A High Court of Justice (Királynő Ítélőszéke) által benyújtott előzetes döntés iránti kérelem A Királynő kontra a Secretary of State for the Home Department, az Evans M edical Ltd. és M acfarlan Smith Ltd. érdekében „Áruk szabad mozgása — Kábítószer importja (diamorphine)” C-324/93. sz. ügyben A BÍRÓS ÁG ÍTÉLETE 1 1995. március 28. Az ítélet összefoglalása 1.
„Áruk szabad mozgása — Mennyiségi korlátozások — Azonos hatású intézkedések — A szerződés 30. cikke — Hatály — Az 1961. évi egységes kábítószer egyezményben említett és ennek alapján forgalmazott kábítószerek importjának tilalma — Benne foglalt — A szerződés 234. cikke alapján fenntartott intézkedés — Helytállóság hiánya” (EGK-Szerződés, 30. és 234. cikk)
2.
„Áruk szabad mozgása — Mennyiségi korlátozások — Azonos hatású intézkedések — A szerződés 30. cikke — Közvetlen hatály — A nemzeti bíróság feladata a harmadik országok felé fennálló, és az EGK-Szerződést megelőzően keletkezett, és a szerződés 30. cikkével összeegyeztethetetlen kötelezettségek tükrében” (EGK-Szerződés, 30. és 234. cikk)
3.
„Áruk szabad mozgása — Eltérések — A szerződés 36. cikke — Hatály — Egy vállalkozás fennmaradását biztosító intézkedés — Kizárás — A közegészség védelme — Intézkedés, amelynek célja, hogy import tilalmakon keresztül orvosi célra biztosítsa a nemzeti termeléshez folyamodás által felajánlott kábítószerek ellátásának biztonságát — Elfogadhatóság — Feltételek” (EGK-Szerződés, 36. cikk)
4.
Jogszabályok közelítése — Áru beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások — 77/62/EGK irányelv — Szerződések odaítélése — A gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat — Kritériumok — Az ellátás biztonsága — Elfogadhatóság — Feltételek” (77/62/EGK tanácsi irányelv, 25. cikk)
1.
A szerződés 30. cikkét alkalmazni kell egy olyan nemzeti gyakorlatra, amely megtiltja az 1961. évi egységes kábítószer egyezményben említett kábítószerek importját, és amelyek az egyezmény alapján forgalmazhatók. Valójában, az említett kábítószerek, amennyiben kereskedelmi céllal határokon át kerülnek szállításra, a szerződés 30. cikkének hatálya alá kerülnek, akármi legyen is ezen ügyletek tárgya. Egyébiránt, az a tény, hogy egy import tilalom egy olyan
1
Az eljárás nyelve: angol.
1
nemzetközi megállapodásból ered, amely az EGK-Szerződést, vagy egy tagállam csatlakozását időben megelőzi, és a tagállam fenntartja ezt az intézkedést a 234. cikk alapján, annak ellenére, hogy korlátozásnak minősül, nem vonja ki a 30. cikk hatálya alól, mivel a 234. cikk csak akkor alkalmazandó, amennyiben a megállapodás olyan kötelezettséget teremt a tagállamra, amely összeegyeztethetetlen a szerződéssel. 2.
A szerződés 30. cikkét olyan értelemben kell alkalmazni, hogy egy tagállamnak e rendelkezés teljes hatályát biztosítania kell, oly módon, hogy az ezzel ellentétes nemzeti gyakorlatot nem alkalmazza, kivéve, ha ez a gyakorlat szükséges ahhoz, hogy biztosítsa az érintett tagállam által harmadik országok felé olyan kötelezettségek végrehajtását, amelyek a szerződés hatályba lépését vagy e tagállam csatlakozását megelőzően kötött egyezményből erednek. Egy előzetes döntés iránti eljárás keretében, nem minden esetben a Bíróságra, hanem a nemzeti bíróra tartozik annak ellenőrzése, hogy melyek azok a kötelezettségek, amelyek egy korábbi nemzetközi egyezményből eredően az érintett tagállamra kötelezőek és ez alapján olymódon kijelölje határokat, hogy meghatározza, hogy ezek a kötelezettségek milyen mértékben jelentik akadályát a szerződés 30. cikke alkalmazásának. Ebben a tekintetben, abban az esetben, amikor egy nemzetközi egyezmény lehetővé teszi – ugyanakkor nem kötelezi - egy tagállam számára, hogy olyan intézkedést alkalmazzon, amely úgy tűnik, hogy ellentétes a közösségi joggal, a tagállam köteles tartózkodni egy ilyen intézkedés elfogadásától.
3.
Egy olyan nemzeti gyakorlat, amely egy másik tagállamból származó kábítószerek importjának engedélyét nem adja meg, nem részesül a 36. cikk eltérést engedő kedvezményében, amennyiben ezt az intézkedést egy vállalkozás fennmaradásának szükségessége indokolja, azonban részesülhet ebben a kedvezményben, amikor az egészség védelme és a személyek élete azt követeli, hogy biztosítva legyen a kábítószereknek egy elérhető ellátása lényeges orvosi célból, és hogy ezt a célt nem lehet ugyanilyen hatásos módon elérni a közösségen belüli kereskedelmet kevésbé korlátozó eszközökkel, mint amilyen egy, a nemzeti gyártás érdekében létesített kizárólagos ellátás.
