Magyar Rektori Konferencia Plénuma Kaposvár, 2009. június 23. A felsıoktatási törvény végrehajtásának tapasztalatai — ahogy az Állami Számvevıszék látja —
Tisztelt Rektori Konferencia! Hölgyeim és Uraim!
Mindenek elıtt megköszönöm Bihary Zsigmond fıigazgató és Bitó Zoltán osztályvezetı uraknak elıadásom összeállításához nyújtott segítségét.
Örömmel teszek eleget Elnök úr felkérésének, hogy a közelmúltban lefolytatott ellenırzésünk tapasztalatai alapján tájékoztassam Önöket arról, hogyan látja az Állami Számvevıszék a felsıoktatási törvény végrehajtását. A témakör alkalmat kínált arra, hogy a magyarországi felsıoktatás rendszerérıl, annak súlyponti területeirıl alkossunk véleményt a jobbítás és együttgondolkodás szándékával – külsı, független szervezetként. Elöljáróban el kell mondanom azt is, hogy rendszerszemlélető ellenırzésünket eredményességi, hatékonysági és gazdaságossági szempontok elıtérbe helyezése jellemezte. Az Állami Számvevıszék meghatározott idıközönként megújuló stratégiájában állandó jelleggel fontos területnek tekinti a nagy ellátórendszerek, ezen belül is kiemelten a felsıoktatás teljesítményének értékelését. 1994-tıl kezdıdıen eddig nyolc jelentésünk foglalkozott a felsıoktatás mőködésével, amelyekben megfogalmaztuk javaslatainkat az ellenırzések tapasztalatai nyomán. Ezek közül, jelentıségüknél fogva külön említést érdemel a magyar egyetemi felsıoktatás helyzetét – az Angol Számvevıszékkel párhuzamos ellenırzés keretében – értékelı 1994. évi jelentésünk és a felsıoktatási intézményhálózat integrációjáról szóló 2003. évi jelentésünk. A jelenlegi ellenırzésünk aktualitását – a 2005. évi új felsıoktatási törvény hatásainak áttekintése mellett – az adja, hogy társadalmi-gazdasági szinten ismét napirendre került az ellátó rendszerek felülvizsgálata. Az ellenırzés konkrét céljait a következı fı szempontok képezték: •
a 2005. évben elfogadott új felsıoktatási törvény elıírásai szerint kialakított ágazati irányítási és finanszírozási rendszer elısegítette-e az oktatási feladatok eredményes ellátását;
•
a felsıoktatási rendszer intézményeinek – új szabályozás szerint kialakított – oktatásiképzési tevékenysége, valamint a gazdasággal való együttmőködése eredményesség- és hatékonyságjavulással járt-e;
•
a felsıoktatási intézmények finanszírozásának és gazdálkodásának új szabályozásával a rendszerbeli beavatkozás elérte-e a kitőzött célokat.
Ellenırzésünk a 2005-2008 közötti idıszakra irányult, amelynek során 38 felsıoktatási intézménytıl kértünk adatszolgáltatást, ebbıl 28 állami, 6 egyházi, 4 magán, illetve alapítványi fenntartású intézmény volt. A helyszíni ellenırzés kiterjedt a felsıoktatás ágazati irányítását végzı Oktatási és Kulturális Minisztériumra, az Oktatási Hivatalra, valamint nyolc felsıoktatási intézményre. Megállapításaink megalapozásához felhasználtuk a KSH és az OKM felsıoktatásistatisztikai adatait. Kérdıíves felmérés alapján a gazdasági érdekképviseleti szervezetek, kamarák, a munkaerı-piaci elhelyezkedést segítı szervezetek, valamint a hallgatói önkormányzatok véleményére is támaszkodtunk. Elkészített jelentésünk a felsıoktatás három súlyponti területére – ágazati-irányítás, oktatásképzési tevékenység és finanszírozás-gazdálkodás – összpontosított. E témakörök mentén osztom meg ellenırzési tapasztalatainkat Önökkel, s elıször a felsıoktatás ágazati irányításával összefüggı megállapításainkról szólok. Az több évtizedes közhelynek számít, hogy a felsıoktatás igényli az állam szerepvállalását, amely egyben alkotmányos kötelezettség is. A felsıoktatásban az állam egyszerre több szerepben jelenik meg, így ágazati irányítóként, ellenırzést lefolytatóként, szabályozóként, megrendelı finanszírozóként és fenntartóként. Mint ismeretes, a 2005. és 2006. évi alkotmánybírósági döntések az intézményi autonómia hangsúlyozására irányultak. A törvény szabályozása az alkotmánybírósági határozatban foglaltakat érvényesítette. A redukált állami jelenlét ellenére a döntéshozók erıteljes felelısséget delegáltak az állami oldalra, amit a felsıoktatási intézmények elsısorban a költségvetési támogatás biztosítása során kérnek számon az államtól. Ugyanakkor