2010, Europees jaar van de bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting, een achterhoedegevecht? Eind 1991 moet zo wat m’n vroegste herinnering zijn aan wat toen nog de EEG (Europese Economische gemeenschap) was. Het kerstfeest in familiale kring zou namelijk in het teken staan van Europa. De voornaamste reden om het kerstfeest onder dit thema aan te vatten was de gelegenheid om de keuken van de toenmalige 12 lidstaten uit te testen. Er was echter meer aan de hand. Europa zou enkele grote stappen voorwaarts nemen de komende maanden. Het ‘verdrag van Maastricht’, de grote vrije markt, het wegvallen van binnengrenzen en de ‘Schengenakkoorden’. De grote evoluties resulteerden in een nieuwe naam. De EG werd geboren. Men vond namelijk dat het toevoegsel ‘economische’ niet langer gold voor de inhoud en de bevoegdheden van de EG. Bijna tezelfdertijd legden de lidstaten de kiemen voor een nieuwe naamswijziging die er enkele jaren later zou komen. De EU (Europese Unie) kende zijn conceptie ook in Maastricht. Bij het verschijnen van dit artikel zijn we zo’n 19 jaar verder in de tijd. We betalen met euro’s, de familie is een generatie verder en de EU telt ondertussen 27 lidstaten. Voor kerstfeesten geeft dit een toenemende kans op indigestie. Ondergetekende is ondertussen ook ouder maar lijdt toch aan een beetje EU-indigestie. Het Europees jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (Europees jaar) zorgde het laatste anderhalf jaar immers voor een uitgebreid menu. De hamvraag is duidelijk, betrof het een verfijnd, uitgebalanceerd en evenwichtig menu of was er eerder sprake van opgewarmde kost, eenzijdige voeding en een zure smaak achteraf? Lissabon 2010 Het Europees jaar stond niet op zichzelf. De keuze voor het thema ‘Armoede en sociale uitsluiting’ was niet toevallig. 2010 was namelijk ook het jaar dat de Lissabonstrategie afliep. De strategie die aangenomen werd op de top van Lissabon in 2000 had tot doel om de unie om te vormen tot de meest dynamische en concurrentiële regio ter wereld. Daarvoor werden doelstellingen gesteld zoals een economische groei van minimum 3% en een arbeidsparticipatie van 70% in de EU. Naast deze economische pijler had men ook aandacht voor ecologie (de groei diende duurzaam te zijn) en het sociale aspect. Voor deze laatste pijler had men ook een doelstelling, namelijk een substantiële stap vooruit zetten in de uitroeiing van de armoede in de EU. Met andere woorden, de taak van Welzijnszorg en andere armoedebestrijdingsorganisaties zou nu ongeveer afgelopen zijn… Om deze ambitie waar te maken ontwikkelde men de ‘Open coördinatiemethode’ (OCM). In deze methode beperkt de Europese commissie zich tot het coördineren, initiëren en promoten van uitwisseling tussen de lidstaten. De volledige verantwoordelijkheid voor de armoedebestrijding zelf, ligt bij de individuele lidstaten. Elke lidstaat moest via ’Nationale plannen Sociale Inclusie’ hun eigen indicatoren en acties opstellen. Aangezien
er bij de evaluatie geen controle kwam van onafhankelijke experten, bleef een kritische analyse van het gevoerde beleid uit.1 Na enkele jaren evalueerde men de Lissabondoelstellingen en stelde men vast dat de doelstellingen niet zouden gehaald worden. Daarom kwam men in 2005 met de herziene versie van de strategie. De doelstelling ‘sociale insluiting’ werd geschrapt om meer nadruk te kunnen leggen op actieve insluiting. Ook de evaluatie van de Nationale actieplannen bleef mager. Het ‘Joint report’ van de Europese Commissie beperkte zich verder tot aanbevelingen en richtlijnen.2 Het resultaat in 2010: ongeveer 85 miljoen mensen leven onder