4.
A 88/295/EGK irányelvvel módosított, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló 77/62/EGK irányelvet olyan értelemben kell értelmezni, hogy az feljogosítja az abban említett szerveket, amelyek orvosi célokra használt kábítószereket kívánnak szerezni, jelen esetben diamorphine-t, hogy odaítéljék a szerződést, figyelembe véve a pályázó vállalkozásoknak arra vonatkozó képességét, hogy az érintett tagállamnak megbízható és állandó ellátását biztosítsa. Valóban, az ellátás biztonsága - feltéve, hogy világosan fel van tüntetve, mint kritérium a szerződés odaítélése érdekében -, részét képezheti az irányelv 25. cikke alapján figyelembe veendő szempontoknak, annak érdekében, hogy meg lehessen határozni a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot egy olyan szerződés keretében, amelynek célja a szóban forgó terméknek az érintett hatóságok számára történő szállítása.
A C-324/93. sz. ügyben,
2
a Bírósághoz a High Court of Justice (Qeen’s Bench Division) által az EGK-Szerződés 177. cikke értelmében benyújtott előzetes döntés iránti kérelem tárgyában, az e bíróság előtt The Queen és a Secretary of state for the Home Department, az Evans Medical Ltd. és Macfarlan S mith Ltd. érdekében beavatkozó: Generics (UK) Ltd. között folyamatban lévő perben egyrészt az EGK-Szerződés 30., 36. és 234. cikkének, valamint másrészt az 1988. március 22-i 88/295/EGK (HL L 127. szám, 1988. 1.o.) tanácsi irányelvvel módosított, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló, 1976. december 21-i 77/62/EGK tanácsi irányelv (HL L 13. szám, 1977. 1.o.) értelmezésére vonatkozóan, A BÍRÓSÁG, tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, F. A. Schockweiler és P. J. G. Kapteyn tanácselnökök, G. F. M ancini, C. N. Kakouris, J. L. M urray (előadó) és D. A. O. Edward bírák, főügyész:C. O. Lenz, hivatalvezető: L. Hewlett tisztviselő, figyelembe véve a benyújtott írásbeli észrevételeket: —
a M acfarlan Smith Ltd. nevében M ark Barnes, főügyvéd,
—
a Generics (UK) Ltd. nevében M ichael Burton, főügyvéd, és Nicholas Green, ügyvéd,
—
az Egyesült Királyság kormánya nevében S. Lucinda Hudson, a kormány Jogi Főosztályáról és Richard Plender, főügyvéd, meghatalmazottak,
—
a francia kormány nevében Catherine de Salins, a Külügyminisztérium Jogi Ü gyek Osztályának helyettes vezetője és Hélène Duchène, ugyanazon osztálynak külügyi államtitkára, meghatalmazottak,
—
az ír kormány nevében M ichael A. Buckley, meghatalmazottként és James Hamilton, ügyvéd,
—
a portugál komány nevében, Luis Fernandes, az Európai Közösségek általános igazgatóság jogi szolgálatának vezetője a Külügyminisztériumból, és M aria Luis a Duarte, ugyanebben a minisztériumban jogi tanácsadó, meghatalmazottként,
—
az Európai Közösségek Bizottsága nevében Richard Wainwright, jogi tanácsadó és Virginia M elgar, a Bizottság jogi szolgálatához kiküldött nemzeti tisztviselő, meghatalmazottként,
3
vezető
állami
ügyvéd,
figyelembe véve a tárgyalásra készített jelentést, a M ark Barnes, főügyvéd és Alan Griffiths, ügyvéd által képvselt M acfarlan Smith Ltd, a Stephen Kon és M ichale Rose, ügyvédek által képviselt Generics (UK) Ltd, az Egyesült Királyság és a Bizottság szóbeli előterjesztésének az 1994. július 5-i tárgyaláson történő meghallgatását követően, a főügyész indítványának az 1994. október 4-i tárgyaláson történt meghallgatását követően, meghozta a következő ÍTÉLETET INDOKOLÁS 1.
Az 1993. június 23-án kelt és a Bírósághoz 1993. június 25-én érkezett végzésében a High Court of Justice (Queen’s Bench Division) az EGK-Szerződés 177. cikke alapján két előzetes kérdést tett fel, egyrészt az EGK-Szerződés 30., 36. és 234. Cikkének, valamint másrészt az 1988. március 22-i 88/295/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 127. szám, 1988. 1.o.) módosított, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló, 1976. december 21-i 77/62/EGK tanácsi irányelv (HL L 13. szám, 1977. 1.o., a továbbiakban: az „irányelv”) értelmezésére vonatkozóan.
