EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 20.7.2010 C(2010)4944 definitief
Betreft: Steunmaatregel N 718/2009 – Nederland Ontwikkeling van marginale gasvelden offshore
Excellentie, 1.
PROCEDURE
1.
Na vooraanmeldingscontacten meldde Nederland op 22 december 2009 de bovenstaande steunmaatregel aan. Op 2 maart 2010 werd een verzoek om inlichtingen gericht aan de Nederlandse autoriteiten, waarop werd geantwoord bij brief van 16 april 2010. Een verzoek om aanvullende inlichtingen werd op 7 juni 2010 aan Nederland gericht. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 11 juni 2010 geantwoord. Nadere toelichting werd ontvangen op 23 juni 2010 en op 6 juli 2010.
2.
OMSCHRIJVING VAN DE AANGEMELDE MAATREGEL Inleidende opmerkingen
2.
In het belang van de energievoorziening en de leveringszekerheid streeft de Nederlandse regering naar een maximale opsporing en winning van de offshoregasreserves waarover het land beschikt. Spoed is hierbij volgens de Nederlandse autoriteiten geboden vanwege de naderende ontmanteling en verwijdering van bestaande platforms en infrastructuur.
3.
Volgens de Nederlandse autoriteiten produceert Nederland jaarlijks gemiddeld 45 miljard m3 aardgas uit gasvelden onshore en 25 miljard m3 uit gasvelden offshore. De thans nog producerende grote(re) gasvelden offshore zullen naar verwachting over 10 à 15 jaar zijn uitgeproduceerd. Deze velden zijn grotendeels gelegen in
Zijne Excellentie de Heer Maxime VERHAGEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 NL - 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel – Belgium Telephone: 00- 32 (0) 2 299.11.11.
geografische gebieden die thans worden geëxploiteerd (waar er bestaande platforms en infrastructuur zijn), maar niet tot ontwikkeling zijn gebracht. Als nieuwe, in de thans geëxploiteerde geografische gebieden nog tot ontwikkeling te brengen kleine velden offshore er in de komende 5 à 10 jaar niet op zijn aangesloten, zullen de betrokken platforms en infrastructuur worden ontmanteld en verwijderd. Zonder deze platforms en infrastructuur zijn deze kleine velden niet meer rendabel te produceren en zullen de desbetreffende hoeveelheden aardgas in de ondergrond achterblijven. Deze gasvoorkomens zijn beperkt van omvang, zeker bezien in een wereldwijde context. Het gaat alleen om specifieke marginale velden op het Nederlandse deel van het continentaal plat (aan de zeezijde, conform de definitie in artikel 54, onder e), van de Mijnbouwwet) die door de minister van Economische Zaken als zodanig zijn aangewezen naar aanleiding van een aanvraag om investeringsaftrek door een mijnbouwonderneming. 4.
De platforms en productiepijpleidingen naar de platforms worden geëxploiteerd door de exploitanten/vergunninghouders1. Het betreft 174 platforms per 1 januari 20102, zowel voor olie- als voor gaswinning. Voor gas alleen gaat het om ongeveer 153 platforms, die worden geëxploiteerd door 15 verschillende ondernemingen, waaronder Gaz de France, Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM), Total, BP en Chevron. In Nederland in het algemeen (onshore én offshore) zijn de belangrijkste gasproducenten de volgende ondernemingen: ATP Oil and Gas Netherlands B.V., Chevron E&P Netherlands B.V., Cirrus Energy Nederland B.V., GDF Suez E&P Nederland B.V., NAM, Northern Petroleum Nederland B.V., Petro-Canada Netherlands B.V., TAQA Offshore B.V., TAQA Onshore B.V., Total E&P Nederland B.V., Venture Production Nederland B.V., Vermillion Oil & Gas Netherlands B.V. en Wintershall Noordzee B.V.3. Het gewonnen gas wordt aan wal gebracht via particuliere distributienetten, die eigendom zijn van en worden geëxploiteerd door (consortia van) exploitanten. Deze pijpleidingen sluiten aan op de entrypunten van het gastransmissienet van Gasunie/GTS4. De producenten kunnen kiezen aan wie zij hun gas verkopen, hetzij rechtstreeks, hetzij via een handelsfaciliteit (bv. Title Transfer Facility)5. Het extra gas kan derhalve zowel binnen als buiten Nederland worden verkocht6.
5.
De autoriteiten willen een fiscale maatregel nemen die investeringen in de opsporing en winning van anders niet ontgonnen gasreserves stimuleert ten einde de marginale gasvelden offshore ten volle te exploiteren, zoals omschreven in de voorgenomen wetgeving (nader uitgewerkt in de punten 9 en 10).
1
Voor een overzicht van de bestaande infrastructuur op het Nederlands continentaal plat (platforms en pijpleidingen op het Nederlands continentaal plat per 1 januari 2010), zie: http://www.nlog.nl/nl/infra/infrastructure.html. Voor een kaart waarop de productieplatforms en pijpleidingen offshore zijn aangegeven (per 1 januari 2010), zie: http://www.nlog.nl/resources/Jaarverslag2009/NL/2009_map_pipes_platf_NL.pdf. 2 Voor een overzicht van de platforms en de namen van de bijbehorende exploitanten per 1 januari 2010, zie: http://www.nlog.nl/resources/Jaarverslag2009/NL/JV2009_NL.pdf. 3 Zie: http://www.nlog.nl/resources/Jaarverslag2009/NL/2009_oliegasproductie_NL.pdf 4 Voor het merendeel wordt het gas aan wal gebracht via de volgende drie grote gasproductie(verzamel)pijpleidingen offshore: WestGasTransportleiding (eigendom van EBN, NAM, Nuon, Wintershall, Total, Oranje-Nassau Energie; NoordGasTransportleiding (eigendom van GdF Suez, Taqa, XTO, Rosewood, NAM, EBN) en Noordelijke Offshore GasTransportleiding (eigendom van GdF Suez, Total, Centrica, EBN, EWE, RWE-DEA, Wintershall) 5 http://www.gastransportservices.nl/en/shippers/our_services/ttf_gas_exchange 6 Het gas dat in Nederland en op het Nederlandse deel van het continentaal plat wordt gewonnen, wordt verkocht op de Noordwest-Europese gasmarkt, die bestaat uit Nederland, België, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast wordt ook gas verkocht aan Italië en Zwitserland. Zie het jaarverslag Gasterra 2008, blz. 16: http://www.gasterra.nl/nieuws/verslagen/Documents/Jaarverslagen/Gasterra_JV2008_NL.pdf 2
De maatregel 6.
