EEN TOEKOMST ZONDER MINISTERIES. Afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker (Albeda Leerstoel) op 10 september 2014 ‘Zowel de decentralisatie van de uitvoering van overheidstaken als de overdracht van overheidstaken naar het niveau van de Europese Gemeenschap vereist dat het nationale niveau, wil het van gewicht blijven, meer dan ooit moet worden geconcentreerd op taken van strategisch belang. Dit klemt des te meer indien wordt bedacht dat de economische structuur steeds minder zal worden bepaald door lokale en nationale overwegingen en belangen.
gedachtegang leidt als vanzelf naar de opvatting dat departementen zullen moeten worden omgevormd tot centra van strategische beleidsvorming. Deze centra houden zich bezig met globale beleidsontwikkelingen en zijn belast met de controle op de uitvoering van dat beleid. Dergelijke departementen …zullen in de nieuwe opzet met tussen de vijfhonderd en achthonderd ambtenaren toe kunnen. Overigens wel ambtenaren die voor een deel over andere bekwaamheden beschikken dan het huidige personeel. Een deel van hen zal het beste hebben te leveren op het gebied van strategische beleidsontwikkeling. De taken van de politieke leiding liggen, in dit bestuur op afstand, op het terrein van de strategische beleidsontwikkeling en op het terrein van de globale toetsing en controle van de uitvoering. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt op deze manier tegelijkertijd verdiept en beperkt.’ Verstandige taal van Bekker, zult u denken. Dat is deels waar, het is verstandige taal, echter niet van mij maar van Pim Fortuyn, uitgesproken in zijn oratie als eerste hoogleraar op de Albedaleerstoel op 14 februari 1991. Een mooie oratie, met de intrigerende titel Een toekomst zonder ambtenaren1. Hij schetst daarin een beeld van de overheid in een sterk veranderende context, waarbij de traditionele koepels verdwijnen en de EU sterk aan betekenis wint. Zijn ideaal is een overheid die bestaat uit een aantal zeer kleine kernministeries. Die houden zich bezig met het formuleren van beleid en het verstrekken en controleren van opdrachten voor uitvoering aan zelfstandige publieke of private 1
Prof.dr. W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, Intreerede Erasmusuniversiteit Rotterdam, Albeda-‐leerstoel, 14 februari 1991. Zie ook: W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, ESB 13.02.1991, pag. 172 e.v.
1
organisaties. De ambtenarenstatus verdwijnt en er wordt een arbeidsvoorwaardenpakket ontwikkeld waardoor de overheid succesvol op de arbeidsmarkt kan concurreren om de beste kwaliteit aan te trekken. Ik kwam de oratie tegen bij het opruimen van mijn kasten en laden, in een map waarin ik altijd interessante stukken stopte . Een groot deel van zijn betoog sprak me zowel toen als nu aan, de continuïteit in de opvattingen van de bekleders van deze leerstoel is kennelijk heel groot. Trouwens even groot als de frustratie, als bij het opruimen van de kast duidelijk wordt dat er in 23 jaar niet veel veranderd is als het om de overheid en de ambtelijke dienst gaat. De overheid is te groot en te log. Er is sprake van een wonderlijke paradox, waarbij enerzijds beleden wordt dat de ambtelijke dienst drastisch moet afslanken. Maar anderzijds niet of nauwelijks het mes wordt gezet in de taken van de overheid of in ingewikkelde beleidscomplexen. Er wordt enerzijds bezuinigd maar anderzijds onder het mom van voorbeeldwerking besloten dat de overheid de met veel succes uitbestede werkzaamheden als schoonmaken, vervoer en andere facilitaire functies tegen hogere kosten weer door ambtenaren moet laten doen. Die grote omvang zit op rijksniveau vooral in de Haagse beleidskernen. Die vertonen in de praktijk een grote afslankingsresistentie, wat aanleiding was voor een beschouwing in de laatste Staat van de Ambtelijke Dienst (STAD): hoe dichter bij Den Haag, hoe minder afslanking. Een mooie illustratie was de uitspraak van minister Opstelten in het blaadje ter gelegenheid van de nieuwbouw van BZK en Justitie. De minister vertelde dat hij zeer tevreden was, met name ook over zijn eigen verdieping. Maar als hij uit de lift kwam, vond hij de wachtruimte wel wat erg leeg. Daarom hebben we daar meteen een ambtenaar neergezet om het wat te verlevendigen, aldus de minister. Dat is in het klein een illustratie, maar zo gaat het ook in het groot en dan niet om het aantrekken van een vriendelijke suppoost maar ook als het gaat om beleidsmedewerkers.
2
Een paar cijfers ter illustratie. In 2007 hadden volgens de cijfers van BZK de beleidskernen een omvang van 10.816 fte’s. Ultimo 2011 waren dat 10.843 fte’s, dus 30 meer2. Die uitsplitsing naar beleidskernen en andere onderdelen is in de jaarrapportages van het rijk na 2011 niet meer opgenomen. Maar uit antwoorden op Kamervragen over de Miljoenennota 20143 was op te maken dat de beleidskernen ultimo 2012 een omvang hadden van 10.310 fte’s. In vijf jaar dus nauwelijks afgeslankt. Dit ondanks het feit dat de SG’s in hun rapport van 2006 De verkokering voorbij hadden aanbevolen vooral de beleidskernen fors af te slanken en het aantal daar werkzame beleidsambtenaren met 20% in vier jaar te verminderen. De totale afslanking van het rijk is in die jaren ruimschoots geslaagd, geen misverstand daarover, het doel om in vier jaar 12.800 functies (fte) te schrappen is ruimschoots gehaald. Maar dat zat vooral in de uitvoering en de ondersteuning, van de geplande afslanking van de beleidskernen is niks terecht gekomen. Minister Blok, verantwoordelijk voor de rijksdienst, denkt daar anders over, en meldde in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013 dat ‘de Haagse beleidskernen de afgelopen jaren substantieel kleiner zijn geworden.’ ‘Tussen 2010 en 2013 is het aantal fte met 5,2% afgenomen, na een forse afname in het vorige decennium’, aldus de minister. Waar hij dat op baseert, is mij niet duidelijk, het geldt zoals ik aantoonde niet voor de periode 2007-‐ 2010. En ik weet zeker dat men niet beschikt over betrouwbare cijfers over de omvang van de beleidskernen in de periode 2000-‐2006, die zijn er gewoonweg niet. Dat er sprake zou zijn geweest van een grote afslanking van de beleidskernen in die periode: ik kan u uit eigen waarneming verzekeren dat dat niet het geval is geweest. 4 Het is overigens niet alleen de omvang van de overheid die nog steeds zorgen baart, ook de kwaliteit is een punt van zorg. Die is lastig te meten maar dat wordt dan ook vaak gretig gebruikt als argument 2
Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2011, pag. 6. Zie ook: Staat van de Ambtelijke Dienst 2013, CAOP, pag. 22 e.v. 3 Antwoord 130. 4 Interessant is de aankondiging in de Hervormingsagenda van minister Blok dat er in de eerste helft van 2013 een oriëntatie-‐ en consultatiefase zal plaatsvinden onder coördinatie van de SG van Financiën teneinde een goed zicht te krijgen op de gewenste toekomstige ontwikkeling van de beleidskernen (pag.5). Het resultaat daarvan is bij mijn weten nooit openbaar gemaakt.
