Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB.
Onderwijsraad
Aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, de heer drs. J. Wallage, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.
Ons kenmerk OR/91000133/Alg. Rs/HvK
Uw kenmerk WJZ 9 1 0 2 8 5 9 1 / 1 2 2 1
Nassaulaan 6 2514 JS 's-Gravenhage Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474
's-Gravenhage, 7 juni 1991
Onderwerp
V o o r s t e l van wet houdende w i j z i g i n g v a n d e WMO.
Bij schrijven van 5 april 1991 verzocht u de Onderwijsraad advies uit te brengen over het voorstel van Wet houdende wijziging van de Wet medezeggenschap onderwijs. Dit voorstel is voorgelegd aan de Afdelingen 1, 2A en 2B van de Raad. Vervolgens is het behandeld in de Centrale Commissie Wet medezeggenschap onderwijs die bij haar beraadslaging kennis heeft genomen van een aantal aan de Raad toegezonden organisatie-adviezen ter zake. Blijkens de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel dienen de beoogde wijzigingen enerzijds in het licht van de eindrapporten van de Toetsingscommissie Wet medezeggenschap onderwijs van 1987 en anderzijds in dat van het hoofdlijnenakkoord over het formatiebudgetsysteem van oktober 1990 te worden geplaatst. In het wetsvoorstel komen drie hoofdpunten aan de orde te weten: de regeling van het advies- en instemmingsrecht bij wet, de relatie tussen het decentraal georganiseerd overleg en de medezeggenschapsraad en de aanbevelingen van de Toetsingscommissie WMO. De Raad gaat in het onderstaande uitsluitend op deze hoofdpunten nader in. Van het maken van artikelsgewijze kanttekeningen heeft hij afgezien. Regeling advies- en instemmingsrecht. De Raad constateert dat u, anders dan uw ambtsvoorganger in haar verslag over de werking van de Wet medezeggenschap onderwijs, de aanbevelingen 14 tot en met 17 van de Toetsingscommissie WMO van december 1987 om de aangelegenheden waarover de medezeggenschapsraad advies- dan wel instemmings-
Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum
2 recht uitoefent niet bij reglement per school vast te laten stellen maar in de wet vast te leggen, wenst over te nemen. De Raad plaatst hierbij een aantal kritische kanttekeningen. In zijn advies van 15 september 1988 (OR/704 Alg.-2) over het ontwerp van het evenbedoelde verslag deelde de Raad het standpunt van de toenmalige staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen dat de door de Toetsingscommissie voorgestelde wijzigingen zich niet verdragen met het stelsel der wet dat beoogt een specifieke op de onderwijssituatie toegesneden regeling tot stand te brengen die bestaat uit twee elkaar aanvullende, complementaire delen: een wettelijke regeling die centrale basisbepalingen en garanties omtrent de medezeggenschap bevat en het eigen door de scholen vast te stellen medezeggenschapsreglement. De Raad wijst erop dat deze opzet destijds door de toenmalige minister van onderwijs en wetenschappen in de eerste plaats werd gebaseerd op de terughoudendheid die de wetgever in acht dient te nemen ten aanzien van de bijzondere scholen in het licht van artikel 23 van de Grondwet, ten aanzien van de openbare scholen in verband met hun karakter als van overheidswege in stand gehouden scholen en ten aanzien van de gemeentelijke scholen in verband met de gemeentelijke autonomie (MvT, Tweede Kamer 1980-1981, 16606, nr. 3, pag. 5). Tevens kon de Raad zich in 1988 vinden in de opvatting dat een wijziging van de WMO in de voorgestelde zin strijdig zou zijn met beleidsinstrumenten als deregulering en vergroting van de autonomie van scholen. De Raad constateert dat in het onderhavige wetsvoorstel geheel aan deze argumenten wordt voorbijgegaan. Het