2. Analýza zásad poskytování veřejných služeb obcí Postavení obce v podmínkách právního řádu

1.

Úvod Bakalářskou práci na téma "Poskytování veřejných služeb pro obce" jsem si zvolil z

důvodu svého současného působení ve funkci náměstka primátora města Brna pro technickou oblast a současně mne k volbě tohoto tématu vedlo již rozpracování tohoto tématu v rámci své ročníkové práce. V bakalářské práci se snažím téma více prohloubit a současně i navázat na svou předešlou ročníkovou práci. Část veřejných služeb, které vykonává město Brno jako obec, spadá pod mnou přímo řízený úsek technický Magistrátu města Brna. Pod tento úsek spadá celkem 6 odborů, a to odbor městské informatiky, odbor dopravy, odbor územního a stavebního řízení, odbor investiční, odbor technických sítí a odbor dopravně správních činností. V práci se soustředím na využití svých praktických poznatků s řízením a poskytování veřejných služeb v podmínkách obecně obcí a s praktickými příklady zajištění na území města Brna. Ve své práci se nejprve soustředím na vymezení obce jako právnické osoby. Základem svého vymezení postavení obcí v právním řádu se budu zabývat ústavně právními aspekty územní samosprávy. Právo na samosprávu je jedním ze základních stavebních kamenů demokratických právních řádů, přičemž se v práci budu snažit přiblížit jeho základní funkční a právní atributy. Krátce se také zmíním o právních základech výkonu samosprávy prostřednictvím orgánů obce, přičemž se soustředím na přiblížení fungování obcí podle příslušných ustanovení zákona č. 128/2000 Sb, o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Základní podstatou výkonu samosprávy, která je definována již v samotném textu Ústavy ČR nejen právní, ale ekonomická samostatnost výkonu samosprávy. Pokusím se proto nastínit i otázku hospodaření obecní samosprávy. Obecně se dotknu i podmínek fungování obce v podmínkách právního řádu v kontextu veřejných zakázek a soutěžního práva. Obec jako subjekt práva nadaný právní subjektivitou, může vstupovat do nejrůznějších právních vztahů, což se pokusím ve své práci nastínit, a to s ohledem právě na potřeby zajištění veřejných služeb. Ekonomickou podstatou fungování obecní samosprávy se v rámci práce budu zabývat potud, pokud v kontextu výkladu bude účelné její vymezení. Dále se soustředím na definování teoretické podstaty veřejných služeb, účelnosti a efektivity jejich poskytování. Při definování veřejných služeb se pokusím nastínit jejich praktický přínos a podstatu jejich veřejnoprávního charakteru. V této části se budu věnovat zejména pojmům veřejný statek, přičemž se pokusím nastínit jeho jednotlivé typy a

příklady v podmínkách veřejných služeb. Ve výkladu nepominu ani otázku tzv. nerivalitní spotřeby, resp. statky tzv. kolektivní spotřeby. Tyto ekonomické pojmy se pokusím současně zasadit do kontextu výkladu zabezpečování veřejných služeb v soutěžním prostředí. Část, která se věnuje členění veřejných služeb se bude předně snažit rámcově zpřehlednit formy výkonu veřejných služeb. Předně z pohledu jejich obligatornosti poskytování, přičemž se pokusím nastínit základní funkční rozdíly mezi státní správou a samosprávou. Další částí problematiky je členění veřejných služeb dle odpovědnostních vztahů. A v neposlední řadě se také budu věnovat základním modelům výkonu veřejných služeb po stránce právní formy. Zde nastíním zabezpečování veřejných služeb orgány obce, příspěvkovými organizacemi, krátce se zmíním i o obchodních společnostech, které podrobněji rozeberu v dalších kapitolách. Další část práce věnuji analýze podmínek poskytování veřejných služeb. Soustředím se zejména na ekonomické a právní výhody jednotlivých typů jejich poskytování. Ekonomickou stránku budu hodnotit z pohledu nákladovosti jejich poskytování. Právní stránka je zhodnocena v kontextu jednotlivých typů právních řešení zajištění veřejných služeb. Věnovat se budu současně i otázkám spojených se společenskou potřebou výkonu veřejných služeb, která se tvoří prostřednictvím procesu utváření tzv. společenské shody, a to v podmínkách aplikace našich demokratických právních institutů. V praktické části se soustředím na popis mých zkušeností při řízení zajišťování veřejných služeb na území města Brna prostřednictvím některých obchodních společností ve vlastnictví města. Nastíním i některé praktické postupy spolupráce těchto společností s orgány města Brna. Věnuji se zejména společnostem, které spadají do portfolia kompetencí technického náměstka primátora města Brna, a to obchodní společnost Brněnské komunikace a.s. a Dopravní podnik města Brna a.s. Obě tyto společnosti z pohledu zajišťování veřejných služeb hrají klíčovou roli, neboť zajišťují základní servis pro zajištění páteřních veřejných služeb. V rámci své bakalářské práce, v této její části, se budu věnovat právě praktickým aspektům výkonu těchto činností, spolupracujících vazeb mezi orgány města a těmito společnostmi při zajišťování veřejných služeb na úseku dopravy. Není mým cílem, ani v možnostech rozsahu této práce rozebrat všechny vazby, ale pro vymezení jejiho základního okruhu jsem vybral ty, které vztahy názorně ilustrují. Oprostil jsem tak analýzu těchto vztahů od iracionálního rozhodování, které je mnohdy pro

politickou reprezentaci charakteristické, ovšem jako takové by muselo být spíše podrobeno zkoumání psychologickému a nikoli právně-ekonomickému, jež to je předmětem této bakalářské práce. V závěru mé práce jsou rozebrány možné návrhy na systémové změny vedoucí ke zvýšení efektivity poskytování veřejných služeb a jejich rizika v praktickém provedení. Cílem této práce je podat rámcový ucelený přehled o ekonomických a právních aspektech poskytování veřejných služeb obcemi. Poskytnout čtenáři vhled do základní právních aspektů, na jejímž základě jsou veřejné služby obecní samosprávou zajišťovány. Cílem je také seznámení s obecnými principy fungování obecní samosprávy, tak aby v následujícím výkladu zaměřeném na veřejné služby, mohlo být porozuměno základním právním a ekonomickým aspektům. Práce si také klade za cíl poskytnout základní teoretický podklad pro definování veřejných služeb v podmínkách celé šíře veřejné správy a její kontextuální zasazení do podmínek obecní samosprávy. Při základním definičním pohledu si kladu za cíl aplikaci svých teoretických ekonomických poznatků a jejich praktickou aplikaci na předmět veřejných služeb. Práce v celém svém záběru je poznamenána faktem, že pokud se týká praktické aplikace zajišťování veřejných služeb, je ilustrována na příkladu největší obecní samosprávy v České republice, a to na příkladu Statutárního města Brna. Je na místě zmínit, že naprostá většina obecní samosprávy řeší v praxi zcela odlišné problémy, než je tomu v městě Brně, a to už jen z podstaty ekonomické samostatnosti brněnské samosprávy.

2.

Analýza zásad poskytování veřejných služeb obcí

2.1.

Postavení obce v podmínkách právního řádu Právní postavení obce je definováno v Ústavě ČR, a to v Čl. 99, který ji definuje

jako základní územně samosprávný celek. Současně je definována jako územní společenství občanů, kteří mají právo na samosprávu. Podrobnosti o fungování obcí stanoví zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Z pohledu právní subjektivity je obec Ústavou vymezena jako veřejnoprávní korporace. Jde tedy o právnickou osobu sui generis, podobně je definován i vyšší územně samosprávný celek, resp. kraj. Podstatou právního postavení obce v podmínkách právního řádu je funkce základního samosprávného celku. Demokratické právní řády přenášejí část výkonu státní moci na podobná územní společenství občanů. Např. ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska je přenesena část výkonu státní moci na základní územní samosprávné celky, které odpovídají přibližně našim obcích s rozšířenou působností (tzv. trojkové obce, dříve střediskové obce). Ty tvoří základ výkonu územní samosprávy. Důvodem, proč je část státní moci předána mimo rámec hierarchie orgánů státní správy, je v určitém slova smyslu uvědomění ústavního normotvůrce o potřebě efektivity jejího výkonu s přihlédnutím k principu subsidiarity, na jejímž základě je dnes například založena regionální politika EU a princip přenosu kompetencí mezi orgány EU a členských vlád. Na základě shora uvedeného principu se na obce právními předpisy přenášejí povinnosti v rámci jejich výkonu samostatné působnosti, které je nejvhodnější spravovat nejblíže občanům. Asi těžko bychom si tak například mohli v praxi představit, že by Vláda ČR rozhodovala o opravě nějaké místní komunikace v malé obci. Jednak by takové rozhodování nebylo ekonomicky ani jinak efektivní, ale hlavně by tento typ rozhodování zahlcoval orgány státu natolik, že ekonomická efektivita výkonu správy státu byla naprosto neúnosná a zpravidla by nepřicházela v potřebném čase. Ekonomická podstata naplňování výkonu samosprávných kompetencí je také definována Ústavou ČR1. Ústavní materie dává obcím právo mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Další právní předpisy přiznávají obcím práva přístupu

1

Čl. 101 odst. 3, zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

k dalším finančním zdrojům2, kterými naplňují své rozpočty. Finanční zdroje a majetek slouží obcím k naplňování výkonu samosprávy na jejich území. Ústavní normotvůrce zcela správně vymezil i částečnou ekonomickou samostatnost obcí na státním rozpočetu. Nutno podotknout, že obce v praxi hojně využívají nejrůznější státních dotačních programů pro zajištění investičních a rozvojových projektů na jejich území. Obce jako samostatné právnické osoby tak pro zajištění samosprávy vstupují prostřednictvím starostů, resp. primátorů a dalších pověřených osob obce do různých právních vztahů, kterými realizují poskytování veřejných služeb. Mezi obcemi jsou značné rozdíly pokud jde o míru poskytování veřejných služeb. Jiné veřejné služby je schopna ze svého rozpočtu poskytovat obec např. s 1000 obyvateli a vlastním rozpočtem něco málo přes milion korun ročně. Jiné veřejné služby zajišťuje např. Statutární město Brno s ročním rozpočtem přes 10 miliard korun. V rámci ekonomického prostředí může být obec subjektem téměř všech obchodněprávních, občanskoprávních, pracovněprávních a dalších typů právních vztahů, pokud je zákon o obcích nebo jiný zvláštní právní předpis přímo nezakazuje. Za zmínku stojí i doplnění, že při obnovování obecního zřízení po roce 1989 přešel na obce i značný majetek (bytový fond, zemědělské či stavební pozemky etc.), které daly základ ekonomického rozvoje a samostatnosti obcí. Nutno podotknout, že úspěšnost rozvoje obcí byla přímo závislá na schopnostech starostů, obecních rad a zastupitelstev nakládat se svěřenými majetkovými hodnotami ve prospěch obce a v souladu s právními předpisy. Bez ohledu na různé negativní zkušenosti, bylo obnovení obecního zřízení a zavedení obecní samosprávy jedním z podstatných pilířů ekonomické a společenské transformace po sametové revoluci. Současně toto znamenalo i radikální strukturální změnu v poskytování a zajišťování veřejných služeb pro občany. Řada dříve veřejných služeb byla privatizována, čímž došlo k vytvoření nových trhů (Např. pohřebnictví, taxi služby). Tyto služby přestaly obce, resp. veřejná moc poskytovat z veřejných prostředků. Veřejné služby, které zůstaly v působnosti poskytování obcí se vlivem ekonomického rozvoje výrazně zkvalitnily. Další podstatným znakem fungování obce v podmínkách právního řádu, a to s ohledem na fakt hospodaření s veřejnými prostředky, je skutečnost determinujících 2