De aangemelde maatregel bestaat in een investeringsaftrek voor elke mijnbouwonderneming die houder of medehouder is of wordt van een vergunning ingevolge de Nederlandse Mijnbouwwet om koolwaterstoffen te winnen en die voor dergelijke niet eerder gebruikte reserves investeert in bedrijfsmiddelen. Het gaat om investeringen in: putten, platforms en pijpleidingen alsmede aanverwante installaties, onder meer voor exploratie- en evaluatieboringen. De Nederlandse autoriteiten hebben verduidelijkt dat alleen aanspraak kan worden gemaakt op de investeringsaftrek voor investeringen in bedrijfsmiddelen die zijn gedaan nadat de bewuste wet van kracht is geworden en die niet eerder zijn gebruikt voor de exploratie en exploitatie van een nieuw gasvoorkomen offshore dat voor de maatregel in aanmerking komt.
7.
Investeringen in een platform dat eerder elders is gebruikt (een "tweedehandsplatform") komen in aanmerking, daar de maatregel voor het bereiken van zijn doel geen onderscheid maakt tussen een nieuw en een gebruikt platform. Als een marginaal gasveld wordt aangesloten op een bestaand platform, kunnen alleen de kosten van de aansluiting van het gasveld op het bestaand platform of de bestaande infrastructuur in het kader van de regeling voor belastingaftrek worden ingebracht. Uitgaven voor bv. onderhoud van bestaande installaties of infrastructuur komen niet in aanmerking voor de belastingaftrek.
8.
Mijnbouwondernemingen zijn wettelijk verplicht om, naast de vennootschapsbelasting, een additioneel jaarlijks bedrag te betalen aan de Nederlandse staat, de zogeheten afdracht van winstaandeel7. De maatregel staat mijnbouwondernemingen toe in het jaar waarin de investering wordt gedaan, naast de reguliere afschrijving, 25% van het investeringsbedrag aanvullend ten laste te brengen van het resultaat waarover op grond van de Mijnbouwwet hun mijnbouwwettelijke afdracht van winstaandeel wordt berekend.
9.
In de Mijnbouwwet en nader ingevuld in een ministeriële regeling worden objectieve criteria vastgelegd aan de hand waarvan de Nederlandse minister van Economische Zaken op verzoek van de vergunninghouder bepaalt of en vaststelt dat een marginaal gasvoorkomen offshore in aanmerking komt voor de investeringsaftrek. De minister van Economische Zaken heeft geen beoordelingsmarge ten aanzien van wat een marginaal gasvoorkomen is, daar de desbetreffende criteria in de wetgeving worden vastgelegd.
7 Naast de vennootschapsbelasting zijn mijnbouwondernemingen krachtens de Mijnbouwwet verplicht om een additioneel bedrag te betalen aan de Nederlandse staat, de zogeheten afdracht van winstaandeel, die gebaseerd is op het resultaat van kosten en opbrengsten van de geëxploiteerde gasvelden. Zo verwerft de staat extra inkomsten uit de aardgaswinning.
3
10.
De in de ontwerpwetgeving opgenomen criteria zijn de afstand van het voorkomen tot bestaande infrastructuur en de omvang en de productiviteit van het voorkomen8. Deze criteria worden op technische grondslag vastgesteld, ongeacht de criteria die mijnbouwondernemingen mogelijk gebruiken om te besluiten of zij al dan niet investeren in de ontwikkeling van een gasvoorkomen. Er is een formule uitgewerkt om aan de hand van deze criteria te bepalen of een gasvoorkomen offshore in aanmerking komt voor de investeringsaftrek9. Volgens de overgelegde ontwerpwetgeving wordt de drempel om te bepalen of een voorkomen als "marginaal" kan worden beschouwd, getoetst aan de huidige lijst van bekende maar nog niet tot ontwikkeling gebrachte reserves, waarvoor binnen 5 jaar nadat het voorkomen was aangetoond nog geen ontwikkelingsplan bestond (stranded fields)10.
11.
Naar verwachting zullen in de eerste jaren dat de maatregel van kracht is overwegend de "stranded fields", d.w.z. de gasvelden die reeds zijn aangetoond maar nog niet in productie zijn genomen, tot ontwikkeling worden gebracht, terwijl daarna, tegen 2020 en later, de extra productie voornamelijk afkomstig zal zijn van prospects, d.w.z. gasvoorkomens die nog geboord en opgespoord moeten worden. Volgens de berekeningen van de Nederlandse autoriteiten zal de maatregel ervoor zorgen dat 21 miljard m3 gas extra in productie zal worden gebracht op het Nederlandse deel van het continentaal plat (waarvan circa 20% uit stranded fields en circa 80% uit prospects), boven op de 91 miljard m3 die zonder de maatregel uit stranded fields en prospects in productie zou worden gebracht11. Rechtsgrondslag
12.
