De grenzen van AEO
Door: Y.M. Tang 2010/2011
Inhoudsopgave 1. Inleiding.......................................................................................................... 2 2. De Douane in ontwikkeling........................................................................... 3 2.1 De Nederlandse Douane ............................................................................... 3 2.2 De invloed van de Europese Commissie .................................................... 5 3. Certificeren .................................................................................................... 6 3.1 De betekenis van certificeren....................................................................... 6 4. Vertrouwen..................................................................................................... 8 4.1 Inleiding in het vertrouwen........................................................................... 8 4.2 De betekenis van vertrouwen....................................................................... 8 4.3 De aspecten van vertrouwen........................................................................ 9 4.4 Vertrouwen en de Douane .......................................................................... 11 5. Compliance .................................................................................................. 11 5.1 Inleiding in compliance............................................................................... 11 5.2 De betekenis van compliance .................................................................... 12 6. Preventie, handhaving en formalisatie...................................................... 13 6.1 Preventiemodellen ...................................................................................... 13 6.2 Handhavingstijlen ....................................................................................... 14 6.3 Formalisatie ................................................................................................. 15 6.4 Preventie, handhaving, formalisatie en de Douane ................................. 17 7. Conclusies ................................................................................................... 18 7.1 De begrippen certificering, vertrouwen en compliance .......................... 18 7.2 Beantwoording probleemstelling .............................................................. 19 Literatuurlijst ..................................................................................................... 22
1
1. Inleiding De aanslagen in New York op 11 september 2001 zijn de aanleiding geweest voor de Verenigde Staten van Amerika om het besluit te nemen genaamd “Customs- Trade Partnership Against Terrorism. Dit besluit houdt in dat de in- en uitgaande goederenstroom strenger gecontroleerd moeten worden. Echter voor bedrijven die zich kwalificeren als “veilig” geldt dat zij hiervan verschoond blijven. Als reactie hierop komt de Europese Unie met een Authorised Economic Operator. Dit om ervoor te zorgen dat de Europese bedrijven een goede toegang blijven houden tot de markt in de Verenigde Staten van Amerika en dus de kwalificatie “veilig” krijgen van de Verenigde Staten van Amerika. Hoewel de taken van de Douane van oudsher gericht zijn op heffing en de inkomende goederenstromen, zijn door druk van de veranderende maatschappelijke omstandigheden de taken verschoven naar veiligheid in relatie tot de inkomende en uitgaande goederenstromen. Markten krijgen steeds meer een internationaal karakter en de betekenis van fysieke (lands)grenzen neemt af. Globalisering van de economie en supranationalisering van het bestuur gaan hand in hand. Bedrijven worden allang niet meer alleen gebonden door wetten en regels die de Nederlandse wetgever heeft vastgesteld. Multinationals worden in steeds sterkere mate geconfronteerd met regels uit bijvoorbeeld de Verenigde Staten. De goederenstromen binnen de Europese Unie de Europese Unie en de buitengrenzen van de Europese Unie moeten dus veiliger worden. Maar aan de andere kant moet de doorgang van de buitengrensoverschrijdende goederen eenvoudiger en sneller. Terwijl het volume van de goederenstroom alsmaar zal toenemen, zal daarbij het aantal ambtenaren afnemen. Dit lijkt onoplosbaar. Want hoe kunnen de toenemende goederenstromen sneller, eenvoudiger maar vooral ook veiliger doorstromen met minder ambtenaren en daardoor minder controle- en toezichtsmogelijkheden? Daarnaast komen talloze vragen op zoals: -Is het mogelijk om binnen zekere randvoorwaarden meer over te laten aan betrouwbare private partijen en maatschappelijke organisaties; -Kan de Douane goed onderscheid maken tussen betrouwbare en minder betrouwbare partijen door middel van afgifte van Autorized Economic Operator status? -Onder welke voorwaarden is het mogelijk om wederzijds vertrouwen te scheppen tussen een Autorized Economic Operator en de Douane? Is de organisatie van de Douane flexibel genoeg om het toezicht anders vorm te geven? -Op welke manier kan de Douane scherper aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en de naleving van de wederzijdse afspraken?
2
-Hoe gaat de Douane de Autorized Economic Operator de faciliteit bieden die ertoe leidt dat de douanegoederen tijdens het (veilige) logistieke proces niet wordt gecontroleerd? -Kan de uitvoering van het toezicht op deze goederen daarmee deels gedelegeerd worden aan de Autorized Economic Operator, maar dat de kwaliteit van het toezicht de verantwoordelijkheid blijft van de Douane? De probleemstelling luidt als volgt: Waar liggen de grenzen waarbinnen de (Nederlandse) Douane een veilige in – en uitvoer van goederen kan garanderen middels de afgifte van de Autorized Economic Operator statussen aan deelnemers binnen de logistieke keten? Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zal, om te beginnen, in Hoofdstuk 1 ingegaan worden op de ontwikkelingen van de Douane. Hoe is de Douane ontstaan en hoe is deze door de tijd heen ingericht. Is de Douane flexibel genoeg om haar toezicht te vernieuwen? Vervolgens zal ingegaan worden op certificeren, vertrouwen en compliance, de belangrijkste begrippen in het vernieuwde toezicht van de Douane.
