AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA
Brüsszel, 2013. december 18. (03.02) (OR. en) 17871/13
SAN 531
FELJEGYZÉS Küldi: Címzett: Tárgy:
a Tanács Főtitkársága a delegációk A modern, alkalmazkodóképes és fenntartható egészségügyi rendszerekre vonatkozó reflexiós folyamat – a strukturális alapok egészségügyi beruházásokra való hatékony felhasználását segítő eszköztár (2014–2020)
Mellékelten továbbítjuk a delegációk számára annak az ún. „eszköztár”-nak a végleges szövegét, amelyről a modern, alkalmazkodóképes és fenntartható egészségügyi rendszerekre vonatkozó reflexiós folyamatról szóló, 2013. december 10-i tanácsi következtetések tesznek említést (16570/13, 6. oldal, c) pont).
______________________
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
1
HU
A MODERN, ALKALMAZKODÓKÉPES ÉS FENNTARTHATÓ EGÉSZSÉGÜGYI RENDSZEREKRE VONATKOZÓ REFLEXIÓS FOLYAMAT A strukturális alapok egészségügyi beruházásokra való felhasználásának hatékonyságát növelő tényezők meghatározásával megbízott 2. alcsoport
A STRUKTURÁLIS ALAPOK EGÉSZSÉGÜGYI BERUHÁZÁSOKRA VALÓ HATÉKONY FELHASZNÁLÁSÁT SEGÍTŐ ESZKÖZTÁR 2014–2020
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
2
HU
Tartalomjegyzék Bevezetés ............................................................................................................................................. 5 Miért van szükség eszköztárra? .................................................................................................. 6 Mi indokolja az eszköztár létrehozását? ..................................................................................... 7 Az eszköztár céljai ...................................................................................................................... 8 Az eszköztár szakaszai ............................................................................................................... 9 1. A sikerhez vezető kritikus tényezők ............................................................................................. 9 2. Főbb szakpolitikai üzenetek ........................................................................................................ 10 Egészségpolitikai szempontok.................................................................................................. 11 A strukturális alapokkal kapcsolatos szempontok .................................................................... 12 3. A strukturális alapok keretei és mechanizmusai a 2014–2020-as időszakban ....................... 14 Megújulnak a jogi keretek ........................................................................................................ 14 Stratégiai szintű tematikus célok .............................................................................................. 15 Előzetes feltételrendszer ........................................................................................................... 20 A célzottabb eredmények felé .................................................................................................. 22 Integrált finanszírozás .............................................................................................................. 22 Területi együttműködés ............................................................................................................ 23 4. Stratégiai tervezés ........................................................................................................................ 23 A stratégiai tervezés fő elemei.................................................................................................. 24 Fontos levont tanulságok .......................................................................................................... 26 Az olasz MexA program .......................................................................................................... 27 Nagy léptékű beruházások (nagyprojektek) ............................................................................. 28 5. Pénzügyi tervezés ......................................................................................................................... 29 A hatékony pénzügyi tervezés elvei (program- és projektszinten)........................................... 30
17871/13
1.
Stratégiai tervezés ................................................................................ ................. 30
2.
Pénzügyi tervezés ................................................................................ ................. 30
3.
Kockázatkezelés .................................................................................. ................. 31
4.
Mérőszámok (arányelemzés) és teljesítményértékelés ........................ ................. 31
DG B 4B
ll/HS/kb
3
HU
A pénzügyi tervezés és költséghatékonysági értékelés szintjeinek és módszerinek meghatározása ................................................................................................................. 31 1.
Programszint – kiemelt követelmények/eszközök......................................... ................. 31
2.
Projektszint – kiemelt követelmények/eszközök ........................................... ................. 32
3.
Példa a pénzügyi és gazdasági számításokra a projektértékelési szinten: . 33
A köz- és magánszféra partnerségei (PPP) és egyéb pénzügyi eszközök ................................ 34 6. Végrehajtás ................................................................................................................................... 36 Végrehajtási struktúra: Független ügynökség vagy tagállam általi irányítás ........................... 37 Közigazgatási kapacitás............................................................................................................ 38 1. A felépítés ................................................................................................. ................. 39 2. A rendszerek és az eszközök ..................................................................... ................. 39 3. Humánerőforrás......................................................................................... ................. 39 Előkészítési szakasz.................................................................................................................. 40 Pályázati felhívások .................................................................................................................. 40 Értékelés ................................................................................................................................... 41 Szervezeti felépítés ................................................................................................................... 43 A projekt végrehajtása .............................................................................................................. 43 Megfelelő monitoring- és mutatórendszerek ............................................................................ 45 7. Konklúzió ...................................................................................................................................... 46 A sikeres projektek jellemzői ................................................................................................... 46 Ajánlott irodalom ............................................................................................................................. 48
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
4
HU
BEVEZETÉS Az Unióban immár tartósan gazdasági lassulás tapasztalható, a jelentős államháztartási hiányok visszaszorítása érdekében szükségessé vált költségvetési megszorítások következményeként. Ez pedig sok helyütt azzal jár, hogy a hatóságok korlátozzák és beszűkítik a közegészségügyi szolgáltatásokra fordítható kereteket. Mindeközben Európának szembe kell néznie lakossága idősödésének a hatásaival is, amely pedig jelentősen ronthatja a gazdasági kilátásokat az ún. generációs rés miatti nyugdíjválság nyomán, vagyis a rendelkezésre álló munkaerő csökkenése és az életkorral összefüggő ellátások iránti kereslet ezzel egyidejű növekedése miatt. Pedig az egészségügy az uniós gazdasághoz hozzájáruló legfőbb ágazatok közé tartozik: jelentős munkaadó, a legjelentősebb szereplő a munkaerő egészségének megőrzése szempontjából, a gyógyászati technológiák területének legfőbb kutatási és innovációs forrása, és ösztönzője a kkv-k fejlődésének is. Még nagyobb szükség van tehát arra, hogy sor kerüljön az egészségügyi rendszerek teljesítményének felmérésére, valamint a szükséges reformok eredményes végrehajtására, hogy ezáltal a közpénzek hatékonyabb felhasználásának és a magas szintű egészségügyi ellátás biztosításának a célja egyszerre valósuljon meg. Ezért ahhoz, hogy az egyes országok valóban biztosítani tudják az egyetemes hozzáférést és a méltányosságot az egészségügyi ellátás terén – még az állami költségvetések súlyos megszorításai által diktált feltételek mellett is –, elengedhetetlen a költséghatékonyság javítása. Az EU strukturális alapjai (amelyek elnevezése a 2014–2020-as időszakban európai strukturális és beruházási alapokra változik) tehát fontos forrást fognak jelenteni – sőt, bizonyos tagállamokban talán az egyetlen külső beruházási forrást – az egészségügy céljainak elérése, a szolgáltatások átalakítása, valamint annak lehetővé tétele szempontjából, hogy az egészségügy jelentős és mérhető módon hozzájáruljon a gazdasági stabilitás visszanyeréséhez. Ez motiválja, illetve helyezi kontextusba az egészségügyi rendszerekkel kapcsolatos reflexiós folyamat 2. alcsoportjának munkáját, amely az alábbi részcélok 2012–2013-as időszakon belüli elérésére irányul:
A tapasztalatok és a legjobb gyakorlatok megosztása és kielemzése;
Bizonyos hétköznapi logikán alapuló „sikertényezők” előzetes meghatározása a strukturális alapok egészségügyi ágazatba irányuló beruházásainak eredményes megvalósítása érdekében;
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
5
HU
Eszköztár kidolgozása a tagállamok számára a strukturális alapok közvetlen egészségügyi beruházások keretében való eredményes felhasználásához, valamint a beruházások egyéb szektorokban való, az egészségügy számára többletelőnyöket teremtő programozásához;
A köz- és magánszféra partnerségén alapuló, illetve egyéb pénzügyi konstrukciók egészségügyi szektorban való megvalósítására alkalmas lehetőségek megvitatása.
A 2. alcsoport megbízása legfőbb célként ennek az eszköztárnak a létrehozására szól, amely elsősorban olyan viszonyítási alapul hivatott szolgálni a tagállamok, a régiók és a strukturális alapok érdekeltjei számára, amelynek segítségével javíthatják a strukturális alapokból finanszírozott egészségügyi beruházások teljesítményét és hatékonyságát. Miért van szükség eszköztárra? Hogy az egészségügyi ellátás nyújtása biztonságos és hatékony legyen, ahhoz annak megfelelő kutatási eredményeken kell alapulnia, valamint jó kormányzási rendszerekre és jól képzett, hozzáértő személyzetre kell támaszkodnia. Ennélfogva alapvető fontossággal bír az operatív és az irányítási rendszerek, valamint a gyakorlat hatékonysága. Az eszköztár célja alapvetően az, hogy elősegítse egy szisztematikusabb megközelítés kidolgozását a kohéziós politika, illetve az európai strukturális és beruházási alapok egyik fontos alkalmazási területének, az egészségügyi beruházásoknak a tervezése és irányítása céljára a 2014–2020-as időszakban. Az eszköztár az alábbi célokhoz fog hozzájárulni:
a beruházások eredményes végrehajtását lehetővé tevő tagállami „adminisztratív kapacitások” javítása, valamint egyúttal az előzetes feltételekre való reagálás erősítése;
következetesség és folytonosság biztosítása a tagállamok és a régiók tervezési és irányítási tevékenységeinek minősége tekintetében, valamint szakmai döntéshozatalában;
általános gyűjtőhely létrehozása a tagállamokon belül zajló, egymást követő vagy párhuzamos tervezési, közbeszerzési, végrehajtási és értékelési folyamatok számára.
Az eszköztár célközönségét a tagállamok alkotják. Igénybe vehetik ugyanakkor az uniós strukturális alapokon belüli vagy azokkal kapcsolatban álló egyéb kiemelt érdekeltek is.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
6
HU
Mi indokolja az eszköztár létrehozását? Az eszköztár megbízható ténybeli alapokra épül. Kidolgozásának alapjául egy olyan, több különböző szempontot is megvizsgáló elemzés szolgál, amely kiterjedt egyrészt a strukturális alapok jelenlegi programciklusához tartozó tagállami programok és projektek teljesítményére, másrészt a közelmúltbeli Euregio III projekt 1 eredményeire és egyéb empirikus úton nyert információkra is. A vizsgálatok rámutattak bizonyos általánosan jellemző problémára, úgy is mint:
a programok nem rendelkeznek egyértelmű stratégiai célokkal, a projektek nem világosan integráltak; megfigyelhető egy bizonyos prioritáslista felé való orientáció, de következetes összpontosítás nélkül;
az egészségügyi és a társadalmi befogadással kapcsolatos szakpolitikák csak gyengén kapcsolódnak egymáshoz; a társadalmi és területi egyenlőtlenségek gyakran kimaradnak a megcélzott problémakörök közül;
fennáll a megreformálatlan, túlzottan költséges egészségügyi modellekbe való további beruházás veszélye;
gyenge operatív teljesítmény tapasztalható, amely nem váltja be a döntés-előkészítő tanulmányban megfogalmazott várakozásokat, és gyenge kapcsolatot mutat az eredeti célokkal;
gyakran nem biztosított a beruházások fenntarthatósága;
nem átláthatóak a döntéshozatali és az értékelési folyamatok.
Ilyen hiányosságok a strukturális alapokból végrehajtott egészségügyi beruházások valamennyi szakaszában előfordulnak: a stratégiai tervezés és a prioritások megállapítása során, a többi prioritással és igénnyel való integráció és koordináció szempontjából, a projektek szakmai tartalma és felépítése tekintetében, a program-végrehajtásban és a projektirányításban, valamint a finanszírozhatóság és a fenntarthatóság kapcsán egyaránt. A problémák annak ellenére is nyilvánvalóan fennállnak, hogy az EU Bizottsága jóvoltából jelentős terjedelmű (és egyre bővülő) útmutatás-csomag áll az érintettek rendelkezésére a strukturális alapokkal kapcsolatos folyamatokról és gyakorlatról.
1
Az EUREGIO III projekt (2009–2011) a strukturális alapoknak a 2000–2006-os és a 2007– 2013-as tárgyidőszakbeli, közvetlen egészségügyi beruházási célú felhasználását vizsgálta és értékelte. (http://www.euregio3.eu/pages/existing-knowledge-learning-using-sf-health investments/euregio-iii-project-2009-2011/)
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
7
HU
Az eszköztár céljai Elsődleges funkciója az, hogy azonnal igénybe vehető kiindulópontként elősegítse a jobb minőségű és hatékonyabb tervezést, döntéshozatalt és végrehajtást azoknak a beruházási programoknak és projekteknek a keretében, amelyek a strukturális alapok révén az egészségügy területén jönnek létre 2. Nem lép a meglévő iránymutatások helyébe, hanem inkább kiegészíti azokat, többek között a konkrétan az egészségügyi ágazattal kapcsolatos alkalmazásuk tekintetében. Arra törekszik, hogy hidat képezzen egyrészről a strukturális alapok 2014 és 2020 közötti időszakban alkalmazandó folyamatai és eljárásai, valamint az alapok kapcsán támasztott elvárások, másrészről a tagállamok belső tervezési és beruházáskezelési folyamatai között. A tagállamok belső rendszereit és folyamatait tehát tökéletesítheti, de nyilvánvalóan nem léphet azok helyébe. Az eszköztár a 2. alcsoport tagjai által megfogalmazott igényekre kínál megoldást. A tagállamok közül sokan jelezték, hogy szükségesnek tartják a strukturális alapokkal kapcsolatos tervezés, egyeztetés, végrehajtás és értékelés céljára rendelkezésre álló tagállami kapacitások és kompetenciák javítását. Az eszköztár egyike azoknak a lépéseknek, amelyek jobb támogatást törekszenek biztosítani a strukturális alapok kezelésének e kritikus területein. Az eszköztár végeredményben a hallgatólagos, illetve implicit tudás explicitté alakítását segíti elő, és így a rendszer egészében megoszthatóvá teszi azt. Ennek köszönhetően hozzájárul a különböző rendszerek működési hibáinak csökkentéséhez, és növeli az általános hatékonyságot. Az eszköztár tartalma Az eszköztár bizonyos javasolt módszertani útmutatók és iránymutatások számára biztosít helyet. Hozzáférést biztosít bizonyos szakmai ismeretekhez, illetve a folyamatok rendszerezésével kapcsolatos tudnivalókhoz, amelyek célja a készségek fejlesztése.