3
om het ook maar niet meetbaar te maken, alle ambities op het gebied van VBTB ten spijt. Gemakkelijk wordt gezegd dat we een goede overheid hebben die zich kan meten met de beste overheden elders. Dat mag zo zijn, maar dat zegt niet veel over de kwaliteit. Als je over een lange periode kritisch kijkt naar de overheid, dan is onmiskenbaar de conclusie dat er te veel niet goed gaat. Ik wijs op de vele kritische rapporten van de Rekenkamer en de Ombudsman, ik wijs op de vele mislukte of te dure IT-‐projecten, ik wijs op de situatie bij de Belastingdienst, ik wijs op de fascinerende rapporten van het bureau IPSE over de arbeidsproductiviteit in de publieke sector, die pijnlijk blootleggen hoe slecht zich bijvoorbeeld de arbeidsproductiviteit van de politie en andere overheidsonderdelen ontwikkeld heeft, en zo is er nog veel meer te noemen. Waardoor wordt verklaard dat onze overheid te groot en kwalitatief niet goed genoeg is? Ik noem drie factoren die m.i. een rol spelen, factoren die met elkaar samenhangen: a. een grote nadruk op crises en incidenten waarbij van de ministers persoonlijk wordt verwacht dat ze iets doen, niets doen is uit den boze; b. de overproductie van beleid; b. gebreken in managementkwaliteit. Ministers houden zich helemaal niet overwegend bezig met strategische beleidsontwikkeling maar hollen samen met hun ambtenaren voortdurend achter allerlei crises en incidenten aan. Problemen en probleempjes, risico’s en ongelukken komen alle op hun bordje terecht en wee hun gebeente als ze enige afstandelijkheid vertonen of voorzichtig stellen dat het niet hun verantwoordelijkheid betreft of dat ze er niet over gaan. Dat is niet acceptabel, als er een probleem is, dan gaat een minister daarover, zo is de hedendaagse opvatting. De maatschappij verwacht daarbij directe oplossingen en wil zeker niet horen dat een probleem onoplosbaar is of vanzelf wel weer overgaat. Terzijde: interessant is dat dit verschijnsel zeer is versterkt in het voetspoor van wat in rapporten van het SCP wel de Fortuijn-‐beweging is genoemd, de door met name Pim Fortuijn tot ontbranding
4
gebrachte maatschappelijke ontwikkelingen die geleid hebben tot de opkomst van de LPF en latere navolgers. Het draagt in sterke mate bij aan de tweede factor, de overproductie van beleid. Er kan zich geen rimpeling in het maatschappelijk leven voordoen, of er komt een beleidsreflex op gang. Die wordt veelal ingeleid door de media gevolgd door druk twitterende Kamerleden die eisen dat er onmiddellijk wordt ingegrepen of dat de onderste steen moet boven komen. Bij dreigende gevaren wordt geëist dat de overheid onmiddellijk actie onderneemt en de risico’s niet alleen reduceert maar ook volledig uitbant. De beleidsbureaucratie pikt die signalen met graagte op, er worden commissies ingesteld of adviesraden wordt om advies gevraagd, en het resultaat is nooit om niets te doen, integendeel. Resultaat is ook altijd dat het onderwerp naar de minister toe wordt gehaald, nooit het omgekeerde. Van de minister wordt verwacht dat hij er bovenop zit, zo hij dat zelf al niet had aangekondigd. En je kunt ergens niet bovenop zitten zonder ambtenaren. Het verklaart in belangrijke mate waarom de beleidskernen zo groot blijven en ook waarom noch politiek noch maatschappelijk men zich daar een moment druk over maakt. Want de aanwezigheid van een omvangrijk beleidsapparaat is een garantie dat voor elk vraagstuk, hoe klein ook, altijd wel een ambtenaar is te mobiliseren. Het is maar een kleine 10% van de totale capaciteit, dus waar zou je je druk over maken. Het is ook een systeem dat zichzelf in stand houdt, een verstandige beleidseenheid zorgt er voor dat de driehoeksverhouding beleid, belangengroepen en Kamerleden goed gevoed wordt, al dan niet met behulp van de media. Het is echt niet zo moeilijk om een langzaam uitdovend beleidsvuurtje zo nu en dan in die driehoek weer op te stoken. De betrokken lobbyisten maar ook het Kamerlid dat alleen dit onderwerp in zijn portefeuille heeft zullen daar graag aan meewerken. Bestaand beleid wordt, ook al is het verouderd, bijna nooit afgeschaft. Als er al kritiek is, wordt die ondervangen door verfijning van het beleid of vergroting van de ambtelijke capaciteit. Voor zeer urgente, nieuwe prioriteiten is het veel gemakkelijker om nieuwe mensen aan te trekken dan bestaande capaciteit vrij te maken, zeker als dat rijksbreed moet gebeuren of als
5
andere ministeries daarvoor mensen beschikbaar moeten stellen. Een SG die uit zichzelf streeft naar een klein beleidsapparaat, krijgt van zijn eigen ambtenaren te horen dat daardoor belangrijke, juist de minister rakende activiteiten in het gedrang zullen komen. Ga dat maar eens aan je minister uitleggen, die speelt de bal meteen terug met de mededeling dat een beetje SG zoiets wel regelt. Een paar voorbeelden, die ik trouwens ook tegenkwam bij het opruimen van de kast. Prachtig is het voorbeeld van de discussie over het grote wild in de Oostvaardersplassen. Daar was sprake van een beleid waarbij natuur zijn gang moest kunnen gaan, met als gevolg dat er soms sprake was van een behoorlijke sterfte van het grote wild daar, de heckrunderen, de konikpaarden en de edelherten. Succesvol beleid, tot er een keer op TV te zien was hoe zielig een stervend konikpaard is. Het was het startsein voor een grote serie intensieve Kamerdebatten waarin werd gepoogd een oplossing te vinden voor dit onoplosbare dilemma, met als hoogtepunt een motie over het soort stro dat in de winter bijgevoerd zou moeten worden. De Kamer als boswachter! Een ander voorbeeld kwam ik tegen in mijn oude VWS-‐stukken, en betrof de verslavingszorg. Een groot probleem, verslaving aan drugs, aan snoep, alcohol, tabak en wat dies meer zij. Daarvoor is veel en kostbaar beleid ontwikkeld, met soms redelijke en vaak teleurstellende resultaten. Maar er doemen steeds nieuwe vormen van verslaving op. In de Trouw van 17 oktober 2006 werd melding gemaakt van een initiatief van GGZ Noord en Midden Limburg om te komen tot een polikliniek voor mensen met een koopverslaving. Dit trok de aandacht van de toenmalige minister die de vraag stelde onder welke DBC dit viel. ‘Weer een voorbeeld van wildgroei in de GGZ. Aanpakken!’, zo schreef hij in niet mis te verstane termen op het krantenknipsel. Hij hoopte waarschijnlijk dat het bericht een canard zou zijn of een verlate 1 april-‐grap. Of voor zover al enigszins serieus, dat het met een simpele pennestreek gecorrigeerd zou kunnen worden. Maar hij had buiten de waard gerekend. In een nota van twee pagina’s van de beleidsdirectie die dit allemaal precies had uitgezocht, werd uiteengezet hoe het in elkaar zat. Ik citeer: ‘Koopverslaving kan omschreven worden als een in frequente periodes aanwezig, onweerstaanbare drang tot het 6