2. De Douane in ontwikkeling 2.1 De Nederlandse Douane De allereerste belastingen zijn ingevoerd met het oog op het verkrijgen van (belasting)gelden voor oorlogvoering. Deze oorspronkelijke gedachte aan veiligheid voor en bescherming van onderdanen zijn als belangrijkste motivering voor de heffing van belastingen tot in de 19e eeuw blijven voortbestaan. In Nederland werden de eerste rechten op de in- uit- en doorvoer van goederen geheven onder de naam van convoyen en llicenten. De licenten stammen uit de 14e eeuw, toen reders en kooplieden samenwerking zochten om gezamenlijk de onveiligheid op zee te bestrijden. In het begin is geprobeerd om zelfstandig maatregelen te nemen, maar al snel gingen de kosten hun draagkracht te boven. Er werden vloten gevormd door vakgenoten om in combinatie hun belangen te beschermen. Met deze handelsvloten zond men speciale escort schepen mee, de conveyers. Deze convoyen was van civielrechtelijke aard. De overheid werd ingeroepen toen particulier initiatief niet meer voldoende was in verschillende opzichten. Deze verleende op regelend gebied en door militaire steun bijstand. De eerste rijksbelasting is ontstaan door de convooien en licenten waarvan de opbrengst met name bestemd was voor de marine. Na de Vrede van Munster werden de convoyen en licenten als gewone belastingen op de in- en uitvoer samengesmolten en hadden een zuiver budgettair doel voor de overheid. Naderhand zijn de invoerrechten aangewend voor andere doelen. De belangrijkste daarvan is het op de
3
binnenlandse markt bieden van bescherming van zowel de nationale landbouw als industrie tegen de concurrentie van buitenlandse goederen. De Nederlandse Douanewetgeving kent een stelsel van formaliteiten en toezicht waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van het bedrijfsleven. Van oudsher heeft Nederland een liberaal douanestelsel, dit houdt verband met de door Nederland voorgestane politiek van vrijhandel, mede gezien de grote belangen van de handel voor Nederland. Volgens de leidraad1 van de Douane is de in Nederland toegepaste douanebehandeling soepel. Het is één van de tradities van de Nederlandse Douane om de wetgeving zo toe te passen waarbij er zo weinig mogelijk hinder wordt ondervonden door het bedrijfsleven. De heffing van invoerrechten heeft eeuwenlang plaatsgevonden met zogenaamde fysieke controles. De te belasten goederen werden op de plaats van belastingheffing, zoals de grens of bij uitslag uit een fabriek of entrepot feitelijk gecontroleerd. Dit fysieke systeem is in de loop der tijd uitgewerkt met een verlegging van plaatsen van controle en van tijdstippen van verschuldigdheid. Door de massaliteit van de in- en uitvoer kon dit systeem niet meer goed functioneren en is de administratieve controle ontstaan. Er werd een mogelijkheid geschapen om de fysieke controle te vervangen door een stelsel van toezicht aan de hand van de administratie van de belanghebbende. Er werd tevens een mogelijkheid gecreëerd om na het verkrijgen van een vergunning, achteraf periodiek aangifte ten invoer of ten uitvoer te doen. Papieren aangiften werden geleidelijk vervangen door geautomatiseerde aangiften. Sagitta2 invoer en uitvoer werd landelijk ingevoerd. Naast schriftelijke periodieke aangiften werd het tevens mogelijk om geautomatiseerde periodieke aangiften te doen. Ook de documenten met betrekking tot douanevervoer werden geautomatiseerd. De invoerrechten zullen in omvang en belang afnemen door wijzigingen in internationale afspraken, zoals verlaging van invoertarieven en tegelijkertijd zal de niet fiscale rol belangrijker worden. Per 1 januari 2008 is de Autorized Economic Operator ingevoerd. Deze status wordt gezien als een eerste stap in de richting van horizontaal toezicht en certificeren. De Douane wil een verschuiving van vergunningverlening op fiscaal terrein naar certificering voor fiscale en VGEM3 aspecten. Het Beheersverslag van de Belastingdienst 2009 begint met “Burgers en bedrijven zijn bereid hun wettelijke verplichtingen aan de Belastingdienst na te komen”. Deze bereidheid noemt de Belastingdienst compliance en is een 1
Beschikking d.d. 29 okotober 1981, nr. B71/20442 paragraaf 22 Sagitta staat voor Systeem voor de Automatische Gegevensverwerking met betrekking tot Invoeraangiften met Toepassing van Terminals voor het doen voor Aangifte 3 VGEM staat voor Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu
2
4
algemene beleidsdoelstelling. De Belastingdienst bevordert de compliance onder meer door vanuit een dienstverlenende houding te zorgen voor goede communicatie met burgers en bedrijven. Naast dienstverlening houdt de Belastingdienst adequaat toezicht op de naleving van wettelijke verplichtingen en dwingt die naleving desnoods af. De Belastingdienst wil slimmer toezicht uitoefenen en kijkt wat deze zelf moet doen en welke taken overgelaten kunnen worden aan anderen. Sterker werken vanuit vertrouwen en het toezicht samen met andere organisaties en bonafide bedrijven horizontaler te maken. Voor de Douane staat een herontwerp van de douaneprocessen op stapel met verdergaande automatisering. Op dit moment is de aangifte nog de start van het controleproces, straks zal veel gebruik gemaakt worden van certificering van ondernemers. Er zijn een aantal ontwikkelingen die van belangrijke invloed zijn op de procesinrichting namelijk de wereldeconomie en de handelspolitiek, veiligheid en bescherming van de rechtsstaat, Europa en versterking van de interne markt. Daarnaast wil de Douane zich in de toekomst neerzetten als de overheidsdienst die faciliteiten biedt en toezicht houdt op een veilig en integer grensoverschrijdend goederenverkeer. De Douane zal de bewaking van de buitengrenzen versterken en zich vooral richten op toezicht en in mindere mate op opsporing. Naast de fiscale taken richt de Douane zich met name ook op taken op het gebied van VGEM. De Europese Commissie heeft het begrip veiligheid gedefinieerd als “de samenleving moet worden beschermd tegen allerlei risico’s met betrekking tot de domeinen openbare veiligheid, gezondheid, economische ordening en milieu.” De Douane is van mening dat veiligheid niet kan worden bevorderd zonder een goede samenwerking met het bedrijfsleven. Het bestaande vergunningenproces moet verbreed worden tot een systeem van certificering waarin veiligheid centraal staat. Hierbij zal de Douane zoveel mogelijk gebruik maken van de veiligheidsprocedures en –initiatieven die het bedrijfsleven zelf al heeft ontwikkeld. Op het gebied van naleving van de veiligheidsvoorschriften wordt niet meer van de overheid verlangd om altijd en overal dit toezicht zelf uit te voeren. De overheid stelt regels op hoofdlijnen op en laat de uitvoering met de nodige beleidsruimte aan het bedrijfsleven zelf over. Het moet een combinatie zijn van heldere wetgeving en veel zelfregulering bij de uitvoering. 2.2 De invloed van de Europese Commissie De Autorized Economic Operator vloeit voort uit een Europese wetgeving. De faciliteiten zijn veiligheidsgerelateerde douanecontroles en/ of de in de douanewetgeving vastgelegde vereenvoudigingen. De criteria voor de Autorized Economic Operator status zijn:
5
-
een passende staat van dienst op het gebied van de naleving van de douanevereisten; een deugdelijke handels- en, in voorkomend geval, vervoersadministratie die passende douanecontroles mogelijk maakt; in voorkomend geval, het bewijs van financiële solvabiliteit; en indien van toepassing, passende veiligheidsnormen.
De Europese Commissie heeft voorschriften vastgesteld: - voor het verlenen van de Autorized Economic Operator status; - voor het verlenen van vergunningen voor het gebruik van vereenvoudigingen; - om te bepalen welke douaneautoriteit bevoegd is voor het verlenen van bedoelde status en vergunningen; - voor de soort en de omvang van de faciliteiten die met betrekking tot veiligheidsgerelateerde douanecontroles kunnen worden toegekend, rekening houdend met de voorschriften voor gemeenschappelijk risicobeheer; - voor overleg met en informatieverstrekking aan andere douaneautoriteiten. Daarnaast zijn er voorwaarden gesteld waaronder: - een vergunning tot een of meer lidstaten kan worden beperkt; - de status van Autorized Economic Operator kan worden opgeschort of ingetrokken; en - er voor bepaalde categorieën Autorized Economic Operator kan worden afgeweken van de eis dat de marktderelnemer in de Gemeenschap gevestigd moet zijn, rekening houdend met, in het bijzonder, internationale overeenkomsten. De status toekenning door de ene lidstaat wordt erkend door een andere lidstaat binnen de Europese Unie.
3. Certificeren 3.1 De betekenis van certificeren Volgens het Van Dale woordenboek voor de Nederlandse taal heeft het woord certificeren twee betekenissen “voor echt, wettig verklaren” en “door ondertekening bevestigen”. De Douane wil het bedrijfsleven met een AEO status certificeren in de betekenis van door ondertekening bevestigen. De vraag is wat wordt door de Douane bevestigd? Voor een goede certificering gelden een aantal kenmerken zoals beoordeling door onafhankelijke deskundigen waarbij er “spelregels” uitgewerkt zijn. De gecertificeerde moet blijvend voldoen aan bepaalde eisen, toetsing geschiedt door periodieke controle. De certificering moet bewijs zijn van vertrouwen en het is een waardevol communicatiemiddel. Uiteindelijk is het een bevestiging dat aan bepaalde vereisten is voldaan na afloop van een evaluatieprocedure. Deze vereisten hebben betrekking op het (blijvend) naleven van bepaalde voorwaarden.
