CENTRAAL PLANBUREAU Nummer Datum Aan
NOTITIE
: 98/23 : 25 maart 1998 : Minister van Verkeer en Waterstaat
Toekomstige vervoersontwikkelingen op luchthaven Schiphol Op verzoek van de Minister van Verkeer en Waterstaat heeft het Centraal Planbureau een aantal zaken met betrekking tot de passagiersgroei op luchthaven Schiphol nog eens op een rij gezet. Drie vragen worden geadresseerd in dit memo. 1 Wat bepaalt in algemene zin de luchtvaartgroei op Schiphol? 2 Welke uitgangspunten voor de luchtvaartgroei zijn gehanteerd bij de toekomstverkenningen ‘Nederland in Drievoud’ (CPB,1992), ‘Inventarisatie Economische Effecten’ (PMMS, 1993) en ‘Economie en fysieke omgeving’ (CPB,1997) en hoe verhouden deze zich tot de meest recente inzichten dienaangaande? 3 Welke beleidsconclusies kunnen uit een en ander worden getrokken? 1
Determinanten van luchtvaartgroei op Schiphol De algemene marktvraag naar luchtvaartdiensten
Voor de bepaling van de vraag naar luchtvaartdiensten wordt gebruik gemaakt van luchtvaartmodellen. Het IEE-model is een voorbeeld van een dergelijk model, dat is gebruikt voor berekeningen ten behoeve van het ‘Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving’ (PASO). Dit model kent een gedesaggregeerde structuur, waarin diverse functionele en geografische categorieën reizigers worden onderscheiden en waarin naast luchtvaartaanbod ook concurrerend aanbod van andere modaliteiten (spoor, weg) is gespecificeerd. In de kern zijn de vraagvergelijkingen eenvoudig te duiden en niet anders gespecificeerd dan bij andere vraagvergelijkingen naar goederen en diensten gebruikelijk is. De vraag naar luchtvaartdiensten wordt primair bepaald door variabelen zoals het inkomen, de relatieve prijs en de relatieve kwaliteit van het product. Theoretisch wordt het luchtvaartproduct gezien als een ‘luxe goed’ met een hoge inkomenselasticiteit. Empirisch is dit beeld voor de relatie tussen BBP-groei en luchtvaartgroei ook eenduidig terug te vinden. De implicatie hiervan is simpel gezegd dat de luchtvaart harder groeit dan de economie, op basis van beschikbare empirische informatie thans met ongeveer een factor 2. Deze inkomenselasticiteit is echter niet constant in de tijd. Algemeen wordt er van uitgegaan dat het luchtvaartproduct op lange termijn meer de karakteristieken krijgt van een ‘normaal goed’ waardoor de inkomensgroei en
3
luchtvaartgroei in de tijd (zeer geleidelijk) gaan convergeren. De relevante inkomensgroei voor de luchtvaart op Schiphol is tenslotte niet alleen die in Nederland, maar ook die in andere regio’s in de wereld. De inkomensgroei wordt dan ook geografisch herwogen met de relevante herkomst- en bestemmingen van luchtvaartstromen. De inkomensontwikkeling is al met al een zeer belangrijke determinant van de vraag naar luchtvaartdiensten. De relatieve prijs van het luchtvaartproduct is de tweede belangrijke determinant. Bij een gegeven inkomensontwikkeling zullen bijvoorbeeld reële tariefdalingen extra vraag oproepen. Deze lagere prijzen zullen leiden tot meer en/of langere verplaatsingen en tot substitutie van auto(bus) en treinverkeer richting meer luchtvaartverkeer. De relatieve prijs van luchtvaartdiensten wordt in belangrijke mate bepaald door de (internationale) concurrentieverhoudingen in de sector, relatieve lonen, de aanschafprijzen van vliegtuigen en de brandstofprijzen. De relatieve prijs is een belangrijke determinant van de vraag. Empirische schattingen geven aan dat één procent reële tariefdaling gemiddeld ¾ % extra passagiersvolume veroorzaakt. Achter deze gemiddelde elasticiteit gaan uiteenlopende prijsgevoeligheden schuil van categorieën reizigers. Zo is de particuliere reiziger prijsgevoeliger dan de zakelijke reiziger, en zijn binnen deze categorieën de transferpassagiers weer prijsgevoeliger dan de lijndienstpassagiers. De relatieve kwaliteit is de derde determinant van de marktvraag. Het gaat daarbij om de kwaliteit van het luchtvaartproduct in termen van netwerk en frequenties in relatie tot de kwaliteit van alternatieve vervoersmogelijkheden. Zo zorgt de HST voor een versterking van een met de luchtvaart