2
Az eszköztár az elkövetkező 18 hónap során – egy, az EU egészségügyi programja keretében lebonyolítandó pályázati eljárás keretében – alapul fog szolgálni a strukturális alapok és az egészségügy kapcsán végzendő átfogóbb munkához is.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
8
HU
Jellegét tekintve általános ugyan, de valamennyi tagállam egészségügyi rendszere számára releváns, és könnyen „lefordítható”, illetve alkalmazható a helyi körülményeknek megfelelően. A 2. alcsoport határozottan azt javasolja, hogy az eszköztár hatálya is általános legyen, és ne célirányos, tematikus irányvonalat kövessen (pl.: infrastruktúra, munkaerő-kiképzés, ikt, e-egészségügy). Az eszköztár a főbb beruházási területek felett átívelő jelleggel bír. Ennek az elvnek köszönhetően nem szab irányt a strukturális alapokon keresztüli beruházások fókuszpontja szempontjából, illetve nem befolyásolja azt – ez egyértelműen a tagállamok előjoga –, hanem beruházási döntéshozataluk megkönnyítésére és támogatására szolgál. Az eszköztár tartalma a 2. alcsoport tagjainak ajánlásain alapul. Fontos, hogy hathatós támogatást nyújtson a tagállamok számára, és megfeleljen az általuk kifejezett változatos igényeknek. A tematikus szakaszok tartalmához a 2. alcsoport tagjainak az üléseik és konzultációik során megvitatott és elfogadott hozzájárulásai szolgáltak alapul. Az eszköztár szakaszai 1.
A sikerhez vezető kritikus tényezők
2.
Főbb szakpolitikai kérdések
3.
A strukturális alapok keretei és mechanizmusai a 2014–2020-as időszakban
4.
Stratégiai tervezés
5.
Pénzügyi tervezés
6.
Végrehajtás
7.
Konklúzió
1.
A SIKERHEZ VEZETŐ KRITIKUS TÉNYEZŐK
E dokumentum egészében hangsúlyt helyeztünk azokra a tényezőkre, lépésekre, információs igényekre és kapacitásfejlesztési szempontokra, amelyek együttesen a projektek sikeres teljesítését elősegítő kritikus tényezőket alkotnak. E tekintetben nagy jelentőséggel bír az a kapcsolat, amely a stratégia eredeti kidolgozása, illetve a projektek tervezése, valamint azon eszközök és kritériumok között áll fenn, amelyek segítségével utóbb értékelés készül arról, hogy az eredmények mennyiben felelnek meg a kitűzött céloknak, és milyen értékeket teremtettek a ráfordításokhoz képest.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
9
HU
Az Európai Bizottság „Útmutató az előzetes értékeléshez – Az európai kohéziós politika monitoringja és értékelése” című, 2013. januári dokumentuma 3 útmutatással szolgál azok számára, akiknek a beruházások eredményességének elbírálása a feladata lesz, valamint hasznos segítséget nyújt azáltal, hogy meghatározza a program-életciklus legfőbb összetevőit:
A program stratégiája
Mutatók, monitoring és értékelés
A pénzügyi előirányzatok következetessége
Az Európa 2020 stratégiához való hozzájárulás, valamint
Stratégiai környezeti értékelés
A cél az, hogy ezeknek az alkotóelemeknek a hatékony ötvözésével biztosított legyen a programok és az azokhoz tartozó projektek eredményes teljesítése. Anélkül azonban, hogy egyértelműen azonosítanánk, mi minősül sikeres és eredményes teljesítésnek, nehéz meghatározni az ezen eredmények elérését biztosító, hétköznapi logikán alapuló (kritikus) sikertényezőket. Sikeresnek az a beruházás tekinthető, amely „jelentősen hozzájárul közösen meghatározott céljai teljesüléséhez. Ezenkívül, negatív hatással a legrosszabb esetben is csak csekély mértékben és szándékolatlan módon járhat, céljainak összhangban kell lennie a társadalmi szükségletekkel és prioritásokkal, és fel kell tudnia mutatni az eredeti szándéknak megfelelően megvalósult hosszú távú előnyöket.” 4 Az alább következő szakaszok kijelölik a strukturális alapokból finanszírozott beruházások sikerét biztosító kritikus tényezők megállapítása és teljesítése céljából követendő útvonalat. 2.
FŐBB SZAKPOLITIKAI ÜZENETEK
Alább a 2. alcsoport tagjai által közösen elfogadott (és 2012-ben a csoport időközi jelentésében is megjelent) megállapítások olvashatók. Néhány fontos szakpolitikai kérdés áttekintését tartalmazzák a tagállamok strukturális alapokkal kapcsolatos stratégiáival összefüggésben.
3 4
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/ex_ante_en.pdf Ezeket a követelményeket az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Ügynöksége (United States Agency for International Development, USAID) fogalmazta meg először, az 1960-as években, az Egyesült Államok által finanszírozott nemzetközi fejlesztési projektekre vonatkozóan, majd utóbb az ENSZ, a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) és az Európai Bizottság is átvette (mindegyikük fontos pénzügyi támogatói, illetve tanácsadói tevékenységet folytat a társadalmi és gazdasági segítségnyújtás területén).
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
10
HU
Egészségpolitikai szempontok 1)
Az egészségpolitikára az előrelátható jövő távlatában a jelenlegi világszintű pénzügyigazdasági válság fogja rányomni bélyegét. A válság súlyossági fokától függően a hatóságok valószínűleg az egészségügyi kiadásaik visszafogásával fognak reagálni. A gazdasági válság ugyanakkor lehetőséget kínál a szükséges reformok eredményes végrehajtására. Az egészségügy „új generációs” megközelítéseinek a kidolgozása céljából újra át kell gondolni és olyan módon kell átalakítani a strukturális alapok egészségügyi ágazatban való felhasználását, hogy az elősegítse az egészségügyi rendszerek átformálását, és a beruházások súlypontját az új, integrált és fenntartható ellátási modellek és létesítmények felé billentse. A tagállamok előtt álló egyik legfőbb kihívás az, hogy megteremtsék az egyensúlyt a szolgáltatások biztonságának és minőségének megőrzéséhez szükséges tevékenységek, illetve az új reformintézkedésekbe való beruházás között. 5
2)
Az egészségügy egyike a strukturális alapok általi támogatásért versenyző számos ágazatnak. A versenytárs ágazatok közül sok olyan van, amely várhatóan nyilvánvalóbb mérhető gazdasági hasznot és gyorsabb megtérülést biztosít (pl. a közlekedés és a lakóingatlan-ágazat). Ez a tény jelentős súllyal esik a latba az egészségüggyel szemben, amelyet viszont gyakran olyan nagy költségigényű területnek tekintenek, amely nem tud egyértelmű bizonyítékokkal szolgálni a ráfordítások mérhető/meghatározható gazdasági megtérüléséről. Habár az egyértelmű, hogy az egészség előfeltétele a gazdasági növekedésnek és a jólétnek, az egészségügy gazdaságra gyakorolt hatását gyakran félreértik és alábecslik.
3)
Komoly haszonnal jár, ha a jövőbeli egészségügyi beruházás stratégiai tervezése multiszektorális és nemzeti szinten koordinált, ugyanakkor regionális (és szubregionális) szintű vállalásokat (és megfelelő hozzájárulásokat) is bevon. Ez segít biztosítani a programozás, a támogatási területek kiválasztása, a társfinanszírozási források és a nemzeti egészségszakpolitikának való megfelelés integrált megközelítését. A tagállamok közötti európai szintű együttműködés határozottan támogatott, hiszen sok tagállam hasonló operatív nehézségekkel küzd (pl. az egészségügyi munkavállalók mobilitása, határokon átnyúló egészségügyi fenyegetések).
5
Az Európai Bizottság és a Gazdaságpolitikai Bizottság (ad-hoc munkacsoport) együttes jelentése azegészségügyi rendszerekről (2010), , European Economy Occasional Papers 74. A Bizottság Közleménye, 2013. évi éves növekedési jelentés, COM(2012) 750 final.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
11
HU
4)
Az egészségügyi ágazattal kapcsolatos döntéshozatali jogkörök nemzeti és regionális kormányzati szint közötti megoszlása tagállamonként meglehetősen eltérő. Ennek a tényezőnek kiemeltebb szerepet lehetne juttatni, hiszen – különösen a közpénzekből való beruházás által igényelt multiszektorális és koordinált jelleget figyelembe véve – elmondható róla, hogy nagy mértékben befolyásolja a strukturális alapok egészségügyben való felhasználásának „kapacitását”.
5)
Az, hogy a strukturális alapok forráselosztása és -felhasználása hatékony és eredményes legyen, kulcsfontosságú abból a szempontból, hogy az egyes országok közelebb kerülhessenek az egészségügyi ellátás terén az egyetemes hozzáférés és a méltányosság biztosításának végső céljához. A társadalmi kohézió megvalósítása, az eredmény- és minőségbeli eltérések csökkentése és az egészségügyben a tagállamok között és azokon belül tapasztalható komoly eltérések felszámolása továbbra is kritikus fontosságú.
A strukturális alapokkal kapcsolatos szempontok Az alábbiakban a 2. alcsoport tagjainak a strukturális alapok prioritásaival és folyamataival kapcsolatos konkrétabb meglátásait és ajánlásait összegezzük: 6)
Az egészségügyi beruházásoknak követniük kell a 2014–2020-as időszakra vonatkozó (még tárgyalás alatt álló) szabályozási csomagban foglalt rendelkezéseket, például:
hangsúlyt kell helyezni a strukturális alapokból finanszírozott beruházások stratégiaibb jellegű megközelítésére, az eredmények és hatások javítására, a regionális egyensúlyhiányok megszüntetésére és az érintett szereplők fokozottabb bevonásának biztosítására;
az intézkedéseket integrált jelleggel kell kialakítani, teljes mértékben igénybe véve az egyszerre több alapból való támogatás új lehetőségét (lásd: integrált ESZA–ERFA projektek);
az egészségügyi beruházásoknak az alap-specifikus (lásd: Európa 2020) prioritásokra és kiemelt intézkedésekre vonatkozóan megállapított célszámokat és iránymutatásokat kell követniük.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
12
HU
7)
Az előzetes feltételrendszer fontos eszközt jelent, amellyel ösztönözhető az egészségügyi beruházások javításának nemzeti szintű megvitatása és az ezzel kapcsolatos nemzeti szintű szerepvállalás, a jobb és hatékonyabb (és a korai szakaszban megkezdődő) tervezés, a hatékonyabb makro- és mikro-költségvetési elvek kidolgozása, valamint az EU2020-célokhoz való fokozottabb igazodás. A jó szerkezetű és jól integrált főterv-készítés kritikus jelentőséggel bír a strukturális alapok sikeres felhasználása szempontjából, különösen az előzetes feltételrendszer új, eredményorientált szemlélete tükrében.
8)
Tartós feszültség áll fenn az alacsony színvonalú, idejétmúlt infrastruktúra és technológia által okozott alapvető rövid távú problémák kezelésének igénye, valamint az egészségügy stratégiai reformjába való beruházás igénye között. A strukturális alapok programozási ciklusa által szabott időkeret komoly kihívást jelent a nagyszabású egészségügyi reformkezdeményezések irányítása szempontjából.
9)
A több alapból finanszírozott projektek új lehetőségeket és kihívásokat jelentenek, különösen az ágazatközi együttműködés iránti támogatásszerzés, a bevételfinanszírozási források integrálása és az új közös munkaformák szempontjából.
10)
Kulcsfontosságú és egyúttal hasznos is, ha az egészségügyi minisztériumok részt vesznek a strukturális alapokkal kapcsolatos nemzeti tervezési, programozási és monitoringfolyamatokban, annak ellenére, hogy azokra túlnyomórészt a regionális irányultság jellemző. A projektek és programok ismétlődéseinek és szétdaraboltságának megelőzése céljából a főbb szakpolitikai célokat nemzeti szinten koordinálni kell. Erre szükség van nemcsak az egészségügyi támogatás országon belüli méltányosságbeli és minőségbeli eltéréseivel kapcsolatos problémák kezelése és az átfogó nemzeti (egészségügyi) stratégia érvényesítése érdekében, hanem azért is, hogy koherens és integrált program jöjjön létre, amely alkalmas az egészségügyi rendszerek rendszerszintű fejlesztésére (és megváltoztatására). Az egészségügyi minisztériumnak hangsúlyos szerepet kell betöltenie az egészségügyre szánt alapok átfogó irányításában, hogy a program teljes életciklusa során (vagyis a tervezéstől a végrehajtásig és az értékelésig) biztosított legyen annak következetessége és a hatékonysága. Ezáltal könnyebb lesz biztosítani a minőséget a közigazgatás szintjén.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
13
HU
11)
A hatékony beruházás kapcsán a gyakorlaton alapuló megközelítésnek figyelembe kell vennie az aktuális és az előző programozási időszak eredményeit, valamint a projektvégrehajtás során nyert gyakorlati tapasztalatokat; ennek során nemcsak a mennyiségi adatokat kell felhasználni, hanem azt is meg kell vizsgálni, hogy az eredmények adott esetben mennyiben, illetve miért tértek el az eredeti céltól. Ennek során figyelembe kell venni a fő partnerek véleményét, illetve a folyamat során szerzett tapasztalataikat.