úgy ítéljük meg, hogy a felsıoktatási törvény az állam XXI. századi szerepvállalását és felelısségét nem határozta meg egyértelmően, az állami feladatok végiggondolása nem történt meg. Ezzel összefüggésben mi egy világos, modern állami szerepvállalásra gondolunk – amint azt kutatóintézetünk egy korábbi, a felsıoktatás korszerősítésére vonatkozó tanulmánya rögzíti –, amely szerint súlyponti feladatként jelentkezik az oktatás-képzés, kutatás állami támogatása, valamint állami intézmény fenntartóként a mőködés-üzemeltetés biztosítása. A modern felsıoktatási intézmény olyan oktatási szolgáltatást nyújtó intézményt testesíthet meg, amely a hallgatók és rajtuk keresztül a munkaerı-piac igényeit elégíti ki. Ellenırzésünk során azt állapítottuk meg, hogy a 2005. évi törvényi szabályozást nem elızte meg átfogó, megalapozott, hosszabb távú felsıoktatási stratégia elkészítése, csak koncepcionális szakmai programok kimunkálása és azok széleskörő szakmai egyeztetése. (Ilyen volt pl. "A magyar felsıoktatás modernizációját, az európai felsıoktatási térséghez történı csatlakozását célzó felsıoktatás fejlesztési koncepció", vagy "A Magyar Universitas Programról, valamint az új felsıoktatási törvény koncepciójáról " készült munkaanyag.) A törvényt megalapozó dokumentum – amelyben a nemzetközi kötelezettségek mihamarabbi végrehajtása, a külföldi modellek átvétele jelent meg hangsúlyosan – nem volt kellıen elıkészített. Az intézményi reform kivételével nem vizsgált további megvalósítási lehetıségeket, általánosan, konkrét elemek nélkül határozta meg az elérendı célokat, nem teremtette meg a közremőködık érdekeltségi rendszerét, nem jelölte ki a végrehajtás felelıseit és a résztvevık felelısségét. Nem készült a reform várható szakmai, társadalmi, gazdasági hatásait bemutató hatástanulmány sem. A hiányos elıkészítés miatt a megalapozó dokumentum nem vette figyelembe a várható demográfiai csökkenésbıl adódó hallgatói létszámcsökkenést. Nem nevezte meg az Európai Felsıoktatási Térségben a hazai intézmények számára elérhetı kitörési pontokat. Piaci modell kialakítását tőzte ki célul, de nem végzett részletes piac- és gazdasági elemzést. Nem modellezte az átalaku2
lást követıen kialakuló felsıoktatási struktúrát, ennek várható gazdasági helyzetét, pozícióját, bevételi és kiadási szerkezetét, fejlesztési irányait. Nem mutatta ki, hogy mitıl és miben lehet jobb, esetleg rosszabb a kialakítandó felsıoktatási rendszer. Nem tért ki arra, hogy a hazai kedvezı sajátosságokból mi és hogyan építhetı be az új rendszerbe, amelybıl versenyelınyt lehetne kialakítani az európai felsıoktatási térség piacán. A stratégiai megalapozottság hiányát jelzi, hogy az új felsıoktatási törvényt már a hatálybalépés évében, majd azt követıen a 2007. és 2008. években is módosították. A módosításokat nem alapozták meg hatástanulmányokkal, társadalmi konszenzus nélkül hagyták jóvá (pl. a képzési hozzájárulás bevezetése). A felsıoktatási törvényt a hatálybalépést követıen – a helyszíni vizsgálat lezárásáig – 16 törvény módosította. A módosítások eredményeként a paragrafusok háromnegyede, közel 300 helyen módosult. Egyes részek többször is módosultak (pl. képzési részhozzájárulás, hitel felvételi lehetıség bevezetése majd megszüntetése, stb.). 2009-ben önálló képviselıi indítványként további három törvénymódosítási javaslat szerepel az Országgyőlés tárgyalási anyagai között. Azt állapíthattuk meg, hogy a felsıoktatás rendszere túlszabályozott. Az ellenırzött idıszakban a törvény mellett több mint 30 kormányrendelet és miniszteri rendelet szabályozta túlzó részletességgel a rendszer mőködését. Az OKM a vizsgált idıszakban nem ellenırizte az intézményeknél a törvény végrehajtását. A felsıoktatási törvény rendelkezik arról, hogy a Kormány elkészítteti és benyújtja az Országgyőlés részére a felsıoktatás középtávú, legalább hat évre szóló fejlesztési tervét és a végrehajtásról szóló beszámolót. Ennek elkészítését a törvény a miniszter felsıoktatás-fejlesztéssel kapcsolatos feladataként határozza meg. Az OKM a stratégiai célkitőzések hiányában nem készítette el a felsıoktatás rendszere fejlesztési terveit, beleértve