A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI LEHETŐSÉGEI AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN

http://www.doksi.hu

BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad információhozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz.

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA ÉS NEMZETKÖZI MENEDZSMENT SZAK Nappali tagozat Nemzetközi gazdaságelemző szakirány

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI LEHETŐSÉGEI AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN

Készítette: Kovács Bálint

Budapest, 2004

http://www.doksi.hu


2

http://www.doksi.hu


TARTALOMJEGYZÉK Tartalomjegyzék ............................................................................................................... 3 I. Bevezetés....................................................................................................................... 6 II. Az önkormányzatok fejlesztés-finanszírozási feladatai és lehetőségei........................ 7 II. 1. A helyi önkormányzatok fejlesztési feladatai .......................................................... 7 II.1.1. Az önkormányzatok fejlesztési célú kiadásainak alakulása az 1990-es években .. 9 II.2. Az önkormányzatok bevételi struktúrája ................................................................ 11 II.2.1. Központi támogatások.......................................................................................... 13 II.2.2. Megosztott és átengedett bevételek...................................................................... 16 II.2.3. Saját jogú bevételek ............................................................................................. 17 II.3. Az önkormányzati beruházások jelenlegi helyzete ................................................. 23 III.1. A helyi önkormányzatok hitelintézeti kapcsolatainak áttekintése......................... 37 III.1.1. Befektetési lehetőségek....................................................................................... 37 III.1.2 Hitelügyletek........................................................................................................ 38 III.1.2. Nagyberuházások projekt-finanszírozása ........................................................... 44 III.1.3. Pénzgazdálkodást segítő szolgáltatások.............................................................. 45 III.1.4. Egyéb szolgáltatások........................................................................................... 46 III.2. Az önkormányzatok tőkebevonó képességének ismérvei és feltételei .................. 47 III.2.1. A tőkebevonás hazai és nemzetközi lehetőségei ................................................ 47 III.2.2. Az önkormányzati szektor hitelbevonó képessége ............................................. 49 IV. Az EU támogatások jelentősége és felhasználási lehetőségei az önkormányzati szférában ......................................................................................................................... 52 IV.1. Az EU támogatási politikájának áttekintése.......................................................... 52 IV.1.1. Előcsatlakozási eszközök ................................................................................... 52 IV.1.1.1 A PHARE ......................................................................................................... 52 IV.1.1.2 Az ISPA program ............................................................................................. 54 IV.1.1.3 A SAPARD program ........................................................................................ 55 IV.1.2. Strukturális Alapok............................................................................................. 56 IV.1.2.1. Az Alapok rövid bemutatása ........................................................................... 57 IV.1.2.2. Az NFT funkciója és tartalma ......................................................................... 59 IV.1.3. A Kohéziós Alap ................................................................................................ 60

3

http://www.doksi.hu


IV.1.4. Közösségi Kezdeményezések és a belső politikák támogatásai......................... 61 IV.1.5. A közös agrárpolitika forrásai ............................................................................ 64 IV.1.6. Az Európai Beruházási Bank hitelei................................................................... 65 IV.1.6. Az EU költségvetési irányszámai 2004. évre ..................................................... 66 IV.1.7. Az EU források hazai felhasználása ................................................................... 68 IV.2. A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap önkormányzatok által felhasználható támogatásai ..................................................................................................................... 75 IV.2.1. Humánerőforrás fejlesztés .................................................................................. 75 IV.2.1.1. Oktatás – képzés .............................................................................................. 76 IV.2.1.2. Romák társadalmi és munkaerőpiaci felzárkózása.......................................... 76 IV.2.1.3. Egyéb intézkedések ......................................................................................... 77 IV.2.2. Agrár- és vidékfejlesztés .................................................................................... 77 IV.2.2.1. Vidékfejlesztés................................................................................................. 77 IV.2.3. Terület- és településfejlesztés............................................................................. 78 IV.2.4. Gazdaságfejlesztés - Turizmus ........................................................................... 80 IV.2.5. Infrastruktúra - Közlekedés ................................................................................ 82 IV.2.6. Környezetvédelem, energia ................................................................................ 82 IV.3. Az Európai Beruházási Bank önkormányzatok által felhasználható hitelei.......... 83 IV.4. Az önkormányzati rendszer előtt álló kihívások, felkészülés a regionális politika fogadására ....................................................................................................................... 84 IV.4.1 A kistérségek és a régiók lehetséges szerepe....................................................... 85 IV.4.1 Önkormányzatok együttműködése, konzorciumok ............................................. 86 IV.4.2 Az önkormányzati finanszírozási rendszer szükséges átalakítása ....................... 89 IV.4.3 A szükséges átalakítások esélye .......................................................................... 89 IV.4.4. Az önkormányzatok és a regionális politika alapelvei ....................................... 90 IV.4.1.1.Szolidaritás és kohézió ..................................................................................... 91 IV.4.1.2. Szubszidiaritás és decentralizáció ................................................................... 92 IV.4.1.3. Partnerség ........................................................................................................ 92 IV.4.1.4. Programozás .................................................................................................... 95 IV.4.1.5. Koncentráció és addicionalitás ........................................................................ 96 IV.4.3. A felkészülés elemei........................................................................................... 98 V. A finanszírozás új formái – Public Private Partnership ........................................... 103

4

http://www.doksi.hu


V.1. Fogalom-meghatározás ......................................................................................... 103 V.2. A PPP működése, szerződéses struktúra............................................................... 104 V.2.1. A projektváltozatok............................................................................................ 104 V.3. A PPP előnyei és kockázatai................................................................................. 105 V.3.1. A PPP előnyei .................................................................................................... 105 V.3.2. Hátrányok és kockázatok ................................................................................... 106 V.4. Az alkalmazás köre, feltételei és tipikus területei................................................. 109 V.4.1. A PPP alkalmazásának köre............................................................................... 109 V.4.2. A PPP alkalmazásának feltételei........................................................................ 109 V.4.3. A PPP alkalmazásának jellemző területei.......................................................... 110 V.5. A köz- és magánszféra együttműködése az EU-ban és annak szabályozása ........ 110 V.5.1. A PPP az Európai Unió országaiban.................................................................. 110 V.6. A hazai alkalmazás lehetőségei és eddigi tapasztalatai ........................................ 113 V.6.1. A PPP alkalmazásának perspektívái hazánkban ................................................ 113 V.6.2. A magyarországi jogi környezet ........................................................................ 114 V.6.3. A Tárcaközi Bizottság........................................................................................ 115 VI. Konklúzió ............................................................................................................... 120 Ábrák jegyzéke ............................................................................................................. 127 Felhasznált irodalom..................................................................................................... 127

5

http://www.doksi.hu


I. BEVEZETÉS

„Az államháztartás hajója nemcsak „tépett vitorlákkal”, hanem talán törött kormánylapáttal sodródik a közszolgáltatások vizein, s úgy tűnik, nem a nemzetközi főárammal együtt, hanem a part menti ellenáramban inkább visszafelé úszik.” (Kopányi Mihály, a Világbank vezető pénzügyi közgazdásza)

Magyarország Európai Uniós csatlakozási folyamatának egyik kevéssé tárgyalt kérdése az önkormányzati szektor helyzete. Ezen belül rendkívül lényeges kérdés a nemzetgazdaság e szegmense külső forrásbevonó képességének növelése, hiszen az EU Strukturális és Kohéziós Alapjain keresztül várhatóan hozzáférhető források címzettjei nagy részben a regionális, kistérségi és helyi önkormányzatok. Az ezekhez a forrásokhoz való hozzájutás előfeltétele az EU Alapok allokációs elveinek helyi hatósági szinten történő elfogadása és alkalmazása.

Az

addicionalitás

és

a

ko-finanszírozás

elve

gyakorlati

feltételeinek

megteremtése megköveteli az önkormányzati szektor saját bevételi bázisának és kölcsön, illetve magán tőke bevonó képességének növelését. Ez egyértelműen megköveteli a szoros együttműködést a finanszírozó pénzintézetekkel, annak érdekében, hogy a támogatások fogadásához megfelelő hitelezési keretrendszert tudjanak kialakítani.

A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatakor alapvetően öt kérdéskört kell vizsgálnunk: 1. Melyek az önkormányzati fejlesztési feladatok? 2. Milyen az önkormányzatok beruházásainak jelenlegi helyzete? 3. Milyen lehetőségeik vannak a pótlólagos forrásbevonásra? 4. Milyen változásokat hoz az EU? 5. Milyen új lehetőségek kínálkoznak a források előteremtésére?

A dolgozat első részében az önkormányzati finanszírozási lehetőségek és a jelenlegi helyzet áttekintő értékelésével foglalkozom, majd a hitelintézeti kapcsolatok

6

http://www.doksi.hu


ill. az EU támogatások jelentőségéről és végül a Public Private Partnership-ről, mint a finanszírozás relatíve új formájáról esik szó. II. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FEJLESZTÉS-FINANSZÍROZÁSI FELADATAI ÉS LEHETŐSÉGEI

II. 1. A helyi önkormányzatok fejlesztési feladatai

Az önkormányzati beruházások finanszírozási háttere vizsgálatának első lépése a helyi feladatok meghatározásának kell lennie. Ez tartalmazza az egyes települési formák fejlesztési prioritásainak vizsgálatát is.

Az önkormányzatok feladatkörét részletesen a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv) 1. és 8. §-ai szabályozzák. Ez alapján az önkormányzati szerepkör lényegében három nagy területet fog át1:

Az önkormányzatok, mint az állami struktúra részei kötelesek a helyi szolgáltatásokat szervezni abban a körben, amelyekre az állam a polgáraival szemben jogszabályokban kötelezettséget vállalt. (oktatás, egészségügyiszociális ellátás, közművelődés, gyermek- és ifjúságvédelem, tömegközlekedés, közvilágítás, köztisztaság, vízellátás, kommunális szolgáltatások)

A kötelező önkormányzati feladatok második csoportja a hatósági-igazgatási feladatok köre, amelyek végrehajtása megoszlik a képviselőtestület, a polgármester és a jegyző között.

A

harmadik,

alapvetően

önként

vállalt

feladatcsoport

a

helyi

gazdaságfejlesztés, ami átfogja a tervezést, területrendezést, gazdasági támogatást, infrastruktúra fejlesztést, településmarketinget, idegenforgalomszervezést, foglalkoztatáspolitikai feladatokat stb.

Szigorúan véve csak az első és a harmadik csoport tartalmaz konkrét fejlesztési feladatokat, tágabb értelemben azonban szinte minden önkormányzati feladathoz kapcsolódhat fejlesztési elképzelés (pl. a közszolgáltatások színvonalának emelése által az életminőség javítása). Így a fejlesztések vizsgálata leghatékonyabban a historikus

7

http://www.doksi.hu


adatok elemzése alapján folytatható (az 1990-es évtized fejlesztési prioritásairól bővebben a II.1.1. fejezetben).

Azonban a településfejlesztés sokkal komplexebb kategória, az messze túlmutat a helyi gazdaság- és infrastruktúra fejlesztés keretein. A településfejlesztés a település társadalmi és gazdasági erőforrásainak, környezeti minőségének, műszaki, anyagi és humán ellátásának olyan fejlesztése, amely a fenntartható fejlődés érdekében megteremti a település lakossága számára az életszínvonal növekedésének, az életminőség javulásának egyensúlyi feltételeit.

Az

egyes

feladatcsoportok

végrehajtásának

eszközrendszere

rendkívül

differenciált, magába foglal közhatalmi, finanszírozási, tulajdonosi és vállalkozói elemeket egyaránt. Az önkormányzatok tulajdonosként működtetik a lakossági ellátás legtöbb intézményét. A kommunális szolgáltatások egy részét más, külső szervezetekkel szerződve biztosítják. Joguk van adóztatni, helyi rendeletet alkotni, hatóságként is jelentős befolyást gyakorolnak a helyi szervezetek és az állampolgárok különböző aktivitásaira, illetve saját pénzeszközeikkel, támogatásokkal is képesek a helyi folyamatokat befolyásolni.

A helyi gazdaságfejlesztés alapja a helyi fejlesztési terv illetve koncepció. Az EU regionális politikájában való részvételhez szükséges az állami szféra minden szintjén történő programozás –a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítéséhez a régióknak is megfelelő dokumentumokkal kell rendelkezniük, hogy azok részét képezzék a magasabb szintű terveknek. Valamennyi szinten - megye, kistérség, település - ugyanez a helyzet; kiforrott tervvel, jövőképpel kell rendelkezni ahhoz, hogy támogatáshoz juthassanak az érintettek. Az a település (és a felette levő szintek ugyanúgy), amely nem fogalmazza meg és fogadja el körültekintő tervezés és egyeztetés nyomán a célkitűzéseit, nem számíthat a fejlesztési programokban való érintettségre, vagy nem úgy, ahogy azt elképzelte.

1

Az önkormányzatok feladatkörének részletes bemutatását az 1. számú melléklet tartalmazza

8

http://www.doksi.hu


A területfejlesztésről és a területrendezésről 1996. évi XXI. törvény a megyei önkormányzatok hatáskörébe utalja – a települési önkormányzatok, a gazdasági és civil szféra képviselőivel való egyeztetés után – a megyei területfejlesztési terv kidolgozását és a települési fejlesztési programok koordinációját. A tervezési tevékenység intenzifikálódásával az önkormányzatok koncepciózus keretekbe rendezhetik eddig meglehetősen spontán, esetleges gazdaságfejlesztési aktivitásukat.

A helyi fejlesztéseknél természetesen rendkívül eltérő az egyes önkormányzatok mozgástere. A kisebb települések alig képesek hatást gyakorolni a helyi gazdasági folyamatokra, már csak azért sem, mert nem rendelkeznek ehhez forrásokkal. A falvak önkormányzati fejlesztései leszűkülnek az alapinfrastruktúrára, s ezek finanszírozása túlnyomó részben állami támogatásból történik. A községi önkormányzatok helyi adóbevételei minimálisak. Jelentőségük elsősorban abban áll, hogy a kis településeken esetenként magas arányú munkanélküliség szociális terheit enyhítik szociális segélyezés, illetve közhasznú foglalkoztatás formájában.

A kis- és nagyobb városok mozgástere valamelyest nagyobb, bár az önkormányzati források és energiák legnagyobb részét a meglévő intézményhálózat és a hivatal működtetése köti le. A városok intenzív gazdasági diplomáciát folytatnak, egyre erőteljesebben törekszenek településük “marketingjére”, telekvagyonuk, vállalkozói vagyonuk révén jelentős hatást gyakorolnak a helyi gazdaság működőképességére, nem beszélve az infrastrukturális fejlesztések szerepéről.

II.1.1. Az önkormányzatok fejlesztési célú kiadásainak alakulása az 1990-es években

Az alapvető önkormányzati feladatok megismerése után lényeges azok fontosságának megítélése.

Mivel a Nemzeti Fejlesztési Terv – a szubszidiaritás és partnerség elvének megfelelően – az egyes települések, kistérség, megyék, régiók összesített és súlyozott fejlesztési prioritásait tartalmazza, az a fejlesztési célok nagy vonalakban történő

9

http://www.doksi.hu


meghatározásához megfelelő kiindulási alapot adhat.2. Azonban az NFT által meghatározott irányok nem mutatják meg azt, hogy az egyes településfajták terveiben milyen célok priorizáltak és milyen mértékben voltak képesek ezeket realizálni, így célszerűbbnek láttam az önkormányzatok kiadási struktúra historikus adatainak elemzését. Azt NFT prioritásainak részletes bemutatását a IV.1.2.2 fejezet tartalmazza.

A fejlesztések ágazati megoszlását (lásd 3. számú melléklet) vizsgálva megállapítható, hogy a legjellemzőbbek minden településtípusnál az igazgatási beruházások voltak. Az igazgatás rendkívül összetett kategória, amely tartalmazza többek között a város- és községgazdálkodást és a hatósági-igazgatási szolgáltatások fejlesztését is. Szorosan ezt követték a közműfejlesztések, amelyek szükségessége a települések infrastrukturális hiányosságait tekintve

nem

meglepő.

Az

egyes

településtípusok naturális mutatói világosan bizonyítják, hogy ezekre a fejlesztésekre szükség volt, illetve hogy az 1990-es évtizedben jelentős javulás ment végbe e területen.3

A különbségek közül kiemelhető, hogy a megyei önkormányzatok elsősorban az egészségügyre és a szociális ellátásra, Budapesten az úthálózatra és közlekedésre, valamint az egészségügyre és szociális ellátásra koncentráltak. A megyeszékhelyeken az oktatáson, az egyéb városokban pedig az egészségügy és szociális ellátás címen volt a fő

hangsúly.

A

községek

fejlesztési

beruházásai

főként

közműfejlesztéshez

kapcsolódtak, amelyek szükségessége naturális mutatóik ismeretében szintén érthető.

Az önkormányzatok közműfejlesztési kiadásainak megoszlása (1993-2000. évek átlaga, 1993-as árakon %) 1. számú táblázat

2 3

Az NFT tervezési sémáját a 2. számú melléklet tartalmazza A különböző településtípusok infrastrukturális mutatószámait a 5. számú melléklet tartalmazza.

10

http://www.doksi.hu


Összes Megyei önkorönkorBudapest mányzat mányzatok Világítás Víz Szennyvíz Gáz Telefon Összesen

1,9 12,0 76,1 9,2 0,8 100,0

72,0 24,6 3,4 100,0

1,4 24,7 73,5 0,3 0,2 100,0

Megyeszékhelyek

Egyéb városok

Községek <1000 fő

Községek >1000 fő

3,8 3,7 1,1 1,3 12,4 8,5 6,5 22,5 79,8 78,0 81,1 55,1 4,0 9,1 10,2 20,2 0,7 1,2 1,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Forrás: BM önkormányzati adatszolgáltatás

A közműfejlesztési beruházások további bontása újabb következtetések levonására ad lehetőséget. A megyei önkormányzatok kivételével az ilyen irányú beruházások között a szennyvízfejlesztés szerepelt a legnagyobb súllyal, ezeket egészítették ki a fővárosban és a megyeszékhelyeken a vízhálózat és a községek víz- és gázhálózat-fejlesztési beruházásai.

II.2. Az önkormányzatok bevételi struktúrája4

A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezete három fő finanszírozási pilléren alapszik: 1. Központi költségvetési támogatások 2. Megosztott és/vagy átengedett adóból és más fizetési kötelezettségből származó közbevétel 3. Saját jogú bevételek 4

Forrás: Kusztosné Nyitrai Edit (szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik, p. 197-265, Consulting, Bp, 1998; a Municipium Alapítvány Önkormányzati menedzsment c. online anyaga (http://www.municipium.hu/menedzsment/) és a releváns törvények

11

http://www.doksi.hu


A központi költségvetési támogatásokon belül igen lényeges e forráscsoport belső felépítése. A két legfontosabb szempont, hogy a támogatások

normatív alapon vagy anélkül (normatív vagy pedig individuális támogatások)

felhasználási kötöttséggel (pántlikázott vagy specifikus állami támogatások) vagy anélkül (szabad felhasználású vagy általános támogatások) kerülnek szétosztásra.

Ez a két indikátor egyben jelzi az önkormányzatok központi kormányzattól való függőségének mértékét is, megmutatva azt, hogy mekkora azoknak a forrásoknak az aránya, amelyek felhasználásáról a helyi önkormányzatok saját hatáskörben döntenek.

A megosztott és/vagy átengedett közbevételek minden esetben valamely, az államháztartás részére központilag előírt (országosan egységesen szabályozott) fizetési kötelezettségből való – meghatározott mértékű – helyi önkormányzati részesedést jelentenek. Ezek a közterhek tipikusan adók, de előfordulhatnak más elnevezésű fizetési kötelezettségek is (pl. illeték, járulék, hozzájárulás). E jövedelemfajtának két alapvető típusa különböztethető meg:

megosztott közbevételek – ez esetben az önkormányzat szedi be a pénzt és megosztja azt a központi költségvetéssel

átengedett

közbevételek

–

valamely

központi

adóbevétel

törvényben

meghatározott részét az állam az önkormányzatok részére átengedi.

A saját jogú (sui generis) bevételek csoportja már önmagában véve meglehetősen heterogén, jellemzően az alábbi bevételi forrásokat és jogcímeket foglalja magába:

helyi adók

működési bevételek

helyi önkormányzati vagyonból fakadó bevételek

kölcsönbevételek

E források legfontosabb közös ismérve az, hogy ezek a bevételek az önkormányzatok szuverén döntése alapján keletkeznek.

12

http://www.doksi.hu


Fontos még azt is megemlíteni, hogy az Ötv. 88. § (1) bek. b.) pontja szerint a helyi önkormányzat „hitelt vehet fel és kötvényt bocsáthat ki; ennek fedezetéül az önkormányzati törzsvagyon és - a likvid hitel kivételével - a normatív állami hozzájárulás,

az

állami

támogatás,

a

személyi

jövedelemadó,

valamint

az

államháztartáson belülről működési célra átvett bevételei nem használhatók fel”.

II.2.1. Központi támogatások

1. Normatív támogatások

Az általános normatív állami támogatások rendszere kettős célt szolgál:

helyi önkormányzatok által végzett állami közfeladatok forrásigényének kielégítése (normatív és alanyi alapon)

területi pénzügyi egyenlőtlenségek mérséklése

A gyakorlatban a két cél megvalósítása nem különül el egymástól, a támogatás egy összegben (természetesen változó mértékben) érkezik meg az önkormányzatokhoz.

Az önkormányzat lakosságszáma, illetve feladatmutatói alapján normatív állami hozzájárulásra jogosult. A hozzájárulások körét (tartalmát), mértékét, igénybevételét az éves költségvetési törvény szabályozza. Jellemzően felhasználási kötöttség nélkül kerül biztosításra az önkormányzatok számára, ugyanakkor meghatározott az önkormányzati feladatok köre, amelyek alapvetően e támogatások biztosítják a források döntő hányadát. Ide tartoznak az önkormányzatok állami funkcióval kapcsolatos (igazgatási, szociális, oktatási és kulturális) feladatainak finanszírozásához kapcsolódó források.

A területi és településtípus szerinti egyenlőtlenségek mérséklésének eszköztára alapvetően három támogatási formán alapszik.

Az önkormányzatok sajátos feladatainak megvalósítását segítik a költségvetési törvény rendelkezései szerint igénybe vehető és felhasználható központosított

13

http://www.doksi.hu


előirányzatok. A központosítottan megtervezett állami támogatások átutalása többnyire a feladatok ellátása és az önkormányzat igénylése alapján történik. A helyi önkormányzatok támogatások

központosított utalványozója

és

egyéb

előirányzatai

a

Belügyminisztérium.

terhére

megállapított

Az

utalványozás

teljesítményarányosan és elszámolási kötelezettséggel történik.

A költségvetési törvény finanszírozási előleget biztosító rendelkezése az önkormányzat meghatározott feladatellátásának folyamatos finanszírozását hivatott biztosítani. A megelőlegezésre leginkább a szociális feladatok (pl. rendszeres szociális segély, időskorúak járadéka, az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatása stb.) teljesítése során van szükség. Az önkormányzat az őt megillető havi összeg legfeljebb kétszeresét igényelheti. Az előleggel a költségvetési éven belül a folyamatos igénylés során el kell számolni.

A

költségvetési

törvény

az

önhibájukon

kívül

hátrányos

helyzetű

önkormányzatok számára kiegészítő állami támogatási keretet állapít meg, amelyhez az arra jogosult önkormányzatok pályázat útján juthatnak hozzá. Előleg igénylésére az önkormányzat elfogadott költségvetési rendelete alapján van lehetőség – utólagos elszámolási kötelezettség mellett.

2. Cél- és címzett támogatások

Az önkormányzatok felhalmozási, fejlesztési feladataira rendelkezésre álló források körét a költségvetési törvény jelöli meg

címzett és céltámogatás,

területi kiegyenlítő támogatás, illetve

céljellegű decentralizált támogatás formájában.

14

http://www.doksi.hu


A

címzett

támogatás

a

jelentős

költségigényű,

több

önkormányzat

közigazgatási területén megvalósuló, illetve több önkormányzatot érintő fejlesztések finanszírozására állapítható meg. A támogatás célhoz kötött, másra nem fordítható.

A céltámogatás olyan finanszírozási forma, amely az előre meghatározott céloknak megfelelő igénylés alapján nyerhető el. A finanszírozás elnyerésének egyetlen feltétele, hogy a forrás odaítélési kritériumainak a pályázat megfeleljen. E támogatás is felhasználási kötöttséggel folyósítható.

A célonkénti támogatás mértékét és feltételeit a cél- és címzett támogatásokról szóló törvény tartalmazza.

A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás a Kormány által a megyei területfejlesztési tanácsok részére meghatározott szempontok szerint kerül odaítélésre. A megyei területfejlesztési tanácsok a támogatást a felosztható keretösszeg erejéig a termelő, illetve humán infrastrukturális feltételekben meglévő területi fejlettségi különbségek mérséklésére ítélhetik oda a területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek helyi önkormányzatai részére.

Céljellegű, decentralizált támogatás biztosított – a költségvetési törvény rendelkezései szerint – felhalmozási és vis maior célokra. Ezen támogatások felhasználása is a megyei területfejlesztési tanácsok és a Fővárosi Közgyűlés döntési jogosultsága, amelyet a “cél- és címzett támogatásokról” szóló törvény, valamint a vonatkozó kormányrendelet szabályoz.

Ha az önkormányzat beruházásait támogatással valósítja meg, akkor finanszírozási szerződést kell kötnie a

céltámogatás esetén a számlavezető hitelintézettel,

címzett, területi kiegyenlítő, illetve céljellegű decentralizált támogatás esetén a Magyar Államkincstárral köti meg.

15

http://www.doksi.hu


A támogatás igénybevétele csak a cél teljesítését igazoló számla alapján történhet. Az önkormányzatnak el kell végeznie a teljesítést igazoló számla tartalmának felülvizsgálatát. Ezt követően a hitelintézet a finanszírozási szerződés alapján gondoskodik a fejlesztési támogatás döntés szerinti arányának lehívásáról. A központi támogatást a Belügyminisztérium utalványozza. A finanszírozás során be kell tartani a kormányrendeletben rögzített eljárási szabályokat. Ennek megfelelően biztosítani kell, hogy az önkormányzat a (támogatás címzettje) számláján kerüljön jóváírásra a lehívott összeg.

II.2.2. Megosztott és átengedett bevételek

1. Megosztott adók

A központi adók az állami költségvetés bevételét képezik. Az államháztartás rendszerében a központi költségvetés és az önkormányzatok között feladatmegosztás van, így indokolt lehet ezen adók megosztása. Magyarországon a legjelentősebb tétel a magánszemélyek jövedelemadója, illetve a gépjárműadó részbeni átengedése az önkormányzatok részére.

A magánszemélyek jövedelemadójának megosztása a következők szerint történik: az önkormányzatokat a 2003-as szabályozás szerint az önkormányzat illetékességi területén élő állandó lakosok által a tárgyévet megelőző két évvel korábban bevallott és befizetett, az APEH által településenként kimutatott személyi jövedelemadó 40%-a illeti meg. Ez az alábbiak szerint oszlik meg:

a települési önkormányzatot a közigazgatási területére kimutatott személyi jövedelemadó 5%-a illeti meg,

a helyi önkormányzatokat normatív módón a személyi jövedelemadó 28,05%-a illeti meg,

a települési önkormányzatokat a bevételeikben meglévő aránytalanságok mérséklése céljából a személyi jövedelemadó 6,95%-a illeti meg, amely egyes településeknél bevételnövekedést, másutt bevételmérséklést jelenthet.

16

http://www.doksi.hu


2. Átengedett adók

Az átengedett adók klasszikus példája a gépjárműadó, amely ugyan jelenleg 100%-ban helyben marad, azonban a szakirodalomban ez a legelterjedtebb hivatkozás, így én is maradtam ennél a példánál. A gépjárműadó az önkormányzat által helyben beszedett adó, amelynek a tavalyi évben meghatározott része – a törvény által meghatározott alsó adótétellel számított összeg 50%-a – az önkormányzat bevétele maradt. Ha a képviselő-testület, illetve a közgyűlés az alsó adótételnél magasabb mértéket

állapított

meg,

a

különbözetből

származó

bevétel

100%-ban

az

önkormányzatot illette meg. Ezen túl a települési önkormányzatot illeti meg a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságokból, pótlékokból és végrehajtási költségekből származó bevétel is.

