325 Jelentés az öregségi nyugdíjmegállapítás folyamatának és az ügyintézés hatékonyságának ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEFOGLALÓ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2. Következtetések 3. Javaslatok l. Megállapítások II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A nyugdíjrendszer szabályozása 2. Az igazgatóságok feladata, szervezete, adottságai 3. A nyugdíjmegállapítás (-elbírálás) folyamata és ügyintézésének hatékonysága. Melléklet Az Állami Számvevőszék a brit számvevőszékkel együtt párhuzamos vizsgálat megszervezését határozta el. Ennek keretében az Állami Számvevőszék 1996. április 9-től május 24-ig helyszíni ellenőrzést tartott az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Baranya, Bács-Kiskun, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Veszprém, Fővárosi és Pest megyei igazgatóságán. Az öregségi nyugdíj iránti igénybejelentéseknek közel felét a kiválasztott igazgatóságokhoz nyújtják be. Ezen belül a Fővárosi és Pest megyei Igazgatósághoz kerül az összes igénybejelentés harmada. A vizsgálat célja az öregségi nyugdíjmegállapítás menetének, illetve gyakorlatának bemutatása, értékelése, valamint a kapcsolódó ügyintézési munka hatékonyságának minősítése, figyelemmel e fontos közszolgálati tevékenység színvonalára, időszükségletére, költségigényére. A nyugdíjelbírálás hatékonyságának vizsgálata szerves része a Nyugdíjbiztosítási Alap általános ellenőrzésének, így az Országgyűlés illetve bizottságai érdeklődésének körébe tartozik. A kapcsolódó vizsgálati tapasztalatok felhasználhatók
a törvénykezési munkában. Indokolt a nyugdíjelbírálás időigényének, az erre ható tényezők, a külső és belső feltételrendszer megismerése. A nyugdíjbiztosítási ágazat formailag 1994-től vált önállóvá, ezért a vizsgált időszakra az 1994. és az 1995. évet, valamint a tervezett és becsült célok tekintetében az 1996. évet jelölte ki az ÁSZ. A vizsgálat előkészítése során, illetve megkezdése után kiderült, hogy a munkaszervezési körülmények miatt önmagában nem vizsgálható az öregségi nyugdíjmegállapítás hatékonysága, mert az érintett munkatársak párhuzamosan foglalkoznak a különféle nyugdíjellátásokkal, és gond lesz a már egyeztetett információk egy részének összegyűjtésével, az adatok megbízhatóságával, illetve a szakterület teljesítménymutatóinak, ráfordításainak kiszámításával. A felsorolt tényezők megnehezítették a helyszíni vizsgálatot, az adatok összesítését, minősítését.
I. ÖSSZEFOGLALÓ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK
2. Következtetések A társadalombiztosítás önkormányzati rendszere - így a nyugdíjbiztosítási ágazati a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény előírása szerint olyan szervezeti rendszert igényel, amely egyidejűleg biztosítja az érdekeltek beleszólási jogát és érdekérvényesítési lehetőségét, valamint az állami felelősség érvényesülését. Az 1993. I. félévben megalakult nyugdíjbiztosítási önkormányzatnak a saját szervezeti rendszer kiépítése mellett egyidejűleg kellett gondoskodni a feladatkörébe tartozó szolgáltatások zökkenőmentes ellátásáról. Az 1995-öt tekihetjük annak az évnek, amikor már joggal elvárható lett volna, hogy 10,7 milliárd forintot kitevő működési költség megalapozottságát, a járulékfizetők érdekeit abból a szempontból is figyelembe vegyék, hogy a megfelelő munkaszervezési feltételek megteremtésével törekedjenek a vezetés a bizonyítottan hatékony munkavégzésre. A megfelelő színvonalú és megbízható munkavégzés egyik feltétele a dokumentumok megfelelő tárolása és kezelhetősége. E követelmény elérése nem mond ellent a költségtakarékos szemlélet érvényesítésének. Az adatok védelme a
feldolgozás során szintén alapkövetelmény kell legyen. A kötelező nyugdíjbiztosítás pénzügyi alapja kezelőinek nem csak azt kell elérni, hogy a befolyt járulékot a kedvezményezetteknek kifizessék, hanem a feltételek által meghatározottan az egyes ellátási formákban a jogos igényeket gyorsan, megbízhatóan és a lehető legkisebb ráfordítással elégítsék ki. A pénzügyi alapkezelőknek foglalkozni kellene a viszonossági alapon történő öregségi nyugdíjmegállapítás és - fizetés elveinek korszerűsítésével is. El kellene érni, hogy a partner országok nyugdíjbiztosító szervezetei megtérítsék a nem Magyarországon szerzett nyugdíjjogosultság után járó pénzügyi ellátás ellenértékét. Jelenleg ennek a követelménynek nem tesznek eleget, mert- a jogszabályok sem ösztönöznek a költségtakarékos megoldásokra; - a nyugdíjbiztosítás irányítása túlzottan centralizált; - a költségek számviteli nyilvántartása és megfigyelése (controlling) alkalmatlan a teljesítmény mérésére.A megfelelő norma- és költségszámítások elvégzéséhez, a teljesítménymutatók reális kitűzéséhez elengedhetetlen a nyugdíjmegállapítási tevékenység egészét átfogó ügyviteli szabályzat megalkotása, a méréshez, illetve az értékeléshez szükséges számviteli nyilvántartás és ennek részeként a vezetői információs rendszer kialakítása. Az említett feltételek megteremtése egyaránt szolgálja az igényjogosultak és a nyugdíjbiztosító szervezet érdekeit és fontos a társadalmi kontroll szempontjából is, amely adott esetben a számvevőszéki ellenőrzés révén valósulhat meg. E feltételek megvalósítása alapozza meg az aktuális teljesítménymutatók tervezésének lehetőségét és a valós ráfordítások összevethetőségét az elért eredménnyel.