a középtávú fejlesztési tervet. Ez növeli a döntések megfelelı megalapozásának kockázatát. A törvény kiemelt céljai között határozta meg a felsıoktatási intézmény minıségbiztosítási és minıséghitelesítési rendszerének fejlesztését annak érdekében, hogy a felsıoktatási intézmények a hazai és nemzetközi munkaerıpiacon hasznosítható, magas színvonalú és továbbfejleszthetı ismereteket közvetítsenek hallgatóik részére. A minıségfejlesztés ágazati irányításában jelentıs elırelépés nem történt. A minisztérium az intézmények részére ajánlásokat nem dolgozott ki, az ágazati minıségfejlesztési rendszer mőködése koordinálatlan, nem megfelelı színvonalú. Az ágazati irányítás egyik további neuralgikus pontjaként szólhatok a felsıoktatási törvényben elıírt felsıoktatási információs rendszer kialakítása körüli tapasztalatainkról. A törvény végrehajtása során a felsıoktatási információs rendszer (FIR) stratégiai célkitőzéseit, annak prioritásait, feladatait és feltételeit, valamint tárca részérıl kijelölt felelısét az OKM nem határozta meg. Az adatok alacsony, 28%-os feltöltöttsége miatt a FIR használhatósága- a 730 M Ft-os központi költségvetési támogatás ellenére - erısen korlátozott. A problémák irányítási, menedzselési, szervezési és intézményi adatszolgáltatási hiányosságokra vezethetık vissza. A FIR-hez kapcsolódó törvényességi ellenırzési feladatok ellátásáról az ágazati miniszter nem gondoskodott, a rendszer mőködése nem tekinthetı eredményesnek.
3
Az intézmények egy része – mint közfeladatot ellátó szervezetek – csak részben tett eleget a mőködésre vonatkozó adatok elektronikus közzétételi kötelezettségének, annak ellenére, hogy az OKM felhívta figyelmüket a vonatkozó elıírásokra. Az oktatás-képzési rendszer átalakításával összefüggésben a törvény kiemelt céljai, mint közismert, a következık voltak: •
az uniós felsıoktatással történı harmonizáció megteremtése,
•
a felsıoktatás versenyképességének, hatékonyságának javítása, valamint
•
a felsıoktatás és a gazdaság kapcsolatának, együttmőködésének erısítése.
Az uniós felsıoktatással történı harmonizáció megteremtése érdekében elindult az egymásra épülı, többciklusú képzési rendszer kialakítása. Az átalakítási folyamat jelenleg „félidıs” állapotban van, mivel az intézmények többségében az alapképzésre épülı mesterképzés ez év szeptemberétıl indul. Az eddig bevezetett alapképzési szakok rendszere egyidejőleg struktúraváltó és hagyományırzı, s összességében megfelel az uniós képzéseknek. Az ellenırzés megállapítása szerint a képzési rendszer átalakításának elıkészítése nem volt kellıen megalapozott. A MAB által akkreditált képzések munkaerı-piaci indoklása nem munkaerıpiaci prognózisokra, nemzetközi tendenciákra, hanem az adott szakterületen végzettek eddigi elhelyezkedési lehetıségeire épült. Nem történt meg sem a hallgatók, sem a munkaerı-piaci szereplık megfelelı tájékoztatása az új képzési rendszerrıl, az új végzettségek által nyújtott elınyökrıl, lehetıségekrıl. Az alap- és mesterképzés kialakítása – a képzési és kimeneti követelmények azonos jogszabályi elıírásával – nem egy idıben történt, ami nehezíti az egymásra épülı szakstruktúra kialakítását. A 2005-ben elindított 131 alapképzési szak többsége képzési helyenként szétaprózódott, párhuzamosan folytatott képzés. Az OKM 2008. október 15-i állapotot tükrözı adatszolgáltatása alapján gazdálkodási és menedzsment alapszakot 28, kommunikáció és médiatudomány alapszakot 19, kereskedelem és marketing alapszakot 14 intézmény indított. A mesterszakokon elsısorban a már telített „divatszakmákban” figyelhetı meg párhuzamos képzés indítása. Nemzetközi gazdaság és gazdálkodás, vezetés és szervezés mesterszakokat 8-8 intézmény indított, marketing szakot 7 intézmény. A bölcsészettudományi területen 9 intézmény rendelkezik szakindítási engedéllyel történelem, 7-7 intézmény filozófia, illetve pszichológia mesterszakok indítására. A korábbi szabályozás hibájaként felrótt túltagolt szakosodást az új szabályozásnak a tervezetthez képest csak kis mértékben sikerült csökkentenie. Ez a munkaerı-piaci elhelyezkedést segítı szervezetek kérdıíves felmérése alapján – regionálisan