2.
Ezek a kérdések egy olyan jogvita keretében merültek fel, amelyet az Evans M edical Ltd. (a továbbiakban: „Evans”) és a M acfarlan Ltd. (a továbbiakban: „M acfarlan”) társaságok indítottak a Secretary of State for the Home Department (belügyminiszter, a továbbiakban: a „Secretary of State”) ellen, támogatja a Generics (UK) Ltd., (a továbbiakban: „ Generics”), abból az okból, hogy ez utóbbi társaság az Egyesült Királyságba importált egy szállítmány, Hollandiából származó diamorphint.
3.
Az 1971-es M isuse of Drugs Act (1971-es brit törvény a kábítószerrel való visszaélésről) értelmében a diamorphine importja tilos, kivéve a 3. cikk (2) bekezdés b.) pontja alapján a Secretary of State által adott felhatalmazást.
4.
Az ópiumszármazék diamorphine-t esetenként az orvosi kezelések keretében fájdalomcsillapítóként alkalmazzák, és különösen, az Egyesült Királyságban, mivel az előzetes döntésre utaló bíróság által szolgáltatott adatok szerint, 1990-ben a világon orvosi célokra felhasznált 241 kilogramm diamporphinból 238 kg ebben az államban került felhasználásra.
5.
Ez a termék az 1961. évi egységes kábítószer egyezmény hatálya alá tartozik, (Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Gyűjteménye, 520., 204.o., a továbbiakban: az „egyezmény”), amely az Egyesült Királyságban 1964-ben lépett hatályba, és amely a többi tagállamban is egyaránt alkalmazandó.
6.
Ez az egyezmény nevezetesen meghatározza, hogy a szerződő államok
4
—
„olyan törvényhozási és államigazgatási intézkedéseket tesznek, amelyek szükségesek lehetnek ahhoz, hogy …. a jelen Egyezmény rendelkezései alapján kizárólag gyógyászati és tudományos célokra korlátozzák a kábítószerek termelését, gyártását, kivitelét, behozatalát, elosztását, kereskedelmi forgalmát, használatát és tárolását” [4. cikk c.) pont],
—
„kötelezővé teszik a kábítószerek kereskedelmének és elosztásának engedélyhez kötését, kivéve, ha e kereskedelmi vagy elosztási tevékenységet egy vagy több állami vállalat gyakorolja” [30. cikk (1) bekezdés a.) pont], és
—
„A kábítószerek behozatalát és kivitelét engedélyhez kötés útján ellenőrzik, kivéve, ha ezt a behozatalt vagy kivitelt állami vállalat vagy vállalatok végzik” [31. cikk (3) bekezdés a.) pont].
7.
1992-ig, az ebben az időszakban követett politikának megfelelően az Egyesült Királyságban a Secretary of State megtiltotta e termék importját, és megengedte egyrészt a M acfarlannak a termék – harmadik országokból importált - mák szalma koncentrátum alapú, por alakban történő kizárólagos gyártását, és másrészt Evansnak a termék kizárólagos átalakításának jogát (fagyasztását, víztelenítését, csomagolását) az orvosi használatra és az Egyesült Királyságban történő forgalmazására tekintettel.
8.
A Secretary of State szerint ezt a gyakorlatot indokolta a diamorphine illegális kereskedelme felé történő elmozdulás veszélye elkerülésének, és az Egyesült Királyságban az ellátás biztosításának szükségessége.
9.
1990. szeptemberében a Secretary of State elutasította a Generics-nek arra vonatkozó kérelmét, hogy Hollandiából származó diamporphine szállítmány importjára engedélyt kapjon. Ez a társaság az erre vonatkozó felhatalmazás alapján bírósági jogorvoslatot terjesztett elő az elutasító döntés ellen annak megállapítása iránt, hogy a döntés ellentétes a szerződés 30. cikkével, és azt a 36. cikk sem indokolja. Az eljárás során a Secretary of State elismerte, hogy a Generics-nek biztosítandó engedély megadásának elutasítása nem indokolt, és jelezte, hogy a döntése felülvozsgálat tárgyát képezi.
10.
Az 1992. augusztus 17-én kelt két levéllel a Secretary of State tájékoztatta Evans-t és M acfarlan-t arról, hogy feljogosítja a Generics-et a diamorphine szállítmány importálására abban a mértékben, amelyben úgy ítéli meg, hogy az akkori hatályos politika akadályozza a Közösségen belüli kereskedelmet, és hogy az ellátás biztonsága megfelelő módon megőrizhető, a közösségi joggal teljes összhangban, pályázati rendszer bevezetésével.
11.
Az alapeljárás felperesei ekkor kérelmet terjesztettek elő az előzetes döntésre utaló bíróság előtt annak megállapítása iránt, hogy ezekben a levelekben a felhatalmazás megadását támogató jogi indokolás, tehát a korábbi politika feladása olyan jogi hibában szenved, amely miatt a határozatot meg kell semmisíteni.
12.