II.2.3. Saját jogú bevételek

A saját jogú bevételek körét az alábbi négy alcsoportra indokolt felosztani:

helyi adóbevételek (az önkormányzat által megállapított adó típusú, azaz egyoldalú fizetési kötelezettség; az adott helyi önkormányzat döntése alapján bevezetett adónem, amely esetében az önkormányzat kiterjedt diszkrecionális jogkörrel rendelkezik);

működési bevételek (az önkormányzat által megállapított díj típusú, azaz valamilyen helyi szolgáltatásért járó fizetési kötelezettség; ezek rendszerint az adott helyi önkormányzat által ellátott közigazgatási feladatok, illetve nyújtott közszolgáltatások jellemzően nem piaci jellegű ellenértékeként befolyt pénzeszközök);

kölcsönfelvételből eredő bevételek (amikor az adott helyi önkormányzat a pénzszükségletének kielégítése céljából a pénzpiacon vagy a tőkepiacon szerez többletforrásokat);

17

http://www.doksi.hu


vagyoni bevételek (ezek a helyi önkormányzati vagyon működtetéséből, hasznosításából, vagy végső esetben egyes vagyontárgyak értékesítéséből befolyó pénzeszközök).

Természetesen fenti főcsoportokon túl előfordulhatnak még más, az előbbi csoportok egyikébe sem illeszthető saját jogú pénzbevételi források is. Ilyenek lehetnek például a különböző – akár objektív, akár szubjektív felelősségi alapú – bírságok (helyi környezetvédelmi bírság, szabálysértési bírság), az önkormányzati érdekszövetségtől kapott – segítségnyújtási, szolidaritási jellegű - pénzek, illetőleg az adományok és segélyek.

1. Helyi adók

A helyi adó az önkormányzati önállóság szempontjából megfelelőbb eszköznek tekinthető, mint a megosztott és/vagy átengedett központi adó. Egyfelől a helyi önkormányzatnak csak a helyi adónemek vonatkozásában van adóhatalma, ezzel szemben a megosztott és/vagy átengedett központi adók esetében sem mérlegelési, sem egyéb közvetlen ráhatási jogosultsága nincsen (csupán közvetett módon, az általános helyi önkormányzati érdekérvényesítési mechanizmusban tudja hallatni a hangját). Másfelől pedig a központi kormányzat gyakran hajlamos arra, hogy a megosztott és/vagy átengedett központi adóbevételeket mintegy az állami támogatási rendszer részeként fogja fel, s ezáltal az állami támogatásoknál alkalmazott kontrollmechanizmusát, ellenőrzési eszközeit ezen önkormányzati bevételi csoportra is kiterjessze - ilyen gondolat a helyi adók esetében még véletlenül sem merülhet fel.

Az államháztartás szintjei közötti feladatmegosztásnak megfelelően az önkormányzatok fő feladata a helyi szolgáltatási igények pontos ismerete és ezek kielégítése, jelentős állami támogatás igénybevétele mellett. Ez nem zárja ki, hogy az önkormányzat saját bevételei növelésére törekedjen. A függetlenség lényeges eleme, hogy e bevételek nagyságrendje ne befolyásolja a központi költségvetésből juttatott források mértékét.

18

http://www.doksi.hu


Ugyanakkor a legújabb szabályozás szerint (amely ugyan pillanatnyilag még a Parlament előtt van, de a szándék határozottnak tűnik) a források elosztásánál egyre jelentősebb szerepet kap az adóerő-képesség. Ez azt mutatja meg, hogy az egyes települések arányosan milyen mértékű helyi adóbevétellel számolhatnak, melynek keretében a helyben maradó SZJA 10%-a és a számított iparűzési adó együttes összegének egy lakosra jutó hányada jelenti a viszonyítási alapot. Amennyiben ez a mutató meghaladja a költségvetési törvényben szabályozott értéket, akkor a többlet sávosan elvonásra kerül a normatív támogatások törvény által meghatározott jogcímeiből (a levonás a meghatározott jogcímek együttes összegének 90%-áig (!) terjedhet); amennyiben viszont az összevont mutató nem éri el a költségvetési törvényben rögzített értéket, úgy az érintett önkormányzatok kiegészítésre jogosultak.5. Ez, bár kétségkívül hatékonyan kezeli a jövedelemkülönbségek problematikáját, tovább csökkenti az önkormányzatok pénzügyi függetlenségének mértékét.

A helyi adó alkalmazása jelenleg teljes mértékben önkormányzati hatáskörbe van utalva, annak kivetése a helyhatóság belátására van bízva. Ez a tényező ez EU szempontjából is lényeges kérdés lehet, amennyiben ez akár meg nem engedett támogatás is lehet. Az önkormányzat helyi gazdaságfejlesztési szempontoktól vezérelve mellőzheti a helyi adó kivetését ill. annak mértékét alacsony szinten tarthatja, így ösztönözve a működőtőke beáramlást. Az EU-csatlakozást követően a jelenlegi beruházási adókedvezmények megszűnnek és helyükbe lép egy új, a fejlesztési adókedvezmény. A társasági adótörvényt a 2001. évi L. törvény ("Egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról") a csatlakozásra való felkészülés keretében módosította. Ennek részeként a három- és tízmilliárd forint közötti értékű beruházásoknál 2003. január 1-től megszűnt a befektetőknek járó tízéves adómentesség lehetősége. A társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény6 jelenleg hatályos 21.§-a szerinti adókedvezményeket (beruházási adókedvezmény) az Európai Unióhoz történő

5 6

A 2004. évi költségvetés tervezetének 4. számú melléklete – forrás: PM 1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról

19

http://www.doksi.hu


csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatályba lépését követően megkezdett beruházásokra nem lehet igénybe venni.

A "fejlesztési kedvezménnyel" kapcsolatos törvényi előírások részletes szabályozását, illetve a kedvezmény mértékét a 162/2001. (IX.14.) Kormányrendelet ("a fejlesztési adókedvezményről") és a 163/2001. (IX.14.) Kormányrendelet ("a vállalkozásoknak nyújtott állami támogatások tilalma alóli mentességek egységes rendjéről") tartalmazza.

A

helyi

adókról

szóló

törvényben

szabályozott

önkormányzati

adókedvezményeknél az EU elfogadta a 2007. december 31-ig tartó átmeneti időszakot azon vállalatok esetében, amelyek nem kedvezményezettjei sem a nagybefektetői adókedvezményeknek, sem olyan támogatási szabályozásnak, amely nincs összhangban az uniós szabályokkal. Ha ebben nem sikerült volna megállapodni, számos külföldi befektető számolta volna fel magyarországi vállalkozását.7

A fejlett demokráciák önkormányzati gazdálkodásának tapasztalatai azt mutatják, hogy a saját bevételek meghatározó eleme a helyi adó, így a hazai viszonyok között is ezek növelése a cél. A helyi adók beszedését az Art.8 szabályozza.

2. Működési bevételek

A helyi önkormányzatok díjbevételeinek az a legfontosabb közös vonása, hogy – eltérően a helyi adófizetési kötelezettségektől – itt a fizetésre kötelezett természetes vagy jogi személy a díj (ennek elnevezése adott esetben szólhat másként is, pl. eljárási illeték) fizetése ellenében közvetlen ellenszolgáltatásban részesül (pl. elszállítják a háztartási hulladékát, építési engedélyt kap, vezetékes vízszolgáltatásban részesül, óvodai ellátást vesz igénybe), azaz e bevételi kör közvetlenül meghatározott kiadási körhöz kapcsolódik. Ennek a kapcsolódásnak a mértéke, nagysága elsősorban attól függ, hogy a szóban forgó díj konkrét mértéke milyen arányban van a közvetlen 7

Átmeneti vállalati kedvezményeket engedélyez az EU, Magyarország.hu,2003. február 26. URL: http://www.magyarorszag.hu/eu/hirek/eu_vallalattamogatas20030226.html 2003. 11. 27. 04:27

20

http://www.doksi.hu


ellenszolgáltatásra fordított költségekkel. Feltétlenül meg kell viszont jegyezni, hogy a helyi

önkormányzati

díjaknak

általában

nincsen

osztalék

képzését

célzó

nyereségtartalmuk, azonban tartalmazhatnak olyan nyereségelemet, amely teljes egészében visszaforgatásra kerül (az adott közszolgáltatás körében például ingatlanok fenntartása, eszközök pótlása, minőségi fejlesztés, rekonstrukció, vagy akár új beruházás céljára).

A ráfordítási költségekhez való kapcsolódásuk alapján a díjakat két kategóriába szokás sorolni, egyfelől a piaci alapú díjakra, másfelől pedig támogatás alapú díjakra (a szakirodalmi források egy része ez utóbbi kört nevezi jelképes díjnak is). A piaci alapú díjak esetében az igénybevevőt (fogyasztót) terhelő fizetési kötelezettség egyértelműen tükrözi a ráfordítási költségeket – ez jellemzi általában a közüzemi díjakat (az Európai Unió több országában egyes energia-, illetve vezetékes közszolgáltatás helyi önkormányzati közvetítéssel jut el a fogyasztókhoz). A támogatás alapú díjaknál ezzel szemben a fizetendő összeg legfeljebb csak arányaiban (vagy még abban sem) mutatja a fogyasztó felé az adott közszolgáltatás önkormányzati oldalon felmerülő költségeit, a hiányzó költségrészt – elsődlegesen valamilyen szociálpolitikai megfontolásból – maga a szolgáltatást nyújtó helyi önkormányzat, esetleg (fogyasztói árkiegészítés vagy ehhez hasonló formában) a központi állam viseli. Ilyen típusú díjakat alkalmaznak különösen a

humánszférába

tartozó

helyi

önkormányzati

intézmények

(közoktatás,

gyermeknevelés, szociálpolitika, egészségügyi ellátás, közművelődés, stb.) által nyújtott közszolgáltatásoknál. Az 1995. évi XLII. törvény9 a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a köztisztasággal és a településtisztasággal, valamint az élet- és vagyonbiztonsággal összefüggő egyes – közszolgáltatás útján megvalósuló – közfeladatok ellátásának elősegítése érdekében az ezekkel a területekkel kapcsolatos egyes közszolgáltatások igénybevételét kötelezővé tette. A közszolgáltatások köre, a kötelezően igénybevevők köre, illetve a díj mértékének meghatározása önkormányzati hatáskörbe tartozik.

8 9

1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről 1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

21

http://www.doksi.hu


3. Kölcsön bevételek

A kölcsönügyletekből keletkező helyi önkormányzati pénzek egyfelől eredhetnek

pénzintézeti

(banki)

kölcsönfelvételből,

másfelől

pedig

a

helyi

önkormányzat általi kötvénykibocsátásból. Adott helyi önkormányzat esetén a két kölcsönügylet-típus közötti választás számtalan tényező függvénye lehet, így például a pénzintézeti kölcsönzési hajlandóságból, a pénzintézeti, illetőleg a kötvénykibocsátási kondíciók (kamat nagysága és fizetésének gyakorisága, a futamidő hossza, stb.) összevetéséből, az egyéb járulékos költségből (banki kezelési, számlavezetési költség kontra értékpapír-kibocsátással összefüggő adminisztratív, nyomdai, biztonsági, stb. költségek) kiindulva dönthető el, hogy adott helyen és adott időben melyik kölcsönügylet a gazdaságosabb és célszerűbb.

Elviekben az önkormányzati hitelfelvétel az ún. „aranyszabályt” követi, miszerint azok csak fejlesztési célok érdekében adósodnak el (Ez az Európai Helyi Önkormányzati Charta kívánalma is.). A gyakorlat viszont sajnos azt mutatja, hogy a hazai önkormányzati hitelügyletek nagyobb része likviditási jellegű. A pénzintézet általi kölcsönzésnél a finanszírozás közvetett típusú, minthogy a tényleges megtakarítók nem kerülnek a kölcsönt felvevő helyi önkormányzattal kapcsolatba, személyük az önkormányzat előtt anonim és teljességgel irreleváns – a közvetett finanszírozás egyetlen kétoldalú hitelező-adós jogviszonyt hoz létre a pénzintézet és a helyi önkormányzat között. A kötvénykibocsátás esetében azonban a tényleges megtakarítók közvetlenül válnak a helyi önkormányzat hitelezőivé – ekkor tehát közvetlen finanszírozásról beszélünk, a helyi önkormányzat és a kötvény jegyzői között tipikusan több (kivéve azt az esetet, amikor egyetlen személy jegyzi a teljes kibocsátási összeget) kétoldalú adós-hitelező jogviszony keletkezik.

4. Vagyoni bevételek

A helyi önkormányzatok saját jogú (sui generis) bevételeinek szóban forgó része a helyi önkormányzat vagyonához – ingatlan és ingó tulajdonához és vagyoni értékű jogaihoz – kapcsolódóan befolyt pénzeszközöket involvál. E bevételi kör összetétele

22

http://www.doksi.hu


nyilván nagymértékben függ a helyi önkormányzati tulajdon nagyságától, struktúrájától. Ily módon bevételi forrásokat képezhetnek például:

a bérleti jogviszonyból származó bevétel – valamely helyi önkormányzati tulajdonba tartozó ingatlan (jellemzően iroda vagy üzlethelyiség, egyes országokban bérlakás is) használatának fejében a használó természetes vagy jogi személy által bérleti díj (a „díj” elnevezés itt kissé megtévesztő, minthogy a fizetendő összeg nem valamely közszolgáltatás nyújtásához, hanem az önkormányzati tulajdon tényéhez kötődik),

a koncessziós díjbevétel - itt valamely kizárólagos önkormányzati tulajdonú vagyontárgyhoz (pl. közutak, közterek) kötődő valamely tevékenység magánjogi személy (koncessziós társaság) általi ellátása keletkeztet a koncesszionárius számára

a

koncessziós

szerződésben

meghatározott

mértékű

fizetési

kötelezettséget (a díj elnevezéssel kapcsolatban lásd a fentiekben, a bérleti díj apropóján elmondottakat),

az osztalék-bevétel – a helyi önkormányzat (százszázalékos, többségi, esetleg kisebbségi) tulajdonában álló gazdasági társaság nyereségéből képzett osztalék (osztalékrész) összege,

a kamatbevétel – a helyi önkormányzat szabad pénzeszközeinek pénzintézethez (bankhoz) történő kihelyezéséből, illetőleg valamely (hitelezői jogviszonyt megtestesítő) értékpapír (pl. államkötvény, gazdálkodó szervezet által kibocsátott kötvény, letéti jegy) megvásárlásából származó „pénzhasználati díj”,

az árfolyamnyereségből származó bevétel – valamely (akár hitelezői jogviszonyt, akár tagsági-részesedési jogviszonyt megtestesítő) értékpapír megvásárlásának és értékesítésének összege közötti az utóbbi javára való pozitív eltérésből fakadó nyereség típusú bevétel, valamint

a privatizációs bevétel – amely a helyi önkormányzati tulajdon (ingatlan vagy ingóság), esetlegesen vagyoni értékű jog (pl. bérleti jog) értékesítéséből eredő bevétel.

II.3. Az önkormányzati beruházások jelenlegi helyzete

23

http://www.doksi.hu


Az helyzetmeghatározás első lépése a fejlesztési kiadások volumenének múltbeli alakulásának vizsgálata és a trendek meghatározása.

24

http://www.doksi.hu


Az önkormányzatok beruházási kiadásai (részesedés összes kiadásból %) 2. számú táblázat Összes önkormányzat Megyei önkormányzatok Budapest Megyeszékhelyek Egyéb városok Községek <1000 fő Községek >1000 fő

1993 16,2 12,8 14,1 13,0 15,1 24,1 23,2

1994 17,3 13,9 16,3 12,6 15,5 25,1 25,7

1995 12,5 9,9 13,7 9,3 10,9 16,8 16,2

1996 11,1 7,4 11,8 8,8 11,8 14,4 10,9

1997 13,1 8,6 11,9 11,3 13,9 18,4 14,4

1998 14,2 8,3 13,7 12,0 14,5 20,8 13,6

1999 12,6 7,4 12,6 8,8 12,9 18,4 13,4

2000 13,9 7,7 15,4 9,4 13,0 20,8 16,8

forrás: BM önkormányzati adatszolgáltatás

Megállapítható, hogy az 1993-2000 közötti időszakban az önkormányzatok átlagosan forrásaik 14 %-át tudták fejlesztési célokra fordítani, az egyes évek és településfajták közötti megoszlás azonban meglehetősen nagy eltéréseket mutat. Az időszak átlagát tekintve megállapítható, hogy az 1000 főnél nagyobb lélekszámú községek tudták forrásaik legnagyobb részét beruházási feladatokra fordítani, a második helyen az 1000 főnél kisebb települések, a harmadik helyen pedig Budapest áll. Meglepő, hogy a megyeszékhelyek ebből a szempontból csak az utolsó helyet foglalják el, ám ennek hátterében az állhat, hogy az önkormányzatok tulajdonában lévő vállalatok adatai a felhasznált adatokban nem szerepelnek, és ezek a szervezetek jelentős (elsősorban infrastrukturális) fejlesztéseket hajthatnak végre, akár állami források bevonásával.

Az időszakon belüli fluktuáció bizonyos mértékű szabályosságot mutat, véleményem szerint ezek a változások elsősorban a választási ciklusokhoz kapcsolódnak. Azonban fontos felismernünk, hogy a főváros kivételével minden településfajtán – a „szezonális hatások” kizárásával – folyamatosan csökkentek a fejlesztésre fordítható források. Budapest esetében azonban valószínűleg fontos szerepet játszottak a fővárosi funkcióhoz kapcsolódó fejlesztések, mint pl. a Nemzeti Színházzal vagy a tömegközlekedéssel kapcsolatos beruházások.

25

http://www.doksi.hu


Az önkormányzatok természetesen nem csak saját forrásaikat használták fel fejlesztési célú beruházásaikhoz, így célszerű megvizsgálni azt, hogy az állami támogatás milyen részarányt képviselt ezek finanszírozásakor, tehát a központi költségvetés milyen mértékben járult hozzá a fejlesztési elképzelések megvalósításához.

A legnagyobb mértékben a megyei önkormányzatok részesültek a fejlesztési támogatásokból, amelyek közül is a címzett támogatások aránya volt a legnagyobb. Ez alapvetően a megyei önkormányzatok feladatköréből következik, fejlesztési feladataik legnagyobbrészt térségi illetve egészségügyi fejlesztésekhez kapcsolódnak, amelyek amúgy is kiemelt jelentőségűek kormányzati szempontból – finanszírozási részarányuk gyakran 80-90%.

A második és harmadik helyet a községek két csoportja foglalja el, valószínűleg gyenge anyagi helyzetük miatt ők függnek leginkább az állami támogatásoktól. Számukra az állami források elsősorban céltámogatások és államháztartáson belüli felhalmozási célú pénzátvétel formájában volt hozzáférhető. A másik végletet a főváros és a megyeszékhelyek alkotják, ahol az önkormányzatoknak a legnagyobb arányban kellett saját forrásokból finanszírozni a fejlesztéseket.

A következő lépés a helyzet megítéléséhez az önkormányzatok bevételi forrásszerkezetének vizsgálata és összehasonlítása az EU tagállamok hasonló mutatóival.

A hazai önkormányzatok bevételi szerkezetének adatait a 3. számú táblázat és a 4. számú melléklet tartalmazza. Az adatok vizsgálata alapján megállapítható, hogy az 1991-2001. közötti időszakban az önkormányzatok saját bevételének aránya dinamikusan nőtt. A Megosztott adó bevételek szintén növekvő tendenciát mutatnak, bár lényegesen szerényebb mértékben.

Ez a tendencia kedvezőnek tűnhet, azonban fontos a jelenség hátterének megvilágítása. Az önkormányzati feladatok köre az időszak alatt nem változott jelentős mértékben (ill. enyhe növekedést mutatott). Ugyanakkor a normatív juttatások aránya

26

http://www.doksi.hu


drasztikusan csökkent – általában a bevételnövekedés mértékével – utalva arra a gyakorlatra, miszerint a költségvetés kialakítása során a PM csupán az önkormányzati költségvetések egyensúlyára törekszik, a folyamatos működés feltételeire koncentrálva. Tehát először meghatározzák az elégségesnek tartott összeget, majd ehhez igazítják a támogatások mértékét és jogcímeit.10 Így a saját jövedelmek növekvő mértékét egyfajta támogatásmérséklő tényezőként veszik figyelembe.

Az önkormányzatok tárgyévi bevételeinek strukturális összetétele és időbeli változása11 3. számú táblázat Saját bevételek ebből Helyi adók Megosztott bevételek Tőkejellegű bevételek Normatív állami juttatás Állami támogatás TB átadott forrásai Egyéb átvett forrás Hitel és egyéb forrás Tárgyévi bevételek

1991 18,3 2,3 11,9 1,4 36,4 11,6 16,9 1,5 2 100

1993 17,3 4,4 10,4 8 34,1 8,7 14,9 2,3 4,3 100

1995 18 5,7 11,8 11,2 29 9,3 15,6 2,2 2,9 100

1997 23,4 9,2 12 15,5 21,6 7,6 14,1 4,3 1,5 100

1999 28,8 12,9 13,3 8,9 18,7 10,4 13,7 4 2,2 100

2001 28,2 13,4 15,2 10,1 15,3 10,3 12,6 4 4,3 100

Forrás: BM IDEA

Az állami támogatások több mint négyötöde működési célú juttatás, s alig egyötödös arányt képviselnek a fejlesztési célú támogatások. Az állami támogatáson belül figyelmeztető a „önhiki” részarányának emelkedése, melyet – immár évek óta ismétlődően – az önkormányzatok egyharmada kénytelen igénybe venni. A finanszírozási rendszer kiegyensúlyozatlanságát mutatja az a tény is, hogy ha az önkormányzatok harmada került önhibáján kívül fizetésképtelen helyzetbe, akkor az nem lehet csupán a felelőtlen önkormányzati gazdálkodás eredménye.

10

Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése / vitaanyag /, p. 17, BM IDEA Program Önkormányzati Finanszírozási Projekt, URL: http://www.b-m.hu/idea/vita2.doc 2003. 11. 22. 17:04 11 Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése / vitaanyag /, p. 18, BM IDEA Program Önkormányzati Finanszírozási Projekt, URL: http://www.b-m.hu/idea/vita2.doc 2003. 11. 22. 17:04

27

http://www.doksi.hu


Ugyanakkor több Állami Számvevőszék által kiadott jelentés és az EU értékelése szerint is a kisebb önkormányzatok képtelenek voltak kihasználni a címzett és céltámogatásokat, éppen a saját források hiánya miatt: „A helyi önkormányzatok támogatási rendszerében lévő problémák 2002. évben sem csökkentek. Az önkormányzatoknak – a korábbi évekhez hasonlóan – gondot okozott a központi támogatások

szempontjából

saját

forrásnak

tekintett

önkormányzati

források

biztosítása.”12 Ez a tény az EU nyújtotta támogatások felhasználhatóságát is megkérdőjelezi, hiszen az önrész mértéke azok esetében is hasonlóan alakul. Valószínűleg azért olyan konstrukciók kialakításával kell számolni, amelyek magukba foglalják az EU támogatást, a hazai társfinanszírozást, a hitelt és az önrészt, valamint valószínűsíthető a PPP struktúra további terjedése.

Kiemelendő az is, hogy a hitelek szerepe a finanszírozásban továbbra is elenyésző, elsősorban a saját erő hiánya, az Ötv. miatti kötöttségek és a szigorú hitelbírálati szempontok miatt. Ugyanakkor ennek a bevételi forrásnak a szerepe a jövőben rendkívül lényeges lehet az EU támogatások által megkövetelt saját erő biztosításában. A hitelekről részletesen a III.2. fejezetben lesz szó.

„Összességében az önkormányzati bevételek részletező adatai arra utalnak, hogy az államháztartás mozgásterének romlásában az önkormányzatok voltak a legnagyobb vesztesek, s valóssá vált annak a veszélye, hogy az állami szerepkör módosulása a helyi közösségek terheinek további növekedésével fog járni. Ha másért nem, erre azért is gondolni kellene, mert a helyi közösségek értékítélete már három alkalommal módosította a politikai erőviszonyokat.”13

Az Európai Unió országaiban az önkormányzatok bevételeinek alakulása rendkívül változatos – a saját források szerepe azonban minden esetben jelentős.

12

Állami Számvevőszék: JELENTÉS a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról 2003. szeptember URL: www.asz.gov.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/945B054E5774914BC1256D98002AEEBE/$FILE/0332J000.PDF 13 Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése / vitaanyag /, p. 20, BM IDEA Program Önkormányzati Finanszírozási Projekt, URL: http://www.b-m.hu/idea/vita2.doc 2003. 11. 22. 17:04 p.

28

http://www.doksi.hu


Csupán a táblázat adatai alapján nem lehet „végső” következtetést levonni az egyes országok önkormányzatainak függőségi szintjéről, hiszen az állami támogatások belső szerkezete is fontos mutató e tekintetben. További probléma volt az adatforrással kapcsolatban, hogy az nem közölte, hogy az adatok mely évekre vonatkoznak, így szükségesnek láttam más forrásmunkák keresését. Az EU Urban Audit14 által biztosított adatok, ugyan más struktúrában, de részletes adatokat közölnek 49 európai város bevételi szerkezetéről. A forrásadatok nem tartalmazzák elkülönítetten az egyes állami hozzájárulások mértékét, viszont részletezik a – véleményem szerint fejlesztési szempontból legfontosabb – saját jogú bevételeket. A saját jogú bevételek aránya mindenképpen jelzésértékű, hiszen ezekkel a forrásokkal az önkormányzatok közvetlenül rendelkeznek. Az átlagos adatokat az 5. számú táblázat, a részletező táblát pedig az 6. számú melléklet tartalmazza.

A helyi önkormányzati költségvetési forrásszerkezet az Európai Unió egyes tagállamaiban 4. számú táblázat

14

THE URBAN AUDIT - Towards the Benchmarking of Quality of Life in 58 European Cities, European Communities, 2000, URL: inforegio.cec.int/urban/audit 2003.11.27. 20:57

29

http://www.doksi.hu


Tagállam

Ausztria Belgium Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Írország Olaszország Luxemburg Hollandia Portugália Spanyolország Svédország Nagy-Britannia Átlag Magyarország

Központi Megosztott, Saját jogú támogatások átengedett bevételek bevételek 9% 26% 65% 40% 0% 60% 22% 2% 76% 30% 2% 68% 26% 0% 74% 28% 17% 55% 33% 25% 42% 57% 0% 43% 37% 2% 61% 13% 24% 63% 61% 0% 39% 37% 1% 62% 37% 0% 63% 19% 0% 81% 60% 17% 23% 34% 8% 58% 42%

15%

43%

Forrás: Municipium Magyarország Alapítvány15

15

In: A helyi önkormányzatok finanszírozása URL: http://www.helyinfo.hu/domain2/files/modules/module15/759A53229E79F2A.doc, 2003. 11. 18. 22:10

30

http://www.doksi.hu


Egyes európai országok városainak átlagos bevételi forrás megoszlása 5. számú táblázat Helyi adók (%) Németország 28,77 Ausztria 16,85 Belgium 26,65 Dánia 57,30 Spanyolország 34,43 Finnország 50,50 Franciaország 39,24 Görögország 3,60 Olaszország 23,23 Írország 38,45 Luxemburg 32,00 Hollandia 6,25 Egyesült Királyság 25,13 Összesített átlag 29,42 Minimum 1,90 Maximum 57,30 Magyarország

13,40

Az egyes bevételi források aránya Állami Szolgáltatások Más transzfer ellenértéke források (%) (%) (%) 35,67 14,20 21,36 38,60 6,70 19,95 41,00 1,75 30,60 20,90 19,70 2,00 37,17 21,00 7,43 7,10 22,10 20,40 20,93 8,00 31,83 36,07 44,60 15,73 29,40 6,01 38,55 20,60 36,00 4,95 17,70 30,90 19,40 74,75 19,00 39,94 34,26 1,90 28,01 24,61 20,50 7,10 0,00 0,00 64,70 81,50 76,80 57,40

29,20

Saját jogú bev. összesen 64,33 43,50 59,00 79,00 62,87 93,00 79,07 63,93 67,79 79,40 82,30 81,00 61,29 74,53 35,40 93,00 42,60

Forrás: BM önkormányzati adatszolgáltatás, EU Urban Audit

E táblázatból is kitűnik, hogy a fejlesztési szempontból legfontosabb saját bevétel aránya jelentősen elmarad az Urban Audit által vizsgált városokban tapasztalható aránytól, míg az állami támogatások aránya lényegesen meghaladja az ott tapasztalt mértéket. Ugyan, mint már arra utaltam, a támogatások belső szerkezete is belső összetételének ismerete hiányában nem lehet egyértelmű következtetést levonni az önkormányzati függőségre vonatkozóan, bizonyos megkötésekkel lehetséges az értékelés. A legtöbb európai ország támogatási rendszere nagyobb mértékben decentralizált, mint Magyarországé, azonban ha azonos mértékű központosítottságot feltételezünk, akkor is elmarad hazánk az EU átlagtól, hiszen az állami támogatások aránya még mindig nagyobb hazánkban.

