RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
Brussel, 20 mei 2014 (OR. en) 10070/14
AVIATION 119
BEGELEIDENDE NOTA van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 19 mei 2014 aan: de heer Uwe CORSEPIUS, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie Nr. Comdoc.:
COM(2014) 278 final
Betreft:
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van de richtlijn inzake luchthavengelden
Hierbij gaat voor de delegaties document COM(2014) 278 final.
Bijlage: COM(2014) 278 final
10070/14
hw DG E 2 A
NL
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 19.5.2014 COM(2014) 278 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van de richtlijn inzake luchthavengelden
NL
NL
1.
Inleiding
Luchthavengebruikers (luchtvaartmaatschappijen) betalen luchtvaartgelden voor het gebruik van luchthavenfaciliteiten. Deze luchthavengelden houden verband met het landen, het opstijgen, de verlichting, het parkeren van luchtvaartuigen en de verwerking van passagiers en vracht. Zij vormen een volledige of gedeeltelijke vergoeding voor het gebruik van start- en landingsbanen en bijbehorende terreinen en van passagiers- en vrachtterminals. Hoewel de luchtvaartmaatschappijen de luchthavengelden betalen, worden de kosten uiteindelijk doorberekend aan de passagier of aan de klant van de vrachtvervoerder. Het percentage van de luchthavengelden in de totale kosten van een luchtvaartmaatschappij varieert naargelang van de maatschappij en de luchthavens waarop zij vliegt 1. Luchthavengelden zijn goed voor ongeveer de helft van de inkomsten van een gemiddelde luchthaven 2. Door het ongunstige kostenklimaat voor luchtvaartmaatschappijen worden luchthavengelden kritischer dan ooit bekeken. Luchthavengelden zijn ook gekoppeld aan de dienstverlening aan passagiers. Met name voor goedkope en korte vluchten kunnen luchthavengelden een beslissende factor zijn als luchtvaartmaatschappijen een vluchtroute moeten kiezen. Alle soorten luchtvaartmaatschappijen moeten kunnen beschikken over kwalitatief hoogstaande luchthaveninfrastructuur tegen concurrerende prijzen. Dat is van cruciaal belang voor het succes van de Europese luchtvaartsector. De richtlijn inzake luchthavengelden 3, die uiterlijk 15 maart 2011 door de lidstaten in nationale wetgeving moest zijn omgezet, is een specifiek Europees rechtskader voor luchthavengelden op alle luchthavens in de Europese Economische Ruimte en Zwitserland met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar. In de EU vallen ongeveer 70 luchthavens onder de richtlijn, waaronder de grootste van elke lidstaat. Dat is goed voor bijna 80 % van het passagiersvervoer. Het gaat om zowel middelgrote luchthavens met een aanzienlijk economisch en sociaal belang voor de regio als grote hubs die de EU verbinden met de rest van de wereld. In de richtlijn worden gemeenschappelijke beginselen vastgesteld voor het innen van luchthavengelden. Daarbij wil de richtlijn zorgen voor meer transparantie over de berekening van luchthavengelden. Luchthavens mogen niet discrimineren tussen luchtvaartmaatschappijen bij de toepassing van luchthavengelden (tenzij dat gerechtvaardigd is door welbepaalde beleidsoverwegingen van de overheid). Er moet geregeld overleg plaatsvinden tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Elke lidstaat moet een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit oprichten die geschillen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen over luchthavengelden moet beslechten en toezicht moet houden op 1
Volgens ACI Europe (2007) zijn luchthavengelden goed voor 4 tot 8 % van de werkingskosten van grote Europese luchtvaartmaatschappijen. IATA stelt in haar economische briefing van maart 2013 dat alle heffingen op het gebruik van infrastructuur samen 14,4 % van de luchtvervoerskosten uitmaken (cijfers uit 2011). Volgens IATA bestaat tweederde van deze heffingen op het gebruik van infrastructuur uit luchtvaartheffingen. 2 Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, september 2013. 3 Richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden, PB L 70 van 14.3.2009, blz. 11.