impulsief kopen van zaken die men niet nodig heeft en/of niet kan betalen. De patiënt voelt bij vlagen een groeiende spanning die slechts met behulp van koopgedrag te onderdrukken is. Ondanks dat de uitgevoerde handelingen als zinloos worden ervaren, besteedt hij of zij hier onevenredig veel tijd aan met een duidelijke verslechtering in psychosociaal functioneren en financiële problemen tot gevolg. De stoornis staat op de nominatie om bij de eerstvolgende aanpassing van de Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders toegevoegd te worden als impulsief-‐compulsieve stoornis. Het is de bedoeling dat deze stoornis gedefinieerd wordt als onderdeel van een zelfstandig spectrum van zogenaamde obsessief-‐compulsieve stoornissen. Uit Amerikaans onderzoek is gebleken dat de prevalentie van koopverslaving in de volwassen populatie ligt tussen de 2% en de 8%. Vrouwen zij hierbij ruim in de meerderheid. Op grond van een enquête via internet is geconcludeerd dat ongeveer 54% van de vrouwen en 29% van de mannen zich koopverslaafd noemt’. Aldus de nota van de beleidsdirectie. De minister had misschien nog even het idee dat koopverslaving een probleem was waar men vooral zelf voor verantwoordelijk was en dat het beleid hier niets te zoeken had, laat staan dat hiervoor collectieve middelen moesten worden uitgetrokken. Maar daarmee had hij toch duidelijk onderschat op welke wijze zorgbeleid soms tot stand komt. Een ander voorbeeld, ook uit mijn VWS-‐tijd, betrof de drang om zelfs voor het aanpakken van de kleinste sociale rimpelingen of het stimuleren van de geringste, maar goedbedoelde maatschappelijke initiatieven nog subsidies beschikbaar te stellen. VWS subsidieerde daarom op grote schaal sportbonden die zonder subsidie niet zouden kunnen bestaan, dat was de redening. Pas toen het besluit werd genomen om die subsidies af te schaffen werd duidelijk wat zich in de loop der jaren in de driehoek van ambtenaren, sportlobby en politiek had ontwikkeld. Hoogtepunt vond ik de subsidie van € 30.000 voor de Algemene Nederlandse Sjoelbond, een subsidie overigens waarvan de toekennings-‐ en controlekosten ongetwijfeld het meervoud waren. Een groot deel van de omvang van de kerndepartementen bestaat uit ambtenaren die zich bezig houden met subsidies, die in veel
7
gevallen nauwelijks rendement hebben. Bij VWS bleek dat bij het opheffen van de subsidies voor sportbonden zich helemaal niet de dramatische ondergang van die bonden voltrok die de sportkoepel NOC-‐NSF had voorspeld maar dat de bonden zelf door wat efficiënter samen te werken makkelijk hun eigen broek konden ophouden. Een laatste meer recent voorbeeld van het naar je toehalen als beleidskern van steeds meer werk en bijbehorende verantwoordelijkheid was het voornemen van minister van VWS Schippers om bij VWS te komen tot een Zorgloket waar burgers met klachten over de zorg terecht zouden kunnen. Je zou denken dat burgers zich daarvoor vooral moeten wenden tot de zorgverlener en zich desnoods moeten laten bijstaan door de inmiddels vele ondersteuners op dat vlak. Maar dat was niet genoeg, en zelfs deze minister kon de verleiding niet weerstaan om te komen tot een ambtelijk zorgloket, niet bij de inspectie (waar je je nog iets bij kunt voorstellen) maar op het departement. Het is er inmiddels, en heet Landelijk Meldpunt Zorg. Het wordt gerund door het ministerie en vertelt burgers dat ze met hun klachten vooral bij de zorgverlener moeten zijn, zoals ook in de wet staat. Toegevoegde waarde nul, kosten aanzienlijk, gebruik waarschijnlijk niet of nauwelijks. De overheid heeft echter laten zien te willen luisteren naar de klagende burger. Over een paar jaar zal ongetwijfeld een motie worden aangenomen op grond waarvan het meldpunt actiever op zoek moet gaan naar klachten! En zal de minister toezeggen dat de omvang van de desbetreffende afdeling zal worden uitgebreid. Het zijn maar een paar voorbeelden, toevallig op het terrein van VWS, maar bij andere ministeries is het niet anders. Pratend over verslaving: als er ergens sprake is van verslaving, dan is het wel de Haagse beleidsverslaving. Of beter gezegd: de beleidsverslaving die kennelijk eigen is aan regeringscentra, in andere landen is het niet anders en bij de EU zien we eveneens dit verschijnsel. Er komt alleen maar iets bij en er gaat nooit wat af. Het is een verschijnsel dat in vele andere landen ook is waar te nemen. Het is zelfs zo erg dat ook als expliciet besloten is tot minder beleid het blijkt dat er in het vigerende beleid een soort ingebouwde bescherming in zit.
8
Goed voorbeeld is het uitstekende voornemen, zelfs in het Regeerakkoord bezegeld, om af te raken van een grote administratieve pestilentie, te weten de grote serie, zeer uiteenlopende, arbeidsintensieve individuele toeslagen: de huurtoeslag, de zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. Alle bedacht met de beste bedoelingen maar als geheel volstrekt onwerkbaar geworden. Zeer verstandig dus om dat te saneren en bijvoorbeeld te vereenvoudigen tot één regeling of te integreren in het fiscale beleid. Dat kan echter niet, aldus staatssecretaris Wiebes. De zaken zijn te ingewikkeld geworden om nog te kunnen saneren, in ieder geval op korte termijn. En als iets niet op korte termijn kan, dan is het dus politiek oninteressant. Dus blijven we doorgaan met een systeem van individuele toeslagen dat honderden ambtenaren vergt en gepaard gaat met niet te stuiten fraude en ander ongemak, een systeem dat ooit echt zal vastlopen. Dat weet iedereen, het is al gesignaleerd in Heroverwegingsrapport nr. 17 over de Toeslagen, inclusief oplossing, het is gesignaleerd in het rapport van de Commissie-‐Dijkhuizen, ACTAL heeft het onlangs ook nog eens uiteengezet. Maar het systeem blijft in stand, gevestigd beleid is een virus waartegen geen maatregelen opgewassen zijn. Dat soort mechanismes verklaart de omvang van de overheid. Dan de kwaliteit, en met name de kwaliteit van het management. Ook daar ben ik niet onverkort positief over. Hier wreekt zich in de eerste plaats dat gewerkt moet worden in een context die niet gunstig is voor goed management. Regelmatig worden politieke randvoorwaarden geschapen die haaks staan op goed management. Ik noemde al de schoonmakers, ik kan ook het beleid noemen ten aanzien van externe inhuur of beleid ten aanzien van aanbestedingen. Regelmatig wordt te weinig tijd genomen voor een goede voorbereiding omdat om politieke redenen deadlines moeten worden gehaald die niet haalbaar zijn. Te vaak worden om politieke reden optimistische schattingen gemaakt die vervolgens negatief uitpakken, en dan krijgt vaak het management de schuld. Ook is vaak sprake van politieke compromissen of verfijningen die een acuut politiek probleem oplossen maar voor de uitvoering desastreus uitpakken. De Belastingdienst weet daarover mee te praten!