De rechtsgrondslag van de steunregeling is de wet van 26 november 2009 tot wijziging van de Mijnbouwwet12, met name artikel 68a, eerste lid, alsmede de parlementaire Toelichting bij deze wet13. Begunstigden
13.
Alle ondernemingen die als mijnbouwonderneming een winningsvergunning hebben naar Nederlands recht, komen in aanmerking voor de regeling mits de gasvoorkomens aan de vastgestelde criteria voldoen. Het verwachte aantal begunstigden ligt tussen 11 en 50.
8
De Nederlandse autoriteiten leggen uit dat een gasvoorkomen "marginaal" is wanneer de investeringskosten en exploitatiekosten ternauwernood worden gecompenseerd door de inkomsten uit dat voorkomen (d.w.z. dat het breakevenpoint amper wordt gehaald). Voor prospects komt daar nog de – doorgaans grote – kans op mislukking bij. De inkomsten worden hoofdzakelijk bepaald door de winbare reserves, de olie- of gasprijs en het belastingregime. De kosten worden voornamelijk bepaald door de ligging, de reserves en de productiviteit. Er is in Nederland niet veel verschil in de diepte van het water offshore, zodat de kostenstructuur vrij uniform is. Het enige verschil is de afstand tot de bestaande infrastructuur. 9 Zie artikel 1 van het ontwerp van ministeriële regeling "Regeling investeringsaftrek marginale gasvoorkomens Nederlands continentaal plat". 10 Voor een overzicht van de stranded fields per april 2010, zie: http://www.nlog.nl/nl/reserves/reserves/stranded.html. 11 Dankzij de maatregel zal naar verwachting circa 21 miljard m3 aan extra reserves gedurende de komende jaren in productie kunnen worden gebracht. De extra productie zal volgens de Nederlandse autoriteiten blijven aanhouden tot na 2033. Ongeveer 30-40% van het extra volume van 21 miljard m3 zal echter worden geproduceerd in de komende 10 jaar, d.w.z. vóór 2020. 12 Staatsblad, 2009, 508. 13 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 479, nr. 6, p. 7 - 10. 4
Duur 14.
De regeling is aangemeld voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2016, mits de Commissie de steun goedkeurt. De Nederlandse autoriteiten hebben verduidelijkt dat de maatregel is gebaseerd op de geraamde resterende productietijd van de gasvelden die thans nog in productie zijn, alsmede op de operationele kosten en de economische levensduur van de platforms en de infrastructuur die thans voor de winning, de behandeling en het vervoer van het gas wordt gebruikt. Die gasvoorkomens zullen naar verwachting over 10 tot 15 jaar uitgeput zijn. Als de nieuwe kleine/marginale velden er in de komende 5 à 10 jaar niet op zijn aangesloten, zullen bestaande platforms en infrastructuur worden ontmanteld of verwijderd14. Begrotingsmiddelen
15.
De Nederlandse autoriteiten zijn van mening dat de maatregel staatssteun inhoudt omdat er sprake is van een selectief voordeel voor bepaalde ondernemingen (mijnbouwondernemingen met een winningsvergunning in de zin van de Mijnbouwwet). De autoriteiten hebben niet aangegeven welke begrotingsmiddelen precies worden uitgetrokken voor de maatregel, maar hebben verklaard dat naar verwachting 21 miljard m3 extra zal worden geproduceerd als gevolg ervan15. Het is de algehele verwachting dat de staatsinkomsten zullen stijgen ten gevolge van de maatregel. Indien evenwel hypothetisch, bij overigens gelijkblijvende omstandigheden, dit extra volume onder het geldende belastingregime zou worden geproduceerd zonder de maatregel, zou dit de Nederlandse staat nominaal 194 miljoen EUR extra inkomsten opleveren. Bijgevolg kan worden gesteld dat de Nederlandse staat als gevolg van de maatregel dit bedrag van 194 miljoen EUR aan inkomsten derft. Dat bedrag kan in het kader van deze zaak dan ook worden beschouwd als het indicatieve totaalbedrag aan begrotingsmiddelen.
14 De meeste gasvelden offshore zijn over hun hoogtepunt heen en vele zullen in de komende jaren uitgeproduceerd zijn. Wanneer een platform eenmaal niet meer voor productiedoeleinden wordt gebruikt, wordt het verlaten. Prospects in de buurt van dat platform zullen moeten aansluiten op andere platforms die gewoonlijk verder weg zijn gelegen, en dat zal de investeringskosten verhogen. Die prospects worden dus minder aantrekkelijk. Daarenboven geschiedt de toewijzing van de exploitatiekosten van de infrastructuur doorgaans op basis van de productie. Omdat de productie van de bestaande gasvelden terugloopt, zullen nieuwe gasvoorkomens een groter deel van die exploitatiekosten moeten dragen wanneer zij pas later in productie gaan. Bij het huidige niveau van opsporing offshore zou het volgens de Nederlandse autoriteiten vele jaren duren om alle prospects te boren. Bij een laag activiteitsniveau zal er minder tijd zijn om de marginale prospects aan te boren, want de gelegenheid ("window of opportunity") om een nieuw prospect aan te boren zal definitief voorbij zijn wanneer de exploitatiekosten te hoog worden of de noodzakelijke infrastructuur verdwijnt. 15 Volgens de Nederlandse autoriteiten zouden de reserves die reeds in productie zijn voor de periode tot 2020 zonder de maatregel 91 miljard m3 bedragen (prospects en stranded fields samen); dank zij de maatregel zou 21 miljard m3 extra kunnen worden gewonnen uit de resterende aardgasreserves op het Nederlandse continentaal plat. De ontvangsten van de staat zouden zonder de maatregel 5,517 miljard EUR (nominaal) bedragen bij een olieprijs van 50 USD per vat, terwijl dit bij een olieprijs van 100 USD per vat 13,932 miljard EUR (nominaal) zou zijn. Met de maatregel zouden de extra ontvangsten van de staat 685 miljoen EUR (nominaal) bedragen bij een olieprijs van 50 USD per vat, terwijl dit bij een olieprijs van 100 USD per vat 2,575 miljard EUR (nominaal) zou zijn.
