8.
MEMASTIKAN MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK YANG EFEKTIF
8.1 Sistem manajemen pengeluaran yang efektif dan efisien, yang mampu menyediakan sumber daya bagi pemberian pelayanan dengan tepat waktu dan dengan cara yang dapat diandalkan, dan pada saat yang sama memastikan kesesuaian dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran, sangatlah penting untuk menjamin stabilitas makroekonomi, mencapai nilai yang sesuai dengan uang yang telah dikeluarkan dalam menggunakan sumber daya yang terbatas dan mewujudkan tujuan-tujuan pembangunan. Sistem seperti itu membutuhkan suatu kerangka peraturan perundangundangan dan peraturan yang kuat, yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi dan di bawah pengawasan yang baik, di dalam kerangka pemerintahan yang meminta pertanggungan jawab dari perorangan dan lembaga atas kinerja mereka. 8.2 ETTA telah menyiapkan unsur-unsur utama dari sistem manajemen pengeluaran publik yang transparan dan berorientasi pada kinerja yang menerapkan praktek internasional terbaik. Otoritas Fiskal Pusat didirikan pada bulan Januari tahun 2000, yang bertanggungjawab atas perumusan anggaran, pelaksanaan anggaran, melaksanakan manajemen akunting dan kebendaharaan. Kerangka peraturan perundang-undangan berikutnya, yang dilengkapi dengan Instruksi internal, menguraikan prinsip-prinsip dan prosedur bagi manajemen pengeluaran publik di jajaran Pemerintah. Kantor Pembayaran Pusat juga didirikan pada bulan Januari tahun 2000, bertindak sebagai banker ETTA dan menjalankan banyak fungsi dari suatu Bank Sentral. 8.3
Terdapat enam tantangan pada masa yang akan datang: •
• • • • •
pengembangan kerangka jangka menengah bagi manajemen pengeluaran, sesuai dengan stabilitas makroekonomi, yang bisa mengalokasikan sumber daya menurut prioritas dan menyalurkan sumber daya dengan cara yang dapat diperkirakan kepada instansi- instansi; memperkuat sistem manajemen yang berorientasi kinerja dan pemberian pelayanan; memelihara kontrol pengeluaran, untuk memastikan agar sumber daya digunakan sesuai dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran; menciptakan struktur pemerintahan yang menjamin transparansi dan meminta eksekutif untuk mempertanggungjawabkan kinerjanya; merumuskan rencana yang realistis dengan sumber daya yang terbatas untuk membimbing pengambilan keputusan di seluruh pemerintahan; dan pengembangan sistem manajemen bantuan luar negeri yang akan mempertemukan antara sumber daya dari luar dengan prioritas pembangunan Pemerintah dan memfasilitasi manajemen pengeluaran yang sehat.
8.4 Pada masing- masing bidang ini masalah tentang kapasitas dan pengembangan kapasitas sangat penting demi keefektifan sistem-sistem tersebut dalam jangka pendek dan menengah.
103
PENGANGGARAN, PENYUSUNAN PROGRAM DAN KINERJA PENGELUARAN 8.5 CFA memulai proses anggaran tahun 2001/02, untuk tahun anggaran bulan Juli sampai bulan Juni, dengan menyebarluaskan Surat Edaran Anggaran kepada berbagai Departemen pada pertengahan bulan Maret tahun 2001. Hal ini menyediakan petunjuk untuk cakupan anggaran, batas-batas pengeluaran untuk tahun mendatang dan penyampaian proposal. Departemen diwajibkan untuk menyampaikan perkiraanperkiraan pengeluaran berdasarkan program dan sumber dana sampai tahun 2004/05, bersama dengan profil susunan staf untuk personil nasional dan internasional, sebuah perincian pengeluaran mengikuti sebuah ringkasan klasifikasi ekonomi GFS dan target pemberian pelayanan untuk tahun anggaran tersebut. Program-program sesuai dengan struktur instansi: pada kebanyakan departemen, anggaran disusun oleh para pimpinan instansi dan kemudian dikonsolidasikan pada tingkat departemen. Proposal departemen diserahkan pada pertengahan bulan April, dinegosiasikan melalui serangkaian pertemuanpertemuan bilateral yang membahas tentang anggaran dengan CFA dan dirampungkan oleh Kabinet pada bulan Mei tahun 2001. Anggaran Sumber daya Gabungan disampaikan kepada Konferensi Donor Canberra pada bulan Juni tahun 2001 dan kemudian disetujui oleh Dewan Nasional (sekarang Dewan Konstituante). Anggaran tersebut ditinjau setiap pertengahan tahun, pada bulan Nopember, sewaktu berbagai penyimpangan direvisi sesuai dengan pelaksanaan dan proposal-proposal untuk pengeluaran tambahan yang telah dinilai. 8.6 Corak-corak penting dari proses anggaran saat ini adalah: pertama, perspektif jangka menengah secara keseluruhan, penyusunan program pengeluaran departemen dan instansi, yang didukung dengan suatu proses tinjauan untuk memadukan proposalproposal instansi dengan keseluruhan kendala sumber daya yang keras; kedua, orientasi kinerjanya, di mana alokasi tingkat program dikaitkan dengan target pemberian pelayanan secara kuantitatif dan kualitatif. Tetapi, hal- hal ini masih dalam tahap awal pengembangan. 8.7 Pelaksanaan tahun 2001/02 terhambat oleh ketiadaan kerangka kebijakan yang jelas bagi penentuan prioritas pengeluaran dan alokasi sumber daya yang terarah di tingkat Departemen. Walaupun Surat Edaran Anggaran merekomendasikan agar berbagai Departemen membatasi kenaikan total pengeluaran sampai 10% di atas Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2000/01 yang telah direvisi—supaya sesuai dengan jumlah keseluruhan pengeluaran jangka menengah yang disampaikan pada Konferensi Donor Brussels bulan November 2000—hanya sedikit Departemen yang merespek batas-batas ini. Proposal departemen untuk CFET total berjumlah $112.6 juta, dua kali lipat dari perkiraan ke depan yang disepakati, termasuk 34% kenaikan jumlah pegawai pemerintah menjadi hampir 16.000 orang. Proposal-proposal kemudian dipotong menjadi sebesar $64.9 juta oleh CFA dan Kabinet. Revisi anggaran tengah tahun telah kembali membuat proposal untuk menaikkan pengeluaran yang berjumlah sekitar $15 juta, walaupun kemudian CFA menguranginya kembali ke $2 juta, dan kemungkinan hanya $1 juta yang akan disetujui Kabinet. 8.8 Sampai saat ini, belum dibuat prosedur resmi bagi tinjauan kinerja. Walaupun kebanyakan instansi bisa memberikan indikator-indikator dan target-target kinerja utama,
104
pemantauan kinerja pada beberapa sektor terhambat oleh kurangnya data dasar dan berbagai sistem untuk pengumpulan data rutin. Dengan kurangnya informasi untuk penetapan biaya pelayanan yang memadai, khususnya biaya per unit untuk barang yang dapat dikirim dan penilaian kapasitas pelaksanaan, hubungan antara indikator pengeluaran dan indikator kinerja menjadi kurang dipahami, sehingga sulit untuk menentukan target yang realistis. Lebih jauh, struktur anggaran instansi tidak mendorong pada orientasi pemberian pelayanan. Berbagai sumber daya dialokasikan di antara program-program vertikal, yang dikelola oleh instansi- instansi pusat, tanpa adanya indikasi distribusi pengeluaran di antara tingkat-tingkat administrasi. Jadi, sulit untuk menentukan apakah proporsi pengeluaran, misalnya, untuk pendidikan dasar, akan benarbenar membiaya i berbagai pelayanan di sekolah-sekolah, bagaimana sumber daya didistribusikan secara geografis, atau menelusuri pengeluaran sampai tingkat lapangan selama pelaksanaan. Tidak dapat dihindari lagi, hal ini menaikkan risiko sumber daya tertahan di administrasi pusat dengan mengorbankan pemberian pelayanan di lapangan. Risiko ini dapat diperumit dengan hadirnya sejumlah besar penasihat asing di tingkat pusat, yang menciptakan harapan-harapan yang tidak realistis sehubungan dengan lingkungan kerja dan meningkatkan penyebarluasan informasi manajemen dan berbagai sistem pengambilan keputusan, sehingga menaikkan pengeluaran tambahan administrasi. 8.9 Kementerian Keuangan sangat menyadari kelemahan-kelemahan ini, yang bermaksud untuk mengatasinya melalui strategi jangka menengah bagi pengembangan sistem anggaran, yang sekarang dalam bentuk draft. Strategi ini berfokus pada sistem dan lembaga penyusun anggaran inti. Tetapi, juga sama pentingnya untuk mempertimbangkan bagaimana sumber daya dikelola oleh Kementerian-Kementerian lini sampai ke tingkat lapangan. Beberapa permasalahan utama yang akan diatasi mencakup: •
•
