39
Moldicz Csaba* A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKA HELYZETE A GAZDASÁGPOLITIKAI MIXBEN Az európai integráció) történetének nagyobbik felében a Közösség szociális integrációfának erősítése és a munkaerőpiacok harmonizálása alapvetően csak a szabad munkaerő-áramlás összefüggésében me rült fel. Bár a költségvetési és foglalkoztatáspolitikák továbbra is a tagállamok kompetenciájába tartoz nak, a közös pénz bevezetése, a közös monetáris politika létrehozása döntően megváltoztatta a korábbi helyzetet, s új kérdéseket vetett fel e politikák tagállami szintű kezelésének hosszú távú fenn tarthat óságá val kapcsolatban.
A gazdasági és szociális integráció egymáshoz való viszonyának újrafogalmazása - a lisszaboni folyamat Az e u r ó b e v e z e t é s é n e k v i s z o n y l a g o s sikerei e l l e n é r e az elmúlt időszakban egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az Európai Unió gazdasága lemaradt az alapvetően a m e r i k a i és a távol-keleti vetélytársak által veze tett technológiai fejlődésben, illetve, hogy a j e l e n l e g i keretfeltételek m ó d o s u l á s a nélkül ez a t e n d e n c i a várhatóan csak e r ő s ö d n i fog. A z e d d i g s i k e r e s e n alkalmazott európai fejlődési receptek, m e l y e k közös jellemzője, hogy a gazdaság növekedését e r ő t e l j e s e n összekapcsolták a társadalom j ó l é t é n e k e m e l é s é vel, egyre kevésbé alkalmazhatók a globalizációs folyamatok előrehaladtával és a jóléti r e n d s z e r e k re formkényszereinek e r ő s ö d é s é v e l . A z e d d i g az Európai Unió részéről a l e g s z é l e s e b b é r t e l e m b e n megfo galmazott válasz a l i s s z a b o n i folyamat beindítása volt, amely az Európai Unió gazdasági, szociális és társadalmi integrációfának továbbfejlesztését tűzte k i célul. A lisszaboni folyamat elindításának okai között első h e l y e n az az alapvető felismerés s z e r e p e l , hogy az Európai Unió gazdasága az a m e r i k a i , és távol-keleti vetélytársakkal s z e m b e n lemaradásban v a n . / \ techno lógiai rés megjelenésére, az eurójpaigazdaság versenyképességének csökkenésére a Bizottság által kínált megoldás az új, korszerű t e c h n o l ó g i á k használatát, elterjesztését, a h u m á n t ő k é b e való növekvő invesztí ciókat e l ő t é r b e helyező gazdaságpolitika kialakítása. A 2010-ig l é t r e h o z a n d ó tudásalapú gazdaságban a gazdaságpolitikán belül a kutatási és fejlesztési tevékenységek fejlesztése (Európai Kutatási Tér létrehozása), a K K V - s z e k t o r fejlesztése révén végrehaj tandó szerkezeti r e f o r m (sajáttőke- és i d e g e n t ő k e finanszírozások fejlesztése), a szolgáltatások szektorá nak további liberalizálása, az európai pénzpiacok és szabályainak egységesítése ( p l . nyugdíjalapokba t ö r t é n ő befektetések e s e t é n ) , a foglalkoztatáspolitikán belül a foglalkoztatás m é r t é k é n e k növelése, s hosszú távon a teljes foglalkoztatottság elérése, illetve a szociálpolitikán belül a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem, a szociális dialógus folytatása, és az e m b e r i erőforrások fejlesztése (oktatás) tartoznak a z o k h o z a területekhez, a m e l y e k fejlesztésére az Európai Unió j e l e n t ő s forrásokat szán a l i s s z a b o n i folyamat ke re t ébe n.
