljai megvalósultak-e. Másik vizsgálati lehetőség, hogy a kormány betartja-e saját törvényeit és teljesíti-e az általa aláírt és a nemzetközi szerződésekben foglalt kötelezettségeket. A fenntartható fejlődést szolgáló programok megvalósítása általában feltételezi, hogy különféle közszektorbeli és magánszektorbeli szervezetek összehangolják tevékenységeiket. A számvevőszéknek alaposan ismernie kell ezeket a kölcsönös kapcsolatokat még azelőtt, hogy döntene a vizsgálandó területről. Például egy folyó környezete esetében a fenntartható fejlődéshez sok szervezetnek kell együttműködnie többféle részterületen. Ilyen részterületek lehetnek a halászat, a turizmus, a hajózás, a biológiai sokféleség megőrzése, a vízkivétel, a mezőgazdaság, az árvízvédelem, a vízminőség és a vízszennyezés szabályozása stb. A vizsgálat terjedelmének meghatározásakor a számvevőszéknek el kell döntenie, hogy hány, s mely szervezetekre terjedjen ki a vizsgálat. A több szervezetre kiterjedő vizsgálatok, ha jól határozták meg terjedelmüket, valószínűleg új értéket hoznak. Ugyanakkor a számvevőszéknek azt is mérlegelnie kell, hogy rendelkezésre állnak-e az ilyen jellegű munka elvégzéséhez szükséges képességek és erőforrások, s vajon együtt tudnak-e működni más ellenőrökkel. Bizonyos esetben a számvevőszék célszerűen összehasonlíthatja az adott ország teljesítményét más országok hasonló teljesítményével.

2.5. A fenntartható fejlődés helyi szinten Az 1992-ben Rióban elfogadott „Agenda 21” 28. fejezete „A helyi hatóságok kezdeményezése az Agenda 21 támogatására” címmel foglalkozik a fenntartható fejlődés helyi programjával és az önkormányzatok szerepével. A dokumentum kiemeli, hogy a helyi hatóságok építik ki és tartják fenn a gazdasági, társadalmi és környezeti infrastruktúrát, felügyelik a termelési folyamatokat, helyi szintű környezeti politikát és szabályozást alakítanak ki, segítenek a nemzeti és térségi szintű környezetpolitika megvalósításában. Mivel a helyi kormányzás áll legközelebb az emberekhez, alapvető szerepet játszik az oktatásban, az emberek mozgósításában és fogékonnyá tételében a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében. Minden helyhatóságnak párbeszédet kell kezdeményeznie a lakossággal, a helyi szervezetekkel és a magánvállalkozókkal, majd pedig el kell fogadni egy „helyi Agenda 21”et. A tárgyalások és a közmegegyezés során a helyi hatóságok megismerhetik az állampolgárok és a helyi szervezetek kezdeményezésit, s megszerezhetik a legjobb stratégia kialakításához szükséges információkat és a helyi társadalmi támogatást. Az elkészült

82

stratégiák felhasználhatók a helyi, a regionális, a nemzeti és a nemzetközi szintű pénzügyi támogatásokra kiírt pályázatokhoz. A fenntartható fejlődés lokális programja egy összetett rendszerépítő és működtető program, amely azt célozza meg, hogy a természet–gazdaság–társadalom összefüggésében úgy teremtsen összhangot, hogy az a fenntarthatóság hosszú távú elveit szolgálja. A számvevőszék ellenőrizheti a fenntartható fejlődés helyi programjainak meglétét, megalapozottságát, valamint azt, hogy a helyi önkormányzatok tevékenységük során figyelembe veszik-e a fenntartható fejlődés szempontjait.

2.6. A számvevőszéki kapacitások fejlesztése Ahhoz, hogy a számvevőszék a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos vizsgálatokat végezzen,

több

fontos

feltételt

kell

megteremtenie.

Első

lépésként

a

nemzeti

számvevőszéknek át kell tekintenie saját mandátumát és meg kell határoznia, hogy jogosult-e ezen a területen ellenőrzést folytatni. A legtöbb esetben azok a számvevőszékek, amelyeknek van joguk a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség ellenőrzésére, elegendő mandátummal rendelkeznek a fenntartható fejlődés legtöbb területének a vizsgálatára. A számvevőszékek többsége számára kiindulópont lehet a fenntartható fejlődés elméletének megértése, valamint a saját kormányuk által kialakított fenntartható fejlődési stratégia – ha létezik ilyen – áttekintése. A számvevőszékek számára a kormányok által kialakított fenntartható fejlődés-koncepció az az alap, amelyhez képest a teljesítményt értékelni lehet. A következő lépés lehet a számvevőszék stratégiai válaszainak kialakítása az ellenőrzésre vonatkozóan. A számvevőszéki stratégia a következő kérdésekre adhat választ: a) mik a céljai a fenntartható fejlődés ellenőrzésének; b) milyen témák tartoznak a fenntartható fejlődés vizsgálatához; c) szükség van-e szervezeti változtatásra a számvevőszéken belül; d) a számvevőszéki apparátus megfelelő szaktudással rendelkezik-e vagy azt kívülről kell megszereznie; e) milyen kapcsolatot kell kialakítani más ellenőrökkel. A számvevőszékek dönthetnek úgy, hogy a fenntartható fejlődés ellenőrzését a kormányzati programok hagyományos ellenőrzésének részeként kezelik. Más esetekben a számvevőszék külön részleget hozhat létre erre a feladatra. Kanadában például 1996-ban a 83

törvényhozás a Számvevőszéken belül egy biztost nevezett ki, aki a fenntartható fejlődésért és a környezetvédelemért lett felelős, s aki ezekben a témákban közvetlenül a Kanadai Parlamentnek tesz jelentést. A fenntartható fejlődéshez kapcsolódó lehetséges ellenőrzések különféle típusúak és terjedelműek lehetnek. Ahogy a számvevőszék gyakorlatot szerez összetettebb témák vizsgálatában, várhatóan több erőforrást tud fordítani a kormányzati tevékenységek hatékonyságának elemzésére. Ezekben az esetekben a számvevőszéknek föl kell tennie a kérdést, vajon a teljesítmény-ellenőrzés adott módszerei megfelelőek-e. A továbblépéshez szükség lehet külső szakértőkre. Ugyanakkor a számvevőszéknek át kell tekintenie saját oktatási tervét. Más hazai vagy külföldi ellenőrökkel való kapcsolatfelvétel szintén segítheti a számvevőszéket, hogy a fenntartható fejlődést minél hatásosabban ellenőrizze. Összefoglalva a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos ellenőrzések új kihívásokat jelentenek a számvevőszékek számára. A számvevőszéknek olyan ellenőrzési megközelítést kell elfogadnia, amely igazodik az átfogó stratégiájához, valamint a rendelkezésére álló szakismeretekhez és erőforrásokhoz. Mindenképpen célszerű lépésről-lépesre haladni, hasznosítva más számvevőszékek tapasztalatait. Ez utóbbihoz nyújt segítséget az INTOSAI Környezetvédelmi Munkacsoportjának tevékenysége 129 .

2.7. Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport tevékenysége a fenntartható fejlődés ellenőrzésével kapcsolatban Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja először a nyolcadik éves találkozóján, 2003. júniusban, Varsóban foglalkozott a fenntartható fejlődéssel. A kiindulási alap az volt, hogy a Riói Világtalálkozón elfogadott intézkedési terv szerint minden országnak nemzeti stratégiát kell kidolgoznia a fenntartható fejlődésre 130 , ami jól szolgálhatja

a

számvevőszéki ellenőrzést, annak fejlesztését. Több számvevőszék is beszámolt olyan vizsgálatról, amely kapcsolódott a fenntartható fejlődéshez. A Salvadori Számvevőszék például azt vizsgálta, hogy az önkormányzati környezetvédelmi szervezetek tevékenységén belül hogyan érvényesülnek a fenntartható fejlődés szempontjai. A Dél-Koreai Számvevőszék – gazdasági, társadalmi szempontokat is

129

Részletesen lásd az 1. számú mellékletet.

130

Állami Számvevőszék úti jelentés. (2003. július 10.)

84

figyelembe véve – ellenőrizte egy folyóvölgy, mint ökoszisztéma kezelését. Az Új-Zélandi Számvevőszék külön munkacsoportot hozott létre, amely a fenntartható fejlődés ellenőrzésével foglalkozik. A találkozó végén a résztvevők megállapodtak abban, hogy egyrészt pontosítani szükséges a fenntartható fejlődés fogalmát; másrészt a számvevőszékeknek érdemes megismerniük saját nemzeti stratégiájukat a fenntartható fejlődésről. Mindennek alapján a fenntartható fejlődés ellenőrzése új kihívásokat jelent a számvevőszékek számára. A Munkacsoport 2004-ben, Brazíliában tartott 9. találkozóján több ország (Ausztrália, Bulgária, Kanada, Líbia, Norvégia és az Egyesült Királyság) számvevőszéke mutatta be egyrészt a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek megjelenését, illetve végrehajtását saját országuk nemzeti stratégiájában, másrészt a számvevőszéki ellenőrzés lehetőségeit ezen a területen 131 . Az INTOSAI XVII. Kongresszusán (2004 októberében, Budapesten) hivatalos, INTOSAI dokumentumként fogadták el a Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport által benyújtott tanulmányt a fenntartható fejlődés ellenőrzéséről. A tanulmány, amelyet a Brit Számvevőszék készített, bemutatja a fenntartható fejlődés eredetét, a kormányok feladatát és a számvevőszékek szerepét a fenntartható fejlődéssel kapcsolatban. Számos példa illusztrálja, hogy az egyes nemzeti számvevőszékek milyen lépéseket tettek és milyen eredményeket értek el a fenntartható fejlődés ellenőrzésében 132 . Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja a 2005-2007. évre szóló munkaterve szerint áttekinti, hogy az ENSZ által 2002-ben, Johannesburgban, a fenntartható fejlődésről szóló világtalálkozón elfogadott kötelezettségvállalásokat hogyan hajtják végre. A tervek szerint a Munkacsoport azt vizsgálja, hogy az egyes országok milyen intézkedéseket hoztak a kötelezettségvállalások végrehajtásának elősegítésére, s hogyan halad a megvalósítás. A Munkacsoport áttekinti, hogy a nemzeti számvevőszékek ellenőrizték-e saját országuk kötelezettségvállalásainak teljesítését, végül tájékoztatást ad majd az ellenőrzés eredményeiről, s arról, hogy milyen ellenőrzési módszereket alkalmaztak.

131 132

Compendium of Workshop Papers. Ninth Meeting of the INTOSAI Working Group on Environmental Auditing, Brasilia, Brazil, 30. May – 2. June 2004. Sustainable Development: The role of Supreme Audit Institution. INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. (A tanulmány letölthető az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport honlapjáról: http://www.environmental-auditing.org.)

85

2005 júliusában a Munkacsoport egy kérdőívet küldött ki a tagországoknak. A kérdőívvel azt mérték fel, hogy mely országokban hoztak olyan intézkedéseket, amelyek segítik a fenntartható fejlődési csúcstalálkozón tett kötelezettségvállalások végrehajtását. Ilyen intézkedések lehetnek: a vonatkozó törvények és más szabályok megalkotása, nemzeti stratégiák kidolgozása, külön szervezetek létrehozása, speciális programok vagy projektek indítása. A kérdőívnek célja volt az is, hogy megismerjék az egyes országok előrehaladásának mértékét a kötelezettségvállalások teljesítésében. A kérdőív kitért arra is, hogy a nemzeti számvevőszékek

ellenőrizték-e

a

fent

említett

intézkedéseket

és

saját

országuk

kötelezettségvállalásainak végrehajtását. Az első kérdőívre adott válaszok alapján 2005. szeptemberében a Munkacsoport olyan nemzeti számvevőszékeket választott ki, amelyeknek már volt tapasztalatuk a fenntartható fejlődési világtalálkozón tett kötelezettségvállalások ellenőrzésében. Ezen számvevőszékek számára egy második, jóval részletesebb kérdőívet küldtek szét 2005. novemberben, amelyre a válaszokat 2006. januárra várják. A válaszok alapján 2006 áprilisára elkészül a dokumentum első tervezete, s azt szétküldik a résztvevőknek véleményezésre. A beérkezett vélemények alapján átdolgozzák a dokumentumot és konzultációk után 2007 elején várható a végleges változat, amelyet közzétesznek a Munkacsoport internetes honlapján is 133 .

3. Környezetvédelmi ellenőrzés Európában 3.1. Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja Az EUROSAI 1999-ben, Párizsban rendezett 5. Kongresszusán hoztak döntést arról, hogy létrehozzák az EUROSAI-on belül működő Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportot. A Munkacsoport koordinátori feladatát az elmúlt években a Lengyel Számvevőszék látta el 134 . A munkacsoportnak jelenleg harminckét tagja van. Ez az egyik legaktívabb munkacsoport mind az EUROSAI-on belül, mind a regionális környezetvédelmi munkacsoportok között. Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja stratégiát dolgoz ki, nemzetközi szakmai találkozókat szervez, valamint támogatja a párhuzamos nemzetközi ellenőrzések lefolytatását.

133

Reviewing the Implementation of World Summit on Sustainable Development commitments: Project to explore SAI experiences. INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. 134 International Journal of Government Auditing. October, 2004. p.37.

86

Az EUROSAI-hoz tartozó számvevőszékek bizonyultak a legaktívabbnak az INTOSAI

Környezetvédelmi

Ellenőrzési

Munkacsoport

által

készített

kérdőíves

felmérésekben. Az INTOSAI régiók közül az EUROSAI-é volt a legmagasabb válaszadási arány. A 2000. évi felmérésre harmincnégy európai számvevőszék adott választ (83 %-os válaszadási arány), míg a legutóbbi, 2003. évi kérdőívet harminckilenc EUROSAI-tag küldte vissza (ez 88 %-os válaszadási aránynak felel meg) 135 .

3.1.1. A Regionális Munkacsoport stratégiája Az EUROSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport 2003-2004 évekre szóló stratégiája a többi között tartalmazza a Munkacsoport célját és tevékenységének prioritásait. A fő feladata az, hogy szorgalmazza az európai számvevőszékeknél a környezeti ellenőrzéseket és olyan nemzetközi projektekben való részvételüket, amelyek a környezeti ellenőrzéssel kapcsolatosak, s amelyeket a fenntartható fejlődés érdekében valósítanak meg, miközben kicserélik tapasztalataikat, beleértve a dokumentumokat, a szabványokat és az ellenőrzési módszereket is, egymásnak átadva terjesztik az európai ellenőrzésekre és a bennük szereplő megállapításokra vonatkozó információkat. A Munkacsoport prioritásként fogalmazta meg, hogy a kezdeményezett környezeti ellenőrzések Európának mint kontinensnek és egyes régióinak a specifikus problémáira irányuljanak. Ezen túlmenően olyan nemzeti és nemzetközi ellenőrzések végrehajtását ajánlja, amelyek a következő területekkel kapcsolatosak: a)

hulladék, beleértve a radioaktív hulladékot;

b) édesvizek és tengerek szennyezése, beleértve a mezőgazdaságból származó szennyezést; c)

természetvédelem, beleértve a növény- és állatvilág veszélyeztetett egyedeinek védelmét;

d)

levegő szennyezése, különösen a határ menti területeken.

A Munkacsoport a 2003–2005. közötti időszakban különösen arra törekedett, hogy a hulladékgazdálkodás témakörben fejlessze és bővítse az ellenőrzéseket. A környezetvédelmi ellenőrzés területén a tapasztalatcsere és a továbbképzés jelentik a második prioritást erre az

135

Results of the Fourth Survey on Environmental Auditing (2003). October, 2004. INTOSAI WGEA.

87

időszakra, egyenrangú fontosságú tevékenységnek tartva a nemzetközi környezeti ellenőrzések kezdeményezését. A továbbképzési tevékenységet elsősorban a szakmai tartalomra kell összpontosítani, s nem az ellenőrzési módszertanra, kapcsolódva a Munkacsoport által prioritásként megfogalmazott környezeti ellenőrzési témákhoz. Ezen a területen a Munkacsoport más, nem európai számvevőszékekkel is keresi az együttműködést, amely révén lehetővé válik, hogy a felhalmozódott tapasztalatok, illetve a rendelkezésre álló oktatási anyagok hasznosuljanak.

3.1.2. A Regionális Munkacsoport által szervezett szakmai találkozók Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2001. májusban, Oslóban tartotta első szemináriumát a Norvég és a Lengyel Számvevőszék közös szervezésében. A szeminárium három kérdéskörrel foglalkozott: − az európai számvevőszékek gyakorlata kínál-e általánosan elfogadható kritériumokat a számvevőszéki

ellenőrzés

körébe

javasolt

környezetvédelmi

problémák

meghatározásához; − az ellenőrzési cél meghatározása és az ellenőrzés során alkalmazott módszer kiválasztása; − nemzetközi környezetvédelmi szerződések teljesítésének számvevőszéki ellenőrzésében alkalmazható kritériumok meghatározása. Az Állami Számvevőszék két munkatársa két rövid előadást tartott az ÁSZ környezetvédelmi témájú ellenőrzési tevékenységéről és a teljesítmény-ellenőrzési módszerek átültetéséről a környezetvédelmi ellenőrzésekbe, valamint a hulladékgazdálkodási ellenőrzés előkészítéséről 136 . Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2001. júniusban a Cseh Számvevőszék oktatási központjában tartott kerekasztal-konferenciát. A bemutatott három párhuzamos nemzetközi vizsgálat alapját (témáját) minden esetben nemzetközi egyezmények képezték. Mindhárom vizsgálat teljesítmény-ellenőrzés volt. A módszertant

és

az

ellenőrzési

programokat

kölcsönösen

egyeztették.

Az

Állami

Számvevőszék mint megfigyelő vett részt a munkacsoport ülésén, s egyik munkatársa

136

U314 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2001.)

88

előadást tartott a vízminőségi monitoring-rendszerek ellenőrzése témában, utalva a Szigetközben szerzett vizsgálati tapasztalatokra 137 . Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja második ülését

2002.

áprilisában

Párizsban

tartotta.

A

tanácskozáson

megtárgyalták

az

árvízvédelemhez kapcsolódó folyógazdálkodási ellenőrzések, valamint a vízminőség védelem témakörben a mezőgazdaságból származó szennyezések vizsgálati eredményeit 138 . Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja második szemináriumát 2002 októberében Lengyelországban tartotta. Az első plenáris ülés témájául a tengerek környezetvédelmének nemzetközi ellenőrzése szolgált. A második plenáris ülés előadásai a többi környezetvédelemmel kapcsolatos európai nemzetközi ellenőrzések bemutatására terjedtek ki. Ebben a blokkban az Állami Számvevőszék kiküldött munkatársa osztrák kollégájával közösen előadást tartott az osztrák támogatási források nyugat-dunántúli felhasználásának ellenőrzéséről 139 , amely a levegőtisztaság fejlesztését célzó beruházások előkészítésére, a javaslatok befogadására, a beruházások megvalósítására és a környezeti hatásindikátorok alkalmazásának értékelésére terjedt ki 140 . Az EUROSAI hulladékgazdálkodás-ellenőrzési szemináriumára 2003. decemberben, Hágában került sor, amelyen az Állami Számvevőszék két munkatársa vett részt. A rendezvényen bemutattak egy összefoglaló kiadványt, amely az utóbbi öt évben befejezett és a jövőben tervezett hulladékgazdálkodási ellenőrzésekről készült. A magyar résztvevők előadást tartottak a hazai önkormányzati hulladékgazdálkodás ellenőrzési tapasztalatairól 141 . 2004 novemberében az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja Szófiában tartotta éves szemináriumát a biológiai sokféleség és természetvédelem témakörben, majd 2005 októberében Bécsben került sor éves találkozójára a levegőtisztaság-védelem ellenőrzése fő témakörében.

137

U338 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2001.) U392 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2002.) 139 Az Állami Számvevőszék 0239. számú jelentése a nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzéséről. (2002. október.) 140 U411 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2002.) 141 U501 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2004.) 138

89

3.1.3. Párhuzamos és közös vizsgálatok Az EUROSAI Regionális Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja irányításával számos közös vizsgálatot végeztek Európában a levegő, a folyók és a tengerek szennyezésének csökkentésére hozott két- és sokoldalú egyezmények teljesüléséről 142 . A Lengyel és a Litván Számvevőszék például 1995-ben párhuzamosan vizsgálta a Bialowieza-i Nemzeti Park természetvédelmét 143 . A határvizekre vonatkozó egyezmények betartását a Fehérorosz, a Cseh és a Litván Számvevőszékkel együtt ellenőrizte a Lengyel Számvevőszék 1996-ban. A Lengyel Számvevőszék párhuzamos vizsgálat keretében a Cseh és Litván Számvevőszékkel együtt ellenőrizte a levegő védelmével kapcsolatos szabályok betartását 1999-ben, majd a határ menti levegőtisztaság-védelmet a Német Számvevőszékkel közösen 2000-ben 144 . A vizek védelme az egyik legnagyobb környezetvédelmi feladat Európában. Több közös és párhuzamos vizsgálat történt ezen a területen. Például a Helsinki Egyezmény 2001. évi ellenőrzésében Dánia, Észtország, Finnország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Oroszország és Svédország számvevőszéke vett részt. Az Osztrák és a Magyar Számvevőszék 2002-ben vizsgálta a nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházásokat 145 , majd 2003-ban a Fertő tó természetvédelmét 146 . A MARPOL Egyezmény betartását kilenc, jórészt európai ország számvevőszéke párhuzamosan vizsgálta. A résztvevő országok: Egyesült Királyság, Ciprus, Franciaország, Görögország, Izrael, Olaszország, Málta, Hollandia és Törökország.

3.2. Az Európai Számvevőszék által végzett környezetvédelmi ellenőrzések Az Európai Számvevőszék legfőbb feladata az Európai Unió általános költségvetése végrehajtásáról készített beszámoló valódiságának és az azt alátámasztó tranzakciók jogszerűségének,

szabályszerűségének

az

142

ellenőrzése.

Emellett

a

Számvevőszék

INTOSAI – 50 Years (1953-2003). p.66. EUROSAI Magazine No. 10. 2004. p.30. 144 Compendium of Workshop Papers, Ninth Meeting of the INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Brasilia, Brazil, 30. May – 2. June 2004. 145 Állami Számvevőszék 0239 számú jelentése a nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzéséről. (2002. október.) 146 Az Állami Számvevőszék 0339. számú jelentése a Fertő tó természetvédelmének ellenőrzéséről.(2003. november.) 143

90

megvizsgálhatja

a

közösségi

pénzek

felhasználását,

annak

gazdaságosságát

és

eredményességét 147 . Az Európai Számvevőszék ellenőrzési eredményét különféle jelentésekben teszi közzé. Az éves jelentés az előző évi EU általános költségvetés teljesítésének vizsgálati megállapításait tartalmazza. Az Európai Számvevőszék a különféle európai uniós szervezetek pénzügyi beszámolóit évente ellenőrzi, amelyről ún. speciális éves jelentést készít. Ezen túlmenően ellenőrizheti az Európai Unió szervezeteinek irányítási vagy szakmai tevékenységét, illetve az uniós programokat. Ezekről az ellenőrzésekről, amelyek több évre visszamenőleg, több területet is átfognak, ún. speciális jelentések készülnek. Az Európai Számvevőszék az elmúlt néhány évben több olyan speciális jelentést tett közzé, amely a környezetvédelemhez kapcsolódott. Érdemes összegezni a következő öt speciális jelentés megállapításait és javaslatait: a) az EU vízszennyezéssel kapcsolatos irányelveinek végrehajtása (1998); b) a környezetvédelmi beruházások finanszírozása a csatlakozó országokban (2003); c) Pénzügyi Eszköz a Környezetért (LIFE, kifejtését lásd később)(2003); d) erdőgazdálkodási intézkedések (2004); e) a Közös Agrárpolitika zölddé tétele (2004).

3.2.1. Az EU vízszennyezéssel kapcsolatos irányelveinek végrehajtása Az EU környezetvédelmi politikájának egyik alapvető célja a vízszennyezés csökkentése és a vízminőség javítása. 1973 és 1997 között húsz irányelvet adtak ki a vízminőséggel kapcsolatban. A vízszennyezés csökkentésével a következő három fontosabb irányelv foglalkozott: a) a városi szennyvízkezelésről szóló irányelv 148 (Szennyvíz Irányelv) előírja többek között, hogy 2005-re lehetőleg minden 2000 lakosnál nagyobb lélekszámú települést vagy agglomerációt el kell látni szennyvízgyűjtő rendszerrel (csatornával) és

147

Giday Zoltán: Az Európai Számvevőszék ellenőrzési gyakorlata. In: Európai Tükör Műhelytanulmányok 87. 2002. november. 148 91/271 EEC számú Tanácsi Irányelv (1991. május 21.). Official Journal L 135. 1991. május 30. p.40.

91

szennyvíztisztítóval, ami több mint 40 ezer szennyvíztisztító telep építését vagy átépítését jelenti 149 ; b) a mezőgazdasági forrásból származó nitrát-szennyezés elleni védelemről szóló irányelv 150

(Nitrát

Irányelv)

összekapcsolja

reformcélkitűzéseit a környezeti szempontokkal

151

a

Közös

Agrárpolitika

;

c) a mezőgazdaságban használt szennyvíziszap alkalmazásakor követendő környezet-, illetve talajvédelemről szóló irányelv 152 (Iszap Irányelv) közvetlenül kapcsolódik a szennyvíztisztító állomások növekvő számához, mivel a kezelt iszap ezen állomások mellékterméke 153 . A fenti három irányelv végrehajtása jelentős pénzeszközöket igényel, amihez az Európai Unió is hozzájárul. Az Európai Számvevőszék 1998. márciusban adta ki 3/1998. számú speciális jelentését az EU vízszennyezéssel kapcsolatos irányelveinek végrehajtásáról 154 . A helyszíni vizsgálatot hét tagállam különböző régióiban végezték és két fő kérdésre összpontosították: arra, hogy a) az Európai Bizottság és a tagállamok milyen mértékben hajtották végre a három irányelvet; b) az EU támogatással épült szennyvíztisztító létesítmények hozzájárultak-e az Irányelvekben rögzített EU célkitűzések eléréséhez. A három irányelv átültetése a nemzeti jogba csaknem minden tagállamban nehézséggel járt. Az Európai Számvevőszék megállapította, hogy a Szennyvíz Irányelv és az

149

150 151

152 153 154

A Szennyvíz Irányelv sok új szennyvíztisztító telep építését írja elő. Ezen telepek kapacitása nemcsak az ellátandó háztartások szennyvízének mennyiségétől függ, hanem a csatornahálózatba kerülő kezeletlen ipari szennyvizek mennyiségétől is. A „szennyező fizet” elv megköveteli, hogy az ipari szennyvizet vagy a szennyvíz forrásánál kell kiküszöbölni (tisztítani), vagy pedig az iparvállalatnak kell viselnie a szennyvízkezelés többletköltségét. 91/676 EEC számú Tanácsi Irányelv (1991. dec. 12.). Official Journal L 375. 1991. dec. 31. p.1. A Nitrát Irányelv előírja azokat a feltételeket, amelyek mellett a mezőgazdasági termelők nitrátokat használhatnak. Az Irányelv emellett részletezi az engedélyezett mennyiségeket. Az Irányelv célja, hogy megelőzze a talajnak és a felszíni vizeknek a tárolt anyagok bemosódásából származó nitrát-szennyezését. 86/278 EEC Tanácsi Irányelv (1986. jún. 12.). Official Journal L 181. 1986. júl. 4. p.6. Az Iszap Irányelv célja a talaj védelme a szennyvíziszap mezőgazdasági felhasználásából származó szennyezéstől. European Court of Auditors. Special Report No 3/98 concerning the implementation by the Commission of EU policy and action as regards water pollution. Official Journal C191. 1998. jun. p.18.

92

Iszap Irányelv átvétele hároméves, a Nitrát Irányelvé pedig négyéves késedelmet szenvedett. A vizsgált tagországokban ugyanis nem tudják teljesíteni például a Szennyvíz Irányelv előírásait (nem tudják megépíteni a szennyvíztisztító telepeket), különösen a „kisebb” agglomerációkban. A késedelem részben a beruházás finanszírozásával függött össze. Előfordult, hogy amikor a kivitelezést felgyorsították a határidő teljesítése érdekében, az elvégzett munka minősége került veszélybe. A Nitrát Irányelv fő célja az, hogy kevesebb nitrát kerüljön a vizekbe a mezőgazdasági termelésből. A Bizottság által készített felmérések szerint néhány tagországban jelentős vízszennyezést okoztak a nitrátok. Az Európai Számvevőszék vizsgálata rámutatott arra, hogy az EU politikái nincsenek összhangban. A nitrogént megkötő haszonnövények (bizonyos fűfélék, lóhere, lucerna, hüvelyesek stb.) hasznosak lehetnek a talajban lévő nitrogén-fölösleg megkötésében. Ugyanakkor a Bizottság nagyobb mértékben támogatja a kukorica-silózást, mint a fenti haszonnövények termesztését. Ennek a következménye, hogy a gazdák inkább kukoricát termesztenek, s nő a nitrát-szennyezés. Az Iszap Irányelv végrehajtása szorosan kapcsolódik a Szennyvíz Irányelv végrehajtásához, mivel a szennyvíztisztító telepek számának növelése együtt jár a termelt szennyvíziszap mennyiségének a növekedésével. Sok tagországban viszont nem megoldott a kezelt szennyvíziszap mezőgazdasági hasznosítása. A

környezetvédelmi

projektek

támogatását

főleg

a

Strukturális

Alapokból

finanszírozzák. A Strukturális Alapokon belül a támogatások zömét az Európai Regionális Fejlesztési Alap biztosítja. Ezen kívül a Kohéziós Alapból, az EMOGA Irányítási Részlegéből és az Európai Szociális Alapból is támogatják a környezetvédelmi beruházásokat. Létrehoztak egy ún. Pénzügyi Eszköz a Környezetért (LIFE) konstrukciót, amelyből innovációs projekteket támogatnak. Külön nehézséget jelent, hogy a szennyvízkezeléssel kapcsolatos kiadásokat általában nem lehet pontosan meghatározni, mert a Strukturális Alapokból származó hozzájárulásokat nem tüntetik fel a különféle működési programoknál. Jelentős eltérések vannak a Bizottság és más szervezetek által használt fogalmak között. Az egységes terminológia nemcsak tudományos szempontból lényeges, hanem az irányelvek által előírt szennyezési térképek elkészítéséhez is.