6
De AEO aanvraag bestaat uit drie delen namelijk: - de self assessment; - een aanvraagformulier en - een verklaring bij de aanvraag. Binnen 90 dagen beslist de Douane of de AEO status wordt verleend, nadat de aanvraag bij de Douane compleet binnen is en nadat er een toetsing heeft plaatsgevonden. Voor de toetsing heeft de Douane specialisten opgeleid om deze beoordeling uit te kunnen voeren. De normen zijn vastgelegd in een Europese verordening. De motieven van de Nederlandse overheid om gebruik te maken van certificatie en accreditatie is de wens om te komen tot minder wet- en regelgeving. Daarnaast is voor het bereiken van de doelstellingen op het gebied van onder andere veiligheid de inbreng van technische expertise uit het bedrijfsleven dringend gewenst. Betrokkenheid van het bedrijfsleven leidt tot een groter draagvlak voor de maatregelen op dit gebied. Echter mag de overheid er niet altijd vanuit gaan dat het bedrijfsleven de publieke belangen in gelijke mate onderkent en draagt. Het moet geen middel zijn voor het opvangen van tekorten in de handhavingcapaciteit. Het kan een rol spelen bij het vormgeven van het toezichtsbeleid, maar kan geen alternatief zijn voor overheidsinspecties. Daarnaast mag niet automatisch worden aangenomen dat certificering een nuttige bijdrage kan leveren aan de borging van een bepaald publiek belang, dit moet van geval tot geval worden onderzocht en gemotiveerd. De aard en het gewicht van het betrokken publieke belang moet zich lenen voor certificatie, dat wil zeggen dat de eisen in voldoende mate gericht moeten zijn op objectieve kenmerken. De betrokken sectoren moeten een voldoende organisatiegraad, structuur en draagkracht hebben om de zelfregulering vorm en inhoud te geven. Er is voldoende parallelliteit tussen de belangen van de overheid en de sector zelf. En er moet voor het betreffende beleidsterrein voldoende vertrouwen bestaan in de kwaliteit van de certificatie infrastructuur. De overheid draagt in alle gevallen de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de wetgeving. Het bezit van een certificaat vrijwaart niet van enigerlei bestuurlijke of strafrechtelijke verplichting. De overheid is dan ook gehouden een passende infrastructuur voor nalevingstoezicht, opsporing en vervolging op het betreffende beleidsterrein te onderhouden en zonodig te activeren. Bij de AEO certificering moet de Douane ervoor waken om niet teveel te neigen naar een te zeer adviserende rol en een te weinig toezichthoudende rol bij het zoeken naar balans tussen repressief en coöperatief handhavingsbeleid.
7
4. Vertrouwen 4.1 Inleiding in het vertrouwen Elk woord of begrip is drager van een of meer taalkundige betekenissen. Als drager van betekenissen heeft elk woord of begrip een bepaalde lading. Vertrouwen is een beladen begrip. “Beladen” duidt in dit opzicht op zwaar: het begrip vertrouwen draagt een zware lading aan betekenissen. Hierbij gaat het niet alleen om het feit dat het begrip meerdere taalkundige betekenissen heeft maar ook een normatieve, symbolische en emotionele betekenis. De Douane gaat ander toezicht uitoefenen op het bedrijfsleven: van verticaal naar horizontaal. Het horizontaal toezicht is vooral gebaseerd op vertrouwen. Daarnaast gaat de Douane bedrijven voorzien van een AEO status op gebied van veiligheid en/ of vereenvoudigde procedures. Met het afgeven van een dergelijke status wekt de Douane ook vertrouwen op bij de handelspartners, want deze status is voor het bedrijfsleven een waardevol communicatiemiddel. Vertrouwen heeft zowel onder- als bovengrenzen. Een minimum hoeveelheid aan vertrouwen is altijd nodig tussen de Douane en het bedrijfsleven, aangezien contracten nooit volledig dekkend kunnen zijn. Aan de andere kant blijft beheersing nodig waar vertrouwen zijn grenzen heeft bereikt. Vertrouwen kan ook zo ver doorslaan dat sprake is van naïviteit of blindheid (blind vertrouwen). Om het vertrouwen in elkaar te verbeteren, is herhaalde samenwerking nodig. De theorieën lopen echter uiteen op het gebied van controleren van de tegenpartij of deze zich wel aan de afspraken houdt. Aan de ene kant blijkt dat controle slecht is voor het vertrouwen, maar aan de andere kant blijkt juist dat controle het vertrouwen verder kan versterken. 4.2 De betekenis van vertrouwen Vertrouwen heeft vele betekenissen en kent verschillende fasen van opbouw. Vertrouwen heeft in het dagelijkse spraakgebruik verschillende betekenissen: berekenbaarheid of voorspelbaarheid (je mag erop vertrouwen dat de zon morgen opkomt), veronderstelde betrouwbaarheid (in de zin van trustworthiness, niet reliability) en eerlijkheid (je mag erop vertrouwen dat iemand zijn/ haar afspraken nakomt) en geloof in de vermogens en goede bedoelingen van een ander (je vertrouwen in iemand stellen). Uit het feit dat je iemand kunt vertrouwen omdat hij voorspelbaar onbetrouwbaar zal zijn of juist omdat je het concrete gedrag niet kunt voorspellen, maar reden hebt om te geloven in de goede wil en vaardigheden, laat zien dat de betekenissen van vertrouwen nogal divers zijn. Vertrouwen kan ook zijn het risico nemen in situaties waarin het risico afhankelijk is van wat een ander doet. Je beslist om te vertrouwen als de kans
8
dat het vertrouwen gerechtvaardigd is maar de opbrengst als je dat doet groter is dan de kans dat het vertrouwen beschaamd wordt maal het dan te lijden verlies. Het gedrag (of de perceptie van het gedrag) en het belang van de ander kan sterk wegen in de overwegingen om te vertrouwen “To say that I trust you means I have reason to expect you to act, for your reasons, as my agent. Vertrouwen als uitdrukking van of geloof in “encapsulated interest”. In de onzekere/ onduidelijke situatie waarop gedoeld wordt, weet je dat er een reële kans is om bedrogen uit te komen. Je hebt wellicht meer te verliezen dan te winnen en toch geef je vertrouwen. Dat vertrouwen kan worden omschreven als “the actor’s belief that, at worst, others will not knowingly or willingly do him harm, and at best, that they will act in his interest”. Vertrouwen draagt bij aan een vermindering van transactiekosten binnen en tussen organisaties. Bij het bepalen van controlemaatregelen wordt geprobeerd een optimale verhouding te vinden tussen de kosten van de maatregelen en het te lopen resterende risico. Bij de inschatting van het af te dekken en resterende risico wordt een inschatting gemaakt die mede gebaseerd is op het vertrouwen dat aanwezig is in de betrokken partijen. Een laag vertrouwen leidt tot meer controlemaatregelen en dus tot hogere kosten van controle. Vertrouwen in de andere partij leidt er toe dat