Főiskolai
tanársegéd,
Általános
Vállalkozási
Főiskola
40 Az európai szociális m o d e l l és társadalmi m o d e l l továbbfejlesztése a l i s s z a b o n i stratégia középpontjá b a n álló integrált megközelítés (kölni-folyamat) f o k o z o t t a b b alkalmazását teszi szükségessé a közeljövő b e n . E z a szemlélet a szociális célkitűzések megvalósítását e l s ő d l e g e s e n a gazdaságpolitika, foglalkozta táspolitika és a szociális p o l i t i k a vegyítésével tartja kivitelezhetőnek. A gazdaságjx)litikai mix három összetevője közül e d d i g egyértelműen a gazdaságpolitikáé volt a főszerep. A közös pénz bevezetésével a korábbitól j e l e n t ő s e n eltérő helyzet alakult k i , h i s z e n a gazdaságpoliti kai mixről folyó vita hagyományosan a monetáris és költségvetési politikák interakciójára fókuszál. H a a z o n b a n a m o n e t á r i s p o l i t i k a hosszú távon valóban elkötelezett lesz az árstabilitás mellett, a k k o r a továb b i a k b a n a b é r e k alakulása alapvető fontossággal bírhat e gazdaságpolitikai m i x hatékonyságát illetően. E n n e k legfőbb o k a , h o g y a szociális és foglalkoztatási p o l i t i k a e s e t é b e n alapvetően n e m , a fiskális p o l i tikák e s e t é b e n p e d i g n e m közösségi s z i n t e n hozzák m e g a d ö n t é s e k e t , h a n e m l é n y e g é b e n a nemzetálla m o k k o m p e t e n c i á j á b a tartoznak továbbra is. A gazdaságpolitikai m i x e l e m e k é n t lehet interpretálni az áruk-, szolgáltatások és t ő k e p i a c o k struktú rareformjait a k ö z é p p o n t b a íAXíxóCardifffolyamatot, a foglalkoztatáspolitikára k o n c e n t r á l ó Luxemburgfolyamatot, valamint a Növekedési és Stabilitási Paktumot, amely a monet ár i s p o l i t i k a és a költségvetési politikák koherenciájáról g o n d o s k o d i k , illetve a makrogazdasági dialógust biztosító kölni-folyamatot is. 1
Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája A foglalkoztatáspolitika szerepét nagymértékben felértékelte, hogy az A m s z t e r d a m i Szerződéssel a közösségi joganyag részévé vált. A z integráció megalapítása utáni időszakban, a tagállamokban megvaló suló „kvázi teljes foglalkoztatottság" miatt ez a p o l i t i k a n e m igényelt s z o r o s a b b e g y ü t t m ű k ö d é s t a tagor szágok között. A Közösség foglalkoztatáspolitikai helyzetében a nagy törést a 7()-es évek e l e j e / k ö z e p e hozta, a z o n b a n e k k o r a tagállamok reakciója a befelé fordulás, p r o t e k c i o n i z m u s , saját utak k e r e s é s e volt. A m i k o r a 70-es évek és a 80-as évek olajválságai, v a l a m i n t az 1974-76-os és az 1979-82-es recesszió az integráció "aranykorszakának" nevezett e l s ő másfél évtizede után n a g y m é r t é k b e n m e g e m e l t é k az euró pai munkanélküliségi rátákat, ez a n ö v e k e d é s n e m c s a k E u r ó p á b a n volt megfigyelhető, h a n e m p l . az Egyesült Államokban is. A z USA-ban a z o n b a n az olajválság közvetlen hatásainak multával a m u n k a n é l k ü liséget és foglalkoztatottságot jelző mutatók a helyzet javulására utaltak. A 80-as évek második felében a foglalkoztatási helyzet n é m i l e g javult, a z o n b a n a 93-as recessziót k ö v e t ő e n ismét m e g u g r o t t a k a m u n k a nélküliségi mutatók, s 1994-ben elérték az elmúlt két évtizedben mért legmagasabb szintet. Az 1993-as második foglalkoztatáspolitikai sokk azonban az előzőtől eltérően a közösségi együttműködés erősítésé nek szándékát váltotta ki a tagállamokban.
1
Az így megvalósított gazdaságpolitikai mixben a szociálpolitika elsősorban a munka minőségének javítását, és az indusztriális kapcsolatok fejlesztését tűzi ki célul. Ennek eszközei: a társadalmi párbe széd elmélyítése, az Európai Szociális Alap financiális eszközei, amelyeket a regionális politikák révén allokálják, és az akcióprogramok, illetve a foglalkoztatáspolitikánál az Amszterdami Szerződés Foglal koztatáspolitikai Fejezetében megfogalmazottak, különösen a nyitott koordinációs eljárás eszköze, illet ve az Európai Foglalkoztatáspolitikai Stratégia.