concurrerende modaliteit. Op die verbindingen waar een hoogwaardig HST-product wordt aangeboden zal het luchtvaartvolume relatief worden gedrukt. Omgekeerd geldt dat netwerk- en frequentieverbeteringen van het luchtvaartproduct ceteris paribus een omgekeerde beweging in gang zetten (namelijk van auto en (conventionele) trein naar vliegtuig). Op basis van deze factoren wordt de marktvraag bepaald. In feite gaat het om een ontwikkeling van de marktvraag zoals die op West-Europese schaal zou mogen worden verwacht en dan nader vertaald naar luchthaven Schiphol. Daarbij wordt rekening gehouden met de geografisch herwogen inkomensontwikkeling, de relatieve prijzen en substitutie-effecten tussen luchtvaart en andere vervoerswijzen. Het marktaandeel van luchthaven Schiphol De feitelijke groei die luchthaven Schiphol realiseert wordt bepaald door de hier boven beschreven voor Schiphol relevante marktgroei in combinatie met de verandering van het marktaandeel van de luchthaven. Het belangrijkste alternatief voor de luchtvaartpassagiers op Schiphol is doorgaans niet de trein of de auto (die hierboven aan de orde is gesteld en met name het korte Europese verkeer betreft), maar een andere luchthaven. Deze concurrentie tussen nabij gelegen luchthavens in Noord-West Europa is van groeiende
4
betekenis vanwege de liberalisatie en toenemende concentratie in de luchtvaart. Deze ontwikkelingen in de vorm van ‘hub and spoke’ systemen zijn in volle gang en lijken zich voorlopig door te zetten. De toenemende concurrentie tussen luchthavens die hiervan het gevolg is, is aanleiding geweest tot de ontwikkeling van het Schiphol Competition Model, waarin de omvang en kwaliteit van het netwerk van Schiphol en die van de belangrijkste internationale concurrerende luchthavens zijn gemodelleerd. Dit model is ontwikkeld door het Engelse onderzoeksbureau MVA. Daarmee is tevens het meest complexe element voor toekomstverkenningen van luchtvaartgroei in beeld gekomen: de concurrentieverhoudingen tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavens. In het algemeen kan worden vastgesteld dat het inschatten van toekomstige concurrentieposities van internationaal opererende sectoren uiterst moeilijk is. Voor de luchtvaartsector ligt de zaak nog ingewikkelder door de bijzondere verhouding tussen luchtvaartmaatschappijen en (nationale) overheden en de veranderingen die hierin optreden. De internationale luchtvaartpolitiek wordt in belangrijke mate vorm gegeven door bilaterale verdragen, waardoor de politiek direct invloed uitoefent op de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen luchtvaartmaatschappijen. Zo is het ‘open skies’ verdrag tussen Nederland en de Verenigde Staten een belangrijke troef voor KLM en daarmee een minder welkome ontwikkeling voor haar concurrenten. Het beleid van de nationale overheden is daarnaast in ieder land van invloed op de beschikbare luchthavencapaciteit, de luchthaventarieven en de milieunormen die de sector in acht moet nemen. Daarnaast is er het gedrag van de luchtvaartmaatschappijen, zowel in de vorm van operationele performance als in meer strategische zin. Het is duidelijk dat de Europese luchtvaartsector in een transitiefase verkeert, waarin strategische herpositioneringen aan de orde van de dag zijn en waar veranderingen in luchtvaartpolitiek zijn opgetreden en verder zullen optreden. De ontwikkelingen van de marktaandelen van de luchthavens in samenhang met de concurrentieposities van de luchtvaartmaatschappijen zijn dusdanig complex en zozeer afhankelijk van internationale politieke en luchtvaartstrategische acties dat in toekomstverkenningen meestal de technische vooronderstelling van constante marktaandelen wordt gehanteerd. 2 Drie toekomstverkenningen nader beschouwd Op basis van het voorafgaande wordt hieronder ingegaan op drie kwantitatieve toekomstbeelden die in de periode 1992-1997 zijn verschenen. Het betreft de CPB-studie voor ‘Nederland in Drievoud’ uit 1992, de ‘Inventarisatie Economische Effecten’ van het Project Mainport & Milieu Schiphol uit 1993 en ‘Economie en Fysieke Omgeving’ van het CPB uit 1997.