9
Het is overigens geen verschijnsel dat tot ons land beperkt is. Anthony King en Ivor Crewe hebben onlangs een interessant boek geschreven, getiteld The blunders of our governments5. Daarin analyseren ze uitgebreid een grote serie blunders van de Britse overheid. Er blijken daar ook de bij ons bekende blundergebieden te bestaan: openbaar vervoer, systemen voor sociale uitkeringen en toelagen, paspoorten, elektronisch patiëntendossier, dat soort gebieden. De oorzaken liggen vooral binnen de politieke en ambtelijke overheidsorganisatie zelf. De auteurs noemen als verklarende factoren: cultural disconnect, groupthink, prejudice and pragmatism, operational disconnect, en: panic, symbols and spin. Ze beschrijven hoe men in de politiek-‐ambtelijke kluwen vooral naar elkaar kijkt en gaat geloven in de zelf bedachte oplossingen waarbij vervolgens elke kritiek wordt vermeden of afgeserveerd. Allemaal zeer herkenbaar! Goed is dit te zien daar waar projectmatig gewerkt moet worden, en dat is vaak het geval bij de overheid. Bijna elke kritische analyse van een overheidsproject laat zien dat regelmatig de wetten van goed projectmanagement met voeten worden getreden. Er moet bij een project een duidelijk, van te voren gedefinieerd resultaat zijn en je mag niet naar een volgende fase gaan als niet de voorgaande fase behoorlijk is afgesloten, om eens wat principes te noemen. Ook dat staat haaks op het politieke bedrijf waarin men het gewenste resultaat het liefst voortdurend blijft aanpassen, waarbij men het liefst begint bij het einde en de voorgaande stappen over wil slaan en waarin een eenmaal in gang gezet project niet snel wordt gestopt, uit vrees voor reputatieverlies. Bij bouwprojecten is zoiets fataal, de Sagrada familia in Barcelona is het enige succesvolle bouwproject waarvan het resultaat niet van te voren was bepaald. Politici hopen dat hun projecten Sagrada’s familia zullen zijn. Het management bij de overheid vindt plaats in een grondwettelijk structuur waarin de verkokering besloten ligt. Volgens art. 44 van de Grondwet worden bij KB ministeries ingesteld en vervolgens ministers met de leiding daarvan belast. Ministeries, daar gaat het om in onze staatsrechtelijke 5
Anthony King, Ivor Crewe, The Blunders of our Governments, London 2013.
10
organisatie. Ministers nemen de besluiten. Wij kennen niet, zoals in bijvoorbeeld de Scandinavische landen maar ook bij ons op gemeentelijk niveau, een systeem van collectieve besluitvorming. De minister beslist, gehoord de Ministerraad, de Ministerraad besluit krachten art. 45 van de Grondwet alleen maar over het algemeen regeringsbeleid. Dat voldeed in een tijd dat de maatschappelijke problemen zich hielden aan de indeling per ministerie. Maar dat is al geruime tijd niet meer het geval, de problemen overschrijden traditionele grenzen en vereisen een zeer pluriforme aanpak, waarbij allerlei onderdelen van het rijk met elkaar samenwerken en ook met partners van andere overheden of de private sector. Daarvoor is onze staatkundige structuur niet erg geschikt. Om dat op te lossen zijn vaak arbeidsintensieve coördinatiestructuren bedacht, met alle nadelen van dien. Of werd geëxperimenteerd met ministers zonder portefeuille, soms programma-‐ministers genoemd, die over het algemeen echter nogal meewarig werden bekeken en veel tijd kwijt waren aan het zich verwerven van een plaats onder de Haagse zon. Interessant is dat naar het schijnt nu ook bij de Europese Commissie gewerkt gaat worden met een soort programma-‐commissarissen. Het enthousiasme hiervoor nu het gaat om onze kandidaat voor de Commissie staat -‐opmerkelijk genoeg-‐ enigszins in contrast met de scepsis bij ons over de positie van de programma-‐minister in ons staatsbestel. Het aanpakken van hedendaagse vraagstukken vereist een afstemming en integratie die in onze staatkundige organisatievorm lastig zijn op te brengen, zeker ook gezien de bescheiden rol van onze Minister President. De Minister President is conform art. 45 van de Grondwet voorzitter van de ministerraad, dat is het. Hij mag, ondersteund door een mini-‐staf, proberen procedureel de zaak nog enigszins te volgen, maar heeft verder geen reële, dwingende instrumenten tot zijn beschikking. De rol van de Minister President in Nederland is in vergelijking met andere ontwikkelde landen uniek klein, te klein in mijn visie.
11
In een recente studie van het Institute for Government, met de titel Centre Forward 6, is ingegaan op de taken van de Britse premier en de ondersteuning daarbij. De Britse context is geheel anders dan de onze maar de taken van de Minister President zijn redelijk vergelijkbaar. Premiers hebben een lastige functie, waarbij veel gevaren op de loer liggen en de verwachtingen hoog zijn gespannen. Het rapport onderkent drie rollen: leider van de grootste politieke partij, politieke leider van de regering en leider van de executive arm of government, including internationally and in crises. Het rapport richt zich vooral op de laatste rol, zij het dat die niet los gezien kan worden van de andere rollen. Het rapport stelt : Prime ministers have in recent times used the following set of capacities to support them in their executive role: policy advice and support, long-‐term policy development and direction, co-‐ordination and dispute resolution, progress assurance, incubating and catalysing change en: communications and external relations. Daarvoor heb je een stevige ondersteuning nodig die volgens de auteurs in het Verenigd Koninkrijk al onvoldoende is, maar die onze Minister President helemaal niet heeft. Het Kabinet van de Minister President heeft al sinds jaar en dag een omvang van circa 15 man, inclusief een SG en PSG. Dat is niet veel, gegeven de taken, en ook aanzienlijk minder dan de hoeveelheid staf waar de andere ministers over kunnen beschikken. En ook veel minder dan buitenlandse collegae. Zelfs in een land als IJsland heeft de Minister President meer eigen adviseurs dan onze premier. Niet alleen de verkokering bemoeilijkt goed overheidsmanagement. Management bij de overheid (en trouwens ook elders in de publieke sector) is ook een verdacht gemaakt begrip, managers worden afgeschilderd als de grote plaag voor de goedwillende professionals die allemaal zonder management optimaal zouden presteren maar daar door allerlei managementbeperkingen vanaf worden gehouden. Het vertaalt zich ook in de wervingseisen van managers bij de overheid waarbij de politieke sensitiviteit de boventoon voert en als het om management gaat vooral het accent ligt op
6
Josh Harris, Jill Rutter, Centre Forward, Effective Support for the Prime Minister at the Centre of Government, Institute for Government, London 2014.