2
de correcte toepassing van de maatregelen die de lidstaten nemen om te voldoen aan de richtlijn. De Commissie geeft in dit verslag een overzicht van hoe de richtlijn in de lidstaten wordt toegepast. Zij geeft haar specifieke bevindingen over eventuele problemen bij de uitvoering ervan en hoe die problemen in de toekomst kunnen worden aangepakt. Het verslag is gebaseerd op een recente studie die in opdracht van de Commissie is uitgevoerd 4. Daarbij is onderzocht of de richtlijn gevolgen heeft gehad voor de luchthavengelden. De studie bevat ook de resultaten van een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden over de uitvoering van de richtlijn, de behaalde resultaten en de punten waaraan meer aandacht moet worden besteed. Belanghebbenden zijn onder meer de onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten die zijn opgericht volgens de richtlijn, andere bevoegde autoriteiten in de lidstaten, de beheersorganen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen en hun vertegenwoordigende organisaties. 2.
Marktontwikkelingen
De afgelopen decennia hebben de luchthavens in de EU ingrijpende wijzigingen ondergaan. Dat heeft ook een invloed gehad op de vaststelling van de luchthavengelden. Vroeger werden zowel grote hubs als kleinere luchthavens door de overheid in de eerste plaats beschouwd als noodzakelijke verbindingsinfrastructuur. Nu zijn luchthavens meer en meer ondernemingen die winst moeten maken en particuliere investeerders moeten aantrekken. Daardoor zijn openbare luchthavens op bedrijven gaan lijken en zijn sommige zelfs geprivatiseerd. Dat is het gevolg van verschillende veranderingen. Ten eerste wijzigt de rol van de staat op het vlak van transportinfrastructuur, van leverancier tot wegbereider. Ten tweede worden luchthavens, die vaak rendabel zijn, tegenwoordig beschouwd als commerciële ondernemingen. Ten slotte willen overheden graag particuliere investeerders aantrekken om de infrastructuur uit te breiden en om voor inkomsten voor de staat te zorgen. Hoewel luchthavens nog altijd overwegend in handen van de overheid zijn 5, zijn er in de Unie steeds meer particuliere investeerders bij betrokken. Door het strategische karakter van luchthaveninfrastructuur hebben de lidstaten doorgaans een zekere mate van direct belang of directe controle behouden, hetzij door rechtstreekse eigendom/concessie van luchthavenactiviteiten, hetzij door (nationale) economische regelgeving. Dat laatste is vooral het geval in lidstaten waar grote hubs zijn, omwille van de prijsbepalende rol van die luchthavens 6. 4
Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, september 2013. Uit gegevens van Airport Council International Europe blijkt dat in 2010 77 % van de luchthavens volledig in handen van de overheid was en 9 % volledig in particuliere handen (zie Airport Council International Europe: The Ownership of Europe's Airports 2010). 6 De grootste hubs in de EU bevinden zich in het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Nederland. 5
3
Door de groei van de goedkope luchtvaartmaatschappijen is de onderhandelingspositie van bepaalde, vooral kleinere luchthavens ook niet meer zo sterk. Die luchtvaartmaatschappijen zijn zo flexibel dat ze niet alleen voor andere routes kunnen kiezen maar ook voor andere luchthavens als basis voor hun vliegtuigen. Luchtvaartmaatschappijen houden de resultaten van hun bestaande routes nauwkeurig in het oog, zijn steeds op zoek naar nieuwe bestemmingen en willen hun aanbod steeds aantrekkelijker en rendabeler maken. Zo is er concurrentie ontstaan tussen luchthavens in verschillende geografische gebieden. Luchthavenbeheerders staan onder druk om gunstigere voorwaarden te bieden, waaronder lagere luchthavengelden. Die concurrentie is ook een gevolg van de overcapaciteit van luchthavens, waardoor de onderhandelingspositie van luchtvaartmaatschappijen in bepaalde gevallen nog wordt versterkt. Luchthavens vinden dat de toenemende concurrentie niet alleen te wijten is aan lagekostenmaatschappijen op regionale luchthavens 7. De concurrentie tussen luchthavens lijkt echter te variëren en is grotendeels afhankelijk van plaatselijke factoren. Luchtvaartmaatschappijen zeggen dan weer dat passagiers veeleer geneigd zijn voor een andere luchtvaartmaatschappij dan voor een andere luchthaven te kiezen, op basis van het concurrerende aanbod aan vliegreizen. 3.