Např. zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů nebo zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.

podmínek soutěžního práva a veřejných zakázek. Obce je právnickou osobou, která je standardním

účastníkem

soutěžního

práva,

resp.

pro

zajištění

svých

činností

prostřednictvím obchodních subjektů musí respektovat právní úpravu veřejných zakázek. Zákon o veřejných zakázkách3 v ustanovení o obecných výjimkách z působnosti zákona definuje výjimku pro zadavatele (v tomto kontextu i obce). Obsahem výjimky je oprávnění obce nepoužít ustanovení zákona o veřejných zakázkách v případech, kdy předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací obci osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch obce a v které má obec výlučná majetková práva. Přičemž výlučnými majetkovými právy v určité osobě se rozumí stavem, kdy obec disponuje veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem obce, nemá vlastní majetek a výlučně obec vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby. Pokud se týká Statutárního města Brna, tak město vlastní 100 % majetkových práv v celkem 9 obchodních společnostech4. Tento určitý zvláštní druh tzv. outsoursingu, kdy obce zakládají obchodní společnosti pro výkon určitých veřejných služeb, je v podmínkách české a moravské komunální politiky naprosto běžný, neboť umožňuje mnohem efektivnější výkon veřejných služeb. Podrobněji se tomuto tématu budu věnovat v další části této práce na vztahu města Brna a akciové společnosti Brněnské komunikace, a.s. V ostatních případech zajišťování veřejných služeb jsou obce vázány shora uvedeným zákonem o veřejný zakázkách, a to pokud využívají externích dodavatelů k zajištění veřejných služeb. Účelem této práce není zkoumat problematiku zadávání veřejných zakázek, z tohoto důvodu jen zmiňuji shora uvedené pro dokreslení kontextu fungování obcí v podmínkách soutěžního práva a práva veřejných zakázek. V tomto kontextu je třeba také zmínit otázku veřejné kontroly, která je s problematikou veřejných zakázek imanentně spjata5. Není třeba zdůrazňovat, že v procesu veřejné kontroly hrají roli vnitřní kontrolní mechanismy, média, opoziční politická reprezentace a další subjekty, které provádějí funkci veřejné kontroly (např. nevládní sektor).

3

§ 18 odst. 1) písm. j) zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Brněnské komunikace, a.s.; Dopravní podnik města Brna, a.s.; JIŽNÍ CENTRUM BRNO, a.s.; Lesy města Brna, a.s.; Pohřební a hřbitovní služby, spol. s r.o.; Spalovna a komunální odpady, akciová společnost; STAREZ-SPORT, a.s.; Technické sítě Brno, akciová společnost; Tepelné zásobování Brno, a.s. 5 Rektořík, J.: Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru, Ekopress 2002, 264 s. 4

2.2.

Definice veřejných služeb a typy poskytování Veřejná služba má několik rovin chápání. V nejobecnější rovině je veřejná služba

chápána jako výkon určité činnosti v zájmu velkého společenského celku. Rozdělit veřejné služby lze nejlépe z pohledu odpovědnostních vztahů za jejich výkon, a to na veřejné služby orgánů veřejné správy a jiných veřejnoprávních institucí. S pojmem veřejné služby se úzce pojí termín veřejný statek. Tímto se rozumí statek v ekonomickém smyslu, jehož spotřeba je nedělitelná mezi spotřebiteli a současně nelze jednotlivé spotřebitele veřejného statku vyloučit z jeho spotřeby. Dále je veřejný statek charakteristický tím, že ho nelze dělit mezi spotřebitele, je nezmenšitelný a z pohledu konkurenčních vztahů jde o tzv. nerivalitní spotřebu. Na jeho výrobu a prodej nelze uplatnit principy tržních mechanismů, neboť ty v případě veřejných statků nefungují. Toto je i ostatně důvodem, proč jsou veřejné statky zajišťovány státem nebo jeho prostřednictvím. Někdy též veřejný statek nazýváme statkem kolektivní spotřeby, což nejlépe vystihuje jeho charakter. Paul A. Samuelson definuje veřejný statek jako statek tzv. kolektivní spotřeby6 a zdůrazňuje jeho nerivalitní spotřebu a nevyloučitelnost jednotlivých spotřebitelů. Právě toto je charakteristické pro veřejné služby jako celek. Mnohovrstevnatost veřejných služeb vystihují odpovědnostní vztahy za jejich výkon. Bezpečnost občanů a veřejný pořádek na území státu je základním předpokladem pro fungování principů tržního hospodářství. Tento typ veřejné služby je zajišťován ústředními orgány státní správy a tvoří první skupinu typů veřejných služeb. Bezpečnostní rada státu koordinuje a řídí chod tajných služeb. Ministerstvo vnitra řídí a koordinuje práci policie, hasičů a dalších složek integrovaného záchranného systému. Ministerstvo spravedlnosti koordinuje činnost a vykonává dozor nad státním zastupitelstvím. Ministerstvo obrany řídí armádu. Tento zjednodušený popis demonstruje první úroveň poskytování veřejných služeb, a sice ústředními orgány státní zprávy. Mezi tyto dále patří typy veřejných služeb např. na úseku dopravní obslužnosti, ochrany životního prostředí, školství nebo zdravotnictví.

6

Paul A. Samuelson (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of Economics and Statistics 36 (4): 387-389.

Druhou skupinu veřejných služeb zajišťují orgány územní samosprávy. Obce a kraje, které tvoří územní samosprávu, mají ve svých kompetencích řadu veřejných služeb. Z pohledu rozdělení odpovědnosti za výkon veřejných služeb je uplatňován princip tzv. subsidiarity, kdy zákonodárce se snaží začlenit výkon veřejných služeb na složku, která je z hlediska efektivity jejich poskytování nejníže možná. Ukázkovým případem uplatnění principu subsidiarity ve veřejných službách je oblast dopravy a dopravní obslužnosti. Dálnice, silnice pro motorová vozidla a silnice 1.třídy jsou ve vlastnictví státu, neboť představují páteřní komunikační síť. Péče o jejich stav a rozvoj je velmi nákladná, proto je v gesci Ministerstva dopravy, které prostřednictvím Ředitelství silnic a dálnic provádí výkon vlastnických práv. Silnice 2. a 3. třídy vlastní kraje. Místní komunikace naproti tomu vlastní obce. Výše uvedeným příkladem chci jen demonstrovat vertikální vrstvy konkrétní veřejné služby a prakticky ukázat princip subsidiarity. Obce a kraje dále poskytují další veřejné služby jako např. v oblastech životního prostředí, středního a základního školství, zdravotnictví a další. Mezi veřejné služby např. řadíme veřejné osvětlení, které zajišťují obce. Tento typ veřejné služby je typickým případem civilizačního stupně společnosti. Občany nelze vyloučit ze spotřeby veřejného osvětlení ani nelze určit množství její spotřeby na jednoho obyvatele. Zvláštní typem veřejných služeb jsou služby, které stát uznal ve svém politickém rozhodován jako potřebné, ač mohou a jsou poskytovány i soukromým sektorem. Jde v zásadě v našich podmínkách o služby, které zajišťují některé veřejnoprávní instituce a vedle nich podobný typ služeb zajišťují i soukromé subjekty. Jako příklad lze uvést Českou televizi a Český rozhlas. Obě instituce mají veřejnoprávní charakter a zajišťují veřejnou službu pro občany. Jsou sice pod nepřímou politickou kontrolou, ale jejich činnost je definována striktně zákonem, jímž jsou zřízeny. Ve vyspělých zemích našeho typu poskytují televize a rozhlas zřízené státem určité informační služby, které jsou ve veřejném zájmu a současně v určitých mimořádných situacích fungují jako informační nástroj zajišťující varování a informování obyvatel. Plní tak v určitých okamžicích některé funkce na úseku obrany státu jako veřejné služby. Proto je mezi tento typ služeb lze zařadit. Obdobné postavení v systému veřejných služeb mají např. zdravotní pojišťovny, které zajišťují, resp. objednávají zdravotnické služby u lékařských zařízení. Např. Všeobecná zdravotní pojišťovna je zřízena zákonem a v případě krachu jiných zdravotnických pojišťoven přebírá jejich závazky, přičemž za závazky VZP ručí stát. Jde o hybridní model

veřejné služby, kdy může být sice poskytována soukromou pojišťovnou, ale stát si ponechává silné postavení při zajištění zdravotnických služeb, tak aby nemohlo dojít k jejich výpadku. Pokud se týká efektivity a účelnosti veřejných služeb je třeba několik úhlů pohledu. V mnoha ohledech by bylo hodnocení účelnosti poskytování veřejných služeb ryze politickým názorem, který tato práce nemá za cíl prezentovat. V zásadě lze ale shrnout účelnost jejich poskytování měřítkem stupně civilizačního vývoje. Mnoha případech tak ani nelze hovořit o účelnosti veřejných služeb, ale o znacích a stupni civilizovanost společnosti. Jistě by např. bylo možné, abychom zrušili veřejné osvětlení a chodili po veřejných prostranstvích buď bez světla nebo bychom používali louče či baterky. Nepochybně bychom se z pohledu civilizovanosti posunuli o století zpět. Veřejné služby ve shora uvedených praktický příkladech, resp. sektorech činností, tvoří obecně služby, které poskytuje veřejný sektor občanům, případně částečně sektoru soukromému. Pojem je imanentně spjat s termínem společenská shoda. Rozsah a míra poskytování veřejných služeb je výsledkem společenské shody zpravidla vyjadřované prostřednictvím demokratických voleb. Politické strany na všech úrovních před volbami ve svých programech vyjadřují své preference v míře veřejných služeb. Dalo by se říci s jistou mírou nadhledu, že občané sami rozhodují o míře veřejných služeb, a to prostřednictvím své volební preference. V moderních a rozvinutých zemích zahrnují veřejné služby následující oblasti: veřejnoprávní média, školství, energetika, hasičské záchranné služby, plynárenství, zdravotnictví, obranu státu a veřejnou bezpečnost, veřejný doprava, sociální služby, telekomunikace, územní plánování, krizové řízení a vodárenské služby7. Otázku definice veřejných služeb pro místní správu se zabývá K. Davey z University of Birmingham8. Pro názornou ilustraci jeho pojmových náležitostí rozdělil jednotlivé složky veřejné služby takto: Dostupnost a pokrytí: Základní veřejné služby by měly adekvátně pokrývat poptávku a být přístupné všemu obyvatelstvu, např. veřejná doprava by neměla obhospodařovat jen výnosné trasy, knihovny a sportovní zařízení by měly být otevřeny i mimo běžnou