open stelsel van de WMO, dat tegen de hierboven genoemde achtergrond door de opstellers van het wetsontwerp is verdedigd en door de Staten Generaal aanvaard, wordt vervangen door een gesloten medezeggenschapsregime waarbij de bijzondere aangelegenheden waarover medezeggenschap mogelijk is limitatief in de WMO worden opgesomd. Een ander punt waarvoor de Raad in dit verband de aandacht vraagt, is de verhouding instemmingsrecht-gemeentelijke autonomie en de daaraan parallel lopende problematiek in de sector van het bijzonder onderwijs voor zover het in de verenigingsvorm is georganiseerd. Voor wat de eerste kwestie betreft verwijst de Raad naar de memorie van antwoord (pag. 16) bij het Ontwerp van de wet medezeggenschap onderwijs (Tweede Kamer 1980-1981, 16606, nr. 7) . De minister stelde daarin dat het verlenen van een eventueel instemmingsrecht aan de medezeggenschapsraad als zodanig niet in strijd is met de gemeentelijke autonomie, omdat het gemeentebestuur daarover bij de vaststelling van het medezeggenschapsreglement zelf mede beslist. Het beginsel speelt in de relatie tussen de centrale overheid en de gemeente. Het komt pas aan de orde "indien de centrale overheid, de wetgever, een dergelijk instemmingsrecht zou willen verlenen". De Raad signaleert dat dit probleem in het wetsontwerp niet wordt onderkend. Dit geldt evenzeer voor de relatie instemmingsrecht-verenigingsrecht. De Raad wijst erop dat het Burgerlijk
3 Wetboek imperatief een aantal bevoegdheden toekent aan de algemene ledenvergadering van een vereniging zoals onder meer het wijzigen van de statuten en het ontbinden van de vereniging (art. 42). Het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad voor met name de verandering van de grondslag of onderwijskundige doelstellingen van de school (artikel I, onderdeel G) verdraagt zich naar het oordeel van de Raad hier niet mee. Het schoolbestuur dat een beslissing van een algemene ledenvergadering moet uitvoeren, waaraan de medezeggenschapsraad zijn instemming onthoudt, komt in een onmogelijke positie te verkeren. Overigens is die bevoegdheid van de medezeggenschapsraad zijns inziens in strijd met de vrijheid van richting. Verder heeft de Raad zich afgevraagd in hoeverre de voorgestelde maatregel recht doet aan de beoogde versterking van de medezeggenschap in de praktijk. Uit de commentaren van verschillende organisaties valt immers af te leiden dat dit voorstel nogal eens leidt tot een verzwakking van de positie van medezeggenschapsraden in vergelijking met de huidige bij reglement toegekende bijzondere medezeggenschapsrechten. Toetsing van het onderhavige wetsvoorstel aan de beginselen van behoorlijke wetgeving ten slotte met name aan het noodzakelijkheidsbeginsel leidt de Raad tot de conclusie dat er sprake is van een overbodige wettelijke regeling. Relatie decentraal georganiseerd overleg-medezeggenschapsraad. Blijkens de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel maakt de voorgenomen invoering van het formatiebudgetsysteem in het onderwijs een versterking van de medezeggenschapsstructuur nodig. Deze versterking wordt nodig geacht in verband met het feit dat het bevoegd gezag daarbij een aantal nieuwe bevoegdheden krijgt met betrekking tot arbeidsvoorwaardelijke en daarmee samenhangende aangelegenheden . Zoals bij het akkoord inzake het formatiebudget met de personeelsorganisaties is overeengekomen, wordt voorgesteld een aantal bevoegdheden die thans zijn gelegd bij de Bijzondere Commissie van het Georganiseerd Overleg, over te dragen aan het decentraal georganiseerd overleg. Tevens zal in het verlengde daarvan aan de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad een aantal