Mengatur proses anggaran. Peraturan 2001/13, yang selama ini memberikan dasar bagi penyusunan anggaran, hanya mengatur penyampaian Anggaran Yang Dikonsolidasi. Suatu Peraturan Anggaran yang spesifik, atau Pedoman yang dikeluarkan sebagai Petunjuk, diperlukan untuk menyediakan dasar undang-undang bagi proses perumusan anggaran, membuat jadwal waktu anggaran, bentuk penyampaian proposal departemen, dasar bagi penetapan-biaya proposal-proposal ini, dan proses penilaian. Idealnya, peraturan itu akan juga menggariskan sistemsistem manajemen anggaran instansi, termasuk, misalnya, pembentukan Komite Manajemen Anggaran untuk mengawasi penyusunan proposal anggaran dan penentuan prioritas pengeluaran-pengeluaran tahun berjalan, sehingga memperbaiki transparansi dan memastikan partisipasi pimpinan instansi dan wilayah yang memadai. Beralih ke suatu MTFF berdasarkan Rencana Pembangunan Nasional. Secara prinsip, perkiraan-perkiraan ke depan yang disampaikan dalam Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02 harus menyediakan dasar bagi pelaksanaan anggaran tahun 2002/03. Dalam pelaksanaannya, hasil- hasil pelaksanaan anggaran pertama ke depan mungkin harus disesuaikan untuk mencerminkan pelaksanaan tahun 2001/02 dan prioritas-prioritas yang disebutkan dalam Rencana Pembangunan Nasional. Setelah itu, perkiraan yang bergulir ke depan dalam Kerangka Fiskal Jangka Menengah perlu menyediakan alokasi yang bersifat sebagai petunjuk yang akan menjadi dasar bagi perkiraan-perkiraan anggaran instansi. Tetapi, jika 105
•
•
•
106
berbagai instansi akan menyiapkan perkiraan-perkiraan ke depan yang realistis, pekerjaan yang cukup besar akan dibutuhkan pada tingkat instansi dalam menentukan perhitungan biaya per unit pemberian pelayanan dan faktor- faktor yang membutuhkan biaya. Hal ini, pada gilirannya, harus mencerminkan keputusan kebijakan sehubungan dengan standar-standar pelayanan dan keseimbangan yang sesuai antara cakupan dan mutu pelayanan. Mengadakan suatu proses tinjauan kebijakan dan anggaran formal. Strategi Kementerian Keuangan memperkirakan suatu proses anggaran multi-tahap. Untuk itu para Menteri perlu menyampaikan proposal kebijakan dan implikasi anggarannya segera setelah anggaran yang telah direvisi disetujui. Ini akan ditinjau oleh sub-komisi Dewan Menteri mengingat perkiraan keterbatasan-keterbatasan sumber daya dan kseimbangan antara penggunaan-penggunaan dana yang bersaing, sebelum instansi- instansi merumuskan perkiraan-perkiraan anggaran terperinci. Perkiraan-perkiraan yang menjelaskan ditahannya perkiraan-perkiraan ke depan dan pengeluaran tambahan kemudian akan ditinjau lagi sebelum penyampaian anggaran untuk disetujui oleh Dewan Menteri. Idealnya, rutin-rutin tahunan ini akan dilengkapi dengan suatu program bergulir berupa tinjauan-tinjauan pengeluaran secara berkala, baik di seluruh jajaran pemerintahan ataupun berfokus pada sektorsektor prioritas, barangkali dalam suatu siklus tiga tahunan (seperti Tinjauan Pengeluaran Mendasar Inggris atau Tinjauan Pengeluaran Publik yang dilakukan di beberapa negara Afrika). Semua ini akan memfokuskan perhatian pada dasar anggaran—pengeluaran-pengeluaran yang sedang berjalan—yang menyediakan kesempatan bagi analisis yang kritis terhadap kebijakan publik, dampaknya dan implikasi- implikasi pengeluaran, termasuk penilaian atas efisiensi dan keefektifan kebijakan-kebijakan pengeluaran alternatif maupun penyedia-penyedia pelayanan alternatif. Pemantauan kinerja. Apabila targetnya adalah untuk bertindak sebagai pendorong untuk peningkatan kinerja, perlu dibuat mekanisme bagi pelaporan rutin indikator- indikator kinerja utama. Pelaporan perlu memasukkan persyaratanpersyaratan manajemen instansi dan legislatif. Tetapi, penggunaan data administratif untuk penilaian kinerja dapat menodai sumber-sumber ini. Triangulasi data sangatlah penting. Suatu audit kinerja yang independen menyediakan satu titik triangulasi. Survei-survei pemberian pelayanan yang berkala dan penilaian partisipasi menyediakan satu hal lagi, yang memungkinkan para pengambil keputusan untuk menilai tingkat respons dan kecukupan pelayanan dari sudut pandang klien. Dalam jangka yang lebih panjang, perlu dipertimbangkan penggabungan penilaian-penilaian kinerja di tingkat instansi dengan penilaianpenilaian kinerja perorangan untuk pegawai pemerintah senior. Memperbaiki orientasi pemberian pelayanan pada pengeluaran sektor. Kajian penelusuran pengeluaran di Uganda memperlihatkan bahwa anggaran-anggaran instansi terpusat dan mekanisme- mekanisme pencairan dana memfasilitasi panahanan oleh administrasi atas sumber daya yang dimaksudkan bagi pemberian pelayanan. Uganda telah mengatasi masalah ini dengan menggunakan suatu sistem dana alokasi umum bagi unit- unit pemberian pelayanan individu, yang didukung oleh komite-komite manajemen partisipasi dan pengungkapan kepada publik informasi tentang pengeluaran di tingkat pedesaan. Dekonsentrasi tanggungjawab
•
1
manajemen keuangan kepada unit- unit pemberian pelayanan tingkat lapangan mungkin cocok untuk Timor Lorosae, mengingat keterbatasan sumber daya dan kapasitas manajemen. Walaupun jelas, hal ini harus ditempatkan di dalam kerangka pemerintahan di tingkat daerah. Tetapi, sebagai langkah pertengahan, alokasi Distrik dalam anggaran-anggaran instansi akan memperbaiki transparansi. Lebih jauh, bila dana-dana ini diserahkan kepada Kantor-Kantor Keuangan Distrik bagi keperluan pelaksanaan anggaran, akan mungkin untuk menelusuri pelaksanaan alokasi, mengurangi risiko dana-dana ditahan oleh kantor-kantor pusat instansi. Menggunakan pengeluaran publik untuk merespon dan memberdayakan masyarakat. Pengalaman Proyek Pemberdayaan Masyarakat Timor Lorosae, yang dibiayai lewat TFET, memperlihatkan bahwa terdapat keuntungan-keuntungan yang sangat berarti yang didapat dari desentralisasi pengambilan keputusan dan sumber daya kepada masyarakat. Masyarakat lebih siap mengenali kebutuhan-kebutuhan dan prioritas-prioritas pembangunan mereka, dan segera merespon di saat kebutuhan-kebutuhan ini teridentifikasi; masyarakat bisa mengerahkan sumber daya yang besar, tenaga kerja dan bahan-bahan dasar, yang mengurangi biaya per unit infrastruktur secara signifikan; masyarakat mempunyai kepentingan tetap dalam pemeliharaan infrastruktur dan dalam memastikan bahwa standar pemberian pelayanan dipertahankan; dan struktur masyarakat mampu mengawasi penggunaan dana sehingga dapat mengurangi risiko korupsi. Peraturan 2000/13 menyediakan suatu kerangka bagi rencana-rencana pembangunan masyarakat, yang membentuk 418 dewan desa, yang terdiri atas wakil- wakil terpilih dari berbagai dusun. Sejak bulan Mei tahun 2000 dewan-dewan tersebut telah melaksanakan sekitar 1.400 proyek CEP, bernilai hampir $5 juta. Jelas, ini memberikan dasar yang kuat bagi pelembagaan pendekatan CEP, dengan menyediakan dukungan lewat suatu struktur Departemen di dalam Kementerian Administrasi Internal, ketimbang sebuah unit manajemen proyek, dan menempatkan suatu sistem bantuan masyarakat pada anggaran. Tetapi, apabila pendekatan yang didorong oleh masyarakat adalah untuk mewujudkan potensinya secara penuh sejumlah permasalahan harus diatasi. Pertama, tanggungjawab fungsional tingkat-tingkat pemerintah perlu diklarifikasi, sehingga menjadi jelas, misalnya, bahwa jalan-jalan pendukung merupakan tanggungjawab masyarakat penerima manfaat, bukan tanggungjawab pemerintah pusat. Kedua, departemen-departemen fungsional pemerintah perlu didorong untuk merespon inisiatif masyarakat dengan menyediakan dukungan teknis, khususnya di bidang-bidang seperti pekerjaan umum dan pertanian. Ketiga, perlu dibentuk mekanisme yang sesuai, yang didukung dengan berbagai insentif, untuk menjamin transparansi dan pertanggungjawaban dalam penggunaan dana oleh masyarakat dan oleh instansi sektroral. Hal ini mungkin membutuhkan pemberdayaan dewan desa untuk mengawasi manajemen unit-unit pemberian pelayanan seperti sekolahsekolah dan pos-pos kesehatan1 . Yang terakhir, suatu sistem perencanaan teritorial perlu dikembangkan untuk memastikan distribusi unit-unit pemberian pelayanan secara rasional dan koordinasi yang memadai antara inisiatif masyarakat dan pemerintah.