93

Az Európai Számvevőszék véleménye szerint sajnálatos, hogy az új szennyvíztisztító üzemek építésének finanszírozásakor nem vették figyelembe a Szennyvíz Irányelv előírásait. Sok beruházást jóval az építés megkezdése előtt megterveztek, s nem minden esetben vették figyelembe az ellátandó lakosság számában, a szennyezés mértékében vagy a technológiákban várható és azóta bekövetkezett változásokat. Ennek sokszor az lett a következménye, hogy a felépült szennyvíztisztító telepek nem voltak elég nagyok, nem rendelkeztek elegendő kapacitással az ellátandó agglomeráció igényeihez képest. A beruházások tervezési szakaszában tapasztalt műszaki hiányosságok miatt az eredetileg tervezett költségeket túllépték. Minden érintett tagállamban, szinte minden beruházás esetében jelentős volt a költségtúllépés. Szoros kapcsolat mutatkozott a beruházások késedelmes megvalósítása és a beruházási költségek növekedése között. Előfordult, hogy egyes nagyméretű beruházások felosztása megnehezítette a Strukturális és Kohéziós Alapok előírásainak betartását. Számos példa volt arra, hogy az elméletileg feloszthatatlan beruházásokat mégis feldarabolták annak érdekében, hogy az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és a Kohéziós Alapból is támogatáshoz jussanak. Az Európai Számvevőszék talált egy beruházást, amit ötvennégy külön szerződésre daraboltak föl. Az ilyen eljárás késlelteti a megvalósítást, növeli a költségeket és megnehezíti az ellenőrzést is. A beruházások menedzselése gyakran nem volt átlátható. Főleg a nagyobb beruházásokat különféle forrásokból finanszírozták. Ezeket elkülönített számlán kellett volna vezetni, ami a gyakorlatban nem történt meg. Néhány szennyvíztisztító telep építését befejezték ugyan, de a telepek nem működtek. Más telepeknél súlyos működési problémák jelentkeztetek. A közösségi pénzek tehát egy sor esetben nem érték el a kívánt hatást. Előfordult, hogy a nemzeti villamos művek pénzhiány miatt nem hagyta jóvá a szennyvízhálózatba való bekötést. Volt olyan eset, amikor elmaradt a csatornahálózatba kötés, ami miatt késett az üzemeltetés beindítása. Az ilyen gyakorlat azzal a kockázattal is jár, hogy a nem használt gépek és berendezések károsodnak, illetve elavulnak. Összegezve: az Európai Számvevőszék vizsgálata rávilágított azokra a nehézségekre, amelyekkel a Bizottság találta szembe magát a vízszennyezés elleni irányelvek megvalósítása során. Többek között a szennyvízkezelő beruházások jelentős része nem felelt meg az irányelvekben rögzített követelményeknek. Nem sikerült érdemben sem csökkenteni az intenzív

mezőgazdasági

termelésből

származó

94

vízszennyezést.

Mindennek

alapján

megfontolást igényel, hogy miként lehetne hatékonyabban érvényre juttatni a „szennyező fizet” elvet a vízszennyezés terültén.

3.2.2. A környezetvédelmi beruházások finanszírozása az egykori tagjelölt országokban A környezetvédelem az egyik legnagyobb kihívást jelentette a tagjelölt országok számára. Közel egyszáznegyven környezetvédelmi EU-irányelvet kellett a csatlakozó országoknak átvenniük. Az EU-irányelvek némelyikének megvalósítása nagy beruházásokat igényel. Ma a környezetvédelem az egyik leginkább beruházásigényes szektornak tekinthető. A környezetvédelem ugyanakkor nyomon követő (monitoring) rendszerek kiépítését is igényli. Ezekbe beletartoznak a humán erőforrások, a pénzforrások és az anyagi eszközök, berendezések, valamint egy kellően hatásos szabályozás. Mindezekhez a tagjelölt országokban bővíteni kell az adminisztratív kapacitásokat központi, térségi és helyi szinten egyaránt. Az Európai Számvevőszék a PHARE és az ISPA alapból finanszírozott, az 1995 és 2000 közötti időszakban a tíz tagjelölt országban épülő környezetvédelmi beruházásokat vizsgálta 155 . Ennek az időszaknak az első két évében az Európai Bizottság a PHARE program szabályai alapján, az igények szerint finanszírozta a környezetvédelmi beruházásokat. A tagjelölt országok szabadon dönthettek és döntöttek a PHARE keretek felhasználásáról a nemzeti prioritás szerint. A környezetvédelmi beruházásokra fordított keretek jelentősen megnőttek az ISPA 2000. évi létrehozásával. A PHARE programból az 1990-es évek végén főként az intézmény-fejlesztést finanszírozták a csatlakozó országokban. Magyarország az 1995-2000. évek közötti időszakban összesen 97,7 millió eurót költhetett környezetvédelmi beruházásokra (ezen belül erre a célra a PHARE programból 55,1 millió eurót, az ISPA alapból 42,6 millió eurót kapott). Az Európai Számvevőszék vizsgálatának az volt a célja, hogy értékelje a PHARE és az

ISPA

alapból

támogatott

környezetvédelmi

fejlesztések

finanszírozásának

a

hatékonyságát. A vizsgálat kiterjedt egyrészt az Európai Bizottság által működtetett stratégiai

155

Az Európai Számvevőszék 2003/5. sz. külön jelentése a környezetvédelmi projektek PHARE és ISPA keretében történő támogatásáról a tagjelölt országokban. Az Európai Unió Hivatalos Lapja C167. 2003. évi 7. szám 17. old.

95

és

finanszírozási

rendszer

hatékonyságának

értékelésére,

másrészt

az

egyedi

intézményfejlesztések és beruházások hatékonyságának és eredményességének megítélésére. Ebben az értelemben ez a vizsgálat tipikus teljesítmény-ellenőrzés volt. A vizsgálat kiterjedt mind a tíz közép- és kelet-európai csatlakozó országra. Az Európai Számvevőszék megállapította, hogy az Európai Bizottság támogatása az intézményfejlesztésben csak részben volt sikeres a csatlakozó országokban. A várakozással ellentétben kicsi volt a hatása a PHARE iker-együttműködési és szakmai segítségnyújtási projektjeinek. Az Európai Számvevőszék a negyvenkét környezetvédelmi twinning projektből tizenkilencet vizsgált meg. Ezek közül tizenkettő esetben nem sikerült elérni minden kitűzött célt. Az eredménytelenséget részben az idézte elő, hogy a csatlakozó országok környezetvédelmi minisztériumai nem tudtak elegendő időt fordítani a tagországok képviselőivel való konzultációra. Ez a helyzet részben a minisztériumok túlterheltségére, részben arra vezethető vissza, hogy twinning-gel járó rendkívüli feladatokat nem tudták összehangolni a hagyományos teendőikkel. Az Európai Számvevőszék tizennégy szakmai segítségnyújtási szerződést is megvizsgált, ahol hasonló kapacitáshiánnyal találkoztak. Több tagjelölt országban az erőforrások hiánya nehezítette az ismeretek átvételét. A már kiképzett alkalmazottak gyakran elmentek a minisztériumokból, egyrészt a magánszektor jobb fizetései reményében, másrészt a választásokat követő politikai változások miatt. A PHARE és az ISPA források csak kis hányadát fedezik a környezetvédelmi beruházási igényeknek. A rendelkezésre álló források hatékony felhasználása érdekében szükség van a beruházások rangsorolására. Ezzel szemben a gyakorlatban a nemzeti környezetvédelmi stratégiák általában a megvalósítandó beruházások hosszú listáját tartalmazzák anélkül, hogy azok előkészítését és megvalósítását rangsorolnák. Az Európai Bizottság előírta, hogy minden ország készítsen egy „nemzeti ISPA stratégiát”. Ezek a dokumentumok általában az előkészítés alatt álló beruházásokat sorolták fel és nem a legfontosabb projekteket. A PHARE és az ISPA keretekből zömében (82%) a vízgazdálkodást és a szennyvízkezelési beruházásokat finanszírozták, a hulladékkezelésre 16%-ot, míg a levegő minőségének védelmére 2%-ot fordítottak az 1995-2000 közötti időszakban. Habár a hulladékgazdálkodáson belül a prioritást elvileg a nagyobb, regionális hulladék lerakók

96

építése és a kisebb, gyakran nem tervezett lerakók bezárása élvezte, a PHARE és az ISPA keretekből gyakran finanszíroztak új lerakókat, mivel nem voltak nemzeti és térségi szintű hulladékkezelési tervek. Például az Európai Bizottság 2000-ben jóváhagyta három magyarországi szilárd hulladékkezelő beruházás ISPA támogatását 29,6 millió euró értékben, a magyar nemzeti hulladékgazdálkodási tervet csak 2001 szeptemberében hagyták jóvá, de a térségi és helyi hulladékkezelési tervek még 2002-ben sem készültek el. Mi több, két PHARE támogatásból finanszírozott és a fenti tervekben szereplő hulladékkezelési beruházás kivitelezése csak 2001 elején kezdődött meg. A tagjelölt országok számára előírták, hogy már a kezdeti szakaszban készítsenek finanszírozási stratégiát, megjelölve azokat a forrásokat (nemzeti és helyi költségvetés, díjak, kölcsönök stb.), amelyek kiegészítik a PHARE és az ISPA támogatásokat. Ez nem történt meg, így az Európai Bizottság 2001 júniusában szükségesnek tartotta, hogy kiadjon egy közleményt, amelyben felhívta a tagjelölt országokat: sürgősen készítsenek világos és megvalósítható finanszírozási terveket a három fő területre (vízgazdálkodás, hulladékkezelés és levegővédelem). Az

ISPA

bevezetése

adta

környezetvédelmi

többletpénz-forrás

abszorpciós

problémákat okozott a tagjelölt országokban. A csatlakozó országok által benyújtott beruházás-finanszírozási kérelmek gyakran nem ütötték meg a kívánt mércét. (Az Európai Bizottság saját szakértői kapacitása nem volt elegendő a kérelmek elbírálásához, így külső szakértőket vettek igénybe.) A szennyvízkezelő beruházások esetében technikai jellegű probléma is akadt. A szennyvíztisztító üzemek zömét jóval korábban tervezték, az alacsony vízdíjak miatt nagy vízigényt feltételezve. Az Európai Számvevőszék véleménye szerint például a 14,5 millió eurós ISPA támogatással épülő győri szennyvíztisztító üzem kapacitása is túlméretezett. A tagjelölt országoknak nehézséget okozott az ISPA szerződések tendereztetése – részben az Európai Bizottság által előírt bonyolult eljárások miatt, részben a kellő tapasztalat hiánya miatt. Ezért sok beruházás esetében a versenyeztetés késedelmet szenvedett. Az Európai Számvevőszék az ellenőrzési megállapításai alapján javasolta, hogy tovább kell folytatni az intézményfejlesztést. Az Európai Bizottság PHARE programja nem volt teljesen eredményes egyrészt a rövid csatlakozási időtartam miatt, másrészt azért, mert a Bizottság túl sokat várt az iker-együttműködéstől.

97

A Számvevőszék megállapította, hogy hatékonyabban föl lehetett volna használni a PHARE és az ISPA támogatásokat, ha a tagjelölt országok korábban elkészítették volna környezetvédelmi és finanszírozási terveiket. Ezért a Számvevőszék javasolta, hogy az Európai Bizottság tovább támogassa a finanszírozási stratégiák elkészítését és kövesse nyomon azok végrehajtását. Ugyanakkor annak a véleményének is hangot adott, hogy több levegővédelmi beruházást kell indítani, s biztosítani kell, hogy a szilárd hulladékkezelési beruházások nemzeti és regionális stratégiákon alapuljanak. A beruházási javaslatok előkészítésekor és a tender-dokumentáció megírásában tapasztalt nehézségek késedelmeket okoztak és csökkentették az ISPA támogatások abszorpciós kapacitását. Ezért a Számvevőszék javasolta, hogy az Európai Bizottság támogassa a tagjelölt országokat abban, hogy további erőforrásokat csoportosítsanak át a hátralévő ISPA és a későbbi kohéziós támogatások kezelésére. Az Európai Számvevőszék azt is javasolta a Bizottságnak, hogy elegendő személyt és szakértőt biztosítson a beruházások értékeléséhez.

3.2.3. A Pénzügyi Eszköz a Környezetvédelemért programjainak ellenőrzése A környezetvédelmi pénzügyi eszköz (LIFE) célja hozzájárulni az Európai Közösség környezetvédelmi politikájának és szabályozásának fejlesztéséhez, illetve végrehajtásához. Ez a program a legnagyobb a környezetvédelemhez kapcsolódó programok között. A program három alapprogramból áll: a természetvédelemmel kapcsolatos LIFE Nature-ből, a környezetvédelemhez kötődő LIFE Environment-ből és a harmadik országok támogatását szolgáló LIFE Third Countries-ból, valamint a kapcsolódó intézkedésekből. A LIFEprogramot közvetlenül az Európai Bizottság irányítja, végrehajtása szakaszokban történik. Az Európai Számvevőszék 2003-ban a LIFE-program 1996 és 1999 közötti, 435 millió euró összköltségű II. szakaszát vizsgálta 156 . Az Európai Számvevőszék véleménye szerint a LIFE-program átfogó célja túlzottan széleskörű és nem pontosan definiált. Az alprogramok közül a LIFE Nature célját pontosabban határozták meg, mivel az kapcsolódik a vadon élő állatok és növények természetes élőhelyeinek védelméről szóló EU irányelv végrehajtásához. Az Európai Bizottság értékelési kritériumai eltérnek az egyes alprogramoknál. A LIFE-program

156

keretében

megvalósított

környezetvédelmi

beruházások

nincsenek

Az Európai Számvevőszék 2003/11. számú külön jelentése a környezetvédelmi pénzügyi eszközről.

98

összhangban más közösségi forrásból (például a Strukturális Alapokból vagy a kutatási keretből) finanszírozott projektekkel, így meg van a veszélye a kettős finanszírozásnak. Az Európai Számvevőszék több szabálytalanságot is feltárt, amelyek a LIFE-program II. szakaszának végrehajtását nehezítették. A bérkifizetéseket nem támasztották alá megbízható adatokkal. A kifizetések jelentős késéssel történtek. Szabálytalanságok mutatkoztak a beruházások pénzügyi lebonyolítása és könyvelése során. A LIFE Nature alprogram keretében a földterületek vásárlása nagy kiadást jelentett. Az Európai Bizottság több helyszíni vizsgálatot végzett a környezetvédelmi beruházások megvalósítása során, amelyek a legkülönfélébb hibákat tártak fel a támogatások végső felhasználóinál. A külső monitoringot ellátó, szakmai támogatást nyújtó irodák feladatait például nem határozták meg pontosan, ezért a beruházások nyomon követése szenvedett csorbát. 2001 óta a Környezetvédelmi Főigazgatóság átszervezésének a keretében az Európai Bizottság jelentős lépéseket tett, hogy javítsa a LIFE-program irányítását. Az Európai Számvevőszék vizsgálati tapasztalatai alapján a következő javaslatokat tette: a) a LIFE-program szerepét tisztázni kell a többéves környezetvédelmi intézkedési tervekkel összhangban, a program céljait pontosítani, s amennyiben lehetséges, számszerűsíteni szükséges; b) az Európai Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy érdemes-e különválasztania a „Természet” és a „Környezet” alprogramok irányítását; c) kívülálló szakértőkkel értékeltetni kell a projekt-javaslatokat minden egyes alprogramban, a szakértőket nyilvános versenytárgyaláson kell kiválasztani; d) a LIFE „Természet” alprogram adminisztratív irányítását javítani kell, tisztázni kell, hogy milyen költségekre igényelhető támogatás; e) növelni kell az Európai Bizottság helyszíni ellenőrzéseinek számát, ha szükséges, külső ellenőrök bevonásával; f) a beruházások eredményét közzé kell tenni.

99

3.2.4. Az erdőgazdálkodási intézkedések ellenőrzése Az EK, amelynek új erdőgazdálkodási stratégiáját 1998-ban fogadták el, 1964 óta támogatja az erdőgazdálkodást. A stratégia leszögezi, hogy egyrészt az erdőgazdálkodásnak fenntarthatónak kell lennie, másrészt az erdőknek többfunkciós (ökológiai, gazdasági és társadalmi) szerepe van. Az erdőgazdálkodás 2000-től része a vidékfejlesztés támogatásának. Az erdőgazdálkodáson belül kétféle tevékenységet különböztetnek meg: az erdősítést és az egyéb erdőgazdálkodást. Az Európai Számvevőszék 2004-ben e kétféle tevékenységgel kapcsolatos intézkedéseket, illetve ezek végrehajtását vizsgálta 157 . Az ellenőrzés célja az volt, hogy megvizsgálja − az erdőgazdálkodási intézkedések erdőgazdálkodási terveken alapultak-e; − miként tervezték és finanszírozták ezeket az intézkedéseket; − hogyan hajtották végre az intézkedéseket; − a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség szempontjából hogyan értékelhető az intézkedések hatása. Helyszíni ellenőrzést végeztek az Európai Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatóságán, valamint a támogatásban részesülő fontosabb EU-tagok (Spanyolország, Portugália, Olaszország, Írország és Franciaország) nemzeti, térségi és helyi hatóságainál. Az Európai Közösségeket létrehozó Alapszerződés nem intézkedik egy közös erdőgazdálkodási irányelv megalkotásáról. Az erdőgazdálkodási intézkedésekre vonatkozó elképzelések különböző irányelvekben találhatók. Például az Európai Bizottság leszögezi, hogy az erdők fontosak a vidéki területek számára, s így részét képezik a vidékfejlesztési irányelveknek. Kiemelik, hogy az erdők fontos részei az Európai természeti környezetnek, ezért védelmük több közösségi irányelvnek is része, s az erdőkre külön is vonatkoznak olyan speciális környezetvédelmi követelmények, mint az EU Biodiverzitási Stratégiája, a Nature 2000, valamint az Éghajlatváltozásról szóló megállapodás, illetve ezek végrehajtása. Az Európai Unió tagországai nem használnak egységes fogalmat az erdőségekre. Bár létezik nemzetközileg elfogadott fogalom, a tagországok különböféleképpen határozzák meg

157

Az Európai Számvevőszék 2004/9. számú külön jelentése a vidékfejlesztési politikán belüli erdőgazdálkodási intézkedésekről.

100

az erdőket. Egységes meghatározás hiányában nehéz nyomon követni, hogy az Európai Unió célkitűzése, nevezetesen az erdős területek bővítése, milyen mértékben teljesül. Az Európai Unió erdőkre vonatkozó stratégiájának végrehajtása az Európai Bizottság és a tagországok közös feladata. Az erdőgazdálkodási intézkedéseket a tagországok és az EU költségvetése közösen finanszírozza. Az egyedi beruházásokat a tagországok nemzeti, térségi és helyi szervezetei hagyják jóvá és irányítják. Az Európai Számvevőszék vizsgálata megállapította, hogy sem az Európai Bizottság, sem a tagországok nem értékelték, hogy adott beruházás hozzájárult-e az EU erdőgazdálkodási stratégiájában foglalt célok eléréséhez. A vidékfejlesztés támogatására vonatkozó 1999-es rendelet előírta a tagországok számára, hogy az erdőgazdálkodási intézkedéseiket nemzeti vagy térségi erdőgazdálkodási programra alapozzák. Két évvel a rendelet után, 2001-ben több tagország még mindig nem rendelkezett ilyen programmal, más országok éppen készítették a programot, s csak kevés tagállam jutott el a végrehajtás stádiumába. Pusztán 2003 áprilisában született döntés arról, hogy meghatározzák a nemzeti erdőgazdálkodási programok egységes elveit. Az EU vidékfejlesztési politikája bonyolult finanszírozási rendszerben valósul meg. A vidékfejlesztési intézkedéseket kétféle forrásból finanszírozzák, az EMOGA Garancia, illetve Orientációs Részlegéből. A tagországok által végzendő ellenőrzések is eltérnek attól függően, hogy melyik részlegből történik a finanszírozás. E rendszer az EU támogatások felhasználói számára is bonyolultnak bizonyult. A támogatások elnyeréséhez egyes esetekben 22 különféle dokumentumot kellett kitölteni. Az információadásra biztosított idő túl rövid volt és gyakran előfordult, hogy a jelentkezési határidőket nem is lehetett előre tudni. A mezőgazdasági földek erdősítése 1992 és 1999 között a Közös Agrárpolitikához kapcsolódó, kötelező intézkedés volt. Az erdősítés 2000-től a vidékfejlesztési politika részévé vált. A tagországoknak saját adminisztratív, végrehajtási és szabályozási rendszerük van, s már nem kötelező feladat az erdősítés. Az erdősítésbe vett földeket a tagországokban eltérően rangsorolták. Néhány országban a rossz minőségű, értéktelen, hegyvidéki földeket sorolták előre a fásítási programban az erózió elleni küzdelem részeként. Máshol jó minőségű mezőgazdasági földeket erdősítettek. Nem volt egységes követelményrendszer, amely megszabta volna, hogy miként kell rangsorolni az erdősítésbe veendő mezőgazdasági földeket. A mezőgazdasági földek korábbi hasznosítását sem tudták minden esetben megállapítani. Vitára adott okot, ha az adott területet évekig parlagon hagyták. 101

A vidékfejlesztési politika szabályozza, hogy hektáronként mekkora összeget lehet kompenzációként kifizetni a kieső jövedelem ellensúlyozására, maximum 20 évig. Az Európai Számvevőszék vizsgálata megállapította, hogy csaknem mindegyik felkeresett tagországban hiányosan dokumentálták a kieső jövedelmet kompenzáló összeg kiszámítását. A tagországok feladata volt, hogy a kifizetések szabályosságát a helyszínen is ellenőrizzék. A Számvevőszék ellenőrzése föltárta, hogy a nemzeti hatóságok nem végeztek előzetes kockázatelemzést, nem különítették el az irányításban és az ellenőrzésben résztvevő munkatársak munkakörét, valamint hiányosan dokumentálták az elvégzett ellenőrzéseket. Gazdaságossági szempontból vizsgálva, a mezőgazdasági földek erdősítése rendkívül drága, mivel 20 éven keresztül kell fizetni a kieső jövedelem kompenzációját. Más oldalról, a hatékonysági szempontot nézve sem jelentős az erdősítések hatása. 1998-ban az Európai Unió összes erdeinek kevesebb mint 1%-át (1 millió hektárt) érintették. Összehasonlításként: az 1995-ös EU-bővítés hatására az Európai Unió erdőinek területe 79 millió hektárról 136 millióra nőtt. A 2004-es bővítés az erdők területét 160 millió hektárra növelte. A köztulajdonban lévő földterületek erdősítése eredményesebb, mivel – a magán tulajdonú földekkel ellentétben – itt csak a beruházást támogatják, s nem fizetnek a fenntartás után, s nem kompenzálják az elmaradt jövedelmet. Az Európai Számvevőszék a vizsgálat alapján a következő főbb javaslatokat tette: − a Bizottságnak egyszerűsítenie kell az EU erdőgazdálkodási tevékenységét, az erdők fogalmát egységesen kell értelmezni; − világosan szét kell választani a tagországok és a Bizottság feladatait az erdőgazdálkodási stratégia végrehajtásában; − a tagországoknak – a Bizottság támogatásával – ki kell dolgozniuk azokat a stratégiai terveket, amelyek az erdőgazdálkodási intézkedések alapjául szolgálnak; − a Bizottságnak egyszerűsítenie kell a jelenleg kétféle forrásból történő finanszírozást; − a Bizottságnak, a tagországokkal együtt, meg kell vizsgálnia a pályázati rendszert és a tagállamok helyszíni ellenőrzéseit.

3.2.5. A Közös Agrárpolitika reformjának vizsgálata Az intenzív mezőgazdasági módszerek környezetkárosító hatásait felismerve, az Európai Közösség 1992-ben új célokat tűzött ki maga elé. Az ötödik környezetvédelmi akció 102

programban részletesen elemezték a környezeti ártalmakat és célul tűzik ki a környezeti szempontok figyelembe vételét többek között a közös agrárpolitikában is. Ezzel egy időben magát a közös agrárpolitikát is megreformálták. A reform keretében egyrészt csökkentették az ártámogatásokat a szántóföldi művelés és az állattenyésztés közös piaci szervezeteiben, másrészt új, ún. környezetvédelmi „csatlakozó intézkedéseket” vezettek be. Az Európai Számvevőszék 2000-ben megvizsgálta, hogy a közös agrárpolitika 1992es reformjának milyen hatása volt a környezetre 158 . A vizsgálat során elemezték a végrehajtott intézkedések eredményeit. A külső szakértők bevonásával végzett ellenőrzések kiterjedtek az Európai Bizottság tevékenységére, illetve helyszíni vizsgálatot végeztek a következő tagországokban: Németország, Spanyolország, Dánia, Portugália, Ausztria és Finnország. Az Európai Számvevőszék vizsgálatával párhuzamosan ellenőrzést végzett Dánia, Finnország, Svédország és az Egyesült Királyság nemzeti számvevőszéke is. Az Európai Számvevőszék vizsgálata alapján úgy vélte, hogy az 1992-es reformmal az Európai Közösségnek a közös agrárpolitikát sikerült „zölddé” tenni, de magát a mezőgazdaságot nem. A szántóföldi művelésben a terület-alapú támogatás továbbra is olyan módszereket és haszonnövényeket ösztönöz elsősorban, amelyek károsak a környezetre. Nagyobb támogatás jut az öntözéses művelésre és a kukoricatermesztésre, amelyek intenzívebb víz- és műtrágya-felhasználással járnak. Ezen kívül továbbra is be lehet vonni olyan területeket is a mezőgazdasági növénytermesztésbe, amelyek legelőként vagy a vadon élő növények és állatok élőhelyéül szolgálnak. Az erőforrások elosztása az erdősítési programban nem tükrözte a környezetvédelmi igények fontossági sorrendjét, illetve célszerű arányait. Az erdősítési program keretében sok esetben olyan fafajtákat ültettek, amelyek gazdasági szempontból jövedelmezőnek tűntek, de károsan hatottak a biológiai sokféleség megőrzésére és a tájképet is rontották. Több országban a támogatás jelentős részéből erdei utak építését finanszírozták, amelyek hosszú távon károsítják az ökoszisztémákat. Az állattenyésztésben az intenzív állattartás okozta szennyezést nem sikerült kielégítő módon megoldani az 1992-es reform óta. A szarvasmarha-állomány nem csökkent, mivel a szarvasmarha-tenyésztők annyi állatot tarthatnak, amennyit csak akarnak, egyedül a támogatási igény alapjául szolgáló állományt korlátozták. A juhokra és kecskékre vonatkozó

158

Az Európai Számvevőszék 2000/14. számú külön jelentése a közös agrárpolitika zölddé tételéről.

103

szabályozás sem érte el célját, nevezetesen a túlzott legeltetés korlátozását, mivel sok esetben túl sűrű állományt engedélyeztek. A reform nem oldotta meg az intenzív sertés- és baromfitenyésztésből származó túlzott nitrátszennyezést, ami Európa több régiójában továbbra is probléma. A tagországok lényegében nem hajtották végre a Közösség Nitrát Irányelvét. A környezetbarát agrárintézkedések értek el bizonyos sikereket, például arra ösztönözték a gazdákat, hogy tovább folytassák az extenzív gazdálkodást. Abban azonban nem sikerült eredményeket elérni, hogy a már kiépített intenzív gazdálkodással felhagyjanak. A sikertelenségben az is szerepet játszott, hogy sem az Európai Bizottság, sem a tagországok nem mérték fel jól az erőforrásokat, s nem volt megfelelő a programok megtervezése, jóváhagyása és értékelése sem. Az erőforrásokat főként az alapján osztották fel, hogy mit tartottak a nemzeti kormányok és a regionális hatóságok fontosnak, és hogy mihez tudták biztosítani nemzeti hozzájárulást. Ez odavezetett, hogy egyrészt olyan országok és régiók kaptak sok támogatást, ahol kevésbé sürgető környezetvédelmi problémák mutatkoztak, másrészt a valóban súlyos problémákkal küzdő országok kevés támogatásban részesültek. A programok végrehajtása magas adminisztrációs költséggel járt együtt. Az Európai Számvevőszék javasolta, hogy a kialakult helyzet javítása érdekében be kell vonni az európai és a nemzeti környezetvédelmi hatóságokat a környezetet károsító mezőgazdasági eljárások feltárásába és a veszélyeztetett területek meghatározásába. Az Európai Bizottságnak meg kell erősítenie a környezetbarát agrárintézkedésekkel foglalkozó részlegét. Ehhez megfelelően képzett szakembereket kell felvenni, szakmai oktatásokat kell tartani és szükség esetén szakértőket kell alkalmazni. Az EU-támogatásokat főleg azokra a területekre

és

tevékenységekre

fordítsák,

amelyek

környezeti

szempontból

a

legindokoltabbak. Ezért az Európai Bizottságnak biztosítania kell, hogy a támogatásokat az európai szinten meghatározott fontossági sorrendben osszák fel. Javítani kell a programjóváhagyás eljárásait, hogy a támogatásokkal mérhető környezetvédelmi eredményeket lehessen elérni. Egyes konkrét esetekben újra át kell tekinteni a már jóváhagyott programokat. Az Európai Bizottságnak helyszíni vizsgálatok keretében meg kell győződnie arról, hogy a támogatás mértékét pontos adatokra alapozva határozták-e meg, s hogy a programokat a jóváhagyott módon hajtották-e végre. A nitrogén-alapú műtrágya-felhasználást csak akkor célszerű korlátozni, ha a tagországok segítik a gazdákat azzal, hogy a farmergazdaságokra műtrágyázási terveket

104

készítenek. Az Európai Bizottságnak a jövőben az ilyen farmergazdasági tervek nélkül nem lenne szabad jóváhagynia műtrágya-felhasználást korlátozó programokat. A tagországoknak tovább kell fejleszteniük programkészítő rendszerüket is. Meg kell győződniük arról, hogy a kedvezményezettek megfelelnek-e a program követelményeinek, valamint nyomon kell követniük és értékelniük a program megvalósítását, hatásait.