instemmingsbevoegdheden worden toegekend. De Raad heeft met het creëren van een georganiseerd overleg op lokaal niveau voor het basisonderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs en het overige voortgezet onderwijs geen moeite. Hij verwijst voor wat dit aangaat naar zijn advies van 23 mei 1991 (OR 91000128/Alg. ) over het Voorstel van wet houdende wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met de invoering van het formatiebudgetsysteem. Ook de Raad acht het passend dat de personeelsgeleding ten aanzien van een aantal onderwerpen instemmingsbevoegdheid krijgt, indien die zaken niet in het decentraal georganiseerd overleg aan de orde zijn geweest. De Raad denkt in dit verband aan de door het bevoegd gezag te nemen
4 besluiten en de gevolgen daarvan met betrekking tot aangelegenheden zoals de vaststelling of wijziging van het formatieplan van de school; de vaststelling of wijziging van het beleid met betrekking tot functiebeloning en functiedifferentiatie, en de verzilvering van formatierekeneenheden. Hij is echter van oordeel dat het vastleggen van instemmingsbevoegdheden bij wet zich niet verdraagt met de vrijheid van inrichting. Bovendien kan de vraag worden gesteld in hoeverre het wetsvoorstel zich wat dit onderdeel betreft verdraagt met het gegeven dat er ook scholen zijn waar geen medezeggenschapsraad aanwezig is en waar derhalve ook geen instemmingsrecht kan gelden. Tevens wijst de Raad erop dat er op sommige punten wordt voorzien in een instemmingsrecht voor of de personeelsgeleding ôf de ouder/leerlinggeleding terwijl tegelijkertijd sprake is van adviesrecht voor de andere geleding van de medezeggenschapsraad. Een dergelijk gescheiden optreden van personeelsgeleding en ouder/leerlinggeleding verdraagt zich volgens de Raad niet met de gezamenlijke en gelijkwaardige medezeggenschapsuitoefening door alle betrokken geledingen die aan de wet ten grondslag ligt. De Raad vreest dat hierdoor belangentegenstellingen zullen worden onderstreept hetgeen voor het klimaat op school niet bevorderlijk zal zijn. De Raad is voorts van mening dat de voorgestelde regeling met betrekking tot de bijzondere medezeggenschapsrechten nogal gecompliceerd is. Hij verwacht dat dit zal leiden tot veel geschillen en derhalve meer werk voor de Geschillencommissies. Een ander probleem dat de Raad in dit verband heeft beziggehouden betreft de vraag wat straks gelet op de Wet medezeggenschap onderwijs de positie zal zijn van het personeel dat overeenkomstig het Voorstel van wet aangaande de invoering van het formatiebudgetsysteem in algemene dienst van het schoolbestuur zal worden aangesteld. Zowel in de huidige wet als in het voorliggende wetsontwerp geldt schoolbenoeming impliciet als uitgangspunt. De aanbevelingen van de Toetsingscommissie. Naast de bij punt 1 met betrekking tot de aanbevelingen 14 tot en met 17 gemaakte opmerkingen deelt de Raad u nog het volgende mede. In zijn bovengenoemde advies van 15 september 1988 (OR/704 Alg.-2) onderschreef de Raad het uitgangspunt van het ontwerp-verslag over de werking van de Wet medezeggenschap onderwijs dat gelet op de nog betrekkelijk geringe ervaring met de WMO de tijd nog niet rijp was voor een principiële heroverweging van het huidige stelsel. De Raad was daarbij van opvatting dat dit in 1993 opnieuw diende te worden bezien. Ook deelde de Raad het standpunt van de toenmalige staatssecretaris dat intussen wel aanpassing en verbetering van de wet diende plaats te vinden op die onderdelen waarvan in de praktijk hinder wordt ondervonden. De Raad stelt thans met instemming vast dat in het