3. Javaslatok Az Állami Számvevőszék javasolja, hogy 3.l. A Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat ismételten kezdeményezze a Kormánynál a szociálpolitikai nemzetközi egyezmények felülvizsgálatát, tekintettel az érintett szomszédos országokban végbement államszervezeti változásokra, valamint arra, hogy a kölcsönösség nem érvényesül a gyakorlatban, mivel az egyezmények végrehajtása a magyar társadalombiztosításnak jelentenek kiadást, viszonosság nélkül. 3 2. Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság a. Határozza meg a szakfeladat teljesítménymutatóinak aktuális értékét, az adott időszakra vonatkozó célokat és ehhez alakítson ki olyan számviteli könyvelési rendszert, aminek segítségével a központilag nyilvántartott
költségek lebonthatók igazgatósági, szakfeladati szintre. Hozza létre a vezetői információs rendszert és alkalmazza a költségtervezés és elemzés módszereit. b. Készítse el a nyugdíjelbírálás ügyviteli eljárási szabályzatát. c. Teremtse meg a biztonságos dokumentumtárolás feltételeit a Fővárosi és Pest megyei Nyugdijbiztosítási Igazgatóságon. d. A külföldi és egyezményes nyugdíjak ügyintézési idejének rövidítése érdekében vizsgálja felül és lehetőség szerint módosítsa az eddig követett gyakorlatot attól függetlenűl, hogy módosulnak-e a nemzetközi egyezmények.
l. Megállapítások A nyugdíjmegállapítással foglalkozó szervezetek hiányos és nem kielégítő belső információellátottsága miatt a vizsgálati célok csak részben voltak elérhetőek az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság kezdeti törekvései ellenére is.Az első üzleti tervünkben fontosnak tartották, hogy a teljesítménymutatók alkalmasak legyenek az ügyfélszolgálat minőségének, hatékonyságának jellemzésére. A társadalombiztosítás informatikai fejlesztésére világbanki kölcsön igénybevételével elkészült terv eddig nem hasznosult. A jóváhagyott célok ellenére sem határozták meg a teljesítménymutatók aktuális értékeit.(Ebben az évben megkezdték a módosított statisztikai rendszer ágazati bevezetését, amely segítheti a teljesítménymutatók kialakítását.) Az igazgatóságok teljesítménye, az ügyintézés hatékonysága csak részlegesen mérhető. Ennek fő oka, hogy az ágazat önálló igazgatásának megszervezésekor, majd a stratégiai rendszerterv elkészítése után sem határozták meg a szakfeladatok elérendő céljait, kritikus sikertényezőit, a legalkalmasabb szervezeti formát és működési rendet. A szervezet kialakítása során a legfontosabb szempont volt az ágazat önálló működési feltételeinek mielőbbi megteremtése - a szakfeladatok folyamatos ellátása mellett - így a reform helyett lényegében átörökítették a korábbi normákat. 1.1. A nyugdíjrendszer szabályozása és változása A nyugdíjrendszerrel kapcsolatos alapvető rendelkezéseket a társadalombiztosításról szóló, többször módosított 1975. évi törvény, valamint a végrehajtására 1990.-ben kiadott minisztertanácsi rendelet tartalmazza, amely rögzíti a különböző nyugellátásokra vonatkozó jogosultsági feltételeket, ellátási szabályokat, ezért a jelentés csak néhány fontosabb összefüggést ismerte.Az 1996. júniusáig érvényes szabályozás alapján öregségi teljes nyugdíjra a hatvanadik életévét betöltött férfi és az ötvenötödik életévét betöltött nő volt jogosult. A
korhatár emelését néhány évvel korábban már törvénymódosítással kezdeményezték. A tényleges bevezetésre vonatkozó módosító törvényjavaslatot 1996. júliusában fogadta el az Országgyűlés. A jogszabály szerint a korhatár 62 évre emelkedett. 1.2. Az igazgatóságok feladata, szervezete, adottságai A nyugdíjbiztosítási igazgatóságok feladatait a társadalombiztosítási önkormányzatok igazgatásáról szóló törvény, illetve a kapcsolódó kormányrendelet szabályozta, amely szerint az igazgatóságok elvégzik a nyugdíjigények (ezen belül az öregségi nyugdíjigények) elbírálását, a nyugdíj összegének megállapítását. Az igazgatóságok 1993. második félévi létrehozásakor csak az alaptevékenységet ellátó szervezetek működtek. A még hiányzó egységeket folyamatosan szervezték a megalakulást követő másfél évben. A szervezetek kialakítása nem egységes elvek szerint történt és jelentős különbségek vannak az egy vezetőre jutó létszám tekintetében. Az alaptevékenységükből adódóan szerteágazó az igazgatóságok kapcsolatrendszere. Összességében kiegyensúlyozott a munkakapcsolatuk különböző állami és önkormányzati szervekkel, hivatalokkal. A nyugdíjmegállapítás folyamatát időben és minőségben visszaveti, hogy sok gazdálkodó szervezet késve és pontatlanul adja meg a kért adatokat. A nyugdíjelbírálással foglalkozó szakterületek átlagos létszáma nem változott lényegesen a vizsgált időszakban. Az igazgatóságok létszámának közel fele dolgozott ezen a területen. A munkatársak törvényes munkaidőalapját 15-25 százalékkal csökkentette a különböző kieső idő. Az átlagosnál jobban nőtt a képzéssel, továbbképzéssel kapcsolatos távollétek ideje, illetve aránya. Eltérő színvonalú az egyes igazgatóságok elhelyezése. A fővárosi igazgatóság kivételével új székházba költöztek (vagy rövidesen költöznek), ahol megfelelő munkafeltételeket, irattározási körülményeket alakítottak ki. A budapesti irattározási helyzet rossz. Fennáll a veszélye annak, hogy az alagsori helyiségekben elhelyezett dokumentumok egy része megsemmisülhet, mert ott haladnak át a közművezetékek. A nyugdíjelbírálást szolgáló informatikai rendszert több év alatt fejlesztették ki és fokozatosan vezették be az egyes igazgatóságoknál. Az adatvédelmi szabályzat végrehajtása nem teljeskörű. Az igazgatóságokon nincs megbízott adatvédelmi felelős. 1.3. A nyugdíjmegállapítás folyamata és ügyintézésének hatékonysága