31

http://www.doksi.hu


Mindenképpen szükséges tehát az állami juttatások mielőbbi decentralizálása, az önkormányzatok pénzügyi függetlenségének kibővítése, valamint annak biztosítása, hogy az önkormányzati szektor külső forrásbevonó képessége növekedjen.

A költségvetés összeállításának folyamatába olyan törvényi szabályozókat kellene beépíteni, amelyek biztosítják a működési költségek normatív támogatás formájában történő fedezettségét. Ez a probléma éppen a 2004. évi költségvetéssel kapcsolatban mutatkozik meg leginkább, ugyanis a jövő évben a köztisztviselői kar béreinek inflációkövetése kötelező, ugyanakkor erre a célra a büdzsében csak 2%-os mértékig van fedezet. A hivatalos álláspont szerint az önkormányzatoknak ezt a problémát a „munkafolyamatok racionalizálásával” kell megoldaniuk.16

Az önkormányzati feladatellátás rendszerének drasztikusabb átalakítása újabb lehetőség a működőképesség biztosítására. Bizonyos feladatköröket, mint pl. az oktatás, szociális ellátás vagy egészségügy, a megyei önkormányzatok hatáskörébe kellene utalni, hiszen helyi szinten az ilyen funkciók felszámolása egyenlő a politikai öngyilkossággal.

Továbbá

a

személyi

összefonódások

is

akadályozhatják

a

szolgáltatások térbeli racionalizálását (pl. pedagógus és önkormányzati döntéshozó személyes ill. rokoni kapcsolata). Ezen kívül lehetséges megoldás a köztisztviselők és közalkalmazottak direkt állami alkalmazásba vétele, így elkerülhető az előző bekezdésben vázolt visszás helyzet, amelyben a leépítésről szóló döntést helyi szintre utalják – így kikényszerítve a szociális és fejlesztési funkciók közötti választást. Véleményem szerint ebben a helyzetben a tehetősebb önkormányzatok – a helyi politika sajátosságai miatt – inkább a saját jogú bevételek rovására inkább az előbbit választják.

Más szemszögből is meg lehet közelíteni a helyzetértékelést, mégpedig azok bevonásával, akik talán a legjobban meg tudják ítélni a valós helyzetet. A TÁRKI 19992002. között végzett egy kutatást „Az önkormányzati vezetők helyzetértékelése és

16

Gurnik Ágnes (PM önkormányzati főosztályvezető helyettes) nyilatkozata az OTP Bank Rt. szervezésében lezajlott Önkormányzati Napok 2003. előadássorozaton.

32

http://www.doksi.hu


várakozásai”17 címmel, ami véleményem szerint reális képet fest az önkormányzatok jelenlegi helyzetéről és várakozásairól. A válaszadóknak egy 1-10-ig terjedő skála segítségével kellett értékelniük a helyzetet a „nagyon rossz”-tól a „nagyon jó”-ig terjedően ill. a „sokkal jobb lesz”-től a „sokkal rosszabb lesz-ig”

Az önkormányzatok jelenlegi helyzetértékelésének alakulása 1. számú ábra 60 50 40 30 20 10 0

ősz

ősz

tavasz

ősz

tavasz

ősz

1999

2000

2000

2001

2001

2002

Jó

10

7

7

11

8

8

Közepes

49

45

48

50

52

52

Rossz

41

48

45

39

40

40

Forrás: TÁRKI

Az 1. számú ábra tisztán mutatja azt, hogy milyen borúlátóak is a helyi önkormányzati tisztviselők a helyzetükkel kapcsolatban, hiszen a válaszadók több mint 40%-a egyértelműen rossznak ítéli a szituációt, további 52% pedig közepesnek, míg a jó minősítés részaránya stabilan 8% körül alakul. Az arányok a vizsgált időszak alatt nem változtak jelentős mértékben, 2001. tavasza óta kimondottan stagnálnak, míg 2000. tavaszán volt egy holtpont, amikor 48% ítélte helyzetét rossznak.

A kutatás által érintett másik lényeges szempont a jövőkép értékelése. E tekintetben az arányok jelentős javulást mutatnak, amely valószínűleg az EU 17

Önkormányzati Tájékoztató 2003. évi 4. szám, BM Kiadó, Budapest

33

http://www.doksi.hu


csatlakozással kapcsolatos elvárásoknak köszönhető. Fontos azonban rámutatni, hogy a „javulás” nem abszolút értékben értendő, hiszen az önkormányzatoknak továbbra is csak 10%-a gondolja úgy, hogy helyzetük a jövőben javulni fog. Ennek ellenére az egyértelműen pesszimista önkormányzati tisztviselők aránya 2000. ősze óta drasztikusan – mintegy 14%-al – csökkent, azok egy része átkerült a „nem változik” kategóriába, míg az egyértelműen optimista vezetők részaránya lassú növekedést mutatott. Valószínűleg a 2001. évi visszaesést az okozta, hogy az önkormányzatok ráébredtek, a finanszírozási rendszer átalakítása nélkül az EU támogatások felhasználhatósága igencsak korlátozott lesz. E tekintetben a IV.1.6. és IV.2. fejezetek nyújtanak további információt.

34

http://www.doksi.hu


Az önkormányzat jövőjével kapcsolatos várakozások alakulása 2. számú ábra

70 60 50 40 30 20 10 0

ősz

ősz

tavasz

ősz

tavasz

ősz

1999

2000

2000

2001

2001

2002

Jobb lesz

7

6

6

9

8

10

Nem változik

47

51

49

58

53

59

Rosszabb lesz

46

43

45

33

39

31

Forrás: TÁRKI

35

http://www.doksi.hu


Összességében elmondható, hogy az önkormányzati fejlesztési feladatok elsősorban az infrastruktúra és az intézményrendszer fejlesztésére irányultak. Az erre a célra felhasználható források az 1993-2000. közötti időszak alatt nominálértékükben növekedtek, azonban az összes kiadásból való részesedésük fokozatos csökkenést mutat.

Ezt valószínűleg a saját bevételek fejlesztési feladatokra való fordíthatóságának fokozatos csökkenése okozza. Az önkormányzati finanszírozási rendszer hiányosságaira mutat rá az a tény, hogy bár a saját jogú bevételek az időszak alatt dinamikusan bővültek, a működési kiadásokat fedező normatív támogatások szinte ugyanolyan mértékben csökkentek, rákényszerítve az önkormányzatokat arra, hogy a fejlesztési forrásaikat a működési kiadásaikra fordítsák. Ha nem következik be ebben a gyakorlatban változás, akkor az már rövid távon is az önkormányzati rendszer működésképtelenségéhez vezethet.

Az EU támogatásainak felhasználhatóságát is nagyban érinti a fenti tény, ugyanis az önkormányzatok már a központi címzett- és céltámogatásokat sem tudták teljes mértékben kihasználni, ahogy arra több ÁSZ jelentés is felhívta a figyelmet.

A fentieknek megfelelően a helyi önkormányzati vezetők meglehetősen pesszimisták mind jelenlegi helyzetükkel, mind a jövőbeli kilátásaikkal kapcsolatban.

36

http://www.doksi.hu


III. A HITELINTÉZETI KAPCSOLATOK JELENTŐSÉGE A FORRÁSBEVONÁSBAN

Kiemelt szerepet játszanak a pótlólagos források szerzésében a hazai hitelintézetek. Ha a kiegészítő forrás valamilyen hitel, akkor azt részben vagy teljesen a számlavezető pénzintézet bonyolítja, ha viszont állami vagy nemzetközi támogatás, akkor is fontos szerepet játszik az összeg előfinanszírozásával ill. lehívásával és a projekt auditjával. III.1. A helyi önkormányzatok hitelintézeti kapcsolatainak áttekintése18

Az önkormányzatok 1991 óta – szabad bankválasztás keretében – évenként jelölhetik ki számlavezető bankjukat. A hitelintézeti kapcsolatok bemutatásának alapját a önkormányzati szegmensben legnagyobb piaci részesedéssel rendelkező hitelintézet által nyújtott szolgáltatások adták. Az alapvető pénzforgalmi funkciók, mint a számlavezetés és az ügyfélterminál az önkormányzatok fejlesztési lehetőségeinek szempontjából kis jelentőségű, így bemutatásuktól eltekintek.

III.1.1. Befektetési lehetőségek

1. Egyszeri lekötés

Ebben a konstrukcióban a betét időtartamának lejártával a betét összege és az elszámolt – változó, vagy fix mértékű – kamat visszavezetésre kerül általában arra a számlára, ahonnan a lekötés történt. A rövid távú szabad pénzeszközök lekötésére alkalmas forma.

2. Folyamatos lekötésű betét-konstrukció

A betét lejáratának napjával a bank az eredeti lekötési időtartamnak megfelelő lekötési időre és az újabb lekötés időpontjában érvényes kamatfeltételekkel automatikusan újra leköti a betétet, ha a betéttulajdonos a betét időtartamának lejáratáig

37

http://www.doksi.hu


nem rendelkezik a betét megszüntetéséről vagy módosításáról. E konstrukcióban fix és változó kamatozás mellett is elhelyezhetők betétek. A kamat általában az ügyfél azon számláján kerül jóváírásra, amelyről a betét elhelyezése történt.

3. Diszkont Kincstárjegy és egyéb értékpapírok

Az önkormányzatok és intézményeik az értékpapír forgalmazással is foglalkozó bankfiókokban bármilyen időtartamra, alsó összeghatár nélkül vásárolhatnak a bank portfoliójában lévő napi árfolyamon jegyzett állami értékpapírokat (Diszkont Kincstárjegyet, Kamatozó Kincstárjegyet, Magyar Államkötvényt).

4. Nyíltvégű befektetési jegyek

A nyíltvégű befektetési jegyek igen rugalmas befektetési lehetőséget nyújtanak, a befektetés összeghatára és futamideje szabadon választható. A különféle értékpapírok között a különbség kockázatukban és ezzel összefüggésben az általuk elérhető nyereség mértékében van, azonban az önkormányzatok speciális kötöttségeik miatt elsősorban államilag garantált értékpapír-portfoliójú alapokba helyezik el szabad pénzeszközeiket. A befektetők a tőke növekményét az eladás napján aktuális és a vétel napján érvényben volt ár különbözete formájában realizálják.

III.1.2 Hitelügyletek

Azonos feltételű hitelajánlatok esetén a számlavezető banktól felvett hitel mindenkori előnye, hogy a hitel a folyósítás napján azonnal felhasználható finanszírozásra, a törlesztési összeg átvezetése is egybeesik a hiteltörlesztés teljesítésével, és nem keletkezik transzfer idő.

18

A fejezet forrásául az OTP Bank Rt. önkormányzati tájékoztatói és belső anyagai szolgáltak

38

http://www.doksi.hu


A hitelezési tapasztalatok igazolták, hogy az önkormányzatok elképzelésének legjobban megfelelő konstrukciót és annak feltételeit adott ügyletre méretezve egyéni feltételek alapján lehet meghatározni, így a legtöbb pénzintézet ezt a gyakorlatot követi.

A hitelezés ügymenetének gyorsítása, a hitelhez jutási folyamat egyszerűsítése érdekében lehetséges ún. limitrendszer bevezetése. A rendszer lényege, hogy önkormányzatonként – az adósminősítés függvényében, az elfogadott tárgyévi költségvetés, valamint a korábbi esztendők beszámolói alapján – éves hitellimit kerül megállapításra. A limit mértékéig a működési célú hitelkérelmek elbírálása egyszerűsített eljárással történik. A limitrendszer biztosítja a hatékony és egyszerű hitelbírálat révén lehetővé váljon a gyors likvidhitelhez jutás.

Hitelfedezet

A hitelek elsődleges fedezetéül az önkormányzat költségvetése szolgál. Jogi biztosíték bevonására az eladósodottság mértékének és a hitel kockázatának függvényében, valamint egyéb szempontok (pl. adósminősítés) figyelembevételével általában akkor kerül sor, ha az elsődleges fedezetet kisebb bizonytalanság övezi. E jogi biztosíték lehet

saját bevételek engedményezése és/vagy

értékpapírok, betétek óvadékkénti bevonása és/vagy

önkormányzati tulajdonú forgalomképes ingatlanokon elsőhelyi jelzálogjog alapítása.

Az önkormányzati ügyfelek számára biztosított leggyakoribb hiteltípusok

Éven belüli hitelek

1. Folyószámlahitel

39

http://www.doksi.hu


A bank a folyószámla-hitelkeret erejéig teljesíti az önkormányzat fizetési megbízásait fedezet hiánya esetén is. Törlesztése automatikusan történik, amint fedezet érkezik a költségvetési elszámolási számlára. A hitelkeret a megnyitástól a lejáratig folyamatosan rendelkezésre áll. Futamideje legfeljebb 12 hónap.

2. Rövidlejáratú hitel

Az önkormányzatok rövidlejáratú hitelt igényelhetnek átmeneti fizetési gondjaik megoldásához 12 hónapon belüli tetszőleges futamidőre. Az igénybevétel egy összegben, illetve több részletben, az önkormányzat által előre meghatározott időpontokban, vagy időintervallum(ok)on belül, valamint rulírozó módon is történhet.

3. Munkabérhitel

Az illetmények fizetésének esedékességekor jelentkező átmeneti forráshiány, amit a bankszámlaszerződésben biztosított “munkabér hitellel” lehet finanszírozni és fedezetéül szolgálhat a jóváírandó állami hozzájárulás is.

4. Megbízásos kölcsön

A hitelek között sajátos helyet foglal el, és az önkormányzati ügyfeleknek nagy biztonságot nyújt a megbízásos kölcsön. Folyósítására a bankszámlaszerződés alapján kerül sor a kiadott fedezetigazolással kapcsolatos megbízás teljesítéséhez, amennyiben a fizetés időpontjáig a szükséges fedezet nem áll rendelkezésre.

Éven túli hitelek

1. Célhitel

Az

önkormányzatok

fejlesztési,

felújítási

vállalkozási

feladataik

megvalósításához célhitel igényelhető. A hitelkérelemhez csatolni kell a beruházással,

40

http://www.doksi.hu


felújítással kapcsolatos dokumentumokat. A hitel futamideje elérheti a 10 évet, a tőketörlesztésre megállapodás szerinti türelmi idő is megállapítható.

Célhitel és a lakástakarékpénztári konstrukció együttes alkalmazásával valósíthatják meg az önkormányzatok út- és járdaépítési, gázközmű, valamint informatikai hálózati kapcsolat kiépítésével összefüggő terveiket.

2. Értékesítésre, illetve bérbeadásra történő lakásépítéshez, telekkialakításhoz nyújtható hitel

Az önkormányzatok speciális hiteligényeit hivatott kielégíteni az értékesítés, illetve bérbeadás céljára történő lakásépítéshez, építtetéshez, telekkialakításhoz – a hatályos jogszabályokban előírt feltételek mellett költségvetési kamatkedvezménnyel – nyújtott hitel.

A kiegészítő kamattámogatásos hitel olyan lakások építéséhez nyújtható, amelyek – telekár nélkül számított – építési költsége nem haladhatja meg a 30 millió forintot. A hitel összege maximum az építési költség 70%-a, de lakásonként legfeljebb 15 millió forint. Amennyiben a lakásépítést megelőzően ki kell alakítani az építési telket is, úgy a kialakítási költség legfeljebb 50%-ára, lakásonként legfeljebb 2 millió forint kamattámogatott hitel nyújtható.

3.

Önkormányzati

tulajdonban

lévő

lakóépületek,

épületrészek

felújításához,

korszerűsítéséhez nyújtott hitel

Ugyancsak az önkormányzatok speciális hiteligényeinek kielégítésére szolgál e hitelfajta, amelyhez szintén állami kamattámogatás járul. Az igényelt hitel összege a kivitelezési költség 50%-a lehet. A hiteldíj változó, a hitel futamidejére, folyósítására, valamint a tőke és járulékai törlesztésére az éven túli lejáratú célhitelre megállapított előírások vonatkoznak.

41

http://www.doksi.hu


Az önkormányzatokat évi 70 %-os mértékű kamattámogatás illeti meg, melyet a költségvetés az adós helyett a pénzintézetnek megtérít.

4. Víziközmű-társulati hitel

Az önkormányzatok törvényben előírt feladataik megoldásához jelentős segítséget kapnak a víziközmű társulatoktól. Azon szabályosan megalakult víziközmű társulatoknak, amelyeket a települések ivóvíz ellátásának, szennyvíz-elvezetésének, szennyvíz-tisztításának, a települések belterületi, illetve lakott területi részén lévő káros vizek

elvezetését

fejlesztéséhez

a

szolgáló lakosság,

vízi-létesítményeknek

a

az

és

önkormányzatok

megvalósításához, egyéb

jogi

illetve

személyek

együttműködésével hoztak létre szintén kedvezményes hitelt igényelhető.

42

http://www.doksi.hu


5. Lombard hitel

Ebben a konstrukcióban az önkormányzatok a bank által elfogadott óvadéki biztosíték nyújtása mellett forinthitelt igényelhetnek. A lombard hitel esetében a kölcsön célját a bank nem vizsgálja, egyszerűsített hitelbírálati eljárással a kölcsön engedélyezhető.

Óvadékul a likvid eszközök fogadhatók el, pl.:

a banknál vezetett forint számlakövetelés

a bank által kezelt devizakövetelés

a banknál határozott időtartamra lekötött betétek.

értékpapírok, értékpapírszerű betéti okiratok (beleértve állampapírokat, banki értékpapírokat, befektetési jegyeket), stb.

6. Devizahitel

Az önkormányzatok igényeihez igazodóan a bankok éven belüli, valamint éven túli devizahitelt nyújtanak.

7. Európai Uniós csatlakozással kapcsolatos hitelcsomag

Az önkormányzatok az EU-s programok megvalósításához kedvezményes kondíciójú hitelt vehetnek igénybe a bankoktól. A hitelezés a fejlesztési programok egyes megvalósítási fázisaihoz szakaszolható, vagy a teljes folyamathoz is kapcsolódhat. Ennek megfelelően a 2004. évben már elérhető Strukturális Alapokból való támogatás megszerzéséhez már jelenleg is igénybe vehető hitel:

a pályázat elkészítéséhez szükséges szakértői munka finanszírozásához éven belüli, és éven túli lejáratra,

az EU-s programok esetében saját erőnek minősülő, a tényleges önerőt kiegészítő bankhitel, illetve az EU-s támogatású projekt előkészítési szakaszában az erre vonatkozó hitelígérvény.

43

http://www.doksi.hu


A bank az EU-s támogatású projekt, pályázatok előkészítettségi szakaszához folyamatosan igazítja hitelkonstrukcióit. Az EU támogatások elszámolási, eljárási rendjének kialakítását, elfogadását követően véglegesíti azt a hitelkonstrukcióját, mely az önkormányzatoknak segítséget nyújt a döntően utófinanszírozású EU-projekt megvalósításakor az átmeneti likviditási problémák megoldására.

Természetesen a bankok nemcsak a 2004. évtől induló EU-s programokhoz, hanem a jelenleg is elérhető EU-s (PHARE, SAPARD, ISPA) forrásokból megvalósuló önkormányzati fejlesztésekhez is igényelhető hitel. Ezek a hitelek továbbra is kedvezményes kondíciókkal vehetők igénybe.

A

legtöbb

hitelintézet

még

nem

rendelkezik

ilyen

jellegű

kiforrott

konstrukcióval, azok kondícióinak és eljárási rendjének kialakítása teljeskörűen nem valósult meg, azonban az ilyen jellegű beruházások finanszírozása a meglévő megoldható.

III.1.2. Nagyberuházások projekt-finanszírozása

Lehetőség nyílik a vegyes forrásból, céltámogatásból, környezetvédelmi célelőirányzatból, vízügyi célelőirányzatból és területfejlesztési célelőirányzatból elnyert támogatások, illetve hitelből megvalósuló önkormányzati beruházások finanszírozására, illetve pénzügyi lebonyolításának hitelintézeti kihelyezésére is.

A fejlesztések megvalósításához szükséges támogatások lehívására általában finanszírozási szerződés keretein belül kerül sor, a támogatások lehívásához szükséges saját forrást az önkormányzat igényének megfelelően hitellel kiváltható. Igény és lehetőség esetén a számlakiegyenlítést követően utólag lehívható támogatás is hitelezhető.

44

http://www.doksi.hu


III.1.3. Pénzgazdálkodást segítő szolgáltatások

1. Önkormányzati kincstár kialakítása

Alkalmazásának lényege az, hogy oda és akkor kerüljön forrás, ahol és amikor a kiadás konkrétan jelentkezik, az átmenetileg szabad források pedig a korábbinál kedvezőbb feltételek szerint nagyobb hozammal hasznosuljanak.

Az önkormányzat testületi jóváhagyásával kialakított új finanszírozási rendszerben az általános gyakorlattól eltérően az önkormányzat nem utal ki hó elején ellátmányt, helyette egyfajta reverzálist ad az intézmények finanszírozási tervének megvalósításához. Ennek alapján kerül az intézmények számlájára – a megfelelő időpontban – naponta a szükséges fedezet.

A pénzforgalom tervszerűségét az intézmények által havonta elkészített ún. önkormányzati támogatás lehívási ütemterv (finanszírozási terv) biztosítja, amelyben az intézmények napi bontásban jelzik, hogy milyen célra, mekkora összeget kívánnak támogatásként igénybe venni.

Az intézmények által realizált folyó bevételek közvetlenül finanszírozzák a napi kiadásokat, azaz mindaddig nem kell fedezetet lehívni ezen intézményekhez, amíg a folyó bevételt nem használták fel.

A helyi kincstár működtetése során az önkormányzat számláján a korábbinál lényegesen nagyobb számlakövetelés mutatkozik, amely a sávos kamatozás következtében magasabb kamatbevételt eredményez. A nagyobb összeget az önkormányzat elhelyezheti lekötött betétként, vagy a pénzpiac egyéb területén is. Így magasabb hozam érhető el, s – a kiegyensúlyozott gazdálkodás biztosítása mellett – tovább javítható az önkormányzat likviditási helyzete.

A kincstári rendszer működtetésének lehetőségeit nagymértékben növeli az önkormányzati ügyfélterminál-rendszer szolgáltatásba való integrálhatósága.

45

http://www.doksi.hu


Az eddig létrehozott „kis kincstárak” bevezetése után a helyi gazdasági hivatalok rövid időn belül tapasztalhatták előnyeit, hatékonyságát, az önkormányzati gazdálkodásra gyakorolt pozitív hatását.

2. Cash Management rendszer

Alapvetően

egy

a

kiskincstári

struktúra

megtámogatására

létrehozott

informatikai infrastruktúra, amelynek segítségével:

elkészíthető az éves költségvetés (vagy rögzíthető egy külső eszközökkel már kidolgozott terv),

folyamatosan kidolgozható az éves költségvetés havi, heti vagy napi bontású részletezése,

a szervezetenkénti bontású költségvetés birtokában, arra „ráfektethető” a finanszírozási terv,

operatívan megfigyelhető a költségvetés végrehajtása – a tényadatokkal való összevetés útján,

a költségvetésből és a terv-tény összevetésből különféle statisztikák, jelentések készíthetők.

A rendszer együttműködik a bank-oldali aktív rendszerrel, amely feltételes egyenlegrendezést és keretfigyeléses finanszírozást végez. A két rendszer együttese így egyaránt alkalmas a likviditás-management és a kiskincstárak kezelésére.

III.1.4. Egyéb szolgáltatások

A hitelintézetek további, elsősorban tanácsadási és tőkepiaci szolgáltatásokat is nyújtanak az önkormányzati ügyfélkörnek; a teljesség igénye nélkül néhány terület:

céltámogatott beruházások finanszírozásával kapcsolatos szerteágazó feladatok ellátása

46

http://www.doksi.hu


segítségnyújtás

állami

támogatások

elnyeréséhez

szükséges

pályázatok

összeállításához és az Európai Uniós támogatások elnyerésére irányuló pályázatok megtervezéséhez, elkészítéséhez

bankgarancia nyújtása a hitelképes önkormányzatoknak

hitelfedezeti, illetve bankgarancia ígérvény rendelkezésre bocsátása

tanácsadás az önkormányzatok vállalkozásaival, beruházásaival, befektetéseivel kapcsolatban,

kötvénykibocsátás szervezése és lebonyolítása

közreműködés

az

önkormányzatok

által

kezdeményezett

vállalkozások

szervezésében, finanszírozásában, hitelezésében.

belföldi és külföldi kormány- és bankhitelek közvetítése

megbízásos bankellenőrzés végzése (költségvetési előirányzatok, keretösszegeket és az azok terhére teljesített kifizetések folyamatosan nyilvántartása és rendszeres tájékoztatás)

III.2. Az önkormányzatok tőkebevonó képességének ismérvei és feltételei

III.2.1. A tőkebevonás hazai és nemzetközi lehetőségei

Az önkormányzatok számára több lehetőség is van arra, hogy kölcsöntőkéhez jussanak, amelyek közül az alábbiak a legmeghatározóbbak: 1. Kötvénykibocsátás 2. Bankhitel hazai bankból 3. Szindikált hitelek 4. Nemzetközi hitelintézetek forrásai

1. Kötvénykibocsátás

A kötvénykibocsátás előnye, hogy a törlesztés és kamatfizetés rugalmasabban állapítható meg és megfelelő volumen esetén olcsóbb a hitelnél. A lakosság számára egyértelmű előnyökkel kecsegtető fejlesztés esetén az bevonható a finanszírozásba.

47

http://www.doksi.hu


Azonban a kötvénykibocsátással kapcsolatos adminisztratív teendők rendkívül költségés szakértelem-igényesek, valamint a rossz hazai tapasztalatok miatt mérsékelt a kereslet is. A hátrányok sajnos fokozottan megmutatkoznak a nemzetközi kibocsátások kapcsán, hiszen a hazai feltételek mellett itt megjelenik az árfolyamkockázat és az országkockázat külföldi értékelése is, mint kondíciót befolyásoló tényező.

2. Bankhitel hazai bankból

A bank hitelbírálata előzetes és folyamatos kontrollt jelent, valamint a felhasználási kötöttség egyfajta garanciát nyújt arra, hogy a források ténylegesen fejlesztési célokat fognak szolgálni és politikai döntéssel nem lehet megváltoztatni a hasznosítás irányát. E tőkebevonási módszer elvitathatatlan előnye, hogy a számlavezető pénzintézet általában kedvezőbb feltételekkel nyújt hitelt, mint más bankok. A hitelmódozat hátránya, hogy a hazai bankok forrásai végesek, köti őket a kockázatvállalási maximum19 és a hitelbírálat olykor nehézkes.

3. Szindikált hitelek

A hazai banki finanszírozás hátrányait hivatott kiküszöbölni ez a konstrukció, amelynek alkalmazásával nagyobb összeg is bevonható, ugyanakkor a hitelező konzorcium megszervezése idő- és költségigényes lehet.