Resultaten van de richtlijn
Begin 2013 hadden alle lidstaten laten weten dat de richtlijn volledig was omgezet. De formele omzetting is maar een eerste stap. De correcte, praktische toepassing van de richtlijn en het effect ervan op luchthavenexploitanten, luchtvaartmaatschappijen en de luchtvaartsector in het algemeen zijn ook zeer belangrijk. De Commissie is van mening dat een aantal van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn in dit vroege stadium al gerealiseerd zijn. In een aantal lidstaten zijn er echter specifieke problemen met de omzetting en de toepassing. Die lidstaten moeten worden aangespoord om een oplossing voor die problemen te zoeken, desnoods via een inbreukprocedure. Dit zijn de belangrijkste elementen van de richtlijn die in dit hoofdstuk worden besproken. •
Luchthavenbeheerders moeten luchthavengebruikers geregeld raadplegen over de manier waarop luchthavengelden worden geïnd, het niveau van de bedragen en de kwaliteit van de dienstverlening. Luchthavengebruikers moeten ook worden geconsulteerd over nieuwe infrastructuurplannen (artikel 6 van de richtlijn).
•
De luchthavenbeheerder verschaft duidelijkheid over de basis voor de vaststelling van luchthavengelden, met inbegrip van voorschriften voor de doorstroming van informatie naar en van de luchthavengebruikers (artikel 7 van de richtlijn).
•
Er mag niet worden gediscrimineerd tussen luchthavengebruikers (artikel 3 van de richtlijn).
7
Airports Council International (Europe), Airport Competition in Europe, juni 2012.
4
•
Elke lidstaat richt een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit (independent supervisory authority, ISA) op voor een correcte toepassing van de in de richtlijn vastgestelde maatregelen en voor geschillenbeslechting inzake luchthavengelden (artikelen 6 en 11 van de richtlijn).
•
Luchthavenbeheerders moeten genoeg vrijheid hebben om luchtvaartmaatschappijen gedifferentieerde diensten aan te bieden (artikel 10 van de richtlijn).
De richtlijn is gebaseerd op het beleid inzake luchthavengelden dat sinds 1974 wordt ontwikkeld door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) 8. Zij moet worden geïnterpreteerd in het kader van de relevante bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten die zijn opgesteld in overeenstemming met de ICAO-standaardbepalingen. Volgens die standaardbepalingen moeten de EU en haar lidstaten luchtvaartmaatschappijen uit derde landen eerlijke en gelijke mededingingsrechten bieden voor internationaal luchtvervoer. Zo bevatten de uitgebreide luchtvervoersovereenkomsten met de VS en Canada ook specifieke bepalingen over gebruiksrechten, waaronder luchthavengelden, om ervoor te zorgen dat die rechten redelijk en in overeenstemming met de kosten van de verleende diensten zijn. 3.1.
Raadpleging
De belanghebbenden hebben een verschillende kijk op de bepalingen over de raadpleging. Hoewel behoorlijk wat luchthavens al een overlegmechanisme hadden, heeft de richtlijn meer duidelijkheid verschaft over het tijdschema en de vorm van de raadpleging. Op luchthavens in onder meer Bulgarije, Tsjechië, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Luxemburg, Slovenië, Spanje en Zweden werd een raadpleging pas verplicht nadat de richtlijn was omgezet. Bovendien legde de richtlijn voor het eerst verplichte overlegprocedures op in de Britse luchthavens die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen maar die tot dan toe niet onder de economische regelgeving vielen die van toepassing is op de grootste luchthavens in het Verenigd Koninkrijk. Luchtvaartmaatschappijen stellen de toepassing van de raadplegingsbepalingen in vraag. Zij vinden dat luchthavens meer met luchtvaartmaatschappijen moeten overleggen en niet alleen maar informatie moeten verstrekken. Zij willen dat er niet alleen naar hun opmerkingen wordt geluisterd, maar dat er ook gevolg aan wordt gegeven. De luchthavengebruikers vinden ook dat zij in sommige lidstaten te weinig tijd hebben om te reageren op de raadpleging. De tevredenheid over de raadpleging hangt af van de lidstaat waar de luchthaven zich bevindt. Luchtvaartmaatschappijen op grotere luchthavens in het Verenigd Koninkrijk en Nederland zijn over het algemeen tevreden met de raadplegingsprocedure. In Spanje, Italië, Griekenland en Hongarije hadden de maatschappijen kritiek op de procedure, vooral op de termijn om te 8
Zie de overwegingen (9) en (10) van de richtlijn; zie "Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services" van de ICAO (negende editie, 2012).