Az alapeljárás felperesei úgy ítélik meg, hogy az egyezmény követelményei a szerződés 30. és 36. cikkével összeegyeztethetetlenek. Következésképpen, első helyen arra hivatkoznak, hogy e cikkek nem alkalmazhatók a szerződés 234. cikke alapján a kábítószerek kereskedelmére, az egyezményt az Egyesült Királyságnak a Közösséghez történő csatlakozása előtt kötötték, mivel e rendelkezés szerint „az egyrészről egy 5
vagy több tagállam, másrészről egy vagy több harmadik állam által egymás között jelen szerződés hatályba lépését megelőzően, illetve a csatlakozó államok esetében a csatlakozásukat megelőzően kötött megállapodásokból eredő jogokat és kötelezettségeket e szerződés rendelkezései nem érintik”. Így az egyezmény szerintük azt követeli, hogy a korábbi szabályozás legyen fenntartva. 13.
Az alapeljárás felperesei másodsorban úgy vélik, hogy még abban az esetben is, amennyiben a szerződés 30. cikke alkalmazásra kerülne, a Secretary of State egyrészt a 36. cikkel indokolhatta volna a Generics-nek nyújtandó import engedély megadásának elutasítását, és másrészt pályázati rendszer létesítését megelőzően kellett volna biztosítania, hogy az összeegyeztethető az egyezménnyel, és lehetővé teszi a diamorphine ellátás folyamatos biztosítását a Nemzeti Egészségügyi Szolgálat részére.
14.
Ezek azok a körülmények, amelyek között a nemzeti bíróság feltette az előzetes kérdéseket a Bíróságnak: „1.)
Az EGK-Szerződés 30., 36. és 234. cikkeit olyan értelemben kell-e értelmezni, hogy egy tagállamnak jogában áll elutasítani egy, a jogrendszere által megkövetelt, kábítószereknek más tagállamból - akár abból a tagállamból származó, akár a második tagállamban szabad forgalomban lévő - történő importálásra irányuló engedélyt, azzal az indokkal, hogy
a.)
a 30. és 36. cikk rendelkezései nem alkallmazandók a kábítószerekre az 1961. évi egységes kábítószer egyezmény értelmében vagy keretében
és/vagy b.)
az egyezmény tiszteletben tartása szükségessé teszi, hogy a gyakorlatban az importálók és a helyi gyártók között a kitűzött mennyiségek véletlenszerűen kerüljenek elosztásra, és/vagy az egyezmény által meghatározott ellenőrzési rendszer enélkül kevésbé lenne hatékony,
és/vagy c.)
(Tekintetbe véve, hogy a Közösség nem fogadott el irányelvet, és más olyan, a kábítószerek kereskedelmét szabályozó rendelkezést sem, amely lehetővé teszi számára annak kimondását, hogy a Közösség egységes területet képez az egységes egyezmény 43. cikke értelmében, és hogy több tagállam, amelyek kábítószereket gyártanak, megtiltják az importálásukat) a kábítószereknek egy más tagállamból történő importja veszélyeztetné az egyetlen engedéllyel rendelkező gyártó életképességét az érintett tagállamban és maga után vonja azt, hogy ezen ország lényeges orvosi célra történő kábítószerekkel való ellátásának biztossága veszélybe kerül?
2.)
Olyan értelemben kell-e értelmezni a módosított 1976. december 21-i 77/62/EGK tanácsi irányelvet (HL L 13. szám, 1977. 1.o.), hogy egy – orvosi célokra felhasznált fájdalomcsillapító kábítószerek vásárlásáért felelős – hatóságnak jogában áll figyelembe venni az ellátás biztonsága és folyamatossága biztosításának szükségességét, amikor ezekre a kábítószerekre árubeszerzési szerződéseket köt?”
6
A feltett kérdések helytállósága 15.
Bevezetésként a Bizottság úgy ítéli, hogy nem kell válaszolni a feltett kérdésekre abban a mértékben, amelyben egyrészt az első kérdés egy ma már megszűnt gyakorlatnak a közösségi jognak való megfelelőségére vonatkozik, és amely a más tagállamokból származó diamorphine import megtiltásában áll, és másrészt a második kérdés a Bíróságtól a közösségi jog értelmezését kéri, figyelemmel egy tisztán feltételezett szituációra, nevezetesen arra, hogy létezik-e az irányelv keretében egy eljárás, amely a diamorphine beszerzésére irányul.
16.
Ebben a tekintetben elegendő felidézni, hogy a Secretary of State úgy vélte, hogy a diamorphine import megtiltásában álló nemzeti gyakorlat ellentétes a közösségi joggal abban a tekintetben, hogy a brit piac ellátásának biztonságát a közösségi joggal összhangban is lehetne biztosítani, az irányelv keretében. A feltett kéréseknek így az a célja, hogy lehetővé tegye a nemzeti bíróság számára annak biztosítását, hogy a nemzeti gyakorlat módosítása hatékonyan érvényesül a közösségi jognak való megfelelés érdekében. A megadott válaszok alapján a High Court of Justice-nak azt kell meghatároznia, hogy a belső jog szerint a Secretary of State határozatait meg kelle semmisíteni jogi hiba miatt.