4. Nemzetközi hitelintézetek forrásai

A preferált célokra viszonylag kedvező feltételek mellett hitel felvétele és a kontroll mértéke is megfelelő, valamint társulhatnak hozzá vissza nem térítendő támogatások is. Járulékos költségek azonban itt is felmerülhetnek – elsősorban a kötelező nemzetközi tendereztetés miatt – és az árfolyamkockázat is nagy visszatartó erő lehet (főleg a forint jelenlegi mélyrepülése kapcsán). E módszer egyik legfontosabb aspektusa az Európai Beruházási Bank hiteleinek felhasználhatósága, amelynek részletes bemutatását a IV.1.6 és IV.3. fejezetek tartalmazzák.

48

http://www.doksi.hu


III.2.2. Az önkormányzati szektor hitelbevonó képessége

A kölcsöntőke-bevonó képesség meghatározásánál a hitelképesség minősítése alapvető szempont. A hitelminősítés alapvető mutatóinak teljes önkormányzati szektorra való vetítésén keresztül következtetéseket lehet levonni a teljes szegmens hitelképességével kapcsolatban.

A hitelképesség alapvető mutatói az alábbiak:

az önkormányzat fizetőképessége – fizetőképességi mutató

saját tőke változása

meglévő adósságszolgálat fedezettsége

a költségvetés szerkezete

korábbi hitelintézeti kapcsolatok

A szektor hitelképességének részletes elemzése túlmutat e dolgozat keretein, azonban a rendelkezésre álló adatok alapján (MNB Nemzeti Számlák adatai, támogatási rendszer tulajdonságai) elmondható, hogy a legfontosabb akadály az önkormányzatok hitelbevonása előtt a finanszírozási rendszer hiányosságaiból adódik. Az önkormányzati likviditás egyes állami támogatások előzetes felvételének lehetősége mellett is elégtelen, az önkormányzatok a tapasztalatok alapján egyre többször kényszerülnek likviditási hitel felvételére. Emiatt rögtön a legfontosabb ismérvek közül két pontban is egyértelműen negatív minősítést kapnak. Emellett a költségvetés szerkezete is – mint arra a II.3. fejezetben rámutattam – jelentős eltérést mutat az európai országok önkormányzatainak bevételi struktúrájához képest. Ennek következménye nem csak a 4. pontban való negatív minősítés, hanem – mivel hitel fedezetéül csak az önkormányzat saját bevételei szolgálhatnak (Ötv. 88. §) – a bevonható források mértéke is lényegesen kisebb marad a kívánatosnál. (Sőt, mivel a jelenlegi rendszer rákényszeríti az önkormányzatokat arra, hogy saját bevételeiket is működési kiadásokra fordítsák, ez az összeg tovább csökken.) 19

1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról (Hpt.) 79. §

49

http://www.doksi.hu


Véleményem szerint az analízis magáért beszél, Újra kitűnik, hogy az önkormányzati támogatási rendszer a problémák legfőbb forrása. A finanszírozási rendszer átalakítása elkerülhetetlennek tűnik, az átalakításnak pedig a lehető leghamarabb meg kell történnie, hogy az EU csatlakozással járó lehetőségeket a legnagyobb mértékben ki tudjuk használni.

Ha a változások nem történnek meg, akkor a hitelintézeti kapcsolatok jelentősége fejlesztési szempontból likviditáskezelésre fog szorítkozni ill. kismértékben hozzájárulhat a társfinanszírozáshoz. Ugyanakkor ha az átalakítások megtörténnek és az önkormányzati hitelfelvétel volumene megnövekszik, akkor a hazai bankok kockázatvállalási maximumaik miatt nem lesznek képesek a megfelelő mértékű forrás biztosítására. Emiatt jelentősen megnövekedhet a kötvénykibocsátás ill. a nemzetközi és szindikált hitelfelvételek száma. Ez ugyanakkor a III.2.1. fejezetben leírt megkötések miatt költség- és időigényesebb a hazai bankoknál történő hitelfelvételnél. Más megközelítésben megoldás lehet a Public Private Partnership struktúra minél szélesebb körű alkalmazása, bevonva ezzel a magánszektor által biztosítható forrásokat és „importálva” a magánszféra menedzsment képességeit. A PPP struktúráról részletesen az V. fejezetben. A magyar önkormányzati rendszer forrásbevonó képességének SWOT elemzése20 3. számú ábra

20

Forrás: Dr. Vigvári András - Az önkormányzati szektor pénz- és tőkepiaci kapcsolatának szabályozási szükségessége és lehetősége

50

http://www.doksi.hu


Erősségek - a szektor nem eladósodott, - világos szabályozás e téren (hitelfelvételi korlát, csődtörvény), amely eddig is fegyelmezte a szektor szereplőinek többségét. - az önkormányzatok erős fiskális és piaci nyomás közepette „szocializálódta”, bizonyos „immunitás” kialakult.

Lehetőségek - a szabályozás továbbfejlesztése szerves folyamat lehet, - az EU csatlakozással a forrásbevonás olyan motivációja teremtődik meg, amely az elaprózottság felszámolása irányába mutat, - a megfelelő intézmények létrehozásához szükséges szakmai tudás megvan, - megfelelő preferenciákkal (adókedvezmény, szolgáltatásra való jogosultság) növelni lehet az önkormányzatok által használható lakossági, esetleg vállalati megtakarításokat. Veszélyek Gyengeségek - a központi forrásszabályozás - a magán tőke bevonás elégtelen szintje kiszámíthatatlansága és a normativitás erős nettó befizető pozíciót eredményezhet az csökkenése (ld. „önhiki”) a szektor EU közös költségvetéssel szemben, hitelképességét csökkentő tényező, - az átgondolatlan önkormányzati hitelfelvétel további vagyonvesztéseket - a szektor elaprózottsága nem teszi lehetővé eredményezhet (másodlagos biztosítékok a forrásbevonás költségeinek érvényesítése) optimalizálását (pl. kötvénykibocsátás méret gazdaságossága) - az ország kockázati besorolásának romlása drágíthatja az önkormányzatok - a pénzügyi szolgáltatás kínálat nem elég hitelfelvételét. széles palettán mozog, - Az EU-s finanszírozások utólagossága miatt növekedni fog az önkormányzatok likviditási kockázata.

51

http://www.doksi.hu


IV. AZ EU

TÁMOGATÁSOK JELENTŐSÉGE ÉS FELHASZNÁLÁSI LEHETŐSÉGEI AZ

ÖNKORMÁNYZATI SZFÉRÁBAN

IV.1. Az EU támogatási politikájának áttekintése IV.1.1. Előcsatlakozási eszközök21

Az Agenda 2000 értelmében az Európai Unió a 2000. évtől kezdődően három előcsatlakozási alappal támogatja a társult országok felkészülését a csatlakozásra és a Strukturális és Kohéziós Alapok támogatásainak fogadására. A PHARE (Pologne, Hongrie Aide a la Reconstruction économique) program már 1989 óta az intézményfejlesztés és a gazdasági-szociális kohéziót erősítő területfejlesztési projektek támogatásának fő eszköze. 2000-től új lehetőségként jelentek meg a környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra fejlesztését támogató ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) és a mezőgazdaságot és vidékfejlesztést célzó SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) programok

IV.1.1.1 A PHARE

Jelenleg az EU-tagságra felkészítő legnagyobb közösségi kezdeményezés, melynek céljai kezdetben a piacgazdasági átmenet és a politikai demokrácia kiépítésének elősegítése volt, később az EU-csatlakozásra való felkészülés és az integrációs folyamat társfinanszírozása vált elsődlegessé.

A PHARE programoknak öt típusát lehet megkülönböztetni:

1. Intézményfejlesztési programok

21

Municípium Alapítvány: Önkormányzati menedzsment 4.3. fej, URL: http://www.municipium.hu/menedzsment/, 2003. 11. 17. 17:53

52

http://www.doksi.hu


Az acquis communautaire átvételét segítik és azon intézményrendszerek kiépítését

és

megerősítését

jogszabályoknak,

és

a

támogatják,

tagországokban

amelyek közvetlenül

a

harmonizált

hatályos

magyar

uniós

normák

alkalmazásáért, betartásáért és ellenőrzéséért felelősek. Ezen intézmények körét a tagjelölt országok maguk jelölik ki és rögzítik, elsősorban a Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programjában. Az intézményfejlesztés eszközei alapvetően az alábbiak:

twinning („iker program”): megállapodás egy ekvivalens szerepet betöltő tagországi intézménnyel, melynek központi eleme az ún. előcsatlakozási tanácsadók fogadása és küldése. A tagállambeli hivatal egy vagy több munkatársát 12-18 hónapra Magyarországra küldi, hogy a partner szervezet munkatársainak felkészítését a helyszínen szervezze és koordinálja. A jelenleg folyó

twinning

programok

közül

a

regionális

politika

végrehajtó

intézményrendszerének hazai kialakítása a legjelentősebb.

technikai segítségnyújtás (hagyományos tanácsadói tevékenység): míg a twinning programokban köztisztviselők vesznek részt, addig ezen a területen (közbeszerzési eljárás keretében kijelölt) profi konzultáns cégek szolgáltatásait lehet igénybe venni

képzési programok

2. Beruházási programok

Az EU joganyag átvételéhez az immateriális segítségnyújtás mellett technikai háttérre (berendezések, épületek, stb.) is szükség lehet. A legtöbb ilyen program az IT infrastruktúra,

kommunikációs

mérőberendezések

beszerzését

hálózatok támogatja.

kiépítését, A

illetve

beruházási

laboratóriumi

és

programok

az

intézményfejlesztésen kívül általában kifejezetten a Strukturális Alapokra való felkészülést szolgálják. Alapvetően ezek a gazdasági és szociális kohéziót, a regionális különbségek csökkentését célzó programok.

53

http://www.doksi.hu


3. Nemzetközi programok

Minden tagjelölt ország illetve (egy régióba tartozó) országcsoport számára elérhető kezdeményezések, amelyek során a rendelkezésre álló keretösszegeket az EU pályázati alapon, vagy előre meghatározott kvóták alapján osztja el az egyes országok között. Ilyen pl. az EU 6. Keretprogram (TEMPUS).

4. Közösségi programok

A bekapcsolódás feltétele egy országonként változó összegű „belépési díj” megfizetése. Ezek a programok nem a PHARE keretén belül zajlanak, hanem az EUtagországok

együttműködési

programjai,

amelyekbe

a

tagjelölt

országok

is

becsatlakozhatnak, és a belépési díj fele PHARE támogatásból finanszírozható. Az elmúlt években főleg kulturális és oktatási programokban vehettünk részt, mint pl. a Socrates és a Leonardo.

5. Regionális fejlesztési programok

A EU-ban kiemelt jelentőségűek az interregionális és határon átnyúló kezdeményezések. Ennek megfelelően a regionális fejlesztési programokon belül is hangsúlyosabbak azok a kezdeményezések, amelyek hatása vagy tevékenysége hozzájárul az adott határ- ill. régiómenti térség fejlődéséhez, a határon átnyúló gazdasági, kulturális kapcsolatok kialakításához, a határos országok közötti történelmi, etnikai gyökerű ellentétek oldásához. A végső cél a határok formálissá válása és egy határok nélküli, egységes Európa kialakítása.

IV.1.1.2 Az ISPA program

54

http://www.doksi.hu


Fő célja a csatlakozásra váró országok felkészítése a Kohéziós Alap támogatásainak fogadására, valamint a környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra területén a csatlakozást hátráltató konkrét problémák megoldása.

A környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúrára vonatkozó beruházások között egyensúlyt állapítanak meg, vagyis az egyes országok ISPA támogatási keretét a két szektor között egyenlő arányban osztják meg. Az ISPA esetében még nem beszélhetünk lezárt projektekről, de 2006-ra várhatóan több, hulladékkezeléssel kapcsolatos projekt sikeres befejezése várható.

Az ISPA fontos ismérvei a legalább 5 millió eurós összköltség feltétele – amelytől csak a legritkább esetekben lehet eltekinteni (felkészülésként a Kohéziós Alap min. 10 millió eurós értékhatárára), valamint az előkészítés során kapott szakértői segítségnyújtás.

IV.1.1.3 A SAPARD program

A program egyrészt segítséget nyújt a tagjelölt országoknak a közösségi jogszabályok átvételében, különös tekintettel az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapból (EMOGA) finanszírozott, az agrárstruktúra fejlesztését és átalakítását, valamint az integrált vidékfejlesztést szolgáló intézkedésekre, másrészt hozzájárul a fenntartható és versenyképes agrárgazdaság kialakításához, valamint a vidék életképességének növeléséhez. Ezen kívül a SAPARD mint „tanulóprogram” a hatékony pályázati rendszer kialakítására és a végrehajtási folyamat begyakoroltatására is szolgál.

A SAPARD támogatási céljai az alábbiak:

a mezőgazdasági termelés piaci hatékonyságának növelése;

az élelmiszerbiztonsági, higiéniai, környezetvédelmi, állat - és növényegészségügyi

előírások feltételeinek megteremtése;

55

http://www.doksi.hu


a növekvő minőségi követelményeknek megfelelő és magasabb feldolgozottsági fokú termékek arányának növelése;

a környezetterhelés csökkentése;

az ágazat termelőinek szövetkezéseivel elősegíteni a termelők piacra juttatását;

a munkahelyteremtés és megőrzés a vidéki térségekben;

a vidék népességmegtartó képességének erősítése.

A SAPARD programnak a Vidékfejlesztési Program alapján 9 prioritása van, ezek közül három (aláhúzással jelölve) akkreditált:

Beruházás mezőgazdasági vállalkozásokba

Termékek feldolgozásának és értékesítésének fejlesztése

Termelői csoportok felállítása

Szakképzés

Agrár-környezetvédelem

Falvak megújítása és fejlesztése, vidéki értékek védelme

Gazdasági tevékenység diverzifikálása (alternatív jövedelemszerzés)

Vidéki infrastruktúra fejlesztése

Technikai segítségnyújtás

Mivel a SAPARD program késve indult, még itt sincsenek lezárt projektek, azonban nyertes pályázatok már vannak

IV.1.2. Strukturális Alapok

A regionális politika finanszírozása jelenleg négy alapból történik. Az egyes alapok külön időpontokban jöttek létre, működésüket először az 1988-as reform fogta össze, amelynek célja az egyes alapokból származó támogatások hatékonyabb felhasználása volt. Ekkortól nevezik összefoglaló néven Strukturális Alapoknak az

Európai Regionális Fejlesztési Alapot (European Regional Development Fund, ERDF)

56

http://www.doksi.hu


Európai Szociális Alapot (European Social Fund, ESF)

Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Részét (European Guidance and Guarrantee Fund – Guidance Section)

és 1993 óta a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközt (Financial Instrument for Fisheries Guidance)

IV.1.2.1. Az Alapok rövid bemutatása

1. Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)

Az Alap 1975-ben jött létre, fő feladata az egyes régiók fejlődési szintjei közötti különbségek csökkentése. Az alapból támogatható célok elsősorban a termelő beruházások,

infrastrukturális

beruházások,

turizmus,

környezetvédelem

és

a

munkahelyteremtő fejlesztések.

2. Európai Szociális Alap (ESZA)

E forrásból a tagállamok nemzeti foglalkoztatási cselekvési tervében meghatározott prioritások szerint a képzés és foglalkoztatás kiegészítő támogatása valósítható meg. Az Alap szintén a Római Szerződés alapján jött létre, főbb finanszírozható területei a munkanélküliség megelőzése és leküzdése; szakképzés, oktatás,

tanácsadás;

foglalkoztatás,

munkaerő-piaci

integráció

és

a

nők

esélyegyenlősége.

3. Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) Ennek az 1957-ben létrehozott Alapnak az Orientációs részéből az agrárgazdaság és a vidék fejlesztési célú támogatása és a mezőgazdasági szerkezetváltás elősegítése valósul meg a következő célok szerint: − vidéki térségek alkalmazkodásának és fejlődésének elősegítése − mezőgazdasági vállalkozások befektetéseinek támogatása − fiatal gazdálkodók induló támogatása

57

http://www.doksi.hu


− szakmai képzés támogatása − erdőgazdálkodás

4. Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközök (HOPE)

Az 1993-ban létrejött Alapból a közös halászati politikából adódó strukturális intézkedések nyernek támogatást, többek között a halászat regionális fejlesztése, a halászati flotta korszerűsítése és a tógazdaságok fejlesztése. Magyar szempontból nyilvánvalóan elsősorban ez utóbbi terület jelentős.

58

http://www.doksi.hu


IV.1.2.2. Az NFT funkciója és tartalma

A Strukturális Alapok általános szabályairól szóló 1260/1999. Európai Tanácsi Rendelet értelmében a kevésbé fejlett régióknak Nemzeti Fejlesztési Terv (továbbiakban: NFT) keretében kell meghatároznia és a Bizottság elé terjesztenie fejlesztési prioritásaikat és célkitűzéseiket ahhoz, hogy igénybe vehessék a Strukturális Alapok támogatásait. Elmaradottnak számít az a régió, ahol az egy főre jutó GDP nem éri el a közösségi átlag 75 %-át. A kisebb összegű támogatást igénylő országok Egységes Programozási Dokumentumok kötelesek benyújtani.

Az NFT-ben lefektetett fejlesztési tervek megvalósítása általában nagy projektek vagy pályázati alapok keretében történik, amelyeket regionális vagy ágazati besorolás alapján ún. Operatív Programok fognak össze. Bizonyítani kell azt, hogy a fejlesztési stratégiát – széleskörű társalmi vitán alapuló – „partnerségek” keretén belül dolgozták ki, a regionális, önkormányzati, gazdasági és szociális érdekképviseleti szervek bevonásával. Szükséges annak bizonyítása is, hogy az intézkedések mérhető eredményeket hoznak és elősegítik az adott időszak gazdasági-társadalmi prioritásainak megvalósulását és hogy a végrehajtás ellenőrzésére és a monitoring funkciók megvalósításához megfelelő intézményrendszer áll rendelkezésre.

A Bizottság a tagállammal folytatott az NFT-n alapuló tárgyalások után fogadja el a támogatások jogi keretét jelentő Közösségi Támogatási Keretet (KTK), amely tartalmazza az EU és a tagország adott időszakban indított programokra vonatkozó kötelezettség-vállalását. Az egyes intézkedések (az egyedi projektek, pályázatok) részletes leírását az Operatív Programok melléklete, az ún. Program Kiegészítő Dokumentum tartalmazza.

Az NFT – bár neve azt sugallná – nem egységes, minden szektorra kiterjedő fejlesztési stratégia, hanem olyan egységes koncepció, mely a hamarosan megnyíló Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap támogatásainak célzott felhasználását fogja össze.

59

http://www.doksi.hu


Az NFT hosszú távú céljai:

az életminőség javítása

az Unióhoz viszonyított fejlettségi különbségek csökkentése

országon belüli kohézió növelése

Az NFT a hosszú távú célokat alátámasztó ill. lehetővé tevő specifikus célokat Operatív Programok keretében határozza meg:

Gazdasági Versenyképesség,

Humán Erőforrás Fejlesztése,

Agrár- és Vidékfejlesztés,

Környezetvédelem és Infrastruktúra, valamint

Regionális Operatív Program

Fontos azt is figyelembe venni, hogy ezek a célzott fejlesztések illeszkedjenek ill. alapot adjanak a 2007-től induló NFT II-nek, amely keretében remélhetőleg még több EU-forrást használhatunk fel.

IV.1.3. A Kohéziós Alap

A Kohéziós Alapot az 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés hozta létre. Célja a Közösség legszegényebb országainak támogatása a monetáris unióra való felkészülésben a reálgazdasági konvergencia elősegítésével. A támogatott országokban erősíteni kell a gazdasági és társadalmi kohéziót és csökkenteni kell a regionális különbségeket. A maastrichti konvergencia-kritériumok kizárólag a pénzügyi feltételeknek megfelelést vizsgálja, amelyek – főképp az államháztartási hiányra vonatkozó kitétel – késleltetik a hosszú megtérülési idejű infrastrukturális beruházások megvalósítását. Az Alap épp az ilyen jellegű projektek megvalósítását teszi lehetővé a makrogazdasági környezet és a fiskális mutatók romlása nélkül. Az átlagos megtérülési idő épp a két kiválasztott célterületnél, a környezetvédelmi és közlekedési beruházásoknál a legnagyobb. Itt is, mint az ISPA esetében szigorú szabály az eszközök 50-50%-os megosztása. A minimális projekt-költségvetés az ISPÁ-nál megszokott 5

60

http://www.doksi.hu


millió euróról itt 10 millió euróra emelkedik, ettől lefelé eltérni még kivételes esetben sem lehetséges.

Az Alap támogatásai (elviekben) csak azon tagállamok számára hozzáférhetőek, ahol az 1 főre jutó vásárlóerő-paritáson számolt GNP nem éri el a közösségi átlag 90%át (azonban továbbra is kohéziós ország maradt pl. Írország).

A Kohéziós Alap forrásainak országonkénti felhasználható mértékét az EU az alábbi mutatók alapján számítja:

népesség

egy főre jutó GNP (vásárlóerő-paritáson)

nemzeti jólétben bekövetkezett változás (fejlődés)

társadalmi-gazdasági tényezők

Ezek alapján Magyarország az uniós tagság első két és fél évében 330 millió euró támogatást használhat fel a Kohéziós Alapból.

Az igénylő országok mindegyike köteles benyújtani a Tanácshoz egy ún. konvergencia programot, amely tartalmazza a konvergencia-kritériumok teljesítését és a túlzott költségvetési deficit elkerülését célzó stratégiát. Ha a tagország nem tartja magát az itt lefektetett maximális deficit-mértékhez, akkor a Kohéziós Alap egyetlen új projektet sem finanszíroz.

Ezen kívül a kedvezményezett országoknak készítenie kell egy ún. Kohéziós Alap Stratégiát, amely a felhasználás tervezett kereteit határozza meg, összhangban az NFT-vel. Maga a Stratégia nem képezi hivatalos elbírálás tárgyát, a konkrét finanszírozási döntések az egyes – stratégiához illeszkedő – projektek esetében történnek.

IV.1.4. Közösségi Kezdeményezések és a belső politikák támogatásai

61

http://www.doksi.hu


Az Európai Unió létrehozott négy különleges programot, ún. Közösségi Kezdeményezést, hogy közös megoldásokat találjon az Unió egészét érintő problémákra. E Kezdeményezések a Strukturális Alapok működését konkrét problematikus területeken kiegészítő segély, vagy cselekvési programok, amelyeket a Bizottság alakít ki, összehangolásuk és megvalósításuk azonban a tagállamok hatásköre. A Közösségi Kezdeményezések – hasonlóan a Strukturális Alapokhoz – a gazdasági és társadalmi kohézió erősítését szolgálják, azonban lényeges az eltérés a megvalósítás

módjában.

A

Kezdeményezések

főképp

specifikus

területekhez

kapcsolódó úttörő jellegű, innovatív megközelítéseket támogat, amelyeket azután a résztvevők kötelesek közkinccsé tenni, hogy azok tapasztalatait más tagállamokban és a tagjelölt országokban is fel tudják használni. A 2000-2006 közötti programozási időszakban 4 Közösségi Kezdeményezés működik:

1. Interreg

Cél: határon átnyúló (CBC), nemzetek közötti és interregionális együttműködés és tervezés támogatása

Kiemelt területek − határmenti együttműködések: o közös tervezés o közszállítás akadályainak megszüntetése o határmenti KKV hálózatok − nagy

méretű,

transznacionális

régiók

területrendezési

terveinek

támogatása

2. Leader+

Cél: vidéki térségek fejlesztése a helyi közösségek részvételével

Kiemelt területek: − új technológiák a helyi termékek versenyképességének növelésére − vidéki lakosok életminőségének javítása − természeti és kulturális értékek optimális kihasználása

3. Equal 62

http://www.doksi.hu


Cél:

a

munkaerőpiacon

kialakult

hátrányos

helyzet

és

mindennemű

egyenlőtlenség leküzdése (alapjait az Európai Foglalkoztatási Stratégia adja)

Kiemelt területek: − munkavállalási képesség, foglalkoztathatóság javítása (employability) − vállalkozások és vállalkozói készségek javítása (enterpeneurship) − alkalmazkodóképesség javítása (adaptability) − egyenlő esélyek – főleg a nők számára (equal opportunities)

4. Urban

Cél: válságban lévő városok és urbánus területek fenntartható fejlődésének elősegítése (alapja a helyileg partnerség keretében kialakított városfejlesztési stratégiák)

Kiemelt területek: − képzések új technológiák alkalmazásához − autómentes területek kialakítása − közszolgáltatások fejlesztési tervének kidolgozása − közterületek felújítása

A Közösségi Programok olyan cselekvési akciók, amelyek a közösség belső politikáinak végrehajtását segítik elő. A Közösségi Programokhoz az integrációs felkészülés érdekében a tagjelölt országok is csatlakozhatnak. Az EU-ban pillanatnyilag kb. 35 ilyen program van folyamatban, amelyek közül a legfontosabbakat az 6. számú táblázat tartalmazza:

A legjelentősebb Közösségi Programok 6. számú táblázat

63

http://www.doksi.hu


Program

Célterület LIFE Természet- és környezetvédelem EU6 K+F keretprogram Kutatási és technológia-fejlesztési Keretprogram (2002-2006) Socrates Európai együttműködés az oktatásban Leonardo Európai Együttműködés a szakképzés terén Culture 2000 Európai kulturális együttműködés elősegítése Youth 2000 - 2006 Együttműködés az ifjúsági programokban e-content Digitális tartalomfejlesztés a világhálón Alterner Alternatív energiával kapcsolatos projektek Save Energia hatékonysági program Costums 1996 - 2002 Európai Vámügyi együttműködés forrás: MeH

IV.1.5. A közös agrárpolitika forrásai

Bár a közös agrárpolitika megvalósításának pénzügyi vonzata az EU költségvetésének jelentős részét teszi ki (40-50%, lásd IV.1.6.), önkormányzati szempontból jelentősége csekély, így a részletes bemutatásától eltekintek.

A közös agrárpolitika megvalósulását az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Garancia Szekciója szolgálja, amely a két fő részre bontatható: termékekhez

kötődő

illetve

terület

alapú

kifizetések:

ártámogatások,

export

visszatérítések, valamint területpihentetés támogatása. Kísérő intézkedések, mint például korai nyugdíjazás, mezőgazdasági területek erdősítése, kedvezőtlen adottságú

64

http://www.doksi.hu


területek támogatása stb. Ezen intézkedések fő célja a mezőgazdaság szerkezeti átalakulásának elősegítése, illetve a fenntartható vidékfejlesztés és az alternatív tevékenységek biztosítása.

IV.1.6. Az Európai Beruházási Bank hitelei22

Az Európai Beruházási Bank (European Investment Bank, EIB) önálló intézmény az Európai Unió keretén belül, melynek feladata, hogy beruházások finanszírozásával ösztönözze a Közösség kiegyensúlyozott fejlődését. Alapítására 1958ban, az Európai Uniót létrehozó Római Szerződés nyomán került sor. Az EIB bankként működik, forrásainak túlnyomó részét a tőkepiacokon szerzi be, és a közösségi politika által kitűzött céloknak megfelelő beruházások megvalósítását segíti elő velük.

Az EIB tulajdonosai az Európai Unió tagállamai, melyek közösen jegyzik tőkéjét. A Bank az egyik legnagyobb nemzetközi hitelfelvevő, amelyet a vezető hitelminősítő ügynökségek folyamatosan a legmagasabb hitelminősítésű kategóriába (AAA) sorolnak be. Ezzel az első osztályú hitelminősítéssel a Bank kedvező feltételek mellett jut nagy mennyiségű forráshoz, amit aztán profitorientáltság nélkül, csupán a hitelfelvételének költségeit fedező kamatlábbal hitelez tovább különféle beruházások finanszírozásához. Az EIB anyagilag független, és nem részesül az EU költségvetési eszközeiből.