5
Nederland in Drievoud: de periode 1990-2015 Deze studie is beschreven in de publicatie ‘Nederland in Drievoud’ (CPB, 1992a) en in het werkdocument ‘Verkeer en vervoer in drie scenario’s’ (CPB,1992b). Deze studies maakten deel uit van bredere toekomstverkenningen voor de Nederlandse economie respectievelijk de Nederlandse transport en distributiesector. In ‘Nederland in Drievoud’ is een verkenning gemaakt van de mogelijke toekomstige groei van de Nederlandse luchtvaartsector in drie scenario’s voor de periode 1990-2015. In onderstaande tabel zijn de ontwikkelingen van de passagiersbewegingen in de drie scenario’s weergegeven. Tabel 1
Vervoersontwikkeling op Schiphol in de drie scenario’s van ‘Nederland in Drievoud’ 2015 1990
totaal luchtvaart substitutie HST totaal
Global Shift
European Renaissance
Balanced Growth
mln pax 16,2 -
34,2 3,3
35,0 6,1
48,8 4,0
16,2
37,5
41,1
52,8
Uit de tabel kan worden opgemaakt dat de scenario’s uitgingen van een groei van de passagiersbewegingen op Schiphol - rekening houdend met de substitutie naar de hoge snelheidstrein - van 16 mln in 1990 naar 34 tot 49 mln in 2015. Daarmee werd uitgegaan van een verdubbeling tot een verdrievoudiging van de passagiersbewegingen in een periode van 25 jaar. Achteraf moet worden geconcludeerd dat alleen al de ontwikkelingen in de eerste zevenjaarsperiode (1990-1997) hebben geresulteerd in een verdubbeling van de passagiersbewegingen. Daarmee is de onderkant van de bandbreedte van de scenario’s niet langer relevant en oogt de bovenkant van de toentertijd gehanteerde bandbreedte nu als een zeer behoedzame inschatting van de toekomstige luchtvaartgroei. Was deze dynamische luchtvaartontwikkeling nu te voorzien geweest en waardoor verschillen de groeitempi die in de scenario’s zijn gehanteerd nu zo sterk van de feitelijke realisaties tot dusverre? De kernoorzaak ligt bij de ontwikkeling van het marktaandeel van Schiphol dat na in de jaren tachtig nog licht te zijn teruggelopen in de periode 1990-1997 (de eerste zevenjaar van de totale scenarioperiode van 25 jaar) spectaculair is gestegen. In de scenario’s van ‘Nederland in Drievoud’ is uitgegaan van een constant marktaandeel van Schiphol. In het achtergronddocument wordt hierover opgemerkt: ‘De hier gepresenteerde cijfers zijn gebaseerd op thans beschikbare modellen c.q. onderzoeken. Momenteel wordt gewerkt aan verbetering daarvan. De gepresenteerde cijfers gaan bovendien uit van een gelijkblijvend marktaandeel van Schiphol. Een en ander betekent dat
6
de gepresenteerde cijfers slechts globale indicaties van de marktgroei kunnen geven. ... In de komende jaren zullen zich ontwikkelingen voordoen, die de projecties met toenemende onzekerheid omgeven. De op handen zijnde vrijmaking van het Europese luchtverkeer zal naar verwachting de concurrentie tussen de luchtvaartmaatschappijen belangrijk aanwakkeren. Mede daardoor kan de positie van de Europese luchthavens veranderen; de vorming van een beperkt aantal zogenoemde mainports zou erdoor kunnen worden versneld. Dit kan zowel positief als negatief voor het marktaandeel van Schiphol uitpakken.’. Hoezeer deze concurrentiefactor de volume-ontwikkeling op Schiphol feitelijk heeft beïnvloed, wordt getoond in onderstaande grafiek. Hierbij is als indicator voor de totale marktgroei de ontwikkeling van elf grote Europese luchthavens1 genomen. Figuur 1
Groeiontwikkeling Schiphol: feitelijke ontwikkeling en bij constant marktaandeel
Uit de grafiek blijkt dat de helft van de feitelijke volumegroei is toe te schrijven aan marktaandeelwinst van Schiphol ten opzichte van de elf grote luchthavens in Europa. Indien Schiphol de algemene marktgroei had gevolgd, dan zou het aantal passagiersbewegingen in 1997 zijn uitgekomen op 23 mln in plaats van de 31 mln die feitelijk is gerealiseerd. Interessant is dat de feitelijke marktontwikkeling van de elf grote luchthavens zich zeer goed verhoudt tot de toentertijd gehanteerde verwachtingen. In het werkdocument wordt hierover het volgende opgemerkt: ‘Algemeen wordt verwacht dat de mondiale luchtvaart in de komende tien jaar 5 tot 6% jaarlijks kan groeien en ook voor Schiphol wordt nog een aanzienlijke groei voorzien, zoals ook blijkt uit het recente Plan van Aanpak Schiphol en omgeving, waarin een groei van het aantal passagiers van 16 miljoen in 1990 tot 50
1
De luchthavens van Parijs (Orly en Ch. de Gaulle), Londen (Heathrow, Gatwick, Stansted), Frankfurt, Amsterdam, Rome, Zürich, Madrid, Kopenhagen.