5
antwoorden en op het feit dat de raadpleging vaak niet meer dan een voorlichtingsvergadering is. Luchthavens met een ruim bestand aan luchthavengebruikers (Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris en Frankfurt) zijn over het algemeen tevreden met de raadplegingsprocedure. Zij vinden de op het niveau van de EU vastgestelde richtsnoeren nuttig. Anderzijds zijn enkele kleinere luchthavens die onder de richtlijn vallen bezorgd over het formele karakter van de procedure en de administratieve last die de organisatie van een formele raadpleging veroorzaakt. Verscheidene luchthavens hadden kritiek op de onzekerheid die voortkomt uit de beperkte participatie van luchtvaartmaatschappijen en op de beroepsprocedure tegen luchthavengelden, waarin de luchtvaartmaatschappijen niet aan een bepaalde termijn gebonden zijn. Volgens de richtlijn moeten luchthavens de luchthavengebruikers ook raadplegen alvorens zij de plannen voor nieuwe infrastructuurprojecten definitief goedkeuren, hoewel de te volgen procedure en de minimumeisen niet zijn gespecificeerd. Voor de Commissie is het essentieel dat luchthavengebruikers vertrouwen hebben in de raadplegingsprocedure. Daarom moeten zij er redelijkerwijze vanuit kunnen gaan dat er rekening wordt gehouden met hun standpunten, overeenkomstig de relevante bepalingen van de richtlijn. Om die bepalingen in praktijk te brengen, moet de raadpleging bijvoorbeeld zodanig worden georganiseerd dat er voldoende interactie mogelijk is (door vergaderingen of antwoordtermijnen vooraf aan te kondigen). Voor de Commissie is het ook belangrijk dat luchtvaartmaatschappijen constructief bij de raadplegingsprocedure betrokken zijn. Klachten bij de Commissie over de financiering van grote uitbreidingswerkzaamheden in Dublin en Rome bewijzen het belang van een goed functionerend raadplegingssysteem, gezien de gevolgen voor de luchthavengelden. De raadpleging over nieuwe infrastructuur hangt samen met de kwestie van de voorfinanciering van infrastructuur. De huidige luchthavengebruikers betalen hogere luchthavengelden om de toekomstige infrastructuur te financieren (in tegenstelling tot financiering door de uitgifte van nieuwe aandelen of door leningen, bijvoorbeeld). Uit onderzoek in opdracht van de Commissie blijkt dat voorfinanciering in de meeste lidstaten mogelijk is, hoewel de voorwaarden doorgaans onduidelijk zijn. De Commissie heeft twee lidstaten gevonden (Portugal en Nederland) waar de wet duidelijk zegt dat luchthavens hun infrastructuur niet op deze wijze mogen financieren. Van de overige lidstaten, waar voorfinanciering wellicht is toegestaan, heeft de Commissie er negen gevonden met specifieke regelgeving. Het is niet duidelijk in hoeverre de door de ICAO vastgestelde richtsnoeren, die een aantal voorzorgsmaatregelen in het geval van voorfinanciering inhouden, in de praktijk consequent worden toegepast. Eventueel moet worden overwogen of er in het kader van de richtlijn aanvullende en specifiekere maatregelen nodig zijn om een passende raadpleging en meer transparantie met betrekking tot voorfinanciering te verzekeren. 3.2.