5 wetsvoorstel enkele voorstellen van de Toetsingscommissie worden overgenomen die als een verbetering van de huidige wettelijke regeling kunnen worden beschouwd. De Raad doelt hierbij op de regeling van de informatievoorziening door het bevoegd gezag en van de verantwoording van het bestuursbeleid aan de medezeggenschapsraad (aanbeveling 13) en een betere procedure voor het voorleggen van geschillen aan de geschillencommissie (deels aanbeveling 7) . Daarentegen moet de Raad echter constateren dat andere voorstellen van de Toetsingscommissie die zien op het wegnemen van belangrijke knelpunten in de wet weer niet in het wetsvoorstel worden overgenomen. De Raad doelt hierbij met name op het toekennen aan de medezeggenschapsraad van het recht om geschillen aanhangig te maken (aanbeveling 6) . In zijn meergenoemde advies van 15 september 1988 wees de Raad er op dat het ontbreken van dit recht in de huidige wet een discrepantie in het leven roept tussen een aan een openbare school verbonden medezeggenschapsraad die op grond van de geldende jurisprudentie wel rechtstreeks toegang heeft gekregen tot de AROB-rechter, en de medezeggenschapsraad van een bijzondere school die geen rechtspersoonlijkheid in de zin van het Burgerlijk Wetboek bezit en als zodanig niet rechtstreeks toegang heeft tot de burgerlijke rechter. Eveneens valt in dit verband te noemen de wijziging van artikel 18 van de Wet medezeggenschap onderwijs die door de Toetsingscommissie in aanbeveling 9 wordt voorgestaan. In zijn meergenoemde advies merkte de Raad op dat een dergelijke wijziging aansluit bij de uitspraken van de Kroon met betrekking tot de mogelijkheid ten behoeve van Vrije Scholen ontheffing van de bepalingen van de Wet medezeggenschap onderwijs te verlenen. Daarnaast zal uitbreiding van de werking van artikel 18 der wet tot openbare scholen voorkomen dat in vergelijkbare situaties zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de Open Schoolgemeenschap Bijlmer te Amsterdam, niet op overeenkomstige wijze zou kunnen worden gehandeld. Ten aanzien van de voorgestelde wijziging van artikel 4, vijfde lid onder c van de Wet medezeggenschap onderwijs (artikel I D) merkt de Raad het volgende op. Deze wijziging voorziet erin dat op alle dagscholen voor voortgezet onderwijs (behalve het middelbaar beroepsonderwijs) en op de scholen voor voortgezet speciaal onderwijs voortaan leerlingen naast ouders zitting zullen hebben in de medezeggenschapsraad. De Raad voorziet in de praktijk echter problemen. Nog afgezien van de complexiteit van de zaken die in de mezeggenschapsraad aan de orde komen, merkt hij op dat het hierbij vooral zal gaan om derde en vierde klassers. Het is te verwachten dat deze leerlingen die in de eindfase van hun opleiding zitten andere beslommeringen aan hun hoofd hebben en bijgevolg weinig geporteerd zullen zijn om in de medezeggenschapsraad te participeren. Het gevolg hiervan is dat scholen een beroep op het bepaalde in artikel 17, eerste lid der wet moeten gaan doen om te bewerkstelligen dat ouders de plaats van de leerlingen in de medezeggenschapsraad kunnen innemen. Het komt
6 de Raad gewenst voor dat de grens voor vertegenwoordiging door leerlingen in de medezeggenschapsraad wordt gelegd bij 16 jaar. Op die leeftijd verschuift ook de verantwoordelijkheid voor het volgen van onderwijs in het kader van de (nieuwe) Leerplichtwet van de ouders naar de leerling zelf. Ten aanzien van artikel 5, eerste lid (nieuw) van de Wet medezeggenschap onderwijs (artikel I, onderdeel E) merkt de Raad het volgende op. In het wijzigingsvoorstel is gekozen voor een constructie waarbij in het reglement van de medezeggenschapsraad wordt vastgelegd welke besprekingen door de schoolleider namens het bevoegd gezag worden gevoerd. Tevens wordt daarin vastgelegd onder welke voorwaarden de schoolleider, op zijn verzoek, kan worden ontheven van de opdracht om het bevoegd gezag te vertegenwoordigen. Volgens de memorie van toelichting wordt hiermee voor een deel tegemoetgekomen aan aanbeveling 12 van de Toetsingscommissie om in de wet vast te leggen dat het bevoegd gezag de schoolleider niet kan opdragen om namens het bevoegd gezag de besprekingen te voeren met de medezeggenschapsraad. In zijn bovengenoemd advies van 15 september 1988 (OR/704 Alg.