A nyugdíjelbírálás folyamata csak részlegesen szabályozott. Az átfogó utasítás hiánya különösen a megállapítás előkészítő szakaszában érezhető, mert nincs egységes álláspont az adatszolgáltatással, a határozathozatallal kapcsolatos munkafolyamatokra, illetve feladatokra. A nyugdíjmegállapítás folyamatának jellemző szakaszai: az igény átvétele, a szükséges adatok beszerzése és azok értékelése, a döntés, a határozathozatal illetve annak továbbítása. A törvényes előírás szerint az elbíráláshoz szükséges adatokat 15 napon belül kell közölni az igazgatósággal, és közvetett jogszabályi rendelkezés alapján a benyújtástól számított 30 napon belül kell az igényt elbírálni, határozattal lezárni. Az ügyek többségénél nem sikerült tartani a határidőt. A hiányos statisztikai adatok ellenére is megállapítható, hogy a vizsgált időszakban nőtt az átlagos ügyintézési idő, amely az elvárttal szemben ötven-hatvan nap körül alakult, de a külföldi intézmények megkeresésekor esetenként ennek többszöröse volt. A külföldi és egyezményes nyugdíjak elbírálásának idejét növelte, hogy a főigazgatóságon keresztül kellett a levelezést, az adatkérést megszervezni. A külföldi (döntően Romániát, Jugoszláviát és Ukrajnát érintő) nyugdíjügyek esetében a valamikor feltételezett kölcsönösség nem érvényesül, így az áttelepültek nyugdíjterhe elsősorban a magyar nyugdíjbiztosításnál jelentkezik. Az elbíráláshoz szükséges adatok beszerzése gyakran nehéz, részben a munkáltatók magatartása, valamint a megszűnt gazdasági társaságok után keletkező adathiány, részben a megbízható információ hiánya, illetve a késedelmes tájékoztatás miatt. Az ügyintézés ellenőrzési feladatait belső utasítások szabályozzák. Meghatározó a munkafolyamatba épített ellenőrzés. Ezen túlmenően a belső ellenőrök tételesen átvizsgálják a lezárt ügyiratok egy részét. A belső ellenőrzés által feltárt hibák gyakori jellemzője volt, hogy a szakterületen dolgozók helytelenül alkalmazták a jogszabályi előírásokat. Az öregségi nyugdíjhatározatok néhány százalékára érkezett fellebbezés. A fellebbezések kis hányadánál nyújtottak be keresetet a bírósághoz, melynek többségét elutasították.Az ügyintézés hatékonyságának vizsgálatához szükséges teljesítménykövetelményeket, illetve mutatókat nem állították össze az ágazatnál. Ezzel kétségessé tették a vizsgálati célok megvalósítását. Az egyéb információk egy része is hiányos volt. Az egyeztetés alapján elkészített táblázatokat csak részben tudták kitölteni. A főigazgatóság norma-, illetve költségszámítási javaslata (amely a helyszíni vizsgálat félidejében készült el) nem alkalmas a hatékonysági vizsgálat elvégzéséhez, mert nincs mögötte a valódi felmérés és elemzés. Az igazgatóságok tényleges adatai alapján számított, egy ügyiratra fordított idő eltér a főigazgatósági "normától" és viszonylag nagy a szóródás az igazgatóságok mutatói között, melyre
nem tudtak magyarázatot adni az ellenőrzött szervek. A költségvetési beszámolók nem tükrözik az igazgatóságok tényleges ráfordításait, így a javasolt módszer szerinti kontroll számítások sem végezhetők el. A helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint a különböző ellátások költségráfordítása nem egyezett a főigazgatósági számításokkal. Ennek fő oka a Főigazgatóság megalapozatlan költségszámítása, ami a vezetői számviteli követelmények figyelmen kívül hagyásának a következménye.
II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK
1. A nyugdíjrendszer szabályozása A nyugdíjrendszerrel kapcsolatos alapvető rendelkezéseket - a húsz év alatt többször módosított - 1975. évi II. törvény, valamint a végrehajtására kiadott 89/1990. (V.1.) MT rendelet tartalmazza, de már folynak a kormányzati-, parlamenti előkészületek a nyugdíjrendszer - elmúlt időszak változtatásaihoz képest is radikális - módosítására. A vizsgálat célja nem a szabályozás ellenőrzése volt, ezért a jelentés csak néhány fontosabb összefüggést mutat be a törvény alapján. A jelenleg érvényes társadalombiztosítási jogszabályok szerint biztosítottak azok, akik után munkáltatójuk, a költségvetés illetve a Munkaerőpiaci Alap fizet társadalombiztosítási járulékot, vagy akik saját maguk után fizetnek. Ezért a biztosítottat nyugellátások és egészségügyi szolgáltatások illetik meg. Jellemző nyugellátások az öregségi -, a rokkantsági -, a baleseti rokkantsági -, az özvegyi nyugdíj és az árvaellátás. Egy jogosult részére alanyi jogon csak egy nyugellátás folyósítható. Ha többféle nyugellátásra jogosult, akkor a számára legkedvezőbbet választhatja. Az 1996. júniusáig érvényes szabályozás szerint öregségi teljes nyugdíjra a hatvanadik életévét betöltött férfi és az ötvenötödik életévet betöltött nő. volt jogosult, a húszévi szolgálati időt szerzett, vagy az említett életkort (ideértve a korkedvezményes életkort is) 1991. január 1-je előtt betöltötte és eddig az időpontig legalább tíz év szolgálati időt szerzett. Az Országgyűlés 1996. július 3-án fogadta el a nyugdíjkorhatár emeléséről szóló törvényt, amely szerint az öregségi nyugdíjkorhatár a betöltött 62. év. A törvény ezen előírásait először az 1947-ben született nők és az 1939-ben született férfiak esetében érvényesítik. (A nyugdíjrendszer átfogó változtatásával kapcsolatos
szakmai, lakossági véleményeket a 2. sz. függelék tartalmazza.) Az öregségi nyugdíjat az átlagkereset és a szolgálati idő alapján számítják ki. Az öregségi nyugdíj havi alapjának kiszámításához az 1988 január 1-je óta a nyugdíjmegállapításig főfoglalkozás keretében elért és a nyugdíjjárulék alapot képező, személyi jövedelemadóval csökkentett keresetet kell figyelembe venni oly módon, hogy minden év jövedelmét a változó valórizációs szorzóval korrigálni kell. Az alkalmazott módszer szerint jelenleg csak 1992-ig veszik figyelembe az inflációs hatást.