Dibahas lebih mendalam di Bab 9.
107
Pelaksanaan dan Kontrol Anggaran 8.10 ETTA menggunakan suatu sistem pelaksanaan dan kontrol anggaran secara terpusat untuk CFET, di mana Kementerian Keuangan memberikan otorisasi atas komitmen dan transaksi dan melakukan pembayaran untuk kepentingan instansi- instansi dari rekening Dana yang Dikonsolidasikan (Box 8.1). Dalam Kantor Bendahara setiap tahap pembayaran didaftarkan pada Sistem Informasi Manajemen Keuangan yang telah Dikomputerisasi. Sistem ini saat ini sedang diperkenalkan kepada instansi- instansi, yang memungkinkan mereka untuk mengakses ke sistem tersebut. Tidak ada rencana untuk memperkenalkan pemrosesan pembayaran elektronik tingkat instansi dalam waktu dekat ini. Walaupun sistem tersebut terpusat, terdapat fleksibilitas di dalamnya. Instansiinstansi dapat meminta rekening kas kecil untuk pengadaan langsung sampai sejumlah $1,000, walaupun dana-dana ini biasanya dibatasi sampai $3,000. Instansi- instansi juga dimungkinkan untuk merealokasikan pengeluaran-pengeluaran antara peruntukan berulang dan peruntukan utama, sampai 10% dari total peruntukan, walaupun terdapat pembatasan atas pengalokasian-ulang dana-dana kepada personil. 8.11 Perekrutan pegawai di dalam dinas sipil juga terpusat. Jabatan-jabatan yang terbentuk disetujui lewat proses anggaran, walaupun proposal-proposal untuk pos baru harus disahkan oleh Dinas Sipil dan Dinas Lapangan Kerja Publik (CSPES), yang memverifikasi perincian kerja untuk memastikan bahwa tidak terdapat penggandaan yang berlebihan atas fungsi- fungsi. CSPES kemudian mengawasi penyeleksian dan perekrutan para calon. Pembayaran gaji dikelola dari pusat dan instansi- instansi memverifikasi bahwa staf telah terdaftar sebelum dibuat daftar gaji dan dikeluarkan cek yang final. Gaji untuk staf wilayah ditarik secara tunai di Dili dan dibayarkan oleh Pejabat Keuangan Wilayah. Lagi beberapa fleksibilitas dimasukkan ke dalam sistem tersebut dengan memungkinkan instansi- instansi untuk merekrut staf sementara secara langsung, terutama untuk staf pendukung, menarik dana untuk alokasi barang-barang dan jasa-jasa mereka. 8.12 Sesuai dengan persyaratan-persyaratan Bank Dunia dan donor bilateral, manajemen TFET dan proyek-proyek yang dibiayai secara bilateral didelegasikan kepada unit-unit pelaksanaan proyek instansi. Kantor Bendara memberi otorisasi kepada proyekproyek untuk membuka rekening-rekening pada bank umum. Pembayaran-pembayaran kemudian dilakukan menurut prosedur spesifik donor. Laporan dan tanda pembayaran tiga bulanan disampaikan kepada Kantor Bendahara. Semua ini didaftarkan pada Dana Pokok ETTA untuk keperluan-keperluan pelaporan anggaran. Tanpa bisa dihindari, kurangnya kontrol sebelum pengeluaran pada rekening proyek meningkatkan tekanan atas penge luaran-pengeluaran akomodasi ini yang tidak bisa ditutup dengan CFET. Hal ini kemungkinan besar akan meningkatkan beban pengeluaran rutin pada proyek-proyek modal nominal yang akan mempengaruhi kontrol-kontrol pengeluaran terpusat. Kantor Bendahara bermaksud untuk menggunakan IFMIS guna memungkinkan pendaftaran pengeluaran proyek melalui sistem keuangan Pemerintah, sambil pada saat yang sama menghasilkan laporan-
108
laporan keuangan dan laporan- laporan yang diwajibkan oleh Bank Dunia dan— kemungkinan—donor-donor lainnya. Hal ini seharusnya memperlancar penerapan kontrol pengeluaran CFET terhadap proyek-proyek yang dilaksanakan oleh instansiinstansi Pemerintah. 8.13 Peraturan 2001/13 juga telah memperkenalkan prosedur-prosedur spesifik dan yang didesentralisasikan pada instansi- instansi otonomi—Otoritas Tenaga Listrik, Otoritas Pelabuhan Udara Dili, dan Otoritas Pelabuhan Laut Dili. Ini mengatur permodalan instansi- instansi dengan menggunakan dana yang disisihkan dalam anggaran dan pembiayaan pemberian pelayanan dengan menggunakan pendapatan yang telah diperuntukkan, sehingga menciptakan insentif bagi peningkatan penagihan pendapatan. Pemerintah dapat membeli barang dan jasa dari instansi- instansi otonomi dengan harga pasar. Tidak ada pengaturan dibuat untuk membiayai berbagai subsidi dan kebangkrutan. Untuk mengatasi permasalahan ini mungkin patut mengeluarkan peraturan perundang-
Box 8.1: Proses Pelaksanaan Anggaran Setelah persetujuan alokasi, Kantor Bendahara memberikan otorisasi pencairan dana melalui waran (Pemberitahuan Otorisasi Pengeluaran), biasanya tiga bulan sekali. Instansi-instansi dapat mengalokasikan dana-dana ini ke unit-unit pembelanjaan bawahan dengan mengeluarkan otorisasi departemental. Unit-unit pembelanjaan melakukan pembelian dengan menerbitkan Voucher Komitmen dan Pembayaran (CPV) yang disahkan oleh kepala Departemen dan Instansi (Pejabat Pemberi Wewenang) dan kemudian disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Kantor Bendahara, setelah memverifikasi cakupan anggaran. Komitmen didaftarkan pada instansi dan buku besar Dana yang Dikonsolodasi. Pejabat Pemberi Wewenang unit pembelanjaan menerbitkan pesanan pembelian untuk komitmen yang disetujui. Setelah pengiriman, Pejabat Pemberi Sertifikasi Instansi mengkonfirmasikan penerimaan barang dan jasa dan mensahkan CPV untuk pembayaran. Pejabat Pemberi Wewenang Kantor Bendahara memverifikasi CPV untuk komitmen yang telah disetujui dan menerbitkan Perintah Pembayaran Kantor Bendahara untuk pencairan oleh Kantor Pembayaran Pusat (banker ETTA), dengan menggunakan cek atau transfer bank, dan mendaftarkan persetujuan pembayaran pada buku besar Dana Yang Dikonsolidasi. CPO menyampaikan laporan harian kepada Kantor Bendahara untuk pencocokan. Begitu pembayaran telah dicairkan Kantor Bendahara mendaftarkan proses tersebut sebagai telah selesai. Pada tingkat distrik, pembayaran gaji dan barang dan jasa biasanya dilakukan secara tunai, yang ditarik dari CPO di Dili dan disimpan di lemari besi, mengingat kurangnya fasilitas perbankan. Kementerian Keuangan membayarkan dana kepada Sub-Kantor Bendahara, yang merupakan rekening imprest, berdasarkan otorisasi pengeluaran departemen untuk barang dan jasa untuk Kantor-Kantor Distrik. Otorisasi pengeluaran departemen sekitar $2,000 per bulan untuk kesehatan, meningkat sampai $15,000 untuk pekerjaan umum. Pedoman instansi menunjukkan pengeluaran yang memenuhi syarat untuk alokasi-alokasi ini. Pembayaran dilakukan oleh Pejabat Keuangan Distrik, setelah disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Distrik dan Administrator Distrik sebagai Pejabat Pemberi Otorisasi. Semua pembayaran didaftarkan pada buku besar instansi untuk memastikan bahwa batas pengeluaran direspek: pembayaran umumnya diotorisasi sebelumnya oleh pejabat Keuangan Distrik untuk memverifikasi apakah memenuhi syarat serta cakupan anggaran.