4. A nemzeti számvevőszékek környezetvédelmi ellenőrzései Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának egyik célja, hogy elősegítse az információcserét a környezetvédelmi ellenőrzés területén. A nemzeti számvevőszékek környezetvédelmi ellenőrzési tevékenységét felmérendő, a Munkacsoport eddig négy kérdőívet küldött szét. Az első kérdőíves felmérésre 1993-ban került sor 159 . Akkor 163 számvevőszék közül 83 válaszolt, ami 50 % körüli válaszadási arány. A felmérésre adott válaszok alapján a számvevőszékek túlnyomó többsége végez környezetvédelmi ellenőrzést. Többségük

ellenőrizheti

a

nemzeti

környezetvédelmi

programokat,

a

nemzeti

környezetvédelmi törvények, kormányrendeletek betartását, az állami tulajdonban lévő vállalatokat. A legfőbb ellenőrzési intézmények zöme értékelheti a meglévő nemzeti környezetvédelmi programok és tevékenységek hatásait is. A számvevőszékek több mint fele ellenőrizheti a nemzetközi környezetvédelmi követelményeknek való megfelelést, valamint a kormány vagy az állami tulajdonú vállalatok kötelezettségvállalásait. A számvevőszékek harmada értékelheti a javasolt nemzeti környezetvédelmi irányelvek, programok és tevékenységek várható hatásait. A legfőbb ellenőrzési intézmények 44 %-a ellenőrizheti a regionális vagy helyi önkormányzatok környezetvédelmi irányelveit és/vagy programjait. Az INTOSAI Munkacsoportja a második kérdőívet 1996 decemberében küldte ki 164 számvevőszéknek, amelyek közül 83 küldte vissza a kitöltött kérdőívet. A válaszadási arány tehát 48 %-os 160 . A második kérdőívre adott válaszok szerint a számvevőszékek 94 %-a végezhet környezetvédelmi ellenőrzést. Öt válaszadónak (6 %) nincs jogosultsága erre. 1993ban kilenc ilyen számvevőszék volt. A legtöbb számvevőszék (92 %) ellenőrizheti a nemzeti kormány környezetvédelmi tevékenységét, 78 %-uk a helyi, regionális vagy szövetségi

159 160

INTOSAI Working Group on Environmental Auditing (WGEA): Results of the first questionnaire on environmental auditing. INTOSAI WGEA: Results of the second questionnaire on environmental auditing. (1997).

105

kormányokét, 80 %-uk pedig az állami tulajdonban lévő vállalatok környezetvédelmi tevékenységét. Az INTOSAI Munkacsoportja 2000 januárjában küldte szét a harmadik kérdőívét az 180 legfőbb ellenőrzési intézménynek. Közülük 110 küldte vissza a kitöltött kérdőívet, s ez 61 %-os válaszadási arányt jelent 161 . A számvevőszékek többségének ellenőrzési mandátuma nem változott a korábbi felméréshez képest. A számvevőszékek 14 %-ának kibővült a környezetvédelmi ellenőrzésre vonatkozó mandátuma 1996-hoz viszonyítva. 2000-ben már a legtöbb számvevőszéknek joga volt valamilyen környezetvédelmi ellenőrzést végezni. Néhány országban a számvevőszékekre vonatkozó törvények nevesítik is a környezetvédelmi ellenőrzés lehetőségét. Ilyen országok például Európában: Lengyelország, Olaszország, Svédország, Szlovénia; Afrikában: Ghána, Kamerun, Szudán; Ázsiában: DélKorea, Fülöp-szigetek, Jemen; Amerikában: Chile, El Salvador, Holland Antillák, Kanada és Peru 162 . Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja által végzett kérdőíves felmérések alapján megállapítható, hogy csaknem mindegyik számvevőszék általános ellenőrzési felhatalmazással rendelkezik, amely kiterjed a kormányzat teljes egészére, így a környezetvédelemre

is 163 .

Néhány

számvevőszéknek

külön

felhatalmazása

van

a

környezetvédelmi ellenőrzések elvégzésére, ami többlet felelősséget is jelent számukra. Kanadában például – amint erről már korábban szó volt – egy biztost jelöltek ki, aki a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés ellenőrzéséért felel 164 . Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2003-ban újabb felmérést készített a számvevőszékek körében. A negyedik felmérés hivatalos eredményeit az INTOSAI XVII. Budapesti Kongresszusán tették közzé 2004 októberében. E szerint 25 számvevőszék 2003-ban úgy ítélte meg, hogy mandátuma nem megfelelő a környezetvédelmi ellenőrzések lefolytatására. Ez a szám 1997-ben huszonkettő, 2000-ben huszonhat volt 165 .

4.1. A környezetvédelmi ellenőrzések jellemzői Az elmúlt másfél évtizedben a nemzeti számvevőszékek túlnyomó többsége közreadott

161 162 163 164 165

valamilyen

környezetvédelmi

ellenőrzési

jelentést.

Az

INTOSAI WGEA: Results of the third survey on environmental auditing. (2000). INTOSAI WGEA honlapja – http://www.environmental-auditing.org/ International Journal of Government Auditing. January, 2003. p.14. A kanadai konstrukcióról a 3. számú melléklet részletes információt tartalmaz. INTOSAI WGEA – INTOSAI Fejlesztési Kezdeményezés (IDI) közös tanfolyami anyaga a környezetvédelmi ellenőrzésről. Kézirat. Kenya, 2004. február.

106

INTOSAI

Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja részletes információkat gyűjtött össze ezekről az ellenőrzésekről. A környezetvédelmi vizsgálatokat – más ellenőrzésekhez hasonlóan –, s mint már szó volt róla alapvetően kétféle típusba lehet sorolni: szabályszerűségi ellenőrzések és teljesítmény-ellenőrzések. A teljesítmény-ellenőrzések további altípusokra sorolhatók. A környezetvédelmi ellenőrzéseket aszerint is lehet csoportosítani, hogy milyen környezeti területre terjednek ki. (Lásd a 2. és a 3. számú táblázatot.)

4.1.1. Ellenőrzési típusok Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja kérdőíves felmérései szerint a környezetvédelmi ellenőrzési jogkörrel rendelkező számvevőszékek túlnyomó többsége végezhet szabályszerűségi vagy pénzügyi ellenőrzést a környezetvédelem területén 166 . 2. számú táblázat

A számvevőszékek által végezett környezetvédelmi ellenőrzések típusai Ellenőrzési típus

Jelentések száma 1994 – 1996

1997 – 1999

2000 – 2002

Szabályszerűségi ellenőrzés

117

87

74

Teljesítmény-ellenőrzés

257

304

181

A fenti kettő kombinációja

215

169

211

A környezetvédelmi ellenőrzések zömét teljesítmény-ellenőrzések, illetve a két típus kombinációi tették ki 167 . A kimondottan szabályszerűségi ellenőrzések és teljesítményellenőrzések száma csökkent, a kombinált típusú vizsgálatok száma pedig nőtt az elmúlt évtizedben 168 . Az Állami Számvevőszék a környezetvédelem területén 2004-ben vizsgálta a környezetvédelmi alap célfeladatot 169 . Ez a vizsgálat a 2. Környezetvédelmi programok

166 167 168 169

INTOSAI WGEA: Results of the second questionnaire on environmental auditing. (1997.) INTOSAI WGEA: Results of the first questionnaire on environmental auditing. (1993.) INTOSAI WGEA: Results of the Forth Survey on Environmental Auditing. (2003.) Az Állami Számvevőszék 0409. számú jelentése a környezetvédelmi alap célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzése. (2004. április.)

107

végrehajtásának ellenőrzése, illetve a 6. Környezetvédelmi irányelvek ellenőrzése kategóriákba sorolható. 3. számú táblázat

Teljesítmény-ellenőrzési altípusok a 2000-2002 közötti gyakorisági sorrendben Teljesítmény-ellenőrzési altípus

Jelentések száma 1994 – 1996

1997 – 1999

2000 – 2002

1. A nemzeti környezetvédelmi törvények és szabályok betartásának ellenőrzése

167

212

232

2. Környezetvédelmi programok végrehajtásának ellenőrzése

247

264

206

3. A kormányzati környezetvédelmi irányítási rendszerek ellenőrzése

117

156

157

4. Működő nemzeti környezetvédelmi programok hatásainak értékelése

108

108

93

5. Annak ellenőrzése, hogy a kormány mennyire tartja be az általa aláírt nemzetközi kötelezettségeket és vállalásokat

104

57

75

6. Környezetvédelmi irányelvek ellenőrzése

61

63

62

7. Nem környezetvédelmi programok környezeti hatásainak ellenőrzése

64

94

48

8. Javasolt nemzeti környezetvédelmi programok hatásainak értékelése

43

28

22

2002-ben került sor a Környezetvédelmi Minisztérium fejezeti ellenőrzésére 170 , amely az 1., a 2. a 6. és a 7. altípusokhoz is kapcsolódik. Több olyan számvevőszéki ellenőrzés is folyt, amely az 5. pontban szereplő, nem környezetvédelmi programok környezeti hatásaira vonatkozott. A közlekedés területén 2001-ben a Mária Valéria híd építését 171 , valamint az M3-as autópálya építését 172 ellenőrizte az Állami Számvevőszék 2004-ben pedig a szekszárdi

170 171 172

Az Állami Számvevőszék 0225. számú jelentése a Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről. (2002. május.) Az Állami Számvevőszék 0231. számú jelentése a Mária Valéria híd beruházás ellenőrzéséről. (2002.) Az Állami Számvevőszék 0218. számú jelentése az M3 autópálya beruházás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről. (2002. május.)

108

Duna-híd építését 173 . 2003-ban az M7-es autópálya felújításának ellenőrzésére került sor 174 , 2002-ben pedig a Zalalövő-Muraszombat közötti vasútvonal építésére 175 .

4.1.2. Vizsgált környezeti területek A vizsgált környezeti terület tekintetében a legtöbb ellenőrzés az édesvizekkel, a környezet és az emberi egészség kapcsolatával, a mezőgazdasággal, valamint a hulladékokkal foglalkozott. További gyakran vizsgált területek a talajszennyezés, a légszennyezés, a közhivatalok vagy minisztériumok belső környezetvédelmi irányítása. A 4. számú táblázat az INTOSAI WGEA legutóbbi, negyedik kérdőíves felmérésére adott válaszok szerint kialakult gyakorisági sorrendben mutatja a vizsgált környezeti területeket. Az Állami Számvevőszék a táblázatban szereplő környezeti területek közül többet is vizsgált az elmúlt néhány évben. Az édesvizek, illetve azokon belül a tavak vizsgálatához tartozott 2003-ban a Fertő tó természetvédelmének ellenőrzése 176 . Ez a vizsgálat egy másik kategóriába is sorolható, mégpedig a természetvédelem és rekreáció csoportjába. Ez utóbbiba tartozik a Szigetköz környezetvédelmének 2001-es vizsgálata is 177 . 2002-ben az Állami Számvevőszék az önkormányzatok szilárdhulladék-kezelését ellenőrizte 178 . A légszennyezés kategóriájába tartozott 2002-ben a nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások vizsgálata 179 . Az önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztésének 2004. évi ellenőrzése több kategóriához is sorolható. Ezek a hulladékok, a talajszennyezés, illetve a szennyezés megelőzése 180 . A vízgazdálkodás területén az Állami Számvevőszék a kötött felhasználású

173

Az Állami Számvevőszék 0428. számú jelentése a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről. (2004. június.) 174 Az Állami Számvevőszék 0342. számú jelentése az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről. (2003. november.) 175 Az Állami Számvevőszék 0312. számú jelentése a Zalalövő–Bajánsenye–Hodoš–Murska Sobota vasútvonal építésének ellenőrzéséről. (2003.) 176 Az Állami Számvevőszék 0339. számú jelentése a Fertő tó térség természetvédelmének ellenőrzéséről. (2003. november.) 177 Az Állami Számvevőszék 0125. számú jelentése a Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzéséről. (2001. július.) 178 Az Állami Számvevőszék 0221. számú jelentése a települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodási feladatai ellátásának ellenőrzéséről. (2002. június.) 179 Az Állami Számvevőszék 0239. számú jelentése a Nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzéséről. (2002. október.) 180 Az Állami Számvevőszék 0416. számú jelentése a települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának vizsgálatáról. (2004. május.)

109

4. számú táblázat

A számvevőszékek által vizsgált környezeti területek Környezeti terület

Jelentések száma 1994 – 1996

1997 – 1999

2000 – 2002

1.

Közhivatalok vagy minisztériumok belső környezetvédelmi irányítása

81

162

148

2.

Édesvizek: ivóvíz, vízminőség, folyók, tavak

147

131

130

3.

Hulladékok: hulladékok általában, veszélyes hulladék, nem veszélyes hulladék, hulladék feldolgozás és szeméttelepek

126

103

116

4.

A szennyezés megelőzése

73

74

72

5.

Mezőgazdaság, rovarirtó szerek, talajművelés, erdészet

85

85

75

6.

Ökoszisztémák: biológiai változatosság, ökológiai infrastruktúra, ökoszisztémák irányítása

57

57

67

7.

Természetvédelem és rekreáció (beleértve a természeti és kulturális örökség megőrzését és fejlesztését, a nemzeti parkok és erdők védelmét, a rekreációt és a turizmust)

83

102

62

8.

A környezet és az emberi egészség kapcsolata

110

72

58

9.

Tengervíz, tengerszennyezés

29

25

43

10.

Légszennyezés

65

72

42

11. Egyéb területek

72

38

35

12. Ipari szennyezés

70

81

35

13. Talajszennyezés, szennyezett területek

74

59

33

14. Katasztrófa-védelem és felkészülés

30

33

30

15. Energia

29

25

27

16. Közlekedés, mobilitás

61

32

23

17. Ásványi anyagok és természetes erőforrások, mint pl. bányászat, földgáz, kőolaj stb.

64

40

20

18. Halászat

32

31

18

19. Zajcsökkentés

23

18

16

20. Éghajlatváltozás és az ózonréteg csökkenése

20

16

13

21. Radioaktivitás

21

15

11

22. Savasodás

72

18

9

110

önkormányzati támogatásokat ellenőrizte 2002-ben 181 és 2003-ban 182 . Ezen támogatásokon belül a környezetvédelemhez kapcsolódik a lakossági közműfejlesztés támogatása, valamint a települési szilárdhulladék-szolgáltatás fejlesztésének támogatása. A települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatainak ellátását 1999-ben vizsgálta a Számvevőszék 183 . A szervezetnek évente visszatérő feladata a helyi

önkormányzatoknak

juttatott

címzett

és

céltámogatások

ellenőrzése.

Ezen

támogatásokon belül jelentős részt tesznek ki a szennyvízberuházások 184 . A mezőgazdasággal kapcsolatban a Számvevőszék 2000-ben az erdőgazdálkodást 185 , 1999-ben az állami erdővagyon kezelését vizsgálta 186 , az energia szektoron belül pedig 2001ben ellenőrizte a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap működését 187 .

4.1.3. A számvevőszéki ellenőrzések adatbázisa Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának honlapján található egy adatbázis, amely a nemzeti számvevőszékek által végzett ellenőrzések jelentéseit tartalmazza. Az adatbázisából a 2000 után készült jelentések, illetve azok összefoglalóinak egy része közvetlenül is letölthető. Az Állami Számvevőszék élen jár a nemzeti számvevőszékek között az angol nyelvű ellenőrzési jelentések és összefoglalók elkészítésében és azok világhálón való közzétételében. A 2000 után végzett ÁSZ vizsgálatok jelentéseinek mindegyikéből készült angol nyelvű összefoglaló, ezek legtöbbje közvetlenül letölthető a világhálóról. A helyi önkormányzatok

181

Az Állami Számvevőszék 0234. számú jelentése a kötött felhasználású önkormányzati támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről. (2002. szeptember.) 182 Az Állami Számvevőszék 0331. számú jelentése a kötött felhasználású támogatások 2002. évi felhasználásának ellenőrzéséről. (2003. szeptember.) 183 Az Állami Számvevőszék 9909. számú jelentése a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz elvezetési feladatai ellátásnak és az ehhez kapcsolódó állami támogatás felhasználásának vizsgálatáról. (1999. május.) 184 Például: Az Állami Számvevőszék 0120. számú jelentése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2000. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról, 2001. július; Az Állami Számvevőszék 0229. számú jelentése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2001. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról. (2002. július.) 185 Az Állami Számvevőszék 0030. számú jelentése az erdőgazdálkodás ellenőrzéséről. (2000. szeptember.) 186 Az Állami Számvevőszék 9930. számú jelentése az állami erdővagyon működtetésének ellenőrzéséről a „Gyulaj” Erdészeti és Vadászati Rt. és az Ipoly Erdő Rt. 1997-1998. évi gazdálkodása tükrében. (1999. szeptember.) 187 Az Állami Számvevőszék 0102. számú jelentése a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap működésének ellenőrzéséről. (2002. január.)

111

1999. évi címzett és céltámogatásairól 2000-ben végzett környezetvédelmi ÁSZ vizsgálat 188 angol összefoglaló jelentése szintén fenn van az INTOSAI Munkacsoport honlapján és arról letölthető. Az adatbázis szerint ez a vizsgálat szabályszerűségi ellenőrzés volt. Az érintett környezetvédelmi területek a következők voltak: édesvizek, talajszennyezés, szennyezett területek. 5. számú táblázat

Az INTOSAI WGEA honlapján szereplő, környezetvédelemhez kapcsolódó ÁSZ jelentések Év

Az adatbázisban szereplő ÁSZ jelentések száma

1991

5

1992

2

1993

5

1994

6

1995

7

1996

12

1997

6

1998

6

1999

9

2000

15

2001

4

2002

8

2003

3

Összesen

88

Az INTOSAI Munkacsoport honlapján lévő adatbázisban megtalálhatók az Állami Számvevőszék által 1991 óta végzett vizsgálatok címei és főbb jellemzői. A környezetvédelemhez kapcsolódó magyar ellenőrzési jelentések számának alakulását az 5. számú táblázat mutatja, amelyből látható, hogy az Állami Számvevőszék 12 év alatt évente

188

Az Állami Számvevőszék 0022. számú jelentése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1999. évi címzett és céltámogatások felhasználásának vizsgálatáról. (2000. július.)

112

6. számú táblázat

EU tagországok számvevőszékeinek jelentései a Munkacsoport honlapján EU tagország

Jelentések száma

Angol nyelvű teljes jelentés

Angol nyelvű összefoglaló

Letölthető angol nyelvű dokumentum

Ausztria

109

–

7

2

Belgium

10

–

–

–

2

1

1

1

38

3

3

1

3

–

2

2

Egyesült Királyság

30

30

30

26

Észtország

65

1

7

4

Finnország

15

–

5

4

Franciaország

6

–

–

–

Görögország

6

1

–

–

38

1

10

10

6

6

6

–

Lengyelország

84

–

4

–

Lettország

42

–

–

–

Litvánia

26

–

–

–

–

–

–

–

88

31

49

16

5

1

1

2

Németország

101

–

1

–

Olaszország

26

–

–

–

Portugália

4

–

–

–

Spanyolország

2

–

–

–

Svédország

25

2

11

–

Szlovákia

46

0

2

–

Szlovénia

3

1

–

–

Ciprus Csehország Dánia

Hollandia Írország

Luxemburg Magyarország Málta

113

átlagosan hét olyan ellenőrzést végzett, amely közvetlenül vagy közvetve környezetvédelmi kérdésekkel foglalkozott. A 88 ellenőrzés közül 15 jelentés angol nyelvű összefoglalója közvetlenül letölthető az INTOSAI Munkacsoport honlapjáról. E honlapon emellett több száz környezetvédelmi ellenőrzés található. Ha országonként keresünk rá az ellenőrzésekre, hazánk több szempontból is kiemelkedő eredménnyel büszkélkedhet. A 6. számú táblázat az Európai Unió 25 tagországának számvevőszékét hasonlítja össze a Munkacsoport honlapján található ellenőrzési jelentések számát, az angol nyelvű jelentések, illetve összefoglalók, valamint a honlapról közvetlenül letölthető angol nyelvű dokumentumok szerint. Ebből kitűnik, hogy más EU tagországokhoz viszonyítva az Állami Számvevőszék jó helyezést ért mind a környezetvédelmi ellenőrzések, mind pedig az angol nyelvű dokumentumok számát tekintve.

4.2. Az Állami Számvevőszék ellenőrzései Az előző fejezetekben számos példát láttunk az Állami Számvevőszék vizsgálataiból. Az ÁSZ megalakulása óta végez a környezetvédelemhez kapcsolódó ellenőrzéseket. A 2000 óta lefolytatott ellenőrzések közül érdemes áttekinteni a legfontosabbak ellenőrzési céljait, főbb megállapításait és javaslatait.

4.2.1.

A

magyar-osztrák-szlovén

határ

menti

térség

környezet-

és

természetvédelmének ellenőrzése Hazánk speciális természetföldrajzi körülményei és adottságai miatt – figyelembe véve, hogy folyóink vízgyűjtő területei döntően az ország határain kívül terülnek el, s a térség országaiból az uralkodó széljárások a levegőszennyezést gyorsan eljuttathatják a szomszédos országokba

–

a

környezet-

és

természetvédelem

területén

intenzív

nemzetközi

együttműködésre van szükség. Ezt szem előtt tartva, a kölcsönös együttműködés keretében Magyarország, Ausztria és Szlovénia számvevőszékeinek elnökei megállapodtak, hogy a határon átterjedő szennyezések megelőzése vagy csökkentése érdekében erősítik a regionális, különösen a szubregionális együttműködést, s kölcsönösen szolgáltatják egymásnak a vonatkozó adatokat. Ennek keretében az Állami Számvevőszék a három ország közös határánál fekvő terület – gyakran azonos – környezeti és természetvédelmi problémáinak kezelését ellenőrizte, értékelve a környezet- és a természetvédelem érdekében tett

114

erőfeszítések eredményességét 189 . Az ellenőrzés – amely a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumra és annak Nyugat-Dunántúli szervezetei tevékenységére terjedt ki – célja annak értékelése volt, hogy a) a regionális végrehajtó intézmények és hatóságok tevékenysége és együttműködése teljes körűen biztosította-e a térség környezet- és természetvédelmét; b) a térségbe jutott természet- és környezetvédelmi célú működési és fejlesztési forrásokat a feladatokhoz igazodva, célszerűen tervezték-e, volt-e hatásuk a kitűzött természet-, illetve környezetvédelmi célok teljesülésére, ezen belül a környezeti elemek állapotára; c) a három ország illetékes szervezeteinek közös állandó, illetve eseti együttműködése során kialakított adat- és információáramlás megfelelően biztosította-e a környezeti elemek állapotának nyomon követését, segítette-e a káros környezeti hatások felszámolását; d) a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések környezet- és természetvédelemmel kapcsolatos megállapításait és javaslatait az ágazat irányításáért felelős tárca realizálta-e, a javaslatok alapján hozott intézkedéseket eredményesen végrehajtották-e. A vizsgálat következtetései szerint a környezetvédelmi célok megvalósulását korlátozta, hogy a helyi hatóságok által többszöri alkalommal kivetett bírságok visszatartó hatása nem érvényesült, a szennyezések tovább folytatódtak. Ennek legfőbb oka az, hogy az előírt szennyezési határértékek betartása több tíz vagy százmilliós beruházást igényelne, s ez sem az üzemeltetőnek, sem a tulajdonosnak nem áll rendelkezésére. A települési szennyvíztisztítók tulajdonosa az önkormányzat, amely az üzemeltetőre kiszabott bírság 30 %-át visszakapja, így nem kényszerül a szennyezés csökkentésére, sőt bizonyos – nem kis – érdeke fűződik a fenntartásához. A jelentés hiányosságként állapította meg, hogy a települések az előírt környezetvédelmi programokat és hulladékgazdálkodási terveket nem vagy nem teljes körűen készítették el.

189

Az Állami Számvevőszék 0542. számú jelentése a magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzéséről. (2005. szeptember.)

115

Az ellenőrzött szubrégióban a környezet használatból eredő környezetkárosítások kisebb mértékűek az országosnál, illetve az ipari gócok környékén mérhető értékeknél. A levegőtisztaság helyzete kielégítő. Ez a környezeti állapot az elmúlt évtizedekre jellemző, ami az elavult technológiával működő és emiatt a térséget szennyező nagy iparvállalatok alacsony számára és a határ túloldaláról érkező mérsékelt szennyező hatásokra vezethető vissza. Ezt az állapotot beruházások révén segítették megőrizni (ilyen volt például az alacsony széndioxid kibocsátással üzemelő, Körmenden megépített biomassza-erőmű). Gondot jelent ugyanakkor, hogy más hasonló hőerőművek elkészülte növelte az alapanyag (faapríték) árát, ami pedig az önköltséget. Szakértők az ún. energiaerdők telepítésében látják a megoldást. Az egyes környezeti elemek közül a felszíni és a felszín alatti vizek helyzete a legkockázatosabb. A talajvizek szennyezettek, a felszíni vizek szennyezettsége általában közepes vagy szennyezett minősítésű, amelynek egyik oka az Ausztriából (Rába folyón) érkező szennyezés. A kapott tájékoztatás szerint a probléma megoldásán az osztrák szervek intenzíven dolgoznak, eddig kevés eredménnyel. A másik ok az, hogy a hazai szennyvíztisztítókból – a rendszeres és visszatérő bírságolás ellenére – a folyókba nem megfelelő tisztítású szennyvíz érkezik. Mind a folyóvizek, mind a talajvizek szennyezettségét a csatornázottság aránya is befolyásolja, amelynek mértéke – a jelentős beruházások ellenére – az ellenőrzött régióban csak 42 % volt. A vízbázisok fele sérülékeny földtani környezetben található. Ezek védelmét korlátozza, hogy az éves költségvetési törvényekben előirányzott összegek rendre kisebbek voltak, mint a vonatkozó kormányhatározatokban szereplő források. A megfelelő védelem kialakítása érdekében az Állami Számvevőszék javasolta, hogy a Kormány garantálja az előzetes ütemezésnek megfelelő források. A szilárdhulladék-kezelésben a vizsgálat számos hiányosságot tárt fel. A működő hulladéklerakók

üzemeltetőinek

pusztán

mintegy

fele

végeztette

el

a

kötelező

környezetvédelmi, műszaki megfelelési vizsgálatot, az önkormányzatok mintegy kétharmada – részben a szükséges források hiánya miatt – nem készítette el a település hulladékgazdálkodási tervét. A térségben már nem üzemelő harminckilenc hulladéklerakó közül huszonhatnál közepes, kilencnél nagy a környezetet veszélyeztető kockázat. Várhatóan megoldást jelent – a régió szlovén határszakaszát is érintő – „Nyugat-Balaton és Zala-völgye térségi regionális szilárdhulladék-gazdálkodási rendszer” elnevezésű program. A beruházás előzetes költsége 34 585 ezer euró, melynek 70%-a vissza nem térítendő ISPA támogatás.

116

A védett természeti területek állami tulajdonba vételéhez szükséges költségvetési források korlátozottak, ezért a vonatkozó törvény (országos és helyi) végrehajtása késik. Pozitívum, hogy az Európai Unió számára értékes élőhely-típusok és fajok védelmét biztosító Natura 2000 hálózati területeket 2004-ben kijelölték. A régió jelentős összegű környezet- és természetvédelem, illetve a vízgazdálkodás javítását célzó – elsősorban a szennyvízcsatorna hálózat kiépítését, az ivóvízhálózat bővítését, az ivó-vízbázis védelmét és az árvízvédelmi beruházásokat szolgáló – támogatást kapott. Az illetékes szervezetektől és tárcáktól származó adatok szerint az ellenőrzött időszakban a régióba különféle környezetvédelmi célú forrásokból 4268 millió Ft támogatás jutott. Ebből a Környezetvédelmi Alap Célfeladat előirányzat aránya 23 %-ot, tett ki, a különféle EU (PHARE, PHARE CBC) támogatásoké pedig 24%-ot. A környezetvédelmet célzó forrásokon kívül a „települési hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása” BM előirányzatból 3172,7 millió Ft támogatást kaptak a térség önkormányzatai. Mindennek ellenére forráshiány mutatkozik. Így például az árvíz- és belvízvédelmi létesítmények karbantartására nem volt elegendő pénzügyi keret, amelynek következtében árvíz esetén a károk nagysága többszörös lehet. A források sokcsatornás rendszere – az Állami Számvevőszék korábbi megállapításai ellenére – nem változott. A határokon átnyúló felszíni vizek és vízbázisok védelme érdekében Ausztriával és Szlovéniával – a megkötött szerződések alapján – összehangolt együttműködés alakult ki. A két egyezmény ugyanakkor az érintett terület kiterjedtsége, az együttműködés köre és mélysége tekintetében eltér, így a szlovén egyezmény mind területi, mind tartalmi vonatkozásban lényegesen tágabb lehetőséget biztosít. Az egyezmények alapján közös vízminta vételezéseket végeztek és a mérési eredményekről kölcsönösen tájékoztatták egymást. Problémát jelent, hogy a három ország eltérő paraméterek, illetve határértékek alapján eltérő vízminőségi osztályozási és minősítési rendszert alkalmaz, ami nehezíti a mérési eredmények összehasonlítását, elemzését és kiértékelését. Az Állami Számvevőszék javasolta a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, hogy a) gondoskodjon a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi szakterületek hatósági és operatív kezelési funkcióinak szétválasztása kapcsán kialakult hatásköri átfedések és koordinálatlanságok megszüntetéséről;

117

b) kezdeményezze a két szomszédos országgal kötött nemzetközi vízgazdálkodási egyezmény

területi

hatályának

és

a

vízgazdálkodási

szempontoknak

az

aktualizálását és egységesítését; c) biztosítsa a szükséges forrásokat a védett területek természetvédelmét biztosító állami kezelésbe vételéhez a jogszabályokban meghatározott ütemezés szerint; d) az éves költségvetés tervezése során gondoskodjon az ivóvízbázis védelmére vonatkozó kormányhatározatokban meghatározott ütemezés szerinti forrásokról; e) szerezzen érvényt a hulladékgazdálkodásról szóló törvény előírásainak, amelyek az üzemelő hulladéklerakók környezetvédelmi felülvizsgálatát szabályozzák; f) követelje meg a települési hulladékgazdálkodási tervek elkészítését, a pénzügyi finanszírozást szükség szerint építse be támogatási rendszerébe; g) kezdeményezze a körmendi biomassza-fűtőmű alapanyag-ellátása érdekében a környéken lévő alacsony aranykorona értékű földeken az „energiaerdők” telepítésének gazdaságosságát elemző tanulmány elkészítését.