41 A regionális, illetve a tagállami s z i n t e n is nagy szóródást m u t a t ó foglalkoztatási m u t a t ó k következté b e n egységes, közös foglalkoztatáspolitika s e m a k k o r , s e m m o s t n e m tűnik m e g v a l ó s í t h a t ó n a k . Hzért az együttműködés e r ő s í t é s é n e k a korábbitól e l t é r ő módozatait kellett k e r e s n i . Az 1993-as munkanélküliségi csúcsot egy évvel követően alapvető konszenzus alakult ki az esseni csúcson abban a tekintetben, hogy erősíteni kell a foglalkoztatáspolitikák közösségi szintű összehangolá sát. A foglalkoztatáspolitika szerepe tovább növekedett az Európai Unió politikái között a n n a k az A m s z t e r d a m i S z e r z ő d é s b e történt bekerülésével, illetve a l i s s z a b o n i n y i l a t k o z a t b a n való m e g j e l e n é s é v e l . Az új foglalkoztatáspolitikai fejezet az Alapító Szerződés 2. cikkére való hivatkozással került a Szerző d é s b e . A z A m s z t e r d a m i S z e r z ő d é s alapján e l i n d í t o t t E u r ó p a i F o g l a l k o z t a t á s i S t r a t é g i a ( E u r o p e a n E m p l o y m e n t Strategy) első megfogalmazására az 1997-es l u x e m b u r g i foglalkoztatási c s ú c s o n került sor. Az európai foglalkoztatási stratégiát összekötik a Bizottság által évente elkészített Gazdasági Irányvonalak kal ( B r o a d E c o n o m i c G u i d e l i n e s ) . A foglalkoztatási irányvonalaknak - a l u x e m b u r g i d o k u m e n t u m meg állapításai szerint - összhangban k e l l lenniük a szubszidiaritás elvével, így a tagállamok foglalkoztatáspo litikai kompetenciáival, illetve a gazdaságpolitika alapelveivel. 2
A l u x e m b u r g i konferencián alakult k i a jelenlegi közösségi foglalkoztatáspolitika négy alappillére: a foglalkoztatási képesség javítása a vállalkozókészség ö s z t ö n z é s e az alkalmazkodó készség fejlesztése és az esélyegyenlőség m e g t e r e m t é s e . A két évvel k é s ő b b lezajlott kölni foglalkoztatási c s ú c s o n a fent vázolt l u x e m b u r g i folyamat intézkedé seit, illetve a cardiffi folyamatot (amely a tagállamok által készített éves j e l e n t é s e k r e n d s z e r é r e a l a p o z v a az áruk-, szolgáltatások, és t ő k e p i a c o k struktúrareformjait vizsgálja) foglalták egységes r e n d s z e r b e (köl ni-folyamat). A kölni folyamat k e r e t é b e n folytatott makrogazdasági dialógusban a tagállamok, az Európai Központi B a n k és szociális p a r t n e r e k képviselői vesznek részt. A makrogazdasági dialógus súlyát a Növe kedési és Stabilitási F a k t u m révén vállalt kötelezettségvállalások adják. A fiskális-, m o n e t á r i s és bérpoliti kák koordinálása - a kölni folyamat e l l e n é r e - e l s ő s o r b a n a n n a k n e m k ö t e l e z ő jellegével j e l l e m e z h e t ő . A foglalkoztatási p a k t u m ( l u x e m b u r g i , kölni és cardiffi folyamat) két e l ő b b i e l e m e a gazdasági keretfelté telekre koncentrál, míg az utóbbi a m u n k a e r ő p i a c kínálatoldali reformjaira. Az Alapító S z e r z ő d é s 126. cikk 2. b e k e z d é s szerint a tagállamok e l i s m e r i k , h o g y a foglalkoztatáspoli tika megvalósítása közös érdek. B á r e l m o n d h a t ó , h o g y a tagállamok n e m c s e l e k e d h e t n e k azzal k a p c s o l a tosan teljesen s z a b a d o n , azaz tekintettel k e l l lenniük az irányelvekre, célokra, s az Európai Unió jogi normáira, mégis a foglalkoztatáspolitika továbbra is n e m z e t i irányítás m e l l e t m ű k ö d i k . A kérdést kezelő, újonnan bevezetett eljárási módszer, az ún. nyitott koordináció m ó d s z e r e (open method of coordination),