5
3.
BEOORDELING
3.1.
Is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
16.
Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU")16 "zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt".
17.
De onderzochte steun wordt toegekend door een nationale autoriteit en door de staat met staatsmiddelen bekostigd in de zin van artikel 107 VWEU. Deze steun vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen door selectief de ondernemingen te begunstigen die voor de belastingaftrek in aanmerking komen. Meer bepaald wordt de maatregel als selectief beschouwd omdat alleen bepaalde ondernemingen de belastingaftrek zullen kunnen toepassen, met name die mijnbouwondernemingen die houder of medehouder zijn of worden van een vergunning uit hoofde van de Mijnbouwwet voor de winning van koolwaterstoffen uit een marginaal gasveld, dat door de Nederlandse minister van Economische Zaken als zodanig is aangewezen17. Aangezien dit elke onderneming kan zijn en aardgas daarenboven intensief wordt verhandeld binnen de Europese Unie, beïnvloedt de maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten. De krachtens de voorgestelde regeling aan de begunstigde verleende steun vormt derhalve staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
18.
In artikel 107, lid 3, onder c), VWEU is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
19.
De Commissie merkt op dat de maatregel niet onder bestaande richtsnoeren betreffende de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU valt, zodat de maatregel rechtstreeks aan de genoemde Verdragsbepaling moet worden getoetst. Om verenigbaar te zijn overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), moet een steunmaatregel op een noodzakelijke en evenredige wijze gericht zijn op het behalen van een doel van gemeenschappelijk belang. In dit verband dienen volgens de Commissie de volgende vragen te worden beoordeeld:
16
Met ingang van 1 december 2009 zijn de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag respectievelijk vervangen door de artikelen 107 en 108 VWEU; de bepalingen in beide verdragen zijn inhoudelijk identiek. In het kader van dit besluit moeten verwijzingen naar de artikelen 107 en 108 VWEU waar nodig worden begrepen als verwijzingen naar respectievelijk de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag. 17 Dit wil meer bepaald zeggen, elke mijnbouwonderneming die houder of medehouder is of wordt van een vergunning uit hoofde van de Mijnbouwwet voor de winning van koolwaterstoffen en die: - te rekenen vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de voorgenomen maatregel, - uit hoofde van een opsporings- of winningvergunning offshore, - ten behoeve van de opsporing of winning, - van een op zijn verzoek door de minister van Economische Zaken - op basis van vooraf bekendgemaakte, objectief en non-discriminatoir toegepaste criteria, - aangewezen marginaal voorkomen van aardgas, - investeert in voor dat voorkomen niet eerder gebruikte bedrijfsmiddelen (putten, platforms en pijpleidingen, onder meer voor exploratie- en evaluatieboringen). 6
(1)
Is het doel van de steunmaatregel duidelijk omschreven en van gemeenschappelijk belang (met andere woorden, wordt met de voorgestelde steun een marktfalen of een andere doelstelling aangepakt)?
(2)
Is de steunmaatregel geschikt om het doel van gemeenschappelijk belang te bereiken ? Met name:
(3)
(a)
Is de steunmaatregel een passend instrument?
(b)
Is er een stimulerend effect, d.w.z. verandert de steun de gedragingen van ondernemingen?
(c)
Is de steunmaatregel evenredig, met andere woorden kan dezelfde gedragswijziging niet met minder steun worden verkregen?
Zijn de vervalsingen van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer zo beperkt dat de balans al met al positief is? 3.1.1.
Heeft de maatregel een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang?
20.
De Nederlandse autoriteiten hebben aangevoerd dat een doeltreffend en rationeel beheer van de resterende winbare gasreserves in Nederland bijdraagt tot de voorzienings- en leveringszekerheid van de Europese Unie. In dit verband wordt onder meer verwezen naar de conclusies van de Energie Raad van 19 februari 2009: “Om minder afhankelijk te worden van externe energiebronnen, moet de EU zoveel mogelijk haar eigen bronnen, waaronder hernieuwbare energiebronnen, fossiele brandstoffen en – in landen die daarvoor kiezen – kernenergie, benutten en een klimaat creëren dat investeringen daarin bevordert”. De Europese Raad heeft op 19/20 maart 2009 ook beklemtoond dat de energiezekerheid van de Europese Unie kan worden versterkt door onder andere optimaal gebruik te maken van de eigen energiebronnen.
21.
Het streven van de Nederlandse autoriteiten om te komen tot een doeltreffend en rationeel beheer van de eigen gasreserves moet worden gezien tegen de achtergrond van het feit dat de gasproductie in Nederland tegen 2033 aanzienlijk zal teruglopen18. Tabel 1: Werkelijke aardgasproductie in Nederland in 2000-2008 en prognose van de productie in de periode 2009-2034
18
http://www.nlog.nl/resources/Jaarverslag2008/JV2008_UK.pdf) 7
90 85 80 75 70 65
3
Volume (mld m Geq)
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
Evenredige profilering productieruimte Groningen voorkomen (2008 - 2015) Verwachte productie uit Groningen voorkomen o.b.v winningsplan (vanaf 2016) Verwacht aanbod uit nog te ontdekken voorkomens Verwacht aanbod uit nog niet ontwikkelde voorkomens op land Verwacht aanbod uit nog niet ontwikkelde voorkomens op zee Verwacht aanbod uit ontwikkelde voorkomens op zee Verwacht aanbod uit ontwikkelde voorkomens op zee Historisch aanbod Groningen Voorkomen Historisch aanbod 'kleine velden'
22.