Transparantie
6
Luchthavengebruikers die worden geraadpleegd, moeten voldoende informatie krijgen om een bijdrage te kunnen leveren. Alleen dan is een raadpleging over luchthavengelden zinvol. Luchthavengebruikers, luchthavens en lidstaten waarderen de duidelijkheid inzake transparantie die wordt verkregen door artikel 7 van de richtlijn, maar luchtvaartmaatschappijen vinden de voorschriften van de richtlijn doorgaans te algemeen. Luchtvaartmaatschappijen hebben met name kritiek op de vele details in de te verstrekken informatie over de kosten en op het feit dat luchthavens volgens de richtlijn geen gegevens moeten verstrekken over hun commerciële activiteiten. Luchtvaartmaatschappijen zijn ook bang dat de informatie niet gedetailleerd genoeg is om te kunnen bepalen of de luchthavengelden in verhouding tot de kosten zijn. De tevredenheid van luchtvaartmaatschappijen over de transparantie van de gegevens varieert naargelang van de luchthavens en de lidstaten. Wat de Britse luchthavens en Schiphol betreft, zijn de luchthavengebruikers over het algemeen tevreden. Daar is de informatie duidelijk en wordt ze op regelmatige basis verstrekt. Er zijn ook luchthavens waarover de luchtvaartmaatschappijen niet tevreden zijn, onder meer wat betreft de toepassing van de transparantievoorschriften op luchthavens in Italië, Hongarije, België, Duitsland, Griekenland, Cyprus, Letland, Spanje, Zweden en Finland. Daar waren ontbrekende details over de kosten het meest voorkomende probleem. Volgens de richtlijn zijn de lidstaten in principe vrij om hun luchthavengelden te baseren op gemeenschappelijke of gescheiden inkomsten. In geval van gemeenschappelijke inkomsten worden voor de vaststelling van de luchthavengelden alle luchthaveninkomsten in aanmerking genomen, ook van activiteiten die niet rechtstreeks met luchtvaart te maken hebben zoals winkelverkoop en parkeergarages. In het geval van gescheiden inkomsten wordt een onderscheid gemaakt tussen inkomsten uit de luchtvaart en uit andere activiteiten. De luchthavengelden worden alleen berekend op basis van de inkomsten uit de luchtvaart. Luchthavens geven hier over het algemeen de voorkeur aan, omdat niet-luchtvaartgebonden activiteiten niet monopolistisch zijn. Er worden ook hybride systemen gebruikt. Luchtvaartmaatschappijen, die passagiers naar de luchthavens brengen en daardoor de nietluchtvaartgebonden inkomsten opdrijven, pleiten doorgaans voor een systeem op basis van gemeenschappelijke inkomsten. Daardoor vallen de luchthavengelden immers lager uit. De Commissie spreekt zich in deze fase niet voor of tegen een bepaald systeem uit, maar meent wel dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten in sommige gevallen strenger moeten kunnen toezien op de handhaving van de fundamentele beginselen van de richtlijn op luchthavens waar het systeem van gescheiden inkomsten wordt toegepast, rekening houdend met de economische context waarin de luchthavens werken en met de mogelijkheid om tarieven vast te stellen in een concurrerende omgeving. Zo zouden de kosten van stimulansen voor luchtvaartmaatschappijen om het verkeer op een luchthaven te bevorderen zodanig kunnen worden verrekend dat de luchthavengelden voor luchtvaartmaatschappijen die niet van de regeling profiteren er niet door worden beïnvloed. Bovendien is de Commissie van 7
oordeel dat in de regel elke overstap van een systeem van gemeenschappelijke naar gescheiden inkomsten of omgekeerd een fundamentele wijziging van het heffingssysteem inhoudt omdat dit een aanzienlijke invloed kan hebben op het niveau van de heffingen. Dergelijke wijziging moet altijd gepaard gaan met een raadpleging en er moet beroep kunnen worden ingesteld bij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, overeenkomstig de relevante bepalingen van de richtlijn. Volgens die bepalingen moet een raadpleging worden gehouden als er wordt voorgesteld om het niveau of het systeem van de luchthavengelden te wijzigen. 3.3
Discriminatieverbod bij luchthavengelden en stimuleringsregelingen