7
miljoen in 2015 wordt geprojecteerd’. De groei van de elf grote Europese luchthavens bedroeg in de periode 1990-1997 feitelijk 4,9%. De conclusie die uit een en ander moet worden getrokken is dat de onderschatting van de groeiontwikkelingen op Schiphol niet voortvloeien uit een onderschatting van de algehele groeiontwikkeling van de Europese luchtvaartmarkt, maar het gevolg zijn van de forse marktaandeelwinst van Schiphol en KLM, die bij afwezigheid van doorslaggevende indicaties niet in de scenario’s zijn meegenomen. Dit laatste is ook expliciet gemeld bij de presentatie en toelichting op de scenario-uitkomsten. Inventarisatie economische effecten: de perioden 1990-2003 en 2003-2015 In 1993 verscheen de Inventarisatie Economische Effecten (IEE) van het Project Mainport & Milieu Schiphol (PMMS). De IEE heeft zich gebaseerd op de omgevingsscenario’s van ‘Nederland in Drievoud’. In het kader van de IEE zijn nieuwe luchtvaartscenario’s ontwikkeld, die overigens veel overeenkomsten hebben met de eerdere luchtvaartscenario’s die voor Nederland in Drievoud zijn ontwikkeld. Er zijn twee belangrijke verschillen. Het eerste punt betreft de concurrentie-analyse die aan de IEE-scenario’s ten grondslag heeft gelegen. Er is veel aandacht besteed aan het mainport-concept en de concurrentiepositie van verschillende luchthavens. Deze toevoeging ten opzichte van de scenario’s uit Nederland in Drievoud blijkt ook uit de naamgeving van de scenario’s die steeds eerst refereert aan de CPB-scenario’s en dan het nieuwe competitie-element tot uitdrukking brengt (Global Shift Business As Usual, European Renaissance-European Liberalisation, Global Competition Global Liberalisation). Het tweede punt betreft de horizon. Behalve een verkenning van de periode 1990-2015 is in de IEE-studie ook een verkenning gemaakt voor de periode 1990-2003. De belangrijkste uitkomsten van de IEE-studie in termen van verkeersontwikkelingen op Schiphol zijn weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 2
Vervoersontwikkeling op Schiphol in de drie scenario’s van ‘Inventarisatie Economische Effecten’ GS/BAU 1990
passagiers (mln) vracht (mln ton) bewegingen
ER/ELI
BG/GLI
2003
2015
2003
2015
2003
2015
mln passagiers 16,2 25,7 0,8 1,4 203 278
37,7 2,8 370
26,5 1,3 308
38,6 2,9 432
34,3 1,7 372
56,2 4,1 582
Uit de tabel valt op dat de passagiersbewegingen in de IEE-scenario’s in 2015 wat hoger liggen dan die in de eerdere CPB-scenario’s. Dit geldt zeker voor het hoogste groeiscenario waar nu werd uitgegaan van een volume van 56 mln passagiers exclusief HST-substitutie, tegen 48 mln in het GC-scenario van het CPB. Deze ontwikkeling is zowel het gevolg van
8
een algehele gunstigere marktdynamiek en daarmee verbonden extra mondiale luchtvaartgroei als van een gunstiger presteren van Schiphol binnen die mondiale luchtvaart. Mogelijk hebben ook de eerste informaties over marktaandeelwinsten van Schiphol in 1991 en 1992 een rol gespeeld (de berekeningsronden zullen wel ruim voor de publicatiedata zijn afgesloten). Hoe dit ook zij, het blijkt in ieder geval dat de IEE-scenario’s die in 1993 zijn gepubliceerd de bandbreedte aan de bovenkant wat hebben opgerekt ten opzichte van de eerdere CPB-scenario’s. De periode tot 2003 is in de IEE-verkenningen ook bezien. Voor dat jaar werd uitgegaan van een bandbreedte van 25 tot 35 mln passagiers. Het groeipercentage in de periode 1990-2003 werd daarbij hoger ingeschat dan dat in de periode 2003-2015. Ook in dit opzicht vertonen de CPB-scenario’s van ‘Nederland in Drievoud’ en de IEE-scenario’s een duidelijke overeenkomst. Algemeen werd