12)
A kockázatfelmérés gyakran nem kap megfelelő figyelmet a tervezés és a beruházás során; gondoskodni kell tehát arról, hogy sor kerüljön mind a rövid távú finanszírozhatóság, mind a hosszabb távú stratégiai fenntarthatóság előzetes értékelésére.
Mindez együttesen arra hívja fel a figyelmet, hogy hatékonyabb tervezésre, végrehajtásra és értékelésre, az információkhoz és a bevált gyakorlati példákhoz való jobb hozzáférésre, valamint jobb készségfejlesztésre van szükség. A felvázolt szakpolitikai üzenetek egyúttal megerősítik az eszköztár létrehozásának indokoltságát. 3.
A STRUKTURÁLIS ALAPOK KERETEI ÉS MECHANIZMUSAI A 2014–2020-AS IDŐSZAKBAN
Megújuló jogi keretek Az EU Tanácsa a közeljövőben elfogadja a 2014–2020-as időszak kohéziós politikájának kereteit meghatározó jogalkotási csomagot 6. Az új jogalkotási csomag:
ismerteti a kohéziós politika céljait, és áttekintést nyújt a rendelkezésre álló forrásokról;
megállapítja a közös elveket és a tematikus prioritásokat (közös rendelkezésekről szóló rendelet), megnevezve bizonyos konkrét beruházási célszámokat is;
feltételeket (többek között előzetes feltételeket) határoz meg az alapok jóváhagyására, figyelemmel kísérésére és értékelésére vonatkozóan.
6
Kohéziós politika 2014–2020; A Bizottság jogalkotási javaslatai http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/index_hu.cfm
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
14
HU
Az eredményorientáltság elve az új szabályozásba is beépült, és ahhoz kapcsolódóan a Bizottság kidolgozott egy monitoring-, illetve értékelési útmutatót is 7. Az ezen útmutató részét képező „Koncepciók és ajánlások” című dokumentum 8 alapjaiban vizsgálja felül a kohéziós politika beavatkozási logikáját, amely az európai strukturális és beruházási alapok műveleteiben alkalmazott legfőbb elvek és mechanizmusok közé tartozik 9. A jogalkotási csomag a különböző alapokkal kapcsolatos szabályokat is harmonizálja az uniós fellépés koherenciájának növelése céljából, valamint – a projektek/programok integrációjának támogatása érdekében – rugalmasságot teremt azáltal, hogy lehetővé teszi az alapok egymással kombinált felhasználását a releváns beavatkozások céljára. A tagállamok az Európai Bizottsággal tartandó konzultációs folyamat során (2013 végéig) meg fogják fogalmazni kötelezettségvállalásaikat a fenti célokkal összhangban lévő beruházási prioritások középpontba állítását illetően. Ez azután rögzítésre kerül az országszintű partnerségi megállapodásokban és operatív programokban. Stratégiai szintű tematikus célok Az új kohéziós politika célja, hogy megerősítse az alapjául szolgáló stratégiai dimenziót, és biztosítsa, hogy az uniós beruházások a jövőben célzottabban Európa hosszú távú, növekedéssel és munkahelyteremtéssel kapcsolatos céljainak (az Európa 2020 stratégiának) az elérésére irányuljanak. Az Európa 2020 stratégia öt prioritásként kezelendő területre vonatkozóan állapít meg célokat: foglalkoztatás; kutatás és innováció; oktatás; társadalmi befogadás és a szegénység csökkentése; éghajlatváltozás/energetika. A stratégia hét kiemelt kezdeményezést is tartalmaz, melyek keretében az EU és tagállamai kölcsönösen támogatják az említett öt uniós prioritást 10.
7 8 9
10
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/guidance_en.cfm#1 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf A beavatkozási logikáról lásd még: „A strukturális alapok beavatkozási logikája, új szemszögből” – a European Evaluation Society konferenciáján, 2012. október 4-én, Helsinkiben ismertetett tanulmány szerzője Veronica Gaffey. (http://ec.europa.eu/regional_policy/impact/evaluation/conf_doc/helsinki_vg_2012.pdf) http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/flagship-initiatives/index_hu.htm
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
15
HU
Mivel egyre gyakrabban nyer elismerést, hogy az egészségügy fontos fókuszpontot jelent a regionális fejlesztés és a versenyképesség szempontjából, immár jogosult a kohéziós politika keretében való finanszírozásra. Elsődlegesen az alábbi alapokról van szó:
Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), amelyből (eddig) nagyrészt az egészségügyi infrastruktúra és technológia, így többek között az e-egészségügy területére irányultak a források;
Az Európai Szociális Alap (ESZA), amely az idősödéssel, az egészségfejlesztéssel és egészségügyi képzéssel, az egészségi egyenlőtlenségek csökkentésével, valamint a közegészségügyi
hatóságok
(és
egyéb
érintettek)
kapacitásépítésével
kapcsolatos
egészségügyi tevékenységeket finanszíroz. A közös stratégiai keret (közös rendelkezésekről szóló rendelet) 11 egy 11 tematikus célból álló keretet határoz meg, amely célok a kohéziós politika alapján való finanszírozás céljából prioritásként kezelendők, és amelyek az egészségügy területéhez tartozó támogatható területeket is tartalmaznak.
1.
Tematikus célok
Támogatható egészségügyi területek
Kutatás és innováció
Termék- és szolgáltatás-innováció, üzleti és szociális folyamatok és modellek innovációi [Megjegyzés: implicit módon magában foglalja az „egészségügy” támogathatóságát. A tematikus cél az orvostudományi kutatásokra is vonatkozik.]
2.
Információs és
E-egészségügyi technológiák / szolgáltatások
kommunikációs technológiák
11
A közös stratégiai keret az Európa 2020 stratégiában foglalt célokat és prioritásokat az ERFA, a Kohéziós Alap, az ESZA, az EMVA és az ETHA számára beruházási prioritások formájában fogalmazza meg, biztosítandó azt, hogy az alapok felhasználására a közös célok érdekében integrált módon kerüljön sor (lásd: a közös rendelkezések megállapításáról szóló, 2013. április 22-i módosított bizottsági javaslat (COM(2013) 246 final), II. cím (Stratégiai megközelítés), I. fejezet (A KSK-alapok és a közös stratégiai keret tematikus célkitűzései); valamint a Bizottság szolgálatainak a közös stratégiai keretről szóló munkadokumentuma (SWD(2012) 61 final, 2012.3.14., I. és II. rész (Mellékletek)).
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
16
HU
3.
Tematikus célok
Támogatható egészségügyi területek
Kis- és
A kkv-k fejlesztése olyan európai és regionális
középvállalkozások
kihívások kapcsán felmerülő új területeken, mint
versenyképessége
például az új társadalmi igényeket tükröző innovatív szolgáltatások, vagy a népesség idősödésével, ill. az idősek gondozásával és egészségével összefüggő termékek és szolgáltatások
4.
Elmozdulás a
Energiahatékonyság
karbonszegény gazdaság
alapuló fűtés/hűtés biztosítása a középületekben
irányába
[Megjegyzés: implicit módon magában foglalja az
„egészségügy”
és
megújuló
forráson
támogathatóságát.
középületek/közszolgáltatások
A
közül
az
egészségügyi
létesítményekben,
illetve
egészségügyi
szolgáltatásokkal
összefüggő
szállításban
figyelhető
meg
az
az egyik
legmagasabb széndioxid-kibocsátási ráta. Ez következményekkel jár mind a közegészség, mind a gazdaság széndioxid-kibocsátása terén.] 5.
6.
Éghajlatváltozáshoz való
Fokozott beruházás az éghajlatváltozáshoz való
alkalmazkodás,
alkalmazkodással,
kockázatmegelőzés és -
kockázatmegelőzéssel és -kezeléssel kapcsolatos
kezelés
célokba, így pl. az emberi egészség védelmébe
Környezetvédelem és
Nincs közvetlen egészségügyi vonatkozása [a
hatékony
tematikus
forrásfelhasználás
kezelése szempontjából releváns, lásd a fenti 4.
cél
az
valamint
egészségügyi
a
hulladékok
pont megjegyzését is] 7.
Fenntartható közlekedés,
Nincs közvetlen egészségügyi vonatkozása [a
kapacitáshiányok
tematikus cél a fenntartható közlekedés, a fejlett
megszüntetése a főbb
kerékpár-, illetve gyalogutak, a légszennyezés és
hálózati infrastruktúrákban
a zaj szempontjából releváns, mely utóbbiak mind hatással vannak az egészségre].
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
17
HU
8.
Tematikus célok
Támogatható egészségügyi területek
Foglalkoztatás, a
Felkészülés és tanácsadás az egészségügyi
munkaerő mobilitásának
munkaerőpiac strukturális elmozdulásai által
támogatása
teremtett hosszú távú foglalkoztatási lehetőségek kapcsán; ifjúsági önfoglalkoztatás és vállalkozás az egészségügyi ágazatban; a munkanélküli és az inaktív
népesség
támogatása
a
vállalkozásindításban, illetve -fejlesztésben – minden ágazatban, így a gondozás és az egészségügy területén is; a munkahelyi biztonság és
egészség
előmozdítása;
a
tevékeny
és
egészséges időskor elősegítése [a tematikus cél az egészségügyben tapasztalható munkaerőhiány kezelése szempontjából is releváns]. 9.
Társadalmi befogadás,
A szociális védelmi rendszerek korszerűsítése,
szegénység elleni
ideértve
küzdelem
költséghatékonyabbá és adekvátabbá tételét célzó
az
reformok
egészségügyi
kidolgozását
fenntartható
és
és
szolgáltatások végrehajtását
színvonalas
is;
egészségügyi
szolgáltatások az egészségi egyenlőtlenségek csökkentése
érdekében;
az
egészségügyi
megelőzés és az e-egészségügy támogatása; az egészségügyi
és
a
szociális
szolgáltatások
egymással való fokozottabb összekapcsolása; beruházások az egészségügyi infrastruktúrába; az egészséges
életvitel
népszerűsítése
és
az
egészségügyi kockázatok – a mozgáshiány, a dohányzás,
a
káros
rendszerességű
alkoholfogyasztás, stb. – kezelése.
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
18
HU
Tematikus célok 10.
Támogatható egészségügyi területek
Oktatás, készségfejlesztés, Egész életen át tartó tanulás a munkaerő egész
életen
tanulás
át
tartó alkalmazkodási képességének javítása érdekében, valamint az egészségügyi szakemberek képzése és oktatása
11.
Intézményi
Az
egészségpolitikát
megvalósító
érintettek
kapacitásépítés, hatékony kapacitásainak fejlesztése, így például hatékony közigazgatás
egészségügyi ágazati technológiák és részletesen kidolgozott közigazgatási módszerek
Az Európai Bizottság 2013 márciusában a szociális beruházási csomag részeként a „Beruházás az egészségbe” 12 című jelentést is elfogadta. A jelentés meghatározza, hogy milyen szerepet tölt be az egészségügy az Európa 2020 stratégiában, és megerősíti az európai egészségpolitikák és az egészségügyi rendszerek reformja iránti támogatás közötti kapcsolatot. Ismételten leszögezi a legfőbb alapelveket, így például azt, hogy az egészség maga is értéket képez; nyomatékosan hivatkozik az egészségnek a humán tőkéhez való hozzájárulására és az annak szempontjából vett fontosságára; az egészségügyi kiadások növekedést elősegítő hatása mellett érvel; és maga is hangsúlyozza az egészségi egyenlőtlenségek csökkentésének és a fenntartható rendszerekbe való beruházásnak a szükségességét. A „Beruházás az egészségbe” című jelentés ezért fontos stratégiai áttekintéssel szolgál a jó egészségi állapotba és a jobb egészségügyi teljesítménybe való beruházás szükségességéről, lehetőségeiről és előnyeiről. A dokumentum a strukturális alapokból való támogatást illetően bizonyos prioritásokat is szorgalmaz:
beruházás olyan egészségügyi infrastruktúrákba [ideértve a legfőbb technológiákat és az eegészségügyet is], amelyek elősegítik az egészségügyi rendszert átformáló változásokat, így mindenekelőtt megerősítik a kórház-központú modell felől a közösségi alapú ellátás és az integrált szolgáltatások irányába való elmozdulást;
a megfizethető, fenntartható és színvonalas egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés javítása különösen a régiók közötti egészségi egyenlőtlenségek csökkentése, valamint a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok és a peremre szorult közösségek egészségügyi ellátáshoz való hozzáférésének javítása céljából;
az egészségügyi munkaerő támogatása – alkalmazkodás, készségfejlesztés, egész életen át tartó tanulás;
a tevékeny és egészséges időskor elősegítése a foglalkoztathatóság és a foglalkoztatás javítása céljából, annak érdekében, hogy a polgárok hosszabb ideig maradjanak a munkaerőpiacon.