7

http://en.wikipedia.org/wiki/Public_services DAVEY, K. et al.: Organizace veřejných služeb na úrovni místní samosprávy, School of Public Policy, University of Birmingham, 1998. In Veřejná správa 10 a 11/1999. 8

pracovní dobu, zařízení pro využití volného času by měla zajistit přístup tělesně postiženým. Cena: Neefektivnosti a přemrštěným cenám v důsledku monopolu je třeba se vyhnout, náklady pro zákazníky nebo daňové poplatníky by měly být dostupné a přiměřené. Kvalita: Služby by měly mít přijatelnou úroveň definovanou buďto zákonem, nebo normou obce, jejich provádění je třeba monitorovat, stanovené normy by se měly vztahovat jak přímo na činnost, tak na chování personálu, který službu poskytuje. Rozvoj služeb: Veřejné služby by neměly stagnovat, technické metody i lidské dovednosti by se měly průběžně rozvíjet, aby reagovaly na změny v poptávce (jako je například místní věková struktura nebo ekonomická činnost), v technickém pokroku a zkušenostech. Dopad na životní prostředí: jednotlivé veřejné služby mají obecně dopad na kvalitu života a na ekonomickou konkurenceschopnost obce. Zlepšení veřejné dopravy, zařízení pro využití volného času nebo zvýšení čistoty obce může mít rozhodující význam pro příliv nových soukromých investic. Veřejnou službou je však také možno nazvat jakoukoli službu, kterou se skupina nebo společenství jednotlivců rozhodne z jakéhokoliv důvodu poskytovat prostřednictvím kolektivní organizace9. Na veřejné služby je možno nahlížet z pohledu institucionálního či funkčního. V institucionálním pojetí rozumíme veřejnými službami určité výkony (služby) poskytované veřejnými institucemi. V pojetí funkčním pod pojmem veřejné služby rozumíme jakékoli veřejně prospěšné činnosti bez ohledu na to, kdo je poskytuje nebo zabezpečuje. Pro občana jakožto spotřebitele je důležitější právě pojetí funkční. Klíčové pro něj je, zda je daná služba dostupná (časově, finančně, místně), tolik mu už nezáleží na tom, kdo danou službu poskytuje. V úvodu této kapitoly jsem se zmínil o vztahu veřejných služeb a principu subsidiarity, tento je možné také zmínit i přidefinování veřejných služeb, neboť veřejné služby lze též definovat jako služby, které orgán veřejné správy vytvoří, organizuje nebo reguluje, aby bylo zajištěno poskytování služby takovým způsobem, který lze považovat za nezbytný pro uspokojení společenských potřeb při respektování principu subsidiarity.

9

Buchanan, J.: Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press, 1998.

Jak již bylo uvedeno výše, veřejné služby zajišťuje, resp. poskytuje občanům veřejná správa. Shora jsem také vymezil i základní funkční rozdělení jednotlivých úrovní poskytování. Může je poskytovat dvěma hlavními způsoby: přímo a nepřímo. Přímým způsobem se tak děje prostřednictvím orgánů veřejné správy nebo jimi zřízených organizací. Orgány veřejné správy jsou zejména ministerstva, kraje nebo obce. Subjekty veřejné správy jsou poskytovateli např. letecké pátrací a záchranné služby a řady správních činností. Mezi přímé poskytovatele veřejných služeb jsou řazeny též jejich organizace, agentury nebo organizační složky (je tomu tak např. u řady knihoven, muzeí, zoologických zahrad či nemocnic) a organizace či obchodní společnosti, které jsou zcela nebo zčásti v jejich majetku. Pověřený orgán veřejné správy vždy vypisuje veřejnou zakázku a v konkurzním řízení vybírá nejefektivnější nabídku. Poté má též na starosti průběžné hodnocení poskytování služeb. Nepřímou cestou jsou pak veřejné služby poskytovány prostřednictvím státních a soukromých firem. Stát platí firmě za poskytování služby náhradu nebo společnosti udělí určité výsadní právo, které kompenzuje náklady vzniklé se zajišťováním služby. Vedle přímého a nepřímého poskytování veřejných služeb veřejnou správou zde pak ještě existuje možnost služby poskytovat na smluvním základě s ostatními právními subjekty, a to jak neziskového, tak ziskového charakteru. Závěrem této kapitoly se nabízí malé shrnutí definice veřejných služeb. Jde o služby poskytované veřejným sektorem na základě společenského konsenzu vyjádřeného v demokratických volbách v řadě oblastí, z jejich spotřeby nelze spotřebitele vyloučit a které jsou poskytovány v několika stupních organizace veřejné správy. Ústředním pojmem spjatým s veřejnou službou je ekonomický pojem veřejný statek. Veřejnými službami se rozumí služby vytvořené, organizované nebo regulované orgánem veřejné správy k zajištění, aby byla služba poskytována způsobem, který lze považovat za nezbytný pro uspokojení společenských potřeb při respektování principu subsidiarity. Veřejné služby tvoří jeden ze základních pilířů evropského modelu společnosti, protože mají nezastupitelnou roli v posilování územní a sociální soudržnost. Veřejnými službami jsou jak věcné veřejné služby, jimiž především se tato práce zabývá, tak i programy finančních podpor a správní činnosti. Byl nastíněn institucionální a funkční pohled na veřejné služby a vztah veřejné služby a veřejného statku.

Veřejná správa představuje řídící činnost správních a samosprávních orgánů, které zabezpečují plnění cílů, jež jsou stanoveny státem a zastupitelstvy krajů a obcí.. Veřejná správa prošla výraznou transformací směrem k demokracii a redefinici cílových funkcí. Transformační proces však není ještě plně dokončen a současně již zde vstupují nové úkoly spjaté se vstupem ČR do euroatlantských struktur. Veřejné služby mohou být poskytovány v zásadě dvěma způsoby: přímým způsobem se tak děje prostřednictvím orgánů veřejné správy nebo jimi zřízených organizací a nepřímým způsobem prostřednictvím státních a soukromých firem, přičemž záleží vždy na obci, pro jako cestu se po zvážení všech možných alternativ obec rozhodne.

2.3.

Dělení veřejných služeb

Obligatorní a fakultativní veřejné služby Služby, které obce zajišťují pro své občany, je možno dále rozčlenit do dvou kategorií a to v závislosti na tom, zda obce mají povinnost dané služby poskytovat, či nikoli. Jedná se o veřejné služby obligatorní a fakultativní10. Obligatorní, jinými slovy povinné, veřejné služby jsou obce ze zákona povinny občanům poskytovat. Na jejich zajišťování se téměř ve všech evropských zemích podílí stát. Obcím a dalším subjektům jsou na obligatorní služby poskytovány finanční prostředky ze státního rozpočtu (většinou nedotačního charakteru). Patří mezi ně především: • zásobování obyvatelstva elektřinou a pitnou vodou, • odvádění a čištění odpadních vod, • údržba komunikací a veřejných prostranství, • zajištění místní veřejné dopravy, • protipožární ochrana, • základní, resp. střední školství. Převážně obligatorní, avšak někdy též fakultativní veřejné služby, jsou pohřebnictví a sběr a likvidace komunálních odpadů. Poskytování veřejně prospěšných služeb je založeno na třech základních principech: a) na plynulosti poskytování služby (tzn. v případě poruchy je obec povinna bez

prodlení zajistit náhradní zdroje, resp. zajistit realizaci náhradních řešení) b) na neustálém přizpůsobování služby potřebám obce (důraz je kladen na inovaci

služeb a pružnou reakci na změny konkrétní potřeby) 10

Lacina, K., a kol.: Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice: UP, 1999.

c) na vyváženosti služby (cena placená občanem za služby musí pokrývat veškeré

náklady spojené s poskytováním služby). Fakultativními službami jsou pak všechny další veřejné služby, které mohou obce občanům poskytovat za předpokladu, že disponují potřebnými finančními prostředky. Tyto služby bývají zajišťovány obcemi samotnými, jimi zřízenými organizacemi, nebo soukromými společnostmi, popřípadě individuálními podnikateli. Obec se ve spolupráci se státem na zajišťování těchto služeb podílet může, ale nemusí. Mezi fakultativní služby řadíme: • zásobování obce plynem, • provoz, opravy a údržby veřejného osvětlení, • péče o veřejnou zeleň, • kominické práce, • provoz skladišť a parkovišť, • provoz útulků pro zatoulaná zvířata. Důvod pro zařazení provozu veřejného osvětlení či péči o veřejnou zeleň mezi fakultativní veřejné služby je celkem prostý. Obojí je plně v kompetenci obce, zda-li veřejné osvětlení zřídí, resp. zda-li vytvoří plochy veřejné zeleně, ač je toto již běžným komunálním standartem, není možné zařadit shora uvedené mezi obligatorní veřejné služby. V Evropě stejně jako v Severní Americe, tedy prostoru euroatlantické civilizace je všeobecně zastáván názor, že komunální sféra má fakultativní služby poskytovat, především není-li možno danou službu dlouhodobě zajistit soukromými podnikateli a jestliže to vyžaduje veřejný zájem11.

Veřejné služby podle odpovědnostních vztahů

11

Vítek, M.: Veřejné služby a jejich správa. Hradec Králové: Gaudeamus, 2001.