uitgegaan van hoge, maar in de tijd afnemende inkomenselasticteiten. Dit inzicht is ook op dit moment de heersende opinie over de relatie tussen inkomensgroei en luchtvaartgroei. Ook voor de IEE-scenario’s moet achteraf worden geconstateerd deze de dynamiek van de feitelijke luchtvaartgroei op Schiphol hebben onderschat. Het feit dat in de IEE-studie vrij uitgebreid aandacht is besteed aan concurrentiefactoren heeft wel inzichten geboden, maar geen ‘voorspellende waarde’ gehad. De ‘state of the art’ laat eenvoudig niet meer toe. Dat gold ten tijde van ‘Nederland in Drievoud’, ten tijde van de IEE en geldt vandaag de dag nog. Interessant is dat de Commissie van Advies in het eindrapport van december 1993 wel degelijk aandacht heeft gevraagd voor de mogelijkheid van een snellere luchtvaartgroei dan in de IEE-verkenning naar voren kwam in relatie tot de toentertijd meest recente ontwikkelingen op Schiphol. Op pagina 80 van het ‘Eindrapport Inventarisatie Economische Effecten’ (PMMS, 1993) schrijft de Commissie ‘De IEE-analyses nemen 1990 als basisjaar en blikken dan in scenario’s vooruit naar 2015. Echter, in de actuele ontwikkeling zien wij dat het vervoer op Schiphol in de periode 1990 tot medio 1993 sterker is gegroeid dan op basis van de analyses verwacht mocht worden in deze bepaald niet florissante periode. Dat is het gevolg van autonome luchtvaartontwikkeling, invoering van het hub and spoke systeem, en de gunstige concurrentiepositie van Schiphol ten opzichte van andere luchthavens. Blijft een beslissing over uitbreiding van Schiphol uit, en laat de luchtvaartontwikkeling de komende tien jaar een zelfde groei zien als in de afgelopen drie magere economische jaren, dan verkeert de luchthaven reeds rond de eeuwwisseling in grote capaciteitsproblemen. Die capaciteitsproblemen betreffen zowel de afhandeling als de toelaatbare geluidsoverlast.’. Economie en fysieke omgeving: de periode 1995-2020 Medio 1997 is de nieuwe lange termijn studie ‘Economie en fysieke omgeving’ afgerond. Ook hierin is een drietal scenario’s met behulp van het nieuwe ILCM-model uitgewerkt voor de Nederlandse luchtvaart. Deze studie is beschreven in de publicatie ‘Economie en fysieke omgeving’ (CPB, 1997a) en zijn ook gehanteerd voor de publicatie ‘Grenzen aan Schiphol?’ (CPB, 1997b), waarin de economische effecten van quotering van de
9
Nederlandse luchtvaart worden beschreven. In onderstaande grafiek zijn de ontwikkelingen van de passagiersbewegingen voor de periode 1995-2020 in de drie scenario’s weergegeven. Grafiek 2
Vervoersontwikkeling op Schiphol in de drie scenario’s van ‘Economie en fysieke omgeving’
Uit de grafiek kan worden opgemaakt dat de scenario’s uitgaan van een ontwikkeling van het aantal passagiersbewegingen van 25 mln in 1995 naar ongeveer 60 tot 100 mln in 2020. In de scenario’s is opnieuw uitgegaan van de veronderstelling van gelijkblijvende marktaandelen. Daarbij is de forse marktaandeelwinst van Schiphol van de afgelopen jaren in de cijfers verwerkt, maar is geen rekening gehouden met extra marktaandeelwinst in de toekomst. Net als ten tijde van ‘Nederland in Drievoud’ geldt dat de Europese luchtvaartmarkt nog volop in beweging is en dat het ook nu moeilijk is in te schatten of het marktaandeel van Schiphol in de toekomst verder zal toenemen of dat Schiphol juist een deel van zijn gerealiseerde marktwinst zal moeten afstaan aan concurrerende luchthavens.2. Evenals in ‘Nederland in Drievoud’ is uitgegaan van in tijd afnemende inkomenselasticiteiten, waardoor de jaarlijkse procentuele luchtvaartgroei op Schiphol dan geleidelijk afneemt in de tijd. 3 Beleidsimplicaties van scenario’s Het ontwikkelen van algemene scenario’s of meer specifieke luchtvaartscenario’s is bedoeld om denkbare toekomstige ontwikkelingen te verkennen. De reden dat het CPB meerdere toekomstscenario’s gebruikt is gelegen in het feit dat de toekomstige ontwikkeling