4.2.2. Az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzése Az Állami Számvevőszék stratégiájában kiemelt helyet foglal el az Európai Uniós támogatások felhasználásának, hasznosulásának rendszeres vizsgálata. Az ISPA támogatások igénybevételével a magyarországi környezetvédelmi infrastruktúra kiépítése, a környezetvédelmi programok megvalósulása felgyorsult. Ezzel az EU hozzájárult az uniós normáktól való elmaradásunk csökkentéséhez. Az ISPA támogatási kerete 2000 óta évi 88 millió euró volt, 50-50%-ban megosztva a környezetvédelmi és a közlekedési fejlesztési célok között. A támogatásból az 5 millió euró összköltség feletti projekteket lehetett támogatni. Az ellenőrzés a környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztésére felhasznált források hasznosulására irányult. Az Európai Tanács az 1266/1999. és az 1267/1999. rendeleteiben szabályozta az Európai Unióhoz csatlakozni szándékozó országok számára az ISPA-források felhasználását, ami a szerkezetátalakítás egyik eszköze is volt. A 2000–2003. évek közötti időszakban Magyarországról összesen huszonöt környezetvédelmi ISPA projektet – 7 szennyvíztisztítási, 118

12 hulladékkezelési beruházást és 6 technikai segítségnyújtást – fogadott el az Európai Bizottság, ami a rendelkezésre álló ISPA keretből 332,7 millió eurót kötött le. A projektek megvalósítása többéves késedelemmel indult el, így az elsőként támogatott ISPA projektek 2006. után készülnek el. A környezetvédelmi építési projektek közül négy kiválasztott fejlesztést vizsgált az ÁSZ: a Győr és Szeged város szennyvíztisztító telep és csatornahálózat fejlesztése projekteket, valamint a Hajdú-Bihar megyei és a Miskolc városi regionális hulladékgazdálkodási projekteket. Az ellenőrzés azt értékelte, hogy az ISPA támogatásra kiválasztott e projektek gazdaságosan és hatékonyan szolgálják-e a magyar környezetvédelmi célok megvalósítását és az EU támogatások hasznosulását, illetve a projektek folytatását a Kohéziós Alap feltételrendszere szerint 190 . Az ellenőrzött időszak 2000. évtől 2004. júniusig terjedt. Az ellenőrzés során az Állami Számvevőszék értékelte, hogy a) a projektjavaslatok kiválasztásakor a kedvezményezettek és a közbenső szervezetek együttműködése hatékonyan szolgálta-e a rendelkezésre álló ISPA keret minél teljesebb lekötését; b) az intézményrendszer alkalmas volt-e a módosult jogszabályi környezetben hatékony együttműködésre, a monitoring és az ellenőrzési rendszer működtetésére; c) megvalósult-e a projektek megállapodások szerinti előrehaladása, érvényre jutottak-e a gazdaságosság mellett a jogosultságra, a tender-eljárásra és a szerződéskötésre vonatkozó szabályok; d) a pénzügyi és számviteli rendszer alkalmas volt-e a pénzügyi folyamatok megbízható, minden tranzakcióra kiterjedő rögzítésére, az EU kifizetések igénylésére, a hazai társfinanszírozásra. A vizsgálat megállapította, hogy az ISPA program szabályozása és intézményei a 2000-2004 közötti időszakban rendszeresen változtak. A beruházási folyamatokban kéthárom éves késedelmek tapasztalhatók, így az elsőként támogatott ISPA beruházásokat 20062008. évek között fejezik be.

190

Az Állami Számvevőszék 0469. számú jelentése az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről. (2005. január.)

119

A környezetvédelmi fejlesztési források prioritásai részben érvényesültek, bár a hazai források felhasználását nem hangolták össze a stratégiai fejlesztési célokkal. A vonatkozó szabályozás nem tisztázta a felelősséget a projekt-tervezésért és az előkészítésért, sem pedig a forráselosztás elvi és gyakorlati kérdéseit. A program indulásakor (2000-ben) a feltételeknek megfelelő, jól előkészített projektek kevés száma miatt korlátozottan valósulhatott meg az ISPA támogatási források kihasználására kialakított stratégia. 2002-2003-ban viszont javult a forráslekötési képesség. A projektjavaslatok nem tartalmazták a tervezés és előkészítés fázisában a partnerség érvényesítésének és a társadalmi érdekegyeztetés lefolytatásának a kritériumait és finanszírozási forrásait. Az előzetes társadalmi egyeztetés elmaradása miatt egyes, már támogatott projektek helyszíne vált kérdésessé. A társadalmi érdekegyeztetés utólagos lefolytatása többletköltségeket, több hónapos csúszásokat eredményezett, ami rontotta a fejlesztési források felhasználásának gazdaságosságát. A projektek előkészítése, tervezése és műszaki menedzsmentje nem kapott megfelelő figyelmet. A szükséges szakmai felkészültség, tapasztalat, valamint a kapacitás hiánya miatt nem volt kielégítő a projektmenedzsment működése, a közbeszerzések lebonyolítása, a végső kedvezményezettek forráselosztási rendszere. Mindezek a hiányosságok gátolták a projektek végrehajtását. Az uniós és a hazai számviteli szabályozás eltéréseiből adódóan a végrehajtásban résztvevő intézményeknek egyidejűleg két különböző irányú és típusú jelentéstételi, beszámolási kötelezettségnek kellett megfelelniük. Az Európai Bizottságnak a projektek pénzügyi helyzetéről eredményszemléletben, az elért előrehaladást bemutatva kellett beszámolni, míg a Kormánynak költségvetési típusú pénzforgalmi szemléletben kellett jelenteni. Az Állami Számvevőszék számos javaslatot tett a Kormánynak, illetve az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek. Így többek között, hogy a Kormány a) az

érintett

tárcákkal

együttműködve

koordinálja

a

környezetvédelmi

infrastruktúrafejlesztési stratégiához illeszkedő, az uniós és a hazai lehetséges támogatásokat is tartalmazó, egymásra épülő és egymást kiegészítő forrásszerkezet kialakítását; b) a költségvetési tervezés és végrehajtás során gondoskodjon a hazai társfinanszírozás jóváhagyott ütemezésnek megfelelő rendelkezésre bocsátásáról; 120

c) biztosítsa az EU követelményeknek megfelelő részletességű projektjavaslatok előkészítéséhez a finanszírozási forrásokat, továbbá javítsa az előkészítő munka hatékonyságát az ország abszorpciós képességének növelése érdekében. Az Állami Számvevőszék felhívta az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter figyelmét arra, hogy a) határozza meg a projektjavaslatok előkészítésében a partnerség elvének és a társadalmi érdekegyeztetés érvényesítésének kritériumait, biztosítékait; b) dolgoztassa ki a Kohéziós Alapból támogatott projektek lebonyolításának éves ütemezését, az egyes eljárási szakaszokhoz felhasználható időkeretet, illetve az időütemezés érvényesítését biztosító eszközrendszert; c) kezdeményezze az EMIR rendszer véglegesítését, a monitoring rendszert terjessze ki a Kohéziós Alap Közreműködő Szervezet és a végső kedvezményezett munkamegosztására, valamint az engedélyezési folyamatokra.

4.2.3. A települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának vizsgálata A szennyvízelvezetés és -tisztítás területén a gyorsabb ütemű előrehaladás nem pusztán Magyarország környezeti állapotának fokozatos javítása és a hazai ivóvízkészletek elengedhetetlen megóvása érdekében szükséges, hanem az Európai Unióhoz történő csatlakozás és megfelelő illeszkedés végett is. Az EU 2000. évi országjelentése is szorgalmazta e problémák megoldását. Az ellenőrzés 191 – amely az 1996. és 2003. I. félév közti időszakot fogta át és 79 települési önkormányzatra terjedt ki – célja annak megállapítása volt, hogy a) a települési önkormányzatok a fejlesztésekhez biztosított központi és egyéb állami támogatásokat célszerűen, eredményesen használták-e fel, a megvalósított, üzembe helyezett szennyvízelvezetési és szennyvíztisztítási létesítmények segítségével az önkormányzatok tudják-e biztosítani a településen, a térségben keletkezett

191

Az Állami Számvevőszék 0416. számú jelentése a települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működési feladatai ellátásának vizsgálatáról. (2004. május.)

121

szennyvizek összegyűjtését, az ingatlanok és a lakások szennyvízcsatorna hálózatba való tervezett mértékű bekötését, a szennyvizek előírt fokozatú tisztítását; b) a korábbiaknál jobban érvényesültek-e a vízminőség-védelmi követelmények, a központi szabályozás, az állami támogatás rendszere hogyan segítette a fejlesztések megvalósítását, a szennyvíztisztító telepek terhelése, tisztítási hatásfoka megfelel-e a vízjogi hatósági engedélyekben előírtaknak; c) a fejlesztések segítségével megvalósult csatornázottság, illetve szennyvíztisztítás milyen mértékben elégíti ki az Európai Közösség irányelveiben megfogalmazott követelményeket; d) az üzemeltetés milyen szervezeti keretekben valósul meg, az önkormányzati tulajdonra vonatkozó előírások érvényesülnek-e, a csatorna használati díjakat milyen rendszerben alakítják ki, az üzemelés, működtetés költségei megtérülnek-e a csatornadíjakban. Az

Európai

Közösség

az

agglomerációk

szennyezőanyag-kibocsátásának

függvényében adta meg és kötelező feladatként írta elő a tagállamok részére a települések szennyvizeinek gyűjtését és tisztítását, továbbá Nemzeti Program készítését a feladatok megvalósítására. Az Állami Számvevőszék vizsgálata megállapította, hogy a szennyvízelvezetés és -tisztítás

EU

konform

fejlesztésének

és

működtetésének

jogszabályi

alapjait

a

szakminisztérium 1995-től folyamatosan megteremtette, amelynek következtében a központi szabályozás megfelelő volt. Az alapvető vízminőség-védelmi követelményeket az 1995-ben elfogadott vízgazdálkodási törvény és a környezetvédelmi törvény határozta meg. A Kormány 1996. évben hagyta jóvá „Magyarország települési szennyvízelvezetési és szennyvíztisztítási program”-ját, amely meghatározta az országos és a területi feladatokat az 1996–2010. közötti időszakra. Az elvezetett települési szennyvizeknek 75-80%-a a fővárosban és a megyei jogú városokban keletkezik. A Magyar Köztársaság Országgyűlése 1997. szeptember 16-i ülésnapján elfogadta a Nemzeti Környezetvédelmi Programot, amely kötelezően előírta a biológiai tisztítási fokozat alkalmazását, a szennytartalom lényeges csökkentését. A később, 2002-ben elfogadott Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és Szennyvíztisztítási Megvalósítási Program

122

megfelel az EU vízminőség-védelmi követelményeinek, figyelembe véve a 2008., 2010. és 2015. évre kapott átmeneti mentességeket is. A települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztéseikhez többféle forrásból kaptak támogatásokat. Az állami támogatások – széttagoltságuk ellenére – nagymértékben elősegítették a települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztéseinek megvalósítását. Az Állami

Számvevőszék

évenkénti

ellenőrzései

is

hozzájárultak

ahhoz,

hogy

az

önkormányzatok fejlesztésének támogatásában meghatározó címzett és céltámogatási rendszer hatékonyabbá vált. A támogatandó fejlesztési célok szűkítésével már az 1999. évi szabályozástól kezdődően a céltámogatások között kiemelt szerepet kaptak az EU környezetvédelmi követelményeihez közelítő, az elmaradást csökkentő szennyvízcsatornázás és szennyvíztisztító-telep fejlesztési tevékenységek. Az önkormányzatok szinte kivétel nélkül meghatározták a szennyvízközmű fejlesztéssel kapcsolatos teendőiket. A vizsgált időszak második felében főleg térségi, régiós fejlesztéseket terveztek és valósítottak (valósítanak) meg. Ezt nagymértékben segítette a területfejlesztési törvény, illetve az ehhez kapcsolódó, hozzárendelt források. A szennyvízcsatorna hálózatba bekötött lakások 2002. évi átlagos aránya 67,6% volt, amely megfelel az Európai Unió elvárásainak. Az ivóvízhálózatba és a szennyvízhálózatba bekötött lakások arányának különbözete, az un. közműolló az 1996. évi 38,2%-ról 2002. évre 28%-ra csökkent. Az ellenőrzött önkormányzatok egyharmada a vizsgált időszakban hozta létre vagy korszerűsítette szennyvíztisztítóját, így a vizsgált időszak végén mindegyik rendelkezett

szennyvíztisztítóval.

A

tisztítótelepek

névleges

kapacitásának

átlagos

kihasználtsága 1996-ban 41,9%-os volt, ami 2002-re 38,6%-ra csökkent. Ez abból adódott, hogy mind az ipari, mind a lakossági vízfogyasztás csökkent. Ennek következtében a szennyvizek szennyezettségének a koncentrációja nőtt, ami hozzájárult ahhoz, hogy az ellenőrzött körben a tisztítótelepek 29%-ánál egyáltalán nem volt kielégítő a tisztítási hatásfok. A vizsgált időszakban a szennyvíztisztító telepek 87%-a fizetett szennyvízbírságot rövidebb vagy hosszabb időszakra. Az ellenőrzés eredményeként az ÁSZ – többek között – javasolta a települési önkormányzatoknak, hogy a) készítsenek a szennyvízközművek fejlesztésére programot, koncepciót, tervet és vagyonrendeletet;

123

b) kössenek az önkormányzati vízközmű (szennyvízközmű) törzsvagyon használatba adását megalapozó üzemeltetői szerződéseket, s értékeljék azt abban foglaltak végrehajtását; c) gondoskodjanak a szennyvízcsatorna-hálózatra való rákötési kötelezettségek érvényesítéséről,

és

a

még

csatornázatlan

települések,

településrészek

csatornázásáról. A környezetvédelmi és vízügyi miniszternek az ÁSZ többek között javasolta, hogy a) tekintse át a viziközművek tulajdonviszonyait; b) vizsgálja meg a szennyvíztisztító telepek kapacitáskihasználását, terhelését.

4.2.4. A környezetvédelmi alap célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzése A környezetvédelmi feladatokat 1998 végéig a Központi Környezetvédelmi Alapból finanszírozták, 1999. január 1-jétől pedig a Környezetvédelmi alap célfeladatok (KAC) célelőirányzaton keresztül. Az előirányzat a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium fejezet előirányzatai között jelenik meg, azt a minisztérium szervezete kezeli. A KAC a környezetkímélő gazdasági szerkezet kialakítását segíti elő, a környezeti ártalmak megelőzését, csökkentését, felszámolását, továbbá a természeti, illetőleg a védett értékek, területek megőrzését, fenntartását, a hatékony környezetvédelmi megoldásokat ösztönzi, valamint mindennek és a társadalom környezet- és természetvédelmi szemlélete fejlődésének pénzügyi fedezetét hivatott biztosítani. Az Állami Számvevőszék ellenőrzésével 192 – ami az 1999 és 2003 közötti időszakot ölelte fel – többek között azt kívánta elérni, hogy a) a tárca irányítási és felügyeleti tevékenysége biztosította-e a célelőirányzat hatékony felhasználását, az EU követelményeknek megfelelő szervezeti hátteret, a pályázati mechanizmus szabályos és célszerű működtetését, valamint a támogatások értékeléséhez szükséges és megfelelő módszereket, mutatószámokat; b) megvalósult-e a KAC-ból támogatott célok és a környezetvédelmi fejlesztési politika alapját képező ágazati stratégiák (és ezen belül elsősorban a Nemzeti

192

Az Állami Számvevőszék 0409. számú jelentése a környezetvédelmi alap célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről. (2004. április.)

124

Környezetvédelmi

Program)

éves

intézkedési

terveinek,

valamint

az

EU

követelmények összhangja. A vizsgálat során az Állami Számvevőszék megállapította, hogy a Környezetvédelmi Alap célfeladat (KAC) forrásainak 1998-2003 közötti időszak alatti felhasználása – bár voltak kedvező változások – kifogásolható maradt. Ez elsősorban abból következett, hogy a fejezet és KAC irányításában a felső- és középszintű vezetés gyakran változott. Például a szervezeti háttér és a feladatmegosztás csak 2001-től − a kezelési feladatok minisztérium szervezetébe integrálásával − állandósult. Ez a rendszer ugyanakkor ellentétes volt a szolgáltató és az információs feladatok külső szervekhez telepítését előíró kormányhatározattal. Emellett nem vették figyelembe a 2001-ben EU támogatással megvalósított twinning programban kialakított KAC stratégia ajánlását sem az önálló jogi személyiségű szervezet felállítására. Kedvező változást hozhat, hogy a kezelési feladatokat 2004-től egy újonnan kialakított önálló szervezethez telepítették. A környezetvédelmi célok megfelelő meghatározása nem volt biztosított, mert 2002ben a KAC szakmai hátterét is jelentő Nemzeti Környezetvédelmi Program első szakasza lezárult, de az NKP II. csak 2003 elején került az Országgyűlés elé, s 2003 végén fogadták el. A késedelem miatt a 2003-ra érvényes KAC előirányzat és az éves célokat rögzítő miniszteri rendelet mögött elfogadott program nem volt. Az NKP éves feladatait és azok forrásait rögzítő Intézkedési Terv és a KAC források között nem volt összhang, mert az Intézkedési Terv esetenként megkésve jelent meg, s ezekben a KAC feladatok forrása két esetben meghaladta a KAC költségvetési előirányzatát. A négy fő támogatási cél (fejlesztés, közcél, bányászati tájrendezés és az Országos Környezeti Kármentesítési Program) nem változott, a főbb támogatási területeket miniszteri rendeletek rögzítették, ugyanakkor a tényleges támogatási arányok a beérkezett pályázatok céljai és azok pénzügyi igényei szerint alakultak. A KAC-ból a legnagyobb (90%) hányad a pályáztatási eljárás keretében benyújtott támogatásokra jutott. Ezen belül a vizsgált időszakban a szennyvíz-projektekre fordították a legtöbb (52 %) támogatást. Az igénylők szerinti rangsort a települési önkormányzatok vezették (51,4 %). A KAC pénzeszközeit döntően a környezet- és természetvédelem céljaira használták fel, de kifogásolható volt, hogy előfordult több, összességében 1 milliárd forintot kitevő környezetvédelemhez nem igazodó támogatás is, miközben a pollen-allergének csökkentésére juttatott pénz pusztán lokális védekezésekre volt elegendő. A KAC-ból a tárca szakmai tevékenységére a vizsgált

125

időszakban pályázati és egyedi döntéssel 12,5 milliárd Ft-ot (12 %) jutattak a fejezet egyes intézményeinek. A támogatott pályázatok száma, a támogatás összege 2002-től csökkent. A környezetvédelmi fejlesztéseken belül a KAC aránya kb. 20 %-ot tett ki, a hiányzó összeget a pályázóknak más (esetenként 4-5) forrásból kellett előteremteniük. Ez a finanszírozási rendszer nem volt átlátható, a pályázók a beruházás hiányzó fedezetét teremtették elő. Pozitív változás, hogy 2004-től – más célú előirányzatok mellett – a környezetvédelmi, valamint a szennyvíz-projekteket finanszírozó vízügyi előirányzat felhasználásáról a Regionális Fejlesztési Tanácsok döntenek. Ezzel a rendszer átláthatóbb és kezelhetőbb lett. A KAC hasznosulásának értékeléséhez szükséges adatok csak a szennyvíz és a légszennyezés csökkentését szolgáló beruházások esetében álltak rendelkezésre. A szennyvízberuházásoknál a támogatott települések csatornára való rákötése esetenként a megkövetelt 90 %-ot meghaladta, de előfordult, hogy a rákötések aránya, s ezzel a tisztítómű kihasználtsága csak 50 % körül alakult, vagyis az eredeti környezetvédelmi cél nem teljesült. A támogatások hasznosulását elemző értékelések jogszabályi és miniszteri utasítás ellenére sem készültek. Egy külső szervezet által készített tanulmány az 1996-2001. évek támogatásait pénzügyi és naturális mutatók szerint összegezte, de a környezetvédelemre gyakorolt hatásokat ez sem elemezte. Az értékelések elmaradásának oka, hogy hiányoztak az ezt megalapozó adatok, nyilvántartások, s nem ismertek megfelelő elemzési technikákat. Az értékelő mutatók kidolgozása 2002-ben megkezdődött, de számításukra csak a 2002-től megkezdett beruházások teljes megvalósítását követően kerül majd sor. Az ellenőrzés keretében az Állami Számvevőszék többek között javasolta a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, hogy a) gondoskodjon

a

pénzeszközök

pályázatonkénti,

illetve

jogcímenkénti

teljesítményszemléletű értékelés módszerének, évenkénti beszámolási rendszerének teljes körű kialakításáról, a nyilvántartási háttér kiépítéséről; b) gyorsítsa fel a szervezeti háttér megkezdett átalakítását, s ezzel egyidejűleg intézkedjen

az

előirányzat-felhasználás

és

a

pályázati

mechanizmus

szabályozásának teljes körű kialakításáról; c) gondoskodjon a KAC éves költségvetési előirányzat és az Intézkedési Terv összhangjáról, a célokhoz nem igazodó támogatások megszüntetéséről.

126

4.2.5. A Fertő tó térség természetvédelmének ellenőrzése A Fertő tó Közép-Európa harmadik legnagyobb állóvize. Az Osztrák és a Magyar Köztársaság közös kezdeményezésére 2001 decemberében a Fertő tó a Kultúrtáj kategóriában a magyar és az osztrák oldalon egyaránt elnyerte a Világörökség címet. A térség természetvédelmét alapvetően Magyarország nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségei – így az iráni Ramsarban elfogadott, a vadvizekről és vízimadarakról szóló, ezenkívül az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló, valamint a biológiai sokféleség védelméről szóló egyezmények – határozzák meg. A Fertő tó határvíz, ezért kiemelt figyelmet érdemel az országhatárokat átlépő vízfolyások és nemzetközi tavak védelméről és használatáról szóló Helsinki Egyezményben foglaltak betartása. Az Állami Számvevőszék ellenőrzése 193 keretében az 1998. január 1. és 2003. május 23. közötti időszakot érintette és értékelni kívánta, hogy a) a természet- és környezetvédelem jogi eszköztára, szervezeti háttere eredményesen, hatékonyan támogatta-e a térség természetvédelmét, értékeinek megóvását és a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítését; b) a Fertő tó térség védelmére biztosított erőforrásokat gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen használták-e fel; c) a tárca fejezetirányító tevékenysége során mennyiben biztosította a szakmai tevékenységek és a forrásfelhasználás összhangját, mennyiben tett eleget a törvényekben és más jogszabályokban rögzített felügyeleti tevékenységének. A vizsgált időszakban a Fertő tó természet- és környezetvédelméhez kapcsolódó feladatok a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium szervezeti rendjébe tartozó területi szervek között oszlottak meg. A megosztott feladatellátás, az egymás közötti szakmai kapcsolat és adatcsere megfelelő színvonalú volt. A működés hatékonyságát segítette, hogy a kormányzati munkamegosztás módosításával a vízügyi szakterület 2002-től a tárcához került. A Fertő tó természetvédelmét finanszírozó támogatási források köre sokrétű. A feladatot ellátó szervezeteknek a működési kiadások finanszírozása mellett különböző címen

193

Az Állami Számvevőszék 0339. számú jelentése a Fertő tó térség természetvédelmének ellenőrzéséről. (2003. november.)

127

elkülönített költségvetési előirányzatok és nemzetközi források álltak rendelkezésükre. A Fertő tóra és annak védelmét befolyásoló szakmai tevékenységre fordított források a fejlesztések, kutatások tekintetében teljeskörűen kimutathatók, ugyanakkor a vizsgált területre jutó egyéb pénzügyi ráfordítások, így a fejezeti költségvetésben meghatározott egyes feladatok (például kezelési terv készítése) támogatásának, valamint az egyes intézmények által ellátott szakfeladatok működési kiadásainak összege nem különíthetőek el. A tó közvetlen környezetében, egymás melletti területek vásárlásával több kisebb, de egységesen kezelhető területet alakítottak ki. A kezelésbe vett területeket mezőgazdasági termelés keretében hasznosították. A saját tevékenységű hasznosítás – állattartás, legeltetés – hatékonynak tekinthető, de a bérbeadáson keresztüli hasznosulás csak minimális. A Ramsari Egyezményben és a vizes élőhelyek fenntartásával kapcsolatban vállalt nemzetközi kötelezettségek lényegében teljesültek. A víz minősége a rendszeres monitoringok és kotrások révén megfelelő. A tóba kerülő szennyeződések további kiszűrését a tó egyik vízbefolyásánál, a Rákos pataknál kialakított, 2003-ban üzembe helyezett két szűrőmező oldhatja meg. A vízi állat- és növényvilág fenntartását a Hanság csatorna mellett 430 hektárra kiterjedő élőhely-rekonstrukcióval (vízzel történő elárasztással) segítik elő. A természetvédelmet hatékonyan szolgálták az elvégzett monitoringok, a víz és a nádasok minőségét szolgáló intézkedések (kotrások, nádaratás, a nádasba vágott 240 km hosszú csatornahálózat), a víz és az élővilág állapotának nyomon követése (növény- és állat számlálások). A Fertő–Hanság Nemzeti Park Igazgatóság a tó és környéke vadállományának gondozása érdekében a vadászati jogokat már megszerezte, a célszerű halgazdálkodást a halászati használati jog folyamatban levő megszerzése biztosíthatja. A vizsgált régióban több, környezet- és természetvédelmi fejlesztést hajtottak végre. Az önkormányzatok szerepvállalásának eredményeként néhány szennyvíztisztító telep kivételével, a nemzetközi előírásoknak megfelelően, gyakorlatilag megoldott a szennyvizek elvezetése

a

tó

vízgyűjtő

területéről.

Bányarekonstrukciók

keretében

a

korábbi

bányaterületeket természet közeli állapotba visszaállítottak. Hiányosság, hogy a költségvetési forrásokból megvalósult vagyontárgyakat nem aktiválták, mivel a minisztérium és az érintett önkormányzatok nem gondoskodtak a bányarekonstrukciók pénzügyi dokumentumainak átadásáról–átvételéről. A vizsgált szervezetek szakhatósági feladataikat eredményesen látták el, a feltárt természetkárosító esetek száma csökkent. Ugyanakkor a védett területek ellenőrzése nem

128

kielégítően hatékony. Az együttműködés a magyar és osztrák társszervezetek között kiemelkedően jó, különösen a vízügyi területen, amelynek keretében adatcsere mellett meghatározott rendszerben ellenőrzik a víz minőségét. Az ellenőrzés eredményeként az Állami Számvevőszék javasolta a Kormánynak, hogy a) készítse elő és adja ki a természet védelmét szolgáló támogatásokról, valamint az egyes kártalanítási szabályokról szóló kormányrendeletet; b) gondoskodjon a magyarországi nádasok fenntartható védelmét biztosító általános szabályok rendeleti kiadásáról. Az ÁSZ a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek azt javasolta, hogy például a) alakítsa ki a természetvédelemre fordított kiadások pontos számbavételének módszerét; b) gondoskodjon a Fertő tó fenntartható fejlődését megalapozó tanulmány komplex szakmai-pénzügyi tervvé való továbbfejlesztéséről; c) biztosítson forrásokat a védett területek természetvédelmét biztosító állami kezelésbe vételhez.

4.2.6. Nyugat-Dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzése Az Osztrák Köztársaság 1996-tól támogatást nyújtott Magyarország nyugati határvidékén fekvő városainak, hogy olyan energiakoncepciókat dolgozzanak ki, amelyek környezeti szempontból Ausztria számára is kedvezőbb helyzetet eredményezhetnek. A program 1996 és 2000 között 5 magyar város (Szombathely, Sopron, Körmend, Mosonmagyaróvár és Csorna) projektjeit támogatta. A projektek döntően az érintett városok környezetvédelmi feladatait, az energiafelhasználás optimalizálását, korszerűsítését, valamint a javasolt beruházások megvalósíthatósági tanulmányát foglalták magukban. A két ország számvevőszékének elnökei a 2001. február 22-23-i határ menti találkozón megállapodtak a határokon átnyúló környezeti kérdések egyidejű, egymástól független vizsgálatában. Ennek megfelelően az Állami Számvevőszék 2002. évi

129

ellenőrzésének 194 célja annak értékelése volt, hogy hogyan valósultak meg az Osztrák Köztársaság által pénzügyileg támogatott energiaracionalizálási és környezetvédelmi projektek, a megvalósult beruházások mennyiben csökkentették a környezetterhelést, illetve milyen mértékű energiakorszerűsítést és energiamegtakarítást eredményeztek. Az ellenőrzés 13 megvalósult, illetve befejezés előtt álló, valamint négy előkészületben levő beruházást fogott át. A beruházásoknak a levegőre gyakorolt hatását nem lehetett egyértelműen értékelni. A koncepciók – Mosonmagyaróvár kivételével – a városra vonatkozó legjellemzőbb levegőterhelési és légszennyezettségi bázisadatokon túl a környezetvédelmi céloknak megfelelő konkrét elvárásokat nem fogalmaztak meg, a károsanyag-kibocsátást a beruházást követően mérésekkel nem ellenőrizték. A levegőterhelés mindössze egy, a javaslatok között nem szereplő beruházás esetében csökkent az átalakítást megelőző kibocsátási adatokkal való összehasonlításban. A vizsgálatba vont városok levegőterhelési adatai a környezetvédelmi felügyelőségek mérései szerint javultak. Ez azonban nem hozható szoros összefüggésbe a koncepciók alapján megvalósult beruházásokkal, mivel a vezetékes gázfűtésre való áttérés a koncepciótól függetlenül a kibocsátott káros anyagok csökkenését, illetve az egyes összetevők mértékének, arányának a változását vonta maga után. A levegő minőségének javulása elsősorban hazánkban érzékelhető, de kismértékű javulás Ausztriában is jelentkezhet. Az uralkodó szélirány gyakorisága, illetve az osztrák határ távolsága miatt a károsanyag-kibocsátás 10%-a jut el Ausztriába. Az ÁSZ az ellenőrzés eredményeként a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek – többek között – javasolta, hogy a) a regionális környezetvédelmi feladatok megvalósítása érdekében fokozottabban működjön közre a kétoldalú kapcsolatok koordinálásában; b) vegye fel a kapcsolatot az Osztrák Környezetvédelmi Minisztériummal és tájékozódjon a várható támogatásokról.

194

Az Állami Számvevőszék 0239. számú jelentése a Nyugat-dunántúli környezetvédelmi beruházások ellenőrzéséről. (2002. október.)

130

A vizsgálatban érintett önkormányzatok polgármestereinek az ÁSZ javasolta, hogy intézkedjenek a koncepcióban foglalt javaslatok, valamint az adatbázisok szükség szerinti aktualizálásáról.