12
het werken in teamverband en het zijn van coach. Het moeten vooral aardige mensen zijn, met veel empathie. Alsof dat het belangrijkste is als het om management gaat. Dat brengt mij op een tweede deel in mijn betoog, te weten de politiek-‐ambtelijke organisatie. De overheidsorganisatie kent een politieke component en een ambtelijke component. Beide zijn onlosmakelijk aan elkaar verbonden, tot elkaar veroordeeld zo u wilt. Ik heb de verhouding tussen minister en zijn SG ooit getypeerd als een tango, met de politicus in de mannelijke leidende rol, en de SG die de moeilijke bewegingen moet maken. Liaisons dangereures, zo heb ik de politiek-‐ambtelijke verhoudingen in mijn oratie getypeerd7. De verschillen tussen het werk in het politieke deel en in het ambtelijke deel zijn in beginsel ook groot. Het politieke systeem wordt in toenemende mate beïnvloed door de snel wisselende publiciteit, waarbij kiezersgunst niet meer eens per vier jaar een rol speelt maar via peilingen bijna op dagelijkse basis. Politici zijn via sociale media in constante dialoog met de samenleving en worden geacht onmiddellijk te reageren op opzwellende volksemoties. Sommigen doen dat formidabel, zoals minister Timmersmans onlangs nog weer liet zien bij de ramp met de MH17. Anderen doen dat veel minder en lopen tegen crises en incidenten aan waar ze maar niet vanaf komen. Daarbij krijgt dan vaak het ambtelijke systeem de schuld dat naar zeggen over te weinig politieke sensitiviteit beschikt om de politici voor uitglijden te behoeden. Hoogtepunt was het debat over Pro Rail waarbij door een ambtelijke stommiteit iets was misgegaan wat voor de staatssecretaris van I+M aanleiding was in de Kamer haar gal over de ambtenaren te spuwen en aan te kondigen dat de gehele ambtelijke top op een cursus politieke sensitiviteit zou moeten. De klassieke ambtelijke waarden, zoals deskundigheid, loyaliteit, neutraliteit, continuïteit, worden in toenemende mate ondergeschikt aan die politieke sensitiviteit. Topambtenaren worden -‐overigens in tegenstelling tot twitterende lagere ambtenaren-‐ voorzichtiger en terughoudender, zo is mijn indruk. Zij mijden de publiciteit of deelname aan het 7
Prof.mr. R. Bekker, Liaisons dangereuses, oratie Universiteit van Leiden (Albeda Leerstoel), 26 januari 2009.
13
publieke debat. Zij leggen bij ons ook niet, zoals in het VK, in het openbaar verantwoording af over het door hen gevoerde management. Zij verschijnen niet vaak in het openbaar om hun deskundig oordeel te geven, bijvoorbeeld bij vergaderingen van de Vaste Commissies in de Tweede kamer. Begrijpelijk, politici zien niet graag dat de show gestolen wordt door ambtenaren en willen graag ook de indruk wekken dat ze zelf volledig op de hoogte zijn. Opvallende uitzondering hierop doet zich voor bij crises, zoals we onlangs zagen bij de ramp met MH 17. Daar kwamen de chefs van krijgsmacht en politie en ook de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid naar voren, of werden naar voren geschoven, om hun visie op de zaak te geven. Maar dat is uitzondering. Ambtenaren weten ook ze dat ze onmiddellijk op het matje worden geroepen als er eens een keer een ambtelijke opvatting de pers bereikt. In verband met de ongewisheid en soms ook onredelijkheid waarmee het politieke debat wordt gevoerd en waarbij regelmatig de vinger naar de ambtelijke dienst gaat, zorgen ambtenaren sterker dan vroeger dat hun niets te verwijten valt en dat het bewijs dat een minister op de hoogte was of had kunnen zijn goed wordt opgeslagen. Terzijde: vaak wordt de Balkenenende-‐norm verdedigd met het argument dat het leven van een minister zo onzeker is. Maar de recente geschiedenis laat zien dat het leven van topambtenaren en managers van ZBO’s aanzienlijk meer risico’s kent, met COA en NZA als algemeen bekende voorbeelden. In plaats van de tango, met zijn duidelijk onderscheiden rollen en sterk verschillende karakteristieken van de partners, dringt zich het beeld op van een nieuwe dans, waarbij politici nog steeds de leidende rol vervullen maar van de ambtenaren verwachten dat die precies dezelfde bewegingen uitvoeren, wel geheel in de schaduw blijven en zich beperken tot het ondersteunen van de soms grote maar vaak heel veel kleine bewegingen die de politieke dans kenmerken. Ik ben geen grote kenner van dansvormen maar een Engelse wals of een foxtrot, zoiets is het geworden, niet een tango. Waar vroeger een duidelijk onderscheid bestond in taken en in karakteristieken tussen de politieke leiding en de ambtelijke leiding, vloeit dat meer in elkaar, waarbij de politieke kleur en het politieke
14
gezicht de toon zetten. Topambtenaren zijn vooral de adviseur van de minister en minder de zelfstandige leider van een ambtelijke organisatie. Opvallend is daarbij dat ministers en staatssecretarissen in toenemende mate een achtergrond als hoge ambtenaar hebben. Ik heb dit eens nagegaan voor de kabinetten van Lubbers 1 tot en met Rutte 2. Brinkman was aanvankelijk de eenzame uitzondering, vroeger DG bij BZK geweest. Van Voorst tot Voorst kwam er bij, Roel in ‘t Veld ook, maar slechts voor 10 dagen. Onder Kok groeide het aantal, met Zalm, Sorgdrager, Van Aartsen en Patijn als voorbeelden, wat doorging onder de meeste kabinetten-‐Balkenende, ik noem wederom Zalm, De Hoop Scheffer en later Bot, Donner, Verdonk, Thom de Graaf, Medy van der Laan, Sybille Dekker. Ook het kabinet Rutte 2 kent een aantal bewindspersonen die hoge ambtenaar zijn geweest. Waren vroeger het veld, de vakbonden, universiteiten of bedrijven de grote leveranciers van bewindspersonen, dat is meer en meer de ambtelijke dienst geworden. Het zijn gemiddeld ook niet de slechtste bewindslieden, de ambtelijke ervaring is kennelijk een goede voorbereiding. Het beeld wordt bevestigd met mijn constatering in mijn boek Marathonlopers 8dat het aandeel politiek actieve topambtenaren bepaald niet is afgenomen, ondanks het dalende aantal leden van politieke partijen in het algemeen. Maar, ambtenaar geweest of niet, ministers opereren veel meer dan vroeger in de politiek-‐ publicitaire schijnwerpers. Daarvoor is een ander soort ondersteuning gewenst dan bij een veel meer bestuurlijk gerichte wijze van werken. Zij selecteren dan ook bij voorkeur topambtenaren die hen kunnen bijstaan bij dat lastige werk, die gevoel hebben voor of zelfs plezier in de malle hectiek rond het Binnenhof. Het is duidelijk te zien in de vacatureprofielen van de ambtelijke top. Deskundigheid, een groot netwerk op een bepaald beleidsterrein en bestuurlijke kwaliteiten staat niet meer als eis in de profielschetsen, daarvoor in de plaats komen vooral veel procesvaardigheden die moeten garanderen dat enerzijds de bewindslieden worden behoed voor gevaar en anderzijds er geen onrust 8
Prof.mr. R. Bekker, Marathonlopers rond het Binnenhof, Boom 2012.