Volgens de bovenstaande tabel zal de huidige Nederlandse gasproductie van circa 85 miljard m3 per jaar geleidelijk dalen tot ongeveer 20 miljard m3 in 2030. Uitgaande van de verwachting dat de Nederlandse binnenlandse vraag naar aardgas zich de komende decennia zal stabiliseren op 45-50 miljard m3 per jaar, zal tussen 2020 en 2025 het kantelpunt worden bereikt waarop Nederland een netto gasinvoerder wordt. Naar verwachting zou Nederland dan 20-30 miljard m3 aardgas meer moeten invoeren dan thans het geval is.
23.
Meer bepaald zal de productie van de bestaande installaties offshore tot 2020 steil dalen, met een verwachte productie van 22,4 miljard m3 in 2010, 7,8 miljard m3 in 2015 en 2,8 miljard m3 in 2020.
24.
Op het eerste gezicht zal de voorgenomen maatregel de aardgasvoorziening inderdaad doen toenemen en aldus de leveringszekerheid vergroten. Dit wordt beschouwd als een rechtmatige doelstelling van gemeenschappelijk belang, en wel om de volgende redenen.
25.
Allereerst noemt Richtlijn 2004/67/EG van de Raad van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening19 eigen gasproductie uitdrukkelijk als één van de instrumenten om de zekerheid van de gasvoorziening te vergroten.
19
PB L 127 van 29.4.2004. 8
2030
2032
26.
Voorts doet het geven van stimulansen voor de exploitatie van deze marginale velden in de nabije toekomst (wanneer de infrastructuur nog beschikbaar is) de gasvoorraden in Nederland toenemen. Aangezien de extra gasvoorraden worden verkocht op de Noordwest-Europese gasmarkt, in Italië en in Zwitserland (zoals vermeld in voetnoot 6), heeft de maatregel ook een gunstige invloed op de voorzieningszekerheid van de betrokken uitvoerlanden.
27.
Ten tweede hebben de Nederlandse autoriteiten aangevoerd dat de maatregel een doeltreffend en rationeel beheer van de resterende winbare gasreserves offshore in Nederland beoogt. De maatregel beoogt met andere woorden een vergroting van de hoeveelheid gas die beschikbaar is voor de markt. Aangezien gas concurreert met andere brandstoffen, kan de maatregel het gebruik van gas onder economisch rendabele voorwaarden doen toenemen of verlengen.
28.
De maatregel lijkt derhalve een doeltreffend en rationeel beheer van beperkte winbare reserves ten doel te hebben, met name ten aanzien van kleine en marginale gasvoorkomens.
29.
Verder valt op te merken dat aardgas een fossiele brandstof met een lage CO2uitstoot is, die in vergelijking met andere conventionele energiebronnen relatief schoon is. Hoewel van fossiele herkomst, kan gas worden beschouwd als een overbruggingsbrandstof totdat een koolstofvrije economie tot stand kan worden gebracht.
30.
Ten slotte is, zoals hieronder nader wordt uitgelegd, de onderhavige investeringssteun op zodanige wijze ontworpen dat de betrokken marginale gasvelden op levensvatbare wijze kunnen worden opgespoord en geëxploiteerd.
31.
Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de voorgenomen maatregel een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang heeft. 3.1.2.
Is de steunmaatregel adequaat genoeg ontworpen om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te realiseren?
32.
Om aan te tonen dat de maatregel adequaat is ontworpen om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te realiseren, hebben de Nederlandse autoriteiten erop gewezen dat deze zou leiden tot extra gasproductie uit de marginale velden offshore, die anders niet zou worden gehaald. Of een project in aanmerking komt voor steun, hangt uitsluitend af van technische parameters en heeft niets te maken met de criteria en economische overwegingen die individuele mijnbouwondernemingen hanteren. Op basis van de in de voorgenomen maatregel vervatte regels, d.w.z. de strenge criteria voor de ontwikkeling van de marginale gasvelden (zoals bedoeld in punt 9 en punt 10), trachten de autoriteiten zoveel mogelijk de gasvelden uit te sluiten die ook zonder de steun op economisch rendabele wijze zouden kunnen worden geëxploiteerd.
33.
Andere beleidsinstrumenten van algemene strekking zijn door de autoriteiten in overweging genomen, onder meer de mogelijkheid van een willekeurige afschrijving op investeringen of een verhoogd afschrijvingspercentage. Deze mogelijkheden werden echter minder geschikt bevonden, precies om "free rider"gedrag of overcompensatie uit te sluiten.
9
34.
Meer in het bijzonder hebben de Nederlandse autoriteiten in dit verband verduidelijkt dat zij een vergelijking hebben gemaakt tussen het effect van de maatregel en dat van de willekeurige afschrijving continentaal plat ("WACP"), die in 2003 werd afgeschaft20. Een van de problemen die aan het licht kwam, was dat er bij de WACP geen onderscheid wordt gemaakt tussen projecten. Bijgevolg profiteerden alle projecten, ook de economisch rendabele, van de WACP en waren er veel "free rider"-projecten, volgens de autoriteiten. WACP-projecten met hoge investeringskosten profiteerden veel meer dan projecten met lagere investeringskosten. Anders dan de WACP heeft de voorgestelde maatregel hetzelfde effect voor alle marginale velden.
35.
Voorts hebben de autoriteiten uitgelegd dat een openbare veiling, waarbij ondernemingen zouden bieden om het recht op gaswinning (in plaats van de afdracht van winstaandeel te betalen) niet zou passen in de Nederlandse regeling voor de toewijzing van opsporings- en winningsvergunningen, die is neergelegd in artikel 9 van de Mijnbouwwet en die in het algemeen gebaseerd is op een systeem van concurrerende aanvragen, overeenkomstig Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen (meer bepaald artikel 3, lid 2, onder b), van die richtlijn)21.