eltérı mértékben – a jogász-, bölcsész-, pedagógus-, közgazdász- és menedzserképzés területén 10-50%-os túlkínálatot eredményez. Mindez az oktatási és pénzügyi erıforrások szétforgácsolódását, alacsony hatékonyságát jelzi. A kreditek beszámíthatósága biztosítja az átjárhatóságot az adott képzési terület intézményei, illetve a felsıfokú szakképzés és az alapképzés között. Hazai és nemzetközi felsıoktatási intézményekkel kötött kreditegyezmények hiányában azonban a máshol szerzett kreditek elfogadása a hallgatók számára nehézkes, utánajárást igényel. A külföldi tanulmányokhoz is igénybe vehetı diákhitel és ösztöndíjrendszer elısegítette az Európai Gazdasági Térség országaiban történı résztanulmányokat. A magyar hallgatói mobilitás nemzetközi összehasonlításban mindemellett az uniós átlagnál alacsonyabb. 2006-ban a hallgatók 1,7%-a tanult más európai uniós tagországban, az Európai Unió átlaga 2,7% volt.
4
Az ellenırzés tapasztalatai alapján úgy értékeljük, hogy a képzési szerkezet átalakítása az oktatási teljesítményekben még nem hozott jelentıs változást. A törvényi szabályozás nem ösztönzi a hallgatókat a tanulmányaik rövidebb idejő elvégzésére. A kreditrendszer elısegíti a hallgatói mobilitást és a hallgatók kismértékő nemzetközi mozgását, de egyidejőleg nı a diploma megszerzésének átlagos idıtartama. A KSH adatok alapján a 4-5 éves felsıoktatási képzési idıt figyelembe véve több tízezres létszámkülönbség van a felvett és elsı évfolyamos hallgatók, illetve az utolsó évfolyamos hallgatók és a diplomát szerzett hallgatók létszáma között. Ennek okai a késıbbi beiratkozás, az évismétlés, illetve a lemorzsolódás, a kötelezı nyelvvizsga hiánya, valamint az államilag támogatott 12 féléves tanulmányi idı Az elızıek alátámasztására ismertetem azt, hogy az oktatás-statisztikai adatok szerint a 2003/2004. tanévben 123 414 fı I. évfolyamos hallgató lépett be a felsıoktatásba. Öt évvel késıbb a 2007/2008. tanévben az utolsó évfolyamos hallgatók száma 95 922 fı volt. 2007-ben 51 458 hallgató szerzett egyetemi/fıiskolai szintő oklevelet, illetve alapfokozatot, ami az öt évvel korábban – 2002-ben – belépı hallgatók 42,6%-a. Mindez folyamatos állami támogatást, valamint a hallgatói teljesítmények színvonalának csökkenését jelzi. Ez utóbbit erısíti a jelenlegi alacsony ponthatárhoz kötött felvételi rendszer és a közoktatásból érkezı hallgatók gyenge felkészültsége. A kreditteljesítményt és az osztályzatot együttesen kifejezı ösztöndíjindex 2005. és 2007. között az adatot szolgáltató intézmények 57,5%-ánál kismértékben javult, 36,4%-nál romlott, 6,1%-nál nem változott. Az oktatásban eltöltött idı és a hallgatói teljesítményeket kifejezı mutatószámok alapján megállapítható, hogy a szabályozási változásokkal a felsıoktatásban a mennyiségi növekedés és a minıségi képzés összehangolása terén nem sikerült számottevı javulást elérni. Az oktatás minıségét meghatározó mutató az egy oktatóra jutó hallgatók száma 2005-rıl 2008ra kismértékben –18,3 fırıl 17 fıre – javult, nemzetközi összehasonlításban azonban némileg magas. Az OECD országokban az egy oktatóra jutó hallgatók száma 2006-ban átlagosan 15,3 fı volt. A hazai magán-illetve alapítványi felsıoktatási intézményekben a mutató a magyarországi átlagnál lényegesen kedvezıtlenebb 35, illetve 41 fı volt az ellenırzött idıszakban. Az ellenırzött intézmények oktatói karának kor szerinti összetételét vizsgálva elöregedés tapasztalható. Az oktatói teljesítményértékelést az intézmények bevezették, de nem kapcsolódott hozzá differenciált bérezés. Az oktatói munka hallgatói véleményezésének rendszerét az intézmények többsége kialakította, de a hallgatók véleménye szerint ez nem eredményezett minıségi változást a felsıoktatásban. A hallgatói önkormányzatok egybehangzó véleménye szerint a felsıoktatási intézmények biztosítják a kiemelkedı képességőek tudományos szintő felkészítését. A hallgatói juttatások, valamint a hallgatókat terhelı fizetési kötelezettségek szabályozása azonban – az ellenırzés tapasztalatai alapján – nem segítette elı a hallgatói teljesítmények javulását, nem biztosította teljes körően az esélyegyenlıséget, mert nem volt kellıen motiváló és szociálisan érzékeny. A felsıoktatás és a gazdaság együttmőködésének javítására irányuló törvényi célkitőzés csak részben teljesült. A gazdálkodó szervezetek képviselıi megfelelı együttmőködéssel részt vettek a képzési programok és tananyagok véleményezésében, a gyakorlati képzés feltételeinek kialakításában. A kialakult képzési szerkezet ugyanakkor nem felel meg a munkaerı-piaci igényeknek. Az ellenırzés során azt is tapasztaltuk, hogy jelenleg a felsıoktatási intézmények nem rendel-