4.2.7. A Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése A Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének számvevőszéki ellenőrzése 195 az 1997-2001. közötti időszakra terjedt ki, s célja többek között annak értékelése volt, hogy a fejezet a) szervezeti, irányítási és működési rendszere, költségvetése összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, biztosította-e azok hatékony és eredményes ellátását, megfelelt-e az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat követelményeinek; b) a rendelkezésére álló közpénzek és egyéb források felhasználása során a költségvetési gazdálkodási feladatait, felügyeleti és ágazati irányító teendőit a jogszabályi előírásoknak megfelelően, célszerűen és eredményesen látta-e el; c) biztosította-e a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályszerű felhasználását, a kitűzött ágazati, szakmai célok elérését. Az Állami Számvevőszék az ellenőrzés eredményeként egyebek között megállapította, hogy a vizsgált időszakban a minisztérium szervezeti felépítése, összetétele többször változott, ami esetenként kedvezőtlenül befolyásolta a feladatok ellátását. Nem átgondolt szervezeti döntésre utalt például a Központi Környezetvédelmi Alap (KKA) illetve Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat (KAC) kezelő szervezetének, a Környezetvédelmi Fejlesztési Intézetnek (KÖFI-nek) az 1999. évi megalapítása, majd 2001. évi megszüntetése. Működését – különösen a szabályozási környezet hiányossága miatt – a kezeléssel kapcsolatos döntések lassúsága, a szerződéskötések elhúzódása jellemezte. Figyelmet érdemel, hogy a szervezethez kapcsolódó döntéseket az EU 1999. és 2000. évi országjelentéseiben szintén megalapozatlannak minősítette. A jelentést készítők különösen a tárca jogi szervezetével és a felügyelőségekkel kapcsolatosan fogalmaztak meg elmarasztaló véleményeket. A hiányosságokat részben a minisztérium jogszabály-előkészítő szakterületén történt létszámcsökkentés szülte.

195

Az Állami Számvevőszék 0225. számú jelentése a Környezetvédelmi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről. (2002. május.)

131

A folyamatos működés pénzügyi fedezetét a tárca csak a KKA (KAC) pénzeszközeinek részbeni igénybevételével tudta biztosítani. A természetvédelmi és környezetvédelmi feladatok intézményi finanszírozása a KAC alapvető céljával nem ellentétes, de párhuzamos, nehezen átlátható feladatfinanszírozáshoz vezetett. A költségvetést a vizsgált időszak egészében jellemzően alultervezték. A minisztérium az ágazati célelőirányzat döntő részét 2001-től az intézmények költségvetésébe integrálta, ennek eredményeként csökkent a minisztérium és az intézmények párhuzamos finanszírozása, illetve a fejezeten belüli pénzmozgás. A környezetvédelmi és a természetvédelmi programok támogatására 1998-ig az elkülönített állami pénzalapként működő Központi Környezetvédelmi Alap, 1999-től a fejezeti előirányzatok közé integrálódott Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat szolgált. A rendelkezésre álló forrásokat korlátozta, hogy a bevételek 70-80 %-át kitevő termékdíjak közül az üzemanyag–termékdíj 1999-től jövedéki adónak minősült, a helyébe lépő költségvetési támogatás mértéke nem követte a ténylegesen befolyó termékdíj növekedését. Az EU támogatásokat az ISPA és a PHARE programokon keresztül lehetett igénybe venni. Néhány kivételtől eltekintve a hazai programok nem voltak megfelelően előkészítve, ezért a vállalt kötelezettségeket jellemzően a határidőt közvetlenül megelőző időszakban teljesítették. A minisztérium felügyeleti és belső ellenőrzésének szabályozása megfelelt a vonatkozó rendelkezésnek, az ellenőrzési irányelveket miniszteri utasítások szabályozták, de a vezetői és munkafolyamatba épített ellenőrzési feladatokat nem részletezték. A felügyeleti ellenőrzések nem ölelték fel teljeskörűen a minisztérium szakmai feladatait, az intézmények átfogóan vizsgálták. A pályázatok, támogatások hasznosulása nem volt értékelhető. Az elérni kívánt célokhoz – a korábbi számvevőszéki javaslatok ellenére –, a teljesítés értékeléséhez nem határozták meg a megfelelő mennyiségi és minőségi mutatókat. A nemzetközi támogatások esetében a nyilvántartási rendszerek hiányossága nem teszi lehetővé, hogy a programok időarányos teljesítését figyelemmel kísérjék, ezért nehéz a határidők esetleges túllépését megelőzni. Az ellenőrzés eredményeként az Állami Számvevőszék számos javaslatot tett a Kormánynak és a környezetvédelmi miniszternek. Így többek között felhívta a figyelmet arra, hogy a Kormány gondoskodjon a természeti értékek megóvásával összefüggő állami 132

kötelezettséget meghatározó kormányrendelet kiadásáról, valamint kezdeményezze a nemzetközi támogatásokra benyújtott pályázatok elbírálási rendjének felülvizsgálatát. A környezetvédelmi miniszternek azt javasolta, hogy a) készítse el az EU-források felhasználására vonatkozó hiányzó szabályzatokat, biztosítsa, hogy a belső szabályzatokat csak indokolt esetben módosítsák, teremtse meg az EU segélyprogramok felhasználásához kapcsolódó, a feladatok ellátásához szükséges személyi feltételeket; b) gondoskodjon az ágazati informatikai stratégia elkészítéséről, az egységes információs rendszer és közös adatbázis kialakításáról, valamint egy egységes és szabványos informatikai biztonsági szabályzat kiadásáról; c) gondoskodjon az informatikai fejlesztés, működtetés egyértelmű, szervezetekre lebontott szabályozásáról, határozza meg a döntési, felelősségi hatásköröket; d) alakítsa ki a nemzetközi támogatású projektek információs bázisát, a projektek nyomon követését biztosító monitoringot, valamint a különféle támogatási rendszerek teljes körű nyilvántartásának rendjét, intézkedjen a támogatások értékelési rendjének és a felhasználások teljesítmény-vizsgálatát elősegítő szakmai mutatóknak a kidolgozásáról; e) intézkedjen a Védett Természeti Területek Törzskönyvének elkészítéséről, a védett területekre vonatkozó vagyonkezelési koncepció és szakmai irányelvek kiadásáról; f) gondoskodjon arról, hogy az EU előcsatlakozási forrásokat és valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatot rendszeres ellenőrizzék.

4.2.8. A települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő feladatai ellátásának ellenőrzése A városiasodó életforma következtében a lakosság, az ipari, a mezőgazdasági termelő tevékenységek és a szolgáltatások növekvő mennyiségű és különböző veszélyességű hulladékot

bocsátanak

ki.

Az

aránytalanul

nagy

hulladékkeletkezési

hányad,

a

hulladékhasznosítás alacsony mértéke, a hulladék-ártalmatlanítási kapacitások szűkössége az emberi környezet fokozódó terheléséhez vezetett. Ezért a kibocsátott szilárd hulladékok mennyiségének

csökkentése,

szervezett

ártalmatlanítása,

hasznosítása,

a

és

települések

133

rendszeres

összegyűjtése,

közterületeinek

elszállítása,

tisztántartása

alapvető

követelménye az egészséges emberi életnek, a települések közegészségügyileg is indokolt, rendezett állapota fenntartásának. Az

Állami

Számvevőszék

a

települési

önkormányzatok

közszolgáltatási

tevékenységén belül azt vizsgálta (az ellenőrzött időszak 1995-2001. I. félév volt, a vizsgálat hatvanhét települési önkormányzatra terjedt ki), hogy az önkormányzatok hogyan tettek eleget a

szilárdhulladék-gazdálkodással

és

a

közterület

tisztántartásával

kapcsolatos

feladataiknak 196 . Ezen belül ellenőrizte, hogy a) a települési önkormányzatok a törvényekben, a kapcsolódó kormány- és miniszteri rendeletekben meghatározott hulladékgazdálkodási feladataiknak eleget tettek-e; b) rendelkeztek-e a feladat megoldásához, a közszolgáltatás megszervezéséhez és annak működtetéséhez,

fenntartásához,

valamint

a

szükséges

tárgyi

eszközök

és

létesítmények fejlesztéséhez szükséges pénzügyi eszközökkel; c) a feladatok megoldásában milyen arányt képviseltek a központi költségvetési támogatások, illetve a pályázatok útján nyert pénzeszközök; d) az önkormányzatok a rendelkezésükre álló pénzforrásokat célszerűen és eredményesen használták-e fel, a programok szolgálták-e a települések hulladékgazdálkodási feladatainak ellátását, milyen javulást biztosítottak a környezet állapotában; e) az önkormányzatok belső nyilvántartása és az erre épülő adatszolgáltatás lehetővé tette-e a feladatellátás (műszaki, szakmai, pénzügyi) figyelemmel kisérését, a tevékenység helyzetének reális megítélését, a döntéshozók kielégítő tájékoztatását. Magyarország települései a vizsgált időszakban a szilárdhulladék begyűjtése, kezelése területén az EU követelményeknek való megfelelésben lassan, de fokozatosan előreléptek. A begyűjtött szilárd hulladék mennyisége évente 3-4 %-kal növekedett. A keletkezett hulladék 90 %-a került összegyűjtésre, elszállításra és ártalmatlanításra. A hulladék 65 %-a lakossági, míg 35 %-a intézményi és üzemi eredetű volt. A hulladéklerakó telepek mintegy 28-30 %-a felelt meg az EU környezetvédelmi direktíváiban meghatározott követelményrendszernek. Az összegyűjtött szilárd hulladékok kb. 85-90 %-át lerakással ártalmatlanították, 5-7 %-át elégették és alig 1-2 %-át

196

Az Állami Számvevőszék 0221. számú jelentése a települési önkormányzatok szilárdhulladék-gazdálkodási feladatai ellátásának ellenőrzéséről. (2002. június.)

134

hasznosították újra. A szelektíven gyűjtött szilárd hulladékok mennyisége az összesen keletkezett éves hulladéknak az 1 %-át sem érte el. A vizsgált időszakban a közterület tisztántartásban sem volt lényeges javulás. A rendszeresen tisztított közterület nagysága mindössze 5,4 %-kal növekedett. A szilárdhulladék-gazdálkodási feladatok ellátását szabályozási, finanszírozási és szemléletbeli problémák egyaránt befolyásolták. A feladatellátás törvényi szabályozása időben elhúzódva, pusztán a vizsgált időszak végére került egységesen, egyértelműen kialakításra. Így a hulladékgazdálkodásról szóló törvény 2001. január 1-jével lépett hatályba. Egyértelműen szabályozta, hogy a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladata a hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése, fenntartása. A törvény rendelkezései azonban nem teremtették meg teljeskörűen az önkormányzatok feladatellátásának, továbbá a helyi rendeletalkotásnak valamennyi feltételét, azaz a feladatok időbeli összehangoltságát, a szelektív hulladékgyűjtés kötelező megoldását és a feladatellátás pénzügyi hátterét. A hulladékgazdálkodásban kedvező folyamatok alig érződtek, amit elsősorban az jelez, hogy sem a háztartásban, sem a termelésben nem volt jellemző a minimalizálásra való törekvés. A nagy tömegű szerves hulladék hasznosítására azért nincs lehetőség, mert a keletkező termékre (például a komposztra) nincs igény. Kisebb mértékű hasznosításra a papír-, a műanyag- és a fémhulladékok esetében került sor, de csak akkor, ha azokat szelektíven gyűjtötték, illetve, ha volt válogató mű és értékesítési lehetőség. A helyszíni vizsgálat tapasztalatai szerint a törvényekben megfogalmazott köztisztasági és szilárd hulladékkezelési feladatok ellátása nem épült be valamennyi vizsgált önkormányzat gyakorlatába. A vizsgált önkormányzatoknál a tisztított közterületeknek az összes közterülethez viszonyított aránya csupán négy önkormányzatnál érte el a 80 %-ot, 30 %-uknál 20 % alatt volt a vizsgálati időszak végén. Bár a helyi rendeletekben a területtakarítás gyakoriságát pontosan meghatározták, a feladatok ellátását azonban nem ellenőrizték. A szilárdhulladék begyűjtésének helyzete kedvezőbb. A vizsgált önkormányzatoknál 5,6 %-kal nőtt a rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások és 3,3 %-kal a begyűjtésben érintett lakosság száma. Ugyanakkor a szelektív hulladékgyűjtés a vizsgált időszakban lényegesen nem bővült, csupán kísérleti bevezetésre került sor, amely egy-két településen jelenleg is működik. Mindebben közrejátszott, hogy a szelektív gyűjtés műszaki és technikai feltételeit az önkormányzatok pénzügyi források hiányában nem voltak képesek

135

megteremteni, de a lakosság „hozzáállása” sem segítette elő a szelektív hulladékgyűjtés szélesebb körű bevezetését. A begyűjtött szilárdhulladékok lerakó telepeken való elhelyezésével kapcsolatosan is több probléma merült föl. A vizsgálatban érintett telepek csupán 53%-a rendelkezett végleges működési engedéllyel. A telepek 90%-án tömörítéssel tárolták a szilárd hulladékot, utóválogatást, komposztálást a telepek 25%-ánál végeztek. Az önkormányzatoknál alkalmazott pénzügyi információs rendszer nem alkalmas a közterület tisztántartási és a szilárdhulladék-gazdálkodási tevékenység teljes körű számbavételére. A szakfeladat-rendszer előírásainak be nem tartásával összefüggően elszámolt költségek nem mutattak valós képet. Országosan összesített adatok nem álltak rendelkezésre. Nem volt megfelelő a keletkezett hulladék számbavételének gyakorlata sem. A hulladék-kibocsátásról és annak ártalmatlanított mennyiségéről a KSH részére szolgáltatott adatok műszaki becslésen alapultak. A helyszíni vizsgálati jelentésekben az önkormányzatok számára megfogalmazott javaslatok az illegális szemétlerakók nyilvántartására, illetve megszüntetésére, a különböző önkormányzati szabályozásban az egyértelmű feladat-meghatározásra (például a tisztántartás, a hulladékelszállítás gyakoriságának rögzítésére), a helyi nyilvántartási, pénzügyi, számviteli, statisztikai adatszolgáltatás pontosítására irányultak. Az ellenőrzés eredményei alapján az Állami Számvevőszék a környezetvédelmi miniszternek és a belügyminiszternek azt javasolta, hogy kezdeményezzék a) a szelektív hulladékgyűjtés ösztönzési módszerének és rendszerének kialakítását; b) az EU konform, éves rendszeres, s az önkormányzatok által is felülvizsgált hulladékgazdálkodás naturális és pénzügyi adatszolgáltatásának kialakítását; c) szervezzék meg a közterület-tisztántartás és a szilárdhulladék-gazdálkodás társadalmi környezeti követelményeinek megismertetését a médiákban, az oktatás különböző szintjein, ezzel is javítva a lakosság környezeti kultúráját, magatartását. Az Állami Számvevőszék a pénzügyminiszternek javasolta, hogy a) fordítson figyelmet a hulladékgazdálkodási feladatok működési költségeinek biztosítására, a „Települési, igazgatási, kommunális és sportfeladatok” normatíva reálértékének megőrzésére;

136

b) az érvényben lévő szakfeladat-rend felülvizsgálatával biztosítsa, hogy önálló tételként emeljék ki a szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő bevételeket és kiadásokat.

4.2.9. A Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzése A Szigetköz a Nagy-Duna és a Mosoni-Duna által alkotott lapályos sziget, amely Győr–Moson–Sopron megye területén fekszik. A Szigetközben lévő vízfelületek a halászaton és a vízi sportokon kívül turisztikai, a levegő páratartalmát befolyásoló és esztétikai értékeket is képviselnek. A Szigetközben a felszín alatt nagymennyiségű, ivóvíznek alkalmas vízkészlet található. Ebből következett, hogy a Szigetközi Tájvédelmi Körzet létesítéséről szóló rendelkezés a Szigetköz egy részét fokozottan védett területté nyilvánította, aminek elsődleges célja a Szigetköz sajátos vízrendszerének, jellegzetes növény- és állatvilágának megőrzése volt. A Dunát 1992. október 25-én az 1852-1810 fkm szakaszon új mederbe terelték és egyidejűleg üzembe helyezték a bősi vízierőművet. Ezután a Duna átlagos vízhozama alig egynegyedére csökkent, ami nemcsak a terület vízháztartását változtatta meg, hanem a talajvízszint lesüllyedése miatt visszafordíthatatlan ökológiai folyamatokat indított el. Az Állami Számvevőszék ellenőrzése 197 során azzal foglalkozott, hogy a Szigetköz térségben a Duna elterelésének következtében keletkezett környezeti károk mérséklését szolgáló pénzeszközöket eredményesen használták-e fel. Az Országgyűlés 1993-ban határozatban írta elő a Szigetköz térség környezeti kárenyhítésének stratégiai célját. A Duna elterelésével a Szigetközben keletkezett környezeti károk mérséklésére 1993-2000. között összesen 3.881 millió Ft-ot fordítottak. Az építési jellegű ráfordítások a kiadások 18 %-át tették ki. A források 28 %-át a környezeti állapotváltozásához kapcsolódó tanulmányok, helyzetfelmérések, kárfelmérések, szakértői vélemények készíttetésére és a monitoring rendszer működtetésére használták fel. A fennmaradó 54 % a vízpótló rendszer üzemeltetését biztosította. Összességében a létrehozott értékek elősegítették a felszín alatt meglévő és az elterelést megelőző mennyiség mintegy 70 %-ára lecsökkent ivóvíz védelmét, továbbá

197

Az Állami Számvevőszék 0125. számú jelentése a Szigetköz környezetvédelmi céljaira fordított források felhasználásának ellenőrzéséről. (2001. július.)

137

hozzájárultak

az

elterelés

következtében

elkezdődött

káros

ökológiai

változások

mérsékléséhez. Ugyanakkor a Számvevőszék vizsgálata több rendszerbeli és koordinációs hiányosságra és problémára is felhívta a figyelmet. A vizsgálat alapján az Állami Számvevőszék javasolta a Kormánynak, hogy a) dolgoztassa át a Szigetköz térségre vonatkozó rehabilitációs és térségfejlesztési stratégiát; b) gondoskodjon a vízügyi feladatok finanszírozásáról és annak átláthatóságáról; c) biztosítsa a környezeti kárenyhítéssel összefüggő feladatok koordinálását; d) határozza

meg

a

szigetközben

a

szennyvízcsatorna-hálózat

fejlesztéséhez

alkalmazható támogatási formákat. Az Állami Számvevőszék javasolta a környezetvédelmi miniszternek, hogy a) határozza meg a Szigetköz térség rehabilitációjával kapcsolatos operatív feladatokat, határolja el a kármérséklési, a rehabilitációs és a térségfejlesztési feladatokat; b) részletesen

szabályozza

a

rehabilitációra

szánt

előirányzatból

részesülő

önkormányzatok elszámoltatását, s azt hajtsák is végre; c) dolgozza át a szigetközi monitoring stratégiát és fejlesztesse ki a környezeti monitoring központi számítógépes adatbázisát; d) vetesse nyilvántartásba a talajvízszintmérő kutakat, mérőhelyeket és biztosítsa azok üzemeltetéséhez a szükséges forrásokat. A közlekedési és vízügyi miniszternek a Számvevőszék azt javasolta, hogy a) egyeztesse a környezetvédelmi miniszterrel a hullámtéri és a mentett oldali vízpótló rendszer üzemeltetési és fenntartási költségeinek finanszírozási módját; b) gondoskodjon

a

talajvízszint-kutak

és

mérőhelyek

üzemeltetéséről

a

Környezetvédelmi Minisztériummal közösen; c) készíttessen országos szintű felmérést a bányatavakról és az egyéb célból létesített mesterséges tavakról.

4.3. A nemzeti számvevőszékek együttműködése Az INTOSAI XVI. kongresszusa 1998-ban fogadta el hivatalos útmutatóként azt a dokumentumot, amelyet a Norvég és a Kanadai Számvevőszék közösen készített. A 138

dokumentum címe: Hogyan működhetnek együtt a számvevőszékek a nemzetközi környezetvédelmi egyezmények ellenőrzésében 198 . Az INTOSAI útmutató meghatározza az együttműködés jellege szerint az ellenőrzési fajtákat, vázolja ezek előnyeit és hátrányait; bemutatja az ellenőrzési fajták jellegzetességét és módszereit; végül ismerteti a számvevőszékek közötti együttműködés lehetőségét. Az ellenőrzések két fő típusát (a szabályszerűségi ellenőrzést és a teljesítményellenőrzést) egyaránt lehet alkalmazni a nemzetközi környezetvédelmi megállapodások vizsgálatánál.

Az

együttműködés

szempontjából

három

fajta

ellenőrzést

lehet

megkülönböztetni: az egyidejű vagy párhuzamos ellenőrzést, a közös ellenőrzést és a koordinált ellenőrzést. Az egyidejű vagy párhuzamos ellenőrzés esetében egy vizsgálatot két vagy több számvevőszék hasonló ellenőrzési program alapján, többé-kevésbé egy időben hajt végre. Mindegyik számvevőszék külön ellenőrzési csoporttal végzi a vizsgálatot és kizárólag a saját törvényhozó hatalmának számol be az ellenőrzés megállapításairól. A párhuzamos ellenőrzés előnye például, hogy nem jelentkeznek jogi problémák, mivel mindegyik számvevőszéknek csak a hazai jogszabályokkal kell törődnie. Kevés probléma adódik az információcseréből is, bár ez lehet hátrány is. A vizsgálatok hatása viszont kisebb lehet, mint egy koordinált vagy közös vizsgálat esetében. Emellett a tapasztalatok szerint az egyidejű vagy párhuzamos ellenőrzések időigényesek. Nagyon nehéz előre tervezni, összehangolni két számvevőszék ellenőrzési, munkabeosztási és egyéb prioritásait. Ugyanakkor az egyidejű ellenőrzéssel sokkal több olyan információhoz lehetett jutni, amelyre nem nyílik lehetőség, ha a két számvevőszék egymástól teljesen függetlenül végzi az ellenőrzést. A közös ellenőrzés esetében a vizsgálatot egy ellenőrzési csoport végzi, amelynek tagjai két vagy több ország számvevőiből kerülnek ki. A közös ellenőrzésről egyetlen, közös jelentést készítenek, amelyet az összes résztvevő országban nyilvánosságra hoznak. A közös vizsgálatok előnye például, hogy az ellenőrzést könnyebb egyeztetni és irányítani, mint a párhuzamos vizsgálatot, s „kapacitás” takarítható meg. További előny lehet, hogy a közös interjúkat könnyebb megtervezni, lefolytatni és elfogadtatni. Egy közös jelentésnek valószínűleg nagyobb a hatása is. A tapasztalatok szerint egy közös ellenőrzés sikere nagyrészt a résztvevő számvevőszékeknél végzett jó előkészítő munkán múlik.

198

INTOSAI Booklet on How SAIs may co-operate on the audit of international environmental accords.

139

Hátrányként jelentkezhet, hogy a résztvevő országokban eltérhet a politikai érzékenység. Jogi nehézségek is jelentkezhetnek. Fennállhat az a helyzet is, hogy a résztvevő számvevőszékek véleménye eltérhet a végső jelentés megfogalmazásakor. A hátrányokat valamelyest csökkenteni lehet, ha földrajzilag közeli országok, azok jól és hatékonyan együttműködő számvevőszékei vesznek részt a közös vizsgálatban. Az összehangolt ellenőrzés esetében vagy egy közös ellenőrzést végeznek és külön jelentések készülnek, vagy párhuzamos vizsgálatok folynak és a nemzeti jelentéseken kívül készül egy közös jelentés is. Az összehangolt vizsgálatok különösen akkor lehetnek hasznosak, ha a számvevőszékek eltérő ellenőrzési felhatalmazása miatt jogi problémák adódnak, amelyek hatással lehetnek az ellenőrzési megállapítások és következtetések közzétételére. A Lengyel és a Fehérorosz Számvevőszék összehangolt vizsgálatot végzett a Bialowieza Nemzeti Park környezetvédelméről. Az 1995-96-ban lefolytatott vizsgálat a nemzeti parkban végzett gazdasági tevékenységek környezeti hatásait értékelte. Az ellenőrzés párhuzamosan folyt, de egy közös jelentés készült. Mindkét számvevőszék részt vett az ellenőrzés tervezésében és a megállapítások értékelésében. A vizsgálatból levont környezetvédelmi tanulság szerint szoros együttműködést kell kialakítani mindkét ország erdészeti hatóságai között azért, hogy figyelemmel lehessen kísérni a nemzeti park védelmét. Egy másik példa az összehangolt vizsgálatra: Lengyelország, Fehér-oroszország, Csehország és Litvánia számvevőszékeinek ellenőrzése a határvizekkel kapcsolatos nemzetközi kötelezettségvállalásokról. Általában minden együttműködésben fontos követelmény, hogy a résztvevő számvevőszékek egymással meg tudják osztani az információkat és a megszerzett ismereteket. Ez természetesen megtörténhet akkor is, amikor egyes a számvevőszékek nem vesznek részt közös, összehangolt vagy párhuzamos vizsgálatban. Mindazonáltal az a tapasztalat, hogy a közösen végzett vizsgálat során intenzívebb és hatékonyabb ismeret- és információcsere megy végbe a részvevő számvevőszékek között. Az együttműködésekre általában igaz, hogy nagyon sok múlik a résztvevők személyes hozzáállásán, azon, hogy ténylegesen mennyire akarnak közösen dolgozni. Az együttműködő számvevőszékeknek figyelembe kell venniük a politikai, gazdasági tényezőket is, amikor környezetvédelmi ellenőrzést folytatnak. Különösen a gazdasági–pénzügyi erők ellenezhetik a környezetvédelmi

140

szempontok érvényesítését. A számvevőszékeknek ezen kívül figyelembe kell venniük a kulturális, történelmi, vallási, politikai és nyelvi különbségeket is. Az együttműködésben résztvevő számvevőszékeknek számos kérdésben döntést kell hozniuk már az előkészítés során. Így például meg kell határozniuk, hogy − melyik nemzetközi egyezmény végrehajtását fogják ellenőrizni; − hol és hogyan szereznek információt az egyezményről; − hogyan lehet az egyezmény betartását mérni vagy értékelni; − van-e kockázata az ellenőrzésnek a számvevőszékre nézve; − be lehet-e vonni és milyen mértékben más ország számvevőszékét is a vizsgálatba. Ezeken kívül dönteniük kell a vizsgálat típusáról, terjedelméről és jellegéről. A két vagy több számvevőszék közötti együttműködés esetén együttműködési megállapodást szükséges kötni. A megállapodásnak ki kell térnie olyan kérdésekre, mint az ellenőrzés jellege, a jelentéskészítési standardok, az időbeli ütemezés, az emberi és más (pénzügyi) erőforrások megosztása. A megállapodásnak ki kell térnie olyan esetekre is, mint a nézetkülönbség az ellenőrzés terjedelmében, a megállapításokban, a javaslatokban és a következtetésekben. A vizsgálat befejezése után érdemes értékelni, hogy maga az ellenőrzés hogyan zajlott le. Az értékelés kiterjedhet az ellenőrzési fajták előnyeire és hátrányaira, valamint az ellenőrzés tervezése és végrehajtása során szerzett fontosabb tapasztalatokra. Célszerű azt is értékelni, hogy milyen tanulságokat szereztek az együttműködés során. Ezeket a tapasztalatokat fel lehet használni az utóellenőrzéseknél vagy újabb nemzetközi környezetvédelmi egyezmények ellenőrzése során.

4.3.1. Hazai példák az együttműködésekre Az ÁSZ 2002-ben összehangolt ellenőrzés keretében vizsgálta az Esztergomot Párkánnyal összekötő Duna-híd beruházását. A Magyar Köztársaság Állami Számvevőszéke és a Szlovák Köztársaság Legfőbb Ellenőrző Hivatala kölcsönös megállapodás alapján egyidejűleg folytatták le a Mária-Valéria híd beruházás ellenőrzését 199 mégpedig saját országuk területén. Az ellenőrzés, kölcsönösen egyeztetett és jóváhagyott terven alapult.

199

Jelentés a Mária–Valéria híd beruházás ellenőrzéséről. (Állami Számvevőszék. 2002.)

141

Menet közben a szerződő felek ellenőrzési csoportjai rendszeresen tanácskoztak és egyeztették tapasztalataikat. A jelentést a két ország számvevőszékének elnökei közös kísérőlevéllel megküldték az Európai Unió Számvevőszékének, az EU illetékes testületeinek, valamint átadták a Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsának és a Magyar Köztársaság Országgyűlésének. 2003-ban az Állami Számvevőszék az Osztrák Számvevőszékkel közösen, koordinált vizsgálat keretében ellenőrizte a Fertő tó természetvédelmét. A Fertő tó földrajzi elhelyezkedése, valamint a nemzetközi kötelezettségek a két országra nézve közös feladatokat rónak, ami indokolta a két ország számvevőszékének egyeztetett vizsgálatát 200 . Az ellenőrzést a két ország számvevőszékei lényegében azonos módszerrel végezték. A két számvevőszék folyamatosan egyeztette az ellenőrzés témáit és módszereit. A számvevőszékek jelentésüket beterjesztették saját országuk törvényhozó testületeinek, a közös jelentés pedig a határon átnyúló problémák és intézkedéseket foglalta össze.

4.3.2. Nemzetközi konferenciák A környezetvédelmi problémák globális jellege miatt a számvevőszékek által végzett környezetvédelmi ellenőrzések a világ minden részén egyre nagyobb súlyt kapnak, ezért egyre több nemzetközi konferencián külön témaként szerepelnek. Példaként a következő három nemzetközi találkozót érdemes megemlíteni.

4.3.2.1. A brit nemzetközösségi országok számvevőszékeinek találkozója A Brit Nemzetközösséghez tartozó országok számvevőszékei 1999 októberében a délafrikai Sun City-ben tartották 17. konferenciájukat, amelyen megfigyelőként részt vett az INTOSAI Főtitkárságának és hivatalos lapjának képviselője 201 . A konferencián három fő témát tárgyaltak meg, ezek közül az egyik a környezetvédelmi ellenőrzés volt. Ezzel kapcsolatban a küldöttek a következő tíz pontban állapodtak meg: 1. A számvevőszékek felismerték az érintettek és a közvélemény azon elvárását, hogy a számvevőszékeknek ellenőrizniük kell a környezetvédelmet, annak különféle aspektusait és a vizsgálatokról jelentést kell készíteniük.