de Europese armoedegrens. De armoede is niet gedaald, integendeel. Ides Nicaise, hoofddocent aan de KU Leuven en onafhankelijk expert bij de Europese commissie inzake Sociale Inclusie, maakte de volgende analyse over de mislukking van de Lissabonstrategie:3 - Er zijn factoren die de slaagkansen kleiner maakten waar de EU weinig vat op had of moeilijk snel kon op reageren, zoals de economische crisissen van 2001 en 2008. Ook de vergrijzing, migratie en stijging van eenoudergezinnen hebben een invloed op de armoedecijfers. - Ook het EU beleid zelf heeft bijgedragen aan de toenemende ongelijkheid en bestaansonzekerheid. De uitbreiding van de unie heeft gezorgd voor meer armoede, ook in de nieuwe lidstaten zelf. Bij de toetreding van nieuwe leden is er een zwaar overwicht van de economische prioriteiten ten overstaan van de sociale prioriteiten. - De dienstenrichtlijn heeft ervoor gezorgd dat een aantal sectoren geprivatiseerd zijn. Onder meer de energievoorzieningen. Er valt veel te zeggen over deze liberalisering, maar als we ons concentreren op de situatie voor mensen in armoede, dan kunnen we enkel hogere prijzen (voor particulieren en bedrijven), niet gewaarborgde diensten en de uitsluiting van zwakkere klanten vaststellen. - De Lissabonstrategie zelf had het zowel over een competitieve economie, als over sociale cohesie. Dat is op zich al een moeilijke combinatie, maar het uitblijven van enige uitleg over hoe beiden gecombineerd werden, zorgde voor een lineaire benadering. Kenniseconomie zorgt voor een competitieve economie, dus meer economische groei. Daardoor zou er meer tewerkstelling komen en dus minder armoede. Zo een redenering bevat wel een aantal tegenstellingen. Wat doe je met laaggeschoolden in een kenniseconomie? Hoe slaag je erin om iedereen aan boord te houden? Wordt de ongelijkheid niet eerder aangemoedigd en ontstaat op die manier meer armoede? Meer mensen aan een goede baan helpen, met een voldoende inkomen is een goede zaak. Als men armoedebestrijding echter gelijkstelt met het activeren van mensen in armoede, slaat men de bal mis. Voor België geldt dat tweederde van de mensen in armoede niet kunnen geactiveerd worden wegens hun leeftijd, handicap … In België is ook een vijfde 1
Vranken e.a. (red.), Arm Europa, over armoede en armoedebestrijding op het Europees niveau. Acco, 2009, p. 23-24. 2 Idem, p. 23-25. 3 Nicaise, I., 2010, Europees jaar voor de armoedebestrijding, tekst studiedag Caritas Hulpbetoon 11 maart 2010.
van de mensen in armoede aan de slag. België telt dan ook nog een relatief laag aantal werkende armen tegenover andere lidstaten. Een multidimensionaal probleem heeft behoefte aan multidimensionale oplossingen. Daarnaast mag men wel streven naar een kenniseconomie, maar dit doen zonder rekening te houden met de grote groep mensen die niet meekunnen, zal de armoede niet verlagen. Bea Cantillon en Wim Van Lancker analyseerden de Lissabonstrategie in De Gids. Ook zij konden enkel besluiten dat de Lissabonstrategie is mislukt, ook in de periode voor de crisis daalde de armoede niet. Hiervoor gaven ze drie grote redenen aan: 1. De stijging in de tewerkstelling kwam slecht beperkt ten goede aan werkloze huishoudens; 2. de inkomensbescherming voor niet-actieven op de arbeidsmarkt is geërodeerd; 3. nieuwe vormen van sociaal beleid (bvb. kinderopvang) zijn in hun essentie minder herverdelend.4 Het Europees jaar ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting valt samen met het aflopen van de Lissabonstrategie. Geen reden om te vieren, dat was al enkele jaren duidelijk. Wel kon men de kans grijpen om van het Europees jaar een