109
undangan yang spesifik, bersama dengan pasal-pasal pendirian untuk masing- masing instansi yang mencantumkan cakupan operasi dan struktur pengaturan internalnya. 8.14 Perlu ditekankan bahwa prosedur pelaksanaan anggaran yang diterapkan oleh ETTA menyediakan dasar bagi kontrol pengeluaran yang saksama dan pelaksanaan pelaporan yang tepat waktu tentang pengeluaran-pengeluaran inti pemerintah. Laporan pelaksanaan bulanan instansi dan laporan- laporan keuangan tiga bulanan dibuat dalam beberapa hari pada akhir periode, yang disebut pertama diedarkan di kalangan Pemerintah dan yang belakangan tersedia juga bagi para donor. Kementerian Keuangan telah menyampaikan laporan dan perhitungan-perhitungannya tentang Anggaran Yang Dikonsolidasi untuk tahun 2000/01 dalam tiga bulan akhir tahun anggaran tersebut. Sekarang laporan tersebut telah diaudit oleh sebuah perusahaan internasional dan mendapat sertifikasi tanpa kualifikasi. 8.15 Berbagai sistem untuk pengadaan, pengelolaan aset dan kontrol inventaris kurang mantap. Sebuah instansi pengadaan pusat telah didirikan, di bawah CFA, yang seharusnya memproses pengadaan yang diminta oleh instansi- instansi lini dan memastikan bahwa barang-barang yang diterima telah disertifikasi dan didata pada registrasi aset pusat. Dalam praktek, banyak proyek melakukan pengadaan sendiri, sering mengikuti prosedur spesifik donor; tidak terdapat pendaftaran sistematis yang menghubungkan pengadaan dengan pembayaran; dan registrasi dan inventaris aset tidak lengkap. Penghapusan pengecualian pajak bagi pengadaan ETTA memberikan peluang untuk memperketat prosedur-prosedur ini. Tetapi, investasi yang besar juga dibutuhkan dalam pengembangan sistem—khususnya sehubungan dengan kaitan antara pengadaan dan pengelolaan aset dan IFMIS Kantor Bendahara—dan pembangunan kapasitas. 8.16 Kesulitan juga timbul dalam pengelolaan likuiditas, sebagai akibat keterlambatan transfer dana-dana UNTAET oleh PBB pada permulaan tahun anggaran 2001/02. Karena Kementerian Keuangan sekarang tidak memiliki akses ke fasilitas jalan-dan-cara pada CPO, dan tidak berwenang melakukan kontrak untuk utang jangka pendek melalui saluran-saluran komersial, kendala likuiditas harus diatasi dengan pembatasan pengeluaran dana—hanya waran bulanan yang diterbitkan—dan penundaan otorisasi komitmen-komitmen instansi. Demi anggaran yang efisien pembatasan-pembatasan ini perlu dilonggarkan setelah Kemerdekaan. Peraturan Anggaran dan Keuangan (2001/13) sudah mengatur mengenai pinjaman pemerintah, yang membutuhkan otorisasi badan legislatif mengenai batas pinjaman melalui sebuah Peraturan Keuangan Pemerintah. Mungkin bijaksana untuk memperkenalkan pembatasan pada tingkat pinjaman jangka panjang dan pendek di dalam kerangka peraturan perundang-undangan. Sering pembatasan-pembatasan atas utang jangka pendek dibuat sebagai bagian dari pendapatan Dana Yang Dikonsolidasi pada tahun-tahun sebelumnya. Perlu juga dipertimbangkan perubahan Peraturan CPO (2000/6) dengan demikian memberikan Pemerintah suatu fasilitas jalan-dan-cara untuk menutupi kesulitan likuiditas dalam jangka pendek dan tak terduga. Sekali lagi, batas-batas yang bijaksana perlu ditetapkan. Sebelum fasilitasfasilitas ini disiapkan, Kementerian Keuangan perlu menyiapkan prosedur dan kapasitas operasional untuk manajemen utang.
110
8.17 Sistem kontrol pengeluaran terpusat yang sekarang, saat ini dilihat sebagai praktek internasional terbaik dalam manajemen pengeluaran publik, karena merupakan jaminan terbaik untuk kepatuhan dalam pelaksanaan anggaran. Tetapi, efisiensi dan keefektifan sistem—dalam hal otorisasi yang tepat waktu atas komitmen dan kepatuhan terhadap prosedur dan peruntukan yang telah dibuat—bergantung pada Kantor Bendahara yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi dengan baik dan diawasi dengan baik. Apabila keterlambatan otorisasi komitmen menjadi rutin, sehingga mengganggu pelaksanaan program, godaan untuk mendelegasikan tanggung jawab kontrol pengeluaran kepada tingkat instansi dapat menjadi semakin besar. Beberapa negara telah menghapuskan sistem pembayaran terpusat—misalnya, Mozambique, Malawi dan Jamaika—menggantikannya dengan sistem yang didelegasikan di mana dana-dana disalurkan ke rekening-rekening bank instansi, dengan instansi- instansi itu sendiri yang menegakkan komitmen dan kontrol pengeluaran. Pencatatan yang buruk pada sistem ini dalam hal kelebihan pengeluaran, bertumpuknya tunggakan dan defisit anggaran yang tidak terprogram didokumentasikan denga n baik. Jelas, sistem kontrol pengeluaran terpusat yang sekarang lebih cocok dengan kebutuhan-kebutuhan Timor Lorosae. Tetapi, pemeliharaan sistem yang sekarang akan memerlukan komitmen politik yang kuat terhadap kontrol pengeluaran dan kehadiran staf yang cocok dan memenuhi syarat di dalam Kantor Bendahara, walaupun ini berarti bahwa posisi lini utama akan terus dipegang oleh staf asing dalam jangka menengah. Lembaga Pengawasan dan Transparansi 8.18 Konstitusi Timor Lorosae—yang sedang dalam penyiapan—perlu mencantumkan tentang kerangka kelembagaan yang akan menjamin pengawasan dan pertanggungjawaban eksekutif melalui legislatif. Lembaga utamanya adalah auditor independen, yang bertanggungjawab kepada badan legislatif, berpedoman pada prinsip – prinsip yang disusun oleh Organisasi Internasional untuk Lembaga- lembaga Audit Tertinggi (INTOSAI) dan Aturan Transparansi Fiskal IMF. Independensi auditor perlu dikukuhkan di dalam konstitusi, yang mengatur pengangkatan oleh badan legislatif atau oleh badan eksekutif dan legislative secara bersama-sama, masa jabatan yang dibatasi dengan kriteria dan prosedur yang jelas untuk tindakan pemberhentian bila terjadi konflik kepentingan atau ketidakmampuan, bersama dengan alokasi anggaran yang konstitusional, yang ditentukan oleh legislatif. Mengingat kurangnya auditor yang terampil di Timor Lorosae, fungsi auditor perlu dikembangkan dalam jangka menengah. Paling tidak, lembaga audit perlu menyampaikan suatu surat pernyataan mengenai pemenuhan persyaratan. Dalam jangka yang lebih panjang, fungsi- fungsi ini dapat diperluas sehingga mencakup audit kinerja untuk peruntukan-peruntukan yang dipilih. 8.19 Pemerintah telah menunjukkan bahwa, mengingat kurangnya kemampuan nasional, mungkin patut untuk melakukan audit dengan menggunakan perusahaan komersial, dan menyerahkan laporan-laporan keuangan kepada lembaga audit nasional. Tetapi terdapat bahaya bahwa hal ini dapat menyebabkan pendapat-pendapat audit yang saling bertentangan, yang mungkin akan mengurangi wewenang lembaga audit nasional. Untuk menghindari hal ini setiap auditor komersial harus dikontrak oleh dan bertanggungjawab kepada lembaga audit nasional sebaliknya daripada eksekutif.