17.
Ennél fogva a nemzeti bíróság által feltett kérdésekre válaszolni kell. Az 1.a.) kérdés
18.
Ezzel a kérdéssel a nemzeti bíróság arra keresi a választ, hogy a szerződés 30. cikkét alkalmazni kell-e egy olyan nemzeti gyakorlatra, amely megtiltja az egyezményben említett kábítószerek importját és amelyek az egyezmény alapján kerülnek forgalmazásra.
19.
Fell kell hívni a figyelmet, amint azt a Bíróság megállapította a Wolf kontra Hauptzollamt Düsseldorf 221/81. sz ügyben (EBHT 1982. 3681.o.), és az Einberger kontra Hauptzollamt Freiburg 240/81. sz. ügyben (EBHT 1982. 3699.o.) 1982. október 26-án hozott ítéleteiben, hogy az egyezményben említett kábítószerek mindegyik tagállamban különböző intézkedések tárgyát képezik, amelyeknek az a célja, hogy szigorúan szabályozzák az importjukat és a forgalmazásukat annak érdekében, hogy biztosítsák azt, hogy ezekben az államokban az egyezménynek megfelelően, csakis gyógyszerészeti vagy orvosi célra használják fel ezeket a termékeket.
20.
A Bíróság joggyakorlata szerint azok a tárgyak, amelyeket határon keresztül szállítanak, kereskedelmi ügyletek foganatosítása céljából, a szerződés 30. cikke hatálya alá tartoznak, függetlenül ezen ügyletek jellegétől [lásd Bizottság kontra Belgium C-2/90. sz. ügyben 1992. július 9-én hozott ítéletet (EBHT 1992. I-4431.o., 26. pont)]. Ezeket a jellemzőket bemutatva, az egyezményben említett, és ennek alapján forgalmazott kábítószerek és a 30. cikk rendelkezései hatálya alá tartoznak.
21.
Egyébiránt egy állandó joggyakorlatból következik, hogy minden olyan intézkedés, amely közvetve vagy közvetlenül, aktuálisan vagy potenciálisan a kereskedelmet akadályozza, kereskedelmet érintő korlátozásnak minősül [Procureur du Roi kontra Dassonville 8/74. sz. ügyben 1974. július 11-én hozott ítélet (EBHT 1974. 837.o.)]. 7
22.
E joggyakorlat alkalmazása szerint egy kábítószerek importjának megtiltásában álló nemzeti gyakorlat a szerződés 30. cikke hatálya alá esik, tekintettel arra, hogy ez a fent írt módon érinti a kereskedelmet.
23.
Az a tény, hogy egy ilyen intézkedés keletkezhet egy, az EGK-Szerződést vagy egy tagállam csatlakozását megelőző nemzetközi egyezményből, és hogy a tagállam fenntartja ezt az intézkedést a 234. cikk alapján, annak ellenére, hogy korlátozó jellegű, nem vonja ki azt a szerződés 30. cikke hatálya alól, mivel a 234. cikk csak abban az esetben kerül alkalmazásra, amennyiben az egyezmény az EGK-Szerződéssel összeegyeztethetetlen kötelezettséget ró a tagállamra.
24.
Erre a kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a szerződés 30. cikkét alkalmazni kell egy olyan nemzeti gyakorlatra, amely megtiltja az egyezményben említett kábítószerek importját és amelyek az egyezmény alapján kerülnek forgalmazásra. Az 1.b.) kérdés
25.
A nemzeti bíróság ezzel a kérdéssel arra keresi a választ, hogy a szerződés 30. cikkét olyan értelemben kell-e értelmezni, hogy egy tagállamnak e rendelkezés teljes hatályát biztosítania kell, oly módon, hogy egy diamorphine importja megtiltásában álló nemzeti gyakorlatot nem alkalmaz, amikor a gyakorlat, amely a közösségi szabállyal összeegyeztethetetlennek bizonyul, egy olyan egyezmény végrehajtását szolgálja, amely, mint a kábítószerekről szóló, az érintett tagállam kötött a többi tagállammal vagy harmadik országokkal, a szerződés hatályba lépését vagy ezen tagállam csatlakozását megelőzően, és amely szabályainak megtartása az érdekelt vállalkozások közötti kitűzött mennyiségek elosztását és egy hatékony ellenőrzési rendszer bevezetését követelné meg.
26.
Fel kell hívni ebben a tekintetben a figyelmet arra, hogy egy állandó joggyakorlat szerint a szerződés 30. cikkének rendelkezései elsőbbséget élveznek minden ezzel ellentétes nemzeti intézkedés előtt.
27.