12
http://ec.europa.eu/health/strategy/docs/swd_investing_in_health.pdf
17871/13
DG B 4B
ll/HS/kb
19
HU
Előzetes feltételrendszer A 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre irányuló javaslataiban a Bizottság a feltételrendszert illetően olyan új rendelkezések bevezetésére szólított fel, amelyekkel biztosítható, hogy az uniós finanszírozás eredményorientált legyen, és határozottan arra ösztönözze a tagállamokat, hogy biztosítsák az Európa 2020 stratégiában meghatározott céloknak és célértékeknek a kohéziós politikán keresztüli hatékony megvalósítását. 13 A javasolt előzetes feltételrendszernek stratégiai keretet kell nyújtania a beruházásokhoz. Célja továbbá annak biztosítása, hogy a hatékony beruházásokhoz szükséges valamennyi intézményi és stratégiai szakpolitikai intézkedés meghozatalára sor kerüljön. A feltételrendszer ötvözi magában a megfelelő szabályozási keretet, egyértelmű célokat tartalmazó hatékony szakpolitikákat és a megfelelő adminisztratív, illetve intézményi kapacitást. Az előzetes feltételrendszernek a 2014–2020-as időszakra vonatkozó strukturális alapokban érvényesülő továbbfejlesztett koncepciója megfelelő szakpolitikai és adminisztratív kapacitást kíván biztosítani a program hatékony végrehajtásához. A cél a kohéziós politikát illetően a tagállamok teljesítményében mutatkozó nagyfokú különbségek (különösen a források felhasználására irányuló képesség, a hatékonyság és az eredményesség terén meglévő eltérések) kezelése. A tapasztalatok szerint ezek a különbségek speciálisabb tényezőkre is visszavezethetők, mégpedig:
a makrogazdasági feltételekre: a GDP-re, más szavakkal arra, hogy a tagállamok milyen mértékben képesek projekteket és programokat támogatni és fenntartani;
a pénzügyi abszorpciós kapacitásra: azaz a programok és projektek társfinanszírozására irányuló képességre, valamint
az adminisztratív kapacitásra.
Az egészségügyre vonatkozó előzetes feltételrendszer magában foglalja egy olyan nemzeti vagy regionális egészségügyi stratégia meglétét, amely biztosítja az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést és a gazdasági fenntarthatóságot. A teljesítési kritériumok a következők:
olyan nemzeti vagy regionális egészségügyi stratégia van érvényben, amely 1) koordinált intézkedéseket tartalmaz az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítására; 2) intézkedéseket tartalmaz az egészségügyi ágazat hatékonyságának ösztönzésére, beleértve a szolgáltatásnyújtási modelleket és az infrastruktúrát; valamint 3) monitoring és felülvizsgálati rendszert tartalmaz;
13
http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
20
HU
a tagállam vagy régió elfogadott egy olyan keretrendszert, amely vázolja az egészségügyi ellátás számára rendelkezésre álló költségvetési forrásokat.
Az egészségügyhöz kapcsolódó előzetes feltételek – és teljesítési kritériumok – közé tartoznak továbbá az alábbiak:
digitális növekedés (beleértve a digitális jártasságot és az e-egészségügyet): a digitális növekedésre vonatkozó olyan (a beavatkozások végrehajtásában elért előrehaladás mérésére szolgáló mutatókat is tartalmazó) stratégiai szakpolitikai keret megléte, amelynek célja a megfizethető, jó minőségű és átjárható, ikt-alapú magán- és közszolgáltatások iránti kereslet ösztönzése és a polgárok, köztük a kiszolgáltatott csoportok, a vállalkozások és közigazgatási szervek által történő használatuk növelése, határokon átnyúló viszonylatban is;
roma integráció (az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést is beleértve): olyan nemzeti roma integrációs stratégiai szakpolitikai keret megléte, amely teljesíthető nemzeti célokat tűz ki a romák integrációja, a romák és a lakosság többi része közötti szakadék áthidalása érdekében;
tevékeny és egészséges időskor: a tevékeny és egészséges időskorra vonatkozó szakpolitikák kidolgozása és végrehajtása a foglalkoztatási iránymutatásokkal összhangban. A tevékeny és egészséges időskor támasztotta kihívások kezelését célzó tevékenységek: az érintett felek részt vesznek a tevékeny időskorra vonatkozó politikák kialakításában és végrehajtásában; a tagállamok intézkedéseket hoznak a tevékeny időskor előmozdítása és a korai nyugdíjba vonulás visszaszorítása érdekében.
Az eszköztár hasznos segítségként szolgálhat a tagállamok számára az előzetes feltételrendszer teljesítéséhez, különösen az ahhoz szükséges „adminisztratív kapacitás” fejlesztéséhez. Az eszköztár a jobb eredményekre való folyamatos törekvés részét képezi majd.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
21
HU
Célzottabb eredmények felé A EU hangsúlyozta, hogy a program kimenetelének eredményorientáltabbnak kell lennie. Az elvárások szerint a beruházásoknak stratégiai és gazdasági előnyökkel kell járniuk, ideértve a következőket is: a tagállamok és a régiók által a program elfogadott céljai tekintetében elért konkrét eredmények, magas szintű uniós célok és nyomon követésük módja, a kohéziós politika hozzájárulása az Európán belüli gazdasági és társadalmi különbségek enyhítéséhez és az Európa 2020 stratégia megvalósításához, továbbá a programok miként reagálnak a gazdasági válságra és hajtanak hasznot. Integrált finanszírozás A 2014–2020-as programciklusban kiemelt hangsúlyt kapó integrált finanszírozás hasznos eszköz, amely nemcsak a koordináció javítását szolgálja, hanem az integrált fejlesztés megvalósítását is. Amennyiben egy város- vagy területfejlesztési stratégia integrált megközelítést igényel amiatt, hogy egy vagy több operatív program egynél több prioritási tengelye szerinti beruházásokat tartalmaz, akkor az alapok által támogatott tevékenységeket az operatív programon belüli integrált területi beruházásként
kell
végrehajtani
(a
közös
rendelkezésekről
szóló
rendelet
(65)
preambulumbekezdése). Az integrált stratégiák végrehajtását segíti, hogy a programok szintjén, illetve operatív szinten is ötvözhetők az ERFA, az ESZA és a Kohéziós Alap keretében finanszírozott tevékenységek. Az egészségügyi ágazatban az integrált finanszírozás révén könnyebbé válhat a problémák kezelését célzó tevékenységek hatékony összekapcsolása. Például az ikt/technológia beszerzését, betegségmegelőzési programokat, szűrővizsgálatokat, az egészségügyi személyzet képzését stb. magában foglaló tevékenységeket egy több alapból finanszírozott projekt keretében egy közös téma alá lehet sorolni. Nagyon kevéssé valószínű, hogy egyetlen projektfinanszírozási alappal a jövőben a szolgáltatásnyújtás módját illetően rendszerszintű változásokat és fejlesztéseket lehetne megvalósítani. Emellett a legtöbb esetben valószínűleg nem elegendő a keresztfinanszírozás 14 hagyományos eljárása.
14
A keresztfinanszírozás az ERFA-t és az ESZA-t ötvözi a művelet egy részének erejéig (az operatív program minden egyes prioritási tengelyének legfeljebb 5 %-áig), és a 2014–2020-as időszakban az európai strukturális és beruházási alapok keretében továbbra is kiegészíti a több alapból való támogatás megközelítését (a közös rendelkezésekről szóló rendelet (55) preambulumbekezdése).
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
22
HU
Területi együttműködés A kohéziós politika új szabályai értelmében, amennyiben egy város- vagy területfejlesztési stratégia integrált megközelítést igényel amiatt, hogy egy vagy több operatív program egynél több prioritási tengelye szerinti beruházásokat tartalmaz, akkor az alapok által támogatott tevékenységeket az operatív programon belüli integrált területi beruházásként kell végrehajtani. Az integrált területi beruházások több szempontból is előnyösek lehetnek az egészségügyi fejlesztések összefüggésében: az egy vagy több operatív program egynél több prioritási tengelye szerinti beruházások között megteremtheti a kívánt szinergiákat, továbbá segíthet az „álstratégiákkal” szembeni fellépésben (amikor a stratégiaalkotás csak lazán kapcsolódik a problémához vagy az azt megalapozó bizonyítékokhoz és főként a vonzó projektelképzelések bemutatására összpontosít).
Az integrált területi beruházásokat különösen az egészségügyi és a
szociális ellátások között átfedések esetén, valamint a regionális/helyi egészségügyi stratégiai tervezés támogatására lehetne felhasználni. 4.
STRATÉGIAI TERVEZÉS
A stratégiai tervezés az a folyamat, melynek során az EU és a tagállamok meghatározzák a követendő irányt és célokat, valamint döntéseket hoznak e célok megvalósításához szükséges források elkülönítése érdekében. A stratégiai tervezés nem csupán a végrehajtandó intézkedések és tevékenységek listájának összeállítása, hanem egy adatokkal alátámasztott elképzelés felvázolása is arra vonatkozóan, hogy hova kell összességében eljutni, továbbá azon lépések meghatározása, amelyek az érdekelt felek kötelezettségvállalásának és támogatásának megszerzéséhez szükségesek. A stratégiai szakpolitikai irányvonal meghatározásához ismerni kell a kiindulási helyzetet, azt, hogy mit kell elérni, valamint meg kell állapodni arról, hogy az egyes tagállamok önállóan, illetve együttműködésben és egymást kölcsönösen támogatva miként határozhatják meg és hajthatják végre a megfelelő tevékenységeket. Az EU jól meghatározott szakpolitikákkal és stratégiákkal rendelkezik, amelyek együttesen átfogó keretet nyújtanak a tagállamok számára a stratégiai tervezéshez. Az EU 2020 stratégia három prioritási területe tükrözi a fő kihívásokat: az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés megteremtését. Ehhez megfelelő kiemelt kezdeményezések kapcsolódnak, amelyek pedig több, az egészséggel összefüggő célt is tartalmaznak (pl. az egészségügyi egyenlőtlenségek enyhítése, a szegénységgel és a társadalmi kirekesztődéssel szembeni küzdelem, az idősödő népesség jelentette kihívások, valamint a korszerű, könnyen elérhető online szolgáltatások – az e-egészségügy – bevezetése és használata). 17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
23
HU
A stratégiai tervezés során figyelembe kell venni olyan kérdéseket is, amelyek túlmutatnak magán az egészségügyi ágazaton. Ebben az összefüggésben e kérdések elsősorban azon (a gazdasági kormányzás európai szemeszterének keretében megfogalmazott) országspecifikus ajánlásokhoz kapcsolódnak, amelyek segítséget nyújtanak a tagállamok gazdasági helyzetének megerősítéséhez. Ide tartoznak például a növekedést és a munkahelyteremtést ösztönző intézkedések, amelyek magukban foglalhatják az alábbiakat:
kölcsönös kapcsolat kialakítása a tagállamok nemzeti szakpolitikai céljai és az Európa 2020 stratégiában foglalt célértékek (pl. foglalkoztatási arányok a célcsoportokban, a nemzeti szegénységi küszöb alatt élők száma stb.) között;
új versenyelőnyök kialakítását célzó tevékenységek (a nemzeti reformprogramokban jelzettek szerint);
a 2014–2020-as időszakra vonatkozó kohéziós politikát meghatározó jogalkotási csomag tervezetében szereplő, az ESZA és ERFA keretében végrehajtott beavatkozás területén a reformok és a szakpolitikai keret megvalósításához nyújtott támogatás;
a Bizottság szolgálatainak a partnerségi megállapodás és programok kialakítására vonatkozó állásfoglalásaiban sikertényezőkként megjelölt kérdések.