200 201

Jelentés a Fertő tó természetvédelmének ellenőrzéséről. (Állami Számvevőszék. 2003.) International Journal of Government Auditing. (January 2000. p.7.)

142

2. A számvevőszékek álláspontja szerint a környezetvédelemmel és fenntartható fejlődéssel kapcsolatos ellenőrzés és külső tanulmányok hozzájárulnak a közpénzekkel való elszámolási kötelezettség erősítéséhez. 3. A számvevőszékek hozzájárulhatnak a környezettudatosság megteremtéséhez. 4. A

környezetvédelmi

ellenőrzés

általában

beletartozik

a

számvevőszékek

szabályszerűségi és teljesítmény-ellenőrzési felhatalmazásába. 5. A számvevőszékek által végzett környezetvédelmi ellenőrzések bizonyosságot adhatnak az érintetteknek arról, hogy a nemzeti környezetvédelmi irányelveket és jogszabályokat, valamint a nemzetközi környezetvédelmi egyezményeket betartják-e vagy sem. 6. A számvevőszékeknek meg kell fontolniuk, hogy a meglévő kapacitásukkal elkezdik-e a környezetvédelmi ellenőrzéseket, s egy stratégiát kell kidolgozniuk arra, hogyan bővíthetik az erőforrásaikat. 7. Az INTOSAI aktív szerepet játszott a környezetvédelmi ellenőrzésekre vonatkozó útmutatók

kutatásában

és

kifejlesztésében.

A

nemzetközösségi

országok

számvevőszékeinek – ahol csak lehet – figyelembe kell venniük ezeket az útmutatókat. 8. A Nemzetközösség számvevőszékei támogatják az INTOSAI további kutatásait a környezetvédelmi ellenőrzés területén és javasolják, hogy hozzanak létre egy elkülönített pénzalapot e terület kutatására és oktatására. 9. A Nemzetközösség számvevőszékei felismerik annak szükségességét, hogy a környezetvédelmi ellenőrzésben támogatni kell egymást olyan területeken, mint a kapacitásbővítés, az oktatás, a kutatás és a gyakorlati tapasztalatok. Meg kell fontolni a közös vagy összehangolt vizsgálatok lehetőségeit a kölcsönös érdeklődésre számot tartó környezetvédelmi kérdésekben. 10. A számvevőszékek megfelelőnek tartják a különböző szereplők által elindított környezetvédelmi

kezdeményezések

elismerését

és

támogatását.

szempontból fontos környezetvédelmi kérdések a következők: − a környezettudatosságot erősítő programok; − a környezetvédelmi irányítási rendszerek;

143

Ebből

a

− a természetes erőforrások számvitele; − a környezetvédelmi jelentések; − a számviteli és közzétételi standardok fejlesztése; − a környezetvédelmi ellenőrzési irányelvek és útmutatók.

4.3.2.2. OLACEFS Kongresszus A latin-amerikai országok számvevőszékeit tömörítő OLACEFS 202 IX. Általános Kongresszusát a Brit Nemzetközösségi Konferenciával egy időben, 1999 októberében a paraguayi Asuncionban tartották meg huszonhat tagország részvételével. A kongresszuson megfigyelőként részt vett az INTOSAI Főtitkársága, az IDI, a Világbank, az Amerikaközi Fejlesztési Bank, az USAID, az Európai Unió Számvevőszéke és az INTOSAI hivatalos lapjának a képviselője is. A kongresszus három fő témája közül az egyik a környezetvédelmi ellenőrzés volt. A résztvevők egyetértettek abban, hogy a környezetvédelmi ellenőrzés fokozatosan részévé válik a számvevőszékek munkájának. A küldöttek úgy vélték, hogy a különféle környezetvédelmi programok jól vizsgálhatók teljesítmény-ellenőrzéssel, s ezért létrehoztak egy szakmai bizottságot, amelynek az a feladata, hogy tanulmányozza a környezetvédelmi teljesítmény-ellenőrzés terjedelmét, jellegét és módszertanát. A résztvevők a viták eredményeként azt a következtetést vonták le, hogy a környezet egy közösségi erőforrás, amelyet a fenntarthatóság, a törvényesség, a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség szempontjait harmonizálva kell kezelni. (Ez utóbbi három tényezőt, azaz a teljesítmény-ellenőrzés három tényezőjét angolul 3E-nek szokták nevezni kezdőbetűjük után: economy, efficiency, effectiveness).

4.3.2.3. SPASAI Kongresszus A SPASAI 203 2004. májusban tartotta 8. kongresszusát a Szamoa-szigeteken. A tizenöt tagország számvevőszékén kívül az INTOSAI Főtitkársága, az IDI és a Kínai

202 203

Organisations of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions. (Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Latin-Amerikai és Karib-tengeri Szervezete.) South Pacific Organisations of Supreme Audit Institutions. (Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Csendesóceániai Szervezete.)

144

Számvevőszék is képviseltette magát a kongresszuson. Három fő témát vitattak meg, köztük a környezetvédelmi ellenőrzést. A témáról a vitát az Ausztráliai Új Dél-Walesi Számvevőszék elnöke vezette „A környezetvédelmi ellenőrzés fejleményei – problémák és megoldásuk” címmel. A résztvevők megvitatták, hogy a számvevőszéki ellenőrzés hogyan segítheti a kormányok munkáját a környezet pusztulásának megelőzésében. A SPASAI tagországok számvevőszékei közül sokan végeznek teljesítmény-ellenőrzéseket, míg mások szabályszerűségi vizsgálatokat folytatnak a környezetvédelmi ellenőrzés keretében 204 .

204

International Journal of Government Auditing. (July 2004.)

145

146

III. INFORMÁCIÓÁRAMLÁS

KÖRNYEZETI ÜGYEKBEN

A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezményt (a továbbiakban „Egyezmény”) az európai környezetvédelmi miniszterek harmadik, 1995-ben Szófiában megrendezett értekezlete kezdeményezte, a szövegezést pedig az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága irányította. Az elkészült, egyeztetett Egyezményt a dániai Aarhusban 1998. június 25-én 39 európai ország környezetvédelmi minisztere és az Európai Unió képviselője írta alá. A Magyar Köztársaság nevében, még az aláírásra nyitva álló időn belül, 1998. december 18-án Magyarország washingtoni nagykövete írta alá az Egyezményt, majd ezt követően megindult a ratifikációs folyamat. Az Országgyűlés az Egyezményt a 35/2001. (VI. 1.) OGY határozattal megerősítette és az erről szóló okiratot a külügyminiszter 2001. július 3-án eljuttatta az Egyezmény letéteményeséhez. Az Egyezmény – a 20. Cikk 1. bekezdése értelmében – a tizenhatodik ratifikációs elfogadási, jóváhagyási vagy csatlakozási okmány letétbe helyezése utáni 90. napon lépett hatályba, így a nemzetközi jogi hatálybalépési időpont 2001. október 30 volt. A Magyar Köztársaság a tizenhatodik ratifikációs okirat letétbe helyezését megelőzően már eljuttatta megerősítő okiratát a letéteményeshez, így az Egyezmény rendelkezéseit a Magyar Köztársaság területén szintén 2001. október 30-tól kell alkalmazni. Az Egyezmény három pillére: − az információhoz való hozzáférés; − a nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban; − az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosítása. Az Egyezmény Részes Felei biztosítják, hogy − nemzeti szabályozásuk keretében − információ-kérés esetén hatóságaik a nyilvánosság rendelkezésére bocsátják a kért környezeti információt a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb a kérés benyújtását követő egy hónapon, illetve ha az információ mennyisége és bonyolultsága indokolttá teszi, két hónapon belül. A nyilvánosságnak nyújtott információ közzétételi módja a Részes Fél nemzeti jogi

147

szabályozásának megfelelően átlátható és hatékonyan hozzáférhető kell legyen. A Részes Felek 3-4 évet meg nem haladó rendszeres időszakonként országos jelentést adnak ki és tesznek közzé a környezet állapotáról, amelynek keretében információt biztosítanak a környezet minőségéről és terheléséről. A nemzeti jogi kereteken belül nyilvánosságra kell hozni a környezethez kapcsolódó terveket, programokat és stratégiákat is. Annak érdekében, hogy a nyilvánosságot az egyes tevékenységekkel kapcsolatos döntéshozatalban maradéktalanul biztosítsák, valamennyi Részes Fél megfelelően, időben és hatékonyan tájékoztatja az érintetteket, mégpedig közzététel vagy egyéni tájékoztatás útján már a környezeti döntéshozatali folyamat korai fázisában. Az illetékes hatóságok biztosítani kötelesek a nyilvánosság számára a döntéshozatalban való részvételhez szükséges összes releváns információt, valamint azt, hogy az érintettek előterjeszthessék megjegyzéseiket, véleményüket. A Részes Felek kötelesek a nyilvánosság részvételének eredményeit a döntés meghozatala során kellő mértékben figyelembe venni. Az érintettek számára biztosítani kell a megfelelő jogorvoslat lehetőségét is, amennyiben

információ

igényüket,

illetve

egyes

tevékenységekkel

kapcsolatos

döntéshozatalban való részvételi jogukat figyelmen kívül hagyták, teljes mértékben vagy megalapozatlanul elutasították vagy nem kaptak kielégítő választ. Az aláíró Részes Felek különböző munkacsoportok létrehozását is elhatározták az Egyezmény továbbfejlesztése érdekében. Ezek között kiemelt szerepet töltenek be a „végrehajtás biztosítékai”, „a szennyezés kibocsátási és átviteli nyilvántartások (PRTR)”, „az elektronikus

információhordozók

szerepe

a

közösségi

részvétel

hatékonyságának

növelésében”, „a jogorvoslathoz való jog eljárási garanciáinak fejlesztése” témakörök kidolgozására, illetve továbbfejlesztésére létrehozott munkacsoportok. Az előzőekből következően, s mivel az Egyezmény a magánszemélyek és a jogi személyek

számára

közvetlenül

és

általános

érvénnyel

állapít

meg

jogokat

és

kötelezettségeket, illetve itthon az országgyűlés határozattal erősítette meg, ezért azt törvénnyel kell kihirdetni. A hazai jogban az Egyezmény hatályosulását és rendelkezései végrehajtását szolgálják többek között a Kvtv., a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, illetőleg az Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvény.

148

ÖSSZEFOGLALÁS A környezet védelme, a természeti értékek megőrzése napjainkra a társadalmi gazdasági élet meghatározó részévé, szervezése, irányítása sajátos új állami funkcióvá vált. Ennek alapvető oka egyrészt a hosszú távon nem fenntartható gazdálkodás következtében a természeti erőforrások egyre gyorsabb ütemű felhasználása, másrészt a gazdasági tevékenységek hatásaként a környezetbe kibocsátott szennyező anyagok növekvő mennyisége. Mindezek következtében − a gazdasági változások kétségtelen előnyeivel párhuzamosan − szinte minden környezeti elem állapota romlott, ezért már azok használatát is korlátozni kell. Ugyanakkor a megfelelő környezeti feltételek nélkülözhetetlenek a jelen és a jövő nemzedékek jólétének, egészséges életének biztosításához. A társadalmi–gazdasági feladatok végrehajtásával párhuzamosan, azokkal együtt kell a környezetvédelem problémáit megoldani. A környezetvédelem jogi szabályozása rendkívül szerteágazó. Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jog alapjogi védettségének kimondásával egy nemzetközi összehasonlításban is haladónak minősíthető követelményrendszert állított a jogi szabályozás elé. A jogi szabályozás mind az alkotmányossági, mind az uniós követelményeknek megfelel. A környezetvédelmi status quo biztosítása (jogszabályi szinten) megoldott. A gyakorlati előrelépés a jogszabályok betartásának biztosítása pedig a mindenkori kormány feladata, felelőssége. Ebben a körben a fő cél: a) az egészséges környezet feltételeinek biztosítása, az emberi egészséget károsító, veszélyeztető hatások megelőzése, csökkentése, megszüntetése; a megfelelő életminőséghez szükséges környezeti állapot megőrzése, helyreállítása és javítása; b) az élő és élettelen környezet természetközeli állapotának megőrzése, a természetes rendszerek és a természeti értékek megóvása, fennmaradásának biztosítása, a bioszféra sokszínűségének megtartása, a természeti folyamatokban rejlő információk megőrzése; c) a természeti erőforrásokkal való gazdálkodásban a fenntartható fejlődés elveinek figyelembevétele, a lételemnek tekintett természeti erőforrásokkal (víz, föld, levegő) való takarékos, értékvédő gazdálkodás, ezeknek a következő nemzedékek számára való megtartása;

149

d) az előzőekkel összefüggésben a gazdasági fejlődés és a környezet harmonikus, az ésszerű környezet-igénybevételre és a minimális környezetkárosításra törekvő viszonyának a megvalósítása. Az Állami Számvevőszék fennállásának 15 éve alatt – nemzetközi mércével mérve is – jelentős eredményeket ért el a környezetvédelmi ellenőrzések és a nemzetközi együttműködés területén. Az elmúlt években több környezetvédelmi ellenőrzést végzett, néhány vizsgálat során a fenntartható fejlődés szempontjait is figyelembe vette. Sok példa található a szomszédos országok számvevőszékeivel közösen végzett környezetvédelmi ellenőrzésekre. Nemzetközi összehasonlításban az Állami Számvevőszék élen jár a környezetvédelmi ellenőrzési

jelentések

közzétételében.

Az

INTOSAI

Környezetvédelmi

Ellenőrzési

Munkacsoportjának honlapján nagyon sok ÁSZ jelentés, illetve az arról készült összegzés angol fordításával találkozhat az olvasó. Megszerzett jó pozíciónkat a jövőben is célszerű és szükséges fenntartani. Az Állami Számvevőszék 2005. novemberben háromnapos tanfolyamot tartott „A környezettudatos gazdálkodás és a fenntartható fejlődés” címmel. A tanfolyam fő témái között a következők szerepeltek: a környezetet veszélyeztető hatások; a környezetvédelem hazai helyzete; a fenntartható fejlődés és annak ellenőrzése; a környezettudatos gazdálkodás, a hulladékgazdálkodás, a vízgazdálkodás, a biodiverzitás és a levegőtisztaság-védelem ellenőrzése. A környezetvédelem számvevőszéki ellenőrzésében a továbblépés lehetőségei a következő főbb területeken célszerű előrelépni: a) Az Állami Számvevőszék megújuló stratégiájában külön figyelmet kell fordítani a környezetvédelmi ellenőrzésre. Ezt egyrészt az Európai Unióból származó követelmények, másrészt az ország helyzete, környezetvédelmi problémái indokolják. b) A stratégia keretében mérlegelni szükséges egyrészt a környezetvédelmi ellenőrzések terén lehetséges további nemzetközi együttműködést, másrészt az ellenőrzési feltételek javítását, bővítését a nemzetközi tapasztalatok, az oktatás és a kutatás intézményesített kihasználásával. c) A környezetvédelmi ellenőrzési munka színvonalának javítását szolgálná az INTOSAI

környezetvédelmi

ellenőrzéssel

foglalkozó

dokumentumainak

szervezeten belüli (esetleg szervezeten kívüli) közreadása, illetve az itthoni

150

tapasztalat alapján saját útmutatók kidolgozása és hasznosítása, egyáltalán a civil társadalom fokozott bevonása, támogatásának megnyerése. d) Új munkaszervezési megoldásokkal is segíteni lehet a környezetvédelmi ellenőrzéseket, például a számvevők egy olyan csoportjának létrehozásával, akik a környezetvédelmi ellenőrzések szakmai hátterét biztosítják, s részt vesznek a szakmai útmutatók kidolgozásában. e) További

előnyök

környezetvédelmi

származhatnak ellenőrzési

az

Állami

tapasztalatainak

Számvevőszék megfelelő

korábbi

elemzéséből,

értékeléséből, feldolgozásából és ezek visszacsatolásából (például szakmai megbeszélések

vagy

továbbképzések

formájában),

a

nyilvánosság

megteremtéséből. A társadalmi, a gazdasági és a környezeti problémák összehangolt megoldása csak egy megváltozott szemléletű társadalomban, világban képzelhető el, mégpedig mind a társadalmi mind politikai, mind gazdasági erők összefogásával. Az Egyesült Nemzetek Szervezete 57. közgyűlése 2002. december 20-án ezért a 2005–2015 közötti évtizedet a Fenntarthatóságra Nevelés Évtizedének nyilvánította. A nemzetközi közösség egy teljes évtizedet szán annak a célnak az elérésre, hogy az oktatás minden szintjét és formáját áthassák a fenntarthatóság alapelvei. Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága (UNECE) az UNESCO-val együttműködve megalkotta és elfogadta a „A fenntarthatóságra nevelés” stratégiát (UNECE Strategy for Education for Sustainable Development) a páneurópai régió számára. A stratégia célja, hogy a fenntarthatóság elvei, céljai, módszerei, az ezzel kapcsolatos értékek jelenjenek meg életünk minden színterén, az iskolában, munkahelyen, otthon és a különböző közösségekben, de különösen a gazdasági szférában. A fenntarthatóság pedagógiája a nevelés átfogó eszmerendszere, ideológiája etikai dimenziókat is megcéloz, holisztikusan közelíti meg a fenntarthatóság kulcstémaköreit és eszközrendszerét a társadalom, a gazdaság és a környezetvédelem területén. A nevelés-oktatás feladata, hogy speciális eszközeivel segítsen kialakítani egy olyan etikai, érték- és cselekvési rendszert, amely figyelmet fordít a kulturális identitásra, a demokratikus döntéshozatalra, a természet értékeire és a természeti erőforrások megfelelő felhasználására, kezelésére. A fenntarthatóság pedagógiájának eszközei hozzájárulnak ahhoz, hogy a társadalom tagjai megismerjék és ezáltal követhessék a fenntartható fejlődés elveit, koncepcióját,

151

gyakorlati megvalósításának lehetőségeit, sőt azt is előmozdítják, hogy a jó értelemben vett szervezett civil társadalom ezen elvek érvényesítésének ellenőrzésében is részt vegyen. A fenntartható fejlődést szolgáló oktatás egy folyamat, amelynek során megtanulunk olyan személyes döntéseket hozni, úgy bekapcsolódni a társadalmi döntéshozatali folyamatokba, hogy e döntések elősegítsék a jelen és a jövő generációinak jólétét, miközben nem veszélyeztetik a földi ökoszisztémák működőképességét.

A megoldás záloga tehát az

emberek, a társadalom kezében, gyakorlati tetteiben, magatartásában rejlik.

Budapest, 2005. december

152

FELHASZNÁLT IRODALOM 1. Bakács Tibor: Környezetvédelem. Medicina Kiadó. Budapest, 1977. 2. Báger Gusztáv–Kovács Árpád: Környezetvédelem és privatizáció. Ma és holnap. 2004. október. 3. Báger Gusztáv–Kovács Árpád: Privatizáció Magyarországon. ÁSZ FEMI Módszertani Füzetek. Budapest, 2004. 4. Bándi Gyula: Környezetvédelmi kézikönyv. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 5. Bándi Gyula: Környezetjog. Osíris Kiadó. Budapest, 2004. 6. Dr. Barótfi István (szerk.): Környezettechnika. Mezőgazda Kiadó. Budapest, 2000. 7. Giday Zoltán: Az Európai Számvevőszék ellenőrzési gyakorlata. In: Európai Tükör Műhelytanulmányok 87. Budapest, 2002. 8. Holló András (szerk.): Az alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002. 9. Kerekes Sándor–Szlávik János: A környezet menedzsment közgazdasági eszközei. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2003. 10. Kerényi Attila: Általános környezetvédelem. Mozaik Kiadó. Szeged, 2001. 11. Kovács Árpád: Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben. Perfekt Kiadó. Budapest, 2003. 12. Dr. Lévai János (szerk.): A számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai. Kézikönyv. Állami Számvevőszék. Budapest, 2004. 13. Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osíris Kiadó. Budapest, 2001. 14. Várnay Ernő–Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv. Kiadó. Budapest, 2002.

153

15. Vukovich György–Imre János–Tassi Ilona: Élővilág és természetvédelem. KSH Kiadvány. Budapest, 1988. 16. Weymüller, R.: Der Anwendungsvorrang von EG-Richtlinien – Eine Diskussion ohne Ende? Recht der Internationalen Wirtschaft. 1991. 6. szám.

154

MELLÉKLET

155

156

1. számú melléklet

Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja A Munkacsoport létrejötte Az elmúlt két évtizedben sok nemzetközi környezetvédelmi egyezményt kötöttek mind globális, mind regionális szinten. Példaként említhető a Montreali Protokoll az ózonréteg csökkentéséről, a Bázeli Egyezmény a veszélyes hulladékokról vagy az Oslói és Párizsi Egyezmények a tengerek szennyezéséről. Ezeken kívül vannak olyan nemzetközi egyezmények is, amelyek fő témája nem a környezetvédelem, de ezek is hivatkozhatnak olyan

területekre,

amelyek

a

környezetvédelemmel

és

a

fenntartható

fejlődéssel

kapcsolatosak 1 . Az ENSZ által 1992-ben Rio de Janeiróban tartott környezetvédelmi és fejlődési konferencia eredményeként ugyanebben az évben az INTOSAI XIV. Washingtoni Kongresszusa fölismerte e kérdések növekvő jelentőségét, s döntött, hogy létre kell hozni egy olyan munkacsoportot, amely a számvevőszékek szerepét és a velük szemben támasztott követelményeket tanulmányozza a környezetvédelmi ellenőrzés területén. A Munkacsoport feladatai A Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport (INTOSAI WGEA) fő feladata a környezetvédelmi ellenőrzési módszerek fejlesztése. Az elmúlt tizenegy évben a Munkacsoport négy kérdőíves felmérést készített a világ számvevőszékeinek körében. A felmérések célja azon területek meghatározása volt, amelyeken a Munkacsoport segítheti az INTOSAI tagok környezetvédelmi ellenőrzését. A legutolsó kérdőíves felmérés a 2003. júniusi állapotot tükrözi. A Munkacsoport mindegyik számvevőszéknek kiküldte a kérdőívet. A 185 számvevőszék közül 114 ország legfőbb ellenőrzési szervezete küldte vissza a kérdőíveket, ami 61 százalékos válaszadási aránynak felel meg 2 . Az Állami Számvevőszék mind a négy kérdőíves felmérésben (1993, 1997, 2000, 2003) aktívan részt vett, a kérdőívet kitöltve visszaküldte az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportjának, amely mindenekelőtt azt kívánja elérni, hogy a számvevőszékek saját maguk tudjanak környezetvédelmi ellenőrzéseket végezni. A

1 2

INTOSAI Booklet on How SAIs may co-operate on the audit of international environmental accords. Results of The Fourth Survey on Environmental Auditing (2003). (October, 2004. INTOSAI WGEA.)

157

Munkacsoport olyan kapcsolatokat épít ki, amelyeken keresztül a számvevőszékek információkat és tapasztalatokat cserélhetnek a környezetvédelmi ellenőrzésekről. A Munkacsoport az INTOSAI XVIII. Budapesti Kongresszusán egy külön találkozót szervezett, amelyen öt számvevőszék elnöke vitatta meg tapasztalatát a környezetvédelemi ellenőrzésről. Az esemény iránt rendkívül nagy volt az érdeklődés. Hetven számvevőszék több mint száz képviselője vett azon részt 3 . Éves találkozók Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja évente tart találkozót. A 8. találkozóra 2003. júniusban, Varsóban került sor. A találkozón a vízgazdálkodásról, a hulladékkezelésről és a fenntartható fejlődésről hangzottak el előadások. Mindhárom témát hasonló rendszerben dolgozták fel. Először bemutatták az INTOSAI WGEA részére készített, az adott területtel foglalkozó útmutatót, ezt követően a résztvevő számvevőszékek ismertették az adott témában lefolytatott vizsgálataikat, végül csoportos megbeszéléseken vitatták meg az elhangzottakat 4 . A Munkacsoport 9. találkozóját 2004. május 30. és június 2. között Brazíliában tartották. A találkozó egyik fő témája a biológiai változatosság ellenőrzése volt. Ezt a témát több számvevőszék vizsgálta az elmúlt években. A találkozón Ausztrália, Ausztria, Kanada, Csehország,

India,

Paraguay,

Lengyelország

és

az

Amerikai

Egyesült

Államok

számvevőszéke mutatta be a biológiai sokféleséggel kapcsolatos vizsgálatait 5 . Külön napirendi pontként három ország (Ausztria, Lengyelország és Portugália) számvevőszékének képviselője a más számvevőszékekkel közösen végzett ellenőrzésekről számolt be. Külön téma keretében foglalkoztak a környezetvédelmi ellenőrzés és a szabályszerűségi ellenőrzés kapcsolatával, a környezetvédelmi ellenőrzés új kihívásaival, valamint a fenntartható fejlődési világtalálkozón tett kötelezettségvállalások vizsgálatának lehetőségeivel. A Munkacsoport legutolsó, tizedik, éves találkozóját 2005. október 27. és november 1. között Moszkvában tartotta. A találkozóra vendégelőadóként meghívták az ENSZ Környezetvédelmi Programjának és az ENSZ Éghajlatváltozási Keretmegállapodást Irányító Titkárság

3 4 5

Interview with Sheila Fraser, Auditor General of Canada. (Public Economic Chronicle. Hungary. October, 2004.) U478 számú úti jelentés. Állami Számvevőszék. (2003.) Compendium of Workshop Papers. Ninth Meeting of the INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Brasilia, Brazil, 30. May – 2. June, 2004.

158

képviselőit

is.

A

találkozón

műhelygyakorlatok,

csoportos

megbeszélések

és

a

számvevőszékek előadásai keretében a következő négy témával foglalkoztak: 1. A biológiai sokféleség ellenőrzésével kapcsolatban előadások hangzottak el a nemzeti parkok, folyók és tavak, valamint ökoszisztémák védelméről, az erdőgazdálkodásról és a veszélyeztetett fajokról. 2. Az éghajlatváltozás ellenőrzésének keretében elhangzó előadások témái a következők voltak: a Kiotói Egyezmény végrehajtása, adaptációs intézkedések, energiahatékonyság, nemzetközi kötelezettségvállalások, közlekedés, valamint az üvegházhatást kiváltó gázok. 3. A környezetvédelmi ellenőrzések hatásának növelése címmel különféle ellenőrzési módszereket és technikákat mutattak be, mint például hogyan lehet hatásos javaslatokat tenni, szakembereket igénybe venni, megfogalmazni az ellenőrzési kérdéseket, a vizsgálat terjedelmét meghatározni és a vizsgálati eredményeket közzé tenni. 4. A környezetvédelmi ellenőrzések új kihívásaival kapcsolatban előadások hangzottak el például arról, hogy az első ízben környezetvédelmi ellenőrzést végzők milyen kihívásokkal nézhetnek szembe, hogyan lehet a számvevőszékeknek kialakítaniuk saját környezetvédelmi ellenőrzési stratégiájukat, hogyan vegyenek fel és képezzék az ellenőröket, mire ügyeljenek a környezetvédelmi vizsgálatok lefolytatásakor. A Moszkvai találkozó szomorú aktualitása volt az Indonéz Számvevőszék beszámolója 6 a Szumátra melletti földrengés és szökőár pusztításáról 7 .

6

Auditing of Tsunami Funds with Geophysical and Environmental Perspectives. Supreme Audit Board Republic of Indonesia. 7 A 2004. december 26-i szökőár volt a világon az első globális természeti csapás, amely két földrészt sújtott, Ázsiát és Afrikát. A szökőár előidézője egy 9-es erősségű, mélytengeri földrengés volt, amely helyi idő szerint reggel 8 órakor következett be Szumátra nyugati partjainál. A földrengés okozta szökőár az írott történelem egyik legnagyobb pusztítását okozta. A hullámok az Indiai-óceánon óránként csaknem 800 kilométert megtéve közvetlenül sújtották az afrikai és az ázsiai kontinens partvidékét. Indonéziában a földrengés után 2 perccel 12 méter magas hullámok törtek Szumátra nyugati és Aceh tartomány északi tengerpartjára. Néhol a hullámok 10 kilométernyire benyomultak a szárazföldre, egész városokat, falvakat, trópusi esőerdőket és mezőgazdasági földeket árasztottak el, sok helyen a tengerparti épületeket, természetes élőhelyeket és a halastavakat teljesen elsodorták. Több épület már a szökőár megjelenése előtt, a földrengés következtében összedőlt. Így a pusztító hullámok törmelékkel és sós vízzel árasztották el a megmaradt házakat, utakat, hidakat, rizsföldeket és öntözőcsatornákat. A földrengés és a szökőár pusztító hatását soha nem fogjuk teljesen ismerni. Egyedül Indonéziában 130 ezer ember halt meg, 37 ezren eltűntek és több mint félmillióan elvesztették otthonukat. A Világbank által végzett felmérés alapján a károk nagysága Indonéziában megközelíti a 4,5 milliárd dollárt. Mintegy fél milliárd dollárra tehető az olyan közvetlen környezetvédelmi károk összege, mint a mangrove erdők, a korallzátonyok, a tengerparti élőhelyek pusztulása, a rizsföldeket ért károk, az elpusztult állatok, a megnőtt légszennyezés és hulladékmennyiség. A szinte azonnali és széleskörű tudósításoknak köszönhetően a szökőár korábban nem tapasztalt nemzetközi összefogást eredményezett. A hazai források és nemzetközi segélyek együttes összege

159

A Munkacsoport eddigi eredményei Munkacsoport több mint 10 éves fennállása óta elért eredményei röviden a következők: − A Munkacsoport tagjainak száma 10 év alatt a négyszeresére nőtt. − A hét INTOSAI régió közül hatban regionális munkacsoportot hoztak létre. − Az INTOSAI WGEA nyolc tanulmányt, illetve útmutatót adott közre. − Az IDI-vel közösen környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamot készítettek elő, amit két INTOSAI régióban meg is tartottak. − Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport négy kérdőíves felmérést végzett a számvevőszékek körében. − Az elmúlt években – mindezek hatására is – jelentősen nőtt a nemzeti számvevőszékek által végzett környezetvédelmi ellenőrzések száma. Munkaterv Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja 2005-2007. évekre vonatkozó munkatervét az INTOSAI XVIII. Budapesti Kongresszusán fogadták el 8 . A Munkacsoport 2005-2007. évi munkaterve a következő hat stratégiai célt tűzi ki: 1. A számvevőszékek számára elérhető környezetvédelmi ellenőrzési eszközök számának és körének bővítése. 2. Az oktatás és az információcsere bővítése. 3. A párhuzamos, közös és összehangolt vizsgálatok számának növelése. 4. A kommunikáció erősítése. 5. A külső szervezetekkel való együttműködés bővítése 6. Külső pénzügyi források feltárása és bevonása a Munkacsoport működésének finanszírozásába.