2
In onze second opinion (CPB, 1996) over de ‘Notitie inzake vervoerontwikkeling Schiphol’ is opgemerkt dat gegeven de factoren die aan de gerealiseerde marktwinst ten grondslag hebben gelegen (introductie van het blokkenschema op Schiphol door de KLM, het open skies verdrag met de Verenigde Staten alsmede de geslaagde alliantie van de KLM met Northwest Airlines) er geen aanleiding is de marktwinst zonder meer naar de toekomst door te trekken.
10
fundamenteel onzeker is. Het maken van één toekomstvoorspelling is onder dergelijke omstandigheden weinig zinvol. Ook geldt dat toekomstscenario’s weliswaar beogen om een zinvolle bandbreedte te schetsen voor denkbare toekomstige ontwikkelingen, maar dat hiermee niet wordt gepretendeerd dat alle denkbare hoeken van het (toekomstige) speelveld worden afgedekt. Deze opmerkingen gelden in algemene zin en gelden nog nadrukkelijker voor specifieke sectorverkenningen. Voor de luchtvaartsector geldt dan bovendien dat een fase van belangrijke structurele verandering wordt doorlopen, waarvan de uitkomsten zich ook op middellange termijn al moeilijk laten inschatten. Tegen deze achtergrond is het evident dat zowel de scenario’s van ‘Nederland in Drievoud’ als de IEE-scenario’s voor de periode 1990-2015 op geen enkele wijze tot een conclusie leiden dat het verstandig zou zijn om de toekomstplanning af te stemmen op slechts één denkbare ontwikkeling, namelijk die richting 44 mln passagiers in 2015. De beleidsimplicaties van de scenario’s zijn juist dat het verstandig is met meerdere denkbare toekomsten rekening te houden. Bij de CPB-scenario’s is gemeld dat ook de geschetste bandbreedte voor de luchtvaartgroei van 37 tot 52 mln passagiers in 2015 slechts globale indicaties zijn en dat er zwaarwegende redenen zijn om juist bij de luchtvaart rekening te houden met serieuze afwijkingen in opwaartse of neerwaartse zin. Een mogelijk punt van verwarring bij de IEE-scenario’s betreft de nogal absolute wijze waarop mainportgrenzen worden aangeduid in termen van aantallen passagiers, ook al werden ook deze grenzen voor drie scenario’s apart in beeld gebracht. De in de PKB-Schiphol gehanteerde grens van 44 mln was in ieder geval gebaseerd op de gedachte dat hiermee zowel de mainport als de milieugrenzen kon worden veilig gesteld. Een tweede belangwekkend punt voor het beleid is om rekening te houden met verschillende ontwikkelingsfasen in de tijd. De groeiverwachtingen voor de Europese luchtvaartsector zijn voor de komende tien jaar hoger, dan voor de jaren die daarop volgen. Dit hangt samen met demografische ontwikkelingen en vooral met een afnemende inkomenselasticiteit van de luchtvaartvraag. Het maakt derhalve nogal wat uit of men vooruitblikt naar 2003, naar 2015 of naar 2020. Bij een kortere horizon zijn de onzekerheden doorgaans minder groot dan bij een langere horizon, maar anderzins kunnen internationale incidenten (Golfoorlog of mogelijks straks de crisis in Azie) de verwachte (trendmatige) ontwikkelingen op losse schroeven zetten. Dit soort incidenten middelen op zeer lange termijn uit, maar voor middellange termijnprojecties geldt dit in veel mindere mate. Een derde belangrijk punt is het doel waarvoor men toekomstontwikkelingen verkent. Bij de ruimtelijke ordening en ook bij investeringen in bredere zin geldt wel het adagium plannen voor de onderkant en reserveren voor de bovenkant. In deze zin is in navolging van de scenarioverkenning in ‘Nederland en Drievoud’ wel gesteld dat het plannen voor tenminste 40 mln passagiers in 2015 met openhouden van mogelijkheden om hier desgewenst bovenuit te kunnen gaan vanuit capaciteitsplanning als een no regret policy zou