5
keznek munkaerı-piaci prognózisokkal, illetve azok összegyőjtésével, biztosításával a Felsıoktatási és Tudományos Tanács is adós maradt. Ellenırzésünk szempontjai között szerepelt – a törvény által elıírt – diplomás pályakövetési rendszer értékelése. Azt állapíthattuk meg, hogy ennek kialakításában nem történt érdemi elırelépés. Jelenleg csak az intézmények 5-10%-a folytat rendszeres pályakövetést. Központi szabályozás illetve módszertan hiányában az intézményi gyakorlat nem egységes. Az intézményi pályakövetési minta – az önkéntes válaszadás miatt – nem reprezentatív. A törvényben elıírt ez irányú ösztönzık nem elégségesek és nem biztosítják az adatintegrációhoz szükséges jogszabályi hátteret. A hallgatók, a gazdasági érdekképviseletek és a munkaerı-piaci elhelyezkedést segítı szervezetek egybehangzó, összegezett kérdıíves véleménye alapján az új felsıoktatási törvény csak részben segítette elı a felsıoktatási versenyképesség javulását, a vállalati szféra és a felsıoktatás együttmőködésének erısítését. A felsıfokú végzettséggel rendelkezı pályakezdık iránti kereslet nincs összhangban a friss diplomások számával és végzettségével. Túlkínálat van a jogász, bölcsész, pedagógus, közgazdász és a menedzserképzésben. A bolognai képzési rendszer elfogadottsága munkaadói oldalról bizonytalan és ismerethiányos. A munkanélküliek közül a diplomások aránya a vizsgált idıszakban 7,6,-8,1% közötti volt. A megkérdezett gazdasági érdekképviseletek, munkaerı-piaci szervezetek az elhelyezkedés gátjaként a nem megfelelı képzési szerkezet mellett jellemzıen a gyakorlati ismeretek és az aktív nyelvtudás hiányát jelölték meg. Hölgyeim és Uraim! Az oktatás-képzési rendszer után a finanszírozási-gazdálkodási kérdéseket tekintem át. A felsıoktatási intézményekben folyó képzésre az OKM fejezetnél 2008-ban 231,1 Mrd Ft költségvetési támogatást fordítottak. A támogatás 93,5%-ában az állami felsıoktatási intézmények, 4,9%-ában az egyházi felsıoktatási intézmények 1,6%-ában, az alapítványi illetve gazdasági társaságok által fenntartott felsıoktatási intézmények részesültek. Magyarországon az ellenırzött idıszakban a felsıoktatásra költött kiadások a GDP 1%-át tették ki, miközben az Európai Unió 27 tagállamában átlagosan a GDP 1,2%-át költötték a felsıoktatásra. Ellenırzésünk azt állapította meg, hogy a felsıoktatás intézményi szerkezete jelenleg túlságosan tagolt a törvény által biztosított széles körő intézményalapítási jogosultságok következtében. A 2008. évi felsıoktatási kapacitás-akkreditáció 489 ezres hallgatói férıhelyet rögzített, szemben a 2008. október 15-i 381 ezer fıs tényleges hallgatói létszámmal. Az Oktatási Hivatal által végzett hivatalos felmérés 28,3%-os – szerkezetében képzési szakonként eltérı – kapacitástöbbletet, s egyben túlkínálatot mutat, amely a demográfiai helyzet nyomán az elkövetkezı években tovább növekszik. Tudjuk ez az EU-s kapacitás biztosítását is jelenti. Ugyanakkor a külföldi hallgatók számát már a tényleges hallgatói létszám tartalmazza, jóllehet a 2005. évi 10 974 fırıl, 15 459 fıre nıtt 2008-ban a külföldi hallgatói létszám. A demográfiai helyzet és a fizetıképes kereslet változásának hatására 2005-rıl 2008-ra fokozatosan – összesen 26,7%-kal – csökkent a felsıoktatásba jelentkezık száma. Az összes hallgatói létszámon belül a költségtérítéses hallgatók aránya – a levelezı- és távoktatásban résztvevık száma és a fizetıképes kereslet csökkenése miatt – 49%-ról 44%-ra esett vissza. Az államilag támogatott hallgatók aránya 51%-ról 56%-ra nıtt, miközben az évente felvehetı államilag támogatott létszám 62 ezer fırıl 56 ezer fıre csökkent.