2. Az igazgatóságok feladata, szervezete, adottságai 2.1. Feladat, szervezet, kapcsolatrendszer A társadalombiztosítási önkormányzat igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény a nyugdíjbiztosítási önkormányzat feladatkörébe utalta a Nyugdíjbiztosítási Alapból fedezett társadalombiztosítási ellátásokat. Az önkormányzat központi hivatali szerveként az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságot (ONYF-et), igazgatási szerveiként a fővárosi és megyei nyugdíjbiztosítási igazgatóságokat, ezek kirendeltségeit jelölte meg. A 91/1993. (VI.9.) Kormányrendelet meghatározta az ONYF feladatait, amit a főigazgatóság részben igazgatási szervei útján lát el. Ezek különösen: - az 1975. évi II. törvényben és a végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V.1.) MT rendeletben a nyugellátás - saját jogú (öregségi, rokkantsági, baleseti rokkantsági) és hozzátartozói ellátás (özvegyi, szülői, hozzátartozói baleseti, árvaellátás) - vonatkozásában előírtak, - a foglalkoztatáspolitikai célú korengedményes nyugdíj, előnyugdíj, bányásznyugdíj, stb. - különféle járadékok (szociális, átmeneti, rokkantsági stb.), - kárpótlási jegy életjáradékra váltása, - a nyugellátáshoz (baleseti) ésegyéb nyugdíjrendszerű rendszeres ellátás mellett járó családi pótlékok megállapítása illetve folyósítása. A kormányrendelet - átmeneti jelleggel - az ONYF és területi igazgatási szerveinek feladataihoz sorolta a járulék bevallási (befizetési) kötelezettség-, az ezzel kapcsolatos nyilvántartás, adatszolgáltatás szakellenőrzését. A Fővárosi és Pest megyei Igazgatóság országos hatáskörrel látja el a külföldön élők nyugdíjigényeinek elbírálását, illetve a szociálpolitikai egyezmények alapján történő nyugdíjmegállapítást. Az igazgatóságok funkcionális munkájához kapcsolódó utasításokat kiadták 1994. és 1995. években, de a nyugdíjelbírálásra vonatkozó átfogó szabályozást nem készítették el, így lényegében az alaptevékenységi feladatok egy részét a szokásjog alapján látták el.
Az igazgatóságok létrehozásakor csak az alaptevékenységet ellátó szervezetek működtek. Az igazgatóságok hiányzó egységeit folyamatosan szervezték meg az 1993. és 1994. évben. Az igazgatósági -, ezen belül a szakterületi szervezet kialakítása nem egységes elvek szerint történt. Az igazgatóságok saját hatáskörben döntöttek. Egyes igazgatóságok szervezete időközben változott (például a fővárosban és BácsKiskun megyében), amit még nem vezettek át a szervezeti és működési szabályzatban. A nyugdíjelbírálási szakterületeken (bár az alapfeladat hasonló) eléggé változatos a szervezeti felépítés. A fővárosban és Bács-Kiskun megyében főosztályként, máshol osztályként szerveződtek. Van ahol - például Bács-Kiskun és Veszprém megyében - megszüntették a csoportokat. Hajdú-Bihar megyében külön csoportot szerveztek a visszatérő ügyekre, a fővárosban megszüntették a korábban ilyen feladattal működő szervezet önállóságát. Jelentős eltérés tapasztalható az egy vezetőre (osztályvezetőre) jutó létszámban (1. sz. melléklet). Ez a szám - igazgatósági szinten - Bács-Kiskun, illetve Veszprém megyében tíz alatti, Baranya, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében húsz-huszonöt közötti, a fővárosban harminc feletti. A különbségek még nagyobbak a szakterületeken. Például a főváros és Veszprém megye között tízszeres volt a különbség 1994 - ben és 1995 - ben. Az 1996. évi átszervezés után is közel hétszer több volt az osztályok átlagos létszám a fővárosban, mint az említett megyében. Az alaptevékenységükből adódóan szerteágazó az igazgatóságok kapcsolatrendszere. Összességében kiegyensúlyozott a munkakapcsolatuk a különböző állami- és önkormányzati szervekkel, hivatalokkal. Rendszeres az együttműködés a nyugdíj-, illetve az egészségbiztosítási ágazat illetékes intézményeivel, de a munkakapcsolat nincs szabályozva. Közvetlen kapcsolatot tartanak a gazdálkodó szervekkel. A munkakapcsolat nem tekinthető kielégítőnek. Sok gond van az adatszolgáltatással, azok határidejével, pontosságával. Az öregségi nyugdíjmegállapítást érintő kapcsolatrendszert a 2. sz. melléklet mutatja be. Az ellenőrzött időszakban az igazgatóságok felénél volt felügyeleti vizsgálat. Az elmarasztaló megállapítások főleg a nyilvántartásra, irattározásra, a pénzügyi tevékenységre vonatkoztak. Az igazgatóságok az évenkénti beszámolójukban adtak információt a saját munkájukról. Az általában leíró jellegű tájékoztatásban az elbírálás különböző adatait hasonlították össze, de nem vizsgálták, értékelték a