11
kunnen worden aangemerkt. Voor de milieukant is daarentegen juist de bovenkant van de economische volume-ontwikkeling zeer relevant. De grootste milieuproblemen en daarmee verbonden beleidsopgaven zullen zich voordoen bij een hoge volumegroei van de luchtvaart. De kernvraag is in hoeverre bepaalde economische potenties die zich kunnen aandienen - of die nu het gevolg zijn van een gunstig algemene economische ontwikkeling of van een sterke concurrentiepositie van Schiphol en KLM - binnen politiek-maatschappelijk acceptabel geachte milieurandvoorwaarden kunnen worden benut. Het verdient geen aanbeveling deze vraag te versmallen tot een simpele volumekwestie, dat wil zeggen tot de vraag hoeveel passagiers er passen op Schiphol bij gegeven milieunormen. De reden hiervan is dat het antwoord op deze vraag zeer sterk afhangt van allerlei thans nog onzekere ontwikkelingen in termen van samenstelling van het verkeer en van de vloot en van het milieubeleid dat luchthaven en overheid op diverse terreinen kunnen voeren. In de recent verschenen CPB-studies ‘Economie en Fysieke Omgeving’ en ‘Grenzen aan Schiphol?’ is een inventarisatie gemaakt van de verschillende beleidsinstrumenten (heffingen, regelgeving, vliegprocedures en investeringen) die zouden kunnen worden overwogen om ‘ontkoppeling’ tussen luchtvaartvolume en geluidshinder en emissies van vliegverkeer te realiseren. Beperking van het volume als zodanig is hierbij één van de opties, maar zeker niet de enige. Bij het vooruitblikken naar de toekomst moet nogmaals worden onderstreept dat ook de meest recente CPB-scenario’s voor de luchtvaart niet de pretentie hebben alle hoeken van het speelveld te dekken. Het uitgangspunt is wel dat de door de scenario’s opgespannen bandbreedte van 60 tot bijna 100 mln passagiers in 2020 een zinvolle range voor de ontwikkelingen schetst. Alleen combinaties van aanhoudend zeer hoge groei met aanhoudende marktaandeelwinst van Schiphol of combinaties met aanhoudend zeer lage groei met marktaandeelverlies van Schiphol zullen de feitelijke uitkomsten buiten deze range brengen in 2020. De scenario’s bieden geen middellange termijnverkenning en het verdient aanbeveling deze scenario’s dan ook niet te interpoleren richting eerdere jaren of door te trekken naar jaren na 2020. Het feit dat het bij de huidige stand van kennis niet goed mogelijk is om toekomstige marktposities van luchthavens in te schatten is een gegeven waarmee moet worden gewerkt. Dit is overigens ook niet specifiek voor de luchtvaart. De marktpositie van Nederland en Europa binnen de mondiale verhoudingen is op lange termijn voor vele sectoren nauwelijks in te schatten. Men kan overwegen om scenariospecifieke vooronderstellingen te maken voor marktaandeelveranderingen3 of om een soort kansverdelingen te maken (al kent men uiteraard de werkelijke kansverdeling niet). Hierdoor kunnen bandbreedtes worden opgerekt en kan het aantal casusposities worden uitgebreid. Dit vergroot de kans dat de 3
Zo heeft Rand Europe in het kader van het TNLI-onderzoek een vijftal scenario’s ontwikkeld, waarbij van uiteenlopende marktaandelen wordt uitgegaan. De bandbreedte van de scenario’s voor 2025 loopt uiteen van 14 tot 103 mln passagiers.