6
Az ellenırzésbe vont intézményeknél az állami támogatás 70%-át (az oktatás-képzési támogatás 95%-át) kitevı normatív finanszírozásban – a korábbi szabályozáshoz képest – lényeges elmozdulás nem történt. Azok a rendszerbeli problémák, amelyeket a normatív finanszírozási rendszerrel kapcsolatban már korábban megállapítottunk – ezeket mind „A felsıoktatás normatív finanszírozási rendszer mőködésének ellenırzésérıl” szóló jelentésünk, mind „A felsıoktatás átalakulása, a finanszírozási rendszer korszerősítése” c. ÁSZ FEMI tanulmány feltárta – továbbra is fennállnak. Ez egyben azt jelenti, hogy a normatívák meghatározása nem a képzéshez szükséges költségek vagy teljesítménykövetelmények alapján történik, hanem gyakorlatilag bázisalapú finanszírozásként, döntıen (80%-ban) az államilag támogatott hallgatói- és kisebb mértékben az oktatói, illetve alkalmazotti létszámhoz rendelve. Úgy ítéljük meg, hogy az intézmények a hallgatói létszám növelésében és fenntartásában érdekeltek. A felsıoktatási intézmények államilag támogatott hallgatói létszámát – a jelentkezések mellett – az évenként változó minisztériumi döntések határozzák meg. Az állami források biztosításának jelenlegi rendszere – a hallgatókért folytatott verseny ellenére – nem járult hozzá az intézmények minıségi szelekciójához. Az állami támogatás független a munkaerı-piac és a hallgatók értékítéletétıl. Kedvezı az oktatói és kutatói ösztöndíjak, a szakkollégiumok, a tehetséggondozás támogatása, bár ezekre igen kis mértékben álltak rendelkezésre források. Az OKM fejezetben lévı, pályázati és egyedi döntés alapján felhasznált források jelentısebb ösztönzı hatást az intézmények mőködtetésére nem gyakoroltak. Az OKM felügyelete alá tartozó állami felsıoktatási intézmények bevételei 2008-ra 2005-höz viszonyítva 17,9%-kal, 385,1 Mrd Ft-ra emelkedtek, az állami támogatások 19,2%-os és a saját bevételek 14,5%-os növekedése mellett. A mőködési saját bevételekben alapvetı a költségtérítéses képzés bevétele. Az intézmények állami támogatása reálértékének megırzésére irányuló állami kötelezettségvállalások nem teljesültek, elsısorban a képzési normatívák reálértékének csökkenése miatt. A vizsgált idıszakban a felsıoktatási támogatások reálértékének megırzését biztosító 2005. évi jogi szabályozás és garancia – a konvergencia programban megfogalmazottak alapján – 2007. évben a költségvetési kötelezettségvállalások csökkentése érdekében megváltozott. A támogatások összegének meghatározására vállalt 2005. évi felsıoktatási törvényi kötelezettség az éves költségvetések forráshiánya miatt nem teljesült. Az állami intézményeknél 2008-ban bevezetett hároméves fenntartói megállapodási rendszer – deklarált kiszámíthatósága, tervezett értékırzése, valamint rögzített teljesítménykövetelményei ellenére – az eddigi tapasztalatok szerint nem ösztönzi kellıképpen az intézményeket az oktatás minıségének és a mőködés hatékonyságának javítására. A megállapodásokban foglalt teljesítménykövetelmények nem egységesek, nem összehasonlíthatóak, mivel az intézmények saját maguk választják meg a mutatókat a kritériumokkal együtt, és a fejlıdést önmagukhoz mérik. A megállapodásos rendszer – hiányosságai ellenére – hároméves idıszakra, a támogatás negyedére megpróbálja biztosítani a részbeni kiszámíthatóságot, és az intézmények részérıl a tevékenység legfontosabb területein – ha önmagukhoz képest is – mérhetı teljesítményt, és ennek folyamatos értékelési rendszerét meghonosítani. A hároméves keret-megállapodás megkötését kötelezı jelleggel a nem állami intézmények számára nem írta elı a törvény. Az ellenırzésbe vont egyházi és magán felsıoktatási intézmények fenntartói az oktatási és kulturális miniszterrel történı megállapodás aláírását nem kezdeményezték.