8

közel 920 millió dollárt tett ki Indonéziában. A nemzetközi segítségnyújtásban Magyarország is részt vett 14 orvossal. Az Indonéz Számvevőszék környezetvédelmi ellenőrzést kezdett a szökőár sújtotta Aceh-szigeten. Az ellenőrzés értékelte a tengerparti erdők rehabilitációs programjának tervezését és végrehajtását. A vizsgálat javasolta többek között, hogy minden rekonstrukció során vegyék figyelembe a környezetvédelmi szempontokat. A földrengésnek, szökőárnak kitett tengerpartokon természetes ütközőzónákat, zöldövezeteket kell kialakítani. Az újjáépítésnél ki kell használni az ökoszisztémák megújulási képességét. 2005-07 Work Plan, INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. October, 2004.

160

A Munkacsoportja honlapja Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportja több éve működteti honlapját 9 . A honlapon információk találhatók a Munkacsoport szervezetéről, tevékenységéről, a lezajlott és tervezett rendezvényekről. A honlapon keresztül eljuthatunk az INTOSAI régiókban működő Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoportok honlapjához is. A honlap a Munkacsoport azon kiadványait is felsorolja, amelyek elektronikus formában letölthetők. A Munkacsoport egy adatbázist állított össze a nemzeti számvevőszékek által szerte a világban végzett környezetvédelmi ellenőrzésekről. Az adatbázisban többféle szempont szerint lehet keresni. Az egyik keresési szempont az ellenőrzött környezetvédelmi terület jellege, ami a következő lehet (az angol nyelvű szavak abc-rendjében): − Savasodás − Mezőgazdaság, rovarölő szerek, talajművelés, erdőgazdálkodás − Levegőszennyezés − Éghajlatváltozás, az ózonréteg vékonyodása − Katasztrófa-elhárítás − Ökoszisztémák: biológiai változatosság, ökológiai infrastruktúra, ökoszisztémák kezelése − Energia − Környezet és emberi egészség − Halászat − Édesvizek (ivóvíz – vízminőség – folyók – tavak), édesvízi halászat − Ipari szennyezés − Minisztériumok vagy közszektorbeli szervezetek belső környezetvédelmi irányítási rendszere − Ásványi anyagok, természeti erőforrások (bányászat, földgáz, kőolaj stb.) − Természetvédelem és rekreáció: a természeti és/vagy kulturális örökség megóvása és fejlesztése, nemzeti parkok és erdők kezelése, rekreáció és turizmus 9

www.environmental-auditing.org

161

− Zajcsökkentés − Szennyezések csökkentése − Radioaktivitás − Tengerek, tengeri szennyezések, tengeri halászat − Talajszennyezés, szennyezett területek − Közlekedés − Hulladékkezelés, általános hulladék, veszélyes hulladék, hulladékfeldolgozás és hulladéklerakóhelyek − Egyéb Az adatbázisban történő keresés másik lehetősége az országonkénti bontás. Az adatbázisból információkat kaphatunk az adott országban évenként végzett ellenőrzési jelentések címéről, típusáról, altípusáról, az érintett környezetvédelmi területről és arról is, hogy milyen nyelven készült a jelentés, illetve annak összefoglalója. Az adatbázis az ellenőrzéseket a tárgyalt három típus szerint különbözteti meg: a szabályszerűségi ellenőrzést, a teljesítményellenőrzést és a kettő kombinációját. Az ellenőrzés altípusát tekintve az adatbázis a következő 8 kategóriát különbözteti meg: A. Környezetvédelmi programok teljesítmény-ellenőrzése. B. Környezetvédelmi programok végrehajtásának teljesítmény-ellenőrzése. C. Meglévő nemzeti környezetvédelmi programok hatásainak értékelése. D. Javasolt nemzeti környezetvédelmi programok hatásainak értékelése. E. Nem-környezetvédelmi programok környezeti hatásainak ellenőrzése. F. A nemzeti környezetvédelmi törvények és jogszabályok minisztériumok és egyéb szervezetek által történő betartásának ellenőrzése. G. A kormány által aláírt nemzetközi egyezmények és kötelezettségek betartásának ellenőrzése. H. Kormányzati környezetvédelmi irányítási rendszerek ellenőrzése.

162

Egy konkrét vizsgálat természetesen egyszerre többféle kategóriába is sorolható. Például az Állami Számvevőszék 2003. évi vizsgálata a Fertő tó természetvédelméről 10 kombinált szabályszerűségi és teljesítmény-ellenőrzés volt, amely három altípusba is sorolható (B. Környezetvédelmi programok végrehajtásának teljesítmény-ellenőrzése; C. Meglévő nemzeti környezetvédelmi programok hatásának értékelése; és G. A kormány által aláírt nemzetközi egyezmények és kötelezettségek betartásának ellenőrzése).

10

Az Állami Számvevőszék 0339. számú jelentése a Fertő tó természetvédelmének ellenőrzéséről. (2003. november.)

163

2. számú melléklet

Az INTOSAI Munkacsoport tanulmányai Az INTOSAI Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport honlapján 2005. decemberében az alábbi nyolc tanulmány volt: 1. Vizekkel kapcsolatos témák ellenőrzése: a számvevőszékek tapasztalatai. (2004.) 11 2. Környezetvédelmi ellenőrzés és szabályszerűségi ellenőrzés. (2004.) 12 3. Fenntartható fejlődés: A számvevőszékek szerepe. (2004.) 13 4. Irány a hulladékgazdálkodás ellenőrzése. (2004.) 14 5. Útmutató a különféle tevékenységek környezetvédelmi szempontból végzett ellenőrzéséhez. (2001.) 15 6. Nemzetközi környezetvédelmi egyezmények ellenőrzése. (2001.) 16 7. Hogyan működhetnek együtt a számvevőszékek a nemzetközi környezetvédelmi egyezmények ellenőrzésében. (1998.) 17 8. Tanulmány a természeti erőforrások számviteléről. (1998.) 18 Ezek a tanulmányok angol nyelven letölthetők a Munkacsoport honlapjáról 19 . Több tanulmány az INTOSAI más hivatalos nyelvein (franciául, spanyolul németül és arabul) is elérhető.

11

Auditing Water Issues: Experiences of Supreme Audit Institutions. Environmental Auditing & Regularity Auditing. 13 Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions. 14 Towards Auditing Waste Management. 15 Guidance on Conducting Audits of Activities with an Environmental Perspective. 16 The Audit of International Environmental Accords. 17 How SAIs May Co-operate on the Audit of International Environmental Accords. 18 Study on Natural Resource Accounting. 19 www.environmental-auditing.org. 12

164

3. számú melléklet

A környezetvédelemért és a fenntartható fejlődésért felelős biztos Kanadában A Kanadai Számvevőszékről szóló törvény 1995. decemberi módosításával létrehozták a Környezetvédelmi és Fenntartható Fejlődési Biztos pozícióját a Kanadai Számvevőszéken

belül.

A

módosított

számvevőszéki

törvény

előírja,

hogy

a

minisztériumoknak éves stratégiát kell készíteniük a fenntartható fejlődésről. A Biztosnak évente be kell számolnia, hogy a minisztériumok milyen mértékben érték el a kitűzött célokat 20 . A környezetvédelemért és a fenntartható fejlődésért felelős Biztos pozíciójának 1995. decemberi létrehozásával a Kanadai Számvevőszék elnökének a környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségei is jelentősen megnőttek. Éves jelentések A Biztos – a Kanadai Számvevőszék elnökének nevében – évente beszámol a Kanadai Parlament Alsóházának a környezetvédelemmel és a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos ügyekről. 21 Ennek keretében az elmúlt években a Biztos különféle témákkal foglalkozott, így például az 1998. évi jelentés a mérgezőanyagok kibocsátásával 22 ; az 1999-es jelentés a szövetségi és tartományi környezeti megállapodások teljesítésével; a 2000. évi jelentés a szmoggal, valamint a megújuló és nem megújuló energiaforrások beruházásainak kormányzati támogatásával. A 2001. évi jelentés külön fejezetet szánt a Nagy Tavak és a Szent Lőrinc folyam állapotának, a 2002. évi jelentés a szövetségi minisztériumok irányítási rendszerével, valamint a kanadai kormány által, az éghajlatváltozással kapcsolatban tett intézkedésekkel foglalkozott. A 2003. évi jelentés témái: a környezetvédelmi egészségügy, a kereskedelem és a környezet kapcsolata, a természeti erőforrások, valamint a kormány lehetőségei a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés területén. A 2004. évi jelentés tárgya a fenntartható fejlődésre vonatkozó stratégiák, a környezeti hatások értékelése és Kanada halállománya volt. Környezetvédelmi beadványok A Kanadai Számvevőszéki törvény 1995-ös módosítása értelmében a kanadai állampolgárok írásos beadványokat nyújthatnak be a Számvevőszék elnökének a környezetvédelemmel és a

20

International Journal of Government Auditing. October, 2003. p.7. Interview with Sheila Fraser, Auditor General of Canada, Public Economic Chronicle (Hungary), October, 2004. 22 International Journal of Government Auditing. July, 1999. p.2. 21

165

fenntartható fejlődéssel kapcsolatban. A beérkezett beadványokat a Számvevőszék elnöke nevében a környezetvédelmi biztos továbbítja az illetékes miniszternek, akinek 120 napon belül válaszolnia kell azokra. A környezetvédelmi biztos nyomon követi a beadványok, s az abban foglaltak sorsát és arról éves jelentésében beszámol a kanadai parlamentnek. Az első öt évben 36 beadvány érkezett olyan témákban, mint például a genetikusan módosított organizmusok, az ózonréteg pusztulása, a közlekedési irányelvek, az északon történő fakitermelés vagy a környezetvédelmi hatásvizsgálat.

166

4. számú melléklet

Az INTOSAI WGEA–IDI közös környezetvédelmi ellenőrzési tanfolyamának tematikája 1. Modul

Bevezetés

1.0

Ismerkedés

1.1

Tanulási megállapodás

2. Modul

A környezet állapotának áttekintése

2.0

A környezet állapota globális, regionális és nemzeti szinten

2.1

Ökoszisztémák

2.2

A kormányok válasza a környezetvédelmi problémákra

3. Modul

A környezetvédelmi ellenőrzés áttekintése

3.0

A környezetvédelmi ellenőrzés jellemzői

3.1

Az ellenőrzés folyamata

4. Modul 4.0

A környezetvédelmi ellenőrzés lefolytatása Bevezetés a környezetvédelmi ellenőrzés lefolytatásába

4.1.0 A hulladékgazdálkodás kérdései 4.1.1 A hulladékgazdálkodás ellenőrzése 4.2.0 A vízgazdálkodás kérdései 4.2.1 A vízgazdálkodás ellenőrzése 4.3.0 A levegőtisztaság-védelem kérdései 4.3.1

A levegőtisztaság-védelem ellenőrzése

4.4.0 A biológiai sokféleség kérdései 4.4.1 A biológiai sokféleség ellenőrzése 5. Modul 5.0 6. Modul

Környezetvédelmi ellenőrzési akcióterv kidolgozása Akcióterv kidolgozása a környezetvédelmi ellenőrzés indításához Befejezés

167

5. számú melléklet FONTOSABB KAPCSOLÓDÓ JOGSZABÁLYOK (JOGFORRÁSONKÉNT, VISSZAMENŐLEGES IDŐRENDBEN) 2005. évi XVIII. törvény 2005. évi XV. törvény 2005. évi II. törvény 2004. évi CIX. törvény

a távhőszolgáltatásról az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről a Szülőföld Alapról a biológiai biztonságról szóló, Nairobiban, 2000. május 24-én aláírt Cartagena Jegyzőkönyv kihirdetéséről 2004. évi CVIII. törvény a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló 1979. évi Genfi Egyezményhez kapcsolódó, a kénkibocsátások további csökkentéséről szóló, Oslóban, 1994. június 14-én elfogadott Jegyzőkönyv kihirdetéséről 2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről 2004. évi LXVII. törvény a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségéről és megvalósításáról 2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról 2003. évi CXXVIII. törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről 2003. évi CXXVII. törvény a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól 2003. évi CXXVI. törvény a közösségi vámjog végrehajtásáról 2003. évi CXX. törvény egyes törvények környezetvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseinek módosításáról 2003. évi CX. törvény a regisztrációs adóról 2003. évi CVII. törvény „A sivatagosodás elleni küzdelemről a súlyos aszállyal és/vagy sivatagosodással sújtott országokban, különös tekintettel Afrikára” ENSZ Egyezmény kihirdetéséről 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről 2003. évi LXXXIX. törvény a környezetterhelési díjról 2003. évi LXXXVIII. törvény az energiaadóról 2003. évi LXXXII. törvény az élelmiszerekről 2003. évi LVIII. törvény a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapról 2003. évi L. törvény a Nemzeti Civil Alapprogramról 2003. évi XLII. törvény a földgázellátásról 2003. évi XXXIII. törvény az afrikai-eurázsiai vándorló vízimadarak védelméről szóló, Hágában, 1995. június 16-án aláírt nemzetközi megállapodás kihirdetéséről 2003. évi XXXII. törvény a Washingtonban, 1973. március 3. napján elfogadott, a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezmény kihirdetéséről 2003. évi XVI. törvény az agrárpiaci rendtartásról 2002. évi IV. törvény a közúti járművek, valamint az azokba szerelhető és/vagy azokon használható tartozékok és alkatrészek műszaki világ-előírásainak kidolgozásáról szóló, Genfben, 1998. június 25-én aláírt Egyezmény kihirdetéséről 2001. évi CXIX. törvény a takarmányok előállításáról, forgalomba hozataláról és felhasználásáról 2001. évi CX. törvény a villamos energiáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 180/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelettel 2001. évi XCVII. törvény a Magyar Köztársaságnak az Európai Környezetvédelmi Ügynökségben és az Európai Környezeti Tájékoztató és Megfigyelő Hálózatban való részvételéről szóló Megállapodás kihirdetéséről 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről 2001. évi LXXVI. törvény a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség keretében a kiégett fűtőelemek kezelésének biztonságáról és a radioaktív hulladékok kezelésének biztonságáról létrehozott közös egyezmény kihirdetéséről 2001. évi LXVIII. törvény a közúti járművek időszakos vizsgálata egységes feltételeinek elfogadásáról és ezen vizsgálat kölcsönös elismeréséről szóló, Bécsben, 1997. november 13-án aláírt Egyezmény kihirdetéséről

168

2001. évi LXIV. törvény a kulturális örökség védelméről 2001. évi LV. törvény egyes törvények környezetvédelmi célú jogharmonizációs módosításáról 2001. évi X. törvény a hajókról történő szennyezés megelőzéséről szóló 1973. évi nemzetközi egyezmény és az ahhoz csatolt 1978. évi Jegyzőkönyv („MARPOL 1973/1978.”) kihirdetéséről 2000. évi CXII. törvény a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 2000. évi XLII. törvény a vízi közlekedésről 2000. évi XXXV. törvény a növényvédelemről 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről 1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről 1999. évi XXXIX. törvény a Nemzetközi Energia Programról szóló, Párizsban, 1974. november 18-án kelt Egyezmény és annak Jegyzőkönyvei, valamint a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezetnek a Nemzetközi Energia Ügynökséget létrehozó C(74)203 (végső) határozatának kihirdetéséről 1999. évi XXXV. törvény az Európai Energia Charta Konferencia Záróokmánya, az Európai Energia Charta Egyezmény, Döntések az Energia Charta Egyezmény tekintetében, valamint az Energiahatékonyságról és a kapcsolódó környezeti vonatkozásokról szóló Energia Charta Jegyzőkönyv kihirdetéséről 1999. évi VI. törvény az Európai Hagyományos Fegyveres Erőkről szóló Szerződés és kiegészítő dokumentumainak együttes kihirdetéséről 1998. évi L. törvény az Egyesült Nemzetek Szervezete keretében a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmazása elleni, 1988. december 20-án, Bécsben kelt Egyezmény kihirdetéséről 1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről 1998. évi XXVII. törvény a géntechnológiai tevékenységről 1998. évi XXV. törvény az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerekről 1998. évi XVIII. törvény a távhőszolgáltatásról 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről 1997. évi CIV. törvény a vegyifegyverek kifejlesztésének, gyártásának, felhalmozásának és használatának tilalmáról, valamint megsemmisítéséről szóló, Párizsban, 1993. január 13-án aláírt egyezmény kihirdetéséről 1997. évi C. törvény a választási eljárásról 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 1997. évi XLI. törvény a halászatról és a horgászatról 1996. évi CXVI. törvény az atomenergiáról 1996. évi LXXVI. törvény a földmérési és térképészeti tevékenységről 1996. évi LV. törvény a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról 1996. évi LIV. törvény az erdőről és az erdő védelméről 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről 1996. évi XXXI. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 1995. évi XCVII. törvény a légi közlekedésről 1995. évi XCIII. törvény a védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról 1995. évi XCI. törvény az állategészségügyről 1995. évi LXXXII. törvény az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény kihirdetéséről 1995. évi LXXXI. törvény a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetéséről 1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról 1995. évi LVI. törvény a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 1994. évi LV. törvény a termőföldről 1993. évi CXIV. törvény az állattenyésztésről 1993. évi XCV. törvény a vasútról 1993. évi IL. törvény a behozott kőolaj és kőolajtermékekbiztonsági készletezéséről 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról

169

1993. évi XLII. törvény

a nemzetközi jelentőségű vadvizekről, különösen mint a vízimadarak tartózkodási helyéről szóló, Ramsarban, 1971. február 2-án elfogadott Egyezmény és annak 1982. december 3-án és 1987. május 28.-június 3. között elfogadott módosításai egységes szerkezetben történő kihirdetéséről 1992. évi LXXXIX. törvény a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről 1992. évi XVIII. törvény az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíjáról 1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról 1991. évi XLV. törvény a mérésügyről 1990. évi LXXXVII. törvény az árak megállapításáról 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről 1986. évi 6. törvényerejű rendelet a Bonnban, az 1979. évi június hó 23. napján kelt, a vándorló vadon élő állatfajok védelméről szóló egyezmény kihirdetéséről 1985. évi 21. törvényerejű rendelet a világ kulturális és természeti örökségének védelméről szóló, az Egyesült Nemzetek Oktatási, Tudományos és Kulturális Szervezete Általános Konferenciájának ülésszakán Párizsban, 1972. november 16-án elfogadott egyezmény kihirdetéséről 1978. évi 29. törvényerejű rendelet a környezetmódosító eljárások katonai vagy bármely más ellenséges szándékú alkalmazásának eltiltásáról szóló, az Egyesült Nemzetek Szervezete Közgyűlésének XXXI. ülésszakán, az 1976. évi december hó 10. napján elfogadott egyezmény kihirdetéséről 1976. évi 20. törvényerejű rendelet a hulladékkal és egyéb anyagokkal való tengerszennyezés megelőzéséről szóló egyezmény kihirdetéséről 1960. évi 21. törvényerejű rendelet a gépjármű alkatrészek és tartozékok minőségének jóváhagyására vonatkozó egységes feltételek elfogadásáról és a minőségi jóváhagyás kölcsönös elismeréséről szóló, Genfben 1958. március 20-án aláírt többoldalú nemzetközi egyezmény kihirdetéséről 27/2005. (II. 14.) Korm. rendelet a decentralizált helyi önkormányzati fejlesztési támogatási programok előirányzatai, valamint a vis maior tartalék felhasználásának részletes szabályairól 19/2005. (II. 11.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatása felhasználásának részletes szabályairól 280/2004. (X. 20.) Korm. rendelet a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről 276/2004. (X. 8.) Korm. rendelet a természet védelmét szolgáló egyes támogatásokra, valamint kártalanításra vonatkozó részletes szabályokról 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről 272/2004. (IX. 29.) Korm. rendelet egyes létesítmények üvegházhatású gázkibocsátásának engedélyezéséről, nyomon követéséről és jelentéséről 267/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet a hulladékká vált gépjárművekről 266/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet a nemzetközi kereskedelemben forgalmazott egyes veszélyes vegyi anyagok és peszticidek előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási eljárásáról szóló Rotterdami Egyezmény kihirdetéséről 264/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet az elektromos és elektronikai berendezések hulladékainak visszavételéről 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről 221/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet a vízgyűjtő-gazdálkodás egyes szabályairól 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól

170

219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet a felszín alatti vizek védelméről 179/2004. (V. 26.) Korm. rendelet a Schengen Alap felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási és ellenőrzési rendjének kialakításáról 132/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet a géntechnológiai tevékenység engedélyezési eljárási rendjéről, valamint az eljárás során az Európai Bizottsággal való kapcsolattartásról 120/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről 90/2004. (IV. 25.) Korm. rendelet a terület- és régiófejlesztési célelőirányzat felhasználásának részletes szabályairól 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről 75/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet az országos jelentőségű területfejlesztési programokra szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának részletes szabályairól 16/2004. (II. 6.) Korm. rendelet a haditechnikai eszközök és szolgáltatások kivitelének, behozatalának, transzferjének és tranzitjának engedélyezéséről 6/2004. (I. 22.) Korm. rendelet az Európai Unió közös forrásaiból származó agrártámogatások, az azokhoz kapcsolódó, nemzeti költségvetésből nyújtott kiegészítő támogatások, valamint a nemzeti hatáskörben nyújtott agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről 275/2003. (XII. 24.) Korm. rendelet a fejlesztési adókedvezményről 270/2003. (XII. 24.) Korm. rendelet az egyes környezetterhelési díjak visszaigénylésének, a kibocsátott terhelő anyag mennyiség meghatározás módjáról, valamint a díjfizetés áthárításának szabályairól 174/2003. (X. 28.) Korm. rendelet a közműves szennyvízelvezető és -tisztító művel gazdaságosan el nem látható területekre vonatkozó Egyedi Szennyvízkezelés Nemzeti Megvalósítási Programjáról 126/2003. (VIII. 15.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási tervek részletes tartalmi követelményeiről 94/2003. (VII. 2.) Korm. rendelet az ózonréteget károsító anyagokról 53/2003. (IV. 11.) Korm. rendelet a környezetvédelmi termékdíjmentesség, a termékdíj visszaigénylésének és átvállalásának, valamint a használt gumiabroncs behozatalának feltételeiről 27/2003. (III. 4.) Korm. rendelet a térség- és településfelzárkóztatási célelőirányzat felhasználásának részletes szabályairól 24/2003. (III. 4.) Korm. rendelet a területfejlesztési célok megvalósítását szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok pályázati rendszerben történő felhasználása összehangolásának rendjéről 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről 281/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet a villamosenergia-rendszer jelentős zavara és a villamosenergia-ellátási válsághelyzet esetén szükséges intézkedésekről 275/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet az országos sugárzási helyzet és radioaktív anyagkoncentrációk ellenőrzéséről 271/2002. (XII. 20.) Korm. rendelet a Washingtonban, 1973. március 3. napján elfogadott, a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló Egyezmény végrehajtásáról 191/2002. (IX. 4.) Korm. rendelet a polgári felhasználású robbanóanyagok forgalmazásáról és felügyeletéről

171

182/2002. (VIII. 23.) Korm. rendelet a villamos energia határon keresztül történő szállításának szabályozásáról 156/2002. (VII. 11.) Korm. rendelet a növényvédő szerek kis- és nagykereskedelmi forgalmazásának részletes szabályairól 94/2002. (V. 5.) Korm. rendelet a csomagolásról és a csomagolási hulladék kezelésének részletes szabályairól 27/2002. (II. 27.) Korm. rendelet a Nemzeti Települési Szennyvíz-elvezetési és -tisztítási Megvalósítási Program végrehajtásával összefüggő nyilvántartásról és jelentési kötelezettségről 26/2002. (II. 27.) Korm. rendelet a Nemzeti Települési Szennyvízelvezetési és -tisztítási Megvalósítási Programmal összefüggő szennyvízelvezetési agglomerációk lehatárolásáról 1/2002. (I. 11.) Korm. rendelet a veszélyes áruk közúti szállításának ellenőrzésére vonatkozó egységes eljárásról 273/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a természetes fürdővizek minőségi követelményeiről, valamint a természetes fürdőhelyek kijelöléséről és üzemeltetéséről 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet a települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről 204/2001. (X. 26.) Korm. rendelet a csatornabírságról 201/2001. (X. 25.) Korm. rendelet az ivóvíz minőségi követelményeiről és az ellenőrzés rendjéről 193/2001. (X. 19.) Korm. rendelet az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás részletes szabályairól 140/2001. (VIII. 8.) Korm. rendelet egyes kültéri berendezések zajkibocsátási követelményeiről és megfelelőségük tanúsításáról 128/2001. (VII. 13.) Korm. rendelet az Egyesült Nemzetek Szervezetének Európai Gazdasági Bizottsága keretében létrejött, az Ipari Balesetek Országhatáron Túli Hatásairól szóló, Helsinkiben, 1992. március 17-én kelt Egyezmény kihirdetéséről 117/2001. (VI. 30.) Korm. rendelet a SAPARD Többéves Pénzügyi Megállapodás kihirdetéséről 98/2001. (VI. 15.) Korm. rendelet a veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről 50/2001. (IV. 3.) Korm. rendelet a szennyvizek és szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználásának és kezelésének szabályairól 49/2001. (IV. 3.) Korm. rendelet a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról 20/2001. (II. 14.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálatról 2/2001. (I. 17.) Korm. rendelet a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 242/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól 240/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a települési szennyvíztisztítás szempontjából érzékeny felszíni vizek és vízgyűjtőterületük kijelöléséről 239/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet a bányatavak hasznosításával kapcsolatos jogokról és kötelezettségekről

172

189/2000. (XI. 8.) Korm. rendelet a kémiai terhelési bírság alkalmazásának részletes szabályairól 130/2000. (VII. 11.) Korm. rendelet a határokat átlépő vízfolyások és nemzetközi tavak védelmére és használatára vonatkozó, Helsinkiben, 1992. március 17-én aláírt Egyezmény kihirdetéséről 74/2000. (V. 31.) Korm. rendelet a Duna védelmére és fenntartható használatára irányuló együttműködésről szóló, 1994. június 29-én, Szófiában létrehozott Egyezmény kihirdetéséről 4/2000. (I. 21.) Korm. rendelet a természetvédelmi őrökre, illetve őrszolgálatokra vonatkozó részletes szabályokról 179/1999. (XII. 10.) Korm. rendelet a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, Espooban (Finnország), 1991. február 26. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről 140/1999. (IX. 3.) Korm. rendelet a mezőgazdasági termékek és élelmiszerek ökológiai követelmények szerinti előállításáról, forgalmazásáról és jelöléséről 120/1999. (VIII. 6.) Korm. rendelet a vizek és a közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról 103/1999. (VII. 6.) Korm. rendelet a repülőtér létesítésének, fejlesztésének és megszüntetésének szabályairól 80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről 46/1999. (III. 18.) Korm. rendelet a hullámterek, a parti sávok, a vízjárta, valamint a fakadó vizek által veszélyeztetett területek használatáról és a hasznosításáról 1/1999. (I. 1.) Korm. rendelet a távhőszolgáltatásról szóló 1998. évi XVIII. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról 243/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet az állatkísérletek végzéséről 79/1998. (IV. 29.) Korm. rendelet az áruk és a szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról 67/1998. (IV. 3.) Korm. rendelet a védett és fokozottan védett életközösségekre vonatkozó korlátozásokról és tilalmakról 22/1998. (II. 13.) Korm. rendelet a Balaton és a parti zóna nádasainak védelméről, valamint az ezeken folytatott nádgazdálkodás szabályairól 8/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a védett állatfajok védelmére, tartására, bemutatására és hasznosítására vonatkozó részletes szabályokról 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről 248/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az Országos Nukleárisbaleset-elhárítási Rendszerről 176/1997. (X. 11.) Korm. rendelet a repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályairól 132/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet a vízminőségi kárelhárítással összefüggő feladatokról 123/1997. (VII. 18.) Korm. rendelet a vízbázisok, a távlati vízbázisok, valamint az ivóvízellátást szolgáló vízilétesítmények védelméről

173

232/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet a vizek kártételei elleni védekezés szabályairól 101/1996. (VII. 12.) Korm. rendelet a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának ellenőrzéséről és ártalmatlanításáról szóló, Bázelben, 1989. március 22. napján aláírt Egyezmény kihirdetéséről 73/1996. (V. 22.) Korm. rendelet a természeti, társadalmi és gazdasági környezetre jelentős hatást gyakorló erőművek létesítésének és üzembe helyezésének engedélyezéséhez szükséges közösségtájékoztatási, közmeghallgatási és szakértő bizottsági eljárásról 113/1995. (IX. 27.) Korm. rendelet a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény végrehajtásához szükséges egyes intézkedésekről 106/1995. (IX. 8.) Korm. rendelet a felszámolási eljárás és a végelszámolás környezet- és természetvédelmi követelményeiről 67/1995. (VI. 13.) Korm. rendelet az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, Montreálban, 1987. szeptember 16. napján aláírt Jegyzőkönyv módosításainak kihirdetéséről 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről 37/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet az életvédelmi létesítmények egységes nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről 141/1991. (XI. 2.) Korm. rendelet az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, Montreálban 1987. szeptember 16. napján aláírt Jegyzőkönyv kiegészítésének kihirdetéséről 21/1970. (VI. 21.) Korm. rendelet a fák védelméről 32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet a vízügyről szóló 1964. évi IV. törvény végrehajtásáról 35/1990. (II. 28.) MT rendelet az ózonréteget lebontó anyagokról szóló, Montreálban 1987. szeptember 16-án aláírt jegyzőkönyv kihirdetéséről 31/1990. (II. 16.) MT rendelet a sztratoszferikus ózonréteg védelméről szóló, Bécsben 1985. március 22. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről 122/1989. (XII. 5.) MT rendelet az egyes veszélyes árukat szállító közúti járművek útvonalának kijelöléséről 89/1988. (XII. 20.) MT rendelet a közúti közlekedési szolgáltatásokról és a közúti járművek üzemben tartásáról 12/1983. (V. 12.) MT rendelet a zaj- és rezgésvédelemről 16/1982. (IV. 22.) MT rendelet az árvízi szükségtározókról 45/2004. (VII. 26.) BM-KvVM együttes rendelet az építési és bontási hulladék kezelésének részletes szabályairól 3/2003. (I. 25.) BM-GKM-KvVM együttes rendelet az építési termékek műszaki követelményeinek, megfelelőség igazolásának, valamint forgalomba hozatalának és felhasználásának részletes szabályairól 2/2002. (I. 23.) BM rendelet a tűzvédelem és a polgári védelem műszaki követelményeinek megállapításáról 47/2003. (VIII. 8.) ESzCsM rendelet a radioaktív hulladékok átmeneti tárolásának és végleges elhelyezésének egyes kérdéseiről, valamint az ipari tevékenységek során bedúsuló, a természetben előforduló radioaktív anyagok sugár-egészségügyi kérdéseiről 38/2003. (VII. 7.) ESzCsM-FVM-KvVM együttes rendelet a biocid termékek előállításának és forgalomba hozatalának feltételeiről