költséghatékonyságot, a teljesítmény változását. 2.2. Adottságok Az igazgatóságok illetve a nyugdíjelbírálással foglalkozó szakterületek átlagos létszáma nem változott lényegesen a vizsgált időszakban. Az összes létszám negyven - ötven százaléka dolgozott az elbírálással foglalkozó szakterületen. A törvényes munkaidőalapot 15 - 25 százalékkal csökkentette a különböző kieső idő, így a szabadság (évi rendes-, tanulmányi-, betegszabadság), a táppénzes időszak, az igazolt távollét. A köztisztviselői törvény előírásai végrehajtásának a következménye, hogy az átlagosnál jobban nőtt a képzéssel, továbbképzéssel kapcsolatos távollétek ideje, illetve aránya. Viszonylag magas a képesítéssel nem rendelkezők aránya a fővárosban és Veszprém megyében. Kedvező a helyzet Baranya, Hajdú-Bihar és SzabolcsSzatmár-Bereg megyében (3. sz. melléklet). A törvény bérezésre vonatkozó előírásait végrehajtották és éltek a 20 százalékos béreltérítés lehetőségével. A vezetőknél nagyobbrészt felfelé, a kezdő munkatársaknál általában lefelé tértek el .Az igazgatóságok (szakterületek) elhelyezése, munkafeltételei eltérő színvonalúak. A vizsgált időszakban - a Fővárosi és Pest megyei Igazgatóság kivételével - új székházba költöztek (vagy rövidesen költöznek) az ellenőrzött igazgatóságok, ahol megfelelő munkafeltételeket alakítottak ki. Az engedélyezett létszámra jutó hasznos irodai alapterületeknél viszonylag nagy a szóródás (4. sz. melléklet). Hajdú-Bihar, és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében legkisebbek a fajlagos mutatók, (de rövidesen használatba vehetik az új, illetve felújított székházat) és a legnagyobb az egy főre jutó alapterület Bács-Kiskun megyében. (Az átvett - korábban más funkciójú - épületben a szobák egy része az átlagosnál nagyobb alapterületű.) A fővárosi igazgatóságon bérelt irodákkal sikerült javítani a korábbi helyzeten, de több szakterületen így is nagy a zsúfoltság. A két ágazat budapesti igazgatóságai szétválasztásánál a fizikai elkülönítés volt a rendező elv és nem a munkaszervezést segítő elhelyezés. Az irodai adottságok részben meghatározták az irattározási körülményeket. A vizsgált megyékben az irattározás megoldott vagy rövidesen megoldódik. Rossz a helyzet Budapesten. Az irattározási feltételek miatt könnyen megsemmisülhet a papír alapú dokumentumok egy része. Az alagsorban lévő helyíségekben már csőtörés is volt. Tűz - illetve betörésjelző készüléket nem szereltek fel az irattárban. Az iratok teljes mikrofilmes feldolgozására nem került sor, bár a szükséges kapacitás rendelkezésre állt az elmúlt másfél évtizedben. A kiépített rendszert hivatalosan nem ismerték el, és nem támogatták.
Az informatikai rendszer alapvetően a nyugdíjelbírálást szolgálja. Több év alatt kifejlesztették a viszonylag korszerű számítógépes ügyviteli rendszert ("Nyugdmeg" szoftvert), amit kiegészít a legkülönbözőbb, de általában papír adathordozón tárolt nyilvántartás. A szoftver sok változaton át jutott el a most működő verzióhoz és a bevezetése is fokozatosan történt. Jelenleg az összes igazgatóságon és kirendeltségen működik. Az intézmények között adott a modemes kapcsolat lehetősége, de azt nem használják ki, (így például a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság és a megyei igazgatóságok között), mert az ágazat megítélése szerint nem kielégítő az adatbiztonság és ugyanakkor nem hagyható el a papír okiratok használata sem. Az adatvédelmi szabályzat végrehajtása nem teljeskörü. Az igazgatóságokon nincs megbízott adatvédelmi felelő.
3. A nyugdíjmegállapítás (-elbírálás) folyamata és ügyintézésének hatékonysága. 3.1. Az igényelbírálás folyamata és időigénye A nyugdíjmegállapítás folyamata csak részlegesen szabályozott. A társadalombiztosításról szóló törvény alapján 1986-ban kiadott ügyviteli eljárási utasítást 1989-ben hatályon kívül helyezte a főigazgató, és új szabályzat nem készült. Ezért nincs egységes álláspont (és gyakorlat) arra vonatkozóan, hányszor és milyen időszakonként kell megsürgetni az adatszolgáltatókat és mikor és milyen szinten kell vezetői intézkedést kezdeményezni. Nem szabályozott, hogy a hiányos vagy a késedelmes adatszolgáltatás esetén mikor és milyen feltételek mellett lehet (vagy kell) határozatot hozni. Nem egyértelmű, hogy mennyi idő után, milyen rendező elvek szerint hozható megállapító határozat, ha csak a törvényben előírt minimum szolgálati idő, illetve annak keresete igazolható (jelenleg 1440 nap), vagy annak hiánya esetén mikor helyettesíthető az minimálbérrel. (A törvény az igénylőt kötelezi a kereset igazolásának beszerzésére, de ez a gyakorlatban sokszor megoldhatatlan). A számítógépes megállapítási rendszert szabályozó kezelési és ügyviteli utasítás nem ad útmutatást a felsorolt gondok megoldására, illetve azok egységes kezelésére. A nyugdíjelbírálási folyamat időigényét jelentősen befolyásolja az ügy előkészítettsége, az adatbekérések száma azadatszolgáltatás gyorsasága, színvonala. Az előtanulmányban leírtak az 1994. évi zárszámadás megállapításait tükrözték. Ezek a megállapítások a helyszíni vizsgálat időpontjában is érvényesek voltak, mert a nyugdíjelbíráláshoz szükséges adatok beszerzése továbbra is nehéz, részben a munkáltatók magatartása, valamint a gazdasági társaságok tömeges megszűnése, részben a megbízható információ hiánya (1992-től nincs munkakönyv), illetve a hosszú átfutási idejű tájékoztatások miatt. Az utóbbi észrevétel elsősorban a külföldről és az egészségbiztosítási ágazattól beszerzendő adatokra vonatkozik.