111
8.20 Di samping audit independen, Pemerintah membutuhkan fungsi pengawasan internal. Ini mencakup unit Audit Internal yang ada, yang bertanggungjawab kepada Menteri Keuangan, terutama bertanggungjawab untuk menemukan kelemahankelemahan pada sistem manajemen keuangan dan usul- usul kemajuan sistemik. Perlu ditekankan bahwa audit internal terutama menjalankan fungsi manajemen—daripada fungsi kepatuhan—yang dapat diperluas untuk memasukkan penilaian-penilaian ekonomi, efisiensi dan keefektifan dalam penggunaan dana-dana publik. ETTA juga memiliki Inspektur Jenderal, yang bertanggung jawab langsung kepada Ad ministrasi Transisi, dan agaknya Menteri Utama setelah Kemerdekaan. Kantor Inspektur Jenderal diberikan kuasa yang besar untuk menyelidiki kasus-kasus korupsi dan memberikan informasi publik tentang masalah- masalah korupsi. OIG telah melakukan duapuluh investigasi pada tahun 2001, kebanyakan berkaitan dengan perekrutan dan pengadaan, yang mengakibatkan perubahan-perubahan prosedur dan pemantapan pengawasan pada lembaga- lembaga yang bersangkutan. 8.21 Peraturan 2001/13 mewajibkan penyusunan dokumen anggaran dan pelaporan yang terperinci, yang sesuai dengan standar-standar transparansi internasional. Anggaran dan laporan tersebut keduanya disampaikan secara tunai, yang mengindikasikan pendapatan yang diterima dan pengeluaran yang dilakukan selama tahun anggaran tersebut, termasuk pengeluaran-pengeluaran untuk pajak (penghasilan yang tidak dipungut dari konsesi pajak), dan suatu dasar akrual, yang menunjukkan perubahanperubahan dalam aset dan kewajiban, termasuk kewajiban bersyarat (kewajiban yang mungkin timbul, misalnya, dari jaminan pinjaman). Untuk memenuhi persyaratan ini dibutuhkan kemampuan analisis yang signifikan yang akan makan waktu untuk dikembangkan di Timor Lorosae. Walaupun tidak pantas bagi Timor Lorosae untuk menggunakan standar-standar yang lebih rendah yang terdapat di negara- negara berkembang lainnya, perlu dipertimbangkan untuk secara bertahap memperkenalkan persyaratan-persyaratan pelaporan. Hal ini khususnya penting jika kapasitas berkurang secara signifikan pada tahun-tahun mendatang karena kepergian personil internasional. 8.22 Peraturan 2001/13 tidak mewajibkan Pemerintah untuk mencantumkan targettarget kinerja di dalam anggaran dan pelaksanaan yang sesungguhnya di dalam laporanlaporan pada sementara dan akhir tahun. Walaupun, target-target kinerja dicantumkan di dalam Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02, Pemerintah tidak berkewajiban secara hukum untuk melakukannya. Karena target-target kinerja dan data pelaksanaan sesungguhnya kemungkinan besar akan menjadi pedoman yang lebih berguna bagi para pengambil keputusan dan badan legislatif untuk melihat manfaat- manfaat relatif pada program-program, terdapat alasan yang kuat untuk memasukkan persyaratan ini ke dalam peraturan perundang-undangan tentang kerangka anggaran. Peranan Badan Legislatif 8.23 Peraturan 2001/13 mewajibkan Kementerian Keuangan untuk menyampaikan kepada Dewan Nasional (pendahulu Dewan Konstituante yang sekarang): anggaran; laporan- laporan pengeluaran tiga bulanan; perhitungan-perhitungan final; dan laporan auditor independen. Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02 disampaikan kepada Dewan Nasional pada bulan Mei tahun 2001. Pengalokasian-pengalokasian tahunan—
112
yang hanya meliputi pengeluaran-pengeluaran CFET, dirinci sampai tingkat program, sehingga membedakan pengalokasian untuk personil, barang dan jasa dan modal— dianalisis dan diputuskan oleh Dewan dalam masa enam minggu. Perubahan-perubahan nyata dilakukan atas pengalokasian beberapa sektor. Perintah-perintah tetap Dewan Konstituante yang sekarang ini mewajibkan anggaran diputuskan pada pleno, walaupun peraturan perundang undangan lain didelegasikan kepada suatu Komite Legislatif Khusus. 8.24 Walaupun persetujuan pleno merupakan aturannya, kebanyakan sistem Negara Persemakmuran, Eropa dan Parlementer juga mengatur tinjauan atas anggaran dalam subKomite, seperti Komite Anggaran dan Keuangan, sebelum debat pleno. Sering, Komite Anggaran diketuai oleh seorang anggota partai mayoritas. Konstitusi atau perintahperintah tetap badan legislatif dapat menyebutkan panjang waktu maksimum pembahasan-pembahasan seperti itu, yang mewajibkan Komite untuk menyampaikan rekomendasi-rekomendasi kepada pleno. Juga praktek yang umum bagi badan legislatif untuk membentuk suatu Komite Pertanggungjawaban Publik tersendiri, yang mempertimbangkan laporan yang dikonsolidasi dari pemerintah dan instansi, dengan wewenang untuk meminta pertanggungjawaban pejabat-pejabat publik dan membuat rekomendasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki kinerja. Sering Komite Pertanggungjawaban Publik diketuai oleh seorang anggota partai oposisi, dengan demikian menjamin analisis yang kritis atas laporan-laporan Pemerintah. 8.25 Walaupun konfigurasi prosedur voting pada badan legislatif dan struktur-struktur komisi akan berbeda-beda bergantung pada kebutuhan di masing- masing negara, perlu dicatat bahwa terdapat sejumlah teori dan bukti empirik yang menunjukkan bahwa pengaturan-pengaturan ini dapat berdampak luas pada hasil- hasil anggaran. Pengaturanpengaturan ini membutuhkan pertimbangan para ahli dalam soal teknis. Perencanaan Pembangunan 8.26 Pada bulan Oktober tahun 2001, Pemerintah mulai menyiapkan Rencana Pembangunan Nasional, yang ingin dirampungkan sebelum Kemerdekaan pada bulan Mei 2002. Untuk maksud ini, Pemerintah membentuk Komisi Perencanaan, yang terdiri dari lima menteri, diketuai oleh Menteri Utama, sebuah Sekretariat untuk memberikan dukungan teknis dan manajerial, dan Komisi Musyawarah Masyarakat Sipil, termasuk lima wakil dari sektor Ornop. Sebagai langkah pertama dalam proses perencanaan, masing- masing Kementeria n menyusun suatu Laporan Kemajuan selama bulan Nopember tahun 2001, yang terdiri dari suatu pandangan umum atas sektor di bawah pemerintahan Indonesia, suatu daftar yang komprehensif kegiatan-kegiatan pembangunan kembali dan pembangunan umum, pengenalan kesenjangan pada program sekarang, kerangka kebijakan sektor dan visi pembangunan. Langkah- langkah berikutnya yang disebutkan dalam dokumentasi yang mula-mula mencakup konsultasi luas dengan OrnopOrnop, masyarakat dan kelompok-kelompok fokus, untuk menciptakan visi pembangunan yang populer, dan penyiapan analisis bertema yang didasarkan atas laporan kemajuan, yang berfokus pada masalah- masalah pengurangan kemiskinan.