15
in de tent komt, bewindslieden weten maar al te goed hoe kwetsbaar ze zijn bij dat soort onrust. Kwam vroeger regelmatig voor dat een wethouder van een grote stad SG of DG werd, omdat in die functies hun bestuurlijke kwaliteiten goed gebruikt konden worden, tegenwoordig is het omgekeerde meer aan de orde, en worden SG’s en DG’s wethouder. Dat is interessant! De ambtelijke top wordt in de positie gedwongen om zich dichtbij de politieke top op te stellen en in de gaten te houden of het in de onderlinge wisselwerking allemaal wel goed gaat, in plaats van zichtbaar te zijn als leiding van een ambtelijke organisatie met een eigen verantwoordelijkheid of zich op te werpen als de unieke expert op een bepaald beleidsterrein. Nederland heeft bovendien ten opzichte van vele andere landen zeer weinig politici, van 30 bewindslieden nog onder Lubbers 1 via 29 onder Kok 2 en 27 onder Balkenende 4 naar 18 nu in het kabinet Rutte 2. Hoe minder politici, hoe beter, is tegenwoordig het credo, een curieus voorbeeld van vergaande Selbsthasz, die echter miskent dat de arbeidsintensiteit van het politieke werk nationaal en internationaal anno 2014 hoog is. Als daar onvoldoende mankracht voor beschikbaar is, wordt het òf niet gedaan òf komt het op het bordje van de topambtenaren terecht, waar het niet hoort. Het draagt allemaal bij aan door mij gesignaleerde samenklontering van functionaliteiten waardoor iets ontstaat dat nog niet helemaal te duiden is. Het positieve van de ontwikkeling is wel dat er geen voor het publiek zichtbare wrijvingen zijn tussen de politieke en ambtelijke top; men verstaat elkaar goed en concentreert zich op het bevorderen van de goede loop der processen. Mijn zorg is echter wel of de ingebouwde countervailing powers nog wel voldoende zijn, of er nog wel voldoende truth to power wordt gesproken. Of er nog wel ruimte is voor andere, langere termijnen dan de politiek relevante en naar zijn aard korte termijn. Een te nauwe verbinding tussen het politieke en ambtelijke systeem kan dat nadeel hebben. Ambtenaren worden onderdeel van de eerder genoemde groupthink, die gedomineerd wordt door politieke overwegingen. De afgelopen decennia zijn maatregelen genomen om eventuele machtsaccumulatie bij de ambtelijke top tegen te gaan. Bijvoorbeeld door te bepalen dat een topfunctie nog maar maximaal
16
zeven jaar mag worden bekleed. Maar ook door vast te stellen dat een topambtenaar niet zonder toestemming in het openbaar zijn mening mag geven of contact met journalisten of Kamerleden mag hebben. Het politieke primaat wordt met kracht beleden. Ook de Balkenendenorm, waarbij het ministersalaris het hoogste salaris in de publieke sector zou moeten zijn, is onmiskenbaar ook gekozen als symbool om duidelijk te maken dat de politiek het belangrijkste is. Het politiek-‐ambtelijke topconglomeraat wordt gelardeerd met een groeiende groep politieke adviseurs en politiek sensitieve woordvoerders, de ’bontkraag’ zoals collega Roel Nieuwenkamp het aanduidde9. Niet op een schaal als in veel landen om ons heen maar toch ook hier aanwezig. Echt politieke benoemingen worden wel geprobeerd, naar verluidt, maar ik heb de indruk dat dat geen grote vlucht neemt, ook omdat ministers natuurlijk maar al te goed weten dat je je politieke vrienden maar beter een beetje op afstand kunt houden. De ambtelijke waarden staan hierbij onder druk en de gehele ambtelijke organisatie krijgt weinig belangstelling, laat staan waardering. Als ik kijk naar het ambtelijke bestaan, dan zie ik een nog steeds groeiende vorm van verwaarlozing. De politiek toont weinig belangstelling voor de ambtelijke dienst en neemt nauwelijks initiatieven op dat terrein. De Ambtenarenwet van 1929 is een onleesbare -‐ en ongelezen -‐ wet geworden, vooral gevuld met integriteitsbepalingen die een beeld van ambtenaren oproepen als potentiele zondaren die alleen via intensieve regelgeving en klokkenluiders van wangedrag afgehouden kunnen worden. Weliswaar wordt nu eindelijk enige vordering gemaakt met het opheffen van de ambtelijke aanstelling en de vervanging door een modern regime van arbeidsverhoudingen. Maar het is niet de regering die hier het initiatief heeft gehad, het leek alsof de minister verantwoordelijk voor de ambtenaren dit politiek lastige onderwerp –ondanks het feit dat het expliciet in het Regeerakkoord stond-‐ graag overliet aan de oppositie die hier al voor het Regeerakkoord het initiatief had genomen.
9
Prof.dr.mr. R. Nieuwenkamp, Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen, Een onderzoek naar de politiek-‐ ambtelijke verhoudingen in Nederland, CAOP, 2014.