Jde o rozdělení veřejných služeb podle odpovědnostních, resp. výkonových vztahů, tzn. podle jiného druhu členění než obligatorní a fakultativní veřejné služby. Jde o rozdělení: a) garantované zákonem – jde o tu část veřejných služeb, kterou souhrnně nazýváme výkon státní správy, tzn. je právní normou stanoveno přesně, co se výkonem státní správy rozumí, v jakých lhůtách a za jakých podmínek mohou občané a jiné právnické osoby být příjemci této veřejné služby (např. náležitosti a podmínky vedení správního řízení a správního rozhodnutí; někdy také tuto část výkonu veřejné správy obcemi nazýváme výkonem přenesené působnosti. b) zabezpečované samosprávou – jde o tu část výkonu veřejných služeb, které jsou plně v kompetenci samosprávných orgánů obce. Základní rozdílem mezi těmito dvěma kategorie výkonu veřejných služeb jsou otázky nadřízenosti a podřízenosti. Zatímco v případě přenesené působnosti platí princip subordinace orgánů státní správy, tedy princip hierarchické nadřízenosti a podřízenosti orgánů státní správy. V případě samosprávy je silný prvek autonomie výkonu samosprávy a nelze hovořit o jakékoliv podřazenosti obecní samosprávy pod samosprávou krajskou. V případě státní správy tomu je přesně naopak, kdy orgány krajské státní správy jsou nadřízeny orgánům obecní státní správy. Obec, jak již bylo shora řečeno, vykonává samostatnou a přenesenou působnost. V rámci své samostatné působnosti obce mimo jiné zabezpečují veřejné služby pro své obyvatele. Jedná se zejména o: • bydlení, • ochrana a rozvoj zdraví, • dopravní obslužnost, • poskytování informací, • výchova a vzdělávání, • celkový kulturní rozvoj obce,

• ochrana veřejného pořádku. V rámci státem na obce přenesené působnosti mají obce povinnost vykonávat státní správu především na úseku: • pozemkových úprav v působnosti pozemkových úřadů, • školství, • dopravy a silničního hospodářství, • zemědělství, • všeobecné vnitřní správy, • energetiky, • památkové péče.

Veřejné služby podle zajišťujícího subjektu Základní formou podle subjektu poskytovatele služby je založení vlastní organizační složky. Vlastní organizační složky obec zřizuje k zabezpečení veřejných služeb a k hospodářskému využívání svého majetku. Jde o organizace obce bez právní subjektivity, jejichž právní postavení, základní principy fungování i finanční hospodaření upravují zákony12. Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele a není účetní jednotkou. Jde především o odbory, oddělení či úseky obecního úřadu nebo prostřednictvím zvláštního orgánu obce (obecní policie – na úseku veřejného pořádku). Obce volí tuto formu organizace zejména pro takové činnosti, které: a) nevyžadují velký počet zaměstnanců, b) nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení,

c) nejsou vnitřně odvětvové či jinak organizačně členěné, d) nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů. 12

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.

Shora uvedené podmínky neplatí absolutně a lze je aplikovat na naprostou většinou obecní samosprávy v ČR. Podmínku nevelkého počtu zaměstnanců např. nelze naplnit na úseku veřejného pořádku ve velkých městech s rozsáhlým počtem obecních strážníků a rozloze města či u jiných činností, které nelze z povahy věci outsourcovat. Další typem subjektu zajišťující veřejné služby jsou příspěvkové organizace, které jsou zřizované obecními zastupitelstvy. Příspěvkové organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z obecního rozpočtu. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a peněžitými dary od fyzických a právnických osob, včetně peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Obec jako zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti; zřizovatel může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje. Výhodou příspěvkových organizací je to, že jsou více motivovány k efektivnímu poskytování služeb, protože samy nesou náklady na jejich provozování. Mají též větší možnosti při odměňování zaměstnanců. Na druhou stranu jsou závislé na obci užíváním jejího majetku a přístupem ke kapitálu k rozmnožování tohoto majetku. Asi nejčastějším příkladem zajištění veřejných služeb prostřednictvím příspěvkových organizací je oblast školství. Všechny základní a mateřské školy zřizované obcemi mají právní formu příspěvkové organizace. Nutno podotknout, že u této oblasti prakticky neplatí větší flexibilita odměňování zaměstnanců, neboť odměny zaměstnanců jsou zde stanoveny dle příslušného předpisu. Na příkladu města Brna lze uvést další oblast, ve které jsou příspěvkové organizace hojně pro zajišťování veřejných služeb využívány, a to oblast kultury, sociálních a zdravotních služeb. Divadla, pečovatelská služba a polikliniky mají všechny formu příspěvkových organizací. Podle zákona mohou obce zakládat obchodní společnosti, a to společnost akciovou a společnost s ručením omezeným. Zejména v těchto či v obecně prospěšných společnostech se obec může také stát spoluúčastníkem na činnostech jiných osob, na jejichž činnosti se obec podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků. Podrobnostem a konkrétním příkladům využití obchodních společností pro zajištění veřejných služeb se budu věnovat v další části této bakalářské práce.

Obce také mohou k plnění některých společných aktivit vytvářet dobrovolné svazky obcí. Nejčastějšími důvody pro zakládání těchto svazků je spolupráce při plnění úkolů oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany a veřejného pořádku. Předmětem činnosti svazku obcí může být také správa majetku obcí především místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních a jiných zařízení spravovaných obcemi. Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou. Hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou činností. Majetek vložený do hospodaření svazku zůstává ve vlastnictví dané obce. Orgány svazku s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které na ně členská obec přenesla. Dobrovolný svazek obcí sestavuje svůj rozpočet a hospodaří podle něj. Stejně jako obec vyúčtuje výsledky svého hospodaření po skončení rozpočtového roku. Za uplynulý kalendářní rok dá svazek hospodaření přezkoumat auditorem. Každá obec se čas od času dostává do situace, kdy je nutné zabezpečit finančně náročné akce, které slouží pro více obcí. V těchto případech pak dochází ke sdružování prostředků. Nejčastěji se jedná např. o financování společné výstavby vodovodu a čističek odpadních vod. Obce mohou spolupracovat a sdružovat prostředky na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo mohou zakládat společné obchodné společnosti.

3.

Analýza praktických zkušeností z oblasti poskytování veřejných služeb obcí.

3.1.

Podmínky poskytování veřejných služeb Každá veřejná služba je poskytována v mezích právního rámce českého právního

řádu. Hovoříme-li o podmínkách jejich poskytování, lze vymezit dva základní typy veřejných služeb. Prvním typem jsou veřejné služby poskytované přímo orgány veřejné správy, resp. veřejným sektorem ve zřizovatelské funkci. Druhým typem jsou služby, které poskytuje soukromý sektor na základě regulace a s vysokým stupněm ochrany veřejného sektoru. Pokud bychom měli pojmově rozlišit jednotlivé typy, tak lze je pojmenovat na veřejné služby vnitřní a veřejné služby vnější. Toto pojmosloví jsem zvolil pro přehlednost této práce. Přičemž u vnitřních lze mnohdy velmi obtížně hodnotit jejich ekonomickou stránku podle měřítek ekonomické užitečnosti. Určitou zvláštní kategorii tvoří smíšený model, kterému se budu věnovat v části vnitřních veřejných služeb.

Veřejné služby vnitřní Jsou takové služby, které přímo souvisí s elementárními atributy státní moci. Hlavním okruhem jsou činnosti v oblasti bezpečnosti státu. Bezpečnost jako veřejný statek je v rovině vlastního zabezpečení součástí aplikace státní svrchovanosti a realizace státní moci. Bezpečnost zajišťují tři hlavní složky přímo řízené centrálními orgány státu. Základní právní rámec bezpečnostní politiky státu jako veřejné služby tvoří soubor několika právních norem13. Stát zajišťuje bezpečnost prostřednictvím Policie ČR14, Armády ČR15 a tajných služeb16. Tyto tři složky tvoří základní pilíř pro zajištění bezpečnosti na území ČR. Na úrovni obecní zabezpečují obce část činností v oblasti bezpečnosti. Obce a obecní úřady mají nezastupitelnou roli v podmínkách fungování integrovaného záchranného systému (dále jen "IZS") a veřejného pořádku. V rámci IZS organizují 13

ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 240/200 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů a další právní normy. 14 Zák. č. 238/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů. 15 Zák. č. 15/1993 Sb., o Armádě ČR a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 16 Zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

záchranné a likvidační práce a koordinují a poskytují pomoc obyvatelstvu v podmínkách krizových stavů (např. živelné pohromy, ekologických havárií, teroristických útoků atp.). Na úseku veřejného pořádku mají obce pravomoc zřizovat obecní policii17. Obecní policie je důležitou složkou v zajišťování místní bezpečnosti jako veřejné služby, neboť právě tato složka zajišťuje ty nejběžnější činnosti místního pořádku. Město Brno má svou městkou policii, kterou zřídilo Zastupitelstvo města Brna obecně závaznou vyhláškou18. Hodnotit ekonomickou stránku zajišťování veřejného pořádku prostřednictví Městské policie Brno lze pouze srovnáním ekonomických nákladů na jednoho obecního strážníka a komparovat tato data s jinými většími městy (Ostrava, Plzeň, Praha). Vzhledem k tomu, že základním posláním této složky je výkon v terénu, mohli bychom užít ještě kritérium počtu městských strážníků na jednoho administrativního pracovníka. V souvislosti s připravovanou reformou městské policie v Brně je právě toto kritérium jedno z nejdůležitějších, neboť je snahou vedení města ke snížení administrativních sil ve prospěch strážníků v ulicích. Další důležitou oblastí veřejných služeb poskytovaných veřejným sektorem je úsek ochrany zdraví obyvatel. Opět jde o službu, kterou z povahy věci musí zajišťovat veřejný sektor. Tuto službu zajišťují dvě základní složky, a to zdravotnická zařízení a orgány ochrany zdraví. Zdravotnické služby jsou zajišťovány sítí nemocnic a dalších zdravotnických zařízení, přičemž nemocnice jsou státní a krajské (pomíjím v této práci problematiku soukromých zdravotnických zařízení). Státní nemocnice zřizuje Ministerstvo zdravotnictví ČR a krajské zřizují příslušná krajská zastupitelstva. Město Brno doplňuje tuto základní síť ještě o Nemocnici Milosrdných bratří, Úrazovou nemocnici, Centrum dětských odborných zdravotnických služeb a Sdružení zdravotnických zařízení Brno II (všechny čtyři subjekty jsou příspěvkovými organizacemi města Brna). Otázka právní formy jednotlivých zdravotnických zařízení není aplikována jednotně. Státní nemocnice jsou příspěvkové organizace. Některé kraje převedly nemocnice na akciové společnosti (Středočeský kraj, Jihočeský kraj) a ponechaly si veškerá vlastnická práva v těchto společnostech. Současné vedení ministerstva uvažuje o převod státních nemocnic na akciové společnosti a vytvoření zvláštního typu právní formy tzv. univerzitní nemocnice. Posouzení ekonomické výhodnosti jednotlivých typů není zcela jednoznačné, neboť např. Jihomoravský kraj ponechal krajské nemocnice ve formě příspěvkových organizací a z 17 18

Zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 1/1992 o zřízení Městské policie Brno.