-
Az, hogy a különböző régiók hogyan profitálnak a változásokból, illetve milyen rugalmasan válaszolnak a környezet átalakulására, elsősorban a munkaerő minőségétől, képzettségétől függ, ami önmagában véve jelentős hatást gyakorol az adott régió) versenyképességére. Az euró)pai régió)k között az integráció) kezdeti szakaszában, egészen a 70-es évek elejéig, a jövedelmek konvergenciája volt megfigyelhető. Az olajválságtóű a 90-es közepéig jelentősen mérséklődött a konvergencia. Az 1995 és 2000 közötti időszakra vonatkozó) klaszteranalízis alapján - amely az egy főre jutó) GDP-t, a foglalkoztatási kvónát, a három fő szektornak a hozzáadott értékben való) részesedését, a magasan és alacsonyan képzettek egymáshoz való) arányát, illetve a csúcstechnológiai szektorokban alkalmazottak arányát tartalmazza az euró)pai NI JTS-II. régwkat öt fő csoportra lehet osztani. A csoportba való) tartozást alapvetően az egy főre jutó) GDP határozta meg. Az így az első csoportba került területekre (az Unió) területének 13%-a) a szolgáltató) szektor és a magasan képzettek magas aránya jellemző. Ide elsősorban fővárosok, sfejlett német városok tartoznak. A második csoporthoz tartozó) területeken (az Unió) területének 30%-a), ahol az iparnak nagyobb a szerepe, a foglalkoztatási mutató)k jobbak, így a foglalkoztatási kvóna, s a munkanélküliségi ráta az összes régiómáijobb eredményeket mutatnak. A harmadik csoportra az ipar részesedésének nagy aránya, a szolgáltatások, a high-tech szektorok alacsony aránya, negyedik csoportra a szolgáltatások előtérbe kerülése, az alacsonyan képzettek magas aránya, illetve az ö)tödik csoportra a primer szektor erősebb jelenléte, valamint az alacsonyan képzettek magas aránya jellemző. [Beschaftigung in Európa 2002.]
42 a m e l y b e n a Tanács és Bizottság közös j e l e n t é s e alapján az Európa Tanács megvizsgálja a Közösség foglal koztatási helyzetét, következtetéseket fogad e l , majd ezek alapján minősített t ö b b s é g g e l foglalkoztatás p o l i t i k a i irányvonalakat fogad e l . Ezek elfogadása előtt a Parlament, a Régiók Bizottsága és Foglalkozta táspolitikai és Munkaerő-piaci Bizottság vélemény alkot róluk. E z e k e k e t az ajánlásokat - a már n e m z e t i s z i n t e n k i d o l g o z o t t - N e m z e t i Foglalkoztatási Akciótervekbe ültetik át. A nyitott k o o r d i n á c i ó n a k a foglalkoztatáspolitikai fejezetnél való kizárólagos hangsúlyozása az eljárá si m ó d egyedülállósága, újszerűsége mellett annak is k ö s z ö n h e t ő , h o g y ez a fejezet n e m határozza m e g a foglalkoztatáspolitika alapvető céljait, annak irányultságát, h a n e m e l s ő d l e g e s e n az eljárási rendet sza bályozza. E n n e k negatív olvasata az, hogy az itt követett politikának n i n c s e n e k világos k o r v o n a l a i , p o z i tív interpretációja u g y a n a k k o r az, hogy a foglalkoztatáspolitika határai lezáratlanok, s így a k é s ő b b i e k b e n nagy területeket ölelhet fel. Az így kialakított foglalkoztatáspolitika három alapvető jellemzővel bír: az 1993-as recessziós év után egyfajta legitimációs válságban alakították k i a n n a k kereteit. az eljárás j e l l e g é b ő l fakadóan korlátozza a közösségi szintre való k o m p e t e n c i a t r a n s z f e r t , így „kontrollált európaizálást" jelent; n e m kérdőjelezi m e g az állami költségvetések konszolidálásra, illetve az árstabilitásra é p ü l ő makrogazdasági stabilitás elvét.