hefboom te maken om het komende decennium te leren uit de fouten van Lissabon en een performante strategie te ontwikkelen. Belgisch voorzitterschap 2010 was niet enkel het Europees jaar ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, de tweede helft van 2010 nam België het voorzitterschap waar van de unie. Onze Belgische ministers en staatssecretarissen mochten de vergaderingen voorzitten en aldus ook mee de agenda bepalen. Armoede werd in de voorbereiding van het voorzitterschap naar voor geschoven als belangrijk thema. Binnen de armoedebestrijdingssector was het gevoel dubbel. Enerzijds was de aandacht op het Europese toneel meer dan nodig. Anderzijds kon en kan men zich afvragen in hoeverre dat een land met 15% armen het goede voorbeeld kan geven. Op verschillende beleidsdomeinen scoren we nu eenmaal niet goed in ons land. De uitkeringen en vervangingsinkomens liggen nog steeds onder de armoedegrens. Ons onderwijs kent de grootste sociaaleconomische verschillen van Europa. De armoedekloof tussen autochtonen en allochtonen in ons land is de grootste van de hele unie. De woon- en energievoorzieningen blijven in crisis. Onze hoofdstad is Europees koploper qua werkloosheid … 2010, een maat voor niets? Het moet gezegd, tijdens de voorbereiding van het voorzitterschap werd er overlegd met het maatschappelijk middenveld. Rondetafels, werkgroepen, overlegvergaderingen … volgden elkaar op. Zoals het doorgaans gaat met zo’n bijeenkomsten zijn sommige best interessant, andere eerder overbodig. Maar, je kan als organisatie toch ook niet aan de kant blijven staan en roepen vanaf de zijlijn. Welzijnszorg investeerde dan ook in het Europees jaar, net zoals vele andere collega armoedebestrijders. Allen hopend op een mooie return in de vorm van Europese en Belgische maatregelen die het verschil maken; Jammer maar helaas, eind december, bij het afsluiten van het Europees jaar ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting is de balans te mager. 4
Cantillon, Van Lancker, EU2020 en de lessen van Lissabon; De Gids november 2010, p. 33-39.
Armoededoelstelling voldoet niet De EU 2020 strategie werd op poten gezet in crisistijden. Ondanks rapporten en cijfers die duidelijk aantonen dat een goede sociale bescherming de beste crisisbuffer is, was dit voor veel lidstaten geen issue. Tijdens de eerste jaarhelft bleek de strijd om alsnog een doelstelling over armoedebestrijding op de EU 2020 agenda te krijgen, zeer moeilijk. De Belgische overheid heeft hier mee aan de kar getrokken en bleek voorstander van zo’n doelstelling. De knoop werd voor het zomerreces doorgehakt. De Europese unie wil tegen 2020 het aantal armen in de unie terugdringen met 20 miljoen. Positief is dat er een concreet cijfer is. Dit maakt het geheel meetbaar. Maar 20 miljoen, is dat dan veel of weinig? Het is weinig! Er zijn ongeveer 85 miljoen mensen in armoede in de EU. Dit betekent dat de unie er mee kan leven dat er in 2020 nog 65 miljoen armen in de unie wonen. Je zou meer verwachten van één van de meest welvarende regio’s ter wereld. Dit cijfer wordt ook naar voor geschoven in volle crisis. Een beetje cynisch kan je stellen dat de armoede vermoedelijk vanzelf zal dalen eens de economie heropleeft. Een oplossing voor structurele armoede en armoedevallen biedt dit echter niet. De grootste valkuil zit echter in de parameters waaraan men de doelstelling wil afmeten. De politieke twijfel die er was om de doelstelling alsnog op te nemen in de EU 2020 strategie weerspiegelt zich hierin. Lidstaten krijgen immers de keuze tussen 3 manieren om armoede te meten: inkomensarmoede op basis van de Europese