36.
Voorts moet een vergunninghouder actief gebruik maken van zijn vergunning en mag hij niet voor langere tijd (een deel van) zijn vergunningsgebied ongebruikt laten indien anderen daar activiteiten zouden willen uitvoeren. Krachtens een wijziging van de Mijnbouwwet krijgt de minister van Economische Zaken de bevoegdheid om ongebruikte delen van vergunningsgebieden ter beschikking van derden te stellen22.
37.
Ten slotte valt op te merken dat de prikkel voor een onderneming om een gasveld te exploiteren mede van invloed is op en beïnvloed wordt door het aantal andere velden die op het net zijn aangesloten, welk aantal bepalend is voor de rentabiliteit van de netwerkinfrastructuur. Ervan uitgaande dat met dergelijke netwerkeffecten geen rekening wordt gehouden bij individuele beslissingen om bepaalde velden te exploiteren, leidt de maatregel tot coördinatievoordelen. Zonder de maatregel zouden de marginale velden waarschijnlijk niet worden geëxploiteerd, daar de noodzakelijke netwerkinfrastructuur niet langer voorhanden zou zijn.
20
Vóór de afschaffing van de willekeurige afschrijving konden opsporingskosten worden opgevoerd als een uitgave en in één keer worden afgeschreven. Kapitaaluitgaven kunnen niet langer willekeurig worden afgeschreven. De WACP maakte het ondernemingen mogelijk investeringen in platforms en pijpleidingen bij het vaststellen van hun belastbaar inkomen te behandelen als gewone uitgaven. Zonder die mogelijkheid moeten investeringen voor belastingdoeleinden worden geboekt per productie-eenheid danwel lineair worden afgeschreven. Het directe effect van de WACP, in vergelijking met andere regelingen, was een uitstel van belastingbetalingen, wat de ondernemingen een rentevoordeel bezorgde. 21 PB L 164 van 30.6.1994, blz. 3-8. 22 Een veld dat als "marginaal" is aangemerkt in de zin van artikel 68a, lid 1, van de Mijnbouwwet, valt onder de procedures van het convenant tussen de minister van Economische Zaken en de mijnbouwindustrie over een actieve benutting van vergunningen, dat op 1 januari 2010 van kracht is geworden. Bijgevolg zijn de bepalingen van dit convenant betreffende een verkleining van het vergunningsgebied mutatis mutandis van toepassing (de minister van Economische Zaken kan besluiten het gebied waarvoor een vergunning is verleend te verkleinen, indien in een deel ervan gedurende de voorafgaande twee jaren geen significante activiteiten met betrekking tot opsporing, winning of opslag hebben plaatsgevonden of indien de winningsactiviteiten zijn gestaakt). 10
38.
Gelet op het vorenstaande is de Commissie van oordeel dat de maatregel adequaat ontworpen is om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te realiseren. 3.1.3.
Stimulerend effect
39.
Staatssteun moet noodzakelijk zijn en een stimulerend effect hebben. In dat verband moet de aanmeldende lidstaat het bewijs leveren dat de investering zonder de steun niet zou zijn gedaan.
40.
De Nederlandse autoriteiten hebben uitgelegd dat voor de beoordeling van projecten (zonder opsporingsrisico) vaak gebruik wordt gemaakt van de VIR (Value Investment Ratio), die wordt verkregen door de NCW (netto contante waarde) te delen door de in het project gedane investering. De VIR moet een bepaalde drempelwaarde halen. Voor prospects (opsporingsprojecten) is er een bijkomende complicatie, nl. het risico. Voor prospects wordt vaak gebruik gemaakt van de RVIR (Risked Value Investment Ratio), die wordt verkregen door de risicoopbrengsten te delen door de risico-investering. Voor zowel opbrengsten als investeringen wordt rekening gehouden met de kans van slagen.
41.
Het niveau van de drempelwaarde hangt af van de onderneming en het project en varieert van 0,10 tot 0,40, volgens de Nederlandse autoriteiten23. Volgens de overgelegde informatie verhoogt de maatregel de VIR voor ontwikkelingsprojecten of de RVIR voor opsporingsprojecten met een vaste factor van 0,125 (namelijk 25% aftrek van de 50% afdracht van winstaandeel). Aldus zou de maatregel projecten die de drempel net niet halen, aanvaardbaar maken en de mijnbouwondernemingen een stimulans geven om te investeren24. In het geval van prospects is voor de berekeningen uitgegaan van een rentabiliteitsdrempel van RVIR > 0,2. In het geval van stranded fields – waarmee geen opsporingsrisico meer gemoeid is – bedraagt de drempelwaarde van de VIR 0,4. De rentabiliteitsdrempel is de waarde op basis waarvan een optimale extra gashoeveelheid te verwachten is ten gevolge van de maatregel (zowel voor prospects als voor stranded fields).
42.
Meer specifiek hebben de Nederlandse autoriteiten vertrouwelijke informatie verstrekt die onder het zakengeheim valt, over 40 prospects (goed voor circa 80% van de verwachte extra gasproductie ten gevolge van de maatregel) die dankzij de maatregel rendabel zouden worden, uitgaande van een rentabiliteitsdrempel van RVIR > 0,225. De desbetreffende velden staan onder het beheer van 11 verschillende exploitanten26.