17
Dat de nota over de rijksdienst Hervormingsagenda heet, wil nog niet zeggen dat er ook hervormingen in staan. De minister voor de Rijksdienst beperkt zich tot het sturen op budget, wat via de begrotingsregels van Financiën heel gemakkelijk is, en laat de omvang en organisatie van de rijksdienst voor wat die is. En stelt voorts dat de in gang gezette projecten op het gebied van de bedrijfsvoering worden voortgezet. Prima natuurlijk, maar geen hervorming. De arbeidsvoorwaarden voor rijksambtenaren zitten al enige jaren op dood spoor, met het uitblijven van een cao. Waar salaris normaal gesproken een uitdrukking is van waardering, laat het salarisbeleid zien dat die waardering nul is en voor de ambtelijke top zelfs negatief. Hoewel wij maar liefst twee ministers hebben die over ambtenarenzaken gaan, zijn zij daar in de praktijk niet veel tijd aan kwijt. Er is dus aanleiding voor zorg, overigens wel met enige relativering. Het gaat bij ons niet in alle opzichten goed maar in andere landen is sprake van vergelijkbare ontwikkelingen en ook grote particuliere organisaties hebben te kampen met het soort problemen dat ik noemde. Het is een tijd waarin grote organisaties het moeilijk hebben, met merkwaardig genoeg vervolgens als vervolgstap dat ze nog groter worden. Deze ontwikkeling verdient een apart college dat ik echter niet meer voor mijn rekening zal nemen. Relativering ook omdat we regelmatig kunnen zien dat onze overheid ook veel dingen heel goed doet. De waardering voor zowel het politieke als ambtelijke optreden na MH 17 was terecht heel erg groot. Maar een afscheidscollege is niet de plaats voor relativering. Ik wil dan ook een poging doen te schetsen hoe het beter zou kunnen. Ik kies als invalshoek daarbij een aantal organisatorische, op het management gerichte veranderingen, waarmee beter vorm kan worden gegeven aan een organisatie die niet werkt op basis van verkokering maar op basis van samenhang . Een organisatie waarin veel meer dan nu sprake is van collectieve verantwoordelijkheid, beter geschikt voor het werken in de complexe hedendaagse netwerken. Heel verhelderend voor mij is altijd geweest het werk van Goold en Campbell en hun analyses van verschillende organisatorische strategieën en
18
managementstijlen10. Die gaan over grote ondernemingen maar zijn ook nuttig voor analyses van organisaties en systemen in het algemeen. Als we het rijk typeren als een organisatie is daar in de termen van Goold en Campbell sprake van een ontwikkeling van wat zij noemen een financial control-‐model (een holding, zo u wil, relatief aparte eenheden die afgerekend worden op een beperkt aantal criteria)naar een strategic control-‐model waarin de diversiteit en pluriformiteit leidraad zijn en het centrale gezag sterker stuurt op ook meer onderdelen en vooral ook in de gaten houdt dat er sprake is van samenhang, onderlinge toegevoegde waarde en gedeelde waarden. Zoals zij aantonen, heb je bij deze verschillende modellen ook zeer uiteenlopende methoden, stijlen, structuren en wat al niet meer relevant is voor een goede besturing. Ik denk dat het nuttig is om dergelijke modellen en analyses te gebruiken bij de analyse van wat zich organisatorisch bij de overheid ontwikkelt. Op basis daarvan kun je tot veranderingen komen, zeker in het besef dat je een verkokerd model nu eenmaal heel anders moet besturen dan een veel meer geïntegreerd model. Overigens ben ik me daarbij ten volle bewust van het belang en de beperkingen van de staatkundige, politieke en maatschappelijke kaders waarin het bestuur nu eenmaal werkt. Helemaal mooi zal het nooit worden! Maar ik geloof in veranderingen die geleidelijk worden ingevoerd, die van onderop komen en waarvoor je de Grondwet niet hoeft te wijzigen. Te vaak zijn vernieuwingen van de overheid gericht op de staatkundige, in de Grondwet verankerde structuren. Die sterven vaak in schoonheid. In de eerste plaats: verklein nu echt de Haagse beleidskernen, niet in woorden maar in werkelijkheid. Er zijn ongeveer 30 belangrijke beleidsonderwerpen, en zowel hun aantal als hun soort is betrekkelijk constant. Een groot en druk beleidsterrein als de gezondheidszorg kende in mijn tijd bij VWS, toen we het nog hadden over wachtlijsten en stelselherzieningen, een DG met circa 150 ambtenaren. Er is geen reden waarom andere beleidsterreinen veel meer ambtenaren zouden moeten hebben. Ergo: met circa 4500 beleidsambtenaren is het beleidsterrein goed afgedekt. Voeg daar nog enige, zij het 10
Michael Goold, Andrew Campbell, Strategies and Styles, The Role of the Centre in Managing Diversified Corporations, Blackwell Publishers Oxford, Cambridge (Mass.), 1987.
19
bescheiden overhead aan toe alsmede kleine hoofkantoren van een paar grote uitvoeringsdiensten als de BD en RWS, dan kom je ergens rond de 6000 beleidsambtenaren, een stuk minder dan de ruim 10.000 van nu. Capaciteit om dan vooral met elkaar in discussie te gaan of overal maar bij te gaan zitten ontbreekt, evenals de mogelijkheid voor eindeloze, capaciteit vretende coördinatiesystemen. Een volgende stap zou kunnen zijn om die beleidsambtenaren niet meer in ministeries onder te brengen maar in één organisatie. Van daaruit kunnen ze dan toegewezen worden aan onder ministers vallende beleidsgebieden. Het ministerie als organisatieprincipe komt dan te vervallen, de verkokering is dan echt voorbij. Een toekomst zonder ministeries! Grondwettelijk is dat geen enkel probleem, ministers kunnen heel goed op basis van art. 44, tweede lid van de Grondwet worden benoemd. Vreemd? Dat valt wel mee. In Zweden bestaat zoiets, en in Schotland hebben ze dit enige jaren geleden ook met veel succes ingevoerd. Ten tweede: breid het aantal bewindslieden uit zodat de politieke functies over de hele linie goed kunnen worden uitgevoerd. Wellicht dan niet meer ministers, als men veel belang hecht aan een klein centraal comité voorde strategische kwesties, maar zeker wel het aantal staatssecretarissen. De situatie nu met twee keer zoveel ministers als staatssecretarissen is onlogisch. En kijk of er niet nog nieuwe politieke functies moeten worden gecreëerd, zoals de parliamentary secretaries of junior ministers in het VK of de parlementarische Staatssekretäre uit Duitsland. En halveer het aantal topambtenaren in de hoogste ambtelijke schaal. SG’s, DG’s en IG’s zitten nu allen in dezelfde schaal en verdienen grosso modo allemaal hetzelfde, ongeacht de zwaarte van hun werk of hun resultaten. Dat is merkwaardig en ook niet geschikt om topprestaties te bevorderen. Ik zou voorstander zijn van een systeem waarbij je een beperkt aantal echte topambtenaren hebt, die zowel beleidsclusters als grote uitvoeringsdiensten kunnen leiden. En die ook zichtbaar zijn als leiders daarvan en in het openbaar verantwoording afleggen over het door hen gevoerde beheer. Ik wijs wel eens op Canada, dat niet slecht bestuurd wordt, twee keer zoveel bewindslieden heeft maar de helft van ons aantal topambtenaren. Die, curieus genoeg, overigens daar deputy minister heten maar gewoon ambtenaar