Az EIB hitelezési tevékenysége az évek során folyamatosan bővült, jelenleg világszerte a legnagyobb multilaterális finanszírozási intézetek közé sorolják. Néhány éve az EU bővítési politikájának támogatása jelenti a Bank tevékenységének egyik legfontosabb célját. Az EIB hitelezési tevékenysége elsősorban az Európai Unió tagállamaira irányul. A Bank az Unión kívül részt vesz az EU fejlesztési és együttműködési politikájának a megvalósításában, és mintegy 150 országban nyújt hitelt, ebbe a körbe tartozik a 13 csatlakozni kívánó ország is. 22

Az Európai Beruházási Bank honlapja alapján – www.eib.org/about, http://www.eib.org/faq/ 2003.11.23. 10:57

65

http://www.doksi.hu


IV.1.6. Az EU költségvetési irányszámai 2004. évre23

A költségvetés kiadási oldalának vizsgálata során megállapítható, hogy az EU a legnagyobb hangsúlyt az agrárgazdaságra és a regionális felzárkózásra helyezi. A „külső

tevékenységek”

megjelölés

elsősorban

az

afrikai

és

a

szovjet

utódköztársaságoknak juttatott támogatásokat fedi. Fontos azt is észrevenni, hogy az adminisztráció/intézményrendszer fenntartása nagyobb súlyt képvisel a költségvetésben, mint a külső partnereknek nyújtott támogatások; megállapítható, hogy az EU bürokrácia hírhedtsége nem megalapozatlan. (az adatokat tartalmazó 4. számú ábrát lásd a következő oldalon)

23

Forrás: http://www.europa.eu.int/comm/budget/pubfin/data/grp13_en.gif 2003. 11. 27. 02:15

66

http://www.doksi.hu


4. számú ábra

Az EU költségvetési előirányzatai 2000-2006 100 000 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Mezőgazdaság

Strukturális és Kohéziós Alapok

Belső politikák

Külső tevékenységek

Adminisztáció

Előcsatlakozási eszközök

adatok millió euróban 2000 2001 Mezőgazdaság 41 738 44 530 Strukturális és Kohéziós Alapok 32 678 32 720 Belső politikák 6 031 6 272 Külső tevékenységek 4 627 4 735 Adminisztáció 4 638 4 776 Előcsatlakozási eszközök 3 174 3 240 Összesen: 92 886 96 273

2002 46 578 33 638 6 558 4 873 5 012 3 328 99 987

2003 46 449 33 308 6 676 4 884 5 119 3 328 99 764

2004 2005 2006 45 337 44 497 44 209 32 998 32 735 31 995 6 793 6 910 7 038 4 895 4 905 4 916 5 225 5 332 5 439 3 328 3 328 3 328 98 576 97 707 96 925

forrás: EU

67

http://www.doksi.hu


IV.1.7. Az EU források hazai felhasználása

Magyarország Európai Uniós csatlakozásának egyik legkézzelfoghatóbb eredménye a Strukturális Alapok – 1200 milliárd forintnyi – fejlesztési forrásainak hozzáférhetővé válása. Az hozzáférhető EU támogatások ütemtervét a 2. számú ábra tartalmazza:

EU támogatás Magyarországnak

5. számú ábra 289,8

300,0 250,0

224,9 197,1

Millió Euró

200,0 150,0 100,0

61,6

59,3

64,8

62,3

50,0 0,0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Forrás: MeH24

Fontos azt is észrevenni, hogy ezek a források csak lehetőséget jelentenek, kihasználásuk csakis az egyes szervezeteken múlik. A 3. számú ábráról leolvasható, hogy a 2002-es PHARE támogatások közül teljes mértékben csak a Közösségi Programokhoz rendelt forrásokat sikerült kihasználni. A MeH hivatalos álláspontja szerint is Magyarország EU-csatlakozásának egyik neuralgikus pontja lesz a források kihasználásának képessége. A szaktárcák ezért kommunikációjukban nagy hangsúlyt

68

http://www.doksi.hu


helyez a pályázatírói készségek fejlesztésének szükségességére és támogatják ilyen képesítést adó képzéseket.

A 4. számú ábra bemutatja, hogy milyen mértékben sikerült hazánknak az elmúlt időszakban felhasználnia az Előcsatlakozási Alapok forrásait. A 2. és a 4. számú ábrák adatait összevetve megállapíthatjuk, hogy az összes rendelkezésre álló forrás hány százalékát volt képes Magyarország kihasználni. A részletes adatokat a 2. számú táblázat tartalmazza.

6. számú ábra

24

Az ISPA és a Kohéziós Alap, prezentáció, Czéh Tibor, Kohéziós Alap Főosztály, MEH NFH http://www.nfh.hu/doc/eu/koh/ISPA_KA.zip 2003. 12. 01. 12:14

69

http://www.doksi.hu


70

http://www.doksi.hu


2002-ben felhasznált Phare támogatás (szerződéskötések) 35 30

Millió Euró

25 20 Allokáció Felhasználás

15 10 5 0 COP 2000 Nemzeti Program

CBC 2000

Közösségi Programok

ÖSSZESEN:

Programtípus

forrás: MeH

Mint az a 3. számú ábrából kiderül, a támogatások teljes összegének kihasználása csupán egy területen, a Közösségi Programokkal kapcsolatosan volt szinte teljes mértékű (99,79%), a COP 2000 esetében elfogadható volt (95,72%), azonban a CBC 79,28% s felhasználási aránya több mint 4 milliárd Ft elvesztett forrást jelentett. A felhasználás összesített aránya azonban kedvezőnek ítélhető, annak mértéke 93,3% volt.

Ugyanakkor a 4. számú ábra adatai szerint a felhasznált források mértéke 1998. óta folyamatos és jelentős növekedést mutat, annak átlagos évi mértéke 30,7% volt (bázisidőszak az előző év azonos időszaka). Azonban fontos azt is felismerni, hogy a növekedés nem elsősorban az allokált források mértékének növekedésével, hanem a felhasználás arányának hasonló mértékű növekedésével magyarázható – a rendelkezésre álló keretösszegek az időszak alatt csak kis mértékben változtak (jellemzően 60 mrd EUR körül). Lásd 2. számú táblázat. 71

http://www.doksi.hu


7. számú ábra

EU források felhasználása (szerződéskötések) 60,00 50,00

47,75

Millió Euró

40,00

38,75 35,28

30,00

27,63

27,50 23,25

20,00

18,00

17,05

10,00 0,00 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Forrás: MeH

72

http://www.doksi.hu


A rendelkezésre álló közösségi források felhasználásának mértéke 2000-2002években 7. számú táblázat Év 2000 2001 2002

Allokált támogatás Felhasználás Felhasználás összesen mértéke (%) (millió euró) 9,675 61,575 35,28 57% 9,875 59,325 38,75 65% 10,15 64,825 47,75 74%

Phare ISPA SAPARD 29,90 27,45 32,68

22 22 22

Forrás: MeH

Az adatokból tisztán látszik, hogy a felhasználás aránya erősen javuló tendenciát mutat, annak mértéke azonban még mindig lényegesen elmarad a kívánatostól. A növekedés átlagos ütemének (8,5 százalékpont) megmaradását feltételezve a felhasználás mértéke 2003 évben 82,5%-ra prognosztizálható. Az abszorpciós képesség jelentős fokozása mindenképpen szükséges, hiszen ilyen arányú felhasználás pl. a Strukturális Alapok esetében sokkal nagyobb mértékű – százmilliárdos nagyságrendű – támogatás kiesést jelenthet.

Az önkormányzatok Európai Uniós támogatás felhasználásának fontos aspektusa a hazai társfinanszírozási lehetőségek vizsgálata, mivel az önkormányzati szektor számára a legnagyobb kihívást éppen a saját erő biztosítása jelenti.

Az EU-támogatások hazai társfinanszírozása 2000-2004. között 8. számú táblázat

73

http://www.doksi.hu


Év 2000 2001 2002 2003 2004 Összesen:

Összes EU forrás (Ft) 429 551 626,0 232 067 488,0 201 421 750,0 215 063 680,0 788 300 000,0

Hazai forrás Társfinan(Ft) Mindösszesen szírozás 346 789 301,0 44,67% 776 340 927,0 175 837 847,0 43,11% 407 905 335,0 126 435 145,0 38,56% 327 856 895,0 133 967 857,0 38,38% 349 031 537,0 110 000 000,0 12,25% 898 300 000,0 42,07% 3 925 304 544,0 783 030 150,0 1 861 134 694,0 a 2003. és 2004. évi hazai forrás adatok becsült értékek Forrás: MeH, Baráth Etele nyilatkozata25

A 2004. évi társfinanszírozás mértéke jelen pillanatban kérdőjeles, a különböző források (Előzetes Közösségi Támogatási Keret, 2004. évi költségvetési törvény keretszámai és Baráth Etele nyilatkozata) eltérő összegeket tartalmaznak. Véleményem szerint a politikai vélemény a legmeghatározóbb és legaktuálisabb, ezért a táblázat összeállítása során ezt az irányszámot fogadtam el.

Aggasztó az a tény, hogy a hazai társfinanszírozás aránya az időszak alatt folyamatosan és időnként drasztikusan csökkent, nem csak arányaiban, hanem nominális értékében is. Ha a társfinanszírozás csak állami támogatás formájában valósulna meg és a projektek megvalósítása során 25% saját erő felmutatása szükséges, akkor a forrásoknak csupán 49%-át leszünk képes felhasználni. A 2004. évi költségvetési tervezet szerint az önkormányzatok EU-s fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatására jövőre 9,4 milliárd Ft fog jutni (XI.23.2.19. cím). Ez valószínűleg azt jelenti, hogy a fejlesztési források társfinanszírozásának súlypontja átkerül regionális ill. állami szintre. Ha az utóbbi valósul meg, akkor továbbra is fennmarad, sőt erősödik az a jelenség, hogy az önkormányzati fejlesztési irányokat miniszteriális szinten, az érintettek bevonása nélkül határozzák meg.

Ha a jelenlegi rendszer felülvizsgálata nem történik meg a közeljövőben, akkor a Strukturális és Kohéziós Alapokból nyerhető források nagy része nem lesz

25

MTI jelentése alapján http://euvideo.mti.hu/news.asp?newsid=1895

74

http://www.doksi.hu


kihasználható, ill. új finanszírozási konstrukciókat kell kidolgozni, amelyek a hitelintézetek és a magántőke részvételével valósítja meg a fejlesztéseket.

„Egyes becslések szerint a jelenlegi finanszírozási rendszerben a magyarországi önkormányzatoknak több mint a fele nem lesz képes a Strukturális Alapokra pályázni, mert nem rendelkezik az ahhoz szükséges finanszírozási forrásokkal. Ez azt jelenti, hogy Magyarország területének és lakosságának jelentős hányada nem kaphatna arra lehetőséget, hogy az Európai Uniónak a gazdasági és társadalmi helyzet javítására irányuló közvetlen támogatásaiból részesüljön.” (Luis Madeira Pires)26

IV.2. A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap önkormányzatok által felhasználható támogatásai

Mind a Strukturális Alapok mind pedig a Kohéziós Alap számos olyan területen nyújtanak

társfinanszírozást,

amelyek

az

önkormányzatok

településfejlesztési

beruházásai szempontjából létfontosságúak, az önkormányzati szektor számára ez rendkívüli segítség, de egyben kihívás is. Ha képesek megfelelően válaszolni ezekre a kihívásokra, akkor ez a nemzetgazdasági szegmens jelentős szerepet fog játszani a közösségi források felhasználásában.

Számos lehetőség kínálkozik a támogatások lokális felhasználására, mégis az tűnik a legcélszerűbbnek, ha a felhasználható források felsorolását tematikusan, az NFT Operatív Programjai mentén folytatjuk. A könnyebb áttekinthetőség érdekében és terjedelmi okokból a felsorolás vázlatos.

IV.2.1. Humánerőforrás fejlesztés

26

Luis Madeira Pires: Tanulmány Magyarország területfejlesztési intézményrendszeréről és az Európai Unió strukturális alapjainak kezelésére való felkészülésről, VÁTI, 2001.

75

http://www.doksi.hu


A gazdasági és szociális kohézió erősítésének fontos eszköze az emberi erőforrások fejlesztése, azért az NFT kiemelten kezeli a foglalkoztatottság és a humán tőke fejlesztésének kérdését.

IV.2.1.1. Oktatás – képzés

Regionális Operatív Program: − felsőoktatási intézmények és a közigazgatás kapcsolata − oktatási szolgáltatások fejlesztése − a helyi közigazgatás és a civil szervezetek kapacitás-építése − hátrányos

helyzetűek

foglalkoztatásának

támogatása

(non-profit,

közhasznú vállalkozások)

Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program: − vidéki felsőoktatási infrastruktúra fejlesztése − regionális tudásközpontok kialakítása − felsőoktatás és a gazdasági szféra szorosabb együttműködése − kutatások, tanulmányok támogatása

IV.2.1.2. Romák társadalmi és munkaerőpiaci felzárkózása

különböző területeken hozott, egymást erősítő integrált intézkedés-csomagok

roma

fiatalok

képzési

szintjének

emelése

és

ezen

keresztül

foglalkoztathatóságuk javítása

foglalkoztatási és szociális szolgáltatások minőségének és hozzáférhetőségének javítása

speciális roma-orientált képzési programok – agrár képzési programok − termelési-technológiai ismeretek − termékek helyi feldolgozásának lehetőségei − értékesítési ismeretek

Regionális Fejlesztési Operatív Program

76

http://www.doksi.hu


− településfejlesztési akciók megvalósítása a helyi foglalkoztatási potenciál kihasználásával − rossz

infrastrukturális

helyzetű,

alacsony

státuszú

épületrészek

fejlesztése, telepszerű életkörülmények felszámolása

IV.2.1.3. Egyéb intézkedések

társadalmi kirekesztés elleni küzdelem a munkaerőpiacra történő belépés segítségével − hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatási rendszerben − hátrányos helyzetű emberek foglalkoztathatóságának javítása

egészségügyi infrastruktúra javítása − orvostechnikai eszközök cseréje, bővítése − egészségügyi informatikai fejlesztések

IV.2.2. Agrár- és vidékfejlesztés

Az agrárfejlesztések nem tartoznak a tipikusan önkormányzati feladatok közé, ezért itteni ismertetésüktől eltekintek.

IV.2.2.1. Vidékfejlesztés

vidéki térségek fejlesztése – a vidék felzárkóztatásának elősegítése − vidéki térségekben kialakult gazdasági és társadalmi hátrányok csökkentése ill. megszüntetése − vidéki lakosság életfeltételeinek és életminőségének javítása − kistelepülések elnéptelenedésének és elöregedésének megakadályozása − vidék tájelemeinek és arculatának megóvása

77

http://www.doksi.hu


− alcélok: o vidéki gazdasági potenciál fejlesztése o foglalkoztatás javítása o vidéki környezet vonzóbbá tétele o kísérleti integrált kistérségi programok indítása

vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítése − agrártevékenységek diverzifikációja − minőségi mezőgazdasági termékek értékesítése − kézműipari tevékenységek fejlesztése

mezőgazdasághoz kötődő infrastruktúra fejlesztése – gazdálkodási feltételek javítása

alapvető szolgáltatások a vidéki vállalkozók és lakosság számára − alapszolgáltatások színvonalának emelésével: o vonzó vállalkozási környezet teremtésén keresztül a vállalkozási kedv növelése o mezőgazdasági

tevékenységet

folytatók

hatékonyságának

növelése o a vidéki lakosság életminőségének javítása

falufejlesztés- és felújítás, a vidék tárgyi és szellemi örökségének védelme − életminőség-növelés − turisztikai és rekreációs potenciál növelése

IV.2.3. Terület- és településfejlesztés

A terület- és településfejlesztés az a feladat, amely az önkormányzatok tevőleges együttműködése nélkül nem hajtható végre. Magyarországok sajnálatos módon a szűkös lehetőségek miatt ez a szerep háttérbe szorult és az önkormányzatok egy normatív instruktív magatartás vettek fel. A rendezési tervek és fejlesztési koncepciók megadják a fejlesztés irányvonalát, ám a megvalósítást a magánszférától várják. Ez a módszer egy logisztikai központ, irodaház vagy ipari park esetében sikeres, ám egy városközpont78

http://www.doksi.hu


rehabilitációs feladatnál aligha van esélye a megvalósulásnak. Az EU támogatások felhasználhatóvá válása talán segít kimozdítani az önkormányzatokat ebből a kvázi kiszolgáltatott állapotból.

A terület- és településfejlesztés elsősorban a Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP) intézkedései között jelenik meg. A ROP elsődleges célja a vonzó települési környezet kialakításán keresztül az életkörülmények javítása. Mivel Magyarországon jelentős gazdasági-társadalmi különbségek figyelhetőek meg a főváros és agglomerációja, valamint az ország más területei között, elengedhetetlen a vidék térségszervező

szerepének

növelése.

Ezért

szükséges

a

lakókörnyezet,

a

közszolgáltatások minőségének javítása, valamint a térségközpontok és a környező települések közötti kapcsolat erősítése. Ezeket a célokat szolgálja az integrált térség- és településfejlesztési prioritás, amely végrehajtásának főbb elemei

vonzó települési környezet kialakítása

épített és természeti értékek védelme

helyi ipari, kereskedelmi és turisztikai infrastruktúra kialakítása

barnamezős beruházások újjáélesztése

lakosság és önkormányzatok információs technológiákhoz való hozzáférésének elősegítése

közterületek rehabilitációja: − gyalogos és kerékpáros zónák kialakítása − önkormányzatok belterületi útjainak burkolása − települési zöldterületek fejlesztése, „zöldfolyosók” létrehozása

gazdasági és lakossági szolgáltató funkciók fejlesztése:

szolgáltatói központok létesítésének, felújításának támogatása

kulturális, oktatási vagy turisztikai potenciállal rendelkező építészeti vagy műemléki értékkel bíró épületek rekonstrukciója

kulturális és közösségi házak létesítése és fejlesztése

Az integrált településfejlesztési akciók végső kedvezményezettei a helyi önkormányzatok, önkormányzati társulások, valamint a köz- és magánszféra által

79

http://www.doksi.hu


közösen létrehozott, önkormányzati többségi tulajdonban lévő közhasznú fejlesztési és egyéb non-profit társaságok.

IV.2.4. Gazdaságfejlesztés - Turizmus

A

Gazdasági

Versenyképesség

Operatív

Program

befektetés-ösztönzési

prioritásában közhasznú társaságok jelennek meg a vállalati szektor korszerűsítésében és a vállalkozói szektor infrastrukturális feltételeinek javításában. Ezek helyi és közhasznú jellege miatt az önkormányzatok szerepe itt is fontos lehet, elsősorban koordináló és elosztó funkcióban.

Az

információs

társadalom

és

gazdaságfejlesztés

prioritáson

belül

önkormányzatok lesznek a kedvezményezettek az

e-gazdaság fejlesztésében, az e-commerce ösztönzésében

e-közigazgatási struktúra kialakítása – versenyképesség növelése a fejlett szolgáltató környezeten keresztül

ROP

–

önkormányzati

és

közösségi

informatikai

infrastruktúra

és

humánerőforrás-fejlesztés

távközlési infrastruktúra fejlesztése (szélessáv)

A turizmus fejlesztése a Regionális Fejlesztési Operatív programban jelenik meg. A turisztikai vonzerők fejlesztésében lehetőség nyílik a

kulturális örökség és kiemelt természeti értékek hasznosításához kapcsolódó beruházások támogatására,

térségi alapon összehangolt turisztikai fejlesztésekre a kulturális, az aktív és az ökoturizmus területén,

a fejlesztések megismertetéséhez közvetlenül kapcsolódó marketingeszközök támogatására.

A turisztikai fogadókapacitás fejlesztésében a

80

http://www.doksi.hu


szálláshelyek és kapcsolódó szolgáltatások fejlesztése

a vonzerőkhöz közvetlenül kapcsolódó szolgáltatások fejlesztése jelenik meg.

81

http://www.doksi.hu


IV.2.5. Infrastruktúra - Közlekedés

Bár a központi kezelésű úthálózatok fejlesztései az önkormányzatokat közvetlenül nem érintik, a közlekedési infrastruktúra fejlesztésének gazdaságélénkítő hatása kedvezően befolyásolja azok jövedelmi helyzetét és elősegítik a területi egyenlőtlenségek mérséklését. Ugyanakkor szintén a Regionális Fejlesztési Operatív Program keretében valósulnak meg a helyi kezelésű utak, a település bekötő- és összekötőutak és az integrált települési környezet rekonstrukciója.

IV.2.6. Környezetvédelem, energia

A Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program keretében megvalósuló önkormányzati szempontból lényeges fejlesztési irányok az alábbiak:

települési környezetvédelem és környezetbiztonság erősítése

természetvédelem támogatása − ivóvíz arzén- és nitrit-mentesítése − szennyvíztisztítási problémák kezelése − hulladékkezelés fejlesztése

energiagazdálkodás környezetbarát fejlesztése − intézmények energetikai korszerűsítése − megújuló energiaforrások hasznosításának elősegítése

A

Regionális

Fejlesztési

Operatív

Program

barnamezős

beruházások

támogatásán keresztül ipari területek kármentesítéséhez járulhat hozzá.

A környezetvédelmi nagyberuházások támogatása a Kohéziós Alapból történik. Az Alap által 2004. és 2006. között támogathatóak azok az infrastrukturális projektek, amelyek

nagyvárosok

szennyvíztisztítási

problémáinak

és

a

regionális

hulladékgazdálkodási feladatok megoldására irányulnak.

82

http://www.doksi.hu


IV.3. Az Európai Beruházási Bank önkormányzatok által felhasználható hitelei27

Az EIB által nyújtott hitelek csak konkrét projektekhez használhatók fel, és a beruházás állóeszköz-állományának finanszírozására szolgálnak. A Bank az állami és a magánszektor életképes beruházásait finanszírozza a közlekedés, a távközlés, az ipar, az energiaipar, az idegenforgalom, valamint újabban az oktatás- és az egészségügy területén. Támogatja a tagjelölt országokat az EU környezetvédelmi szabványainak bevezetésében, és részt vesz a transzeurópai energia-, távközlési és közlekedési hálózatok (Trans-European Networks, TEN) kiépítésében.

Az állam, a központi, illetve regionális hatóságok, az önkormányzatok, valamint a zártkörű és nyílt társaságok – külföldi befektetők részvételével vagy anélkül – azonos feltételekkel juthatnak hozzá az EIB finanszírozási konstrukcióihoz.

Az EIB kiegészítő pénzügyi forrás. Megfelelő finanszírozási tervre alapozva az EIB hitelei egy-egy projekt költségeinek akár 50 százalékát is fedezhetik. A Bank finanszírozása mellett tehát mindig szükség van a projekt teherviselőjének saját eszközeire és máshonnan származó, hosszú távú finanszírozási forrásokra is. A gyakorlatban egy-egy projekt teljes finanszírozási csomagjának kidolgozásánál az Európai Beruházási Bankkal gyakran működnek együtt a bankok és más hitelintézetek, valamint az Európai Bizottság is. Az EU segélyeinek és az EIB hiteleinek megfelelő kombinációja fokozza az Európai Unió teljes hozzájárulásának optimalizálását a tagjelölt államok csatlakozásra való felkészülése során.

Önkormányzati szempontból a hitelezhető célok köréből elsősorban az oktatás és egészségügy fejlesztésére irányuló projektek finanszírozhatósága lesz kiemelt – különösen „kényelmes”, hogy az egyes intézmények individuális hitelezése is megoldható, így nem szükséges az önkormányzati beavatkozás. A fenti két területen kívül még környezetvédelmi beruházások lehetnek jelentősek, különös tekintettel a regionális hulladékgazdálkodás megvalósítására. 27

Az EIB tájékoztató anyagai alapján, http://www.eib.org/lending/accession/docs/ceac_en.pdf 2003.11.27. 10:31

83

http://www.doksi.hu


IV.4. Az önkormányzati rendszer előtt álló kihívások, felkészülés a regionális politika fogadására

A regionális politika az a szint, amely erőteljesen hat az önkormányzati szektorra, hiszen ezeknek a közösségi akcióknak a színtere mindig konkrét településhez kapcsolódik, a lakosság életfeltételeit, körülményeit helyi szinten javítja.

Az Unió regionális politikája alapvetően a régiók szintjére épül. A regionális közigazgatási és tervezési egységek azok, amelyek a támogatás kedvezményezettei, az ehhez kapcsolódó intézményrendszer a kidolgozója és megvalósítója a programoknak, egyben azok ellenőrzése is a nagyobb területi egységben valósul meg.

A helyi szintek, a települések, az önkormányzatok csak bizonyos célokban válhatnak kedvezményezetté. Ezek olyan közösségi kezdeményezések, amelyek speciális problémák felszámolására, vagy egy-egy különleges helyzetből adódó állapot megszűntetésére vonatkoznak. A helyi önkormányzatok tehát a regionális politikában csak közvetetten kerülnek kapcsolatba az Unióval, illetve annak intézményrendszerével. Ugyanakkor nem mindegy, hogy hogyan lehet a felkészülés stádiumában a fejlesztési irányokat, elképzeléseket és ezek intézményi hátterét az EU elveihez és gyakorlataihoz igazítani.

Sajnálatos, hogy ezen a területen is tapasztalható egy bizonyos fáziskésés, amelyet már más EU csatlakozással kapcsolatos területeken is megfigyelhettünk. Az önkormányzatok EU fejlesztési technikákra való felkészítése csak az utóbbi hónapokban kezdődött el, a térségi rendszer átalakításával kapcsolatos szabályozások parlamenti vitái a dolgozat beadásának pillanatában még folytak.

A fentiek tükrében az EU támogatások hatékony és eredményes felhasználása szempontjából két téma tűnik különösen jelentősnek:

a kistérségek és régiók szerepének meghatározása

84

http://www.doksi.hu


az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakítása

IV.4.1 A kistérségek és a régiók lehetséges szerepe

A kutatás során gyakran ütköztem abba a megállapításba, hogy az EU-nak nincsenek konkrét elvárásai az önkormányzati rendszerekre vonatkozóan, ugyanakkor a legtöbb államban hasonló folyamatok, trendek figyelhetőek meg. (pl. régiók kialakulása és megerősödése). Abban már sokszor eltér a különböző szerzők véleménye, hogy a két lehetséges variáció közül melyiken van a hangsúly: a tagállamok autonómiáján, vagy a fejlődési tendenciák hasonlatosságán.28

Szintén eltérően ítélik meg az elemzések, hogy a közigazgatási rendszer változásában mekkora hangsúlyt kell helyezni a decentralizációra és mekkorát az integrációra (természetesen ezek a folyamatok párhuzamosan is végbemehetnek). Egyes vélemények azt emelik ki, hogy – a tagállami mintáknak megfelelően – a döntések egy részét központi szintről regionális illetve helyi szintre kell helyezni. Mások abban látják a fő problémát, hogy az elaprózott hazai önkormányzati rendszer nem biztosítja a források hatékony és eredményes felhasználását.

A fenti kérdések megválaszolásába az Európai Unió is beleszól, sajnos nem mindig konzekvens módon. Míg korábban az Európai Uniós támogatások felhasználására való felkészülés volt a régiók kialakításának és megerősítésének mozgatórugója, utóbb éppen az EU ragaszkodott ahhoz, hogy a támogatások elosztásában – legalábbis az első időszakban – a központi szereplők játsszanak meghatározó szerepet. Az EU e döntését a regionális decentralizációval szemben óvatosabb álláspontot elfoglaló szakértő saját igazuk alátámasztásaként értelmezik. Jelenleg élénk vita folyik a tagállamok között a regionális politika jövőjéről, és ennek a vitának a lezárása alapvetően meghatározhatja a hazai döntéseket is.

28

Kusztosné Nyitrai Edit (szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik p. 25-51 Consulting, Bp, 1998.

85

http://www.doksi.hu


A helyi önkormányzatok együttműködésének szükségességét illetően sokkal kevesebb a nézeteltérés. Az Európai Uniós összehasonlítások és a hazai tapasztalatok is azt igazolják, hogy a magyarországi önkormányzati rendszer feszítő problémája a helyi önkormányzatok kis mérete és nagy felelőssége.29 Az EU támogatások már a csatlakozás előtt is következetesen társulásra ösztönözték a helyi önkormányzatokat, gyakran csak összeállva váltak jogosulttá a támogatásra a települések. Ugyanakkor a partnerség – amely több település összefogása mellett az önkormányzatoknak a vállalkozásokkal, civil szervezetekkel, állampolgárokkal való összefogását is jelenti – új készségek és magatartásformák elsajátítását teszi szükségessé, és ez csak lassú tanulási folyamat eredményeként lehetséges.