23
De Nederlandse autoriteiten voeren aan dat Energie Beheer Nederland (EBN, 100% eigendom van de Nederlandse staat en belast met het beheer van de participatie van de staat in de opsporing en winning van olie en aardgas) vanuit haar positie zicht heeft op alle projecten, zowel op het gebied van exploratie als van ontwikkeling, en dat EBN alle inputdata ontvangt voor de economische analyse. Ookal kent EBN niet de toegepaste kortingen en de prognoses van de individuele ondernemingen inzake de ontwikkeling van de olie- en gasprijzen, toch heeft EBN volgens de Nederlandse autoriteiten een goed idee van wat er bij de ondernemingen gangbaar is. De marge van 0,1-0,4 is vastgesteld door EBN. 24 De berekende VIR of RVIR hangt zeer sterk af van de olie- of gasprijs. Per project kan worden berekend vanaf welke olie- of gasprijs het project economisch niet langer rendabel is en de maatregel dus noodzakelijk zou zijn. Er is echter niet één niveau waarop alle marginale voorkomens of prospects rendabel worden. 25 De prospects worden beoordeeld aan de hand van dezelfde aangenomen rentabiliteitsdrempel voor alle ondernemingen. Hoewel de drempel (screening olieprijs 50 USD per vat, NCW 11% na belasting, RVIR > 0,2) afkomstig is van Nogepa (Vereniging van alle Nederlandse gasproducenten; http://www.nogepa.nl/language/nlNL/Home.aspx) en weergeeft wat de gemiddelde rentabiliteitsdrempel is voor alle Nederlandse producenten, heeft elke onderneming haar eigen drempel, die daarvan kan afwijken. De Nederlandse autoriteiten leggen uit dat, naast de 11
43.
Op basis van de informatie en de onderliggende gegevens die door de Nederlandse autoriteiten zijn verstrekt, is de Commissie van oordeel dat aan het criterium dat de maatregel een stimulerend effect moet hebben, is voldaan. Deze conclusie wordt versterkt door de wijze waarop de voorgenomen wetgeving is opgezet, waardoor alleen voor investeringen in bedrijfsmiddelen, gedaan nadat de bewuste wet van kracht is geworden, en die niet eerder zijn gebruikt voor de opsporing en winning van een nieuw gasvoorkomen offshore dat voor de maatregel in aanmerking komt, aanspraak kan worden gemaakt op de investeringsaftrek. 3.1.4.
Evenredigheid van de steun
44.
Vooraf wil de Commissie alvast opmerken dat de geldigheidsduur van de maatregel, die beperkt is tot zes jaar, volgens haar evenredig en passend is. Indien de marginale velden niet binnen 5 à 10 jaar worden aangesloten, zullen de bestaande platforms en de bestaande infrastructuur – die naar verwachting over 10 tot 15 jaar uitgeput zullen zijn – worden ontmanteld of verwijderd, zoals reeds in punt 3 werd opgemerkt. Daarom rest er slechts weinig tijd voor de opsporing en de winning van de resterende gasreserves van de kleine velden.
45.
Voorts bedraagt de steunintensiteit van de maatregel 12,5% van de investering (25% extra aftrek van de afdracht van winstaandeel, waarvan het tarief 50% bedraagt). De steunintensiteit is in absolute termen hoe dan ook bescheiden. Ter verdere bevestiging van de evenredigheid van de maatregel kan uit de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens over de prospects die dankzij de maatregel rendabel zouden worden (zoals eerder beschreven), worden afgeleid dat de RVIR in de meeste gevallen de rentabiliteitsdrempel met niet meer dan 0,1 overschrijdt.
46.
De Commissie is daarom van oordeel dat aan het evenredigheidscriterium is voldaan. 3.1.5.
47.
Invloed op de mededinging en de handel tussen de lidstaten
De Commissie stelt vast dat de voorgenomen maatregel niet discrimineert, maar open staat voor en toepasselijk is op alle (mijnbouw)ondernemingen die, ongeacht hun herkomst, actief zijn (of actief willen worden) op het gebied van de opsporing en winning van aardgas in de betrokken marginale gasvelden in het Nederlandse
VIR/RVIR-drempel, ook de olieprijs (gasprijs) en de toegepaste kortingen belangrijk zijn voor de berekening van het effect van de maatregel en dat de VIR/RVIR-drempel in combinatie met die twee parameters moet worden bekeken. De autoriteiten delen mee dat er een werkgroep mijnbouwklimaat bestaat, met vertegenwoordigers van Nogepa (de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie), EBN en het ministerie van Economische Zaken. EBN heeft het "Monte Carlo"-model ontwikkeld voor de Nederlandse offshore-sector. De in dat model gehanteerde economische parameters, waaronder de VIR/RVIR-drempels, zijn in die werkgroep vastgesteld. Nogepa heeft alle producenten geraadpleegd over hun rentabiliteitsdrempel en daaruit gemiddelde parameters afgeleid. Wanneer de gemiddelde parameters worden toegepast op het hele bestand van prospects, zou het resultaat volgens de Nederlandse autoriteiten een goede weergave moeten zijn van het uiteindelijke resultaat van de maatregel. 26 Niet elk van deze prospects zal echter automatisch kunnen profiteren van de maatregel, aangezien niet alle prospects na verloop van tijd nog rendabel blijven. De rentabiliteit van een prospect of voorkomen hangt onder meer af van het toegewezen aandeel in de exploitatiekosten van de bestaande infrastructuur waarop het voorkomen of prospect wordt aangesloten. Aangezien de bestaande productie terugloopt en de exploitatiekosten worden toegewezen op basis van de productie, zal het aandeel in de exploitatiekosten mettertijd toenemen. Daarenboven is het mogelijk dat de infrastructuur waarop het veld wordt aangesloten, op een bepaald ogenblik wordt verlaten en dat moet worden uitgeweken naar andere afvoerroutes die verder weg liggen, met bijgevolg hogere investeringskosten. Voorts hangt het aantal prospects op de lijst dat daadwerkelijk aangeboord wordt mede af van het jaarlijkse niveau van de exploratieactiviteit. 12
deel van het continentaal plat en die op grond van de winningsvergunning die krachtens de Mijnbouwwet is verleend verplicht zijn aan de Nederlandse staat een afdracht van winstaandeel te betalen27. 48.