A nyugdíjelbírálás - így az öregségi nyugdíjigények elbírálása is - a másodfokú határozathozatal kivételével a nyugellátási főosztály (osztály) feladata. Az elbírálás lehetséges szakaszai idősorrendben: egyszeri és/vagy folyamatos előleg megállapítása, teljesítő - vagy elutasító -, módosító - illetve másodfokú határozat meghozatala. Az 5. sz. mellékletben szereplő ábrák a fővárosi és a veszprémi munkafolyamatot mutatják be. A határozathozatallal lezárt ügyek intézési szakaszai a következők a. Az igénybejelentés átvétele. Az öregségi igény indításánál lehet előzménnyel rendelkező (például szolgálati időmegkérése, rokkantsági nyugdíjigény) illetve azzal nem rendelkező ügyirat. Az igényt átadhatják személyesen vagy megküldhetik postán. A benyújtott igény lehet a munkáltató által előkészített állapotban. Az igénylők által közvetlenül beadott elbírálási kérelmek többsége rendszerint előkészítetlen. Bonyolult és időigényes az ajánlott levélben érkező, előzmény nélküli igénybejelentés ügyiratszámmal való ellátása és a kapcsolódó iratanyagok becsatolása. b. Adatbeszerzés, azok értékelése, amit a döntés illetve a határozathozatal követ. Ezeket a feladatokat a munkafolyamatba épített ellenőrzés mellett a szakelőadók végzik el. c. Konszignáció elkészítése, határozat kinyomtatása d. Postázási feladatok A külföldi és a szociálpolitikai egyezményes nyugdíj ügyek elbírálását a Fővárosi és Pest megyei Igazgatóságon látják el. Az egyezményes nyugdíjaknál a szakmai átlagkeresetet néhány hazai, szakmailag hasonló gazdálkodó szervezet adatközlése alapján állapítják meg. A külföldi intézmények megkeresése illetve a határozatok kiküldése a főigazgatóságon keresztül történik, ami jelentősen meghosszabbítja az elbírálási időt. A Nyugdíjfolyósító Igazgatóságon nem különítik el a volt szocialista országokkal (még hatályban lévő) ú.n. szociálpolitikai egyezményeken alapuló "egyezményes" - és a hazai öregségi nyugdíjakat. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy főként Románia, Jugoszlávia és Ukrajna esetén viszonylag nagy teher hárul a hazai nyugdíjbiztosításra, mert ezen országok volt és áttelepült állampolgárainak Magyarországon állapítják meg és fizetik az öregségi nyugdíjat. Így nem érvényesül a kölcsönösség valamikor feltételezett elve, mert az említett országokba Magyarországról alig települnek át. Ez a gyakorlat a magyar
társadalombiztosításnak évente száz millió forint feletti kiadást jelent. A nyugdíjmegállapításra fordítható időt jogszabály közvetlenül nem szabályozza. A már említett 89/1990. számú MT rendelet csak azt írja elő, hogyha a nyugellátásra jogosultság kétséget kizáróan fennáll, és összege az igénybejelentéstől számított 30 napon belül várhatóan nem határozható meg, akkor a rendelkezésre álló adatok alapján előleget kell megállapítani. A közvetett jogszabályi rendelkezés alapján a benyújtástól számított harminc napon belül kellene az igényt elbírálni, határozattal lezárni. Az adatszolgáltatási kötelezettséget társadalombiztosításról szóló törvény úgy szabályozza, hogy az elbíráláshoz szükséges adatokat 15 napon belül kell közölni az igazgatósággal. Az adatbeszerzés - a már felsorolt okok miatt - a nyugdíjelbírálás kritikus szakasza. A törvény előírását sok esetben nem tartják be a munkáltatók, így a közvetett jogszabályi rendelkezés végrehajtását nehéz számon kérni az igazgatóságoktól. A vizsgált időszakban a teljesítő határozatok 60 - 70 százalékát országosan előleg nélküli ügyként zárták le. Az ellenőrzött igazgatóságokon elég nagy volt az átlagtól való eltérés, mert 1994-ben 27 és 82 százalék, 1995-ben 48 és 86 százalék között szóródott az előleg nélküli ügyek aránya. Ha az igazgatóságokon várhatóan nem tudják időben lezárni az ügyet, akkor kezdeményezik az előleg folyósítását. A megbízható adatok hiánya miatt az átlagos ügyintézési idő változását, igazgatóságokkénti alakulását nem lehetett értékelni. A részlegesen megismert információk szerint az átlagos ügyintézési idő nőtt és a vizsgált igazgatóságok többségénél ötven - hatvan nap körül alakult. A NAO módszerével számított átlagos ügyintézési idő 1994-ben 25 és 39 nap között, 1995-ben 25 és 46 nap között változott a vizsgált igazgatóságoknál és itt is a növekedés volt a jellemző. Az ügyintézési idő nagyságát, változásának okait érdemben nem vizsgálták. A mintavétellel kiválasztott öregségi ügyeknél 6-96 naptári napot fordítottak ügyintézésre, de az ügyintézési idő nagyobbrészt meghaladta a másfél - két hónapot. A statisztikai évkönyvek adatai szerint nőtt az átlagos ellátatlansági idő (amit a jogosultság kezdetétől számítanak) az előleg nélküli és az előleges ügyeknél egyaránt; az előbbinél 29-ről 31 napra, az utóbbinál - a határozathozatalig - 67-ről 77 napra. A vizsgált megyékben az 1994. évi adatok sorrendben 20 és 34, illetve 51 és 79, az 1995. évi adatok 25 és 40, illetve 47 és 90 nap között szóródtak, de a Bács-Kiskun megyei igazgatóságnál nem volt érdemi változás, a Szabolcs-SzatmárBereg megyei igazgatóságnál pedig 22-24 százalékkal csökkent az átlagos ellátatlansági idő. 3.2. Ellenőrzési és jogorvoslati tevékenység