A stratégiában egyértelmű ütemtervet kell feltüntetni arra vonatkozóan, hogy a kívánt változások megvalósulása érdekében miként kell a forrásokat és a tevékenységeket összpontosítani, továbbá azonosítani kell a javasolt tevékenységekkel járó kockázatokat, rendelkezni kell a főbb elvégzendő felülvizsgálatokról annak érdekében, hogy a tevékenységek ne térjenek el a kijelölt irányoktól, valamint vészhelyzeti terveket kell kialakítani az eredménytelenség, illetve az alulteljesítés kiigazítására vagy kompenzálására. A stratégia egyúttal alapot nyújt az érintett szolgáltatási területeken és ágazatokban a stratégia részeként kialakítandó cselekvési tervekhez. A stratégiai tervezés fő elemei A 2. alcsoportban folytatott megbeszélések rávilágítottak a tagállami tapasztalatok és a különböző nemzetközi és európai szervezetek (például a Világbank, az OECD, a WHO és az Európai Bizottság) által általánosan használt úgynevezett klasszikus stratégiai tervezési sablon konvergenciájára.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
24
HU
A 2. alcsoport tagja egyetértettek abban, hogy a stratégiai tervezésben kulcsfontosságú elemként kell szerepelniük az alábbiaknak (indikatív példákkal megvilágítva):
a fő problémák és kihívások azonosítása (pl. a változó demográfiai és járványügyi tendenciákra és szükségletekre való reagálás elmulasztása, illetve a reagálásra való képesség hiánya, az egészségügyi ellátás korlátozott elérhetősége és gyenge minősége, az egészségtudatosság alacsony foka a lakosság körében az életmódból eredő betegségeket illetően, a betegségek korai felismerésének elégtelensége);
egyértelmű célok (pl. a polgárok segítése abban, hogy hosszabb ideig megőrizzék munkaerőpiaci aktivitásukat; a betegségek megelőzése, különösen az életmódból eredő és a krónikus betegségeket illetően; az idősödő népesség szükségleteinek kielégítése;
az egészségügyi
rendszer átalakítása a hatékonyabb, költséghatékony és fenntartható szolgáltatásnyújtás céljából; az egészségi állapot terén mutatkozó egyenlőtlenségek enyhítése, az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés javítása);
beavatkozások (pl. az egészségügyi szolgáltatások minőségét és az egészségügyi ágazat hatékonyságát javító program; az egészségügyi ágazat átalakítása annak érdekében, hogy megfeleljen 2030-ra a várt demográfiai kihívásoknak, az egészségügyi infrastruktúra korszerűsítése, hogy az jobban tudjon reagálni az új ellátási modellekre, az egészségügyi dolgozók képzési modelljének az egészségügyi ágazat igényeihez való hozzáigazítása; a kiemelt betegségterületeket (pl. kardiológia, onkológia, neurológia, traumatológia) tükröző, magas színvonalú egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása) 15;
tervezett tevékenységek (pl. lakosságorientált megelőző programok például a vastagbélrák, az emlőrák és a méhnyakrák korai diagnózisa érdekében; a jelentős régióspecifikus egészségügyi problémákat támasztó betegségeket célzó megelőző programok; a munkába és a munkaerőpiacra való gyorsabb visszatérést segítő rehabilitációs programok; a munkahelyi egészségügyi kockázatok csökkentését célzó tevékenységek; új emberierőforrás- és képzési stratégiák bevezetése az egészségügyi dolgozók esetében; nemzeti egészségnevelési és az egészséges életmódot népszerűsítő programok);
pénzügyi források (nemzeti források/ESZA/ERFA/egyéb)
monitoring és felülvizsgálati rendszerek (monitoring mutatók, fő sikermutatók)
15
Az új beavatkozási logikáról lásd még: „A strukturális alapok beavatkozási logikája, új szemszögből” – a European Evaluation Society konferenciáján, 2012. október 4-én, Helsinkiben ismertetett tanulmány szerzője Veronica Gaffey. (http://ec.europa.eu/regional_policy/impact/evaluation/conf_doc/helsinki_vg_2012.pdf)
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
25
HU
Fontos levont tanulságok
Az időzítés kulcsfontosságú: Fontos, hogy az egészségügyi stratégia kialakítása a tagállami programozási
dokumentáció
(partnerségi
megállapodás
és
operatív
programok)
kidolgozásával egyidejűleg, vagy pedig azt megelőzően megkezdődjön. Az egészségügyi stratégia kialakítása céljából elvégzendő, mélyreható ágazati elemzésben figyelembe kell venni az uniós források nemzeti programozását. Egy jól kidolgozott nemzeti egészségügyi stratégia szilárdan megalapozhatja az Egészségügyi Minisztérium által a nemzeti programozás során javasolt összes kiemelt intézkedést és beruházási tevékenységet.
Analitikus/bizonyítékokon alapuló megközelítés: Alapvető fontosságú az ágazati elemzés és az adatok ismertetése, ideértve az időleges tendenciákat és a más országokkal való összehasonlító teljesítményértékeléseket is. A javasolt fejlesztési prioritások és intézkedések alátámasztása érdekében szükséges adatokat, bizonyítékokat és háttérelemzést nyújtani.
Részvételi megközelítés: A stratégiát a szakmabeliek és a nyilvánosság progresszív részvételével kell kialakítani. A cél az, hogy a végleges dokumentum széles körű szerepvállalás eredménye legyen, lehetővé téve az Egészségügyi Minisztérium számára azt, hogy olyan prioritásokat és intézkedéseket határozzon meg, amelyeket illetően konszenzus jött létre valamennyi érdekelt fél és az egészségügyi ágazatban tevékenykedő különböző csoportok között. Mivel a programozási időszak hosszabb, mint a politikai mandátum, a stratégiának a lehető legteljesebb mértékben azokat a pontokat kell megcéloznia, amelyekről konszenzus alakult ki, nem pedig a vitatott kérdéseket, annak érdekében, hogy kormányváltás esetén ne történjenek fennakadások a stratégia végrehajtásában. Szem előtt kell tartani, hogy a részvételi megközelítés érvényesítése a nemzeti egészségügyi stratégia kialakításában időigényes (lásd a fent írtakat az időzítés fontosságáról), és valamennyi érdekelt fél részéről – az Egészségügyi Minisztérium munkatársait is beleértve – nagymértékű elkötelezettséget kíván meg.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
26
HU
Az olasz MexA program Számos tagállam rendelkezik már olyan jól kidolgozott és bevált stratégiai tervezési modellel, amely megfelel az előzetes értékelési kritériumoknak. Ezeket a modelleket szélesebb körben meg kell osztani a tagállamok és a régiók között. Példáként említhetjük az egészségügyi infrastruktúrák terén eszközölt regionális beruházási programok előzetes értékelésének módszertanát (MexAprogram), azaz azt a rendszert, amelyet Olaszország dolgozott ki a fő tőkeberuházásokra, az egészségügyi infrastruktúrára és a klinikai technológiákra vonatkozóan. 16 A MexA az egészségügy terén végrehajtandó regionális beruházási programok mélyreható és előretekintő előzetes értékelésének elvégzésére és/vagy a régiók számára terveik kidolgozásához iránymutatásul szolgáló módszer. A MexA az állam és a régiók közötti együttműködés keretében, egy interaktív és ismétlődő jellegű folyamat során alkalmazott eszköz, melynek célja, hogy egy regionalizált rendszerben biztosítsa a nemzeti egészségügyi szolgálat útmutatását és irányítását. A MexA olyan strukturált „metadokumentumként” felhasználandó eszköz, amely lehetővé teszi egyértelmű és homogén, a regionális közösség egészségügyi szolgáltatások iránti múltbeli és új igényein alapuló, és az általános nemzeti egészségpolitikákkal és -stratégiákkal koherens regionális programok kialakítását. A MexA módszertana az alábbi lépéseket foglalja magában: 1.
Összefoglaló indokolás
2.
Szociálegészségügyi gazdasági elemzés
3.
Az azonosított szükségletek kielégítésére javasolt stratégia és annak belső koherenciája
4.
A stratégia, valamint az uniós, nemzeti és regionális politikák közötti
koherencia
demonstrálása 5.
Várt eredmények és hatásvizsgálat
6.
A terv végrehajtására és nyomon követésére alkalmazott eljárások
16
http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_normativa_1666_allegato.pdf
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
27
HU
Nagy léptékű beruházások (nagyprojektek) A jelentős léptékű tőkeberuházási és technológiai projektek tervezése, végrehajtása és irányítása a finanszírozási forrástól és a témakörtől függetlenül kihívásokat támaszt. A különösen nagy léptékű infrastrukturális beruházásoknak (melyek a strukturális alapok összefüggésben „nagyprojektként” kerültek meghatározásra 17) egyedi és szigorúbb stratégiai tervezési rendelkezéseknek kell megfelelniük. A strukturális alapokból finanszírozott infrastrukturális projektek (Euregio III) elemzéséből a közelmúltban nyert adatok összhangban állnak azzal a tágabb körű és mérvadónak számító kutatással, amely az európai közszektorban a tőkeberuházások eredményeit vizsgálta (pl. a norvégiai Concept-program), bár az említett kutatás a strukturális alapokkal nem foglalkozott. 18 A problémák az alábbiakra vezethetők vissza:
az eredeti projektkoncepció kialakításának hiányosságai;
a szükségletek felmérése, a projekttervezés és a későbbi nyomon követés során használt, releváns mutatók gyenge minősége (vagy hiánya);
a projekttervtől való eltérés, a projekt tervek szerinti megvalósulását biztosító rendszeres ellenőrzés (gateway review) és projektértékelés hiányossága vagy hiánya;
az irányítási kapacitás és kompetencia hiánya / gyengesége a nagyléptékű projektek tervezése és irányítása során – ez az egyik oka annak, hogy olyan sok projekt túlzottan ambiciózus a várt kimenetelt illetően.
Kellő bizonyítékok támasztják alá azt az állítást, hogy a kórházakkal kapcsolatos nagyprojektek és a nagyléptékű (a teljes rendszerre kiterjedő) ikt-programok különösen sérülékenyek.
Mindkét
projekttípus
Mindkét
a
strukturális
alapokból
finanszírozott programok
közé
tartozik.
beruházástípus rendkívül összetett és jellegét tekintve minden esetben több ágazatra terjed ki, számottevő pénzügyi kockázatot hordoz, és magas szintű irányítási készségeket igényel.
17
18
Egy vagy több operatív program részeként az ERFA és a Kohéziós Alap támogathat olyan munkálatok, tevékenységek és szolgáltatások sorából álló műveletet, amelyek célja valamely pontosan meghatározott gazdasági vagy műszaki természetű oszthatatlan feladat elvégzése, amely egyértelműen meghatározott célokkal rendelkezik és amelynek teljes költsége meghaladja az 50 000 000 EUR-t (a továbbiakban: nagyprojekt). A pénzügyi eszközök nem tekintendők nagyprojektnek (a 2007–2013-as időszakra vonatkozó, közös rendelkezésekről szóló rendelet 90. cikke). http://www.concept.ntnu.no/english
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
28
HU
A tagállamok számára jó referenciaforrások állnak rendelkezésre a tőkeberuházások általános elveire vonatkozóan. 19 Az Euregio III is tartalmaz magyarázatokat és esettanulmány példákat a tőke-beruházási stratégiára vonatkozóan. A nagy tőkeberuházások tervezésének összetettsége miatt ebben az eszköztárban nincs lehetőség részletesebben foglalkozni ezzel a témakörrel. Ezért e dokumentumban mindössze azt jelezzük, hogy ez a típusú beruházás a strukturális alapokból finanszírozott beruházások egy sajátos dimenzióját képviseli, amelyek esetében hasznosak a folyamatok, a rendszerek és a kompetenciák terén a további fejlesztések, mind az egészségügyi program keretében lebonyolított pályázati eljárás útján nyújtott folyamatos támogatás részeként, mind pedig a tagállamok saját feladataként. 5.
PÉNZÜGYI TERVEZÉS
Az EU az európai strukturális és beruházási alapok révén biztosít pénzügyi hozzájárulást a gazdasági, társadalmi és területi kohézióhoz. A kohéziós politika pénzügyi elemeit az alábbi két dimenzióban kell szemlélni:
a strukturális alapokból finanszírozott, elfogadott programok és projektek pénzügyi (költségvetési) irányítása, és
a tagállamok szélesebb körű és hosszú távú pénzügyi tervezési és irányítási stratégiái az egészségügyi beruházások terén (melyeknek a strukturális alapok a részét képezik). Az egészségügyi előzetes feltételrendszer kiterjed egy, az egészségügyi stratégiai szakpolitikai keretrendszert kísérő költségvetési és monitoring keret meglétére is.
A 2. alcsoport egyetértett abban, hogy javítani kell a pénzügyi tervezést és irányítást, különösen a strukturális alapokból finanszírozott projektek és programok esetében. A strukturális alapok kiadásaira tekintélyes mennyiségű szabályozás és előírás vonatkozik. 20 19
20
Capital investment for health (Tőkeberuházások az egészségügyben). Egészségügyi Világszervezet (esetttanulmány-gyűjtemény), Observatory Studies Series No. 18 (2009). http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0014/43322/E92798.pdf; Investing in hospitals of the future (Beruházás a jövő kórházaiba), Egészségügyi Világszervezet, Observatory Studies Series No. 16 (2009), http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0009/98406/E92354.pdf A strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból társfinanszírozott fellépésekre alkalmazandó szabályok és feltételek – A 2007–2013-as programozási időszak támogathatósági szabályainak áttekintése (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/eligibility/eligibility_2009_en. pdf); és a kohéziós politika pénzügyi eszközeiről szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/financial/financial_in struments_2012_en.pdf)
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
29
HU
A strukturális alapok hatékony és eredményes pénzügyi irányításához elengedhetetlen e rendelkezések ismerete és az alkalmazásuk terén meglévő kompetencia. Az Európai Bizottság és a Gazdaságpolitikai Bizottság az egészségügyi rendszerekről szóló 2010-es együttes jelentésükben 21 hangsúlyozták, hogy reformokra van szükség a közpénzek hatékonyabb felhasználása érdekében, és még inkább meg kell erősíteni a pénzeszközökkel való gazdálkodás javítására irányuló követelményt. A 2. alcsoport tagjai egyetértettek abban, hogy az alább ismertetett, kiemelt tevékenységek formájában összefoglalt lépéseknek kulcsfontosságú elemként kell szerepelniük a jó pénzügyi tervezésben. A hatékony pénzügyi tervezés elvei (program- és projektszinten) 1.
Stratégiai tervezés (lásd a stratégiai tervezésről szóló fenti szakasszal való összefüggést is)
A pénzügyi tervezés kiindulási pontjának minden esetben a stratégiai tervezésnek kell lennie, mivel a stratégiai döntések során figyelembe kell venni a pénzügyi megfontolásokat is.
Az operatív terv elkészítéséhez a stratégiai tervet kell alapul venni. Az operatív terv tartalmazza a stratégiai terv sikeres végrehajtásához szükséges költségvetési stratégiát.
2.
Pénzügyi tervezés
A pénzügyi tervezés azon folyamat, melynek során pénzeszközöket irányítanak és különítenek el stratégiai célok és célkitűzések megvalósításához.
A pénzügyi tervezés: múlt- és jövőorientált, szabályozott, időkeretbe foglalt és külső értékelés tárgya.