pohledu jejich hospodářských výsledků nejsou žádné větší problémy. V oblasti zdravotnictví je spíše důležitější vlastní management než právní forma, kterou jsou zdravotnické služby jako služby veřejné poskytovány. V praxi fungují oba modely a žádný není jednoznačně nevýhodný, spíše je na místě otázka politického rizika u akciových společností a možnosti v tomto případě převzetí soukromým subjektem, což u příspěvkové organizace možné není. Druhou složkou, u které už je jednoznačné jakým způsobem má být poskytována na úseku ochrany zdraví obyvatel, je složka orgánů ochrany zdraví. Orgány ochrany zdraví jsou vymezeny v několika právních předpisech19. V této souvislosti je nejdůležitější zmínit tzv. hygienickou službu zastřešenou Hlavním hygienikem ČR a sítí krajský a okresní hygienických stanic. Posouzení ekonomické efektivity poskytování této služby je možné pouze prostřednictvím mezinárodního srovnání. Velmi často se používá nejrůznějších ukazatelů (počet epidemií, výskyt onemocnění vlivem konzumace potravin), které v mezinárodní srovnání ukazují míru ochranu obyvatel na úseku veřejného zdraví. Obecně bychom mohli konstatovat, že nízká čísla ukazatelů hovoří o dobré práci hygienické služby a tedy ji lze současně hodnotit jako ekonomickou výhodnou a efektivní. Nutno konstatovat, že v otázkách hygieny patří Česká republika mezi světovou špičku. Abych ve výkladu nezapomněl i na povinnosti obcí na úseku ochrany zdraví obyvatel a vztáhl výklad na konkrétní povinnosti města Brna, je třeba zmínit Čl. 51 a 52 Statutu města Brna, který definuje úkoly města Brna v oblasti zdravotnictví. Město Brno pečuje v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj zdraví obyvatel města20. Dále podporuje činnost nestátních organizací, které doplňují zdravotnické služby21 a zajišťuje řešení problematiky ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi22. Jak již bylo výše uvedeno, město Brno poskytuje veřejné zdravotnické služby prostřednictvím čtyř svých příspěvkových organizací, a to dvou nemocnic, dětské polikliniky (tzv. Bílý dům) a polikliniky (ul. Zahradníkova). Míra poskytování zdravotnických služeb je velmi rozličná a je zpravidla odvislá od velikosti měst, případě

19

Např. zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů a další právní normy. 20 Čl. 51 odst. 1, písm. d) Statutu města Brna. 21 Čl. 51 odst. 1, písm. e) Statutu města Brna. 22 Čl. 51 odst. 1, písm. f) Statutu města Brna.

osídleností určitého území. Někdy i též otázkou historické rivality mezi městy23. Města a obce v oblasti ochrany zdraví obyvatel poskytují zejména sociálně-zdravotní služby, a to ve formě financování nejrůznějších preventivních programů před alkoholismem, toxikomanií nebo financováním projektů na řešení problémů v oblastech sociálního vyloučení, které mají zpravidla i vliv na zdraví obyvatel takové oblasti. Oblast sociálních služeb je velkou množinou veřejných služeb zajišťovaných veřejným sektorem. Hlavní pilířem současné soustavy sociálních služeb poskytovaných veřejným sektorem je provoz důchodového systému24. Tento systém solidarity ekonomicky činných skupin obyvatelstva s občany postproduktivního věku je v gesci Ministerstva práce a sociálních věci, přičemž vlastní výkon provádí Česká správa sociálního zabezpečení. Stát tímto systémem zajišťuje veřejnou službu, kterou vytváří ekonomické zabezpečení obyvatel v postproduktivním věku. Jednou z podstat fungování státu je i ekonomická samostatnost státu, která je zajišťována ekonomickou aktivitou obyvatel na trhu práce. Proto stát zajišťuje některé základní služby na trhu práce pro občany, a to prostřednictví úřadů práce. Ty zajišťují služby občanům dočasně bez zaměstnání, a to formou zprostředkovatelské funkce a organizace rekvalifikací obyvatel. Obce v této oblasti velmi intenzivně spolupracují v orgány a organizacemi státu, aby zajistili hospodářský rozvoj a tvorbu pracovních míst v místních podmínkách. Příkladem může být výstavba průmyslových zón v jižní části města Brna (Černovická terasa, Šlapanická průmyslová zóna). Komplex činností obecního územního plánování (vytváření oblastí průmyslového rozvoje), hospodářské politiky prováděné státem (pobídky, Czech Incest, atp.) a úřadů práce to celé dohromady tvoří veřejnou službu, zajišťující ekonomickou soběstačnost obyvatel, města, regionu a státu. Města a obce na úseku sociálních služeb plní i další povinnosti. Nezastupitelné jsou služby poskytované seniorům. Zvláště dnes, kdy populace stále více stárne, se stává péče o seniory významným společenským tématem. Obce poskytují služby pro seniory zejména provozováním sociálních zařízení s dlouhodobým pobytem pro seniory. Město Brno provozuje celkem 10 domovů pro seniory, a to formou příspěvkových organizací. Další domovy pro seniory a domovy s pečovatelskou službou provozují brněnské městské části. Domovy s pečovatelskou službou jsou provozovány na území města Brna vlastními silami, 23

V městě Blansku je nemocnice zřizovaná krajem, aby Boskovice nebyly "ochuzeny" a místní nemocnice nezanikla, převzalo město Boskovice městskou nemocnici do své zřizovatelské funkce. 24 Zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.

a to přímo zaměstnanci úřadu. Provoz pečovatelské služby je výkonem samostatné působnosti obce, ale velmi úzce souvisí s výkonem státní správy na úseku sociální péče25. Tu vykonávají právě přímo zaměstnanci úřadu zařazení do odboru sociální péče. Propojení poskytování pečovatelských služeb personálně se zaměstnanci, kteří mají ve své kompetenci výkon státní správy na úseku sociální péče je z hlediska komplexnosti zcela jistě výhodné. Pokud se týká ekonomické stránky poskytování této veřejné služby lze namítnout, že po změně systému financování od 1.1.2007 by bylo vhodné i určité odstátnění poskytování těchto služeb. Změna spočívala v tom, že peníze na zajištění těchto služeb již nedostávají příslušná zařízení přímo o státu, ale senioři, kteří si následně tyto služby platí přímo na základě smlouvy o poskytnutí sociální péči s daným zařízením. Ekonomicky by bylo možná výhodné oddělit právně poskytování této služby na třetí subjekt, ale dle mého názoru by se výrazně ztížil výkon státní správy na úseku sociální péče, neboť právě jistá míra sloučen při výkonu pečovatelských služeb a výkonu státní správy přináší výhodu určité komplexnosti, a tedy hlavně informační propojenost o jednotlivých sociálních situacích. Jedním z důležitých nástrojů pro zajištění některých typů sociálních služeb jsou dotační programy pro neziskové subjekty, které poskytují sociální služby. Obce tak při svém vlastním politickém rozhodování o nakládání s veřejnými prostředky mohou v dotačních programech určit veřejný zájem na poskytnutí určité služby. Město Brno má schválený dokument s názvem "Pravidla pro poskytování dotací z rozpočtu Statutárního města Brna na činnosti doplňující sociální služby – dotace typu A a dotace typu B"26. Tento nástroj pro zajištění sociálních služeb na území města Brna umožňuje organizacím, které poskytují sociální služby registrované podle příslušných právních předpisů27 žádat o dotace na projekty a poskytování sociálních služeb, které může veřejný sektor (obce, kraje) poskytovat přímo nebo zajišťovat prostřednictvím dotační politiky. Za zmínku např. stojí dotační politika Jihomoravského kraje v oblasti zajištění sociálních služeb. Jihomoravský kraj vytvořil systém akreditace organizací poskytujících sociální služby. Akreditované organizace mají možnost být zařazeny do programu tzv. víceletého financování. V praxi tento systém vytváří určitou stabilitu v poskytování sociálních služeb, neboť jednotlivé organizace nemusejí každoročně žádat o poskytnutý dotace, ale mají víceleté smlouvy o poskytnutí dotace, která je průběžně kontrolována orgány kraje. Tento systém snižuje i administrativní zařízení orgánů kraje. 25

Čl. 55 a 56 Statutu města Brna. Schválené usnesením Zastupitelstva města Brna na zasedání Z04/009 dne 2. 9. 2003. 27 § 78 zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. 26

Např. ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska je tento model zajišťování veřejných služeb nedílnou součástí tamního komunálního systému. Dokonce je povýšen na úroveň sociálního partnerství veřejného a soukromého sektoru. Neziskové organizace (tzv. NGO´s) uzavírají s regionálními administrativami sociální dohody na několik let, ve kterých vytyčují rámec zajištění veřejných služeb v sociální oblasti na straně NGO a finanční zajištění na straně regionální administrativy. Výše uvedené představuje určitý smíšený model poskytování veřejných služeb, kdy veřejná služba je zajišťována soukromým sektorem, ale je současně spolufinancována z veřejných prostředků. Z pohledu ekonomické efektivity jde v praxi o finančně nejlepší model zajištění veřejné služby. Tento model motivuje všechny zúčastněné k trvalé ekonomické reflexi nákladů při poskytování konkrétní veřejné služby. Zpravidla je v dotačních pravidlech stanoven okruh nákladů, které lze z dotace hradit a zbylé náklady musí subjekt zajistit z jiných zdrojů vlastní činnosti nebo přenést na příjemce služby. Což v praxi vytváří ekonomický tlak na efektivitu poskytování takové služby. Veřejný sektor (obec, kraj) má na základě smlouvy o poskytnutí dotace možnost průběžně kontrolovat nakládání s veřejnými prostředky příslušnou organizací. Tento smíšený model zajištění veřejné služby je asi nejlépe patrný v oblasti dopravní obslužnosti: Města, která mají rozlohu, jež neumožňuje efektivní přesun obyvatel pěším způsobem po území města, musejí řešit otázku městské hromadné dopravy. Město Brno svou rozlohou je toho typickým příkladem. Ekonomický a hospodářský rozvoj města Brna by bylo možné jen stěží zajistit bez fungující veřejné městské hromadné dopravy. Za účelem zajištění této veřejné služby město Brno založilo akciovou společnost Dopravní podnik města Brna, a.s., jež je ve stoprocentním vlastnictví města Brna. Orgány společnosti tvoří zástupci samosprávy města Brna. Město na základě smlouvy částečně financuje provozování městské hromadné dopravy a to více jak polovinou celkových nákladů. Druhá část nákladů je hrazena jednotlivými uživateli městské hromadné dopravy – cestujícími. Zde je důležité se krátce podívat na důvody, které jsou příčinou tohoto ekonomického a právního modelu poskytování veřejné dopravy jako veřejné služby. Co by nastalo, kdyby cena jízdného obsahovala všechny tržní ekonomické složky (náklady a přiměřený zisk)? Cena jízdného by byla v takovém případě tak vysoká, že by nemotivovala k používání městské hromadné dopravy. To by mělo několik negativních následků. Za prvé by se zvýšilo používání individuální dopravy při pohybu obyvatel města, což by zahltilo