7
A felsıoktatási törvény tartalmaz elemeket az intézmények gazdasági önállóságának, valamint a felsıoktatás és a gazdaság együttmőködésének javítására, ezekkel éltek az intézmények, de ez összességében nem hozott áttörést a gazdálkodásban. Az OKM felügyelete alá tartozó felsıoktatási intézmények eredeti költségvetési elıirányzatainak intézményi hatáskörő módosítása 2005. évhez viszonyítva lényegesen nem változott, a bevételeknél és kiadásoknál egyaránt 17,3-20,3% között volt. A keletkezett maradvány 2005-höz viszonyítva 2008-ban 35,8%-kal nıtt. Az értékpapír állomány az átmenetileg szabad pénzeszközök lekötésével 2008-ra 29,1 Mrd Ft-tal növekedett. Ez 1,8 Mrd Ft kamatbevételt eredményezett, ami kedvezıen hatott a mőködésre és a likviditásra, bár volumene elenyészı a bevételi struktúrán belül. 2005-2008. években közel 12,5 Mrd Ft-tal növekedett az ellenırzésbe vont állami felsıoktatási intézmények kötelezettség állománya, döntıen a hosszú lejáratú kötelezettség állomány növekedésébıl adódóan, és elérte az 51,4 Mrd Ft-ot. Az állami felsıoktatási intézmények 2007ben 68 gazdasági társaságban – 2005. évhez képest 19-cel több társaságban – rendelkeztek tulajdoni részesedéssel. Az OKM a társaságok mőködését a helyszíni ellenırzés befejezéséig felügyeleti hatáskörben átfogóan nem értékelte. A felsıoktatási törvény az intézmények számára a költségvetési szervek általános szabályozásától eltérı gazdálkodási és vagyongazdálkodási lehetıségeket biztosít. Az intézményi döntéshozatal a gazdálkodási kérdésekben szenátusi döntéssel, a gazdasági tanács véleménynyilvánítása, döntés-elıkészítése mellett valósul meg. A gazdasági tanácsok betöltik a törvényben elıírt feladataikat, az intézményi gazdálkodáshoz piaci hatásokat közvetítenek az irányítás számára, de – döntési jogosultságuk nem lévén – szerepük másodlagos a döntési folyamatban. Úgy értékeljük, hogy az állami felsıoktatási intézmények jelenlegi vagyonkezelıi jogköre megfelelı keretet biztosít az állami feladatellátáshoz. Az Ftv. 2008. év végi módosítása – az állami vagyonról szóló törvénnyel szemben – a korábbi szabályozásnál rövidebb átfutási idejő állami ingatlanértékesítési lehetıséget biztosít indokolt esetben a felsıoktatási intézmények részére. A 2005-2008-ig terjedı idıszakban ingatlan értékesítésbıl 12,7 Mrd Ft folyt be az intézményekhez, ebbıl 6,2 Mrd Ft-ot fordítottak fejlesztésekre. A jogszabályi változások és a PPP beruházásokból eredı kötelezettségek növekedése miatt felgyorsulhat az intézmények ingatlan-értékesítése. Az egyházi és magán, illetve alapítványi felsıoktatási intézmények mőködése, képzési rendszere és finanszírozása a szektor-semleges intézményalapításon és a törvény által biztosított elıírások alapján történik, ennek keretében átálltak a többciklusú képzésre. Az állami és az egyházi fenntartók megállapodása nyomán a 2007/2008. tanévben az egyházi intézmények hallgatóinak 63,5%-a, a magán intézmények hallgatóinak 23,3%-a államilag támogatott. Az állami intézményekkel azonos elvi alapon álló finanszírozásukban 2008-tól bekövetkezett változást jelentett, hogy a magán intézmények nem kapnak fenntartói normatívát. A fenntartóik az egyházi intézményeket 1,6-2,2%-os, a magán intézményeket 0-0,7%-os – intézményi bevételhez viszonyított – alapítói hozzájárulással támogatták. A fenntartókat a törvény nem kötelezi meghatározott mértékő fenntartói támogatásra. Nem lenne teljes a finanszírozási-gazdálkodási kép, ha nem szólnék még az ez évi aktualitásokról. Ellenırzésünk alapvetıen a 2005-2008. közötti idıszakot értékelte, ezért a 2009. év eddigi fejleményeire részleteiben nem térünk ki. Viszont az intézményi PPP-kötelezettségvállalások alakulásával összefüggésben jelezzük az árfolyamváltozások hatását és problémáját, valamint a pénzügyi- és gazdasági válsággal összefüggı folyamatok kapcsán a Miniszterelnöki Hivatal – egyeztetési folyamatban közölt – álláspontját jelenítjük meg, miszerint 2009. évben a felsıoktatásban mielıbbi válságmenedzselı intézkedésekre van szükség.