-2) was de Raad anders dan de Toetsingscommissie van oordeel dat de schoolleider die namens het bestuur met de dagelijkse leiding van de school is belast de meest gerede partij is om namens het bevoegd gezag in de vergadering van de medezeggenschapsraad op te treden. De Raad kon zich daarbij in het standpunt van uw ambtsvoorganger vinden dat de aanbeveling een directe ingreep van de wetgever in de relatie bevoegd gezag (werkgever) - schoolleider (werknemer) betekent. De Raad deelde ook het standpunt dat in het kader van de vergroting van de autonomie van de scholen de positie van de schoolleider vanuit een andere optiek dient te worden bezien. Wat dit laatste betreft wijst de Raad erop dat de invoering van het formatiebudgetsysteem een zwaardere managementstaak voor de schoolleiding tot gevolg zal hebben. Bestuurstaken kunnen worden overgedragen. De Raad wijst hierbij met name op de mogelijkheid van delegatie van bevoegdheden door het bevoegd gezag aan een centrale directie. De Raad acht de constructie die thans in het wetsvoorstel is neergelegd ten eerste een aantasting van de bovengeschetste verhouding werkgever-werknemer. Daarenboven verdraagt deze constructie zich naar het oordeel van de Raad niet met de binnen het kader van de autonomievergroting van de scholen beoogde bevoegdheid van het schoolbestuur. Ten slotte constateert de Raad dat het begrip "schoolleider" (artikel 1 onder f WMO) in het voorstel niet wordt aangepast. In zijn meergenoemde advies wees de Raad er echter op dat sedert de invoering van de HOS-structuur in het voortgezet onderwijs sprake is van een meerhoofdige schoolleiding. Ook de mogelijkheid om straks in het kader van de invoering van het formatiebudgetsysteem bij scholen voor V.W.O., a.v.o. en l.b.o. tot het vormen van een centrale directie over te gaan vereist een aanpassing van deze begripsomschrijving.
7 Conclusie. Concluderend wijst de Raad het voorstel op een aantal belangrijke onderdelen af. Het voornaamste punt van kritiek vormt hierbij voor de Raad het feit dat het wetsontwerp de bijl legt aan de wortel van het stelsel van de WMO en voorbijgaat aan de terughoudendheid die op dit terrein wordt vereist op grond van artikel 23 van de Grondwet. Op onderdelen acht hij het wetsvoorstel verder strijdig met de beginselen van behoorlijke wetgeving met name met het noodzakelijkheidsbeginsel. Hij is van oordeel dat het wetsvoorstel te veel het produkt is van convenantsafspraken die in het kader van het hoofdlijnenakkoord FBS zijn gemaakt. De opzet van de WMO, te weten: een wet die centrale basisbepalingen en garanties dient te bieden voor medezeggenschap doch tevens ruimte dient te laten voor de eigen vrijheid en verantwoordelijkheid van de scholen en op een gezamenlijke en gelijkwaardige medezeggenschapsuitoefening door alle betrokken geledingen ziet, is daarbij uit het oog verloren. Een aanpassing van de wet in verband met een aantal aanbevelingen van de Toetsingscommissie WMO ware, rekening houdend met het advies van de Raad van 15 september 1988, wel te overwegen. Namens de Onderwijsraad,
(prof. drL A^.M.P. Knoers, voorzitter),
(mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).