Het is van essentieel belang dat luchthavengebruikers niet worden gediscrimineerd bij de heffing van luchthavengelden. Dat neemt niet weg dat luchthavengelden kunnen worden gedifferentieerd, op voorwaarde dat dit gebeurt in overeenstemming met de vereisten van artikel 3 van de richtlijn. De differentiatie moet gebeuren uit een oogpunt van publiek en algemeen belang, met inbegrip van milieuaangelegenheden en op basis van relevante, objectieve en transparante criteria. Hoewel luchthavens beweren dat er bij dergelijke differentiatie niet wordt gediscrimineerd, klagen luchtvaartmaatschappijen over de grote verscheidenheid aan heffingen. Volgens hen leidt dat tot discriminatie tussen luchthavengebruikers. Gedifferentieerde milieuheffingen op emissies en lawaai zijn wijdverbreid en blijkbaar onomstreden. Hetzelfde geldt voor differentiatie op basis van piek- en daluren, die door een beperkt aantal luchthavens wordt toegepast. Differentiatie van luchthavengelden om milieuredenen kan steeds belangrijker worden. De luchtvaart staat immers onder druk om op dit vlak beter te presteren. Differentiatie van luchthavengelden op basis van binnenlandse of Europese bestemmingen valt onder de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie 9. In zijn arresten heeft het Hof gesteld dat discriminerende belastingen of heffingen ingaan tegen de vrijheid om diensten te exploiteren zoals vastgesteld in Verordening 1008/2008 10. Als gedifferentieerde luchthavengelden niet gerechtvaardigd zijn op grond van artikel 3 (oogpunt van publiek en algemeen belang, met inbegrip van milieuaangelegenheden), kunnen ze worden beschouwd als een belemmerende factor waardoor diensten tussen lidstaten moeilijker te exploiteren zijn dan louter binnenlandse diensten. De Commissie erkent dat passagiers die een grenscontrole moeten ondergaan meer kunnen kosten dan andere passagiers, waardoor hogere passagiersrechten gerechtvaardigd zijn 11. Mits er is voldaan aan de voorschriften van artikel 3 en het evenredigheidsbeginsel, kan daarom worden gedifferentieerd tussen Schengen- en nietSchengenbestemmingen. 9
Arrest van 26.6.2001, Commissie/Portugal (C-70/99), Jurispr. blz. I-4845, punt 20; arrest van 6.2.2003, Stylianakis (C92/01), Jurispr. blz. I-1291, punt 23 en verder. 10 PB L 293 van 31.10.2008, blz. 3. 11 Steunmaatregel E4/2007.
8
Differentiatie van luchthavengelden om het verkeer te stimuleren op basis van nieuwe routes, een verhoogde frequentie en/of grotere passagiersaantallen ("stimuleringsmaatregelen") is daarentegen omstreden onder de belanghebbenden. Netwerkmaatschappijen en regionale maatschappijen vinden dat volume- en groeikortingen op nieuwe en bestaande routes lagekostenmaatschappijen en nieuwkomers begunstigen. Anderzijds houden goedkope luchtvaartmaatschappijen niet van kortingen voor transferpassagiers op hubs, omdat zij in de regel geen verbindingen exploiteren. Het gaat soms om grote kortingen, tot meer dan 50 % op Schiphol. Het is niet altijd duidelijk in hoeverre dergelijke transferkortingen worden toegekend op louter economisch verantwoorde basis. De Commissie zal de lidstaten aanmoedigen om ervaringen uit te wisselen en beste praktijken te bevorderen, er rekening mee houdend dat luchthavens hun tarieven kunnen vaststellen op basis van economische criteria, en in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn. Luchthavens moeten genoeg commerciële vrijheid krijgen, in hun eigen voordeel en dat van luchtvaartmaatschappijen en passagiers, maar anderzijds moeten luchtvaartmaatschappijen die misschien niet sterk genoeg zijn om het prijsbeleid van luchthavens te matigen, worden beschermd. Er moet een evenwicht worden gevonden tussen die twee aspecten. Een verbeterde transparantie van de stimuleringsregelingen kan een belangrijke eerste stap zijn. 3.4.
Beroep en onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten
De volgens de richtlijn verplichte oprichting van een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit (independent supervisory authority, ISA) in elke lidstaat heeft voor duidelijkheid gezorgd, al verliep de oprichting soms traag. Eind 2013 heeft Italië echter als laatste de Autorità di regolazione dei Trasporti opgericht, waardoor alle lidstaten deze stap nu hebben genomen. De meeste lidstaten hebben ervoor gekozen om de taken van de ISA toe te wijzen aan een bestaande luchtvaartautoriteit. Sommige lidstaten (onder meer Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Finland) hebben ISA-taken toegewezen aan bestaande regelgevende instanties; twee lidstaten (Nederland en Spanje) hebben gekozen voor mededingingsautoriteiten. Vooral