afspraken minder gedetailleerd uitgewerkt en vastgelegd hoeven te worden. Het toezicht op de naleving van deze regels kan daarmee verminderen. Dit levert middelen op die gebruikt kunnen worden voor het verder uitbouwen van het onderlinge vertrouwen. Vertrouwen kan tot slot worden omschreven als een state of mind. Iemand die vertrouwt, is bereid het risico te ondergaan dat degene die hij vertrouwt hem “in de steek laat”. Hij verwacht echter dat dit niet zal gebeuren, of hij besteedt geen aandacht aan die mogelijkheid. Iemand die vertrouwt, stelt zich dus in zekere mate kwetsbaar op. Je loopt een risico, maar verwacht dat het risico acceptabel is. Je vertrouwt erop dat degene die je vertrouwt geen misbruik maakt van het geschonken vertrouwen, ook al doen zich daarvoor mogelijkheden voor. 4.3 De aspecten van vertrouwen Vertrouwen heeft verschillende aspecten zoals in competenties of intenties. Vertrouwen hebben in de competenties van iemand betekent dat hij verwacht dat de ander in staat is om volgens verwachting te presteren. Hierbij gaat het om de deskundigheid, vaardigheden en kennis die hij nodig heeft om aan de verwachtingen te kunnen voldoen. Vertrouwen hebben in intenties (ofwel intentioneel vertrouwen) van iemand betekent dat hij verwacht dat de ander bereid en welwillend is om zich in te zetten. Vertrouwen betekent dan dat hij verwacht dat de ander zich niet opportunistisch zal gedragen, zelfs wanneer hem dat voordeel zou opleveren. Opportunisme houdt in dat de ander zich onttrekt aan afspraken of aan intenties voor afspraken tot
9
samenwerking. Intentioneel vertrouwen heeft dus betrekking op iemands toewijding loyaliteit en betrokkenheid. Vertrouwen is afhankelijk van de omstandigheden. Je kan iemand in sommige omstandigheden vertrouwen en in andere niet. De omstandigheden kunnen iemands vaardigheden te boven gaan. Maar het kan ook zijn dat door de omstandigheden iemands loyaliteit dusdanig onder druk komt te staan, dat hij niet meer te vertrouwen is. De inzet van vertrouwen, dat wil zeggen de mogelijke opbrengst of het mogelijke verlies, speelt hierbij een belangrijke rol. Hoe groter de waarde van de inzet is (de verwachting dat iemand niet aan verwachtingen voldoet, vermenigvuldigd met de omvang van het mogelijk verlies) des te sneller iemand geneigd zal zijn om de gedragingen van de ander wantrouwig te monitoren. Vertrouwen is dynamisch. Iemand die een ander vertrouwt, is zich niet voortdurend bewust van mogelijke risico’s die hij loopt. Vaak veronderstelt hij de betrouwbaarheid van de ander simpelweg als een gegeven, totdat er indicaties van het tegendeel zijn. Dan wordt hij bewust dat de ander mogelijk onbetrouwbaar is. Vertrouwen heeft zowel een berekende als een nietberekende component. Het vertrouwen van degene die wordt vertrouwd is onderhevig aan tolerantiegrenzen. Wanneer de vertrouwer geconfronteerd wordt met gedrag buiten de tolerantiegrenzen, wordt hij geprikkeld om de mogelijke gevolgen van onbetrouwbaarheid onder ogen te zien. Hij moet een afweging maken of de ander betrouwbaar genoeg is om te blijven vertrouwen en het vertrouwen is dan berekend. Binnen de tolerantiegrenzen is het vertrouwen niet-berekend. Zowel het vertrouwen als de betrouwbaarheid van degene die vertrouwd wordt zijn niet grenzeloos. De vraag is daarom waar deze grenzen liggen. Vertrouwen ontwikkelt zich naar mate een relatie voortduurt. In een eerste stadium van een relatie kan vertrouwen geheel ontbreken en zal geprobeerd worden om mogelijke opportunistisch gedrag van de ander te beheersen door controle en monitoring. Naarmate de kennis over intenties en competenties van de ander toeneemt wordt het mogelijk om grenzen van tolerantie en betrouwbaarheid van vertrouwen vast te stellen. Deze grenzen worden voortdurend aangepast door ervaringen en gebeurtenissen die zich voordoen. Vertrouwen kan onderverdeeld worden in simpel vertrouwen, blind vertrouwen en authentiek vertrouwen. Simpel vertrouwen is het algemene vertrouwen dat mensen hebben en dat zonder nadere oriëntatie of dieper nadenken plaatsvindt. Dit is een naïeve en onnadenkende aanvaarding. Echter dit kan nog verder gaan naar blind vertrouwen. Hiervan is sprake als het geschonken vertrouwen niet gerechtvaardigd is gebleken, maar men ontkent deze bewijzen en blijft vertrouwen. Authentiek vertrouwen ontstaat als de partijen aan het vertrouwen werken. Belangrijk is dat de partijen bewust zijn dat niet alle geschonken vertrouwen zal worden beantwoord, hiermee is wantrouwen een essentieel onderdeel van authentiek vertrouwen.
10
4.4 Vertrouwen en de Douane De Douane zal moeten waken dat er niet een schijnveiligheid opgewekt wordt door afgifte van de certificaten gezien de impact ervan (het verliezen van vertrouwen in Nederland door de EU en de handelspartners). Om dit te bereiken moet de Douane zorgen dat het vertrouwen in het Nederlandse bedrijfsleven gerechtvaardigd is en zal de Douane het vertrouwen steeds sterker moeten maken. Bovendien moet de Douane voldoen aan de verwachtingen van het bedrijfsleven en de verwachtingen van de handelspartners. Vertrouwen is belangrijk om te kunnen functioneren en in bepaalde gevallen is dit zelfs essentieel voor een organisatie om succesvol te kunnen zijn. Bij een ontbrekend vertrouwen zal namelijk een overdaad aan controlemaatregelen kunnen ontstaan die de effectiviteit van functioneren ondergraaft. Het is van groot belang om een goede afweging te maken tussen de kosten van onterecht vertrouwen ten opzichte van de kosten van controlemaatregelen (in brede zin). Voor de Douane geldt dat vertrouwen nodig is om te komen tot een effectieve samenwerking met het bedrijfsleven. Met de afgifte van de AEO status neemt de Douane de eerste stap om een omgeving te creëren die niet gebaseerd is op expliciete regelgeving, maar op wederzijdse verplichtingen. De Douane zal een optimale verhouding moeten vinden tussen de mate van uitoefenen van toezicht en de te lopen resterende risico’s. Vertrouwen zorgt voor minder bureaucratie en transactiekosten. Vertrouwen en formalisering sluiten elkaar niet uit, maar dit hangt af of formalisering gezien wordt als middel om opportunisme te voorkomen of als een versterking van het vertrouwen. In de literatuur is geen overeenstemming in hoeverre controle nog mogelijk is zonder dat de vertrouwensrelatie wordt geschaad. Hiervoor geldt ook of controle wordt gezien als wantrouwen of als een mogelijkheid om het vertrouwen te bevestigen? Het belang van vertrouwen is duidelijk. De vraag blijft echter waar de grenzen liggen van het vertrouwen? En wat zijn de belangen van het bedrijfsleven en de Douane?