Azonban, amint az a C-158/91. sz. Levy-ügyben 1993. augusztus 2-án hozott ítéletből (EBHT 1993. I-4287.o.) kiderül, a szerződés 234. cikk első bekezdésének az a célja, hogy pontosítsa a nemzetközi jog elveinek megfelelően, hogy a szerződés alkalmazása nem érinti az érintett tagállam arra vonatkozó kötelezettségét, hogy tiszteletben tartsa a harmadik országok korábbi egyezményből eredő jogait, és hogy eleget tegyen a megfelelő kötelezettségeinek.
28.
Következésképpen, lényeges - annak meghatározása érdekében, hogy egy korábbi nemzetközi egyezmény egy közösségi szabályt megfoszthat-e a hatályától -, megvizsgálni, hogy ez az egyezmény az érintett tagállamra olyan kötelezettséget ró-e, amelynek a végrehajtását még az egyezményben részes harmadik országok is követelhetik (a Levy-ügyben hozott, fenti hivatkozott ítélet, 13. pont).
29.
M indenesetre, egy előzetes döntés iránti eljárás keretében, nem a Bíróságra, hanem a nemzeti bíróra tartozik annak ellenőrzése, hogy melyek azok a kötelezettségek, amelyek egy korábbi nemzetközi egyezményből eredően az érintett tagállamra kötelezőek és ez alapján olymódon kijelölje határokat, hogy meghatározza, hogy ezek
8
a kötelezettségek milyen mértékben jelentik akadályát a szerződés 30. és 36. cikke alkalmazásának (a Levy-ügyben hozott, fent hivatkozott ítélet, 21. pont). 30.
Így a nemzeti bíróságnak kell azt vizsgálnia, hogy az egyezmény megtartása harmadik országok felé megköveteli-e a kitűzött mennyiségeknek az érdekelt vállalkozások közötti felosztását, és hogy az importálásra vonatkozó felhatalmazás lehetetlenné teszi-e az egyezmény által megkövetelt ellenőrzési fok gyakorlását.
31.
Az eljárás során az Egyesült Királyság kormánya arra hivatkozott, hogy az egyezmény lehetővé tette az aláíró államok számára, hogy a területükön megtiltsák a kábítószerek importját, de nem követelte meg azt, hogy egy ilyen intézkedést fogadjanak el.
32.
Ebben a tekintetben elegendő felhívni a figyelmet arra, hogy abban az esetben, amikor egy nemzetközi egyezmény lehetővé teszi – ugyanakkor nem kötelezi - egy tagállam számára, hogy olyan intézkedést alkalmazzon, amely úgy tűnik, hogy ellentétes a közösségi joggal, a tagállam köteles tartózkodni egy ilyen intézkedés elfogadásától.
33.
A szerződés 30. cikkét olyan értelemben kell alkalmazni, hogy egy tagállamnak e rendelkezés teljes hatályát biztosítania kell, oly módon, hogy az ezzel ellentétes nemzeti gyakorlatot nem alkalmazza, kivéve, ha ez a gyakorlat szükséges ahhoz, hogy biztosítsa az érintett tagállam által harmadik országok felé olyan kötelezettségek végrehajtását, amelyek a szerződés hatályba lépését vagy e tagállam csatlakozását megelőzően kötött egyezményből erednek. Az 1.c.) kérdés
34.
Ezzel a kérdéssel a nemzeti bíróság arra keresi a választ, hogy egy tagállamnak jogában áll-e megtagadni egy más tagállamból származó kábítószerek importálására vonatkozó engedélyt, arra hivatkozással, hogy a kábítószereknek egy más tagállamból történő importja veszélyezteti az egyetlen engedéllyel rendelkező gyártó életképességét ebben a tagállamban és maga után vonja azt, hogy ezen ország orvosi célra történő kábítószerekkel való ellátásának biztossága veszélybe kerül?
35.
Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a szerződés 36. cikke lehetővé teszi a tagállamok számára olyan intézkedések bevezetését vagy fenntartását, amelyek megtiltják vagy korlátozzák a kereskedelmet, abban az esetben, amikor egyrészt ezeket az intézkedéseket nevezetesen a közerkölcs, a közrend, a közbiztonság, az emberek, egészségének és életének védelme indokolja, és másrészt ezek a tilalmak és korlátozások azonban nem lehetnek önkényes megkülönböztetés vagy a tagállamok közötti kereskedelem rejtett korlátozásának eszközei.
36.
A Bíróság joggyakorlatából következik, hogy ez a rendelkezés nem gazdasági természetű intézkedéseket tűz ki célul [lásd a Duphar és társai kontra Holland Királyság 238/82. sz. ügyben 1984. február 7-én hozott ítélet (EBHT 1984. 523.o.)]. Egy, a Közösségen belüli kereskedelmet korlátozó intézkedést nem indokolhat egy tagállam arra vonatkozó gondja, hogy egy vállalkozás fennmaradását biztosítsa.
37.
Ellenben egy ország lényeges orvosi célokra történő állandó ellátásának biztosítása olyan ok, amely indokolhat a szerződés 36. cikke alapján egy Közösségen belüli
9
kereskedelmet érintő korlátozást, olyan mértékben, amelyben ez a cél az emberek egészségének és életének védelme szempontjából szükséges. 38.