silnice, zatížilo ovzduší a vedlo k neřešitelným prostorovým problémům při zajištění statické dopravy (parkování). Za druhé by pro nemalou část obyvatel znamenalo velkou ekonomickou překážku při dojíždění do zaměstnání. Mnozí by neměli na dopravu autem28 a stalo by se pro ně ekonomicky nevýhodné dojíždět do zaměstnání. Toto vše by v důsledku znamenalo výrazné problémy na trhu práce a hospodářském rozvoji města. Dle shora uvedeného je tedy více než nutné pro větší města určitou formou dotovat veřejnou dopravu. To ovšem samo o sobě klade velký důraz na příslušné veřejné představitele, aby neustále kontrolovaly efektivitu jednotlivých nákladů. Tento přirozený monopol dopravního podniku skýtá určitá ekonomická rizika, zejména pokud se týká tlaků na snižování nákladů. V podmínkách monopolu tento tlak nefunguje. Ze své vlastní zkušenosti vím, že v tomto monopolním prostředí se vytváří tlak jiný. Jde o tlak představitelů vedení města na vedení dopravního podniku ke snižování nákladů. Město Brno čelí trvalému převisu požadavků na výdajové straně rozpočtu města Brna, a proto samo je motivováno k tomu, aby se spolufinancování veřejné dopravy snižovalo nebo alespoň udržovalo v přijatelných mezích. Lze tedy říci, že veřejná kontrola a převis potřeby výdajů nad příjmy v rozpočtu města Brna částečně nahrazuje v těchto podmínkách monopolu tržní mechanismy regulace nákladů dopravního podniku na zajištění městské hromadné dopravy. Cenová přijatelnost městské hromadné dopravy je v mnoha ohledech regulačním nástrojem pro řešení jiných problémů na úseku dopravní politiky. Příkladem může být třeba francouzské město Marseille, které plně dotuje městskou hromadnou dopravu a pro cestující je tak zcela zdarma. Dá se říci, že cenová dostupnost a komfort městské hromadné dopravy silně ovlivňuje individuální dopravu v centrech velkých měst a nepřímo úměrně i řeší problematiku parkování v centrech, neboť při nízké ceně motivuje k užití městské dopravy namísto a automobilové. Podobná situace nastává, pokud se podíváme na zajištění veřejné dopravy jako celku. Zajištění regionální dopravní obslužnosti je důležité pro hospodářský rozvoj regionů a obcí. Kraje a obce mají v tomto kontextu důležitou funkci. Abych ve svém výkladu nehovořil příliš abstraktně, vztáhnu výklad přímo na podmínky zajištění dopravní obslužnosti na území Jihomoravského kraje. Základním pilířem dopravní obslužnosti Jihomoravského kraje je železniční doprava. Tuto si Jihomoravský kraj objednává u akciové společnosti České dráhy. Z pohledu ostatních krajů lze uvést, že Jihomoravský kraj přistoupil k integraci veřejné dopravy a je v této činnosti v mnoha ohledech příkladem 28

Náklady na pořízení auta a pohonné hmoty.

pro ostatní kraje v ČR. K integraci veřejné dopravy a zajištění racionální dopravní obslužnosti Jihomoravského kraje založil Jihomoravský kraj spolu se Statutárním městem Brnem obchodní společnost KORDIS JMK, spol. s .r.o., kde kraj vlastní 51% a město Brno 49% obchodních podílů. Jde o podnikatelský subjekt, jehož hlavní činností je zajištění racionální dopravní obslužnosti území Jihomoravského kraje, a to prostřednictví vlakové a autobusové dopravy. Jde o zajištění veřejné služby, tak aby zejména v oblastech, které lze dopravně obsluhovat prostřednictvím železniční i autobusové dopravy došlo k ekonomické a časové racionalizaci dopravní obslužnosti. Nejviditelnějším výsledkem této činnosti je tzv. integrovaný dopravní systém Jihomoravského kraje (IDS JMK), v jehož rámci lze cestovat na jednotné jízdní doklady ve vlacích, autobusech a městské hromadné dopravě, a to v jednotlivých tarifních pásmech IDS. Obce si v rámci tohoto systému objednávají zajištění dopravní obslužnost ve spádových oblastech u soukromých autobusových dopravců tam, kde není vlakové spojení. Opět zde máme na konkrétním příkladu smíšený model zajištění veřejné služby. Kraj a obce společně dotují veřejnou dopravu. Část nákladů je hrazena z veřejných rozpočtů, část nákladů hrací cestující a část nákladů získávají dopravci z jiných zdrojů29. Tato služba je poskytována opět na základě smlouvy o zajištění dopravního spojení, kterou může veřejný sektor kontrolovat způsob užití dotací. Z hlediska ekonomického tlaku na cenu této služby jsou dvě rozličné situace. Jiný situace je v oblastech, které lze dopravně obsluhovat železnicí i autobusy. Tady platí konkurenční vztahy mezi soukromými autobusovými dopravci a Českými dráhami. Stejně jako lze při výběru dopravce srovnávat i cestovní dobu. V těchto oblastech je mnohem jednodušší tlačit dotace veřejných prostředků směrem dolů. Ostatně i vyjednávací pozice obcí a krajů při dotačních řízeních jsou v těchto oblastech mnohem lepší. Jiná situace je v oblastech, které lze dopravně obsluhovat pouze autobusy. Zejména mnohým malým obcích, které trpí akutním nedostatkem finančních prostředků, způsobuje velké komplikace. Zde platí pouze jediný konkurenční korektiv, a tím je individuální doprava obyvatelstva. Ne zřídka na vysokých cenách padla autobusová dopravní obslužnost obce a donutila obyvatele malých obcí kolektivně cestovat v autech na místa s vyšší dopravní obslužností nebo do zaměstnání. Pokud se týká železniční dopravy, stojí za zmínku i často veřejně diskutované možnosti krajů jako objednavatelů regionální železniční dopravy, pokutovat České dráhy

29

Jiné zdroje tvoří zejména příjmy z reklamy umístění vně i uvnitř dopravních prostředků. Reklamní společnosti využívají komplementárního efektu, kdy cestující tráví nemalý čas v dopravních prostředcích a tento si značná část cestujících krátí právě čtením reklamních sdělení.

za zpožďování vlaků. V minulosti k pokutování přistoupili např. kraj Olomoucký nebo kraj Ústecký. Doprava jako veřejná služba patří ve významovém žebříčku k nejdůležitějším veřejným službám. Fungující veřejná doprava je základem pro hospodářský rozvoj obce a regionu. Tvoří nedílnou součást i sociální stability a soudržnosti na daném území. Neméně důležitou oblastí, ve které obce poskytují občanům veřejné služby je oblast životního prostředí. Konkrétně v této oblasti patří ke stěžejní činnosti obce péče o čistou veřejných prostranství a péče o veřejnou zeleň. Zajistit čistotu veřejných prostranství lze v zásadě dvojím způsobem. Menší obce zajišťují úklid veřejných prostranství prostřednictví vlastních zaměstnanců obce. Zpravidla je to i forma určité sociální pomoci několika jinak neuplatnitelným jednotlivcům, kteří tak s minimální kvalifikací mají alespoň nějaký příjem a jsou současně užiteční pro svou obec. Střední a větší města a obce zajišťují úklid veřejných prostranství prostřednictvím svých příspěvkových organizací nebo obchodních společností30. Tyto subjekty jsou financovány příslušnou samosprávou a prostřednictvím vlastních zaměstnanců zajišťují úklid veřejných prostor. Město Brno přenáší povinnost úklidu veřejných prostor na jednotlivé městské části31. Např. MČ Brno – střed zajišťuje tento úklid prostřednictvím soukromých subjektů, jež vybírá na základě veřejné obchodní soutěže. V tomto případě jde o druhý způsob zajištěn úklidu veřejných prostor, a to formou externích dodavatelů, kteří nejsou majetkově s obcí propojeni. Výhodnost jednotlivých typů lze posuzovat z několika pohledů. V zásadě platí, že pro obec je výhodnější, když tento typ služby zajišťuje formou externího dodavatele, neboť prostřednictvím veřejné obchodní soutěže může dosáhnout mnohem menších nákladů a efektivity vlastního výkonu příslušné služby, než kdyby tuto službu prováděla prostřednictvím vlastních zaměstnanců. Obdobně funguje i zajištění péče o veřejnou zeleň a parky. Určitým doplňkem při zajištění úklidu veřejných prostor jsou veřejně prospěšné práce. V rámci určitého systému, který spravují úřady práce, mohou obce získat pracovníky, kteří jsou vedeni v evidenci úřadu práce. Ti na základě smlouvy úřadu práce a obce vykonávají právě pouze činnosti směřující k úklidu veřejných prostor. Jde o určitou formu, jak těžko umístitelné občany na trhu práce zapojit do ekonomického procesu, neboť tito občané dostávají nad rámec dávek ještě další finanční prostředky za vykonanou veřejně prospěšnou práci. Tento typ spolupráce mezi úřady práce a obcemi je dalších způsobem, který je ekonomicky pro obce 30 31

Téměř vždy ve 100% vlastnictví města. Čl. 30 odst. 1, Statutu města Brna.

velmi výhodný a současně pokryje jejich povinnost v péči o čistotu veřejných prostranství. V menších obcích by tento systém mohl pokrývat zajištění služby zcela, zatímco ve velkých městech může být pouze doplňkem k základnímu způsobu úklidu. V neposlední řadě musím zmínit zajištění veřejného osvětlení jako typického veřejného statku nedělitelné spotřeby. Veřejné osvětlení je vždy ve vlastnictví příslušné obce. Jeho provoz je hrazen z obecních rozpočtů. Většina obcí zajišťuje jeho údržbu vlastními zaměstnanci32, větší města zajišťují jeho provoz prostřednictvím organizací typu "technických služeb". Ty mají charakter příspěvkové organizace nebo obchodní společnosti ve 100% vlastnictví města. Na území města Brna je veřejné osvětlení zajišťováno prostřednictvím akciové společnosti Technické sítě Brno, a.s. Vzhledem k tomu, že jde o ryzí veřejný statek je tato veřejná služba z velké části hrazena z rozpočtu města Brna. S rozvojem tržního hospodářství a v této souvislosti s rozšířením tržních možností našlo vedení této akciové společnosti způsob, jak zajistit i jiné zdroje na provoz veřejného osvětlení. Sloupy slouží současně jako reklamní plochy, které jsou společností pronajímány soukromým subjektům. Příjmy z pronájmů snižují náklady na zajištění této veřejné služby. Jde o ukázku systémového opatření, jak alespoň částečně pokrýt zajištění určitého veřejného statku ze soukromých zdrojů. Vedení města Brna může prostřednictvím svých vlastnických práv prosazovat větší ekonomickou výtěžnost z pronájmů sloupů a současně tak snižovat svou finanční spoluúčast na zajištění veřejného osvětlení.