5. Compliance 5.1 Inleiding in compliance De Belastingdienst stelt compliance nadrukkelijk centraal in haar activiteiten. Naast verschillende operationele doelstellingen op diverse deelgebieden benoemt de Belastingdienst in zijn Beheersverslag één algemene beleidsdoelstelling: Burgers en bedrijven zijn bereid hun wettelijke verplichtingen aan de Belastingdienst na te komen.
11
De bereidheid om wettelijke verplichtingen na te komen, noemen we ‘compliance’. De Belastingdienst streeft er naar deze doelstelling te realiseren door elke belastingplichtige de aandacht te geven die hij op grond van zijn nalevinggedrag verdient. De Belastingdienst bevordert compliance onder meer door vanuit een dienstverlenende houding te zorgen voor goede communicatie met burgers en bedrijven. Een dienstverlenende attitude van de Belastingdienst onderhoudt of versterkt de bereidheid van de belastingplichtige tot het voldoen aan fiscale verplichtingen. Naast dienstverlening houdt de Belastingdienst adequaat toezicht op naleving van wettelijke verplichtingen en dwingt die naleving desnoods af. Compliance betekent letterlijk “naleving”. Compliance wordt ook vaak in één adem genoemd met ethisch gedrag, reputatie en integriteit van het bedrijf. Burgers en bedrijven dienen op de eerste plaats zelf te zorgen voor een veilige, gezonde, milieuvriendelijke samenleving. Publiekrechtelijke toezichthouders moeten meer dan nu het geval is, als kritische achtervangers gaan fungeren die feitelijk controleren of bedrijven zichzelf wel goed (laten) controleren. 5.2 De betekenis van compliance Compliance is een algemeen, ruim en rekbaar begrip. “To comply” betekent niet meer dan “voldoen aan”. Een veel gebruikte definitie van compliance is: “de functie die in de meest algemene zin ziet op naleving van wetten en regels die te maken hebben met de bevordering en handhaving van de integriteit van een instelling/ organisatie en haar medewerkers. Het doel is het compliance-/ integriteitsrisco te beheersen en eventueel daaruit voortvloeiende schade te voorkomen dan wel te beperken”. Een andere definitie is het zich feitelijk gedragen volgens bepaalde ter zake doende regels, waaronder begrepen het zich onthouden van gedrag dat door die regels wordt verboden. Naleving is een neutraal begrip: elke afwijking van de regels wordt als nietnaleving gezien. Compliance is in de praktijk steeds meer de betekenis gaan krijgen van “handelen in overeenstemming met bepaalde regels” waarbij de nadruk gelegd wordt op regels die te maken hebben met integriteit en reputatie van de instelling/ organisatie. De ondergrens van integer handelen is de aantasting van de reputatie, alsmede de bestaande of toekomstige bedreiging van vermogen en resultaat van de instelling als gevolg van een ontoereikende naleving van onder meer privaat-, bestuurs-, fiscaal- of strafrechtelijke verplichtingen. Ondernemingen lopen in het uitoefenen van hun activiteiten risico’s die ertoe kunnen leiden dat ze kunnen worden aangesproken voor de gevolgen van hun handelen of nalaten te handelen. Compliance hoort meer te zijn dan enkel en alleen naleving van regels. Compliance behoort borging van naleving van wet- en regelgeving in bedrijfsprocessen te omvatten, een nadrukkelijke inbedding in de interne beheersing. Dit moet ertoe leiden dat redelijke zekerheid kan worden verschaft dat de organisatie niet ongewild en
12
onwetend betrokken raakt bij onoorbare handelingen met alle imagoschade van dien. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuur om zorg te dragen voor een systematisch toezicht op de naleving van organisatorische en administratieve procedures en maatregelen inzake de beheersing van integriteitsrisico’s, dat de onderneming beschikt over procedures die erin voorzien dat gesignaleerde tekortkomingen en gebreken worden gerapporteerd en tot een gepaste bijstelling leiden. Over het algemeen is er geen uniform en absoluut normenkader voor compliance maar zijn er wel gemeenschappelijke elementen aan te wijzen. De motieven van een organisatie om een compliancebeleid in te stellen zijn van belang om inzicht te krijgen in de effectiviteit ervan. Om een effectief compliancebeleid te hebben is dat wat is neergeschreven in mission statements, interne procedures en gedragscodes namelijk niet voldoende. Uiteindelijk gaat het om het feitelijk gedrag van de medewerkers van de organisatie! Het naleven van wet- en regelgeving staat niet op zichzelf, maar dient een bepaald doel. Compliance is een middel met als doel: bescherming van de belangen van de investeerders, crediteuren en andere stakeholders. Het bevorderen van compliance heeft dan niet alleen betrekking op naleving van wet- en regelgeving, maar ook op het nakomen van maatschappelijke verantwoordelijkheden die niet in de wet zijn vastgelegd en het beschermen van de integriteit van de onderneming. Compliance kan ook een middel zijn om schade te voorkomen met als doel compliancerisico’s te beheersen en de daaruit voortvloeiende schade te voorkomen. Ondernemingen zijn verplicht de wet na te leven, niet naleven kan leiden tot juridische aansprakelijkheid. Reputatieschade kan ook een van de compliancerisico’s zijn. Compliance is vooral actueel geworden na de beursschandalen zoals in het geval van Enron en Ahold.
6. Preventie, handhaving en formalisatie 6.1 Preventiemodellen Preventie is er in twee soorten, te weten de klassieke negatieve generale preventie: reactie en repressie teneinde mogelijke andere overtreders af te schrikken. De primaire zorg is het opsporen van overtredingen en het sanctioneren van overtreders. En het alternatieve model, dat wordt aangeduid als “compliance” georiënteerd, dat wil zeggen gericht op spontane instemming met regelgeving. De primaire zorg is de sociale responsiviteit van bedrijven en burgers te vergroten. Daartoe is een continue uitwisseling tussen toezichthouder en onder toezichtgestelde geboden: beide partijen onderhandelen met elkaar, ontwikkelen bepaalde verwachtingen en een vertrouwensband. De rol van de toezichthouder is die van consulent of adviseur die voorlichting geeft en de onder toezichtgestelden probeert te overtuigen van het belang van regelnaleving. Formele sancties komen pas in zicht wanneer eerder “zachtere” middelen hebben gefaald.