Összegzés A j e l e n l e g i közösségi gazdaságpolitikai m i x b e n a szociális p o l i t i k a és foglalkoztatáspolitika adjak annak „soft", illetve a gazdaságpolitika annak „hard" részét. A foglalkoztatáspolitika és a szociális p o l i t i k a m ű k ö d t e t é s e szupranacionális j e l l e g é n e k erősítése, majd kizárólagossá tétele középtávon sem várható bár azok már j e l e n l e g s e m tartoznak a kizárólagos tagállami hatáskörbe. Elkerülhetetlen a z o n b a n azok új e l e m e k k e l való gazdagítása; j e l e n l e g a költségvetések konszolidálására kényszerített, az ó n á l l ó m o n e t á ris politikáikról l e m o n d o t t tagállamok előtt tagállami s z i n t e n a gazdaságpolitikai m i x h a r m a d i k e l e m é nek csak a foglalkoztatáspolitika e r ő t e l j e s e b b alkalmazása kínálkozik l e h e t ő s é g k é n t . Hosszú távon e l v i l e g két fejlődési lehetőség kínálkozik a jelenlegi keretfeltételek j e l e n t ő s e b b módosí tása nélkül: egyrészt, a tagállamok a Stabilitási és Növekedési P a k t u m felpuhítása révén elérhetik a rájuk háruló szigorú költségvetési politikák átalakítását, amivel j e l e n t ő s forrásokat szabadíthatnak fel a szüksé ges infrastrukturális fejlesztésekre, a humán-erőforrások támogatására, a kutatási és fejlesztési tevékcnvségek m e g é l é n k í t é s é r e , illetve a vállalkozó aktivitás fokozására. Ez a z o n b a n magában h o r d o z z a a közös valuta instabilitásának lehetőségét, s n e m elhanyagolható az a tény s e m , h o g y az elmúlt két évtizedben olyan, korábban a költségvetési fegyelemre sokat n e m adó mediterrán országokban, illetve Franciaor szágban is nagyban megváltozott a gazdaságpolitika szemlélete, s m a már a p é n z stabilitását k ö z é p p o n t b a állító, s i k e r e s e n a l k a l m a z o t t n é m e t mintát követik. Másrészt, a maastrichti konvergencia-kritériumok, és a Növekedési és Stabilitási P a k t u m megtartása mellett az a d ó r e n d s z e r e k és bérpolitikák a tagállami gazda ságpolitikai m i x m e g h a t á r o z ó elemeivé válnak. Így az adó- és bérverseny („race to the b o t l o m " ) tovább folytatódik a tagállamok között - annak m i n d e n , a divergenciát e r ő s í t ő hatásával együtt. Ez a fejlődési út a z o n b a n a bővítés újabb k ö r é n e k a gazdasági és szociális kohéziót tovább gyengítő hatását figyelembe véve, hosszú távon n e m fenntartható. Ezek az o p c i ó k a jelenlegi h e l y z e t b e n . A hannadik lehetőség csakis a keretfeltételek megváltozása e s e t é n m e r ü l h e t fel. Ez az adórendszerek, és bérpolitikák harmonizálását j e l e n t e n é . A z államok versen g é s é n e k korlátainak meghatározásával egyidejűleg, a m i a közösségi szintű o r d o l i b e r a l i z m u s alapjait je lentené, a szociális és regionális transzferek szintjének mérsékelt e m e l k e d é s é n e k k e l l e n e bekövetkez nie, a m i t e r m é s z e t e s e n felerősítené a tagállamok közötti szociális konvergenciát. /\ jörő egyik nagy kérdése, hogy az európai gazdaságok makrogazdasági politikáit milyen mértékben lehet összehangolni. Az egységes b e l s ő piac létrehozása, a maastrichti r e f o r m o k , és a közös valuta beveze tése után a várakozásokkal e lle n té tb e n , sok t e k i n t e t b e n divergáló j e l e n s é g e k határozták m e g az európai gazdaság fejlődését, s az európai gazdaságokat leginkább sújtó a s z i m m e t r i k u s s o k k a gazdaságok s t r u k t u rális fejlődését érintette. A strukturális fejlődés k ü l ö n b ö z ő s é g e az egymástól e l t é r ő intézmények, szoci ális struktúrák és termelési r e n d s z e r e k egymásmellettiségéből származik. A m u n k a k a p c s o l a t o k rendsze reiben lévő k ü l ö n b s é g e k miatt u g y a n a z o n változásokra m á s o k a válaszok, a regionális specializálódás mintáinak e r ő s ö d é s e szintén a n e m z e t i s z i n t e n meglévő gazdasági diverzifikáció e l l e n é r e a t e c h n o l ó g i a és t e r m é k m i n ő s é g t e k i n t e t é b e n aszimmetriát o k o z .