A kihívás abban rejlik, hogy a pénzügyi tervezés értéktöbbletet képviseljen, és segítséget nyújtson a stratégiai célok és célkitűzések megvalósításához.
21
http://europa.eu/epc/pdf/joint_healthcare_report_en.pdf
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
30
HU
3.
Kockázatkezelés
A pénzügyi tervezés sikerének egyik fő tényezője a projektek és programok kockázatainak értékelése, amely a megvalósíthatóságot, a finanszírozhatóságot és a fenntarthatóságok foglalja magában.
4.
Mérőszámok (arányelemzés) és teljesítményértékelés
A pénzügyi tervezés egyik legelterjedtebb eljárása az arányelemzés 22 használata, mely a strukturális alapok összefüggésében alkalmazott megközelítések közül valószínűleg az egyik legnépszerűbb.
Pénzügyi adatsorokra alkalmazva az arányszámok hasznos segítséget nyújtanak a pénzügyi teljesítmény értelmezéséhez és monitoringjához.
Az arányszámok legjobban egymással vagy referenciaadatokkal összevetve használhatók fel. Ez a típusú összehasonlítás segítséget nyújt a pénzügyi célok megállapításához és a problémás területek meghatározásához.
A pénzügyi tervezés és költséghatékonysági értékelés szintjeinek és módszerinek meghatározása A tagállamok általában jól kidolgozott pénzügyi tervezési és értékelési rendszerekkel rendelkeznek, amelyek hidat vernek a konkrét egészségügyi dimenzió és az általánosabb nemzeti „kincstári” követelmények közé. Az alábbiakban felsoroljuk azokat az elemeket, amelyeket a 2. alcsoport ezen eszköztár szempontjából lényegesnek vélt. 1.
Programszint – kiemelt követelmények/eszközök
Költséghatékonysági elemzés (CEA) 23 az egészségügyi prioritások meghatározásához
Adatcsomagolás elemzés (DEA) 24, amelyet egy kimenet (születéskor várható élettartam) és két bemenet (egészségügyi ráfordítások, valamint a társadalmi-gazdasági környezetet és az életmódbeli tényezőket ötvöző összetett mutató) figyelembevételével hajtanak végre
22
23 24
Az arányelemzés a pénzügyi kimutatásokban foglalt adatok kvantitatív elemzésére szolgáló eszköz. Az eljárás keretében a tárgyév számadataiból arányszámokat számolnak, amelyeket azután összevetnek az elmúlt évek adataival. Az arányelemzést elsősorban a fundamentális elemzések készítői alkalmazzák. A költséghatékonysági elemzés a gazdasági értékelések azon típusa, amely az alternatív beavatkozási stratégiák költségeit és egészségügyi kimeneteit egyaránt vizsgálja. Az adatcsomagolás elemzés a teljesítmény mérésére és értékelésére szolgáló kvantitatív elemzési eszköz.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
31
HU
A beruházás (költség)hatékonyságára vonatkozóan konkrét kritériumok megállapítása, például:
a fenntartási költségek csökkentése (pl. elkülönített klinikai osztályok nélküli kórházak létrehozása, egy térség hasonló területekre szakosodott egészségügyi intézményeinek összevonása,
egy
térség
különböző
területekre
szakosodott
egészségügyi
intézményeinek összevonása, több intézmény számára egy közös titkárság létrehozása),
a betegek élettartamának meghosszabbításából és a munkaerőpiacra való gyorsabb visszatérésből származó (hosszú távú) előnyök,
bizonyos mennyiségű munkaterhelés szorgalmazása (a kevésbé keresett szolgáltatások támogatásának megszüntetése)
Egészségügyi technológiaértékelés (HTA) 25
Fenntarthatóság (másképpen képesség a program fenntartására annak tervezett életciklusa során a közép- és hosszú távú költségek feltüntetésével)
Azon beavatkozás-típusok meghatározása, amelyek esetében hasznos / szükséges költséghaszon elemzést végezni (nagyprojektek; 100 000 EUR-t meghaladó infrastrukturális projektek, a köz- és a magánszféra partnerségére alapuló projektek stb.)
2.
Projektszint – kiemelt követelmények/eszközök
Költség-haszon elemzés (CBA) 26
Költséghatékonysági elemzés (CEA) 27
Költséghasznossági elemzés (CUA) – a költséghatékonysági elemzés egy sajátos formája, amely egy, a morbiditással kombinált életminőség összetevőt is magában foglal, és olyan általános egészségügyi mutatókat használ fel, mint az
életminőséggel korrigált életévek
(QUALY-k) és a funkcióvesztéssel korrigált életévek (DALY-k)
25
26 27
Az egészségügyi technológiaértékelés a tudománynak és a technológiának az egészségügyi ellátásban és betegségmegelőzésben való alkalmazását értékeli. Orvosi, társadalmi, gazdasági és etikai kérdésekre terjed ki. A szakpolitikai döntéshozók számára objektív információkat nyújt a biztonságos, hatékony, betegorientált és költséghatékony egészségpolitikák kidolgozása érdekében. A költség-haszon elemzés pénzben kifejezett értéket rendel a programnak tulajdonítható kimenetekhez. A költséghatékonysági elemzés a gazdasági értékelések azon típusa, amely az alternatív beavatkozási stratégiák költségeit és egészségügyi kimeneteit egyaránt vizsgálja, beleértve az alternatív megoldások (a projekt végrehajtásának elmaradása, alternatív projekt végrehajtása stb.) értékelését is.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
32
HU
Egészségügyi technológiaértékelés (HTA) 28
A beruházás-hatékonyságra vonatkozó egyedi kritériumok megállapítása (lásd a fenti példákat)
Fenntarthatóság (másképpen képesség a projekt fenntartására a végrehajtást követően (a fenntartási költségek nem növekednek) a közép- és hosszú távú költségek feltüntetésével)
3.
Példa a pénzügyi és gazdasági számításokra a projektértékelési szinten:
Első szakasz: Bevezető jelentés
A projekt társadalmi, gazdasági és politikai jelentősége
Az állami tervekkel való összhang
A célok meghatározása
A beruházások összege
A közbiztonságra, egészségre és környezetre gyakorolt hatás
Az innovációk alkalmazásának lehetőségei
A projekt végrehajtásának lehetőségei
Bevont felek, végrehajtási terv
Második szakasz: Minőségelemzés
28
A projekt ütemezése
Hitelkamatlábak
Infláció
Diszkontráta
A projekt költsége
Lásd az EUREGIO II projektet (http://www.maastrichtuniversity.nl/web/Institutes/FHML/CAPHRI/DepartmentsCAPHRI/Int ernationalHealth/ResearchINTHEALTH/Projects/EUREGIOII/WP5UsageOfGenericHTAInC rossborderCooperation.htm)
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
33
HU
A projektből származó bevétel
A projekt végrehajtásának kockázatai
Harmadik szakasz: kvantitatív elemzés
Projekt / kockázat nettó jelenértéke (NPV) 29
Értékteremtés-elemzés (a projektberuházás szempontjából releváns érték a projekt legalacsonyabb nettó jelenértéke)
A köz- és magánszféra partnerségei (PPP) és egyéb pénzügyi eszközök A PPP-stratégiáknak a strukturális alapokból finanszírozott beruházási stratégiával összefüggésben való alkalmazásának két dimenziója van:
a PPP a strukturális alapokból finanszírozott projekt szerves része;
a PPP a strukturális alapokból finanszírozott projektektől és programoktól elkülönül, de kiegészíti azokat, és nincs köztük pénzügyi kapcsolat.
Bár az Európai Bizottság a PPP-k közszektorban való alkalmazására vonatkozóan megfogalmazott általános véleményt, nagyon kevés adat vagy iránymutatás áll rendelkezésre a PPP-k és a strukturális alapokból finanszírozott projektek és programok egészségügyi ágazaton belüli összekapcsolásáról. A Bizottság a PPP-k alkalmazására ösztönöz, mivel azok alternatív finanszírozási forrásokat nyújtanak, megjegyzi ugyanakkor, hogy éppen akkor, amikor a PPP-k szisztematikusabb alkalmazása gazdasági hasznot hajthatna, a válság megnehezítette ezen eszközök elérhetőségének és alkalmazásának feltételeit. Ez még fontosabbá teszi annak megértését, hogyan aknázhatjuk ki a legjobban a PPP-modellt.
29
Az NPV kockázatelemzés hasznos eszköz a projekt általános kockázatainak a projekt korai szakaszaiban való elemzésére.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
34
HU
Az alábbi elvek hasznos iránymutatást nyújthatnak a tagállamoknak, amennyiben PPP-k létrehozását mérlegelik:
A projektgazdák számára előzetes kötelezettségeket kell megállapítani, amennyiben PPP-t terveznek valamilyen formában integrálni a strukturális alapokkal;
A PPP-kezdeményezéseket tervező tagállamoknak érdemes fontolóra venniük egy olyan központi stratégiai egység létrehozását, amely iránymutatást nyújt a PPP-kkel kapcsolatban;
A szükséges készségek elsajátításához képzést kell biztosítani.
A PPP-k összetett finanszírozási eszközök; a 2. alcsoport ebben a szakaszban ezen eszköztár összefüggésében az alábbiakat tekinti fontosnak a PPP-kkel összefüggésben:
Jó lehetőségek léteznek a PPP-k akár különálló (a strukturális alapokat kiegészítő) projektként, akár a strukturális alapokba integrált formában való felhasználására az egészségügy teljesítményének javítása érdekében az Európa 2020 stratégia és a kohéziós politika keretében meghatározott prioritási területeken, különösen a kisebb méretű rendelőintézetek, egyes tájékoztatási tevékenységek, önálló ellátóhelyek, jelentősebb technológiák (köztük az információs és kommunikációs technológiák ) beszerzése stb. tekintetében;
Bizonyos esetekben fontolóra lehetne venni teljes kórházi PPP-projekteket, ahol ezek a strukturális alapokból finanszírozott tágabb stratégiai programok részét képezik; ez azonban számottevő előre tervezést, valamint jelentős szaktudást és tapasztalatot igényel;
A tagállamoknak figyelemmel kell lenniük a PPP-projektek tervezésére és irányítására vonatkozó kapacitásukra;
A legtöbb tagállam lehetőségei nagymértékben korlátozottak az egészségügyi ágazatban eszközölt tőkeberuházások közvetlen finanszírozását illetően. Unió-szerte jelentős verseny alakult ki a strukturális alapokból származó támogatásért, különös tekintettel azon projektek támogatására, amelyek közvetlenebb módon járulnak hozzá a gazdasági növekedéshez, ami azt jelenti, hogy az egészségügy számára rendelkezésre álló források viszonylag korlátozottak lehetnek. Ilyen körülmények között javasolható, hogy a tagállamok életképes alternatívaként tekintsenek a PPP-kre.
Mindenesetre a tagállamok számára javasolt, hogy kezdjék meg a kompetenciák kialakítására és fejlesztésére irányuló beruházásokat, és ezzel párhuzamosan alakítsanak ki valamilyen formában egy központi / koordinált szakértői szolgálatot, amely iránymutatást és tanácsot nyújt a PPP-kel összefüggésben, különös figyelmet fordítva az egészségügyi ágazat összetettségére.
17871/13
DG B 4B
hs/KTR/kb
35
HU
6.
VÉGREHAJTÁS
A strukturális alapok esetében alkalmazott irányítási és végrehajtási struktúrák jelentős mértékben eltérnek egymástól az egyes tagállamokban. Sok múlik az olyan tényezőkön, mint a létrehozott kormányzási struktúra, a központi és a regionális szakpolitikák, az uniós finanszírozás mértéke, a programok hatóköre és a közigazgatási tapasztalat. A 2. alcsoport tagjai aggodalmukat fejezték ki azzal kapcsolatban, hogy egyes régiók túlzottan nagy mértékű függetlenségre és autonómiára törekednek a strukturális alapok tervezése és irányítása területén. Véleményük szerint ez a tagállamok országszintű egyenlőséggel és kohézióval kapcsolatos problémáinak kezelésére irányuló átfogó kulcsfeladatai és céljai ellenében hathat. Megjegyezték ugyanakkor, hogy a végrehajtási folyamatok tekintetében számítani lehet az átalakulásra, például
a központi kormányzat és a régiók között a felelősség megosztása terén.
Következésképpen a nemzeti és a nemzeti szint alatti szinten végrehajtott szervezeti változtatásoknak tükrözniük kellene azt, hogy az alább felsoroltak vonatkozásában javítani kell a végrehajtást:
a programok stratégiai irányának követése;
beruházás a programok megvalósítására való képességbe;
a partnerségi megállapodások javítása;
jobb koordinációs megállapodások.
Ezek a tényezők általában nagyobb szerepet játszanak a programirányítási stratégiában, bár a programok egyéni szintű végrehajtása is ugyanannyira kritikus. A programok és a projektek végrehajtása a koncepció kidolgozásával kezdődik meg. Ebben a fázisban kell meghatározni azt az elvárt eredményt, vagyis azt a megváltoztatandó aspektust, amely a szakpolitika vagy intézkedés végrehajtását szükségessé teszi. A vonatkozó eredménymutatók kiválasztása megkönnyíti a probléma megértését és a szükséges szakpolitika vagy intézkedés azonosítását, valamint egy későbbi fázisban azokat annak értékeléséhez is fel lehet használni, hogy sikerült-e elérni a kitűzött célokat.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
36
HU
Az Európai Bizottság által készített, a programok és projektek monitoringjával és értékelésével kapcsolatos útmutató 30 jelentős mértékben hozzájárul a projektek (és programok) hatékony végrehajtásához. A dokumentum felhívja a figyelmet arra az elvárásra, amely szerint egy projekt vagy program végrehajtása során két alapvető feladatot kell teljesíteni:
a projekt / program hatékony és eredményes megvalósítása, valamint
annak értékelése, hogy a projekt / program kifejtette-e az elvárt hatást.