luchtvaartmaatschappijen zijn tevreden dat de richtlijn voorziet in een duidelijke beroepsprocedure in geval van onenigheid over de vaststelling van luchthavengelden, maar het valt nog af te wachten hoe de rol van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten zich ontwikkelt. De luchthavens zijn dan weer bezorgd over het stijgende aantal beroepsprocedures dat luchtvaartmaatschappijen bij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten instellen en de opschortende werking van beroepsprocedures. Het belangrijkste probleem in verband met de beroepsprocedure lijkt te zijn dat in de richtlijn niet uitdrukkelijk wordt voorzien in een wettelijke termijn waarbinnen luchtvaartmaatschappijen een beroep kunnen indienen. Een ander probleem is de opschortende werking van een beroep, waardoor investeringen in infrastructuur vertraging kunnen oplopen. Een van de belangrijkste problemen die vooral door de luchtvaartmaatschappijen aan de orde zijn gesteld, is het vermeende gebrek aan onafhankelijkheid van de ISA's. Blijkbaar is niet 9
nauwkeurig genoeg bepaald in welke mate de ISA's onafhankelijk moeten zijn. Dat leidt tot bezorgdheid in lidstaten waar de overheid een aandeel heeft in de luchthavens en waar een ministeriële dienst de taken van de ISA uitvoert of een zekere mate van politieke of bestuurlijke zeggenschap over de ISA heeft. Het is van het grootste belang dat de ISA daadwerkelijk beantwoordt aan de onafhankelijkheidseisen van artikel 11 van de richtlijn, onder meer om de raadpleging en de beroepsprocedure naar behoren te laten functioneren. Bij een gebrek aan onafhankelijkheid kunnen de doelstellingen van de richtlijn niet worden verwezenlijkt. In lidstaten die artikel 6, lid 5, onder a), hebben omgezet, waardoor de luchthavengelden worden vastgesteld of goedgekeurd door de ISA zelf en niet door het luchthavenbeheer, zijn de regels inzake beroep van artikel 6, leden 3 en 4, niet van toepassing. Dat betekent over het algemeen dat bij een geschil alleen beroep kan worden aangetekend bij de bevoegde nationale rechters, overeenkomstig de toepasselijke nationale wetgeving. Volgens luchtvaartmaatschappijen is dat een probleem, omdat de kosten van dergelijke procedures een ontradend effect kunnen hebben. Onder meer Oostenrijk, België, Cyprus, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Ierland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben ervoor gekozen om artikel 6, lid 5, onder a), toe te passen op alle, zo niet enkele luchthavens op hun grondgebied die onder de richtlijn vallen. De luchtvaartmaatschappijen zijn ook bezorgd over de passieve rol van sommige ISA’s, te wijten aan een mogelijk gebrek aan deskundigheid of personeel. Gemiddeld heeft een autoriteit maar één voltijdsequivalent in dienst voor raadpleging, toezicht en geschillenbeslechting in verband met de richtlijn. Dat betekent wel dat alle lidstaten de extra administratiekosten die door de richtlijn worden veroorzaakt als minimaal beschouwen, hoewel het activiteitsniveau van de ISA's verschilt. Er zijn aanwijzingen dat de beperkte zichtbaarheid van de recent opgerichte ISA’s tot minder klachten bij deze organen leidt in vergelijking met autoriteiten die al kwesties over luchthavengelden behandelden vóór de richtlijn in werking was getreden. De Commissie zal toezicht blijven houden op de tenuitvoerlegging van de richtlijn wat betreft de onafhankelijkheid van de in de lidstaten opgerichte ISA’s. In dit verband wijst de Commissie op de ontwikkelingen in de eigendoms- en beheersmodellen op de luchthavens die onder de richtlijn vallen. In sommige gevallen bestaat het risico dat de bepalingen van de richtlijn inzake raadpleging en de tussenkomst van de ISA op losse schroeven worden gezet door langlopende concessieovereenkomsten, volgens welke de luchthavengelden voor lange tijd op een bindende manier worden vastgesteld bij overeenkomst tussen de concessiehouder en de verantwoordelijke overheidsinstantie, zonder echter de luchthavengebruikers te raadplegen. Wat de luchthavengelden betreft, moeten we erover waken dat concessies of publiek-private partnerschappen niet op zodanige wijze worden gesloten dat luchtvaartmaatschappijen de rechten verliezen die hen volgens de richtlijn toekomen of dat de richtlijn op een andere manier wordt geschonden.
10
3.5.