Az ügyintézés ellenőrzési feladatait belső utasítások szabályozzák. Meghatározó a munkafolyamatba épített ellenőrzés, amely minden olyan munkaszakaszt érint aminek alapján határozat születik. Az ügyintézőknek és a revizoroknak minden eseményt ellenőrizniük kell. A vezetők vizsgálják általában a hátralékos, a 60 illetve 90 napon túli ügyeket. Ellenőrizni kell a konszignációt, a kinyomtatási parancs megadása előtt. Ebben a fázisban az ügyirat és a jóváhagyott határozat(ok) számát hasonlítják össze. Éves ellenőrzési terv alapján eseti felülvizsgálatokat tartanak a vezetők. A Fővárosi és Pest megyei Igazgatóságnál - a többszörös ellenőrzés ellenére - a vizsgált ügyek tíz százalékánál módosító határozatokat kellett hozni. Az elkészített határozatokat a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság is ellenőrzi és szükség esetén módosítást kér az illetékes igazgatóságtól. A munkafolyamatba épített ellenőrzés mellett a belső ellenőrzés tételesen átvizsgálja a már lezárt ügyiratok egy részét, amire a számítógépes nyugdíjmegállapítási rendszerkorlátai miatt is szükség van. Szintén fővárosi példa, hogy az átvizsgált ügyiratok tíz százalékánál utólagos pénzügyi intézkedésre volt szükség. További tíz százaléknál más jellegű intézkedésre került sor, de ennek pénzügyi vonzatát nem lehetett megállapítani. A példaként említett belső ellenőrzési tapasztalatok szerint a feltárt hibák gyakori jellemzője volt, hogy a szakterületen dolgozók helytelenül alkalmazták a jogszabályi előírásokat. A főigazgatósági ellenőrzéseknek része volt az ügyiratok, ennek keretében a nyugdíjmegállapítások helyességének, a pénzügyi pontosságának vizsgálata. A Baranya megyei vizsgálatuknál megállapították, hogy a számítógépes nyugdíjmegállapítás bevezetése óta csökkent a hibák gyakorisága az igazgatóságnál. Az igazgatósági -, illetve a felügyeleti ellenőrzés keretében az igényelbírálások számához képest nagyon kevés, évente és igazgatóságonként csak néhány olyan nyugdíjügyet tártak fel, ahol jogalap nélkül vették fel a folyósított összeget.Tudatosan elkövetett csalásról nem volt tudomásuk, de ilyen jellegű célvizsgálat nem is volt Az öregségi nyugdíjmegállapítással kapcsolatos jogorvoslat eljárási rendjét kormányrendelet szabályozta. Fellebbezésnek kell tekinteni - az igénylő által használt megjelöléstől függetlenül - minden olyan beadványt amelyben az első fokú határozatot kifogásolja. A fellebbezésekben főként a további szolgálati idő elismerését, a béradatok pontosítását, illetve kiegészítését, a jogszabály által biztosított kedvezmények érvényesítését, a külföldi munkaviszony figyelembevételét kérték. A vizsgált időszakban az alapeljárási (első fokú) határozathoz viszonyítva 7-16 százalék, az öregségi nyugdíj határozatot érintően 2-7 százalék között változott a
fellebbezések aránya az ellenőrzött hat igazgatóságnál (6. sz. melléklet). A fellebbezések 1-2 százalékánál nyújtottak be keresetet a bírósághoz, melynek csak kis hányada volt öregségi ügy. Az első és másodfokú bírói ítéletek többségében elutasították az igénylők keresetét. 3.3. Az ügyintézés teljesítménymutatói és költségei A hatékonysági vizsgálat kezdeményezéséhez fontos momentum volt a nyugdíjbiztosítási ágazat első üzleti terve.A társadalombiztosítás informatikai rendszerének fejlesztésére folyósított világbanki kölcsönből 1995 elején elkészített terv célként jelölte meg a mérhető kritériumok meghatározását a gazdálkodásban és a szolgáltatásban, a stratégiai informatikai rendszertervek rögzítését, a korszerű szervezet, a továbbképzési rendszer, a megfelelő munkakörnyezet kialakítását. Az üzleti tervben fontos feladatként jelölték meg, hogy a teljesítménymutatók alkalmasak legyenek az ügyfélszolgálat minőségének, hatékonyságának jellemzésére, az alaptevékeny-ség ellátási minőségének mérésére, amely megvalósítását úgy jellemezték, hogy "a javasolt teljesítménymutatók aktuális értéke különösebb probléma nélkül meghatározható". A vizsgálat indítását megelőző egyeztetések során kiderült, hogy az ágazat nem készítette el az üzleti tervben ígért követelményeket, illetve mutatókat (csak a módosított statisztikai program bevezetése kezdődött meg), ezzel kétségessé tették a reálisnak tekintett vizsgálati célok teljesítését. A Főigazgatóság 1996 április végén közölte a megyei igazgatóságokra kialakított "normát", (amely a számított munkaidőalapra és az 1995. évi összes igénybejelentésre épült) és a nyugdíjmegállapítás költségszámítására vonatkozó javaslatot. A helyszíni vizsgálat megkezdése után nyilvánvalóvá vált, hogy a Főigazgatósággal illetve Fővárosi és Pest megyei igazgatósággal közösen elkészített információs táblázatokhoz sok esetben hiányos, illetve csak eltérő tartalmú adatsorokat tudnak adni. Külön lekérdező programot kellett írni egyes adatok előállításához, illetve csak közelítő számításokkal lehetett információhoz jutni. A főigazgatósági normaszámítás szerint a 12 havi munkaidőt csökkenteni kell a másfél hónap szabadsággal, fél hónap betegség miatt kieső idővel és átlagosan évente egy hónap szakmai továbbképzéssel, oktatással. A maradék a törvényes munkaidőalap 75 százaléka. (Az igazgatóságok tényleges adatai százalékban és összetételben is eltértek ettől; 7. sz. melléklet) Az így kapott munkaidőalapnak csak 80 százalékában végeznek tényleges munkát - minden normaszámítás ezzel számol - és így az egy dolgozóra jutó "hasznos" munkaidőalap napi átlaga 4,8 óra, illetve 288 perc. A Főigazgatóság számítási módszerét alkalmazva is célszerű volt pontosítani az adatokat. A "hasznos" munkaidőalapot az igazgatóságok tényszámaiból lehetett kiszámítani az 1994. és 1995. évre. Az 1995. évi adatokat arányosan csökkenteni kellett az életjáradékkal foglalkozók munkaidőalapjával, amely a hat