Veřejné služby vnější V úvodu této kapitoly jsem se zmínil, že jde o služby, které poskytuje soukromý sektor, ale kde si veřejný sektor ponechává určité možnosti regulace poskytování této služby. V zásadě lze hovořit v souvislosti s vnějšími službami o jejich zásadním významu pro chod společnosti jako celku. Na místě je zmínit definici obecně prospěšného zařízení zakotvenou v trestním zákoně33. Obecně prospěšným zařízením je míněno zejména veřejné telekomunikační zařízení, zařízení držitele poštovní licence, zařízení pro hromadnou veřejnou dopravu, ochranné zařízení proti úniku znečišťujících látek, energetické zařízení, vodárenské zařízení, ochranné zařízení proti požáru, povodni nebo jiné živelné pohromě, kabely a obranná zařízení proti leteckým útoků či jiné obdobné obecně prospěšné zařízení. 32 33

Zejména menší obce. § 182 odst. 1, zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

ze samotného výčtu je zřejmé, že vlastníci uvedených zařízení jsou soukromé subjekty. Podnikají v oborech energetiky, vodárenství, nakládání s nebezpečnými a odpadními látkami či telekomunikací. Typickým příkladem jsou telekomunikační služby. Jejich provoz je soukromým podnikáním. Pojmově bychom telekomunikace nemohli zařadit do kategorie veřejné služby, neboť jsou poskytovány v silně tržní prostředí a na komerčním základě. Z pohledu chodu společnosti, ale tvoří její důležitou součást. Všechny výše uvedené oblasti jsou typem podnikání, jež může být provozováno pouze na základě zvláštních povolení státních orgánů. Většinou jde o licence nebo koncese. Proč můžeme označit určitý segment soukromého sektoru, resp. podnikání za sektor, který poskytuje veřejné služby? Již zmíněné ustanovení trestního zákona chránící pod trestními sankcemi určitá obecně prospěšná zařízení vyjadřuje veřejný zájem nad jejich funkcí. Těžko by mohlo fungovat hospodářství státu bez energie nebo telekomunikací. Industrializací vyspělých zemí došlo k logickému vývoji a to tím, že určitá oblast podnikání se stala pro chod státu natolik klíčovou, že ji stát nemůže nechat bez regulace a svého vlivu. Zejména v podmínkách krizových stavů přebírají orgány státu určitou část vlivu nad chodem energetických a telekomunikačních společností. Obdobný systém platí i u vodárenských společností. Obecně bychom mohli říci, že veřejné služby vnější jsou tvořeny bývalými státními monopoly, které v rámci liberalizace trhu (např. trh s elektřinou, plynem, telekomunikace) byly privatizovány. Dnes jsou vlastněny soukromými společnostmi, ale služby jimi poskytované hrají důležitou roli při zajištění chodu hospodářství a obrany státu. Pokud se týká obcí a veřejných služeb vnějších, jsou v jejich vlastnictví zpravidla některá zařízení technické infrastruktury (vodovody a kanalizace). Stokové sítě a odpadní infrastruktura jsou zpravidla budovány ve veřejné zájmu a za veřejné finanční prostředky, neboť se jedná o důležitou součást rozvoje měst a obcí. Města a obce zpravidla platí z veřejných rozpočtů stavby páteřní infrastruktury. Vodárenské společnosti pouze zajišťují dodávky vody a odběr odpadních vod. Tyto služby už z logiky samé jsou službami obecně prospěšnými a poskytují se ve veřejném zájmu, proto také platí i určitý právní protekcionalismus při poskytování jejich služeb a to nejen z pohledu trestního práva. Určitým specifikem ve větších městech je provoz taxislužby. Ta je samozřejmě soukromým podnikáním, které provozují jednotlivé fyzické nebo právnické osoby na území města. Tato služba má z pohledu veřejného zájmu nezanedbatelný vliv na rozvoj cestovního ruchu a tedy je důležitým prvkem hospodářského rozvoje. Jde o koncesovanou

službu, nad kterou mají nezanedbatelný vliv města. Z mnoha důvodů je tedy logické podřadit provoz taxislužby pod veřejnou službu vnější. Města mohou například regulovat ceny poskytovaných taxislužeb. Určovat místa tzv. stálých stanovišť taxi, která zpravidla právě bývají ve velkých městech v blízkosti vlakových a autobusových nádraží a letišť, neboť neodmyslitelně patří ke službám v cestovním ruchu. Města dokonce mohou určovat podmínky provozu stanovišť taxi formou obecně závazných vyhlášek34.

34

§ 21a zák. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.

3.2.

Praktické příklady Město Brno k zajištění veřejných služeb používá jako základního nástroje akciové

společnosti, v nichž vlastní veškerá majetková práva. Údržba místních komunikací a chodníků, které jsou ve vlastnictvím Statutárního města Brna, je vykonávána společností Brněnské komunikace a.s. Tato společnost na základě mandátní smlouvy vykonává velkou část vlastnických práv za město Brno. Po stránce zajištění hlavní funkce, tedy služeb dopravní obslužnosti, je hlavní výkon právě v rukou Brněnských komunikací, a.s. Tato společnost provádí pravidelnou údržbu povrchů místních komunikací a chodníků. Toto se děje na základě odsouhlaseného plánu investičních akcí, který stanovuje na základě návrhu představenstva akciové společnosti Rada města Brna a následně Zastupitelstvo města Brna. Zastupitelstvo ve svém rozpočtu pravidelně vyčleňuje část svých prostředků právě na investiční akce do místních komunikací a chodníků. Investorská činnost je zabezpečována touto obchodní společností, která spočívá v zabezpečení průzkumů potřebných pro vypracování dokumentace zabezpečení výběru staveniště, zajištění projektové přípravy pro územní řízení včetně projednání dokumentace s odborem technických sítí Magistrátu města Brna, dotčenými orgány státní správy a dalšími organizacemi za účelem vydání územního rozhodnutí pro jednotlivé investiční akce. Součástí investorské činnosti na základě mandátní smlouvy je také zastupování města Brna v územních a stavebních řízení, dále příprava podkladů pro výběr zhotovitele projektu, příprava a zajištění uzavření smluv s vybraným zhotovitelem projektu. Brněnské komunikace dále zajišťují projektovou přípravu pro stavební řízení a zajišťují stavební povolení pro jednotlivé stavební akce. Poskytují součinnost městu Brnu při funkci zadavatele veřejné zakázky, a to formou vypracování podkladů pro vypsání výběrového řízení na dodavatele stavby včetně vypracování popisu prací a výkazu výměr a vyhodnocení nabídek po technické stránce. Zabezpečují realizaci smluvních vztahů pro realizaci stavby, zajištění uzavření smluv s vybranými zhotoviteli. Mají právo uplatňovat všechna práva ze závazkových vztahů v rozsahu vykonávané investorské činnosti včetně zastupování ve sporech. Koordinují práce a dodávky mezi jednotlivými zhotoviteli organizačním zajištěním podmínek pro provedení investičních akcí. V mezích těchto činností pro jednotlivé investiční akce obstarávají získání práv k pozemkům v zastoupení statutárního města Brna (vyvlastněním, směnou nebo pronájmem). Zajišťují vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu a

lesního půdního fondu. Mezi další povinnosti patří předání staveniště zhotoviteli stavby včetně vytyčení inženýrských sítí, zajištění dopravních omezení, uzavírek a zvláštních užívání veřejných prostranství pro realizaci staveb na místních komunikacích a chodnících ve vlastnictví města Brna. V rámci technického dozoru nad jednotlivými stavebními akcemi mají za povinnost Brněnské komunikace vytyčit obvod staveniště a dbají nad jeho dodržováním. Kontrolují řádné provádění stavby dle projektové dokumentace, přebírají konstrukční prvky zakrývané v průběhu stavby. Mezi další činnosti dále patří kontrola stavebního deníků zhotovitele a provádění zápisů do něj. Přejímají dílčí dokončené práce a odsouhlasují pro stránce číselné a věcné v souladu s výkazem výměr provedené práce. Vyjadřují se v průběhu stavby k eventuálním vícepracím a navrhují uzavření dodatků k uzavřeným smlouvám. Zajišťují podklady pro převod základních fondů příslušným správcům majetku a chystají vyúčtování stavby po dokončení. Jejich další povinností je provedení kolaudačního řízení staveb a jejich uvedení do trvalého užívání, včetně zajištění kolaudačního rozhodnutí, převzetí a uvolnění staveniště dodavatelem stavebních prací po ukončení dodávek a předání a převzetí uvolněných pozemků uživatelům, správcům a vlastníkům. Je-li nutné majetkoprávní vypořádání pro provedení stavby, zajišťují Brněnské komunikace geometrické plány, znalecké posudky a podklady pro zápis geometrických plánů do katastru nemovitostí. Shora uvedené tvoří hrubý výčet činností, které jsou zapotřebí k zajištění investiční výstavby na místních komunikacích a chodnících. Péče o tyto veřejné statky je veřejnou službou, která je dle mandátní smlouvy vykonávána úplatně. Obdobou činnost zajišťuje pro město Brno akciová společnost Technické sítě Brno, a.s. Veřejné osvětlení je ve vlastnictví města Brna a jeho provoz je výkonem veřejné služby. Tato společnost je ve stoprocentním vlastnictví města Brna. V rámci mandátní smlouvy zajišťuje pro město Brno péči o veškeré veřejné osvětlení a s tím související technickou infrastrukturu. Zajišťuje pravidelné technické prohlídky a údržbu zařízení veřejného osvětlení. Podle schváleného plánu investičních akcí realizuje obnovu majetku sloupů veřejného osvětlení. Zajišťuje podklady pro příslušná stavební povolení potřebná k provedení investičních akcí. Jak jsem se již zmínil shora. Technické sítě Brno, a.s. pronajímají část reklamní tabule umístěné na sloupech veřejného osvětlení soukromým reklamním agenturám či jiným podnikatelským subjektům. Prostřednictvím tohoto zdroje příjmů snižují náklady města Brna na provoz veřejného osvětlení. Společnost se dále vyjadřuje za město Brno ve všech územních a stavebních řízení vedených příslušnými