113
8.27 Masih tidak jelas bentuk akhir Rencana Pembangunan Nasional ini. Pilihan yang paling realistis adalah membatasi rencana pada pelaksanaan berwawasan jangka menengah sampai jangka panjang, yang menguraikan prioritas-prioritas yang luas untuk pembangunan dengan pengenalan awal tentang strategi-strategi pembangunan utama dan target-target pembangunan untuk jangka menengah sampai jangka panjang. Untuk mengoperasionalkan visi tersebut, Pemerintah baru paska-Kemerdekaan kemudian harus menyusun strategi jangka menengah, yang mencakup mandat pemilihannya, rencana dan anggaran operasional tahunan. Alternatifnya adalah menyusun rencana pembangunan berorientasi opeasional dengan alokasi dan target sumber daya yang spesifik untuk jangka pendek sampai jangka menengah. Ini merupakan suatu proses yang menghabiskan waktu dan kemungkinan besar tidak akan selesai sebelum Mei. 8.28 Maksud Rencana Pembangunan Nasional harus diklarifikasi sebelum dimungkinkan untuk mengidentifikasi suatu proses perencanaan yang sesuai. Yang tidak kalah pentingnya adalah disain mekanisme untuk perencanaan dan pemantauan operasional tindak lanjut. Pilihan yang kritis terletak pada divisi kelembagaan tanggung jawab untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran . Di luar Asia Selatan, telah terdapat suatu kecenderungan nyata untuk menggabungkan fungsi- fungsi ini ke dalam satu lemb aga inti, seperti Kementerian Perencanaan dan Keuangan, dan dalam departemen-departemen yang sejajar dalam Kementerian-Kementerian lini. Kecenderungan ini mempermudah penyusunan rencana-rencana jangka menengah dan tahunan berdasarkan kendala-kendala sumber daya yang realistis, yang mengaitkan berbagai sumber daya kepada target-target pembangunan, dan penyesuaian dalam tahun berjalan dari alokasi dan target sumber daya sesuai dengan pelaksanaan. Proses Kerangka Fiskal dan Anggaran Jangka Menengah yang dikembangkan oleh Kementerian Keuangan telah memiliki semua corak ini. Apabila Pemerintah memilih pemisahan kelembagaan untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran—misalnya, menyertakan perencanaan pada Kementerian Pembangunan Ekonomi—harus diperhitungkan dengan matang untuk memastikan bahwa rencana-rencana didasarkan pada suatu cakupan sumber daya yang realistis dan bahwa penyesuaian-penyesuaian dalam tahun berjalan konsisten di antara berbagai perangkat. Hal ini akan membutuhkan berbagai peraturan yang spesifik yang mencakup proses perencanaan dan kaitankaitannya dengan anggaran tahunan dan pelaksanaan MTEF. PENGELOLAAN BANTUAN LUAR 8.29 Konferensi Donor Dua-tahunan telah menyediakan suatu forum bagi penyebarluasan informasi mengenai persyaratan-persyaratan dan pelaksanaan pembiayaan, serta konsultasi antara Pemerintah dan para donor tentang langkah- langkah prioritas dan kebijakan. Pada tingkat sektoral, TFET telah menciptakan suatu sistem Penilaian Donor Bersama untuk masing- masing proyek. Semua ini memungkinkan para wakil lembaga pembiayaan, instansi- instansi yang berkolaborasi (seperti Ornop-Ornop) dan berbagai departemen pemerintah untuk menilai kemajuan dan berpartisipasi di dalam perumusan rencana-rencana kerja. 8.30 Walaupun terdapat mekanisme- mekanisme ini, baik Pemerintah maupun komunitas donor mengeluhkan bahwa koordinasi bantuan lemah, bahwa pendaftaran-
114
pendaftaran berbagai proyek dan arus keuangan tidak lengkap dan proyek-proyek yang berdiri sendiri semakin bertambah. Hal ini sebagian merupakan suatu cerminan dari keanekaragaman mekanisme pemberian bantuan, termasuk yang dikelola PBB, Dana Perwalian dan berbagai program bilateral, dan sebagian besar bantuan dalam bentuk barang. Tetapi, manajemen juga terganggu oleh kurangnya kerangka kelembagaan, kebijakan dan hukum yang mantap untuk pengelolaan bantuan di dalam Pemerintah. 8.31 Saat ini, tanggungjawab untuk koordinasi bantuan terletak pada Unit Koordinasi Donor Komisi Perencanaan. Unit tersebut menghimpun informasi tentang pembiayaan luar yang didapatkan dari lembaga- lembaga donor. Unit tersebut juga seharusnya mencocokkan berbagai donor dengan prioritas-prioritas pembiayaan Pemerintah dengan membuat suatu “daftar prioritas-prioritas yang belum mendapat pembiayaan”, yang terdiri dari saluran berbagai proyek pada berbagai tahap perumusan yang diajukan oleh Menteri-Menteri lini dan disetujui oleh Dewan Menteri. Secara prinsip, KementerianKementerian hanya dapat mencari pembiayaan luar untuk proyek-proyek dalam daftar dan persetujuan akhir perjanjian pembiayaan juga harus didapatkan dri Dewan Menteri. Dalam prakteknya, daftar tersebut kurang memiliki kerangka kebijakan yang terpadu dan hanya dilihat sebagai “daftar belanjaan” oleh kebanyakan donor. Negosiasi bilateral antara sektor dan donor berla njut dan kemungkinan besar kebanyakan perjanjian pembiayaan diawali pada tingkat ini, baik lewat permintaan Kementerian yang khusus ataupun misi- misi pengidentifikasian proyek donor. 8.32 Peraturan 2001/13 mengatur mengenai penyampaian anggaran dana khusus, yang terdiri dari bantuan berbentuk barang dan pembiayaan luar yang tidak melewati Dana Yang Dikonsolidasi. Instansi- instansi diharapkan menyediakan informasi tentang pembiayaan luar terprogram berdasarkan proyek melalui bentuk-bentuk anggaran. Cakupan dari sumber ini lebih menyeluruh daripada di kebanyakan negara penerima bantuan, walaupun masih belum lengkap dan informasi yang tersedia tidak sesuai dengan klasifikasi-klasifikasi anggaran Pemerintah, sehingga mencegah analisis yang terkonsolidasi. Lebih jauh, karena perjanjian-perjanjian pembiayaan luar ditandatangani oleh Administrator Transisi dan ditahan oleh UNTAET, Unit Anggaran tidak mampu memverifikasi arus bantuan yang dilaporkan oleh instansi- instansi berdasarkan perjanjian asli. Hal ini menghalangi Kementerian menelusuri pencairan-pencairan berdasarkan komitmen. 8.33 Mengingat pentingnya pembiayaan luar bagi pengeluaran-pengeluaran berulang dan pokok pada periode sampai tahun 2004/05, dan pentingnya bantuan teknis yang dibiayai oleh luar negeri setelahnya, penetapan sistem manajemen bantuan luar negeri yang efektif perlu mendapat prioritas. Idealnya, sistem ini harus dikelola oleh Kementerian Keuangan, dengan demikian memastikan bahwa berbagai sumber daya diprogram bersama pembiayaan dalam negeri. Unsur-unsur utama sistem tersebut mencakup: strategi bantuan luar negeri; sistem penelusuran bantuan luar negeri terpusat; dan pengembangan program-program terintegrasi dan kelompok-kelompok kerja di tingkat sektoral. 8.34 Kesepakatan antara Pemerintah dan para Do nor mengenai dasar-dasar yang luas tentang manajemen dan prioritas bantuan luar negeri merupakan alat yang lebih
115
bermanfaat untuk koordinasi donor daripada suatu saluran proyek. Strategi Bantuan Luar Negeri Tanzania menyediakan contoh yang bagus. Strategi ini menampilkan berbagai mekanisme untuk koordinasi donor antar pemerintahan dan di tingkat sektoral, kriteria bagi penentuan prioritas dan prinsip-prinsip yang luas mengenai mekanisme pemberian bantuan yang dipakai, termasuk komitmen donor untuk menyalurkan bantuan, memperbesar bagian pembiayaan terprogram, menyelaraskan prosedur-prosedur pengadaan dan manajemen keuangan, dan menyediakan informasi tentang komitmen dan pencairan dalam suatu format yang ramah-anggaran. Di pihak Pemerintah, strategi tersebut mencakup berbagai komitmen mengenai pengungkapan informasi, mekanismemekanisme untuk konsultasi kebijakan dan partisipasi dalam perencanaan internal dan proses-proses pemantauan. Dengan demikian, donor-donor dianjurkan untuk menggunakan sistem perencanaan Pemerintah sebagai basis penyusunan programnya. 8.35 Proses anggaran tersebut bukan merupakan mekanisme yang efektif untuk mengumpulkan informasi tentang arus bantuan karena Kementerian lini mungkin tidak terinformasi dengan baik tentang pengeluaran-pengeluaran proyek dan terdorong untuk kurang melaporkan pembiayaan dan sumbangan-sumbangan dalam bentuk barang dari luar negeri. Untuk memastikan cakupan yang menyeluruh, Kementerian Keuangan juga perlu menelusuri pencairan sesuai dengan perjanjian pembiayaan, dengan menggunakan informasi yang terkumpul langsung dari lembaga luar negeri. Agar sistem seperti ini berjalan dengan efektif, Peraturan 2001/13 yang sekarang perlu diubah sedemikian rupa sehingga semua perjanjian pembiayaan dari luar negeri mendapat persetujuan Menteri Keuangan sehingga membutuhkan pembiayaan pendamping Pemerintah selama pelaksanaan atau operasi. Untuk menjamin transparansi, pencairan untuk semua perjanjian pembiayaan yang tertunda akan dimasukkan sebagai sebuah butir memorandum di dalam anggaran, sehingga membedakan pembiayaan yang disalurkan melalui sistem Kementerian Keuangan dengan penyamaan nilai dari sumbangansumbangan dalam bentuk barang. 