8
A részletek tárgyalása után hogyan foglalhatók össze a felsıoktatás rendszerére vonatkozó fıbb konklúzióink? Azt állapíthattuk meg összegzıen, hogy a felsıoktatási törvény elıírásai szerint mőködı ágazati irányítási és finanszírozási rendszer részlegesen segítette az oktatás-képzési feladatok végrehajtását, amely elsısorban a felsıoktatási stratégia hiányára, a szabályozás és a végrehajtás hiányosságaira vezethetı vissza. A finanszírozás és a gazdálkodás szabályozása nem érte el a kitőzött célokat, a felsıoktatás versenyképességének növelése érdekében. A felsıoktatás piacgazdasághoz igazítása, gazdasággal való együttmőködése nem hozott érdemi eredményeket. A képzési és a finanszírozási rendszer nem hatékony, nem ösztönöz a minıség javítására. Az ellenırzött idıszakban az erıforrások szétaprózása, a költségvetés folyóáras felsıoktatási kiadásainak emelkedése, valamint a fajlagos költségvetési kiadások nominál- és reálértékének növekedése miatt a felsıoktatási rendszer mőködése nem gazdaságos. Az egy hallgatóra jutó éves költségvetési kiadás 2005-ben 534,6 E Ftról 2008-ra folyóáron 699,9 E Ft-ra, 2005. évi áron 587,9 E Ft-ra növekedett – a hallgatói összlétszám csökkenése mellett. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Folyamatosan változó világban élünk, melyhez részben alkalmazkodnunk kell, de részben annak alakításában saját magunknak is részt kell vennünk. Ez vonatkozik a magyar felsıoktatásra is. Lehet, hogy bizonyos kérdéseket túlságosan kritikusan közelítettünk jelentésünkben, és „külsı szemmel” valószínőleg kritikusabbak vagyunk, mint akik benne élnek a felsıoktatásban, de ezt a „felsıoktatásért”, s nem ellene tettük. Úgy ítéljük meg, hogy további fontos és szükséges átalakításokra van szükség ezen a kiemelt területen, s ezt stratégiai alapon, szakmai és társadalmi konszenzus útján lehet megtenni. Megítélésem szerint erre meg van a reális esély, hiszen legfontosabb megállapításainkat – a helyszíni ellenırzés tapasztalatai és a felsıoktatási adatok elemzése mellett – a gazdasági érdekképviseleti szervezetek, kamarák, a munkaerı-piaci elhelyezkedést segítı szervezetek és a hallgatói önkormányzatok véleménye is alátámasztja, és az ellenırzéssel érintett felsıoktatási intézmények, valamint a különbözı államigazgatási szervek is nyitottan fogadták. Ahhoz azonban, hogy minden szempontból hatékonyan mőködı, az Európai Unióban is versenyképes felsıoktatási rendszere legyen Magyarországnak, a Kormánynak gondoskodnia kell egy olyan megalapozott felsıoktatási stratégia elkészíttetésérıl, amely a társadalmi és gazdasági és a demográfiai folyamatokhoz igazodó képzési és intézményi szerkezetet, a piaci kontrollt érvényesítı állami szerepvállalást és felsıoktatási erıforrás-allokációt irányoz elı. A felsıoktatásért felelıs miniszternek pedig el kell készíttetnie a felsıoktatás különbözı fejlesztési terveit, meg kell határoznia a képzési rendszer hatékonyságát növelı teendıket és új, egységes, összehasonlítható minıségi teljesítménykövetelményeket támasztó finanszírozási rendszert kell kialakítania. Köszönöm a megtisztelı figyelmüket.
9