orgány a to z pohledu provedení jednotlivých staveb a vlivu na funkci veřejného osvětlení. Zejména koordinují s Brněnskými komunikacemi a další subjekty svá vyjádření v územních a stavebních řízeních a to s ohledem na vedení technické infrastruktury elektrických, vodárenských a jiných sítí ve vztahu k funkčnosti veřejného osvětlení. Spolupracují s městem při rozvoji sítě veřejného osvětlení a realizují investiční výstavbu veřejného osvětlení. Jiný model zvolilo město v případě péče o zvlášť významnou zeleň města Brna. Jedná se o parky Lužánky, Tyršův sad (ul. Kounicova), Koliště – část u Domu umění, Denisovy sady, Studánka, Wilsonův les a Špilberk a všechna uličních stromořadí35. Péče o tuto významnou zeleň provádí město Brno prostřednictvím příspěvkové organizace Veřejná zeleň města Brna, p.o. Péče o veřejnou zeleň je podobně jako péče o místní komunikace a chodníky veřejnou službou. Prakticky by asi bylo možné zpoplatnit užívání veřejných parků prostřednictvím vstupného, ale z pohledu veřejného zájmu by toto nebylo žádoucí, neboť zeleň ve městě má významnou sociální funkci a slouží k relaxaci obyvatel. V rámci zřizovací listiny přeneslo město Brno na příspěvkovou organizaci řadu svých povinností vlastníka těchto veřejných ploch. Mezi tyto povinnosti patří komplexní údržba o svěřenou veřejnou zeleň, zajišťování a regenerace veřejné zeleně v souladu s trendy zahradní architektury, zakládání a regenerace trávníků, řez a asanace stromů, štěpkování dřevní hmoty, frézování pařezů, výsadba a péče o stromy, keře a květinové záhony, zemní práce, realizace a správa dětských hřišť na uvedených plochách veřejné zeleně. Uvedená činnost je realizována příspěvkovou organizací, přičemž velkou část finančních prostředků pro zajištění této veřejné služby poskytuje město Brno prostřednictví dotace z rozpočtu. Organizace převážnou část činnosti zabezpečuje svými kmenovými zaměstnanci, zbylé činnosti zajišťuje pomocí externích dodavatelů. Určitým specifikem, který není úplně v souladu s hlavní činností Veřejné zeleně města Brna je údržba a provoz kašny na nám. Svobody, neboť ostatní kašny36 provozuje MČ Brno – střed. Malé zdroje vzhledem k celkovému ročnímu provozu organizace získává realizací menších zakázek pro soukromé subjekty. Pokud se týká ekonomické efektivity zajištění péče o veřejnou zeleň lze cílit snižování nákladů pouze tlakem vedení města Brna na vedení příspěvkové organizace současně lze srovnávat ceny soukromých subjektů, které zajišťují stejné služby. Na místě je i úvaha o zrušení příspěvkové organizace a zajištění péče o parky a uliční stromořadí 35 36

Čl. 21 odst. 1, písm. j) Statutu města Brna. Komenského náměstí a Moravské náměstí

prostřednictvím externího dodavatele na základě veřejné obchodní soutěže. Průzkumem trhu lze snadno srovnat, zda-li externí forma nebyla ekonomicky výhodnější než současný stav. Z vlastních zkušeností jsem toho názoru, že model zajištění externím dodavatelem je mnohem ekonomicky racionálnější a klade nižší požadavky na veřejný rozpočet.

4.

Možné užití systémových opatření ke zvýšení efektivity V této části se soustředím na dva typy veřejných služeb, a to bezpečnost a péči o

veřejnou zeleň. Pokusím se nastínit praktické změny, které by vedly k nižším ekonomickým nákladům a zvýšení efektivity jejich poskytování. Již jsem se v předešlém textu zmínil o tom, že mezi veřejné služby řadíme zajištění bezpečnosti občanů. Veřejný pořádek na území města Brna zajišťuje od roku 1992 také Městská policie Brno. Při analýze možných systémových opatření pro zlepšení kvality poskytování této služby vidím dvě základní systémové změny. Mezi první bych zařadil převedení části administrativních pracovníků do vlastního výkonu služby. Politická reprezentace by měla trvale usilovat o co nejlepší poměr mezi administrativními silami městské policie a strážníky ve výkonu služby. Dnes Městská policie Brno zaměstnává 594 zaměstnanců, z toho je 434 strážníků a 160 administrativních zaměstnanců. Prakticky to znamená, že na 2,7 strážníka připadá jeden administrativní pracovník. Opatření vidím v racionalizaci některých činností, tak aby se tento poměr zvýšil ve prospěch strážníků. Druhým systémovým opatřením by mohlo být privatizace odtahové služby. Tu dnes zajišťuje městská policie prostřednictvím vlastních vozidel. Problematiku statické dopravy a s tím související nerespektování zákazů parkování může městská policie řešit pouze po stránce odhalení přestupků a jejich řešení. V praxi je inspirující model, který je aplikován na území Hlavního města Prahy. Městská policie pouze odhaluje přestupky na úseky parkování, ale vlastní odtah provádí soukromé společnosti. Policie tak není zatížena činností, která přímo nesouvisí s hlavním posláním. Může se více soustředit na vlastní odhalování přestupků. Obě dvě výše zmíněná systémová opatření jsou v plánech současného vedení města Brna při realizaci reformy Městské policie Brno. Ve svém důsledku znamenají zvýšení důrazu na výkon podstaty činností městské policie a zajištění veřejného pořádku. Po provedení reformy by měl přibýt počet městských strážníků v ulicích, čímž dojde ke zvýšení pravděpodobnosti odhalování přestupků. Současně s tím dojde ke zvýšení subjektivního pocitu bezpečí ve veřejnosti, neboť je prokázáno, že častější výskyt policistů na veřejných místech snižuje zejména drobnou kriminalitu a má řadu preventivních dopadů.

Krátce jsem se v předchozí kapitole zmínil o zajištění péče o veřejnou zeleň. Současný stav vede stále k silnějšímu zamyšlení nad tím, zda-li aktuální způsob péče o veřejnou zeleň je ekonomicky efektivní. Příspěvková organizace ze své podstaty není zakládána za účelem vytváření zisku, ale za účelem zajištění určitých veřejných služeb pro zřizovatele (obec, kraj, stát). Motivace vedení takových organizací ke snižování nákladů není nikterak veliká. Péče o zeleň je ze své povahy spíše doplňkovou veřejnou službou, která v žebříčku veřejných služeb rozhodně z hlediska priorit pro společnost nezastává nejvyšší místo. Podíváme-li se trh soukromých subjektů, které poskytují služby při péči o veřejnou zeleň, různé zahradní architektonické firmy a jiné podobné společnosti. Je v tomto případě zcela na místě úvaha o systémové změně zajištění této veřejné služby. Z pohledu dosažení nejnižší ceny se jeví jako nejvhodnější vypsání veřejné obchodní soutěže na dodávku identických služeb, které v současnosti zajišťuje Veřejná zeleň města Brna, příspěvková organizace. Zákon umožňuje, aby si zadavatel takové veřejné obchodní soutěže vyhradil právo veřejnou obchodní soutěž kdykoli bez udání důvodu zrušit. Ukázalo-li by se v soutěži, že soukromý sektor dokáže identické služby poskytnout za nižší cenu, jsem přesvědčen, že by bylo dokonce zákonnou povinností takové služby přijmout, neboť zákon o obcích dává povinnost politické reprezentaci pečovat o majetek a nakládat s veřejnými prostředky s péčí řádného hospodáře. Myslím, že tento krok by znamenal vytvoření silného tlaku na snižování nákladů a byl by rozhodně ekonomicky přínosný. Soukromý subjekt by při realizaci uvedené zakázky měl trvalou snahu snižovat své náklady, aby dosahoval co největšího zisku, v tomto případě motivace pro příspěvkovou organizaci podobná motivace chybí, ale prakticky by byla velmi žádoucí.

5.

Závěr Cílem této práce bylo podat určitý komplexní pohled na problematiku veřejných

služeb. Snažil jsem se nejprve vymezit základní právní rámce postavení obce, neboť ten je dle mého soudu důležitý pro lepší pochopení veřejné služby v kontextu společenského uspořádání. Dále jsem se soustředil na definování veřejné služby jako teoretického pojmu. Vždy jsem se snažil jej konkrétně vztáhnout na praktické příklady, proto jsem také nejprve začal hierarchizovat poskytování veřejných služeb, a to hned v několika úrovních a kategoriích. Částečně jsem se snažil i dotknout společenského významu některý veřejných služeb. Následně jsem pokračoval ve výkladu a analyzoval jsem podmínky poskytování veřejných služeb, které jsem s pro účely této práce rozčlenil na veřejné služby vnitřní a veřejné služby vnější. Pro lepší pochopení jsem vycházel ze skutečnosti, že jsou služby, které poskytují přímo orgány veřejné správy. Ty je zajišťují buď přímo vlastními silami nebo prostřednictvím externích dodavatelů. V části vnějších veřejných služeb jsem se dotknul problematiky některých odvětví, které provozují obecně prospěšná zařízení, tedy sektoru, které ještě v nedávné minulosti byl plně ovládán státem. Dnes je v soukromých rukou, ale jimi poskytované služby mají důležitou hospodářskou funkci a význam při zajištění obrany a bezpečnosti státu. Z tohoto důvodu má také veřejný sektor nezanedbatelný vliv na tato odvětví. V části praktických příkladů jsem se snažil přiblížit některé způsoby poskytování veřejných služeb a jejich zajištění v podmínkách města Brna. V neposlední řadě jsem nastínil možnosti systémových změn při zajištění veřejného pořádku na území města Brna a péči o veřejnou zeleň. Závěrem bych chtěl zmínit skutečnost, že zpracováním této práce jsem sám sebe obohatil v rozhledu v oblasti veřejných služeb a řadu poznatků se nesporně využiji ve své pracovní profesi člena samosprávy.

6.

Použitá literatura

1.

úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

2.

zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

3.

zák. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.

4.

zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

5.

Obecně závazné vyhlášky, kterými se vydává Statut města Brna.

6.

zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů.

7.

Zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů. 8.

Zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů.

9.

Zák. č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění

pozdějších předpisů. 10.

Zák. č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů.

11.

Zák. č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů.

12.

Obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 1/1992 o zřízení Městské

policie Brno, ve znění pozdějších vyhlášek. 13.

Zák. č. 553/1991 Sb., jo obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.

14.

Zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění

pozdějších předpisů. 15.

Zák. č. 15/1993 Sb. o Armádě ČR a změně některých zákonů, ve znění pozdějších

předpisů. 16.

Zák. č. 238/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů.

17.

Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších

předpisů. 18.

Zák. č. 240/200 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů.

19.

Zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších

předpisů. 20.

http://en.wikipedia.org/wiki/Public_services

21.

Paul A. Samuelson (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of

Economics and Statistics 36 (4): 387-389. 22.

Zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.

23.

Zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

24.

Zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.

25.

Rektořík, J.: Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru, Ekopress 2002.

26.

Vítek, M.: Veřejné služby a jejich správa. Hradec Králové: Gaudeamus, 2001.

27.

Lacina, K., a kol.: Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice:

UP, 1999. 28.

DAVEY, K. et al.: Organizace veřejných služeb na úrovni místní samosprávy,

School of Public Policy, University of Birmingham, 1998. In Veřejná správa 10 a 11/1999. 29. 1998.

Buchanan, J.: Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press,