8.36 Manajemen bantuan dan sistem pelaporan yang terpusat hanya mungkin berhasil bila itu memberikan dorongan kepada pemerintah dan lembaga- lembaga donor untuk mendaftarkan berbagai perjanjian dan rencana pencairan dana pada Kementerian Keuangan. Dalam hal ini ada empat perangkat penting: pertama, penghapusan pengecualian bea masuk impor untuk berbagai impor yang dibiayai para donor atas nama pemerintah, sehingga biaya-biaya ini ditutupi dengan alokasi dari instansi- instansi, dengan demikian memastikan bahwa pengeluaran terprogram terdaftar dalam anggaran; kedua, membatasi pengecualian yang diberikan kepada Ornop-Ornop untuk impor-impor yang tercantum di dalam program-program yang terdaftar pada Kementerian Keuangan; ketiga, membatasi ijin bagi personil bantuan teknis untuk proyek-proyek dan programprogram yang terdaftar pada Kementerian Keuangan; dan yang terakhir, keharusan untuk mendapatkan persetujuan Kantor Bendahara bagi semua rekening bank untuk proyekproyek di mana Pemerintah merupakan penerima manfaat. Menggembirakan untuk dicatat bahwa impor Pemerintah dan pembelian-pembelian dalam negeri yang dilakukan di bawah CFET dan TFET sekarang dikenai pajak. Tetapi, impor- impor yang dilakukan lembaga- lembaga bilateral terus mendapat pengecualian menyeluruh. Masalah- masalah ini harus diatasi melalui Strategi Bantuan Luar Negeri Pemerintah dan prosedur-prosedur yang cocok yang tertuang di dalam Peraturan Keuangan dan instruksi- instruksi tambahan. 116
8.37 Di tingkat sektoral tercapai koordinasi yang baik antara para donor dan pemerintah, karena lembaga donor mungkin diharapkan untuk mengkonsentrasikan bantuan mereka pada bidang-bidang di mana mereka memiliki mandat instansi dan kemampuan khusus. Koordinasi sektoral yang efektif harus didasarkan pada kebijakankebijakan dan berbagai strategi sektor yang jelas, yang mencerminkan keterbatasanketerbatasan sumber daya dalam jangka menengah dan memadukan pembiayaan luar negeri dengan pembiayaan dalam negeri. Pendekatan TFET, dengan pembiayaan terkonsolidasi dan penilaian-penilaian donor gabungannya, menyediakan model yang sangat baik. Tetapi, penting untuk mewadahi sederetan panjang pemberian bantuan dan mekanisme- meknisme pembiayaan ke dalam suatu program sektor yang terpadu (pendekatan luas sektor). Sektor kesehatan ternyata yang paling dekat ke harapan ini, walaupun bahkan di sini terdapat proyek-proyek yang berdiri sendiri yang berada di luar program sektor. Sekali lagi, mekanisme untuk koordinasi donor paling baik ditetapkan dalam suatu Strategi Bantuan Luar Negeri, yang menguraikan struktur-struktur bagi konsultasi dan penyusunan program bersama. KAPASITAS DALAM PENGELOLAAN PENGELUARAN PUBLIK 8.38 Terdapat kekurangan yang parah akan staf Timor Lorosae yang berpengalaman dan memenuhi syarat di jajaran dinas sipil: 25% dari pos L5 dan L6 belum terisi sampai bulan November tahun 2001, dan banyak staf yang dipilih pada tingkat ini tidak memiliki persyaratan yang dibutuhkan. Akuntan-akuntan dan ahli ekonomi yang bermutu khususnya kurang. Walaupun CFA memiliki pos-pos yang memenuhi syarat, selain dua direktur L7, kebanyakan pos-pos manajemen senior masih diduduki orang asing. Hal yang sama berlaku di tingkat sektoral, di mana banyak Pejabat-Pejabat Pemberi Otorisasi Dan Sertifikasi adalah orang asing. Pelatihan staf Timor Lorosae terutama difokuskan pada tugas-tugas rutin dan prosedural, yang terus diawasi oleh personil asing, daripada fungsi- fungsi manajerial dan pengawasan yang lebih luas. Akibatnya, hanya sedikit dari posisi yang selama ini diduduki orang asing, khususnya yang di CFA, yang bisa diisi melalui promosi internal dalam waktu dekat ini.
117
Box 8.2. Botswana: Pelajaran Mengelola Pembangunan Yang Dikendalikan Mineral Bagaimana Botswana, negara yang dikelilingi daratan di Selatan Afrika dengan penduduk yang saat ini berjumlah 1,6 juta, berhasil mengekspansi arus penghasilan mineralnya, mengkonversikannya ke dalam bidang pembangunan ekonomi dan sosial yang luas, dapat memberikan pelajaran untuk Timor Lorosae. Pada waktu ia memperoleh kemerdekaannya dari Inggris pada tahun 1966, ekonomi Botswana ditopang oleh ternak dan petanian dengan mengolah tanah untuk menyambung hidup. Keluarga-keluarga memiliki penghasilan yang rentan terhadap musim kering secara berkala dan negara itu menempati peringkat 25 dari negara termiskin di dunia, dalam hal PDB per kapita. Pendapatan dalam negeri terbatas dan, sangat menyerupai Timor Lorosae saat ini, ia membutuhkan program bantuan untuk menutupi anggaran defisit yang berulang, dan seluruh anggaran pembangunan yang terbatas dibiayai donor. Angkatan kerja trampil setempat terbatas, dan pemerintah sangat bergantung pada orang asing untuk mengisi posisi-posisi profesional, manajerial dan teknis. Tigapuluh lima tahun kemudian, Botswana merupakan sebuah negara berpenghasilan menengah, dengan perekonomian yang semakin beragam, cadangan devisanya melebihi tetangganya yang jauh lebih besar, Afrika Selatan, dan memiliki utang luar negeri yang rendah. Bantuan telah dikurangi secara bertahap (pada pertengahan 1970an Botswana merupakan salah satu negara yang paling sukses di wilayah tersebut dalam menegosiasikan dan menggunakan bantuan sambil memelihara kontrol atas kebijakan), dan pemerintah secara progresif (tetapi bukan dengan drastis) mengurangi ketergantungannya pada tenaga trampil asing. Indikator sosial dan ekonominya yang walaupun waktu itu di bawah ancaman HIV/AIDS, berada di antara yang terbaik di Afrika. Sejak kemerdekaan, pertumbuhan PDB per kapitanya yang berkisar di atas 7% per tahun, berada di antara yang tertinggi di dunia. Pendapatan dari mineral, terutama intan, meningkatkan pertumbuhan ekonominya, tetapi bagaimana penghasilan itu dikelolala, yaitu melalui kebijakan yang baik dan mantap, itu yang menyediakan kunci kesuksesan bagi Botswana. Pada saat memperoleh kemerdekaan, dan jauh sebelum awal pendapatan dari intan, Botswana mengembangkan sistem perencanaan dan penganggaran yang efektif. Masih dipertahankan sampai saat ini, sistem ini didasarkan pada produksi reguler rencana pembangunan nasional (sekarang rencana enam tahun, ditinjau pada pertengahan masa, seperti di Malaysia), yang mengisi suatu struktur anggaran ganda tradisional, yang terdiri atas anggaran rutin dan pembangunan. Rencana Nasional selalu berisi tiga unsur utama: (i) MTEF yang didas arkan pada proyeksi makro yang realistis, untuk memberikan pedoman pada penyusunan anggaran tahunan, (ii) kebijakan dan program sektor yang jelas, dan (iii) program investasi publik, yang didukung dengan rutin-rutin yang teratur untuk pernyiapan proyek. Berbagai rencana disusun dengan cara yang sangat konsultatif, yang menjamin kepemilikan para menteri dan kredibilitas masyarakat sipil dan sektor swasta. Sistem perencanaan dan penganggaran pada awalnya dikembangkan untuk secara efektif menarik bantuan, dan menggunakannya, dan sumber daya lokal secara efektif pada infrastruktur fisik dan sosial. Sewaktu pendapatan dari mineral mulai mengalir, hal ini memaksudkan bahwa rencana dan program telah siap untuk menyerap berbagai sumber daya tersebut. Ketika pendapatan melebihi perkiraan, daripada melakukan ekspansi anggaran, pemerintah berpaut pada target-target fiskal dan menghapuskan selisihnya melalui bank sentral. Di saat pendapatan dari mineral menyusut (seperti yang terjadi pada awal 1990an ketika intan-intan harus ditumpuk), pemerintah mampu meredam goncangan dengan menurunkan cadangan. Proyek-proyek gajah putih dihindari, demikian juga sektor parastatal besar. Pada awal pertumbuhan bisnis mineral dana-dana khusus diciptakan untuk menyerap pendapatan-pendapatan lebih, tetapi ini terbukti kurang penting dibanding berpaut pada kerangka fiskal dan program pengeluaran sektor yang dirancang dengan baik. Kebijakan moneter yang hati-hati dipertahankan, nilai tukar dijaga tetap realistis, dan perekonomian terbuka bagi perdagangan di dalam kawasan Uni untuk Bea Cukai Afrika Selatan. Sukses dalam mengelola perekonomian dan menarik bantuan donor pada tahun-tahun sebelum pertumbuhan bisnis mineral menanamkan kepercayaan diri dalam sistem perencanaan dan anggaran, dan dimaksudkan agar pimpinan politik bisa mendelegasikan disain kebijakan yang sehat dan pelaksanaannya kepada para teknokrat.