13
De verschillen tussen de twee modellen kunnen groot zijn: Het afschrikkingmodel is op opsporing van overtredingen gericht. De motieven van onder toezichtgestelde doen er niet werkelijk toe, het is ook niet van belang te weten onder welke omstandigheden potentiële verdachten tot beter nalevinggedrag overgaan. Compliance daarentegen is afgestemd op preventie: schade of risico’s binnen aanvaardbare grenzen houden. Succes wordt niet gemeten in termen van opgespoorde overtredingen, maar in termen van aantallen mensen die regels gehoorzamen. Compliance beoogt de voorwaarden waaronder overtredingen plaatsvinden te veranderen, of de oorzaken van overtredingen te bestrijden, ten einde schade te voorkomen. Een compliance-systeem faalt wanneer het herhaaldelijk correcties moet toepassen. 6.2 Handhavingstijlen Complementair aan de preventiemodellen kunnen twee handhavingstijlen worden onderscheiden: een sanctionerende stijl en een overredingsstijl. Het perspectief van afschrikking kan “instrumenteel” worden genoemd, omdat de handhavingstrategie ervoor moet zorgdragen dat de gevolgen van nietnaleving worden gevreesd. Het tweede perspectief kan “normatief” worden genoemd, omdat burgers ervan overtuigd zijn dat degenen die het recht handhaven het morele krediet hebben om dat ook te doen. De twee perspectieven sluiten elkaar niet uit: beide kunnen gelijktijdig worden benut. De afbakening blijft in zekere zin een probleem, omdat de formele controle en sanctionering die in het afschrikkingmodel een grote rol vervullen, wel degelijk normatieve implicaties teweeg brengen (zoals de erkenning bij het grote publiek dat de betreffende regels moreel relevant zijn er toe doen). Bovendien kan afschrikking plaatsvinden middels informele controle en sanctionering zoals beschaming en morele afwijzing. Omgekeerd, achter de morele instemming met regels- de kern van “compliance”- kunnen instrumentele motieven verborgen liggen, zoals het wekken van de schijn van coöperatie. Het is niet zo dat één van de paradigma’s zou kunnen volstaan. Zowel afschrikking als morele instemming is nodig. Een mix van die twee is onontkoombaar. Een negatieve reactie is onder alle omstandigheden vereist. Plichtsverzuim dat geen correctie tot gevolg heeft, wordt geaccepteerd gedrag (het “normed corruption-model”). Plichtsverzuim daarentegen dat consequent leidt tot een disciplinaire reactie zal afnemen, op voorwaarde dat de pakkans reëel is. Als dergelijk afkeurend en eventueel bestraffend optreden maar lang genoeg wordt volgehouden zal de omvang van het geaccepteerde plichtsverzuim worden teruggebracht. Een van de mengmodellen betreft een strategie gericht op gedragsbeïnvloeding van burgers en bedrijven. Toezichthouders kunnen burgers en bedrijven proberen te overtuigen, inspelen op hun verantwoordelijkheid en nagaan om welke redenen zij regels niet of onvoldoende naleven. Door middel van deze benadering kan worden
14
nagegaan wie betrouwbare partners zijn en wie niet in staat of niet bereid is aan verantwoordelijk gedrag te beantwoorden. Voor die laatste groepen worden andere en doorgaans zwaardere strategieën beproefd. Uit een onderzoek over interorganisationeel vertrouwen als de mate waarin de leden van een organisatie collectief vertrouwen hebben in het partnerbedrijf blijkt echter dat gedetailleerde contracten tussen bedrijven een negatief effect hebben op het interorganisationeel vertrouwen. De “wat werkt” en wat niet werkt”-vragen zijn in hoge mate gebonden aan de bijzondere kenmerken van een branche of de specifieke dreiging. In vele opzichten wordt de wijze waarop effectiviteit wordt bepaald, beïnvloedt door theoretische en politieke gezichtspunten. Als men het niet-vervolgen van overtredingen ziet als een zwakke optie die het bedrijfsleven bevoordeelt, dan zal men eerder bereid zijn effectiviteit te vereenzelvigen met strafrechtelijke productiviteit. Maar als coöperatie als maatstaf geldt, dan wordt het vervolgen juist gezien als een teken van falen. Het is niet ongevaarlijk om enkel het vraagstuk van effectiviteit te bestuderen. Je kan mogelijk andere belangwekkende waarden over het hoofd zien; zo kan je het zicht verliezen op de samenhang van effectiviteit met fair en legitiem optreden. Wat betreft het wisselen van handhavingstijlen: kunnen inspecteurs die een harde aanpak vooropstellen in latere fasen overgaan op meer faciliterende benaderingen (de normadressanten zullen de persoon in kwestie immers meer als politieagent blijven zien dan als consulent) en andersom een lang aangehouden flexibele faciliterende stijl kan een genoeglijke houding genereren die latere dreigingen ondermijnt. Auteurs geven de voorkeur aan een mix van beleid. Afzonderlijke instrumenten hebben teveel tekortkomingen. Command en control is betrouwbaar en voorspelbaar maar inflexibel en inefficiënt. Economische instrumenten zijn efficiënt maar niet betrouwbaar, bovendien ontbreekt het aan responsiviteit. Informatieverschaffing en zelfregulering zijn effectief maar weinig betrouwbaar indien niet gecombineerd toegepast. Hoe groter de kloof tussen private en publieke belangen, des te minder succesvol. 6.3 Formalisatie Formalisering verwijst naar de codificatie van input, output en interorganisatorische activiteiten en naar de handhaving van hetgeen is vastgelegd. Het zijn ook de resultaten van deze processen, in de vorm van regels, beleidsstandaarden, procedures, contracten, budgetten, plannen en rapportagestructuren. De primaire exponent van formalisering in interorganisatorische relaties bestaat uit contractuele planning. Die omvat het definiëren van wat er moet gebeuren als partijen zich niet aan de overeenkomsten houden, en het bepalen van de mate waarin contracten juridisch afdwingbaar zijn. Voor formalisering geldt dat bij lage niveaus het waarschijnlijk is dat er “chaos” heerst, terwijl hoge niveaus van formalisering met “rigiditeit” worden geassocieerd. Het lijkt erop dat een bepaald niveau van formalisering nodig is
15
omdat het deelnemers aan relaties een zekere richting meegeeft en het onderlinge afstemming van werkzaamheden mogelijk maakt. Het lijkt erop dat het zelfs voor relaties met een grote vertrouwenscomponent nodig is om van tevoren enige input te leveren, opdat de verantwoordelijkheden voor alle partijen duidelijk zijn. Deze stelling wordt ondersteund, onderzoek heeft namelijk aangetoond dat juridische controle-instrumenten zoals gedetailleerde contracten worden beschouwd als normale “spelregels” in collaboratieve onderzoeksprojecten en dat de mate van formalisering niet wordt verminderd als partners al langer samenwerken. Extreme niveaus van formalisering daarentegen leveren “moeizame, overgereguleerde en onpersoonlijke processen op waaraan individuen worden gedwongen deel te nemen. Net als bij vertrouwen blijken intermediaire niveaus van formalisering dan ook de beste uitwerking te hebben op de prestaties binnen interorganisatorische relaties. Als vertrouwen aanwezig is, zal de informatie die wordt uitgewisseld waarschijnlijk juister, completer en tijdiger zijn. Veronderstel dat vertrouwen en formalisering elkaar versterken, dan geldt dat “goed opgebouwde contracten juist coöperatieve, langdurige en op vertrouwen gebaseerde relaties mogelijk maakt”. Een hogere mate van formalisering kan leiden tot een versterking van informatiestromen, spreiding