armoedegrens (60% van het mediaan inkomen in de lidstaat), materiële deprivatie en het aantal werkloze huishoudens. De drie indicatoren hebben elk hun waarde. Armoede meten is gecompliceerd en een goed armoedebeleid werkt op verschillende sporen. De drie indicatoren (inkomen, werk en noodzakelijke goederen) zijn elk op hun domein nuttig om vooruitgang te meten. Lidstaten mogen echter kiezen welke indicator ze gebruiken. De focus in de lidstaten kan zo uitsluitend op economische groei en tewerkstelling gericht zijn, zonder de sociale bescherming te verbeteren.5 Illustratief voor het gevaar van deze strategie is figuur 1. In verschillende lidstaten zie je een grote correlatie tussen de groei van de tewerkstellingsgraad en de groei van het aantal werkende armen. Volgens de nieuwe armoededoelstelling zouden landen zoals Nederland en Ierland zeer goed scoren, de realiteit is echter dat men niet-werkende armen ingeruild heeft voor werkende armen. De sociale vooruitgang van zo’n strategie laat zich in 2010 bijvoorbeeld stevig voelen in Ierland. Figuur 1: meer werkzaamheid, niet minder armoede, presentatie I. Nicaise, voorstelling jaarboek Armoede en sociale uitsluiting, december 2010. Bron: Lohman en Andresz 2008.6
5
6
Cantillon, Van Lancker, EU2020 en de lessen van Lissabon; De Gids november 2010, p. 39.
Nicaise, Meer werk en meer armoede: de Januskop van de actieve welvaartsstaat, De Gids op Maatschappelijk Gebied, 101(8), oktober 2010, p.22-28
Gr oei in ‘w er ke nd e ar m oe de’ (% ) Groei in tewerkstellingsgraad 1994-2001 (%) Daarnaast blijft er grote vaagheid over de opvolgingsmethode van deze doelstelling. Tijdens de Lissabonjaren werd dit via de ‘open methode voor coördinatie’ (OCM) gedaan. In deze methode beperkt de Europese commissie zich tot het coördineren, initiëren en promoten van uitwisseling tussen de lidstaten. De volledige verantwoordelijkheid voor de armoedebestrijding zelf, ligt bij de individuele lidstaten. Elke lidstaat moest via ’Nationale plannen Sociale Inclusie’ hun eigen indicatoren en acties opstellen. Aangezien er bij de evaluatie geen controle kwam van onafhankelijke experten, bleef een kritische analyse van het gevoerde beleid uit.7 De OCM vertoonde grote tekorten maar hield ook kansen in zich. Zo konden lidstaten van elkaar leren en kon op het niveau van de lidstaten een ruime dialoog georganiseerd worden met de betrokken landen. Slechte leerlingen konden in principe op de vingers getikt worden. Van deze ‘pek en veren methode’ viel niet zo veel te merken. Nochtans bleek in 2010 ook de OCM ter discussie te staan. Niet omdat de resultaten uitbleven. Neen, omdat verschillende lidstaten dit nog te veel bemoeienis vinden. De toekomst van de OCM is nog onduidelijk. Wat er wel aankomt, is een Europees platform tegen armoede. Of dit enig nut zal hebben zal moeten blijken, maar laat me toe sceptisch te zijn. De strijd voor een Europees minimuminkomen. Niet elk land binnen de EU heeft minimumlonen of minimuminkomens. In de landen die wel beschikken over een minimuminkomen, zoals in België het leefloon, is dit te laag en ontoereikend om menswaardig van te kunnen leven. De armoedegrens voor een alleenstaande in België is € 899, het leefloon voor een alleenstaande is € 740. Veel te weinig. Ondanks beloftes van de premier in verkiezingstijd (Rerum Novarum Gent) en herhaaldelijke vragen van Welzijnszorg, Decenniumdoelen 2017 en allerlei sociale organisaties, is er geen fundamentele stijging in de minimumuitkeringen en vervangingsinkomens. 7
Vranken e.a. (red.), Arm Europa, over armoede en armoedebestrijding op het Europees niveau. Acco, 2009p. 23-24.