8.39 Untuk menghindari kemerosotan pelayanan inti Pemerintah, ETTA sedang berupaya membiayai staf asing pada posisi-posisi prioritas setelah Kemerdekaan. UNDP telah mengidentifikasi sejumlah 96 posisi prioritas 2 , 49 di antaranya dalam fungsi- fungsi manajemen keuangan dan personil, termasuk: 12 posisi di Kantor Bendahara; 7 pada 2
UNDP, Kebutuhan-Kebutuhan Sumber daya Manusia Yang Mendapat Prioritas Untuk Pemerintah Timor Lorosae pada Kemerdekaan, Oktober 2001.
118
Dinas Pendapatan; 2 pada Unit Anggaran; 9 di Kantor Pembayaran Pusat; 3 pada Bea Cukai; and 4 di IT; 4 dalam Pengadaan; 2 di Inspektorat Jenderal; 2 pada Manajemen Pelayanan Publik; dan 4 pada jabatan Pejabat Keuangan/Administratif dalam Kementerian sektoral. Daftar ini tidak mencakup kebutuhan staf untuk lembaga- lembaga yang akan diciptakan pada waktu Kemerdekaan, seperti jabatan audit nasional. 8.40 Walaupun PBB telah menyatakan maksudnya untuk membiayai beberapa dari jabatan-jabatan prioritas, masih belum diketahui berapa banyak pembiayaan yang akan tersedia. Sebagian pembiayaan telah disediakan dari sumber-sumber lain, termasuk pendanaan sebagian oleh IMF untuk jabatan-jabatn CPO dan kemungkinan pembiayaan Australia untuk jabatan-jabatan Anggaran, tetapi kekurangan pembiayaan yang besar akan tetap ada. Untuk memulai perekrutan, kekurangan ini harus ditutupi pada awal kwartal pertama tahun 2002. Idealnya, pembiayaan untuk jabatan-jabatan ini harus disediakan melalui saluran pembiayaan yang dikonsolidasi, karena perekrutan yang dilakukan satu demi satu melalui perjanjian proyek bilateral akan secara signifikan menaikkan biaya bagi Pemerintah dan merintangi partisipasi orang Timor Lorosae dalam proses penyeleksian. Perhatian khusus harus diberikan untuk memastikan bahwa staf asing yang diseleksi memenuhi syarat dan berpengalaman, walaupun ini mungkin akan menaikkan biaya perekrutan. 8.41 Pertimbangan perlu diberikan terhadap strategi keluar untuk staf lini asing. Proposal UNDP hanya memberikan jangka waktu 18 bulan bagi bantuan asing di semua jabatan. Jika maksudnya adalah untuk menjamin pemeliharaan standar kinerja, hal ini mungkin tidak realistis. Idealnya, pengangkatan warga setempat ke jabatan-jabatan lini perlu dilakukan sewaktu staf yang memenuhi syarat dan berpengalaman tersedia. Hal ini akan membutuhkan investasi yang besar pada pelatihan di tingkat Perguruan Tinggi. Alternatifnya adalah, model-penasihat tidak begitu sesuai dengan fungsi- fungsi manajemen keuangan, di mana sistem sudah siap dan keputusan kritis bersifat operasional. Secara wajar, pejabat-pejabat Timor Lorosae mungkin tidak merasa nyaman dengan penempatan orang asing yang berkepanjangan pada fungsi- fungsi lini. Tetapi, sejumlah negara telah berhasil menampung staf asing dalam struktur manajemen selama bertahun-tahun (Box 8.2 tentang Botswana). BERBAGAI ANCAMAN DAN PELUANG YANG POTENSIAL 8.42 Salah satu pilihan mendasar pada disain manajemen pengeluaran publik adalah pada perimbangan yang sesuai antara fleksibilitas dan kontrol. Fleksibilitas memungkinkan para pimpinan untuk mengelola, dengan mengalokasikan sumber daya sesuai kebutuhan untuk mencapai target. Mekanisme-mekanisme kontrol memastikan bahwa para pimpinan memanfaatkan sumber daya sesuai dengan prioritas kebijakan dan mengurangi risiko korupsi. Sistem sekarang ini berorientasi pada kontrol, khususnya sehubungan dengan sistem untuk pelaksanaan anggaran, yang memastikan bahwa semua transaksi besar pada instansi diverifikasi secara independen oleh Kantor Bendahara. 8.43 Selama tahun 1980an dan 1990an, banyak negara OECD mencoba melonggarkan kontrol pusat, yang memberikan keleluasaan yang lebih besar kepada para pimpinan dengan mendelegasikan fungsi- fungsi manajemen perekrutan, pengadaan dan
119
pengeluaran kepada tingkat instansi. Tetapi perlu ditekankan, bahwa fleksibilitas telah diterima di dalam lingkungan yang menjamin perpautan yang cermat kepada keseluruhan pembatasan pengeluaran di tingkat instansi, kepada sistem yang kuat untuk kontrol internal dan pertanggungjawaban kinerja, dalam hal target-target pemberian pelayanan dan kepatuhan kepada prosedur. 8.44 Walaupun pendelegasian kontrol pengeluaran ke tingkat instansi mungkin ternyata menjadi pilihan yang menarik bagi Pemerintah baru, penting untuk mempertimbangkan apakah pendekatan ini akan cocok dengan Timor Lorosae. Timor Lorosae kekurangan struktur pemerintahan yang tertanam kuat—seperti gagasan tentang kepatuhan dan kontrak, lingkungan kelembagaannya lemah, khususnya dalam hal kapasitas nasional di tingkat teknis dan manajerial, dan kerangka kelembagaan untuk pertanggungjawaban belum disiapkan. Dalam konteks ini, berbagai upaya untuk membongkar sistem-sistem tersentralisasi untuk kontrol pengeluaran, perekrutan dan pengadaan, mengambil risiko hilangnya disiplin. Pengalaman Mozambique, Malawi dan Jamaika setelah penerapan sistem kontrol pengeluaran yang didelegasikan menggambarkan bahaya-bahaya potensial. 8.45 Karena itu, segera setelah kemerdekaan, pemeliharaan dan pengoperasian berbagai mekanisme kontrol pengeluaran publik terpusat yang ada secara efisien perlu dipandang sebagai prioritas. Hal ini akan membutuhkan komitmen politik dan investasi yang besar pada personil asing yang berpengalaman dan pada pembangunan kapasitas. 8.46 Perlu ditekankan bahwa kontrol pengeluaran yang terpusat tidak bentrok dengan dekonsentrasi dan desentralisasi di dalam sektor publik. Koordinasi yang erat antara perencanaan territorial dan sektoral dapat menjamin bahwa kebutuhan dan prioritas daerah yang telah diidentifikasi akan dipertimbangkan sewaktu membuat rencana pengeluaran sektoral. Langkah- langkah sederhana, seperti keterlibatan para pimpinan distrik dalam penyiapan rencana dan anggaran dan penentuan alokasi distrik dalam anggaran instansi, bisa secara signifikan memantapkan peran adminstrasi daerah dalam pengambilan keputusan anggaran. Idealnya, suatu bagian yang semakin besar dari pembiayaan akan dilaksanakan melalui kantor-kantor distrik, walaupun tanpa jaringan perbankan distrik hal ini ternyata akan sulit untuk dilaksanakan. 8.47 Sistem dana alokasi umum langsung kepada masyarakat, seperti yang diterapkan oleh Proyek Pemberdayaan Masyarakat, bisa memberikan saluran-saluran yan penting untuk membiayai inisiatif- inisiatif daerah, dengan biaya yang relatif rendah. Yang tak kalah pentingnya adalah, hal ini akan memperkuat posisi masyarakat sewaktu bernegosiasi dengan administrasi pusat dan daerah mengenai lokasi dan prioritas relatif intervensi pemerintah. Corak utama pada sistem-sistem ini adalah bahwa kontrol jarak jauh oleh para pejabat Kantor Bendahara dan Keuangan Distrik dilengkapi dengan kontrol langsung yang dibentuk oleh masyarakat, untuk memastikan bahwa dana dimanfaatkan dengan benar untuk mengatasi masalah-masalah prioritas masyarakat.
120