Zoals aangegeven in punt 42 zou de maatregel potentieel een groot aantal verschillende exploitanten ten goede kunnen komen. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn de prospects die dankzij de maatregel op rendabele wijze geëxploiteerd zouden kunnen worden, in handen van 11 verschillende ondernemingen. Gelet op dit relatief grote aantal potentiële begunstigden/concurrenten die actief zijn in de offshore gassector, is het onwaarschijnlijk dat de maatregel een ongunstige invloed zou hebben op de mededinging. Daarenboven hebben de Nederlandse autoriteiten gegevens verstrekt betreffende de bestaande gasvelden waaruit blijkt dat de voordelen van de maatregel waarschijnlijk breed gespreid zullen zijn en dat vermoedelijk geen enkele individuele exploitant er onevenredig profijt van zal trekken.
49.
De maatregel staat ook open voor nieuwkomers. Er zijn weliswaar voor het grootste stuk van het Nederlandse deel van het continentaal plat reeds opsporingsen winningsvergunningen verleend en een groot deel van de prospects en nietaangetoonde reserves bevindt zich in de bestaande vergunningsgebieden, maar geregeld hebben ondernemingen zich teruggetrokken uit en zijn andere ingetreden in bestaande (hoofdzakelijk opsporings)vergunningen en hebben er algehele of gedeeltelijke overdrachten van vergunningen en teruggaven voor (delen van) vergunningsgebieden plaatsgevonden28.
50.
Wegens de beperkte tijd die nog rest tot de verdwijning van de infrastructuur op het continentaal plat, hebben de Nederlandse autoriteiten daarnaast ook andere middelen aangewend om nieuwkomers aan te moedigen om actief te worden in prospects en niet-aangetoonde reserves. Zoals eerder aangegeven (voetnoot 22), beoogt het convenant tussen de minister van Economische Zaken en de mijnbouwondernemingen een actieve benutting van gebieden onder Nederlandse bodem voor opsporing, winning en opslag.
51.
Ten slotte zal de maatregel naar verwachting niet leiden tot vervalsing van de mededinging en de handel tussen lidstaten niet ongunstig beïnvloeden.
52.
Volgens de Nederlandse autoriteiten speelt de mededinging op het gebied van de opsporing en winning van aardgas zich af op wereldschaal. In eerdere concentratiebesluiten heeft de Commissie de relevante markt voor de opsporing van aardgas beschouwd als een afzonderlijke relevante productmarkt met een wereldwijde omvang29. Lager in de bedrijfsketen werd geoordeeld dat de relevante geografische markt voor de productie van aardgas meer dan waarschijnlijk de EER omvatte, met inbegrip van de invoer uit Rusland en Algerije (al zou de precieze afbakening van de geografische markt open kunnen worden gelaten, aangezien de
27
De Nederlandse autoriteiten delen mee dat er momenteel 13 exploitanten actief zijn in de Nederlandse gasproductiesector offshore, waaronder: ATP Oil and Gas Netherlands, Chevron, Cirrus Energy, GDF Suez E&P Nederland, NAM, Total E&P Nederland, Grove Energy, Wintershall Noordzee en Petro-Canada Netherlands. Daarnaast zijn nog 20 licentienemers actief in deze sector. 28 Zie http://www.nlog.nl/nl/licences/licences.html. 29 Concentratiebeschikking M4545, in de zaak Statoil-Hydro, van 3.5.2007 (punt 7). 13
transactie bij geen enkele denkbare geografische marktafbakening aanleiding gaf tot mededingingsbezwaren)30. 53.
Volgens informatie31 die de Nederlandse autoriteiten met betrekking tot de onderhavige zaak hebben verstrekt, zou de totale gasproductie in de Europese Unie32 in 2009 177 miljard m3 hebben bedragen. De extra reserves van 21 miljard m3 zullen ertoe leiden dat de productie tot na 2020 kan worden voortgezet (zie punt 11). Als er echter wordt uitgegaan van volle productie tot 2020, zou dit neerkomen op ongeveer 2,1 miljard m3 per jaar. Dit jaarvolume van 2,1 miljard m3 vertegenwoordigt ongeveer 1% van de totale gasproductie van 2009 in de Europese Unie (dit is zelfs een kleinere schaal dan de door de Commissie afgebakende relevante geografische markt). Ten opzichte van een markt voor de opsporing/winning van aardgas die wereldwijd van omvang is, zou dit percentage derhalve nog kleiner zijn.
4.
BESLUIT
54.
Op grond van de vorenstaande beoordeling heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de aangemelde maatregel aangezien deze voldoet aan de voorwaarden om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt te worden beschouwd.
55.
De Commissie herinnert de Nederlandse autoriteiten eraan dat, overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU, voornemens om deze regeling anders te financieren of te wijzigen bij de Commissie moeten worden aangemeld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie33.
30
Bv. concentratiebeschikking M5220, in de zaak ENI/Distrigas, van 15.10.2008 (punten 35-36). Bron: IHS-CERA (IHS Cambridge Energy Research Associates). 32 D.w.z. de EU27: Oostenrijk, België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. 33 Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag [thans artikel 108 VWEU]; PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1. 31
14
Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat u instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op het internet: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/state_aids_texts_nl.htm Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of per faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun B-1049 BRUSSEL Fax: 00-32-2-296 1242
Hoogachtend, Voor de Commissie
Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter van de Commissie