Azonban fel kell hívni a figyelmet arra, hogy egy nemzeti gyakorlat vagy szabályozás nem részesül a 36. cikk eltérést engedő kedvezményében, amikor az emberek egészségének és életének védelmét ugyanilyen hatásos módon el lehet érni a Közösségen belüli kereskedelmet kevésbé korlátozó eszközökkel [lásd nevezetesen a 104/75. sz. De Pejiper-ügyben 1976. május 20-án hozott ítélet (EBHT 1976. 613.o., 17. pont.)].
39.
Azt a választ kell tahát adni erre a kérdésre, hogy egy olyan nemzeti gyakorlat, amely egy másik tagállamból származó kábítószerek importjának engedélyét nem adja meg, nem részesül a 36. cikk eltérést engedő kedvezményében, amennyiben ezt az intézkedést egy vállalkozás fennmaradásának szükségessége indokolja, azonban részesülhet ebben a kedvezményben, amikor az egészség védelme és a személyek élete azt követeli, hogy biztosítva legyen a kábítószereknek egy elérhető ellátása lényeges orvosi célból, és hogy ezt a célt nem lehet ugyanilyen hatásos módon elérni a Közösségen belüli kereskedelmet kevésbé korlátozó eszközökkel. A második kérdés
40.
Ezzel a kérdéssel a nemzeti bíróság azt kívánja megtudni, hogy a közbeszerzési szerződésekben alkalmazandó közösségi szabályozásban, különösen a 77/62/EGK irányelvben említett szervek, abban az esetben, amikor diamorphine-t kívánnak szerezni, odaítélhetik-e a szerződést annak alapján, hogy a pályázó vállalkozásoknak milyen az ország megbízható és állandó módon történő ellátására vonatkozó képessége.
41.
Az irányelv 25. cikk első bekezdése értelmében, „Azok a kritériumok, amelyekre támaszkodva az ajánlatkérő odaítélheti a szerződést, a következők: a.)
…
b.)
… amikor a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak ítélik oda a szerződést, különböző kritériumok váltakoznak a kérdéses szerződéstől függően: például az ár, a szállítási határidő, a használat költsége, a jövedelmezőség, a minőség, az esztétikai és funkcionális jelleg, a szakmai érték, az eladás utáni szervíz és technikai háttér.”
42.
A Beentjes kontra Holland Királyság 31/87. sz. ügyben 1988. szeptember 20-án hozott ítélet (EBHT 1988. 4635.o.) szerint a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kiválasztása az ajánlatkérőre bízza az általuk alkalmazni kívánt szerződés odaítélési szempontok megválasztását, ez a választás azonban csak olyan szempontokra vonatkozhat, amely a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat azonosítását szolgálja.
43.
Ezt a joggyakorlatot, amely az építési beruházásokra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozik, egyaránt alkalmazni kell az árubeszerzésre irányuló
10
közbeszerzési szerződésekre is, abban a mértékben, amennyiben ebben a tekintetben nincs különbség a szerződés e két fajtája között. 44.
Ebből következik, hogy az ellátás biztonsága részét képezheti azoknak a szempontoknak, amelyeket az irányelv 25. cikke alapján figyelembe venni, a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat meghatározása érdekében, egy olyan közbeszerzési szerződés keretében, amely egy olyan - az érintett hatóságok számára termékkel történő ellátásra vonatkozik, mint amilyenről az alapeljárásban van szó.
45.
M indenesetre, egy ilyen esetben az ellátás biztonságát világosan fel kell tüntetni, mint szempontot a szerződés odaítélése érdekében, az irányelv 25. cikk második bekezdésének megfelelően, amely a következőket írja elő: „…az ajánlatkérők a pályázati feltételekben vagy a szerződési hirdetményben megemlítik az összes, odaítélésre vonatkozó szempontot, amelynek meghatározzák az alkalmazását, amennyiben lehetséges, a nekik tulajdonított fontossági sorrend csökkenő mértéke szerint.”
46.
A portugál kormány azonban arra hivatkozik, hogy a diamorphine különleges jellege, különösen azokra a biztonsági intézkedésekre tekintettel, amelyeket ezen termék bármilyen rendeltetésellenes felhasználásának elkerülése érdekében foganatosítani kell, lehetővé teszi, hogy magánjogi szerződéssel ítéljék oda a szerződést, nyílt vagy meghívásos ajánlati felhívásos eljárás nélkül. Ebben a tekintetben a módosított irányelv 6. cikk (4) bekezdésére hivatkozik, amely meghatározza, hogy: „Az ajánlatkérők odaítélhetik az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződéseiket, a tárgyalásos eljárás alkalmazásával, pályázati hirdetmény előzetes közzététele nélkül a következő esetekben: … c.)
abban az esetben, amikor a különleges szakmai jelleg okából kifolyólag,…a az áruk gyártását vagy szállítását csak egy meghatározott szállítóra lehet rábízni;
…” 47.