van de kosten van conflicten, toezicht en onzekerheid, en een groter potentieel voor het opbouwen van vertrouwen binnen individuele relatie. Formalisering kan bovendien vertrouwen vergroten door mensen objectieve regels en duidelijke maatstaven aan te reiken waarop zij hun inschattingen en evaluaties van anderen kunnen baseren. Formalisering vergroot immers de kennis en informatie over de competenties en opties van de andere partijen en het beperkt het domein en de ernst van risico’s waarmee ze kunnen worden geconfronteerd. Op deze wijze voorzien contracten, regels en procedures in een toename van de voorspelbaarheid, betrouwbaarheid en veiligheid die wordt ervaren door partners in interorganisatorische relaties, op basis waarvan vertrouwen kan ontstaan. Vanuit een substitutieperspectief gezien: partners die een hoog niveau van vertrouwen vertonen, passen over het algemeen een lager niveau van formalisering toe om transactiekosten te besparen. Formalisering kan een positief signaal vormen dat de samenwerking bevordert, maar kan ook worden gezien als een signaal van wantrouwen in de partner. Formalisering kan vertrouwen versterken doordat het een betere beoordeling van de betrouwbaarheid en competenties van een partner mogelijk maakt. Formalisering en vertrouwen kunnen elkaars substituut en complement vormen, bovendien geeft het aan dat de dynamiek tussen beide beheersingsmechanismen sterk afhangt van initiële niveaus van vertrouwen en formalisering en van de interpretaties van beiden partijen. Met name dit laatste heeft belangrijke implicaties. Immers, onduidelijkheid met betrekking tot de intenties die ten grondslag liggen aan de formaliseringacties van een onderneming lijken van invloed te zijn op de interpretatie die wordt toegekend
16
aan formalisering door partijen. Gerealiseerd moet worden dat het uiteindelijk gaat om de prestaties van samenwerkingsverbanden en dat vertrouwen en formalisering geen doelen op zich zijn. Volgens onderzoek4 is een intermediair vertrouwen en een intermediair formalisering het meest effectief. In deze situatie is er namelijk balans tussen vertrouwen en formalisering. Dit zorgt ervoor dat chaos, rigiditeit, achterdocht en naïviteit vermeden worden en dat partners constructief met elkaar samenwerken. 6.4 Preventie, handhaving, formalisatie en de Douane Het toezicht van de Douane op bedrijven met een AEO-status zal gebaseerd moeten zijn op de handhavingsmengmodellen, afzonderlijke instrumenten hebben teveel tekortkomingen. De Douane wil responsieve vormen van handhaving bevorderen en zal zich meer gedragen als een facilitator dan een controleur of opspoorder. Douane en bedrijfsleven zullen scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven. De verantwoordelijkheidszin van bedrijven met een AEO-status zal vergroot worden en hierdoor overtuigd raken van het belang van regelnaleving. De samenwerking tussen Douane en bedrijven zal het vertrouwen in elkaar vergroten. De aandacht zal uitgaan naar de bedrijven die een bijdrage aan regelnaleving kunnen bieden. AEO houdt in dat er een combinatie zal zijn tussen regulering door de Douane en door het bedrijf met AEO-status. Bedrijven gaan zelf na of regelnaleving wordt bereikt en stellen procedures op om niet-naleving tegen te gaan. Het gaat niet om gehele zelfregulering, de Douane zal het proces controleren en desnoods sanctioneren. De mate van toezicht door de Douane blijft maatwerk en is afhankelijk van de bereidheid en het vermogen van het bedrijf om zichzelf te reguleren en betrokken zijn bij de regels die ze zelf hebben vervaardigd. De bedrijven hebben tijd nodig om de bereidheid en de zelfregulering te bewijzen. De Douane zal veel waarde hechten aan de vertrouwensrelatie en de manier van toezichthouden zal goed afgestemd moeten worden op het specifiek gedrag van het bedrijf. De Douane zal motieven voor niet-naleving moeten nagaan en hier passend op reageren om de effectiviteit van handhaving te vergroten. Passend reageren is afhankelijk van de aard en de motieven van niet-naleving. De keuze om al dan niet te vervolgen kan de effectiviteit van het toezicht en het nalevinggedrag sterk beïnvloeden. Samenwerking tussen Douane en bedrijfsleven is onvermijdelijk. De capaciteit van de Douane is beperkt en voor een groot gedeelte kan er gesteund worden op de maatregelen die het bedrijfsleven zelf al heeft genomen. De Douane en het bedrijfsleven hebben gemeenschappelijke 4
P.W.L. Vlaar, Vertrouwen , formalisering en prestaties in interorganisatorische relaties, MAB jan/ feb 2006
17
belangen op het gebied van veiligheid van de goederenstromen. De samenwerking heeft als doel veiligere goederenstromen, elk bedrijf die een rol heeft in de keten (van producent tot importeur) kan hier bijdrage aan leveren. Maar deze samenwerking heeft ook grenzen. De Douane moet de regie over handhaving strikt bewaken want hij blijft als toezichthouder verantwoordelijk. De Douane stelt eisen aan het bedrijfsleven hoe zij om moeten gaan met hun risico’s. De uitvoering is de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven zelf. De Douane blijft verantwoordelijk voor handhaving en moet het signaal richting het bedrijfsleven afgeven dat wet- en regelgeving nageleefd moeten worden, dat de procedures eerlijk zijn en dat de doeleinden van veiligheid en bescherming van belang zijn. Om de effectiviteit van de samenwerking te meten moet de Douane een methode ontwikkelen om de effecitiviteit ervan te meten. De Douane moet ervoor zorgen dat er geen schijnveiligheid gecreëerd wordt.
7. Conclusies 7.1 De begrippen certificering, vertrouwen en compliance Certificering is geen middel voor het opvangen van tekorten in handhavingcapaciteit en is geen alternatief voor overheidsinspecties. De Douane blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de wetgeving en dus de veiligheid van de goederenstromen. De overheid draagt in alle gevallen de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van wetgeving. Het bezit van een certificaat vrijwaart niet van enigerlei bestuursof strafrechtelijke verplichtingen. De overheid is dan ook gehouden een passende infrastructuur voor nalevingstoezicht, opsporing en vervolging op het betreffende beleidsterrein te onderhouden en zonodig te activeren. De manier hoe de Douane de afgifte van certificering heeft ingericht bevordert het nalevinggedrag van de bedrijven. Er wordt namelijk een natuurlijke en prettige compliance bevorderende omgeving gecreëerd. De Douane zal wel alert moeten blijven op mogelijke risico’s en zich verder moeten professionaliseren op het gebied van interne communicatie, informatievoorziening en eenheid in beleid en uitvoering. De Douane moet zorgen dat het vertrouwen in het Nederlandse bedrijfsleven gerechtvaardigd is en de Douane zal het vertrouwen steeds sterker moeten maken. Bovendien moet de Douane voldoen aan de verwachtingen van het bedrijfsleven en de verwachtingen van de handelspartners. Vertrouwen zorgt voor minder bureaucratie en transactiekosten. Vertrouwen en formalisering sluiten elkaar niet uit, maar dit hangt af of formalisering gezien wordt als middel om opportunisme te voorkomen of als een versterking van het vertrouwen. In de literatuur is geen overeenstemming in hoeverre controle nog mogelijk is zonder dat de vertrouwensrelatie wordt geschaad.