IV.4.1 Önkormányzatok együttműködése, konzorciumok

A támogatások hatékony és eredményes kihasználása érdekében sokszor szükséges, hogy egy projektet több szereplő együtt valósítson meg. Az együttműködés lehetséges térségi jelentőségű projektek esetében több önkormányzat között (pl. kistérségi szennyvízberuházás), vagy integrált projektek esetében önkormányzatok és vállalkozások

és

civil

szervezetek

között

(pl.

település-rehabilitáció).

Az

együttműködésben résztvevők száma elvben korlátlan, nem rendkívüliek a több tucat önkormányzat együttműködésében megvalósuló projektek sem (pl. regionális hulladéklerakók).

Az

együttműködés

formája

lehet

gazdasági

társaság

alapítása,

vagy

együttműködési megállapodás („konzorcium” alapítása).

Amennyiben a projekt megvalósításában érdekeltek gazdasági társaságot hoznak létre, akkor ez a gazdasági társaság lehet a pályázó, ő írja alá kedvezményezettként a támogatási szerződést és ő a felelős a projekt megvalósításáért.

29

Kusztosné Nyitrai Edit (szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik p. 25-51 Consulting, Bp, 1998.

86

http://www.doksi.hu


Ha a felek együttműködési megállapodást kötnek, akkor az együttműködési megállapodásban felhatalmazott „gesztor” írja alá kedvezményezettként a támogatási szerződést (az együttműködési megállapodás valamennyi aláírója nevében), és felel a projekt megvalósításáért.

Az együttműködési megállapodás hátránya, hogy a teljesítés (pl. a szükséges testületi határozatok meghozatala) jogi eszközökkel igen nehezen vagy egyáltalán nem kényszeríthető ki, ugyanakkor akár egyetlen partner visszalépése a projekt meghiúsulását

eredményezheti.

A

jogi

eszközök

nehezen

alkalmazhatók

önkormányzatok és önkormányzati intézmények esetben, ahol az anyagi felelősség sokkal áttételesebben érvényesíthető, mint a pici alapon működő szervezeteknél. Ráadásul, a projektek megvalósítására általában kevés idő áll rendelkezésre, amelybe nem fér bele a pereskedés. A feleknek ezért törekedniük kell az együttműködés előkészítése során megosztani mindazt az információt, amelynek birtokában az önkormányzat felelősen meg tudja hozni a döntést az együttműködésben való részvételről.

Mivel nem zárható ki, hogy az együttműködési megállapodás egyik vagy másik aláírójának érdeke, álláspontja időközben megváltozik, az önkormányzatoknak ugyancsak törekedniük kell az együttműködési megállapodás feltételeinek részletes és pontos kidolgozására, beleértve az esetleges nem teljesítőkkel szemben alkalmazható eljárás rögzítését. Gondolni kell egyrészt a kizárás módjára, másrészt a kártérítés formáira (pl. kötbér).

Az együttműködési megállapodás kidolgozásakor nemcsak a megvalósítás, hanem a tulajdonlás, működtetés kérdéseit is pontról pontra meg kell határozni, mivel utólag a problémák jelentkezésekor már nehezen vizsgálható felül egy sok fél által aláírt megállapodás. Olyan kérdéseket kell tisztázni, hogy pl. a támogatási szerződés az azt aláíró gesztort jelöli meg tulajdonosként, és ez a tulajdonjog meghatározott ideig – általában 5 évig – nem idegeníthető el, ugyanakkor az önrészt a partnerek együtt adják össze.

87

http://www.doksi.hu


A fent jelzett problémák megelőzése céljából javasolható, hogy az önkormányzatok már a projekt tervezése, az együttműködés előkészítése során konzultáljanak jogi szakértővel, lehetőség szerint a támogatást nyújtó szervezet szakértőjével.

A területfejlesztési törvény 1996-os elfogadása előtt már tömegesen működtek kistérségi társulások, szövetségek, amelyeknek jelentős része területfejlesztési ambíciókkal is rendelkezett, vagy kifejezetten ilyen céllal jött létre. A törvényhozóknak többek között éppen erre a mozgalomra alapozva nyílt lehetősége arra, hogy a megyénél kisebb téregységben is intézményesítse a területfejlesztési tevékenységet. A területfejlesztési törvény nagy érdeme volt, hogy indirekt módon sikerült a korábban meglehetősen autarch települési önkormányzatokat összefogásra ösztönözni azzal, hogy a kistérségi társulásoknak kínál lehetőséget a megyei elosztási döntésekben való részvételre. A kistérségi társulások létrehozása tehát a törvény szerint nem kötelező, de mindenképpen célszerű, hiszen a társulások kaptak képviseleti jogot a megyei területfejlesztési tanácsban. Ugyanakkor a társulások az első időszakban több szervezeti, működési gonddal is küszködtek.

A legnagyobb problémák abból adódtak, hogy a kistérségi társulások szervezeti rendje kiépületlen. Jelentős részük nem rendelkezik megfelelő szervezeti, szakmai kapacitásokkal, ami jelentősen rontja tervező, forrásszerző és programmenedzselő tevékenységük szakmai színvonalát, hatékonyságát, és sikerességét különösen azokban a kistérségekben, ahol a legintenzívebb területfejlesztési aktivitásra lenne szükség, ahol a legégetőbbek a felzárkóztatási feladatok. A törvény ugyanis egyrészt nem szabályozta a területfejlesztési társulással szembeni szervezeti, eljárási követelményeket, másrészt nem biztosított elemi garanciákat arra, hogy ezek az alulról feljövő szerveződések a minimális működési feltételekhez hozzájussanak.

Nem volt szerencsés tulajdonképpen az sem, hogy a kistérségi szintet nem a felsőbb szinteken használt partnerségi modell szerint rendezték be, azaz nem területfejlesztési tanács, hanem önkormányzati társulás az előírt szervezeti forma, ami szigorúan értelmezve nem teszi lehetővé a magánszektor részvételét a döntéshozásban.

88

http://www.doksi.hu


IV.4.2 Az önkormányzati finanszírozási rendszer szükséges átalakítása

A II.3. fejezetben már foglalkoztam a témakörrel, ugyanakkor fontos még egyszer, az EU támogatások szemszögéből áttekinteni a problémákat és azok lehetséges megoldásait.

Több elemzés – köztük az Állami Számvevőszék több jelentése is – felhívja a figyelmet arra, hogy a beruházások támogatásának jelenlegi rendszere gyakran torzítja az önkormányzatok döntéseit, és arra kényszeríti a településeket, hogy a számukra legfontosabb fejlesztések helyett olyan projekteket valósítsanak meg, amelyekhez adott évben a legnagyobb támogatást tudják megszerezni. Meg kell szüntetni az önkormányzatok abban való érdekeltségét, hogy a támogatások megszerzésére összpontosítsanak. Szakértői vélemények szerint ezt úgy lehet elérni, hogy az önkormányzatoknak részt kell vállalniuk a kockázat viselésében. Megoldást jelenthetne például az, ha az önkormányzati fejlesztésekre rendelkezésre álló központi források egy része az önkormányzatokhoz vagy azok társulásaihoz kerülne, azzal a megkötéssel, hogy az csak beruházásra fordítható.30

IV.4.3 A szükséges átalakítások esélye

A fenti változások az Európai Uniós támogatások nélkül is szükségesek volnának: a források felhasználása – akár hazai, akár EU-s – nem lehet hatékony és eredményes a partnerség és a stratégiai tervezés erősítése nélkül. Következésképpen, a források felhasználásának hatékonysága és eredményessége nem kérhető számon pusztán az EU támogatási rendszerén illetve az azt kialakítókon és működtetőkön, hiszen az számos szállal kötődik a hazai közigazgatási, finanszírozási és egyéb rendszerekhez. Ugyanakkor, az EU a támogatások gyors felhasználását követeli meg a 30

Luis Madeira Pires: Tanulmány Magyarország területfejlesztési intézményrendszeréről és az Európai Unió strukturális alapjainak kezelésére való felkészülésről, VÁTI, 2001.

89

http://www.doksi.hu


tagállamoktól. A jelenlegi önkormányzati finanszírozási rendszer gyakran vezet a beruházások megvalósításának jelentős elhúzódásához, ami EU támogatások elvesztését vonhatná maga után.

A veszteségek elkerülésének célja a szükséges átalakítások megtételére ösztönzik az országot; a források felhasználásának az Európai Unió által megkövetelt módszeres nyomon követése és értékelése, a jelentések nyilvánosságra hozatala, valamint a megállapításoknak az Európai Unióval közösen történő rendszeres áttekintése várhatóan szintén felgyorsítja az átalakításokat.

IV.4.4. Az önkormányzatok és a regionális politika alapelvei

Az EU kohéziós politikájának fő irányát hosszú távra előrevetítő dokumentum, az Agenda 2000 – miközben általában kedvezőtlen megállapításokat fogalmaz meg a kelet-európai csatlakozni szándékozó országok regionális politikai felkészültségéről – Magyarországot pozitív példaként említi. Az EU Magyarországról készített jelentése31 a következőket emeli ki:

Csak Magyarországon létezik területfejlesztési törvény;

E törvény alapelvei harmonizálnak az Unió célkitűzéseivel;

A törvény végrehajtását kísérő változások nyomán az ország képes lesz az uniós szabályok átvételére, a Strukturális Alapok hatékony felhasználására;

A végrehajtás során az új intézmények kialakulatlansága gondot okozhat;

Nem kielégítő a minisztériumok, a regionális és a helyi szervek közötti koordináció;

Nem érzékelhető pontosan, hogy a hazai regionális fejlesztési források miként feleltethetők meg az EU Strukturális Alapjainak pénzügyi eszközeivel, nehezen becsülhető meg Magyarország társfinanszírozási képessége;

A területfejlesztésre szánt források szűkösek;

31

Luis Madeira Pires: Tanulmány Magyarország területfejlesztési intézményrendszeréről és az Európai Unió strukturális alapjainak kezelésére való felkészüléséről, VÁTI, Bp. 2001.

90

http://www.doksi.hu


Magyarországnak a Strukturális Alapok felhasználásának ellenőrzéséhez szükséges mechanizmusokat ki kell építenie;

Az államigazgatással szembeni alapkövetelmény: magas szakmai színvonal és megkörnyékezhetetlenség.

IV.4.1.1.Szolidaritás és kohézió

Az EU regionális politikájának alapja a kohézió elve, amely szerint az egyes térségek közötti gazdasági egyenlőtlenségek az európai gazdasági egységesülés legnagyobb korlátai, így azok mérséklése ill. megszűntetése szükséges.

Mint már arra korábban utaltam, az Unió regionális politikája a régiók kiemelt szerepére épül, így az önkormányzatok érintettsége közvetett. A regionális politika jövőjéről pillanatnyilag is folynak viták az EU-n belül, azonban úgy gondolom, hogy a helyi szint szerepét jobban ki kellene hangsúlyozni e szakpolitika alkalmazása során.

Jelenleg nincs érvényben olyan kötelező érvényű jogszabály az Unióban, amely arra kötelezné a tagországokat, hogy a hátrányos helyzetű helyi hatóságokat támogassák. Ugyanakkor az Európa Tanács égisze alatt létrejött – 1985-ben, Strasbourgban aláírt – Helyi Önkormányzatok Európai Chartája tartalmaz erre vonatkozó rendelkezéseket. A Charta sem kötelező érvényű, csupán irányelveket rögzít. A Charta 9. cikk 5. pontja szerint:

„A pénzügyileg gyengébb helyi önkormányzatok védelme szükségessé teszi olyan pénzügyi

kiegyenlítési

eljárások,

illetőleg

ezekkel

egyenértékű

intézkedések

intézményesítését, amelyek célja a számításba jövő pénzügyi források egyenlőtlen elosztása, valamint a teljesítendő pénzügyi terhek által okozott hatások korrekciója. Az ilyen eljárások, intézkedések nem csökkenthetik a helyi önkormányzatoknak a saját feladatkörüket illető döntési szabadságát.”32

32

1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről

91

http://www.doksi.hu


IV.4.1.2. Szubszidiaritás és decentralizáció

A szubszidiaritás elve szerint a döntéseket arra a szintre kell helyezni, amely a legnagyobb átlátással és kompetenciával rendelkezik a feladat megvalósításához. A magasabb szintű szerv nem intézkedhet olyan esetben, amikor az adott célkitűzést eredménnyel alacsonyabb szinten el lehet érni.

A szubszidiaritás és decentralizáció az elsődleges alapelv, hiszen ezzel nemcsak a helyi szintek felelőssége növelhető, hanem elérhető, hogy minél több lokális akarat – és egyben erőforrás – jelenjen meg és kerüljön aktivizálásra. A helyi, térségi kompetencia persze azért is fontos, hogy a nemzeti szint szerepét mérsékeljék, azok lényegében átléphetőek legyenek. A programok során az Unió és a területfejlesztés tényleges területi egységei kell, hogy kerüljenek kapcsolatba, a nemzeti szint és másik dimenzióban, a finanszírozás kérdésében jelenik meg.

Hazai

viszonyok

között

a

szubszidiaritás

és

decentralizáció

elve

megvalósulásának feltételei adottak. A helyi önkormányzatok mozgástere széles, azonban a pénzügyi források azok, amik ezt korlátozzák, valamint a leadott új állami feladatokhoz rendelt szűkös vagy éppen elégtelen források.

Az uniós tagsággal egyértelműen bővülni kell a decentralizált forrásoknak, át kell rendezni a jelenlegi központosított rendszert, emelni kell a terület- és településfejlesztésre fordítható pénzügyi alapokat. A kérdés az, hogy mi lesz ezek megvalósulásának szintje a település, a kistérség vagy a régió. Az európai gyakorlat a régiókat erősíti meg, ugyanakkor növeli a helyi szintek forráspotenciálját is. Ez a tény és

a

partnerség

elve

is

ösztönzi

a

területfejlesztési

szereplők

széleskörű

együttműködését.

IV.4.1.3. Partnerség

92

http://www.doksi.hu


A partnerség elve arra épül, hogy a területi egységek és a települések működése, fejlesztése csak akkor valósulhat meg (és érvényesülhet a szubszidiaritás elve), ha a szereplők folyamatosan és rendszeresen együttműködnek, közöttük célorientált kapcsolatok alakulnak ki.

Az együttműködés vertikális metszete, hogy az Unió, a tagországok, azok régiói, annak egységei és a települések a fejlesztési célkitűzéseket közösen dolgozzák ki. Ebben az alsó szintek (helyi) kezdeményező szerepe érvényesül, míg a magasabb szinteken már a regionális és a nemzeti dimenzióból következik az orientáció (magasabb fejlesztési szempontok érvényesítése) és a koordináció (a különféle szintű fejlesztések összehangolása).

Fontos metszete a vertikális együttműködésnek a térségi kapcsolatok, azaz a régió és a települések, valamint a település-település viszonylatok. Döntő eleme a partnerségnek, hogy a régió és annak alkotói területi egységei (helyi, kistérségi) között az együttműködések miként alakulnak, mert kedvezőtlen esetben éppen a megvalósító települési szint akadályozhatja, vagy éppen korlátozhatja a regionális célokat és egyben a támogatások fogadását.

A horizontális együttműködés azt jelenti, hogy a helyi, térségi szereplők együtt alakítsák ki jövőképüket, annak megvalósításának programjait és intézkedéseit, nem beszélve az ellenőrzésről és az eredmények regisztrálásáról.

Az aktív vertikális és horizontális együttműködés egyik fókuszpontja éppen a fogadó település, mivel:

közvetíthet a résztvevők között (elképzelések kidolgozása és gondozása)

versenysemleges, így nem jelent konkurenciát (nem profitorientált)

„döntnökként” fellép a megvalósítók között (helyi közbeszerzés)

a legnagyobb közösségi kontroll miatt aktívan részt vehet a megvalósítás ellenőrzésében.

93

http://www.doksi.hu


Magyarországon ma még alapvető probléma, hogy a vertikális partnerség helyett inkább függőség, megmerevedett hierarchikus viszonyok működnek, azaz hiába önálló a területi egység, mégis tovább élnek a különféle döntési centrumokhoz kapcsolódó megítélések, elképzelések vagy azok centralizált szerepe. Az EU csatlakozás előkészületeinek, elsősorban az NFT kidolgozásának, folyamata során enyhültek ezek a hierarchikus viszonyok, azonban a tényleges partnerségi kapcsolat kialakítása még hosszú időt vesz igénybe és nagyban függ a politikai akarattól ill. az egyes hivatali szintek döntéshozóinak mentalitásától.

A jelenlegi gyakorlatban nem megfelelő a település-település és a település-régió kapcsolatok. Fontos kihangsúlyozni azonban, hogy a kistérségi együttműködések sajátosságai, eredményei és hibái az EU regionális politika megvalósításának fontos dimenziói lehetnek. A tervezési-statisztikai régiók és a regionális fejlesztési tanácsok létrehozásával

az

európai

struktúrapolitikával

kompatibilis

tervezési

és

intézményrendszer alapjai teremtődtek meg.

A regionális területfejlesztési tanácsok megalakítását a törvény csupán a fővárosi agglomeráció térségére és a Balaton kiemelt üdülőkörzetére írta elő kötelező jelleggel. E két regionális területfejlesztési tanács szervezetének és működésének sajátos szabályait határozták meg. A regionális fejlesztési tanácsok regionális fejlesztési terveket dolgoznak ki és fogadnak el. Szervezik és koordinálják a regionális területfejlesztési tevékenységet, véleményezik a megyei területfejlesztési és területrendezési terveket.

A regionalizálódás folyamata hosszabb időt vesz igénybe, és felveti a pontosabb szabályozás, a működési feltételek biztosításának, a munkaszervezet célszerű kialakításának kérdését. Egyértelműen meg kell határozni a tanácsok központját is, anélkül, hogy azok az ország közigazgatási rendszerének átalakítását jelentenék.

Tekintettel arra, hogy a regionális fejlesztési tanácsok megalakulása nem volt kötelező, ezért a törvény nem tudott kizárólagos regionális tanácsi feladatkört sem kialakítani, hanem akként rendelkezett, hogy a regionális tanácsot létrehozó megyei fejlesztési tanácsok döntenek a feladataik regionális tanácsi feladatkörbe utalásáról. A

94

http://www.doksi.hu


regionális fejlesztési tanácsok bizonytalan határaik és feladatkörük miatt normatív módon rögzített pénzforrásokhoz sem juthattak.

A horizontális partnerség szerepének bővülése szintén fontos, a területfejlesztés szereplői között bővíteni kell a kapcsolatok számát, növelni kell a kommunikációt, alaposabban meg kell ismerni mások céljait, elképzeléseit, erősíteni azok megértésakaratát.

Települési szinten e viszonylatban sok érdemleges tehető, hiszen a kommunikációs terek itt találhatók, a szereplők ismerik egymást, konkrétan lemérhetők a hatások és eredmények.

Valószínűleg azok a települések és térségek lesznek

sikeresek az uniós források megszerzésében, amelyek széles belső és külső partnerkapcsolatokat

építettek

ki,

s

azok

bázisán

formálják

vertikális

együttműködésüket.

IV.4.1.4. Programozás

A programozási alapelv azt szolgálja, hogy ne egy-egy projektet támogasson az Unió, hanem a területrendszer egészének fejlesztését meghatározó célkitűzéseket, vagy azok sorozatát. A fejlesztési stratégia tartalmazza a szereplők által kitűzött jövőbeli célok rendszerét, amiben megjelennek a magasabb területi egységek elképzelései is, így a regionális és nemzeti szintek; stratégiai célkitűzéseket tartalmaz, amikhez programok rendelhetők, mint a megvalósítás konkrét elemei, objektumai. A programok aztán materializálhatók, hiszen

meghatározhatóak a létesítmények, a konkrét akciók;

mindezekhez hozzárendelhetők a kivitelezők;

rendelkezésre állnak a források;

ellenőrizhető a megvalósítás;

és kimutatható, hogy milyen területi hatások, eredmények érhetőek el a megvalósítással (monitoring)

95

http://www.doksi.hu


A programozás tehát egy célorientált folyamat, amelyben a lépések szigorú sorozata követi egymást a célkitűzéstől a megvalósításig. Ez a rendszerezés és rendezettség lehetőséget nyújt a források alapos áttekintésére, azok időbeli ütemezésére, és a felhasználási szakaszhoz kapcsolódó ellenőrzésekre.

Hazánkban a területfejlesztés intézményrendszere 1996-ban került kiépítésre. A települések szintjén természetesen készültek helyi fejlesztési koncepciók és azok térbeli megjelenítését ill. szabályozását szolgáló településrendezési tervek, programok. A probléma az, hogy a különféle szintek tervei között nem léteznek kapcsolatok, azok nem épülnek egymásra, nem tisztázódott a fejlesztési koncepció tartalma az egyes területi dimenziókban, így ezek helyi szinten elfogadottak, de már kistérségi, megyei vagy regionális viszonylatban nem harmonizáltak, párhuzamosságokat tartalmaznak.

Célkitűzés tehát, hogy az egyes területi szinteken a tervek között egyértelmű kapcsolatok legyenek, küszöböljék ki a felesleges ismétlődéseket, erősítsék egymást a fejlesztések és ne rontsák a pozitív hatásokat.

Mérsékelt tapasztalattal rendelkezünk a programozás vonatkozásában is. Ehhez még nem álltak fel a helyi szakmai intézmények, azok technikai és személyi feltételei helyi szinten nem állnak rendelkezésre.

IV.4.1.5. Koncentráció és addicionalitás

A Közösség által nyújtott pénzügyi támogatást az adott országnak vagy területi egységnek ki kell egészíteni, szükséges saját hozzájárulás biztosítása is. A fejlesztés pénzügyi erőforrásait az Unió teljes egészében nem biztosítja, ahhoz a területi szinteknek vagy éppen a területfejlesztés szereplőinek hozzá kell járulniuk, azaz saját forrásokra is szükség van, a támogatások kiegészítésre szorulnak. Mindez ösztönzi, hogy a helyi, térségi szereplők is gondoskodjanak saját forrásaik felhasználásáról, éppen azok koordinált hasznosítása alapján.

96

http://www.doksi.hu


A cél tehát kettős: összefogni (koncentrálni) a forrásokat, ugyanakkor ezzel is hozzájárulni a fejlesztési célkitűzés megvalósulásához, továbbá mérsékelni a párhuzamosságokat, csökkenteni a pazarlást és az elaprózottságot.

Nálunk a koncentráció elvének alkalmazására kell a figyelmet felhívni. Országos szinten számos központi alap áll már rendelkezésre, ami közvetetten vagy közvetlenül szolgálja a területfejlesztést. A fejlesztést ösztönző alapok nagyobb részébe azonban a területi elv nincs beépítve, azaz kimondottan ágazati célok megvalósítását segítik, a területi összefüggések nem, vagy közvetetten jelennek meg. Az alapok többsége még nem került decentralizálásra, azaz nem kaptak a területi egységek – főleg a megyék, vagy a jövőben a régiók – a szabad felhasználásra lehetőséget.

Más alapoknál ugyanakkor a dekoncentráció érvényesül. Az ágazati elvek alapján a területi egységekre az adott ágazatok leosztják a forrásokat, de a felhasználásban már a központi elveket érvényesítik a területi szerveiken keresztül. Ebben az esetben semmilyen helyi vagy területi hatás nem jelenik meg, legyen az területfejlesztési koncepció, vagy valamilyen ágazat területi szinten megfogalmazott fejlesztési elképzelése. A területi és a helyi szintnek csak a követő jellege mutatható ki, ami nem képes befolyásolni a folyamatokat és lényegében az ágazati sajátosságokat kénytelen elviselni.

Az uniós csatlakozás talán legégetőbb és leggyorsabban megoldandó kérdése tehát a területfejlesztési források koordinációja, a saját erők területileg megfogható, egyben célorientált felhasználásának megszervezése.

A fejlesztéspolitika és a fejlesztési támogatások rendszerének kormányzati szintű

összehangolása,

koordinációja

céljából

jött

létre

a

Fejlesztéspolitikai

Koordinációs Tárcaközi Bizottság - FKTB (2171/1999. Korm. határozat), amelynek működése az alábbi fő tevékenységekre terjed ki:

az ágazati és regionális strukturális tervezés összehangolása révén az európai uniós strukturális és kohéziós támogatások igénybevételéhez szükséges

97

http://www.doksi.hu


stratégiai tervdokumentumok (Nemzeti Fejlesztési Terv, Operatív Programok, Kohéziós Alap Stratégia), valamint a teljes hazai fejlesztéspolitikát Átfogó Fejlesztési Terv (ÁFT) elkészítésének koordinációja (Átfogó Fejlesztési Terv ÁFT),

a

hazai

és

az

európai

uniós

fejlesztési

támogatások

rendszerének

összehangolása,

a végrehajtás folyamatos ellenőrzése, az európai uniós támogatásokat fogadó és továbbító intézményrendszer kialakítása és felkészítése.

Ugyanakkor az FKTB fő feladatának a stratégiai tervdokumentumok előkészítését tekintette, így a támogatási rendszer harmonizáltsági foka még mindig nem kielégítő. Egyetértve ezzel az állásponttal, úgy gondolom, hogy az EU források megnyílásának biztosítása (tehát a kötelező dokumentumok elkészítése) valóban fontosabb feladat volt.

IV.4.3. A felkészülés elemei

A településeknek még számos lépést és kezdeményezést kell tenniük annak érdekében, hogy programjaik sikeresek legyenek, azok ténylegesen támogatást kapjanak, azaz a forrásokért vívott egyre erőteljesebb nemzetközi és hazai versenyben a lokális szint sikeres legyen.

Az

első

lépés

a

település

fejlesztési

koncepciójának,

stratégiájának,

programjának az elkészítése, annak sokoldalú (lakossági és gazdasági-társadalmi szereplők) támogatottságának elnyerése, elfogadtatása. Minden településnek ki kell alakítani a jövőképét, tudatossá tenni, azt, hogy milyen irányba kíván fejlődni, ehhez milyen

erőforrásokkal

rendelkezik,

azok

miként

aktivizálhatók.

A

jövőben

megjelenhetnek a térségi elképzelések, szomszédos kapcsolódó települések fejlesztési irányai, egy átfogó összegzés, akaratrendszer. Az elfogadott stratégiát be lehet és kell építeni egy magasabb területi szint (kistérség, megye, régió) jövőképébe és mindezek

98

http://www.doksi.hu


alapján el kell készíteni a programokat, a célok rendszerét illetve azok jövőbeli ütemezését.

A jövőorientált gondolkodás még egy kis falu számára is fontos lehet, hiszen olyan értékekkel vagy éppen problémákkal rendelkezhet a helyi szint, amik támogatást kapnak az európai dimenzióból. Ezeket a sajátosságokat fel kell tárni és tudatosítani kell, miközben a település érdekeit érvényesíteni kell a nagyobb területi egység terveiben és programjában.

A források felhasználása csak átgondolt, jól kidolgozott programokkal lehetséges, máskülönben eleshetnek a régiók a támogatásoktól. A települések szintjén a térségbe integrált programok kidolgozása szükséges minél előbb, hogy ezzel a település saját magát, de a régióját is erősítse, egyben lehetővé téve a támogatások hasznos kiaknázását.

A második fontos feladat a térségi együttműködés erősítése. Az európai regionális politika lényegében arról szól, hogy miként lehet és kell részben települések között, részben területi egységenként (kistérség, megye, régió) és azoknak a területfejlesztés szereplőivel az együttműködést kialakítani. A sikeres akciók mindig a vertikális és horizontális alapon szervezett partnerkapcsolatokon alapulnak.

Az önkormányzatok részt kell vegyenek a kistérségi fejlesztési társulásokban, ezen belül megkeresni a település lehetséges mozgástereit, és a helyi ill. térségi gazdasági szereplőkkel, társadalmi aktorokkal egy nyitott kommunikációt kell létesíteni, hogy mind a finanszírozásban, mind a megvalósításban a programokhoz társakként csatlakozzanak.

A kistérségi és ezáltal települési érdekek érvényesítése alapvető a megyei és regionális fejlesztési koncepciókban. Itt természetesen más elvek érvényesülnek, de segíthet a kistérségi összefogás, illetve értékek hangsúlyozás, vagy éppen a jelentős problémák kiemelése, megoldása.