Az Európai Bizottság útmutatása szerint a monitoring olyan eszköz, amely a projekt vagy program megvalósítását segíti elő, és különösen arra biztosít rálátást, hogy a végrehajtás jó úton halad-e, míg az értékelés mindkét feladat teljesítését előremozdítja: egyaránt fokozza a végrehajtás eredményességét és sikerességét. A Bizottság ezen túlmenően a tagállamokra is támaszkodik, amelyek feladata, hogy megbízható ellenőrzési nyomvonalat és ellenőrzési bizonyítékot bocsássanak rendelkezésre a strukturális alapok keretében történő projektvégrehajtáshoz kapcsolódóan. A legtöbb tagállamban jól kidolgozott átfogó projekt- / programvégrehajtási folyamatok honosodtak meg, de nem beszélhetünk az összes tagállamban érvényes standardról. Az eszköztár a különböző alkalmazott rendszerek vizsgálatát követően megállapított főbb elvek átalánosított megfogalmazását tartalmazza. Ezen túlmenően pedig a végrehajtási struktúrák és stratégiák tekintetében olyan új perspektívákat, ötleteket és lehetőségeket is felvázol, amelyek elősegíthetik a belső tagállami rendszerek javítását. Meg kell azonban jegyezni, hogy a partnerségi megállapodással kapcsolatos tárgyalások során az egyes tagállamok az Európai Bizottsággal egyetemben kizárólagos felelősséggel tartoznak a végrehajtási struktúra általános keretéről szóló döntés meghozataláért. Ennek megfelelően a 2. alcsoport egyik modell mellett sem kötelezte el magát. Végrehajtási struktúra: Független ügynökség vagy tagállam általi irányítás A 2. alcsoport megvizsgálta a végrehajtás alternatív modelljeit. Habár a hagyományos modell (amikor a programok irányítását a minisztériumok végzik) széles körben elterjedt, érdemes megvizsgálni ennek alternatíváit.
30
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/guidance_en.cfm#1
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
37
HU
A végrehajtási struktúrának a nemzeti (tagállami) körülményekhez való megfelelő hozzáigazítása alapvető fontosságú a források hatékony és eredményes felhasználásához az egészségügyi beruházások (vagy bármilyen más területhez kapcsolódó beruházások) esetében. Ez magában foglalhatja azt, hogy a strukturális alapok esetében a végrehajtás egy független és pártatlan, nemzeti szintű intézményhez kerül át, ami biztosítaná a beavatkozás koordinációját:
Minden operatív program esetében az ügynökség venné át az irányító hatóság szerepét, beleértve a strukturális alapok végrehajtásának koordinációját is.
Ez kiküszöbölhetné azokat a problémákat, amikor a minisztérium által történő irányítás összeférhetetlenséget eredményez.
Továbbá valamennyi érintett számára egységes módszertani környezet kialakulását eredményezné (beleértve a strukturális alapokat rendelkezésre bocsátó szereplőket, a pályázókat és a kedvezményezetteket is).
Az induló beruházásokat/a működés beindítását lehetne finanszírozni a technikai segítségnyújtásra rendelkezésre álló költségvetésből.
Az ügynökség mindennemű politikai befolyástól mentesen, nyitott és átlátható módon működhetne szakmai irányítás alatt.
Az ügynökséget közbeszerzési verseny keretében lehetne felállítani.
A 2. alcsoport szerint az alább felsorolt főbb tényezők hozzájárulhatnak ahhoz, hogy a tagállamok tovább tudják fejleszteni és javítani tudják a végrehajtási stratégia különböző állomásait, és a fentiekhez hasonlóan ezek vonatkozásában új megközelítést javasolnak. Közigazgatási kapacitás Az előzetes feltételrendszer keretében jelen van a közigazgatási kapacitás szempontja is. A 11. tematikus célkitűzés egy stratégia keretében – előzetes feltételként – az intézményi kapacitás fejlesztésére és hatékony állami közigazgatás kialakítására irányul a tagállamok közigazgatási hatékonyságának fokozása érdekében, akár az állami közigazgatás reformja révén is. E stratégia keretében minőségirányítási rendszereket kell kidolgozni; a közigazgatási eljárások egyszerűsítését és racionalizálását célzó integrált intézkedéseket kell bevezetni; humánerőforrás-stratégiákat és szakpolitikákat kell kidolgozni és végrehajtani, amelyek magukban foglalják a személyzet-felvételi tervet és a személyi állomány szakmai életút modelljeit, a kompetenciaépítést és az erőforrásgazdálkodást; minden szinten fejleszteni kell a képességeket; valamint monitoring- és értékelési eljárásokat és eszközöket kell kialakítani.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
38
HU
A 2. alcsoport véleménye szerint a közigazgatási kapacitás a kohéziós politika sikerének egyik kulcstényezője. Három egymással összefüggő tényező határozza meg (és szorítja korlátok közé) a közigazgatási kapacitás minőségét, valamint azt, hogy az milyen mértékben képes hozzájárulni a projektek és programok hatékony végrehajtásához: 1.
a felépítés
2.
a humánerőforrás
3.
a rendszerek és az eszközök
A 2. alcsoport mindhárom területen a teljesítmény fokozását ajánlja. 1. A felépítés Hatékony és eredményes szervezeti és tervezési struktúrákat kell kialakítani a tagállamok strukturális alapokkal kapcsolatos stratégiáinak hatékony irányítására (lásd a 10. főbb szakpolitikai üzenetet). 2. A rendszerek és az eszközök Olyan operatív rendszereknek és eszközöknek kell rendelkezése állniuk, amelyek támogatják a strukturális alapok keretében létrejött programok 31 végrehajtását. A 2. alcsoport ezen túlmenően azt javasolja, hogy SMART (konkrét, mérhető, teljesíthető, releváns és időhöz kötött) mutatókkal ellátott, jól előkészített monigoring- és értékelési rendszereket dolgozzanak ki. A 2. alcsoport megjegyzi, hogy az Európai Bizottság „Útmutató az előzetes értékeléshez – Az európai kohéziós politika monitoringja és értékelése” című, 2013. januári dokumentuma 32 részletes útmutatást tartalmaz a strukturális alapok teljesítményének erről az eleméről. 3. Humánerőforrás Megfelelő elhivatottsággal, képességekkel és képzettséggel rendelkező, megbízható munkatársakra van szükség a rendszerek és folyamatok működtetéséhez. Ez sok tagállam számára jelent súlyponti problémát. A 2. alcsoport az alábbiakra mutatott rá:
Jelentős mértékben javítani kell a strukturális alapokra vonatkozó szakpolitikának és a strukturális alapok végrehajtásának bármely vonatkozása kapcsán közreműködő munkatársak képzettségét, kapacitásának fejlesztését és szakértelmét;
31
32
Az eszköztár az elkövetkező 18 hónap során – egy, az EU egészségügyi programja keretében lebonyolítandó pályázati eljárás keretében – kiindulási alapként fog szolgálni a strukturális alapok és az egészségügy kapcsán végzendő átfogóbb munkához is. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/ex_ante_en.pdf
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
39
HU
Nyílt szellemiségű, eredményorientált szakpolitikai környezetet kell kialakítani, illetve bátorítani kell annak kialakítását, ösztönözve ezzel a strukturális alapok programjainak kidolgozásában és végrehajtásában az innovációt és a kiválóságot;
A fentieket ki kell egészíteni a strukturális alapok kedvezményezettjeinek szóló, hasonló kompetencia-fejlesztéssel;
Mindennek
jelentős
mértékben
túl
kell
mutatnia
az
általánosságban
érvényes
elvek
megfogalmazásán, és a tagállamok által megjelölt főbb tematikus beruházási területekre kell fókuszálnia. Ennek során figyelembe kell venni a projektek tervezésének relatív bonyolultságát, a (funkcionális és a pénzügyi) kockázatelemzését, végrehajtását és operatív fenntarthatóságát. Előkészítési szakasz
Az operatív programok létrehozásának előfeltételeként részletes elemzést kell készíteni és ki kell dolgozni a stratégiai dokumentumokat (beleértve az előzetes feltételrendszert is). Ez az alábbiakat foglalja magában: a specifikus célok és a specifikus pályázatok meghatározása (a beavatkozási területek szerinti igazgatás helyett pályázatok szerinti igazgatás);
A pályázatok és projektek koherenciának biztosításához és összetettségük kezeléséhez, valamint a párhuzamos pályázatok és projektek kiküszöböléséhez szükséges tényezők meghatározása; [Megjegyzés: amennyiben az elemzés nem kellő mélységű és/vagy nem mentes a külső (például politikai) befolyástól, és/vagy a stratégiai dokumentum minősége nem megfelelő, az rossz irányba terelheti a teljes programozási időszak finomhangolását]
Pályázati felhívások
Elmozdulás a folyamatos pályázati felhívások irányába – azaz a pályázatra 2–3 évig folyamatosan lehet jelentkezni (amelyet folyamatos értékelés követ, lásd lent), az értékelő testület körülbelül 5 havonta vagy bizonyos számú projekt beérkezését követően ül össze
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
40
HU
Folyamatos értékelés -
A pályázatra 2–3 évig folyamatosan lehet jelentkezni, ezt követően a pályázat lezárul és sor kerül az értékelésre (folyamatos értékelés). Amennyiben a pályázatra továbbra is szükség van és nem sikerült elérni az abban kitűzött célokat, akkor a pályázatot ismételten kiírják. Ezen túlmenően a folyamatos értékelés keretében tett ténymegállapítások függvényében a pályázatot egyes újonnan felmerülő szükségletek és problémák megfelelő kezelése érdekében ki is lehet igazítani vagy kisebb vagy nagyobb mértékben módosítani lehet. A pályázat céljai azonban nem változhatnak (mivel a célokat a nemzeti szinten készített elemzések és stratégiák alapján határozták meg).
A projekthez hozzárendelhető minimális és maximális összeg meghatározása (a döntést az előkészítési szakaszban végzett elemzés eredménye alapján kell meghozni).
A pályázatok ütemezése (annak meghatározása, hogy a pályázat egyes szakaszaiban mekkora összeg költhető el; annak meghatározása, hogy mely mutatókat és/vagy milyen szinten kell teljesíteni és milyen határidőig – a döntést az előkészítési szakaszban végzett elemzés eredménye alapján kell meghozni).
A kemény projektek alapján létrejövő „standard projektek” -
A specifikus projekttípushoz kialakított pályázatok
-
Konkrét elképzelések arról, hogy a projektnek milyennek kellene lennie és milyen feltételeknek kellene eleget tennie
-
A projektek objektív értékelése [Megjegyzés: gondoskodni kell arról, hogy a pályázatok hatóköre esetében egyaránt érvényesüljön az alulról fölfelé és a felülről lefelé irányuló elv]
A pályázatot a kitűzött célok teljesülését követően le kell zárni (a célok teljesülését a monitoring-szoftver adatai alapján kell értékelni); a pályázat újból nem nyitható meg.
Értékelés
Az egész pályázati időszak során azonos értékelési kritériumokat kell alkalmazni
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
41
HU
Két típusba tartozó kritériumok
Általános kritériumok (minden projekt esetében azonos – pl. formai kritériumok) – ezek teljesítését a végrehajtásért felelős szerv munkatársai értékelik
Speciális kritériumok (minden pályázat esetében eltérőek) – ezek teljesítését szakértői csoport értékeli
Értékelő bizottság
Szakértők csoportja (humánerőforrás-szakértők, minőségellenőr, a projekt műszaki tartalmának
értékeléséért
felelős
szakember),
amelyben
nem
vehetnek
részt
érdekcsoportok képviselői [Megjegyzés: a partnerség elve az operatív programok előkészítési szakaszában kap szerepet, a projekt értékelése során azonban már nem érvényesül. Ennek hátterében az húzódik meg, hogy az érdekcsoportok részvétele hatalmi konfliktust eredményez, és csak bizonyos érdekeket helyez előtérbe, pedig a cél az volna, hogy megalapozott és részrehajlástól mentes vitára ösztönző környezet alakuljon ki.]
Az értékelő bizottságnak együttes ülések keretében kell közös munkát végeznie. Minden szakember a saját szakterületéért felel. Az egyes szakemberek a vita során a bizottság előtt a projektről alkotott véleményük mellett érvelnek (egyszerre független és az értékelés fokozottabb egységességét lehetővé tevő módon)
Az értékelő bizottság képviselőjének joga van helyszíni látogatást végezni a kedvezményezettnél a tények ellenőrzése céljából (előzetes látogatás)
A projektek kiválasztása
Rövidlista = a jóváhagyott projektek megfelelően elő vannak készítve és az értékelés során elértek bizonyos pontszámot
Hosszú lista = olyan projektek, amelyek megvalósításra alkalmasak, de van néhány hiányosságuk (formai szempontból megfelelőek, de a hiányosságok miatt az ún. várólistára kerülnek. Amennyiben azonban az értékelő bizottság útmutatásai alapján a pályázók kijavítják ezeket a hiányosságokat, úgy a projektek később megkaphatják a jóváhagyást).