43 A tagállamok gazdaságpolitikai m i x e , amely egyrészt a közös m o n e t á r i s politikából, másodrészt a költségvetési politikákból áll, j e l e n l e g e r ő t e l j e s e n restriktív jellegű. A restriktív j e l l e g n e k a gazdaság c i k l i k u s fejlődésének szempontjait is figyelembevevő enyhítése, a foglalkoztatáspolitikának a gazdaság p o l i t i k a i m i x b e t ö r t é n ő e r ő t e l j e s e b b bevonása, és a költségvetési politikák egymással való összehangolá sa nagymértékben hozzájárulhatna a gazdaságpolitikai m i x hatékonyságának javításához.
F E L H A S Z N Á L T IRODALOM Begg, Iáin, 2002: EMU and Etnployment. Social Models in the EMU: Convergence?Co TheRole ofEconomic and Social Actors. W O R K 1 N G PAPER 42/02. ESRC " O n e E u r o p e o r Several?" P r o g r a m m e W o r k i n g Papers.
Existence?
Bescháftigung in Európa 2002. J ü n s t e T e n d e n z e n u n d A u s b l i c k i n d i e Z u k u n f t . Bescháftigung u n d E u r o p á i s c h e r S o z i a l f o n d s . E u r o p á i s c h e K o m i s s i o n . Genealdirektion B e s c h á f t i g u n g u n d Soziales. Referat A. 1 Bescháftigungsanalyse. Calmfors, Lars, 2001: Macroeconomicpolicy coordination Swedish E c o n o m i c Policy Review8 (2001) 3-14.
in the EU. tlow far should
C o l l i g n o n , Stefan, 1998: Does the Central Bank set the Natural Paris A M I J E , www.amuel.lf.net.
Rate
itgo?
ofUnonployment?
Logeay, Camille - Tober, Silke, 2003: Time-varying Nairu and real interest rates in the Euró B e r l i n , J u n e 2 0 0 3 . G e r m á n Institute for E c o n o m i c Research. (DIW) D i s c u s s i o n Papers. Richter, Wolfram F. 2002: Socialsecurity and taxation of labour subject to andfreedoni of movement. Swedish E c o n o m i c Policy Review 9, p p . 47-74.
Area.
subsidiarity
S c h á f e r , Á r m i n , 2002: Vier Perspektiven zurEntstebung und Entwicklung der Beschaftigungspolitik" 02/9. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. D i s c u s s i o n Papers.
'Europáiscben
Teague, Paul, 1999: Reshaping Employment Regitnes in Europe: Policy Shifts Alongside Boundary Change. J o u r n a l of European Public Policy 19, p p . 3 3 - 6 2 . Tidow, Stefan, 1988: Europáische Beschciftigungspolitik. Die Entstebung eines netten Politikfeldes: Ursachen, Ilintergründe und Verlauf einespolitischen Prozesses. F E G Arbeitspapier Nr. 18. M a r b u r g . F o r s c h u n g s g r u p p e Europáische G e m e i n s c h a f t e n .
44