A francia kormány ugyanerre a következtetésre jut, az irányelv eredeti változatának 6. cikk (1) bekezdés g.) pontjára alapítva az elemzését, amely lehetővé teszi magánjogi szerződések kötését „amikor az áruk titkosnak minősülnek, vagy amikor a szállításukat különös biztonság kell, hogy kísérje, az érintett tagállam hatályban lévő törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek megfelelően, vagy amikor e tagállam lényeges érdekei biztonságának védelme megköveteli”.
48.
Ebben a tekintetben fel kell hívni a figyelmet, hogy a Bíróság joggyakorlata szerint (lásd legutóbb a Bizottság kontra Spanyolország C-328/92. sz. ügyben 1994. május 3én hozott ítélet (EBHT 1994. I-1569.o., 15. pont)), a módosított irányelv 6. cikkének rendelkezései, amelyek eltérést engednek a szerződés által elismert jogok
11
hatékonysága biztosítását célzó szabályoktól, az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések területén, szoros értelmezés tárgyát kell, hogy képezzék. 49.
A Bíróság rendelkezésére bocsátott információk ebben a szakaszban nem teszik lehetővé annak megfontolását, hogy a diamorphine szakmai különlegessége és bármilyen rendeltetésellenes felhasználás elkerülése érdekében foganatosítandó biztonsági intézkedések lehetetlenné teszik a nyílt vagy meghívásos ajánlati felhívás alkalmazását. Ellenkezőleg, a pályázónak a megfelelő biztonsági intézkedések végrehajtására vonatkozó alkalmasságát, mint szempontot figyelembe lehet venni a szerződés odaítélése érdekében, az irányelv 25. cikkének megfelelően.
50.
Tekintetbe véve ezeket a megfontolásokat, a második előzetes döntés iránti kérdésre azt a választ kell adni, hogy irányelvet olyan értelemben kell értelmezni, hogy az feljogosítja az abban említett szerveket, amelyek diamorphine-t kívánnak szerezni, hogy odaítéljék a szerződést, figyelembe véve a pályázó vállalkozásoknak arra vonatkozó képességét, hogy az érintett tagállamnak megbízható és állandó ellátását biztosítsa. A költségekről
51.
A Bíróság felé észrevétellel élő francia, ír és portugál kormány, és az Európai Közösségek Bizottsága részéről felmerült költségeket nem kell megtéríteni. M ivel ez az eljárás az alapeljárásban résztvevő felek számára a nemzeti bíróság előtt függőben lévő ügy egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségek viseléséről.
Fenti indokok alapján, A BÍRÓS ÁG a High Court of Justice (Qeen’s Bench Division) által az 1993. június 23-i végzésében a hozzá intézett kérdésekre válaszolva a következőképpen határozott: 1.)
A szerződés 30. cikkét alkalmazni kell egy olyan nemzeti gyakorlatra, amely megtiltja az 1961. évi egységes kábítószer egyezményben említett kábítószerek importját, és amelyek az egyezmény alapján forgalmazhatók.
2.)
A szerződés 30. cikkét olyan értelemben kell alkalmazni, hogy egy tagállamnak e rendelkezés teljes hatályát biztosítania kell, oly módon, hogy az ezzel ellentétes nemzeti gyakorlatot nem alkalmazza, kivéve, ha ez a gyakorlat szükséges ahhoz, hogy biztosítsa az érintett tagállam által harmadik országok felé olyan kötelezettségek végrehajtását, amelyek az EGK-S zerződés hatályba lépését vagy e tagállam csatlakozását megelőzően kötött egyezményből erednek.
3.)
Egy olyan nemzeti gyakorlat, amely egy másik tagállamból származó kábítószerek importjának engedélyét nem adja meg, nem részesül a 36. cikk eltérést engedő kedvezményében, ha ezt az intézkedést egy vállalkozás fennmaradásának szükségessége indokolja, azonban részesülhet ebben a kedvezményben, amikor az egészség védelme és a személyek élete azt követeli, hogy biztosítva legyen a kábítószereknek egy elérhető ellátása
12
lényeges orvosi célból, és hogy ezt a célt nem lehet ugyanilyen hatásos módon elérni a Közösségen belüli kereskedelmet kevésbé korlátozó eszközökkel. 4.)
A 88/295/EGK irányelvvel módosított, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárások összehangolásáról szóló 77/62/EGK irányelvet olyan értelemben kell értelmezni, hogy feljogosítja az abban említett szerveket, amelyek diamorphine-t kívánnak szerezni, hogy odaítéljék a szerződést, figyelembe véve a pályázó vállalkozások arra vonatkozó képességét, hogy az érintett tagállamnak megbízható és állandó ellátását biztosítsa. Rodríguez Iglesias Kapteyn
Schockweiler M ancini
M urray
Kakouris Edward
Kihirdetve Luxemburgban, az 1995. március 28-i nyilvános ülésen. Hivatalvezető R. Grass
A tanács elnöke G. C. Rodríguez Iglesias
13