Op het Europese toneel steunde de Belgische regering wel de eis tot een toereikend minimuminkomen. In de Europese raad stond onze regering zo goed als alleen. Economische en vooral ideologische bezwaren wegen blijkbaar veel zwaarder dat het welzijn van de inwoners van de EU. Misschien had de Belgische regering meer bijval gekregen indien ze zelf het goede voorbeeld zouden geven … Ook in het parlement kwam er een initiatief op gang. Vermeldenswaardig is ook het document dat Anne Van Lancker hierover schreef voor het EAPN (Europees netwerk armoedebestrijding). Hierin geeft ze duidelijk aan dat er wel degelijk een basis bestaat om een minimuminkomen op te nemen in de Europese regelgeving.8 In het Europees parlement werd wel vooruitgang geboekt. Een grote meerderheid stemde voor het opmaken van budgetstandaarden voor de lidstaten, hetgeen op termijn kan leiden naar een minimuminkomen in deze lidstaten. Het amendement dat echter een verplicht minimuminkomen in het vooruitzicht stelde, werd weggestemd. Toch moeten we verder werken op deze piste. De parlementaire steun voor het minimuminkomen is groter dan deze bij de raad of de commissie. Er is nog een groep parlementsleden, zeker uit ons land, die overtuigd kunnen worden om dit voorstel te steunen. Verdere onderhandelingen en discussies kunnen leiden tot een meerderheid in het parlement. Hierbij een oproep om met de Belgische Europarlementsleden, over de partijgrenzen heen het initiatief opnieuw op te nemen. Laat België zijn Europese voortrekkersrol opnemen op dit dossier. Tegelijk moet de volgende federale regering het initiatief in eigen land opnemen. Een bindend tijdspad voor het optrekken van alle uitkeringen en vervangingsinkomens tot boven de Europese armoedegrens is een noodzaak. Ieder die onze sociale welvaartsstaat en de sociale zekerheid in zijn of haar hart draagt moet dit zien als een verdomde plicht. De schande van een rijk land wegwerken, zal meer betekenen dan mooie woorden, ook op het Europese toneel. Conclusie: zure nasmaak blijft Het Europees jaar ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zit erop. Uitwisselingen en conferenties stapelden zich op. Vaak werden er interessante projecten voorgesteld, goede beleidsaanbevelingen geformuleerd en konden organisaties uit de verschillende lidstaten elkaar ontmoeten. Het was zeker een boeiend jaar om als nationale armoedebestrijdingsorganisatie eens over het muurtje te kijken. We zijn geïnspireerd en hebben hopelijk ook inspirerend gewerkt. Met inspiratie koop je echter niets. De terugblik op 2010 kan voor mij dan ook maar één conclusie kennen: we hebben gefaald. In 2010 is er geen fundamentele stap gezet die leidt tot de uitroeiing van armoede in de EU. De aanzetten die er zijn blijven te veel steken in het politiek compromis. Gelukkig komen we met Welzijnszorg regelmatig in contact met mensen in armoede. Het houdt je met je voeten op de grond en focust je aandacht terug op de essentie. Als mensen in armoede me zouden vragen wat dat nu eigenlijk opgebracht heeft, dat Europees jaar? Wel, dan zal ik de teleurstelling en het onbegrip zien als ik het heb over de armoededoelstelling, over het platform tegen armoede, over de studiedagen, over een langzaam groeiende meerderheid in het Europees parlement of over OCM’s. Het menu 8
http://www.eapn.org/images/stories/docs/EAPN-position-papers-and-reports/Working-Paper-on-aFramework-Directive-EN-FINAL.pdf
van 2010 laat mensen op hun honger zitten. De ingrediënten waren te flets, nog niet voldoende gegaard of hadden de zure smaak van een eenzijdig neoliberaal discours. Het EAPN roept op om het komende decennium uit te roepen tot ‘Decennium ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting’. Een goed idee, tenminste als we deze tijd dan gebruiken om al die aanbevelingen en plannen om te zetten in echte maatregelen die het verschil maken.