99

http://www.doksi.hu


A következő kihívás a helyi érdekek képviselete és minél szélesebb körű érvényesítése. Brüsszelben több ezer lobbyszervezet működik, amelyek folyamatosan figyelik a lehetőségeket, kapcsolatokat keresnek a döntéshozókhoz, ugyanakkor segítik a pályázatok összeállítását. Szükségszerű hát, hogy a hazai önkormányzati szövetségek együttesen alakítsanak ki kapcsolatokat a brüsszeli hivatalokkal, illetve épüljenek be azokba az információs hálózatokba, melyek éppen az önkormányzatok részére nyújtanak tájékoztatást az EU működéséről és azon belül a regionális politikáról.

A Regionális Fejlesztési Tanácsok brüsszeli képviseletét a Magyarországi Régiók Brüsszeli Képviselete látja el. Az Országos Területfejlesztési Tanács elnökének támogatásával a magyarországi regionális fejlesztési tanácsok elnökei 1999 július 1-én írták alá a brüsszeli képviseleti iroda létesítéséről szóló okmányt. „Az Iroda feladatai:33

A magyarországi régiók felkészülésének segítése az európai uniós tagságra.

Tájékoztatásuk az Európai Unió politikájáról, különös tekintettel a regionális politika fejleményeire, az abból adódó lehetőségekre.

Kapcsolatok kiépítése az Európai Unió intézményeivel és más európai szervezetekkel.

A magyarországi régiók és az Európai Unió közötti közvetlenebb kapcsolat kialakítása.

A magyarországi régiók értékeinek és érdekeinek megjelenítése az Európai Unió intézményeinél, az Európai Közösségben.

Segítségnyújtás

a

régiók

kezdeményezéseinek

előkészítéséhez

és

megvalósításához.

A magyar nem központi kormánytestületek hatáskörébe tartozó európai uniós programok feltárása, segítségnyújtás a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi alapok megpályázásához.

A magyarországi régiók és az EU tagországok valamint a tagjelölt országok régiói közötti együttműködés segítése, kapcsolatok ösztönzése.”

100

http://www.doksi.hu


Ugyanakkor a helyi önkormányzatok képviselete ezzel a szervvel is csak áttételesen megoldott.

A csatlakozás után az önkormányzatok legfontosabb érdekérvényesítő eszköze a Régiók Bizottságában való részvétel lehet. A helyi önkormányzatok a Régiók Bizottsága révén részévé váltak a közösségi döntéshozatalnak, így bekapcsolódhattak az EU politikájának formálásába.

A testület célja, hogy a helyi önkormányzatok - polgármesterek, városi tanácstagok és régiók elnökei révén - is részt tudjanak venni az EU törvényalkotási mechanizmus procedúrájában, tanácsot adhassanak, véleményt nyilváníthassanak az őket közvetlenül érintő javaslatok tekintetében, különösen akkor, ha ők lesznek a felelősek a megszületendő jogszabályok, célok megvalósításáért.

Az Amszterdami és Nizzai Szerződések értelmében bizonyos ügyekben a Tanács és a Bizottság a Régiók Bizottságával köteles konzultálni. Ezen ügyek közé tartoznak pl. a munkahelyteremtéssel összefüggő, a szociális, közlekedési, közegészségügyi kérdések. Szükséges azonban hangsúlyozni, hogy a Régiók Bizottságának továbbra is „csak” tanácsadói, véleményezési jogköre van. A Régiók Bizottsága folyamatosan törekszik azon érdekérvényesítésre, hogy a tagállamok kormányai ne dönthessenek önkormányzatokat érintő közügyekben a regionális és a helyi önkormányzati szint bevonása nélkül.

Magyarország –, ha a jelenlegi szabályok nem változnak – 9-12 főt delegálhat a Régiók Bizottságába. A tagállamok a saját belső eljárási rendszerük alapján delegálják a regionális és helyi szervek küldötteit, ezért a tagság előtt megfelelő delegálási, választási rendszert kell kialakítani hazánkban is.

A Régiók Bizottsága már kezdeményezte a kapcsolatfelvételt az Önkormányzati Szövetségek Tanácsával is. Elmondható, hogy igen jó kapcsolat alakult ki a két szervezet között, aminek keretében egy konferencia is megrendezésre került. 33

www.regiokbrusszel.hu/intro.html 2003. 11. 13. 23:12

101

http://www.doksi.hu


Végül az utolsó – és talán legfontosabb EU integrációval kapcsolatos kihívás a folyamatos tanulás ösztönzése. Az önkormányzatoknak meg kell ragadniuk minden lehetőséget arra, hogy megismerjék az EU szabályokat. Még a teljes jogú tagságig ki kell

használniuk

az

Előcsatlakozási

Alapok

nyújtotta

lehetőségeket,

hogy

tapasztalatokat gyűjtsenek az eljárások rendjéről és a lehetséges problémák forrásairól. Az információk gyűjtésére már ma számos lehetőség nyílik, többek között az alábbiak:

folyamatos témafigyelés az internetes szolgáltatások igénybevételével

rendszeres részvétel képzési programokban

tapasztalatcserék, tanulmányutak

nyelvi ismeretek bővítése

E területen az utóbbi hónap hozott nagyobb előrelépést – elindult az önkormányzati szakemberek tájékoztatását szolgáló kampány és a Municipium Magyarország Alapítvány gondozásában létrejött egy Önkormányzati Oktatási Portál, amelynek célja, hogy az önkormányzatok munkatársai, választott tisztségviselők, helyi politikusok számára kíván helytől és időtől független, hatékony tanulási, önképzési lehetőséget biztosítson.

102

http://www.doksi.hu


V. A FINANSZÍROZÁS ÚJ FORMÁI – PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP34

Az előző fejezetek során többször is levontam azt a következtetést, hogy szükségessé válhat a magánszféra bevonása az önkormányzati fejlesztésekbe. Ez a gyakorlat mind a fejlett ipari országokban, mind pedig a fejődők között elterjedt, hiszen előnyei egyértelműek. Bár a PPP struktúra elsősorban állami feladatokhoz kapcsolódó beruházásoknál jelentős, az szinte megkötések nélkül adaptálható az önkormányzati rendszer fejlesztési céljaihoz.

V.1. Fogalom-meghatározás

A Public Private Partnership (PPP) az önkormányzat közfeladatainak az az ellátási módja, amikor az önkormányzat a szükséges létesítmények és/vagy intézmények létrehozásába, fenntartásába és üzemeltetésébe versenyeztetés útján bevonja a magánszektort. A PPP keretében a vállalkozó szolgáltatást nyújt az önkormányzat részére, és ezért a szolgáltatásért az önkormányzat és/vagy a szolgáltatások tényleges igénybevevője szolgáltatási díjat fizet. A konstrukció keretében az önkormányzat, mint megrendelő azt határozza meg, hogy milyen szolgáltatást, milyen minőségben és mennyi ideig kíván igénybe venni, tehát a szolgáltatástól elvárt outputokat határozza meg, az inputokkal ezeknek alárendelten foglalkozik.

A következő alapelvek érvényesítése teszi indokolttá a PPP bevezetését:

az

önkormányzatnak

hatékonyabban

kell

működnie,

a

szolgáltatásait

színvonalasan kell nyújtani,

a vásárolt szolgáltatások arányának növelése hozzájárul a szolgáltatási színvonal emelkedéséhez és a költséghatékonysághoz, a költségvetési forrásokkal való takarékossághoz,

a

komparatív

előnyök

kihasználásának

megfelelő

szakosodáshoz.

34

A fejezet a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium információs anyagai és a VÁTI Kht. A közszféra és magánszféra projekt szintű együttműködése c. tanulmánya alapján készült

103

http://www.doksi.hu


V.2. A PPP működése, szerződéses struktúra

A

PPP

projektek

megvalósítása

során

általában

létrehoznak

egy

projekttársaságot, ennek menedzsmentjét a magánszektor biztosítja. A projekttársaság köti meg az önkormányzattal a projektszerződést, a finanszírozásban résztvevőkkel a hitelszerződést, a fővállalkozóval a kivitelezési szerződést és az üzemeltetésre létrehozott társasággal az üzemeltetési szerződést.

A konstrukció kiegészíthető egy garanciavállaló szereplővel is, aki adott esetben megfelelő biztosítási típusú feltételek mellett a bankok felé garantálhatja, hogy a projekttársaság visszafizeti a hiteleket, illetve esetlegesen az önkormányzat felé is biztosíthatja –természetesen díj fejében – hogy a beruházás elkészül, a szolgáltatások a megkívánt színvonalon, a megfelelő minőségben elvégzésre kerülnek. A garantor bizonyos kockázatokat tehát, megfelelő díj fejében átvállalhat a projekt szereplőitől.

Az önkormányzat által megfogalmazott elvárások a projektszerződésben kerülnek rögzítésre, ami rögzíti az önkormányzat által fizetendő szolgáltatási díj nagyságát is. A fizetés úgy történik, hogy az önkormányzat fizet projekttársaságnak a szolgáltatásokért,

amely

díjból

a

társaság

kifizeti

a

hitelhez

kapcsolódó

kötelezettségeket, valamint az üzemeltető társaság felé az üzemeltetési díjat. Az önkormányzat által fizetendő díj fedezetet biztosít az adósságszolgálaton és üzemeltetésen túlmenően a karbantartásra is. A fennmaradó összeg a beruházásban résztvevő tőkebefektető által elvárt hozam.

V.2.1. A projektváltozatok

Az infrastruktúra–projekteket annak alapján csoportosíthatjuk, hogy a három fő szerep – a beruházó, az üzemeltető és a tulajdonos szerepei – közül az önkormányzat illetve a magánszektor a projekt különböző fázisaiban mikor melyiket tölti be. Ezek

104

http://www.doksi.hu


közül azok tartoznak a PPP témakörébe, amelyek hosszú távú kapcsolatot jelentenek a önkormányzat és a magánszektor között. a) Az infrastruktúrát a magánszektor építi, birtokolja és üzemelteti, a önkormányzati szektor szolgáltatást vásárol a magánszektortól. b) A magánszektor épít, majd eladja a létesítményt a önkormányzati szektornak, de tovább üzemelteti azt. c) A önkormányzati szektor kész infrastruktúrát ad át üzemeltetésre a magánszektornak. d) A magánszektor építi és üzemelteti egy meghatározott ideig a létesítményt, majd eladja a önkormányzati szektornak. e) Az infrastruktúrát a magánszféra építi és birtokolja, és azt később a önkormányzati szektornak bérbe adja. f) Az infrastruktúrát a magánszféra építi és tartós bérletbe adja a önkormányzati szektornak, de a bérleti időszak végén - ingyen vagy maradványértéken – az infrastruktúra átkerül a önkormányzati szektor tulajdonába

V.3. A PPP előnyei és kockázatai

V.3.1. A PPP előnyei

A PPP struktúra előnye, hogy hosszú távon optimális érdekeltségi rendszert alakít ki. Az önkormányzat szemlélete hagyományosan rövid távú és „input centrikus” a szűk erőforrások és a politikai ciklusok miatt.

A konstrukció a magánszféra hatékonyságának, valamint a kockázatok megosztásának és jelentős részben a magánszféra által történő átvállalásának köszönhetően egységnyi befektetés mellett nagyobb értéket teremt. A magánszféra bevonásával korlátozódik a közösségi döntésekből és a bürokratikus eljárásokból

eredő

hatékonyságcsökkenés.

A

beruházás

megvalósítása

és

a

szolgáltatásnyújtás terén is innovatív, hatékony eljárások jelennek meg, így a

105

http://www.doksi.hu


magánszektor szakértelme a közszférában is hasznosul. A beruházások időigénye PPP struktúrában jellemzően rövidebb. Az ilyen keretek között előállított szolgáltatások – a hagyományos önkormányzati beruházásokhoz képest – alacsonyabb áron nyújthatóak.

A beszerzési folyamatok jobb megszervezése feltétlenül szükséges, ami a költségvetési források ésszerűbb felhasználását biztosíthatja. Az önkormányzati szektor által fejlesztési projektek számára megszerzett tőke és hitel legtöbbször költségvetési pénz, illetve bankhitel. A magánberuházások finanszírozása is nagyrészt hitelből valósul meg, de a magánszektor általában az állami szektornál drágábban jut hitelhez. A PPP struktúra, megfelelő gondosság és szakértelem mellett, költséghatékonyabb: az önkormányzati finanszírozási igény időben eltolva és széthúzva, 20-30 év alatt jelentkezik (azaz a költségvetést ugyan hosszú időn keresztül, de évente csak relatíve kis kiadási összeggel terheli), s összességében is alacsonyabb a hagyományos állami projektekhez képest. Az önkormányzati finanszírozásigény csak a szolgáltatás előírt módon történő nyújtásától kezdve áll fenn, azt megelőzően nem terheli az önkormányzati költségvetést.

További előny az önkormányzati kiadások hosszú távon való tervezhetősége, mivel az önkormányzat vagy előre megállapított fix, vagy a szolgáltatás tényleges igénybevételével és minőségével arányos díjat fizet. A fenntartási költségek időben egyenletesebb szétterítése, a kockázatok alaposabb felmérése és megosztása is a PPP mellett szól. Az önkormányzati szolgáltatási projektek megvalósítása javítaná az üzleti szektor működési feltételeit is.

A PPP konstrukciókban megvalósuló nagy beruházások multiplikatív, növekedést serkentő hatással lennének a gazdaságra.

V.3.2. Hátrányok és kockázatok

Számos sikeres PPP projekt ismeretes ugyan, de országonként, sőt gyakran projektekként egyéni megoldásokat kell kidolgozni.

106

http://www.doksi.hu


A PPP modell keretében a szolgáltatásnyújtást és a fejlesztést szolgáló beruházások megvalósításával kapcsolatos finanszírozási és kivitelezői kockázatok a magánszektort terhelik. Az önkormányzat általában minimális gazdasági kockázatot vállal. A PPP keretében az önkormányzat feltételes kötelezettségvállalást tesz, amely csak abban az esetben kötelezi pénzügyi teljesítésre, ha a beruházás által nyújtott szolgáltatás a pályázati kiírásban, illetve a szolgáltatóval kötött szerződésben foglalt feltételek szerint kerül biztosításra. A megrendelő önkormányzat főleg politikai, szabályozási változások bekövetkezésének esetére vállal garanciát, ilyen értelemben a politikai típusú kockázatot vállalja át a magánszektortól. A magánszektor számára ugyanis a politikai támogatás hiánya jelent komoly kockázatot. A (ön)kormányzati elkötelezettség segít meggyőzni a magánszférát a hosszú távú üzleti előnyökről és elősegíti a hatékony szolgáltatásnyújtáshoz szükséges anyagi és szellemi erőforrások mozgósítását. Az önkormányzat a polgárjogi PPP -szerződés megkötésével bizonyos értelemben a saját kezét köti meg, nehogy később meggondolja magát. A projekt hosszú élettartama folyamán előfordulhatnak időszakok, amikor az önkormányzatnak érdekében állhat felmondani a szerződést és a projekt hátralévő részére új pályázatot kiírni. Az önkormányzatnak megfelelő biztosítékot kell adnia a magánszektor számára, hogy ilyen esetekben sem fog szerződést szegni.

Fontosnak tartom kiemelni azt is, hogy a PPP projektek viszonylagosan magas tervezési/beszerzési/tranzakciós költséggel járnak, s az előkészítési szakasz jóval hosszabb, ez az azonban nem azt jelenti, hogy a megvalósulás időtartama is hosszabb lenne.

A PPP projektek hosszú időtávja miatt számos kockázattal kell számolni, amelyek mértékét megfelelő feltételrendszer kialakításával lehet csökkenteni. A PPPszerződések fontos eleme a projekttel kapcsolatban felmerülő összes lehetséges kockázat felsorolása és a kockázatviselő megnevezése. Egy-egy projekt kapcsán optimális kockázatmegosztásra kell törekedni, azaz, hogy az állami illetve a magánszféra azokat a kockázatokat viselje, amelyeket sajátosságaikból adódóan a leghatékonyabban tudnak kezelni. Ebből következően gyakran úgy alakul, hogy az

107

http://www.doksi.hu


önkormányzati szféra minimális mértékű üzleti kockázatot visel, viszont a politikai kockázatot teljes mértékben, hiszen ezt a magánszektor nem képes kezelni. Különös figyelmet kell fordítani arra, hogy ne sérüljön az érdekeltségi rendszer.

108

http://www.doksi.hu


V.4. Az alkalmazás köre, feltételei és tipikus területei

V.4.1. A PPP alkalmazásának köre

Az állami feladatok ellátására irányuló beruházásokat kell elsősorban PPP struktúrában megvalósítani. Amikor egy beruházás PPP konstrukcióban valósul meg, akkor az előny két összetevőből áll: egyrészt a projekt megvalósulásának előnyéből, másrészt a PPP konstrukció előnyéből. A önkormányzat nemcsak a projekt közvetlen költségeit és hasznát mérlegeli, hanem az esetleges közvetett hatásokat is, mint például az általános gazdasági növekedésre, a különböző évek költségvetési deficitjeire, vagy a regionális foglalkoztatásra kifejtett hatásokat. Ezek a hatások azonban bekövetkeznek a megvalósítás módjától függetlenül is. Ezért a PPP formát csak akkor érdemes választani, ha ez a forma hozzáadott értékkel bír egy közvetlen önkormányzati beruházáshoz képest. A PPP konstrukció alkalmazását indokolhatja, ha az önkormányzat forráshiánnyal küzd, de a beruházás megtérülését ekkor is szükséges költség-haszon elemzéssel alátámasztani. A hatások kulcskoncepciója lehet a „pénzért több értéket”, vagy az „állami feladatok átmeneti áthelyezése a magánszférába” elv, azonban a célokat és a prioritásokat még a döntés meghozatala előtt pontosítani kell.

V.4.2. A PPP alkalmazásának feltételei

A következő tényezők tekinthetők elengedhetetlennek PPP projektek megvalósítása esetén:

a közszféra igénye az újfajta finanszírozási struktúra alkalmazására;

politikai támogatottság;

megfelelően rugalmas, átlátható jogi környezet, több kormányzati ciklusra kiterjedő jogi biztosítékok, kiszámítható jogalkalmazói gyakorlat;

szakértelem mind a privát, mind a közszféra részéről;

önkormányzati szervezeti és eljárási feltételek léte;

a PPP modell alkalmazása szempontjából prioritást élvező szektorok és projektek kijelölése;

109

http://www.doksi.hu


V.4.3. A PPP alkalmazásának jellemző területei

A PPP struktúra alkalmazásának jellemző területei a következők:

Közúti infrastruktúra (utak, hidak, alagutak)

Vasúti infrastruktúra (városi, elővárosi és távolsági vonalak)

Közmű-, és környezetvédelmi beruházások (csatornázás, szennyvíztisztítás)

Stadionok, sportcsarnokok, egyéb sportlétesítmények

Büntetésvégrehajtási intézetekhez, javító-, nevelőintézetekhez kapcsolódó beruházások

Honvédelmi beruházások (kiképző- és logisztikai központok, repülőterek)

Egészségügyi beruházások

Közoktatási,

kulturális

beruházások

(iskolák,

kollégiumok,

múzeumok,

kongresszusi központok) Mivel a beruházások közcélokat szolgálnak, a projektek különös körültekintést és a kölcsönös garanciák pontos és részletes kidolgozását teszi szükségessé. Ezek egy része tipikusan állami feladat (honvédelem, büntetésvégrehajtás), azonban nagyobb része inkább illeszkedik a helyi önkormányzati célokhoz.

V.5. A köz- és magánszféra együttműködése az EU-ban és annak szabályozása

V.5.1. A PPP az Európai Unió országaiban

Az Európai Unió tagállamaiban a közszféra –a különböző szintű területi önkormányzatok és az állam- nagyon jelentős arányban él a vegyes tulajdonú gazdasági társasági formában rejlő lehetőségekkel, amikor azzal a céllal hoz létre és működtet helyi vállalkozást, hogy a közszféra irányításával, de vállalkozási alapon és az (ön)kormányzat szempontjából kedvező pénzügyi feltételekkel, a versenyszférára

110

http://www.doksi.hu


jellemző hatékonysággal valósítson meg közérdekű projekteket, illetve biztosítson közszolgáltatásokat.

A közszféra különböző tevékenységi körű és formájú helyi vállalkozásai az Európai Unió 15 tagállamából 14-ben léteznek. Az egyetlen kivétel Luxemburg, amelynek kis mérete számos egyéb sajátossággal jár.

A 14 tagállamban működtetett helyi vállalkozások között minden egyes országban elterjedtek a vegyes tulajdonú gazdasági társaságok. Szinte minden országban különböző a törvényi szabályozás, de alapjaikban mégis hasonlóak.

Az első európai önkormányzati vállalkozások hazája Németország, ahol már a XIX. század 70-es éveiben alapítottak társaságokat. A német vegyes tulajdonú gazdasági társaságok valószínűleg jelentős hatást gyakoroltak a francia önkormányzatok vállalkozási formáinak szabályozására.

A kialakuló vállalkozási tevékenységnek jogi kereteit az 1920-as években meghatározó franciaországi törvényi szabályozás ugyanis eleve úgy rendelkezett, hogy a közszféra helyi vállalkozásait vegyes tulajdonú gazdasági társaság formájában kell létrehozni és működtetni. A törvényi szabályozás a közszféra tulajdoni arányát is meghatározta, ami kezdetben minimum 40%-ban került megállapításra, majd a II. világháború után kialakult és ma is érvényes törvényi szabályozás 50 és 80% között rögzítette a közszféra tulajdoni arányát.

Nagy-Britanniában a liberális piacgazdaság angolszász szellemiségének megfelelően a közszféra többségi tulajdoni aránya nem törvényi előfeltétel.

Olaszország törvényi szabályozása szintén hasonlóan liberális, a közszféra minimum 20%-os tulajdoni részesedésének előírása mellett, megengedi a közszféra kisebbségi tulajdonosi helyzetét.

111

http://www.doksi.hu


A közszféra helyi vállalkozásai általában jogi személyiségű gazdasági társaságként működnek, Kft vagy Rt formájában, az országok többségében felügyelő bizottság ellenőrzésével, kivéve Belgiumot, ahol non-profit társaságok is működnek. Általánosan jellemző, hogy a közszféra vállalkozásai nem valamiféle kézi irányításos mechanizmus, hanem a tulajdonos, illetve a megbízó önkormányzattal kötött szerződés alapján végzik vállalkozási tevékenységüket. V.5.2. A PPP- re vonatkozó Európai Uniós szabályozás és a támogatási formák

Az EU is törekszik arra, hogy az eddiginél nagyobb mértékben vonja be a magánszektort jelentős infrastrukturális beruházások (például a TranszEurópai hálózatok) megvalósításába. Az EU olyan magas prioritású projekteknél tartja észszerűnek a PPP alkalmazását, amelyek realizálása más módokon egyébként alig lehetséges (ilyen volt a La Manche alagút megépítése).

Nincs olyan irányelv, amely a PPP koncepcióját tiltaná, illetve amely a PPP-vel, mint konstrukcióval foglalkozna.

Az EU leginkább az állami támogatások- PPP viszony szempontjából vizsgálja a PPP projekteket. Általánosságban elmondható, hogy, ha a pályáztatási eljárás nyitott, áttekinthető és nem tartalmaz diszkriminatív elemeket, továbbá az alkalmazott árak és költségek megfelelnek a piaci elvárásoknak, akkor e megállapodások nem minősülnek meg nem engedett állami támogatásnak.

A koncessziók és a hasonló formájú PPP-k az Alapszerződés 52-66 cikkében rögzített alapelvek által szabályozottak, és megerősítik ezt az Európai Bíróság döntései is. Ezek az alapelvek a következők: diszkrimináció-mentesség, egyenlő elbánás, átláthatóság, kölcsönös elismerés, valamint arányosság.

A PPP beruházásokba bevonhatók az államháztartás alrendszerei részére juttatott az Európai Unióból származó források, adományok, segélyek, amennyiben a megvalósuló közfeladat célja megegyezik azzal a céllal, amelyre azt az adományozó juttatta.

112

http://www.doksi.hu


Jellemzően a Strukturális Alapokból vonhatók be EU források, nincs kifejezetten PPP struktúrához rendelt támogatási forma. A támogatás megítélése költségoldali, azaz a jogosultságot a felmerülő költségek alapján bírálják el. Tisztázni kell, hogy a megvalósuló beruházások tekintetében mi tekinthető beruházási és működési költségnek (ez utóbbi egyáltalán nem jogosít támogatásra), illetve a beruházási költségeken belül melyek jogosítanak fel támogatás igénylésére és melyek nem. Az EU kínálta források kihasználása hosszabb távon kívánatos, azonban az EU szabályozás szigorúsága és a magyarországi PPP konstrukciók kezdeti stádiuma miatt, rövidtávon nem ajánlatos az EU forrásokra túlzott mértékben támaszkodni.

V.6. A hazai alkalmazás lehetőségei és eddigi tapasztalatai

V.6.1. A PPP alkalmazásának perspektívái hazánkban

Az

EU

Maastrichti

kritériumokban

megfogalmazott

makropénzügyi

konvergencia elvárásainak – különösen a költségvetési hiány GDP–hez viszonyított 3%os felső korlátja – való megfelelésre való törekvés ceteris paribus ellentétes az állami forrásokból megvalósítandó beruházások növelésével, amely viszont a gazdaság hatékonyabb működését is elősegítő közszolgáltatások bővítése (s az ennek révén is elősegíthető reálgazdasági konvergencia) érdekében kívánatos. E csapdahelyzet egyik megoldási módja lehet a PPP konstrukciók alkalmazása Magyarországon.

Nyilvánvaló problémát jelent hazánk számára például az infrastruktúra fejlesztési igényeinek a kielégítése, hiszen a költségvetési korlátok a meglévő infrastruktúra fenntartását is csak korlátozottan képesek lehetővé tenni. További infrastruktúra kiépítése és fejlesztése lendületet kaphat a privátszféra által biztosított finanszírozás mellett.

113

http://www.doksi.hu


V.6.2. A magyarországi jogi környezet

A kormány 2003 januárjában tárgyalta az új Polgári Törvénykönyv (Ptk.) koncepcióját, és elmondható, hogy a PPP konstrukció jogrendbe illesztéséhez a Ptk. változtatása nem szükséges.

A projektek kiválasztásánál törekedni kell olyan pénzügyi konstrukciók kialakítására, amelyek a önkormányzati deficitet nem rövid idő alatt, lökésszerűen, hanem minél hosszabb idő alatt, fokozatosan növelik. Az államháztartásról szóló törvény ugyan lehetővé teszi a tárgyéven túli fizetési kötelezettség vállalását, de hosszabb távon a törvény módosítása szükséges. Jelenlegi formája csak korlátozottan ad lehetőséget, hogy a tárcák későbbi évek költségvetési előirányzatai terhére is kötelezettséget vállaljanak. Figyelembe véve a PPP-projektek 20-30 éves futamidejét, ez a mozgástér nem lesz elegendő.

A PPP struktúrában megvalósuló beruházások esetében a források biztosítására hosszú távon van szükség, ami logikusan devizaalapú megállapodást vonna maga után, hiszen ez biztonságosabb kalkulációt tesz lehetővé, és az eurózónához való csatlakozás is indokolja. A jelenleg hatályos szabályozás azonban nem kezeli megnyugtatóan a devizában vállalt önkormányzati kötelezettségek kérdését. Hosszabb távon szükségessé válik a jogi környezet rugalmasabbá tétele e tekintetben.

A PPP struktúra kiválóan alkalmas terep lehet az önkormányzati körbe tartozó feladatok megvalósítására, azonban jelenleg a törvényi háttér több ponton nem összeegyeztethető a konstrukcióval, pl. nem teszi lehetővé az önkormányzatok hosszú távú

kötelezettségvállalását.

Ugyan

már

valósultak

meg

PPP

projektek

az

önkormányzati szektorban, a jogszabályi háttér miatt a projektek adminisztrációja súlyos terhet rótt a menedzsmentre.