20
zijn. Of denk eens na over een systeem van ambtelijke staatssecretarissen zoals in Duitsland, Zweden en Polen goed werkt. Dat is beter dan beknibbelen op het aantal politieke functionarissen en vervolgens in toenemende mate benadrukken dat topambtenaren vooral politiek sensitief moeten zijn. Of een toevlucht te nemen tot de ongrijpbare noch ambtelijke, noch politieke figuur van de politieke adviseur. Ten derde: zorg dat het ministerie van AZ ook zodanig kwantitatief en kwalitatief bemand wordt dat de rol van de premier ook daadwerkelijk kan worden ondersteund. Wij hebben ooit een poging gedaan te komen tot een pendant van de toenmalige Britse Delivery Unit, een stevige eenheid bij de Prime Minister die de voortgang van het regeringsprogramma bewaakte en met name keek naar de resultaten. Ik heb onze poging toen oneerbiedig aangeduid als een homeopathische variant van het Britse systeem, en dat was dus net zo effectief als homeopathische middelen. Maak de SG van AZ ook daadwerkelijk de hoogste ambtenaar en onderstreep dat door hem ook secretaris van de Minsterraad te laten zijn zodat hij, net als de gemeentesecretaris, kan functioneren als linking pin tussen het politieke systeem en het ambtelijke systeem. En daar als het nodig is ook zijn zegje kan doen als het politieke luchtfietsen iets te grote vormen aanneemt. Ten vierde: maak van de DG ABD een regeringscommissaris die rechtstreeks rapporteert aan de Minister President. Die Regeringscommissaris moet waken over de ambtelijke waarden en de kwaliteit en neutraliteit van de ambtelijke dienst. Een regeringscommissaris heeft een net wat grotere onafhankelijkheid dan de DG ABD die nu gewoon lid is van de bestuursraad van BZK en geen bevoegdheden heeft om de waarden van de ambtelijke dienst te bevorderen en te handhaven. Ten vijfde: geef veel meer aandacht aan de kwaliteit van het ambtelijke management. Dat begint al met het hanteren van vacatureprofielen waarin de nadruk ligt op managementkwaliteit en deskundigheid op een bepaald terrein, in plaats van de vage, vaak modieuze bewoordingen die nu worden gebruikt. Neem de vacatureprofielen ook serieus. Tegenwoordig staat in de profielen voor de topmanagers dat ze minimaal moeten voldoen aan drie van de volgende vier eisen: 21
-‐ervaring bij minimaal twee departementen; -‐ervaring in minimaal twee delen van de vierdeling beleid, staf, uitvoering en toezicht; -‐internationale ervaring; -‐ervaring buiten de Rijksoverheid. Prachtig, mits het dan ook serieus genomen wordt. Maar bij de feitelijke benoemingen blijkt dat daar regelmatig de hand mee wordt gelicht. Investeer bovendien in opleidingen voor de top, hetzij in de vorm van aanvullende scholing hetzij in ervaringen in bijvoorbeeld het buitenland. Wij eisen van onze medici en advocaten dat ze continu en aantoonbaar hun kennis verbeteren. Waarom doen we dat niet voor de ambtelijke top? Het lijkt alsof hun inkomen het enige is dat de belangstelling heeft, wat ze doen en wat ze presteren is niet van belang kennelijk. Tenslotte: ontwikkel een arbeidsvoorwaardenpakket voor de ambtelijke top dat wervend en stimulerend is, Pim Fortuijn noemde het ook al. Begin daarbij niet met het louter politiek bepaalde ministersalaris als norm maar kijk naar wat op grond van arbeidsmarkt-‐ en professionele overwegingen redelijke normen zijn. Het huidige beleid is zogenaamd gebaseerd op het rapport van de Commissie-‐Dijkstal maar heeft daaruit alleen overgenomen dat het ministersalaris het hoogste in het publieke domein moet zijn, een mooi voorbeeld van politiek vaak voorkomend cherry picking. Een te laag en op alleen politieke gronden gebaseerd beloningsniveau zal leiden tot een langzame erosie van de kwaliteit en ook stimuleren dat topambtenaren hetzelfde gaan doen wat ministers nu al doen, en na een beperkt aantal overigens interessante jaren van hard werken en lage beloning vervolgens in het tweede deel van hun carrière de lusten gaan incasseren. Prima dat ministers voor hun hondenbaan een hoog salaris krijgen, hoger ook dan de ambtelijke top, dat is een puur politieke beslissing. Maar baseer het professionele salaris op professionele merites en niet op politieke opportuniteitsoverwegingen.
22
Het zijn enkele suggesties, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de overheid. Belangrijker wellicht nog dan het volgen van deze suggesties is mijn oproep meer aandacht te geven aan die kwaliteit, zowel op politiek als ambtelijk niveau. Ik heb wel eens de indruk dat men aanneemt dat onze publieke sector behoort bij laten we zeggen de beste vijf ter wereld en dat dat ook zo zal blijven. Dat is echter een misverstand, gebaseerd op een te grote zelfgenoegzaamheid. Onze publieke sector is goed, vooral onze publieke kennisinfrastructuur met zijn planbureaus en kennisinstituten die gelukkig ook in het politieke debat hun rol spelen. Helaas ontbreekt een goede kennisinfrastructuur op het gebied van het openbaar bestuur zelf, maar dat terzijde. We kunnen ons dan ook behoorlijk meten met andere landen. Maar die groep landen neemt in hoog tempo toe, en met name bij de zich snel ontwikkelende landen is sprake van ontwikkelingen die verder gaan dan bij ons. Het spreken van buitenlandse talen is een goed voorbeeld, wij hadden op dat terrein een voorsprong maar de regelmatige bezoeker van internationale forums weet dat dat niet meer het geval is. Een toekomst zonder ambtenaren, zoals de titel was van de oratie van Fortuyn? Dat zie ik niet, en Fortuyn zelf zag dat ook niet, het is in zijn betoog bij de titel gebleven. Maar wel een overheid die niet zo eenzijdig gefixeerd is op de Haagse beleidskernen, een overheid waarin niet de Haagse interventie en controle als het grootste goed voor het algemeen nut wordt gezien maar die problemen ook eens laat liggen. Een kleine centrale overheid die zich beperkt tot de hoofdlijnen, maar dat wel heel goed doet, met meer bewindspersonen maar minder topambtenaren en kleinere beleidskernen, bezet door the best and the brightest die er te vinden zijn, en goed betaald voor hun zware en verantwoordelijk werk. Een toekomst zonder ministeries, dat lijkt me wel wat, maar dat zal nog wel enige tijd nodig hebben. De organisatie van de overheid verandert niet gemakkelijk.
Een leerstoel als de Albeda Leerstoel moet daarbij een kritische en stimulerende rol spelen. Ik heb dat altijd met veel plezier gedaan. En heb ongetwijfeld wel eens op iemands tenen
23
gestaan, dat hoort er ook bij. Ik dank het bestuur van de leerstoelen voor de geboden gelegenheid , en het CAOP, en met name Loes, voor de prima ondersteuning.
24