igazgatóságnál együttesen mintegy húsz főre becsülhető. Az 1995. évi igénybejelentések száma csökkent az életjáradék igénnyel, tekintettel arra, hogy ez időszakos feladat volt és elsősorban az említett évet érintette. Az előző két év néhány száz igényével szemben 1995-ben 76 ezer volt a kárpótlással összefüggő életjáradékos igénybejelentések száma. A Főigazgatóság kvázi normaszámítása szerint a 4,8 óra hasznos munkaidőalappal és az életjáradékkal korrigált - így 329 ezerre csökkentett - 1995. évi igénybejelentéssel számolva az egy ügyre fordított idő országos átlaga 192 perc volt. Ebből az ügyintézői idő 144, a revizori idő 48 perc. Ez a normaszámítás más jellegű korrekciót is igényelne. Többek között olyan egyéb időszakos ügyeket érintően (például igazgatósági próbaszámítások a korengedményes nyugdíjazások kapcsán, egyes nyugdíjmegállapítások felülvizsgálata az alkotmánybírósági határozat alapján) amelyek nem jelennek meg a statisztikai adatokban. A felhasznált adatok viszonylagossága kérdésessé teszi az u.n. norma megbízhatóságát és azt is, hogy viszonyítási alap legyen a következő évek tényleges teljesítménymutatóihoz. Az igazgatóságonként 1994. és 1995. évre kiszámított, egy ügyre fordított idő a nyugdíjterületek tényleges (de 20 százalékkal csökkentett) összes munkaidőalapjának és a Főigazgatóság által közölt összes -, illetve az életjáradékkalcsökkentett igénybejelentéseknek a hányadosa. Az öregségi nyugdíjelbírálásra fordított idő nincs külön nyilvántartva. A megyei teljesítménymutatók eltérnek a főigazgatósági 192 perces normától (8. sz. melléklet). A percben számított eltérések: _ 1994____ ____1995 Megyei igazgatóságok + - + Főváros és Pest megye 96 - 55 Baranya megye - 39 - 33 Bács-Kiskun megye - 4 17 Hajdú-Bihar megye 2 - 21 Szabolcs-Szatmár- Bereg megye - 53 - 57 Veszprém megye 55 - 46 A helyszíni vizsgálat időpontjában sor került (megyénként harminc-negyven, a fővárosban hatvanhét) öregségi nyugdíjmegállapítás vizsgálatára, mely az adott hónap öregségi ügyiratainak 5-10 százalékát jelentette. Az 1995. novemberi konszignációból véletlenszerűen kiválasztott ügyiratokon feltüntetett események időigényét utólagosan megbecsülték az ügyintézők, illetve a revizorok. Az ügyek többségénél megtörtént a kötelező előkészítés; a munkáltató kérte a szolgálati idő elismerését. A mintában szereplő ügyiratok feldolgozásánál nagyok az időeltérések. Az időszükséglet 30 perc és 600 perc között változott. Az egy ügyiratra fordított
átlagos idő megközelítőleg fele annak ami a 8. sz. mellékletben szerepel. A teljesítménymutatókra, azok változására, a főigazgatósági "normától" való eltérésre nem tudtak magyarázatot adni az igazgatóságok, tekintettel arra, hogy eddig még nem végeztek hatékonysági vizsgálatot. A Veszprém megyei Igazgatóság aktív közreműködésével tényleges munkaidőmérésre is sor került (részletes értékelés az 1. sz. függelékben) A kéthetes központi és egy-egy hetes kirendeltségi mérési időszakban a korbetöltött öregségi nyugdíjmegállapítás átlagos ügyintézési ideje (szolgálati idő megállapítással, revízióval, ügyviteli idő nélkül) 183-196 perc között változott az ügyintézők gyakorlottságától függően. Nyilvánvaló, hogy egy rövid időszak felmérési eredményei nem elegendőek az általános következtetések levonására. Bizonyítja viszont, hogy lehetséges és célszerű az ilyen felmé-rés. Az üzleti tervben megjelölt teljesítménymutatók kialakításához elkerülhetetlen a tényleges igazgatósági vizsgálatok elvégzése. Természetesen csak akkor sikerülhet, ha azt megfelelően előkészíti a Főigazgatóság. A brit számvevőszék (NAO) módszerével számított alkalmazotti idők ( 8/a sz. melléklet) az igazgatóságok önmagukhoz, illetve egymáshoz mért teljesítményének alakulását mutatják. Érdemi változás nincs a két év időszakában, de a további évek idősora alapján várhatóan jobban érzékelhetők lesznek a teljesítmény különbségek. A főigazgatósági költségszámításban levonták az 1995. évi működési költségből az átadott pénzeszközöket, a felújítási és a felhalmozási ráfordításokat, valamint a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság működési költségét. A megmaradó összeget létszámarányosan osztották fel A típusú igényekre (elbírálásához minden dolgozó munkája szükséges és B típusú igényekre (nyilvántartás és a szakellenőrzés létszámát nem vették figyelembe), majd ezek alapján kiszámították az egy ellátásra jutó költséget. A számítás eredményeként az A típus elbírálási költsége 14 ezer forint, a B típusú ellátásoké (egészségkárosodási-, rokkantsági-, vagyoni életjáradék) 8 ezer forint volt. Az 1994. és 1995. évi költségvetési beszámolók nem tükrözik az igazgatóságok tényleges ráfordításait. Nem jelenik meg a kiadások között a Főigazgatóság u.n. központi beszerzéseinek értéke, a megyei egészségbiztosítási pénztárral közös dologi költségek arányos része. A költségvetési beszámolók, illetve a főkönyvi kivonatok alapján nem lehet kiszámítani sem a nyugdíjelbírálás összes költségét, sem a létszámra, illetve az ügyiratra vetített költségeket. A főigazgatóság számítási javaslata nem fogadható el. A létszámarányos költségfelosztás nem reális. Az egyes igénytípusokra számított költségek elnagyoltak. Nem valós, sem az A és B típusú igények költsége, sem az, hogy
azonos típuson belül mindenfajta igényelbírálásra azonos a ráfordítás. Miután az igazgatóságok tényleges kiadásai nem ismertek, a javasolt módszer szerinti kontroll számítások sem végezhetők el. A Veszprém megyei Igazgatóságon megkísérelték kiszámítani az egy ügyiratra jutó kiadást (részletesen az 1. sz. függelékben). A főigazgatósági központosított ráfordítások nélkül számított 1994. és l995. évi kiadás az öregségi nyugdíjnál 9,6 illetve 13 ezer forint, a szolgálati időnél 9 és 12,2 ezer forint (ezzel a költséggel nem számolt a Főigazgatóság) a különböző járadékoknál 2,9-11 és 3,3-15 ezer között alakult. A járadékok alsó költség határa az életjáradék kiadása. A számítások szerint az öregségi nyugdíj átlagos elbírálási költsége (értékcsökkenés nélkül) 25 ezer forint volt az igazgatóságon. Ahhoz, hogy a nyugdíjbiztosító ágazat reálisan lássa saját helyzetét a munkaidőméréshez hasonlóan a valós ráfordításokat kimutató részletes költségvizsgálatot is el kell végezze.
Melléklet