Differentiatie van diensten
Het beheersorgaan van de luchthaven kan de kwaliteit van de dienstverlening aanpassen aan de behoeften van de verschillende luchthavengebruikers, wat kan leiden tot verschillende kosten. In de richtlijn wordt bepaald dat alle luchthavengebruikers die gebruik willen maken van aangepaste diensten of specifieke (delen van) terminals, toegang hebben tot (delen van) die terminals. Als de capaciteit voor gedifferentieerde dienstverlening beperkt is, moet toegang worden verleend op grond van relevante, objectieve, transparante en nietdiscriminerende criteria. Daardoor kunnen luchthavens hun aanbod afstemmen op de soms uiteenlopende behoeften van luchtvaartmaatschappijen wat betreft luchthavendiensten. Het is niet ongebruikelijk dat luchthavens hun luchthavengelden aanpassen aan het niveau van de dienstverlening, bijvoorbeeld voor standplaatsen en aviobruggen. Anderzijds heeft slechts een klein (maar groeiend) aantal luchthavens afzonderlijke terminals voor binnenlands en buitenlands verkeer of voor goedkope en complete dienstverlening. Luchtvaartmaatschappijen betalen soms tot 30 % minder luchthavengelden voor lagekostenterminals. Luchthavens hebben soms problemen bij het aanbieden van aangepaste diensten en het vaststellen van criteria waardoor gedifferentieerde luchthavengelden volgens artikel 10 van de richtlijn gerechtvaardigd zijn. De Commissie zal erop blijven toezien dat de lidstaten dit artikel blijven toepassen en dat zo nodig corrigerende maatregelen worden genomen. 4.
Conclusies
De richtlijn is nog niet lang geleden in werking getreden en het is nog te vroeg voor definitieve conclusies over het effect ervan. We kunnen wel al voorlopige conclusies trekken. Volgens de marktdeelnemers zijn de belangrijkste resultaten meer transparantie bij de vaststelling van de luchthavengelden op de grootste Europese luchthavens, een betere raadpleging, de oprichting van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten in de lidstaten en de instelling van beroepsprocedures. Hoewel de richtlijn in belangrijke mate lijkt bij te dragen tot een betere procedure voor de vaststelling van luchthavengelden op de grotere Europese luchthavens waarop zij van toepassing is, moet de toepassing verder worden opgevolgd. Er werden verschillende inbreukprocedures ingeleid. In andere gevallen zal de Commissie optreden op basis van de ontvangen klachten of op eigen initiatief. Om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken, is de oprichting van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten met de volgens de richtlijn vereiste mate van onafhankelijkheid van cruciaal belang. De rol van de autoriteiten in alle lidstaten krijgt prioriteit. De Commissie wil ook een forum voor ISA’s oprichten dat regelmatig bijeenkomt om de naleving van de richtlijn in de lidstaten te bespreken. Door het delen van ervaringen en beste praktijken moeten de ISA’s hun werkmethoden en kennis verbeteren. De eerste bijeenkomst vindt plaats op 13 juni 2014. 11
Ten slotte moet ook worden nagedacht over de mate waarin de doelstellingen van de richtlijn moeten worden bijgesteld als, bijvoorbeeld, het concurrentielandschap verandert waarin luchthavens opereren. De Commissie zal ook moeten besluiten of die doelstellingen beter kunnen worden verwezenlijkt door de richtlijn te herzien. In de delen 3.1 – 3.4 van dit verslag komen kwesties aan bod waarop dieper moet worden ingegaan, zoals de toepassing van stimuleringsregelingen en gedifferentieerde diensten. De Commissie zal een beroep doen op de groep van ISA's om de bevindingen van dit verslag te beoordelen. Het is van essentieel belang dat luchtvaartmaatschappijen en passagiers kunnen beschikken over concurrerende luchthavendiensten. Alleen dan kan de Europese luchtvaartsector de uitdagingen aangaan waarmee hij wordt geconfronteerd, reizigers diensten aanbieden met een goede prijs-kwaliteitverhouding en blijven zorgen voor connectiviteit binnen de EU en met de rest van de wereld. Europese luchtvaartmaatschappijen gaan steeds meer op in luchtvaartmaatschappijen uit andere regio’s, door het sluiten van "open sky"-overeenkomsten, verbintenissen tussen maatschappijen en andere samenwerkingsverbanden. Daardoor wordt de kwestie van discriminatie tussen luchthavengebruikers nog belangrijker. Luchthavengelden moeten op een eerlijke manier worden toegepast, zodat luchtvaartmaatschappijen uit alle landen eerlijk kunnen concurreren op Europese luchthavens. Dat is onder meer belangrijk voor de connectiviteit. Luchthavens moeten hun activiteiten ook op een dynamische manier kunnen laten groeien. Dat zal bijdragen aan de verdere ontwikkeling van een concurrerende Europese luchtvaartsector.
12