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
42
HU
A megvalósítási szakasz későbbre halasztásának engedélyezése
A projekt megkapja a jóváhagyást, de megvalósítására csak több év elteltével, például egy korábbi projekt befejezését követően fog sor kerülni
A hosszú távú tervezés lehetővé tétele a kórházak (kedvezményezettek) számára
Megvalósítás a hosszú távú kilátásokra vonatkozó terv alapján a valós szükségletek szerint
Akadály (amelyet előre kell látni, és számítani kell annak bekövetkezésére): a több évig tartó várakozás alatt megváltozhatnak a külső körülmények, árváltozás, infláció vagy piaci változások következhetnek be. Szervezeti felépítés 1. A támogatás nyújtója/az ügynökség oldalán
Minden projektért egy projektmenedzser felel = 1 kapcsolattartó (célzott kommunikációt valósít meg, jól ismeri a projektet és az azzal összefüggő kockázatokat) Kedvezményezetti oldal
2.
A strukturális alapokra szakosodott menedzser/csapat -
A szervezeten belül nem felel más szakterületért, kiválóan ismeri a strukturális alapokat és a projekt megvalósítására koncentrál
-
Fizetését a projekt biztosítja
-
Nincs szükség külső menedzsment finanszírozására (mivel a külső menedzsmentnek nem fűződik érdeke a hatékony és eredményes megvalósításhoz; a tapasztalatok azt mutatják, hogy az ilyen szolgáltatást végző külső cégek sok esetben passzív hozzáállást mutattak és munkájuk hibáktól sem volt mentes)
-
Követelmény, hogy a támogatási pályázatban/projekttervben a kedvezményezett jelölje meg a strukturális alapok kezelésével megbízott menedzsert/csapatot, ez ugyanis szerepel a pályázat értékelési szempontjai között is
A projekt végrehajtása
A megvalósítással/végrehajtással járó kockázatokról szóló interaktív útmutató kidolgozása, amely felhívja a figyelmet arra, hogy a projekt megvalósítása során milyen kockázatok, és milyen határidőkkel és finanszírozással kapcsolatos felelősség, illetve szakmai felelősség merülhet fel.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
43
HU
Az előírt ellenőrzéseken túli, további monitoring-látogatások (= konzultációk, tényfeltáró látogatások, a projekt megvalósítása során esetleg felmerülő kockázatok jobb értékelése; például minden egyes monitoring-jelentést követően)
A kedvezményezettek felelősségvállalásának fokozása
A felelősségvállalás fokozása – abban az esetben, ha a kedvezményezett nem nyújt tájékoztatást és hiányosságok fedezhetők fel a megvalósítás terén, akkor a támogatás nyújtója/az
ügynökség
elállhat
a
projekttől.
Senki
sem
kényszerítheti
a
kedvezményezettet a projekt teljes megvalósítására abban az esetben, ha a kedvezményezett
ebben
nem
kellően
érdekelt
(ez
arra
mutat,
hogy
a
projekteredményekre valójában nincs szükség).
Amennyiben a kedvezményezett lényegi módosításokat hajt végre a projekten (és az így megvalósított projekt alapvetően eltér a projekttervben szereplőktől, azaz például megváltoznak a projekt céljai, mutatói stb.) a támogatás nyújtója/az ügynökség elállhat a projekttől (amennyiben a kedvezményezettnek érdekében áll ennek az új projektnek a megvalósítása, akkor a projektet újból értékelni kell)
3E (effectiveness, efficiency, economy – „hatékonyság, eredményesség, gazdaságosság”) = hogyan fokozzuk a kedvezményezettnek a gazdasági hatékonyság tekintetében vállalt felelősségét
A projektből visszamaradt források más célokra fordításának engedélyezése (a kedvezményezett felhasználhatja a megtakarított forrásokat) -
A megtakarított források felhasználását a projektterv is tartalmazza
Magasabb társfinanszírozási arány (így a kedvezményezettek érdekeltebbek lesznek a megtakarításban és a gazdasági hatékonyságuk fokozásában)
Európai és nemzeti referenciaár-listák összeállítása (a projektek túlárazásának elkerülése érdekében)
A támogatás részletekben történő kifizetése
A támogatás utolsó részletének kifizetésére csak a célok teljesülésének bizonyítása után
és a projekt várt hatásokat és a hosszú távú fenntarthatóság érdekében tett lépéseket részletező fenntarthatósági tervének benyújtását követően kerül sor
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
44
HU
Megfelelő monitoring- és mutatórendszerek Az utólagos értékelés és a hatásértékelés nem új elem a strukturális alapokban, de azokat nem tekintették kellően a szakpolitikai döntéshozatalt támogató eszközöknek. Az eredményértékelési és hatásértékelési szakasz bevezetése, amelynek eredményeit figyelembe veszik a programozási tevékenységekben, hozzá fog járulni a sikeresen végrehajtott projektek arányának növeléséhez. Az operatív programokban mostantól specifikus célokat kell meghatározni, amelyeket elvárt eredmények és a kapcsolódó „teljesítési mutatók” formájában kell meghatározni. Az explicit és mérhető elvárt eredmények lehetővé fogják tenni a támogatás céljának egyértelmű meghatározását, az éves infrastruktúra-tervek előmozdítását, ösztönzőleg fognak hatni az intézményvezetők munkájára, és mindenekelőtt lehetővé fogják tenni az állampolgárok és az állampolgári szervezetek számára, hogy az így létrejött mérőeszközök segítségével ellenőrzést gyakoroljanak a köztevékenységek felett, valamint hogy szükség esetén nyomást gyakoroljanak, végezetül pedig a hatásvizsgálatok elvégzéséhez is alapul szolgálnak. Az elvárt eredmények meghatározását követően az operatív programban egyértelműen meg kell határozni, hogy milyen intézkedések segítségével tervezik azokat elérni. Ez újabb innovatív elemnek tekinthető ahhoz képest, hogy a programokban jellemzően az intézkedések általános leírása szerepel. Ezzel a módszerrel az operatív program jóváhagyását követően könnyebb lesz azt a tervezett ütemben végrehajtani. Az, hogy a végrehajtási tervekben és a projektekben szereplő lépések nem kaptak elegendő figyelmet, kulcsszerepet játszott abban, hogy az elmúlt programozási időszakokban az operatív programok végrehajtása állandóan késedelmet szenvedett. A három fent felvázolt módszertani újítás azonban nem lesz teljes értékű sikertényező a tájékoztatás átláthatósága, valamint az érdekelt felek felé való nyitás és az állampolgárokkal megvalósított partnerség nélkül. Az európai partnerség elve sem újdonság, de azt az új programozási ciklusban megerősítették, és remélhetőleg a strukturális alapok életciklusának megszokott működési módjává fog előlépni.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
45
HU
Az INFOREGIO weboldalon 33 részletes útmutató áll rendelkezésre a monitoring témájában , és az ott szereplő tartalom egy része a projektek figyelemmel kíséréséhez is alkalmazható. A 2. alcsoport tagjainak véleménye szerint meg kellene fontolni az uniós projektekhez egy közös monitoringszoftver kifejlesztésének lehetőségét, amelynek keretében a különböző szintű felhasználók (pályázók/kedvezményezettek, illetve a támogatás nyújtója) különböző szintű jogosultságokkal rendelkeznének, és lehetővé válna az adatok összehasonlítása, illetve kompatibilitásának megvalósítása. Az INFOREGIO weboldal a mutatók vonatkozásában is hasznos útmutatást tartalmaz, ugyanakkor a 2. alcsoport figyelembe vette az Európai Bizottság által a nemzeti stratégiai dokumentumok (előzetes feltételrendszer) alapján az Unió számára javasolt közös mutatókat is. 7.
KÖVETKEZTETÉS
Az eszköztár alapvető célja az, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak a strukturális alapok hatékonyabb igénybevételéhez és alkalmazásához. A soron következő, a 2014 és 2020 közötti időszakra szóló program különös hangsúlyt fektet a fokozottabban eredményorientált szellemiség meghonosítására. Az eszköztár első szakasza kiemelte, hogy minden jövőbeli strukturális beruházásnak a fokozott értékteremtésre és hatékonyabb eredmények felmutatására kell törekednie. A projektek értékelésére léteznek olyan részletesen kidolgozott nemzetközi standardok (karakterisztikák), amelyeket olyan meghatározó szervezetek fejlesztettek ki az évek során, mint az OECD, a USAID, a WHO és az Európai Bizottság; ezek leírását lásd lent. A sikeres projektek jellemzői Az alábbi öt tényező elengedhetetlen a sikeres megvalósításhoz 34.
Relevancia – a projekt teljes mértékben releváns a szükséglet kielégítéséhez / a probléma megoldásához és nem csak tüneti kezelést jelent
Hatásosság – a projekt kellően felvázolja a szükséges intézkedést és annak megvalósítási módját
33 34
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/guidance_en.cfm#1 Az eszköztár az általános elvekre koncentrál, és nem terjed ki az olyan főbb tematikus területek, mint az infrastruktúra, az ikt (e-egészségügy) vagy a klinikai technológiák specifikus folyamataira.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
46
HU
Hatékonyság – a projekt demonstrálja, hogy a megfelelő ár-érték arányt milyen teljesítményértékelés alapján fogják felmérni, valamint hogy azt hogyan fogják elérni
Hatás – a projekt kifejti, hogy milyen eredmények várhatók, valamint hogy azok mérésére / számszerűsítésére milyen módszereket fognak alkalmazni
Fenntarthatóság – a projekt demonstrálja, hogy az operatív és gazdasági teljesítményt milyen eszközökkel fogják fenntartani a tervezett életciklus során
Ezek a kritériumok általános alkalmazhatóságuk mellett a kohéziós politika homlokterében álló társadalmi szükségletek és prioritások kielégítése szempontjából is fokozottan relevánsak. Olyan tényezőknek tekinthetők tehát, amelyek számszerűsített kidolgozása nem maradhat el egyetlen olyan jövőbeli beruházásból sem, amelyet a strukturális alapokból finanszíroznak.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
47
HU
Ajánlott irodalom
Szociális beruházási csomag – Bizottsági szolgálati munkadokumentum az egészségügyi beruházásokról, 2013.2.20., SWD(2013) 43 final
A Tanács következtetései: cél a modern, alkalmazkodóképes és fenntartható egészségügyi rendszerek kialakítása, HL C 202., 2011.7.8., 10. o.
A Bizottság Közleménye – 2013. évi éves növekedési jelentés, COM(2012) 750 final, 2012.11.28.
A Bizottság közleménye – EURÓPA 2020 – Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája, COM(2010) 2020 végleges, 2010.3.3.
A Bizottság fehér könyve – Együtt az egészségért: Stratégiai megközelítés az EU számára 2008–2013, COM(2007) 630 végleges, 2007.10.23.
A Tanács következtetései a közös értékekről és elvekről az európai uniós egészségügyi rendszerekben, HL C 146., 2006.6.22., 1. o.
Európai Bizottság – Gazdaságpolitikai Bizottság (2012), 2012. évi jelentés az idősödésről: Gazdasági és költségvetési előrejelzések az EU 27 tagállamára vonatkozóan (2010–2060), European Economy 2012/2.
A Tanács következtetései a népesség elöregedésére tekintettel az államháztartás fenntarthatóságáról, a Tanács 3167. ülése, Gazdasági és Pénzügyek, 2012.5.15.
Európai Bizottság, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság – A közkiadások minősége az EUban, European Economy, Occasional Papers 125., 2012. december.
A Tanács következtetései az EU egészségügyi rendszereiről készített együttes jelentésről, a Tanács
3054.
ülése,
Gazdasági
és
Pénzügyek,
2010.12.7.
Az Európai Bizottság és a Gazdaságpolitikai Bizottság által az EU egészségügyi rendszereiről készített együttes jelentés, European Economy. Occasional Papers, 74., 2010. december; és a Gazdasági és Pénzügyi Tanács 2010.12.7-én Brüsszelben tartott 3054. ülése.
OECD (2012) – Egészségügyi pillanatkép: Európa 2012 (Health at a Glance: Europe 2012), OECD Publishing.
WHO (2012) – Egészségpolitikai válaszok az európai pénzügyi válságra (Health policy responses to the financial crisis in Europe), WHO Policy Summary 5.
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
48
HU
A WHO 2000. évi egészségügyi világjelentése – Az egészségügyi rendszerek finanszírozása:
az általános ellátás felé (WHO (2010) The World Health Report – Health systems financing: the path to universal coverage). Európai Bizottság, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság: Eredménymutatók 2014+:
Jelentés az EU 12 régiójában végrehajtott kísérleti tesztekről (2012) 35
Az EU 2014 és 2020 közötti kohéziós politikája: jogalkotási javaslatok 36
Teljesítménymérés: országonkénti eredmények 37
A kohéziós politika egyszerűsítése a 2014 és 2020 közötti időszakra 38
Pénzügyi eszközök a 2014 és 2020 közötti kohéziós politikában 39
Integrált területi beruházás 40
Az Európai Bizottság monitoring- és értékelési útmutatójának eszközei 41
Útmutató az európai strukturális és beruházási alapok esetében alkalmazandó előzetes feltételrendszerről, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, 2013. március.
35 36
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/result_indicator_pilot_report%20.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2014/proposals/presentation_final_hu.ppt
37 38 39 40 41
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/brochures/pages/country2012/index_en.cfm http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/simplification_hu.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/visibitily_hu.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/iti_hu.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/guidance_en.cfm#1, például az Európai Bizottság „Útmutató az előzetes értékelésről – Az európai kohéziós politika monitoringja és értékelése” – című dokumentuma, 2013. január http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/ex_ante_en.pdf
17871/13
DG B 4B
ktr/LL/kb
49
HU