18
Door het bedrijfsleven vertrouwen te geven zal er juist een optimaler en bruikbaarder informatiestroom in gang gezet worden. Risico’s binnen een bepaalde branche kunnen sneller onderkend worden en de Douane kan hier gerichter op reageren. De Douane kan compliance bij het bedrijfsleven op verschillende manieren bevorderen, dit is afhankelijk van de situatie. Non compliance kan namelijk gesplitst worden in drie categorieën: niet weten, niet kunnen en niet willen. Het is duidelijk dat de Douane anders moet reageren op de eerste twee categorieën van non-compliance dan bij de laatste categorie. De handhavingstrategie is ook van invloed op de compliance. Vanuit de theorie is duidelijk dat er twee soorten strategieën bestaan, namelijk de klassieke negatieve generale preventie en het alternatieve model dat aangeduid wordt als ‘compliance’ georiënteerd. Het compliance model is afgestemd op preventie en is normatief terwijl het afschrikkingmodel gericht is op opsporing van overtredingen en is dus instrumenteel. Een mix van de strategieën heeft de voorkeur omdat afzonderlijke strategieën teveel tekortkomingen hebben. In de praktijk zal de Douane moeten onderzoeken wat de invloed is van controle achteraf op compliance en het vertrouwen. Daarnaast zal de Douane beleid moeten opstellen omtrent de gevolgen indien blijkt dat er sprake is van non-compliance. De effectiviteit van de verschillende vormen van toezicht door de Douane zal gemeten moeten worden. 7.2 Beantwoording probleemstelling De probleemstelling luidde: Waar liggen de grenzen waarbinnen de (Nederlandse) Douane een veilige in – en uitvoer van goederen kan garanderen middels de afgifte van de Autorized Economic Operator statussen aan deelnemers binnen de logistieke keten? De Douane is de goederendienst die veiligheid, de integriteit en de fiscaliteit van het grensoverschrijdend goederenverkeer faciliteert en controleert. De Douane is een toezichthouder en is een controledienst. De AEO-status houdt in dat het bedrijf in de gehele EU als betrouwbaar wordt beschouwd op het gebied van douanetransacties. De Douane heeft specialisten opgeleid om de onderzoeken uit te voeren of een AEO-status afgegeven kan worden aan bedrijven die een aanvraag hebben gedaan. Om te blijven monitoren of bedrijven zich houden aan de AEO-normen zal de Douane een duidelijke invulling moeten geven aan de monitoringsfunctie binnen AEO. De monitoringsfunctie zal onderscheid moeten maken in de mate van betrouwbaarheid van bedrijven met AEO-status. De Douane moet de interne organisatie verder op orde krijgen zodat er een duidelijke aansturing en regie is met betrekking tot de handhavingstrategie Concreet betekent dit dat de Douane zijn afspraak
19
nakomt en bedrijven de aandacht geeft die in de specifieke situatie vereist is, afhankelijk van het nalevingsgedrag. Bedrijven met een AEO-status die bewezen hebben dat ze betrouwbaar zijn verdienen een ander handhavingstrategie dan bedrijven die zich bewust niet aan de wet- en regelgeving houden. Voor de laatste categorie zal onderscheid gemaakt moeten worden tussen bedrijven met een AEO-status en zonder AEO-status. Er moet beleid komen voor de bedrijven met een AEO-status die zich bewust niet aan de wet- en regelgeving houden. De Douane moet het veiligheidsbegrip nader uitwerken en vaststellen welke taken overgelaten kunnen worden aan bedrijven met een AEO-status en welke taken de Douane zelf moet blijven uitvoeren. Bij de taken die overgelaten kunnen worden aan bedrijven met een AEO-status blijft het van belang om eventuele problemen gezamenlijk aan te pakken en elkaar goed te blijven informeren. Een basisvoorwaarde van de AEO-status is gefundeerd vertrouwen. Bij afgifte van de AEO-status is er nog geen sprake van gefundeerd vertrouwen. Hiervoor is de samenwerking nog te pril om te kunnen spreken van gefundeerd, er is wel sprake van een goede start van de samenwerking. Het vertrouwen moet na de afgifte verder versterkt worden om te kunnen komen tot gefundeerd vertrouwen. De invloed van controle achteraf op het vertrouwen zal in de praktijk nader onderzocht moeten worden. De Douane heeft met het verstrekken van de AEO-statussen een eerste goede stap gezet naar een natuurlijke en prettige omgeving waarin compliance bevorderd wordt. Maar het werken vanuit vertrouwen vergt een andere mindset en het kost tijd om een goede invulling te geven aan deze nieuwe handhavingmethodiek Aan de ene kant is het van belang dat er ingespeeld wordt op ethische gewoonten en wederzijdse verplichtingen waarin Douane en bedrijfsleven geloven, maar aan de andere kant moet de Douane waken dat het vertrouwen niet doorslaat naar blindheid. De Douane zal een optimale verhouding moeten vinden tussen de kosten van maatregelen (mate van toezicht en formalisatie) en het te lopen resterende risico. Voor de inschatting van het te lopen restrisico wordt een inschatting gemaakt die mede gebaseerd is op het vertrouwen dat aanwezig is tussen de Douane en het bedrijfsleven. De omstandigheden waarin een bedrijf verkeert kan van invloed zijn op de mate waarin de Douane het bedrijf kan vertrouwen. De Douane moet ervoor zorgen dat hij een up to date klantbeeld heeft en hier adequaat op kan reageren. De AEO-status betekent ook gezamenlijke verantwoordelijkheid. Gedrag, kennis en kunde spelen een belangrijke rol om een goede invulling te geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid. Van belang is om de kennis en de kunde verder te verbeteren middels opleidingen, trainingen en kennisuitwisseling.
20
De Douane zal rekening moeten houden met de gevaren van open normen en niet te afhankelijk worden van de risicoafdekking door het bedrijfsleven. De Douane zal zelf scherp moeten blijven op mogelijke risico’s. Aandacht moet zijn voor de gevaren van een verregaande samenwerking met het bedrijfsleven. Deze gevaren kunnen bestaan uit collussiegevaar, inkapseling, schijn van medewerking en afscherming, afstemmingsproblemen, onduidelijke juridische kaders en traagheid. Ook moet de Douane alert blijven dat er corrigerend opgetreden wordt tegen plichtsverzuim, want anders wordt het geaccepteerd gedrag. Tot slot zal de Douane een goede balans moeten zoeken tussen een repressief en een coöperatief handhavingsbeleid en zorgen dat hij niet teveel neigt naar een adviserende rol ten koste van de toezichthoudende rol.
21
Literatuurlijst -
Terra, B.J.M., Douane Inleiding tot het Douanerecht, Arnhem, Gouda Quint B.V., 1986 Elias A.M., De Vrankrijker’s Geschiedenis van de Belastingen, Amsterdam, De Bataafsche Leeuw, 2005 Rapport MDW-werkgroep Certificering, Normalisatie en Certificatie, februari 1996 Samenvatting kabinetsnota over het gebruik van certificatie en accreditatie in het kader van overheidsbeleid H. Möhring, Beladen begrippen: vertrouwen en loyaliteit in het openbaar bestuur, 2002 P. Dekker, ‘Individuele achtergronden van ontbrekend vertrouwen in de regering’, in: A. Korsten en P. de Goede, Bouwen aan vertrouwen, in samenwerking met ROB, Elzevier Overheid, Den Haag 2006 Ayres I. en Braithwaite J., Responsive Regulations, 1992 Braithewaite J. en Makkai T., Trust en Compliance, 1994 Creed W.E.D. en Miles R.E., Trust in organizations: A conceptual framework linking organizational forms, managerial philosophies and the opportunity costs of controls, 1996 Pleunes-Caljouw J.M. en Bartels W.J., tijdschrift voor compliance 2002-4 Compliance: van angst voor sancties naar ambitie. De theorie van Kohlberg in relatie tot compliance
22