174

8/2004. (XII. 1.) EüM-FVM-KvVM-GKM együttes rendelet az egyes veszélyes anyagok és veszélyes készítmények kivitelével, illetve behozatalával összefüggő bejelentési eljárás részletes szabályairól 16/2002. (IV. 10.) EüM rendelet a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos közegészségügyi követelményekről 5/2002. (II. 22.) EüM-FVM együttes rendelet a növényekben, a növényi termékekben és a felületükön megengedhető növényvédőszer-maradék mértékéről 1/2002. (I. 11.) EüM rendelet az egészségügyi intézményekben keletkező hulladék kezeléséről 44/2000. (XII. 27.) EüM rendelet a veszélyes anyagokkal és a veszélyes készítményekkel kapcsolatos egyes eljárások, illetve tevékenységek részletes szabályairól 26/2000. (IX. 30.) EüM rendelet a foglalkozási eredetű rákkeltő anyagok elleni védekezésről és az általuk okozott egészségkárosodások megelőzéséről 16/2000. (VI. 8.) EüM rendelet az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról 74/1999. (XII. 25.) EüM rendelet a természetes gyógytényezőkről 59/1999. (XI. 26.) EüM rendelet a vásári, piaci és vásárcsarnoki árusítás közegészségügyi szabályairól 9/1985. (X. 23.) EüM-BkM együttes rendelet az étkeztetéssel kapcsolatos közegészségügyi szabályokról 11/1984. (VIII. 1.) ÉVM rendelet a nukleáris létesítmények építési szabályairól 23/2005. (III. 23.) FVM rendelet a ragadós száj- és körömfájás elleni védekezésről 17/2005. (III. 11.) FVM rendelet a zöldség-gyümölcs piacszabályozás végrehajtásához szükséges működési programok környezetvédelmi intézkedéseiről, valamint az árukivonásra vonatkozó környezetvédelmi előírásokról 165/2004. (XI. 22.) FVM rendelet a növényvédelmi igazgatási szolgáltatási díjakról 150/2004. (X. 12.) FVM rendelet a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv alapján a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részlege társfinanszírozásában megvalósuló agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételének részletes szabályairól 139/2004. (IX. 24.) FVM rendelet a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv alapján a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részlege társfinanszírozásában megvalósuló, az Európai Unió környezetvédelmi, állatjóléti és higiéniai előírásainak való megfeleléshez nyújtott támogatás igénybevételének részletes szabályairól 137/2004. (IX. 18.) FVM rendelet a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv kihirdetéséről, valamint az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapból nyújtandó vidékfejlesztési támogatásokkal összefüggésben a kedvezőtlen adottságú területek és az azokhoz tartozó települések megállapításáról 131/2004. (IX. 11.) FVM rendelet a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv alapján a központi költségvetés, valamint az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Részlege társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének általános szabályairól 89/2004. (V. 15.) FVM rendelet a növényvédő szerek forgalomba hozatalának és felhasználásának engedélyezéséről, valamint a növényvédő szerek csomagolásáról, jelöléséről, tárolásáról és szállításáról

175

88/2004. (V. 15.) FVM rendelet az állatgyógyászati készítményekről 6/2004. (I. 22.) FVM rendelet az Európa terv Agrárhitel programjáról 4/2004. (I. 13.) FVM rendelet az egyszerűsített területalapú támogatások és a vidékfejlesztési támogatások igényléséhez teljesítendő „Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot”, illetve a „Helyes Gazdálkodási Gyakorlat” feltételrendszerének meghatározásáról 110/2003. (X. 21.) FVM rendelet az erdészeti szaporítóanyagokról 103/2003. (IX. 11.) FVM rendelet a növényvédő szerrel szennyezett csomagolóeszköz-hulladékok kezeléséről 95/2003. (VIII. 14.) FVM rendelet a növényi genetikai anyagok megőrzéséről és felhasználásáról 90/2003. (VII. 30.) FVM-ESzCsM együttes rendelet az élelmiszerek előállításának és forgalmazásának élelmiszer-higiéniai feltételeiről 86/2003. (VII. 24.) FVM-ESzCsM-GKM együttes rendelet a dohánytermékek gyártásáról, forgalmazásáról és ellenőrzéséről 71/2003. (VI. 27.) FVM rendelet az állati hulladékok kezelésének és a hasznosításukkal készült termékek forgalomba hozatalának állat-egészségügyi szabályairól 70/2003. (VI. 27.) FVM rendelet a méhállományok védelméről és a mézelő méhek egyes betegségeinek megelőzéséről és leküzdéséről 69/2003. (VI. 25.) FVM rendelet a fertőző szivacsos agyvelőbántalmak megelőzéséről, az ellenük való védekezésről, illetve leküzdésükről 43/2003. (IV. 26.) FVM rendelet a takarmányok előállításáról, forgalomba hozataláról és felhasználásáról szóló 2001. évi CXIX. törvény végrehajtásáról 14/2003. (II. 14.) FVM rendelet a sertések hólyagos betegsége elleni védekezés szabályairól 16/2001. (III. 3.) FVM rendelet a Mezőgazdasági Biztonsági Szabályzat kiadásáról 8/2001. (I. 26.) FVM rendelet a termésnövelő anyagok engedélyezéséről, tárolásáról, forgalmazásáról és felhasználásáról 7/2001. (I. 17.) FVM rendelet a növény-egészségügyi feladatok végrehajtásának részletes szabályairól 5/2001. (I. 16.) FVM rendelet a növényvédelmi tevékenységről 86/1997. (XI. 26.) FM rendelet a Magyar Takarmánykódexről 56/1997. (VIII. 14.) FM-IKIM-NM együttes rendelet az élelmiszerek megsemmisítésének feltételeiről és módjáról 55/1997. (VIII. 14.) FM-IKIM-NM-PM együttes rendelet az egyes élelmiszer-ellenőrzési igazgatási szolgáltatásokért fizetendő díjakról, valamint a díjak és a minőségvédelmi bírság megfizetésének és felhasználásának módjáról 41/1997. (V. 28.) FM rendelet az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról 1/1996. (I. 9.) FM-NM-IKM együttes rendelet az élelmiszerekről szóló 1995. évi XC. törvény végrehajtásáról 36/1994. (VI. 28.) FM-KTM együttes rendelet a védett őshonos és veszélyeztetett helyzetbe került állatfajták körének megállapításáról 7/1992. (II. 25.) FM rendelet a légijárművel végzett növényvédelemről

176

5/2005. (I. 21.) GKM rendelet a villamosenergia-elosztás és -átvitel, a rendszerirányítás és a rendszerszintű szolgáltatások hatósági díjainak középtávú szabályozásáról 4/2005. (I. 21.) GKM rendelet a közüzemi célra és elosztó hálózati veszteség pótlására értékesített villamos energia árszabályozásáról, valamint a közüzemi villamos energia nagykereskedő által hatósági áron értékesített villamos energia árainak megállapításáról 101/2004. (VII. 30.) GKM rendelet a Külszíni bányászati tevékenységek Bányabiztonsági Szabályzata kiadásáról 91/2004. (VI. 29.) GKM rendelet a közúti járművek forgalomba helyezésével és forgalomban tartásával, környezetvédelmi felülvizsgálatával és ellenőrzésével, továbbá a gépjárműfenntartó tevékenységgel kapcsolatos egyes közlekedési hatósági eljárások díjáról 40/2003. (VI. 19.) GKM rendelet az egyes fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos eljárási rendről 17/2003. (IV. 4.) GKM-KvVM-PM együttes rendelet egyes folyékony tüzelő- és fűtőanyagok kéntartalmának csökkentéséről 7/2002. (VI. 29.) GKM-BM-KvVM együttes rendelet a gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről 8/2001. (III. 30.) GM rendelet a Villamosmű Műszaki-Biztonsági Követelményei Szabályzat hatályba léptetéséről 5/2000. (II. 16.) GM rendelet a gépjármű-hajtóanyagok minőségi követelményeiről 80/1999. (XII. 28.) GM-EüM-FVM együttes rendelet a vendéglátás és közétkeztetés keretében történő élelmiszer-előállítás és -forgalmazás feltételeiről 14/1998. (XI. 27.) GM rendelet a Gázpalack Biztonsági Szabályzatról 43/2002. (VIII. 12.) HM-KvVM együttes rendelet az állami repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének részletes műszaki követelményeiről 31/2000. (X. 27.) HM rendelet az Észak-atlanti Szerződés Szervezete Biztonsági Beruházási Programja magyarországi végrehajtási rendjéről és szabályairól 7/1992. (IV. 7.) HM rendelet a honvédségi közúti járművek műszaki vizsgálatáról, valamint környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről 6/1992. (IV. 7.) HM rendelet a honvédségi közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről 7/1991. (X. 16.) HM rendelet a honvédségi közúti járművek üzemben tartásáról 11/2003. (V. 8.) IM-BM-PM együttes rendelet a lefoglalás és a büntetőeljárás során lefoglalt dolgok kezelésének, nyilvántartásának, előzetes értékesítésének és megsemmisítésének szabályairól, valamint az elkobzás végrehajtásáról 24/2002. (XII. 13.) IM rendelet a büntetés-végrehajtás közúti járművei forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről 62/1997. (XI. 26.) IKIM rendelet földtani és bányászati követelmények a nukleáris létesítmények és a radioaktív hulladék elhelyezésére szolgáló létesítmények telepítéséhez és tervezéséhez 11/1994. (III. 25.) IKM rendelet az éghető folyadékok és olvadékok tárolótartályairól 2/1987. (II. 17.) IpM rendelet a Robbanóanyagipari Biztonsági Szabályzat közzétételéről 21/2002. (IV. 25.) KöViM rendelet a víziközművek üzemeltetéséről

177

17/2002. (III. 7.) KöViM rendelet a hajózásra alkalmas, illetőleg hajózásra alkalmassá tehető természetes és mesterséges felszíni vizek víziúttá nyilvánításáról 49/2001. (XII. 22.) KöViM rendelet az autóbusszal végzett belföldi és nemzetközi személyszállítás szakmai feltételeiről és engedélyezési eljárásáról 35/2001. (X. 12.) KöViM rendelet a 2001. évi XI. törvénnyel kihirdetett „Életbiztonság a tengeren” tárgyú nemzetközi egyezmény és az ahhoz csatolt 1978. évi Jegyzőkönyv („SOLAS 1974/1978.”) mellékletének kihirdetéséről 34/2001. (X. 12.) KöViM rendelet a 2001. évi X. törvénnyel kihirdetett, a hajókról történő szennyezés megelőzéséről szóló 1973. évi nemzetközi egyezmény és az ahhoz csatolt 1978. évi Jegyzőkönyv („MARPOL 1973/1978.”) mellékleteinek kihirdetéséről 18/2001. (V. 23.) KöViM-BM-KöM együttes rendelet a gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről 13/2001. (IV. 10.) KöViM rendelet a belvízi utakon közlekedő úszólétesítmények hajózásra alkalmassága és megfelelősége feltételeiről, az üzemképesség vizsgálatáról és tanúsításáról 28/2000. (XII. 18.) KöViM rendelet a hajózási tevékenység engedélyezésének rendjéről 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről 14/2000. (XI. 14.) KöViM rendelet a Magyar Köztársaság légterében és repülőterein történő repülések végrehajtásának szabályairól 2/2000. (VII. 26.) KöViM rendelet a kedvtelési célú vízi járművek tervezéséről, építéséről és megfelelőségének tanúsításáról 1/2000. (VII. 21.) KöViM-KöM együttes rendelet a nem közúti mozgó gépekbe építendő belső égésű motorok gáznemű és részecskékből álló szennyezőanyag-kibocsátásának korlátozásáról 49/1999. (XII. 29.) KHVM rendelet a motoros légijárművek zajkibocsátásának korlátozásáról 43/1999. (XII. 26.) KHVM rendelet a vízkészletjárulék kiszámításáról 29/1999. (X. 6.) KHVM rendelet a távközlési építmények engedélyezéséről és ellenőrzéséről 24/1999. (VIII. 13.) KHVM rendelet a repülőtér üzemben tartási engedélyéről 21/1999. (VII. 22.) KHVM-KöM együttes rendelet a vízminőségi kárelhárítással összefüggő üzemi tervek készítésének, karbantartásának és korszerűsítésének szabályairól 11/1998. (IV. 17.) KHVM-BM együttes rendelet a közúti járművek forgalomba helyezésével és forgalomban tartásával, valamint környezetvédelmi felülvizsgálatával és ellenőrzésével kapcsolatos egyes díjakról 20/1997. (X. 21.) KHVM rendelet a nemzetközi polgári repülésről Chicagóban, az 1944. évi december hó 7. napján aláírt Egyezmény függelékeinek kihirdetéséről 18/1997. (X. 11.) KHVM-KTM együttes rendelet a repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének részletes műszaki szabályairól 14/1997. (IX. 3.) KHVM rendelet a radioaktív anyagok szállításáról, fuvarozásáról és csomagolásáról 13/1997. (IX. 3.) KHVM rendelet a kiégett nukleáris üzemanyag biztonságos vasúti szállításáról szóló szabályzat kihirdetéséről 12/1997. (VIII. 29.) KHVM rendelet a termelt és szolgáltatott vizek gázmentesítéséről

178

10/1997. (VII. 17.) KHVM rendelet az árvíz- és a belvízvédekezésről 17/1993. (VII. 1.) KHVM rendelet az egyes veszélyes tevékenységek biztonsági követelményeiről szóló szabályzatok kiadásáról 18/1991. (XII. 18.) KHVM rendelet a gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről 6/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről 5/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet a közúti járművek műszaki megvizsgálásáról 12/1989. (XII. 5.) KöHÉM rendelet az egyes veszélyes áruk szállításához szükséges útvonal kijelölési kérelem és határozat mintájáról, valamint az útvonal-kijelölés díjáról 15/1987. (XII. 27.) KM-ÉVM együttes rendelet a vasúti építmények engedélyezéséről és üzemeltetésük ellenőrzéséről 20/1984. (XII. 21.) KM rendelet az utak forgalomszabályozásáról és a közúti jelzések elhelyezéséről 2/1982. (II. 22.) KPM rendelet a veszélyes áruk nemzetközi belvízi szállításáról szóló szabályzatról 20/1979. (IX. 18.) KPM rendelet a Veszélyes Áruk Nemzetközi Közúti Szállításáról szóló Európai Megállapodás „A” és „B” mellékletének kihirdetéséről és belföldi alkalmazásáról 31/2004. (XII. 30.) KvVM rendelet a felszíni vizek megfigyelésének és állapotértékelésének egyes szabályairól 30/2004. (XII. 30.) KvVM rendelet a felszín alatti vizek vizsgálatának egyes szabályairól 28/2004. (XII. 25.) KvVM rendelet a vízszennyező anyagok kibocsátásaira vonatkozó határértékekről és alkalmazásuk egyes szabályairól 16/2004. (X. 8.) KvVM rendelet az egyes veszélyes anyagok elektromos és elektronikai berendezésekben való alkalmazásának korlátozásáról 15/2004. (X. 8.) KvVM rendelet az elektromos és elektronikai berendezések hulladékai kezelésének részletes szabályairól 3/2004. (II. 24.) KvVM rendelet a környezetvédelmi és a vízügyi előirányzatok felhasználásának és ellenőrzésének szabályairól 23/2003. (XII. 29.) KvVM rendelet a biohulladék kezeléséről és a komposztálás műszaki követelményeiről 10/2003. (VII. 11.) KvVM rendelet az 50 MWth és annál nagyobb névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezések működési feltételeiről és légszennyező anyagainak kibocsátási határértékeiről 7/2003. (V. 16.) KvVM-GKM együttes rendelet az egyes levegőszennyező anyagok összkibocsátási határértékeiről 3/2003. (III. 7.) KvVM rendelet a Környezetvédelmi alap célfeladatok fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának és ellenőrzésének szabályairól 6/2002. (XI. 5.) KvVM rendelet az ivóvízkivételre használt vagy ivóvízbázisnak kijelölt felszíni víz, valamint a halak életfeltételeinek biztosítására kijelölt felszíni vizek szennyezettségi határértékeiről és azok ellenőrzéséről 5/2002. (X. 29.) KvVM rendelet a települési szilárd hulladék kezelésére szolgáló egyes létesítmények kialakításának és üzemeltetésének részletes műszaki szabályairól 4/2002. (X. 7.) KvVM rendelet a légszennyezettségi agglomerációk és zónák kijelöléséről

179

2/2002. (VII. 9.) KvVM rendelet a titán-dioxid gyártás hulladékairól 8/2002. (III. 22.) KöM-EüM együttes rendelet a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról 7/2002. (III. 1.) KöM rendelet a használt és szennyvizek kibocsátásának méréséről, ellenőrzéséről, adatszolgáltatásáról, valamint a vízszennyezési bírság sajátos szabályairól 3/2002. (II. 22.) KöM rendelet a hulladékok égetésének műszaki követelményeiről, működési feltételeiről és a hulladékégetés technológiai kibocsátási határértékeiről 2/2002. (I. 23.) KöM-FVM együttes rendelet az érzékeny természeti területekre vonatkozó szabályokról 30/2001. (XII. 28.) KöM rendelet a természetvédelmi kezelési tervek készítésére, készítőjére és tartalmára vonatkozó szabályokról 28/2001. (XII. 23.) KöM rendelet a Környezetvédelmi alap célfeladatok fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának, nyilvántartásának és ellenőrzésének részletes szabályairól 23/2001. (XI. 13.) KöM rendelet a 140 kWth és az ennél nagyobb, de 50 MWth-nál kisebb névleges bemenő hőteljesítményű tüzelőberendezések légszennyező anyagainak technológiai kibocsátási határértékeiről 22/2001. (X. 10.) KöM rendelet a hulladéklerakás, valamint a hulladéklerakók lezárásának és utógondozásának szabályairól és egyes feltételeiről 17/2001. (VIII. 3.) KöM rendelet a légszennyezettség és a helyhez kötött légszennyező források kibocsátásának vizsgálatával, ellenőrzésével, értékelésével kapcsolatos szabályokról 15/2001. (VI. 6.) KöM rendelet az atomenergia alkalmazása során a levegőbe és vízbe történő radioaktív kibocsátásokról és azok ellenőrzéséről 14/2001. (V. 9.) KöM-EüM-FVM együttes rendelet a légszennyezettségi határértékekről, a helyhez kötött légszennyező pontforrások kibocsátási határértékeiről 12/2001. (V. 4.) KöM-EüM együttes rendelet a vegyi anyagok kockázatának becsléséről és a kockázat csökkentéséről 10/2001. (IV. 19.) KöM rendelet az egyes tevékenységek és berendezések illékony szerves vegyület kibocsátásának korlátozásáról 9/2001. (IV. 9.) KöM rendelet az elemek és akkumulátorok, illetve hulladékaik kezelésének részletes szabályairól 6/2001. (II. 28.) KöM rendelet a mosó- és tisztítószerek felületaktív hatóanyagainak biológiai bonthatóságának egyes szabályairól 5/2001. (II. 23.) KöM rendelet a poliklórozott bifenilek és a poliklórozott terfenilek és az azokat tartalmazó berendezések kezelésének részletes szabályairól 4/2001. (II. 23.) KöM rendelet a hulladékolajok kezelésének részletes szabályairól 10/2000. (VI. 2.) KöM-EüM-FVM-KHVM együttes rendelet a felszín alatti víz és a földtani közeg minőségi védelméhez szükséges határértékekről 7/1999. (VII. 21.) KöM rendelet a 140 kWth és az ennél nagyobb, de 50 MWth-nál kisebb bemenő hőteljesítményű, helyhez kötött gázturbinák légszennyező anyagainak technológiai kibocsátási határértékeiről 18/1998. (VI. 25.) KTM rendelet a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek tartalmi követelményeiről

180

13/1998. (V. 6.) KTM rendelet a barlangok nyilvántartásáról, a barlangok látogatásának és kutatásának egyes feltételeiről, valamint a barlangok kiépítéséről 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról 29/1997. (VIII. 29.) KTM rendelet a környezetbarát, környezetkímélő megkülönböztető jelzés használatának feltételrendszeréről 19/1997. (VII. 4.) KTM rendelet az elkobzott védett természeti értékekkel kapcsolatos intézkedésekről 16/1997. (VI. 5.) KTM rendelet a Központi Környezetvédelmi Alap kezelésének és felhasználásának szabályairól 12/1997. (IV. 25.) KTM rendelet a védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításához szükséges kisajátítások ütemezéséről 6/1997. (I. 31.) KTM rendelet a közcélú környezetvédelmi feladatok finanszírozásának részletes szabályairól 10/1995. (IX. 28.) KTM rendelet a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény végrehajtásáról 9/1995. (VIII. 31.) KTM rendelet a motorbenzinek tárolásakor, töltésekor, szállításakor és áttöltésekor keletkező szénhidrogén-emisszió korlátozásáról 30/1994. (X. 6.) KTM rendelet egyes környezetvédelmi és építésügyi nemzeti szabványok kötelezővé nyilvánításáról 26/1994. (VII. 14.) KTM rendelet a bányajáradék a Központi Környezetvédelmi Alapban kezelt és tájrendezési célokat szolgáló részének felhasználási szabályairól 32/1993. (XII. 23.) KTM rendelet a helyhez kötött földgázüzemű gázmotorok technológiai kibocsátási határértékeinek és azok alkalmazására vonatkozó szabályok megállapításáról 20/1993. (IV. 23.) KTM rendelet a Központi Környezetvédelmi Alap kezelésének és felhasználásának szabályairól 17/1992. (VIII. 3.) KTM rendelet az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1992. évi XVIII. törvény végrehajtásáról 3/1989. (II. 22.) KVM rendelet egyes természeti területek védetté nyilvánításáról és tájvédelmi körzetek létesítéséről 17/2004. (VIII. 27.) NKÖM rendelet egyes régészeti lelőhelyek védetté nyilvánításáról, illetőleg régészeti védőövezet kijelöléséről 3/2002. (II. 15.) NKÖM rendelet a kulturális örökség védetté nyilvánításának részletes szabályairól 17/2001. (X. 18.) NKÖM rendelet a kulturális javak kiviteli engedélyezésének részletes szabályairól 15/2004. (IV. 5.) PM rendelet a közösségi vámjog végrehajtásának részletes szabályairól 8/2004. (III. 10.) PM rendelet a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról 6/2005. (III. 23.) TNM-FMM-FVM-GKM-KvVM-PM-TNM együttes rendelet az Európai Unió strukturális alapjaiból, valamint Kohéziós Alapjából származó támogatásokhoz kapcsolódó költségvetési előirányzatok felhasználásának részletes szabályairól 15/2004. (VIII. 14.) TNM rendelet a Projekt Generation Facility II. fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának részletes szabályairól

181

14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól 10/1986. (IX. 24.) OKTH rendelkezés a Központi Környezetvédelmi Alap képzéséről és felhasználásáról 4/1986. (X. 11.) OVH rendelkezés egyes kiemelt jelentőségű vízilétesítmények rendszeres műszaki megfigyeléséről 3/1984. (II. 7.) OVH rendelkezés a szennyvízbírságról 4/1981. (IV. 4.) OVH rendelkezés az Országos Vízgazdálkodási Szabályzat kiadásáról 132/2003. (XII. 11.) OGY határozat a 2003-2008. közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Programról 126/2003. (XI. 21.) OGY határozat a „Parlagfűmentes Magyarországért” eseti bizottság jelentésének elfogadásáról és a szükséges kormányzati intézkedésekről 110/2002. (XII. 12.) OGY határozat az Országos Hulladékgazdálkodási Tervről 58/2001. (IX. 7.) OGY határozat a Magyar Köztársaságnak az Európai Környezetvédelmi Ügynökségben és az Európai Környezeti Információs és Megfigyelő Hálózatban való részvételéről szóló Megállapodás megerősítéséről 24/2001. (IV. 20.) OGY határozat a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről 38/2000. (V. 5.) OGY határozat a holtágak megóvásával, hasznosításával és rehabilitációjával kapcsolatos további feladatokról 35/1998. (III. 20.) OGY határozat az Országos Területfejlesztési Koncepcióról 83/1997. (IX. 26.) OGY határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról 108/1995. (XI. 9.) OGY határozat a környezet védelmének általános szabályairól szóló törvény egyes rendelkezéseinek érvényesítése érdekében szükséges jogalkotási feladatokról 90/1993. (XI. 17.) OGY határozat nemzeti környezet- és természetpolitikai koncepció kidolgozásáról 21/1993. (IV. 9.) OGY határozat a magyar energiapolitikáról 42/1992. (VI. 29.) OGY határozat az egészséges ivóvízellátást elősegítő programról 1150/2004. (XII. 26.) Korm. határozat a 2003-2008. közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Program finanszírozásának és végrehajtásának egyes kérdéseiről 1076/2004. (VII. 22.) Korm. határozat az Európa Terv (2007-2013.) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről 1030/2003. (IV. 9.) Korm. határozat a Nemzeti Fejlesztési Terv elfogadásáról és a Kohéziós Alap Stratégiáról 1212/2002. (XII. 21.) Korm. határozat a balatoni vízpart-rehabilitáció megvalósítására vonatkozó intézkedésekről 1117/2001. (X. 19.) Korm. határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Program második tervezési időszakára (2003-2008.) vonatkozó koncepcióról 1066/2001. (VII. 10.) Korm. határozat a 2001-2010. évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Program alapelveiről 1107/1999. (X. 8.) Korm. határozat a 2010-ig terjedő energiatakarékossági és energiahatékonyság-növelési stratégiáról

182

2063/2005. (IV. 22.) Korm. határozat a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban való részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény Részes Felei Konferenciájának ülésein való magyar részvételről 2053/2005. (IV. 8.) Korm. határozat a fenntartható fejlődési stratégia kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről 2051/2005. (IV. 8.) Korm. határozat az Európai Táj Egyezmény aláírásáról 2345/2004. (XII. 26.) Korm. határozat a 2003-2008. közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Program tematikus akcióprogramjairól 2311/2004. (XII. 9.) Korm. határozat az üvegházhatást okozó gázok 2005-2007. évi időszakra vonatkozó Nemzeti Kiosztási Tervéről 2064/2004. (III. 18.) Korm. határozat a modern, európai Magyarország megteremtését célzó intézkedési tervről 2042/2004. (II. 28.) Korm. határozat a Duna szennyezettségének csökkentését célzó projekt előkészítéséhez a Magyar Köztársaságnak a Globális Környezetvédelmi Alap által a Világbank közvetítésével nyújtandó támogatásról szóló megállapodás levélváltás útján történő megkötéséről 2027/2004. (II. 5.) Korm. határozat a Bálnavadászat Szabályozásáról szóló Nemzetközi Egyezményhez történő csatlakozásról 2313/2003. (XII. 10.) Korm. határozat a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának ellenőrzéséről és ártalmatlanításáról szóló, Bázelben, 1989. március 22. napján aláírt Egyezmény módosításának jóváhagyásáról 2143/2003. (VII. 1.) Korm. határozat a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló 1979. évi Genfi Egyezményhez kapcsolódó, a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyező anyagok (POP) légköri kibocsátásának csökkentéséről szóló, Aarhusban, 1998. június 24-én elfogadott Jegyzőkönyvvel kapcsolatos egyes feladatokról 2131/2003. (VI. 19.) Korm. határozat az ivóvízminőség-javító program végrehajtásának részletes előkészítéséről és finanszírozási rendszeréről 2107/2003. (V. 30.) Korm. határozat az ENSZ EGB Szennyezőanyag Kibocsátás és Átadás Nyilvántartási Rendszerről (PRTR) szóló Jegyzőkönyv aláírásáról 2105/2003. (V. 30.) Korm. határozat az ENSZ EGB keretében készült, az ipari balesetek határon túli hatásaiból eredően a határvizeken okozott károk miatti polgári jogi felelősségről szóló Jegyzőkönyv aláírásáról 2083/2003. (IV. 24.) Korm. határozat az integrált folyógazdálkodás megvalósításáról 2044/2003. (III. 14.) Korm. határozat az országos közúthálózat fejlesztésének, fenntartásának és üzemeltetésének hosszú és középtávú feladatairól, valamint finanszírozásának egyes kérdéseiről 2246/2002. (VIII. 15.) Korm. határozat a Nemzeti Fejlesztési Terv kialakításának előfeltételeiről és kidolgozásának ütemezéséről 2101/2002. (IV. 12.) Korm. határozat az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény Részes Felek Konferenciájának 1997. évi harmadik ülésszakán elfogadott Kiotói Jegyzőkönyvhöz történő csatlakozásról 2069/2002. (III. 21.) Korm. határozat a területi folyamatok alakulásáról, a területfejlesztési politika érvényesüléséről és az Országos Területfelesztési Koncepció végrehajtásáról szóló 39/2001. (VI. 18.) OGY határozatban foglalt feladatok megvalósítását elősegítő intézkedésekről 2052/2002. (II. 27.) Korm. határozat az Ivóvízbázis-védelmi Program végrehajtásáról

183

2115/2001. (V. 18.) Korm. határozat a környezetben tartósan megmaradó szerves szennyezőanyagokról szóló Stockholmi Egyezmény aláírásáról 2070/2001. (IV. 10.) Korm. határozat a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezésével szembeni védelméhez szükséges intézkedésekről 2035/2001. (II. 23.) Korm. határozat a Balatoni Vízgazdálkodási Fejlesztési Programról 2206/1999. (VIII. 18.) Korm. határozat a Középtávú Erőmű Létesítési Tervről 2271/1996. (X. 11.) Korm. határozat a Nemzeti Környezetvédelmi Programról és a megvalósításának általános tervéről

184