A jelenlegi magyar jogi szabályozás kötelezővé teszi az állam, költségvetési szerv, illetve önkormányzat számára, hogy árubeszerzése, építési beruházása, illetve a szolgáltatás megrendelése során, ha a teljes beruházás értéke a beszerzés

114

http://www.doksi.hu


megkezdésekor a külön meghatározott összeget eléri vagy meghaladja, közbeszerzési eljárást folytasson le. PPP beruházásnál minden esetben a közbeszerzési törvény alapján kell eljárni, mégpedig oly módon, hogy abban nagyobb teret kell biztosítani a tárgyalásos eljárási formának. A szakértők szerint a PPP típusú projektek esetében a közbeszerzés tárgya komplex szolgáltatás kell, hogy legyen. Ez azért fontos, mert a projektek csak akkor működhetnek hatékonyan, ha a komplex szolgáltatás egészét egy projekttársaság láthatja el, s a feladatok nem aprózódnak szét számtalan közbeszerzési eljárásban. V.6.3. A Tárcaközi Bizottság35

A PPP konstrukciók szerint megvalósuló beruházások meghonosítása érdekében alapvető fontosságú a megfelelő szervezeti háttér biztosítása. A nemzetközi tapasztalatok és a magyar viszonyok alapján a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (a továbbiakban GKM) az alábbi szervezeti megoldást kívánja megvalósítani.

Tárcaközi Bizottság létrehozása, amelyet a GKM, a Pénzügyminisztérium (PM), az Igazságügyi

Minisztérium

és

a

Miniszterelnöki

Hivatal

Közpénzügyi

Államtitkársága szakértőinek bevonásával kíván felállítani. A bizottság elnöke a GKM, társelnöke a PM. A bizottság feladata, hogy : − az állam részéről biztosítsa a szakértői bázist − megteremtse a PPP struktúra elterjedésének előfeltételeit − véleményezze a benyújtott PPP projektterveket − koordinálja azok lefolyását − a

PPP

konstrukciók

alapelveinek,

előnyeinek

és

hátrányainak

kommunikálása − a Kormányzat részéről a PPP struktúra használatához kapcsolódó politikai és gazdasági akarat, illetve szándék kinyilvánítása a magánszféra felé

35

A GKM információi alapján - http://www.gkm.hu/dokk/main/boxok/pppkezdo/akt_sajto/pppsajto.html 2003. 12. 01. 12:31

115

http://www.doksi.hu


A tárcaközi bizottság pontos feladat- és hatáskörét, összetételét, eljárási és működési rendjét a három érintett tárca képviselői dolgozzák ki. Az alapító ülésen a bizottság önmagára nézve ügyrendet és célrendszert határoz meg, azok időbeli ütemezésével egyetemben.

Az egyes tárcák javasolt PPP struktúrában megvalósítható pilot-projektjeinek előkészítési tapasztalatai, illetve a megvalósítás tapasztalatai alapján a tárcaközi bizottság folyamatos értékelő munkát végez a projektek vonatkozásában, s ez alapján javaslatot tesz a szükséges törvényi, szabályozási, finanszírozási, szervezeti változásokra, melyek a PPP nagyobb léptékű alkalmazásához elengedhetetlenek.

A bizottság kijelöli az eddig informálisan működő szakmai bizottság jövőbeni szerepét és a privátszféra bevonásának mikéntjét, javaslatokat tesz az albizottságok szerepére és működési rendjére nézve.

A döntés-előkészítő, szakmai bizottság felállítása elkerülhetetlen a munka jelenlegi fázisában, elsősorban a meglévő tudásbázis koncentrálása, rendezése okán. A bizottság feladata a kezdeti időszakban az egyes szaktárcákkal együttműködve a mintaprojektek körének bővítése is. Ebbe beleértendő a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében EU-s részfinanszírozással megvalósuló projektek vizsgálata is, így segítve elő PPP-projektötletek generálását.

A tárcaközi bizottság munkáját támogatandó, a GKM létrehoz egy a PPP-nek delegált szervezeti egységet. Ez az egység kezdetben a minisztérium szervezetén belül végez koordinációs, kommunikációs és szakmai titkársági teendőket, a későbbiekben a minisztérium egy háttérintézményénél kaphatnak helyet ezek a teendők. E szervezeti egység kezeli és standardizálja a projektek szerződéses rendszerét, illetve a tárcaközi bizottsággal együttműködve azok értékelését is végzi. A szaktárcák delegáltjai és szakértői ennek a munkacsoportnak szerves részét képezik.

116

http://www.doksi.hu


Önkormányzati szempontból rendkívül lényeges lenne a helyi érdekek képviselete a Tárcaközi Bizottságban, így véleményem szerint célszerű lenne, ha a Bizottság munkájában részt venne a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztályának képviselője is.

5. Településfejlesztési programok a közszféra és a magánszféra együttműködésével

A PPP konstrukció hazai alkalmazásának önkormányzati szempontból legfontosabb

részei

az

átfogó

településfejlesztési

és

település-rehabilitációs

akcióterveket, hiszen e tervek megvalósítása tipikusan azok közé a feladatok közé tartozik, amik az önkormányzatok részéről jelentős forrásbevonást igényelnek. Sajnos legtöbb esetben az ilyen feladatok csak PPP keretében oldhatóak meg.

A legnagyobb múltra visszatekintő és legkomplexebb rendszert alkotó jogi, finanszírozási és szervezeti eszközrendszer, ami kifejezetten a közszféra és a magánszféra

együttműködését

segíti

és

kifejezetten

a

városfejlesztés

és

városrehabilitáció megvalósítására vonatkozik, Franciaországban alakult ki. Ott az elmúlt majdnem 50 év során történelmi városközpontok sorát újították fel, új városközpontok sokaságát hozták létre, lepusztult ipari, illetve katonai területeken zöld mezős beruházással új ipari parkok sorozatát valósították meg.

Magyarországon az újonnan létrejött települési önkormányzatok a társadalmi átalakulás és a piacgazdaság körülményei közepette számtalan kihívással néztek szembe a 90’-es évek elején, így a városfejlesztés, vagy a városrehabilitáció ügye viszonylag ritkán került a helyi politika prioritásai közé.

Ilyen körülmények között különleges bátorságról és elszántságról tett tanúságot a főváros IX. kerületének – Ferencvárosnak – az önkormányzata, amikor 1992-ben úgy döntött, hogy megvalósítja komplex városfejlesztési és városrehabilitációs elképzeléseit, és ezt egy olyan vegyes gazdasági modell alkalmazásával teszi, amit Franciaországban fejlesztettek ki a közszféra és a magánszféra közötti együttműködésre. Ezt a modellt,

117

http://www.doksi.hu


ami általánosan alkalmazható, a területfejlesztési helyettes államtitkár minta értékűnek minősítette. A modell alkalmazásával 1997 folyamán indultak meg további településfejlesztési akciótervek. Ezek közé tartozik többek között:

Zalaegerszegen az azóta elkészült gébárti élményfürdő (Aquapark, termálfürdő), valamint a belvárosi rehabilitáció elindítása;

Békéscsabán a jaminai bányatavak térsége tájrehabilitációjának elindítása

elkészült 4 Ipari Park Kazincbarcikán, Rétságon, Dabason, Tapolcán;

Felvetődhet a kérdés, hogy milyen akadályok állhatnak az útjában annak, hogy a köz és magánszféra projekt szintű együttműködésén alapuló komplex városfejlesztési modell alkalmazása még dinamikusabban fejlődjön.

A legáltalánosabb és legfontosabb akadály, az önkormányzati testületeket és esetenként a hivatalokat jellemző szemléletbeli problémákra vezethető vissza. A közelmúltig általánosan jellemző volt, hogy a komplex településfejlesztési elképzelések megvalósítását az önkormányzatok döntő többsége nem tekinti az önkormányzat feladatának, a megvalósítást teljes egészében a magánszférától várja.

A projektek előkészítése és megvalósítása általában több választási cikluson átnyúló folyamat, amit a ciklusokban gondolkodó helyi politika nehezen tud kezelni.

Az önkormányzatok vélt vagy valós finanszírozási problémája.

Az EU-csatlakozást követően – amint a Nemzeti Fejlesztési Terv megvalósítása elindulhat – számos akadály elhárulhat az elől, hogy a köz- és a magánszféra együttműködésével történő településfejlesztés és –rehabilitáció fellendülhessen.

Az ERFÁ-ból hozzáférhető támogatások révén jelentős összegű EU támogatási pénzek kerülhetnek a komplex városfejlesztés folyamatába is. Ez azonban csak a tartalmilag megalapozott és a formai követelményeknek megfelelő projektek esetében történhet meg.

118

http://www.doksi.hu


Ezek remélhetőleg ki fogják kényszeríteni az önkormányzatoknak a megfelelő szerepvállalásukhoz szükséges szemléletváltását, a választási ciklusokon átnyúló fejlesztési folyamatok elfogadását. A Strukturális Alapok potenciális támogatásai biztosíthatják a települési önkormányzatok számára azt a külső ösztönző hatást, ami egészen a közelmúltig hiányzott.

Rövid távon azonban nem ajánlatos az EU forrásokra túlzott mértékben támaszkodni, hiszen az EU szabályozás szigorú és a magyarországi PPP konstrukciók még csak a kezdeti stádiumban vannak.

119

http://www.doksi.hu


VI. KONKLÚZIÓ

A végkövetkeztetések levonásához térjünk ismét vissza a bevezetőben felállított keretkérdésekhez: 1. Melyek az önkormányzati fejlesztési feladatok? 2. Milyen az önkormányzatok pénzügyi helyzete? 3. Milyen lehetőségeik vannak a pótlólagos forrásbevonásra? 4. Milyen változásokat hoz az EU? 5. Milyen új lehetőségek kínálkoznak a források előteremtésére?

1. Melyek az önkormányzati fejlesztési feladatok?

Az önkormányzati szerepkör lényegében három nagy területet fog át:

állami struktúra részeként kötelesek a helyi szolgáltatásokat végezni (oktatás, egészségügyi-szociális ellátás, közművelődés, gyermek- és ifjúságvédelem, tömegközlekedés,

közvilágítás,

köztisztaság,

vízellátás,

kommunális

szolgáltatások)

a kötelező önkormányzati feladatok második csoportja a hatósági-igazgatási feladatok köre

önként vállalt feladatcsoport a helyi gazdaságfejlesztés, ami átfogja a tervezést, területrendezést,

gazdasági

településmarketinget,

támogatást,

infrastruktúra

idegenforgalom-szervezést,

fejlesztést,

foglalkoztatáspolitikai

feladatokat stb.

Szigorúan véve csak az első és harmadik csoport tartalmaz konkrét fejlesztési feladatokat, tágabb értelemben azonban szinte minden önkormányzati feladathoz kapcsolódhat fejlesztési elképzelés. A településfejlesztés komplex feladat; a település társadalmi és gazdasági erőforrásainak, környezeti minőségének, műszaki, anyagi és humán ellátásának olyan fejlesztése, amely a fenntartható fejlődés érdekében megteremti a település lakossága számára az életszínvonal növekedésének, az életminőség javulásának egyensúlyi feltételeit.

120

http://www.doksi.hu


Az 1990-es évtizedben az önkormányzatok elsősorban az igazgatási és infrastrukturális beruházásokat helyzeték előtérbe. Az egyes településtípusok naturális mutatói világosan bizonyítják, hogy ezekre a fejlesztésekre szükség volt, illetve hogy az 1990-es évtizedben jelentős javulás ment végbe e területen.

A közműfejlesztési beruházások további bontása újabb következtetések levonására ad lehetőséget. A megyei önkormányzatok kivételével az ilyen irányú beruházások között a szennyvízfejlesztés szerepelt a legnagyobb súllyal, ezeket egészítették ki a fővárosban és a megyeszékhelyeken a vízhálózat és a községek víz- és gázhálózat-fejlesztési beruházásai.

2. Milyen az önkormányzatok beruházásainak jelenlegi helyzete?

Megállapítható, hogy az 1993-2000 közötti időszakban az önkormányzatok átlagosan forrásaik 14 %-át tudták fejlesztési célokra fordítani, az egyes évek és településfajták közötti megoszlás azonban meglehetősen nagy eltéréseket mutat. Az erre a célra felhasználható források az időszak alatt nominálértékükben növekedtek, azonban az összes kiadásból való részesedésük fokozatos csökkenést mutat.

Az 1991-2001. közötti időszakban az önkormányzatok saját bevételének aránya dinamikusan nőtt. Az önkormányzati feladatok köre az időszak alatt nem változott jelentős mértékben, viszont a normatív juttatások aránya drasztikusan csökkent – általában a bevételnövekedés mértékével egyezően – a saját jövedelmek növekvő mértékét egyfajta támogatásmérséklő tényezőként veszi figyelembe a PM a költségvetés alakítása során, arra kényszerítve őket, hogy saját bevételeiket működési kiadásaik fedezésére fordítsák.

A fejlesztési szempontból legfontosabb saját bevétel aránya jelentősen elmarad EU országaiban tapasztalható aránytól (42% ↔ 74%), míg az állami támogatások aránya lényegesen meghaladja az ott szokásos mértéket. Ez nem csak aránytalanul nagy mértékű centralizációt jelent, hanem azt is, hogy a helyi fejlesztési kezdeményezések lehetőségei igen behatároltak.

121

http://www.doksi.hu


122

http://www.doksi.hu


3. Milyen lehetőségeik vannak a pótlólagos forrásbevonásra?

A dilemmára adott válasz alapvetően három részre oszlik, ebből a második két témakör túlmutat a kérdésen és a következő szakaszokban kerül bővebben kifejtésre. A témák az alábbiak:

hitelek

támogatások

magántőke bevonás

Kiemelt szerepet játszanak a pótlólagos források szerzésében a hazai hitelintézetek. Ha a kiegészítő forrás valamilyen hitel, akkor azt részben vagy teljesen a számlavezető pénzintézet bonyolítja, ha viszont állami vagy nemzetközi támogatás, akkor is fontos szerepet játszik az összeg előfinanszírozásával ill. lehívásával és a projekt auditjával.

Hitel bevonásra több forrásra több forrásból kerülhet sor, amelyek közül mindegyik rendelkezik előnyökkel és hátrányokkal. Ezek közül az alábbiak a legmeghatározóbbak: 1. Kötvénykibocsátás 2. Bankhitel hazai bankból 3. Szindikált hitelek 4. Nemzetközi hitelintézetek forrásai

A lehetőségek közül a „legkényelmesebb” a hazai bankból történő finanszírozás, míg a legtöbb lehetőséggel kecsegtető a nemzetközi kötvénykibocsátás. Azonban mindkét formának vannak hátulütői, a hazai bankból csak korlátozott mértékű forrás szerezhető be, míg a kötvénykibocsátás rendkívül kockázatos.

A rendelkezésre álló adatok alapján elmondható, hogy a legfontosabb akadály az önkormányzatok hitelbevonása előtt a finanszírozási rendszer hiányosságaiból adódik. Az önkormányzati likviditás egyes állami támogatások előzetes felvételének lehetősége mellett is elégtelen. Emellett a költségvetés szerkezete is jelentős eltérést mutat az

123

http://www.doksi.hu


európai

országok

önkormányzatainak

bevételi

struktúrájához

képest.

Ennek

következménye nem csak a negatív minősítés, hanem a bevonható források mértéke is lényegesen kisebb marad a kívánatosnál. A finanszírozási rendszer átalakítása elkerülhetetlennek tűnik, az átalakításnak pedig a lehető leghamarabb meg kell történnie, hogy az EU csatlakozással járó lehetőségeket a legnagyobb mértékben ki tudjuk használni.

4. Milyen változásokat hoz az EU?

Az önkormányzati finanszírozási rendszer átalakításának katalizátorai az Európai Unió által nyújtott támogatások. Az EU-ban nincs egységes kötelező irányelv az önkormányzati forrásszabályozásra, azonban ahhoz, hogy a közösségi regionális politika támogatásaihoz hozzáférhessünk szükséges a hazai regionális politikai intézményrendszer radikális átalakítása.

A finanszírozási rendszer átalakításának igénye az első teljes jogú tagként eltöltött év után fog igazán nyilvánvalóvá válni, hiszen egyes becslések szerint a jelenlegi struktúrák fennmaradásával csupán az EU által biztosított keretösszegek felét leszünk képesek kihasználni – így nettó befizetői pozícióba kerülnénk. Elégtelennek tartom a hazai társfinanszírozás mértékét, hiszen az – feltételezve, hogy a társfinanszírozás csak állami forrásból valósul meg – valóban csak a projektek felére elég. A nettó befizetői pozíció elkerüléséhez gyors és radikális lépésre lenne szükség, ám az amúgy is bizonytalan gazdasági környezet megbolygatását a csatlakozás előtt már biztosan nem fogja vállalni a politikai elit. Itt kerülhet előtérbe a hitelintézeti finanszírozás illetve a magánszféra bevonásának szükségessége, amely a jelenlegi helyzetben elkerülhetelennek tűnik.

A változások az Európai Uniós támogatások nélkül is szükségesek volnának: a források felhasználása – akár hazai, akár EU-s – nem lehet hatékony és eredményes a partnerség és a stratégiai tervezés erősítése nélkül. Ugyanakkor, az EU a támogatások gyors felhasználását követeli meg a tagállamoktól. A jelenlegi önkormányzati

124

http://www.doksi.hu


finanszírozási rendszer gyakran vezet a beruházások megvalósításának jelentős elhúzódásához, ami EU támogatások elvesztését vonhatná maga után.

A veszteségek elkerülésének célja a szükséges átalakítások megtételére ösztönzik az országot; a források felhasználásának az Európai Unió által megkövetelt módszeres nyomon követése és értékelése, a jelentések nyilvánosságra hozatala, valamint a megállapításoknak az Európai Unióval közösen történő rendszeres áttekintése várhatóan szintén felgyorsítja az átalakításokat.

5. Milyen új lehetőségek kínálkoznak a források előteremtésére?

Többször is levontam azt a következtetést, hogy szükségessé válhat a magánszféra bevonása az önkormányzati fejlesztésekbe. Ez a gyakorlat mind a fejlett ipari országokban, mind pedig a fejődők között elterjedt, hiszen előnyei egyértelműek. Bár a PPP struktúra elsősorban állami feladatokhoz kapcsolódó beruházásoknál jelentős, az szinte megkötések nélkül adaptálható az önkormányzati rendszer fejlesztési céljaihoz. Az EU is törekszik arra, hogy az eddiginél nagyobb mértékben vonja be a magánszektort jelentős infrastrukturális beruházások (például a TranszEurópai hálózatok) megvalósításába.

Az

EU

kínálta

források

bevonása

a

közszféra

és

magánszféra

együttműködésének finanszírozásába hosszabb távon kívánatos, azonban az EU szabályozás szigorúsága és a magyarországi PPP konstrukciók kezdeti stádiuma miatt, rövidtávon nem ajánlatos az EU forrásokra túlzott mértékben támaszkodni.

Mind az önkormányzati rendszer, mind pedig a haza regionális politika válaszút előtt áll; ha a kihívásokra megfelelően és időben tudnak reagálni, akkor az Unió kínálta lehetőségek jelentősen javítani fogják pozíciójukat, ha azonban a szükséges átalakítások késnek vagy csak részben valósulnak meg, az önkormányzati és nemzetgazdasági szempontból is drasztikus következményekkel járhat. A feltételek és a lehetőségek adottak, a végső következtetés levonására azonban csak akkor nyílik lehetőség, ha a az

125

http://www.doksi.hu


elhatározás konkrét reformok formájában megmutatkozik. A változtatások igénye már a ’90-es évek végén felmerült szakmai körökben, azonban az átalakítás elemeinek vizsgálata

miniszteriális

szinten

csak

a

közelmúltban

valósult

meg.

A

Belügyminisztérium keretében létrejött Közigazgatási Reform munkacsoport megtette javaslatait, a változtatások végigvitele azonban a törvényhozókon múlik.

126

http://www.doksi.hu


ÁBRÁK JEGYZÉKE

1. számú ábra:

Az önkormányzatok jelenlegi helyzetértékelésének alakulása

1. számú táblázat: Az önkormányzatok közműfejlesztési kiadásainak megoszlása(19932000. évek átlaga, 1993-as árakon %) 2. számú ábra:

Az önkormányzat jövőjével kapcsolatos várakozások alakulása

2. számú táblázat: Az önkormányzatok beruházási kiadásai (részesedés összes kiadásból %) 3. számú ábra:

A magyar önkormányzati rendszer forrásbevonó képességének SWOT elemzése

3. számú táblázat: Az önkormányzatok tárgyévi bevételeinek strukturális összetétele és időbeli változása 4. számú ábra:

Az EU költségvetési előirányzatai 2000-2006.

4. számú táblázat: A helyi önkormányzati költségvetési forrásszerkezet az Európai Unió egyes tagállamaiban 5. számú ábra:

EU támogatás Magyarországnak

5. számú táblázat: Egyes európai országok városainak átlagos bevételi forrás megoszlása 6. számú ábra:

2002-ben felhasznált PHARE támogatás (szerződéskötések)

6. számú táblázat: A legjelentősebb Közösségi Programok 7. számú ábra:

EU források felhasználása (szerződéskötések)

7. számú táblázat: A rendelkezésre álló közösségi források felhasználásának mértéke 2000-2002- években 8. számú táblázat: Az EU-támogatások hazai társfinanszírozása 2000-2004. között

FELHASZNÁLT IRODALOM

Jogszabályok:

1.

162/2001. (IX.14.) Kormányrendelet a fejlesztési adókedvezményről

2.

163/2001. (IX.14.) Kormányrendelet a vállalkozásoknak nyújtott állami

127

http://www.doksi.hu


támogatások tilalma alóli mentességek egységes rendjéről 3.

1990. évi C. törvény a helyi adókról

4.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

5.

1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről

6.

1990. évi XCIII. törvény az illetékekről

7.

1991. évi LIV. törvény az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok kiegészítő állami támogatásáról

8.

1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról

9.

1992. évi LXXXIX. törvény a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről

10. 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról 11. 1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról 12. 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 13. 1997.

évi

CXXXV.

törvény

a

helyi

önkormányzatok

társulásairól

és

együttműködéséről 14. 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről 15. 2000. évi CXXXIII. törvény a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről 16. 2001. évi L. törvény egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról 17. 2004. évi költségvetési javaslat és mellékletei

Szakirodalom:

1.

A közszféra és magánszféra projekt szintű együttműködése, VÁTI, Bp. 2003. február

2.

Az OTP Bank Rt. belső információs anyagai és üzletszabályzatai

3.

Brealey – Myers:

Modern vállalati pénzügyek (Panem, Budapest 1992)

4.

Dr. Fogarasi József

Önkormányzati kézikönyv (HVG-ORAC, Budapest 1999)

5.

EU-integráció – Önkormányzatok I. Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, Bp. 1998.

128

http://www.doksi.hu


6.

EU-integráció – Önkormányzatok II. Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, Bp. 2001.

7.

EU-integráció – Önkormányzatok III. Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, Bp. 2002.

8.

9

Kara – Kusztosné – A helyi önkormányzatok gazdasági alapjai Varga

(Agrocent Kiadó, Budapest 1992)

Kopányi Mihály

A költségvetési összhang mikroökonómiai nézõpontból, Közgazdasági Szemle, XLVIII. évf., 2001. október p. 870–874.

10. Kusztosné Nyitrai Edit A helyi önkormányzatok és pénzügyeik Consulting, Bp. (szerk.) 11. Luis Madeira Pires

1998. Tanulmány

Magyarország

területfejlesztési

intézményrendszeréről és az Európai Unió strukturális alapjainak kezelésére való felkészüléséről, VÁTI, Bp. 2001. 12. Önkormányzati Tájékoztató 2003. évi 4. szám, BM Kiadó, Budapest 13. Rapcsák János – Heil PHARE-kézikönyv, Osiris, Bp. 2002. Péter 14. Az önkormányzatok ellátottságának főbb pénzügyi és naturális mutatói, Belügyminisztérium, 1994-2001

Internetes források:

1.

A helyi önkormányzatok finanszírozása URL: http://www.helyinfo.hu/domain2/files/modules/module15/759A53229E79F2A.doc, 2003. 11. 18. 22:10

2.

A kormány biztosítja a társfinanszírozást - MTI http://euvideo.mti.hu/news.asp?newsid=1895 2003. 12. 01. 16:18

3.

A közigazgatási kistérség (vitaanyag) BM IDEA munkacsoport, 2003. május, http://www.b-m.hu/idea/vita1.doc, 2003.11.27. 21:14

4.

A regionális intézményrendszer kiépítése (vitaanyag) BM IDEA munkacsoport,

129

http://www.doksi.hu


2003. május, http://www.b-m.hu/idea/vita3.doc, 2003.11.27. 21:21 5.

Állami Számvevőszék: JELENTÉS a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról, 2003. szeptember URL: www.asz.gov.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/945B054E5774914BC1256D98002AEEBE /$FILE/0332J000.PDF

6.

Átmeneti vállalati kedvezményeket engedélyez az EU, Magyarország.hu,2003. február 26. URL: http://www.magyarorszag.hu/eu/hirek/eu_vallalattamogatas20030226.html 2003. 11. 27. 04:27

7.

Az EU költségvetési előirányzatai 2000-2006. http://www.europa.eu.int/comm/budget/pubfin/data/grp13_en.gif 2003. 11. 27. 02:15

8.

Az Európai Beruházási Bank honlapja – www.eib.org/about, http://www.eib.org/faq/ 2003.11.23. 10:57

9.

Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése (vitaanyag) BM IDEA munkacsoport, 2003. május, http://www.b-m.hu/idea/vita2.doc, 2003.11.27. 21:17

10. Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése / vitaanyag /, p. 18, BM IDEA Program - Önkormányzati Finanszírozási Projekt, URL: http://www.bm.hu/idea/vita2.doc 2003. 11. 22. 17:04 11. Deli Erika: A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetőségeit meghatározó támogatások, különös tekintettel a címzett és céltámogatások jövőjére lehetősége BM IDEA munkacsoport, http://www.b-m.hu/idea/ofmcs/onkorm3.doc, 2003.11.27. 21:35 12. Dr. Vigvári András - Az önkormányzati szektor pénz- és tőkepiaci kapcsolatának szabályozási szükségessége és lehetősége BM IDEA munkacsoport, 2003. május, http://www.b-m.hu/idea/ofmcs/onkorm1.doc, 2003.11.27. 21:32 13. GKM tájékoztatók a PPP-ről, http://www.gkm.hu/dokk/main/boxok/pppkezdo 2003. 11. 08. 17:16 14. Magyar Régiók Brüsszeli képviseletének honlapja www.regiokbrusszel.hu/intro.html 2003. 11. 13. 23:12 15. Municípium Alapítvány: Önkormányzati menedzsment 4.3. fej, URL:

130

http://www.doksi.hu


http://www.municipium.hu/menedzsment/, 2003. 11. 17. 17:53 16. Nemzeti Fejlesztési Terv letölthető dokumentumok http://www.nfh.hu/index2.htm?p=2&t=2&i=466 2003.11.30. 12:27 17. Tájékoztató az állami és a magán szektor közötti együttműködés (public private partnership) újszerű formáinak alkalmazásáról GKM, Bp. 2003. június, URL: http://www.gkm.hu/dokk/binary/23/69/83/PPP_tajekoztato_sajto.doc 2003. 11. 08. 17:18 18. THE URBAN AUDIT - Towards the Benchmarking of Quality of Life in 58 European Cities, European Communities, 2000, URL: inforegio.cec.int/urban/audit 2003.11.27. 20:57 19. Varga István: Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról BM IDEA munkacsoport, 2003. május, http://www.bm.hu/idea/ofmcs/onkorm5.doc, 2003.11.27. 21:37 20. Az ISPA és a Kohéziós Alap, prezentáció, Czéh Tibor, Kohéziós Alap Főosztály, MEH NFH http://www.nfh.hu/doc/eu/koh/ISPA_KA.zip 2003. 12. 01. 12:14 21. MNB - Magyarország pénzügyi számlái, Statisztikai adatok, idősorok VI. fej. http://www.mnb.hu/module.asp?id=80 2003. 12. 02. 11:40

131

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI LEHETŐSÉGEI AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN

Recommend Documents