12
feitelijke uitkomsten binnen de geschetste bandbreedte vallen. Een nadeel hiervan is dat de gehanteerde marktaandeelveranderingen altijd arbitrair zijn. Er is ook in die omstandigheden geen garantie dat de uitkomsten niet toch buiten de bandbreedte vallen. Een ander nadeel is de enorme bandbreedte die wordt neergezet of het grote aantal casusposities dat wordt neergezet. Bij de huidige drie scenario’s die zijn ontwikkeld blijkt al telkens de beleidsvraag op te komen welk scenario nu het meest waarschijnlijk is. Het CPB-standpunt ter zake is altijd geweest dat alle scenario’s een even grote waarschijnlijkheid hebben en dat scenario’s primair als een denkkader moeten worden gezien dat nuttig kan zijn om in het achterhoofd te hebben bij het nemen van strategische beslissingen. Alles overziende is het CPB van mening dat de in IEE-scenario’s geschetste luchtvaartontwikkelingen waren gebaseerd op de beste kennis van dat moment en dat de beperkingen die deze scenario’s kenmerken voldoende zijn gemeld in de relevante studies. De uitgangspunten die aan de luchtvaartverkenningen ten grondslag lagen, zijn ook bij een terugblik alleszins redelijk en begrijpelijk tegen de achtergrond van de toentertijd beschikbare informatie. De luchtvaartvolumina waren ten tijde van het opstellen van de scenario’s overigens niet de ‘kritische grootheden’ die deze later politiek zijn geworden. Deze ontwikkeling hangt samen met de door de politiek gekozen vaste grens van 44 mln passagiersbewegingen en daaraan gekoppelde milieugrenzen. Het feit dat de luchtvaartgroei op Schiphol vervolgens enkele jaren krachtiger is geweest dan de scenario’s impliceerden, was tussentijds lastig op zijn merites te beoordelen. De marktaandeelwinst kon tijdelijk van aard zijn (bijvoorbeeld vanwege een tijdelijke voorsprong van KLM door de vroege samenwerking met NorthWest), kon een eenmalig hoger niveau impliceren of kon meer structureel van aard zijn. In 1996 heeft het CPB al eens een second opinon in deze zaak gegeven, waarin dit standpunt is verwoord. Nu de marktaandeelwinst zich in de achterliggende twee jaren opnieuw met forse kracht heeft doorgezet, worden hogere volumina dan in de ’IEE-scenario’s destijds werden verwacht uiteraard wel steeds waarschijnlijker. In de studie ‘Economie en Fysieke Omgeving’ zijn dan ook nieuwe luchtvaartscenario’s gemaakt die aansluiten bij de inmiddels veel hogere startniveau’s. Bij deze scenario’s is ook aandacht besteed aan de ‘44 mln grens’ die volgens de nieuwste scenario’s al in het begin van de volgende eeuw zich zouden kunnen aandienen. De realisaties van 1997 (12% groei van de passagiersbewegingen), die nog niet bekend waren bij het opstellen van de scenario’s, geven aan dat de kans hierop inderdaad groot lijkt en mogelijk zelfs nog eerder in de toekomst komt te liggen dan het hoge groeiscenario impliceert. Daarmee is overigens zeker niet gezegd dat de KLM zonder restricties op Luchthaven Schiphol zonder meer jaren aaneen groeipercentages van tien procent of meer zal kunnen realiseren. Voor de beleidsmakers lijkt het zaak om marges in te bouwen en normen te hanteren die met een zekere flexibiliteit kunnen worden gehanteerd. De marktontwikkelingen blijven zeer onzeker en de marktaandeelwinst van KLM en Schiphol kunnen zowel blijven aanhouden als op een goede dag weer eens de andere kant inslaan.
13
Literatuur CPB (1992a), ‘Nederland in Drievoud; een scenariostudie van de Nederlandse economie’, Sdu Uitgevers, Den Haag CPB (1992b), ‘Verkeer en vervoer in drie scenario’s tot 2015', CPB werkdocument 45, Den Haag CPB (1996), ‘Notitie inzake vervoerontwikkeling Schiphol’, CPB externe notitie 29/96, Den Haag (opgenomen in: ‘Eerste Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 23552, nr. 31e’) CPB (1997a), ‘Economie en fysieke omgeving; beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020', Sdu Uitgevers, Den Haag CPB (1997b), ‘Grenzen aan Schiphol?’, Sdu Uitgevers, Den Haag PMMS (1993), ‘Eindrapport Inventarisatie Economische Effecten’, Project Mainport & Milieu, Den Haag
