1.
Inleiding
Deze notitie heeft betrekking op de vraag hoe de provincie dient om te gaan met burgerbrieven waarin klachten over de jeugdzorg worden geuit. Dit is een onderdeel van het ‘advies kwaliteitsbeleid jeugdzorg’ dat WWRG in opdracht van de provincie zal uitbrengen. Gezien het spoedeisende karakter van deze vraag is dit onderdeel ‘naar voren gehaald’. Gezien de zeer beperkte doorlooptijd heeft deze notitie een voorlopig karakter en is bedoeld als onderlegger voor de meningsvorming in de Statencommissie van februari. Allereerst wordt het juridisch kader geschetst, voorzien van een korte beschouwing. Vervolgens worden de burgerbrieven geanalyseerd, alsmede het klachtbeleid van de instellingen. Op grond van gesignaleerde knelpunten worden vervolgens conclusies getrokken en een zestal aanbevelingen geformuleerd.
2.
Juridisch kader, een korte beschouwing
De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende actoren in het veld van de jeugdzorg zijn geregeld in de Wet op de Jeugdzorg (+ bijbehorende AmvB’s), het BW (voor het onderdeel jeugdbescherming) en de Awb (voor wat betreft de positie van BJZ als openbaar bestuurslichaam). De WJZ stelt dat cliënten aanspraak op jeugdzorg hebben op basis van een door BJZ vastgesteld indicatiebesluit. Deze aanspraak op jeugdzorg dient door de zorgaanbieders uitgevoerd te worden waarbij zij een wettelijke zorgplicht hebben, tenzij de zorgaanbieder kan aantonen dat het uitvoeren van deze plicht niet mogelijk is binnen de grenzen van de verleende subsidie (art. 19 WJZ). Het is de taak van de provincie om ervoor zorg te dragen dat de cliënt genoemde aanspraak tot gelding kan brengen (art.3.2 WJZ). De verantwoordelijkheid van de provincie ten aanzien van het stelsel van jeugdzorg (en dus ook ten aanzien van de taak om de cliënt bij het tot gelding brengen van de aansprak te ondersteunen) is getrapt vormgegeven waarbij de volgende niveaus te onderscheiden zijn: - Beleidsmatig niveau: De provincie legt het beleid met bijbehorende budgetten vast in een beleidskader en uitvoeringsprogramma, zulks binnen de grenzen van het rijksbeleid. Hierbij is de begroting samengesteld uit de doeluitkering (VWS, justitie) en eventuele eigen middelen. Binnen de grenzen van beleidsprogramma en begroting geeft de provincie vorm aan haar sturende en voorwaarden scheppende taak, zulks binnen de grenzen van het rijksbeleid en wet- en regelgeving. - Toezicht: De provincie houdt toezicht op de mate waarin organisaties verantwoorde zorg leveren (art. 24WJZ) en kan in het kader daarvan evt. een schriftelijke aanwijzing geven of bestuursdwang toepassen (art. 16 en 17 WJZ). Ook kan de provincie de Inspectie Jeugdzorg verzoeken onderzoeken in te stellen. Individuele cliënten hebben deze toegang tot de Inspectie niet. Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 1 van 6
Het klachtrecht is in de WJZ niet op provinciaal niveau gepositioneerd, maar op het niveau van de gesubsidieerde rechtspersonen. Art. 68 en 69 e.v WJZ stellen dat rechtspersonen een onafhankelijke klachtencommissie dienen in te richten, welke werken volgens een vastgesteld klachtenreglement. Voorts regelt de wet dat rechtspersonen een cliëntenraad in dienen te stellen alsmede een ‘vertrouwenspersoon cliënten jeugdzorg’ (art. 57 WJZ, nader geregeld in de AmvB). De klachtenprocedure is zo vorm gegeven dat tegen de besluiten van de onafhankelijke klachtencommissie geen beroep mogelijk is. Wel staat het de klager vrij om (in bepaalde gevallen) de gang naar de Nationale Ombudsman te maken. Telefonische navraag bij de Ombudsman wijst uit dat dit nauwelijks gebeurt. Het klachtrecht heeft betrekking op ‘gedragingen’ waarover geklaagd kan worden. Daarnaast heeft de cliënt conform de Awb de mogelijkheid bezwaar aan te tekenen tegen besluiten welke in het kader van de Awb door het BJZ genomen worden, zoals vaststellen indicatiebesluit, uithuisplaatsing e.d. Deze besluiten staan limitatief benoemd in de WJZ en het BW. De cliënt tekent het bezwaar aan bij de kinderrechter. Ook tegen besluiten van de rechtbank (bijv. uitspreken OTS) is beroep mogelijk. Uit dit juridische kader vloeien de volgende consequenties voort: - de jeugdzorg kent geen ‘open eind’ financiering zoals bijv. in het kader van de AWBZ. Op grond van ramingen en prognoses wordt het volume voor een bepaald jaar vastgelegd in de begroting en daarbinnen moet de verantwoorde zorg door instellingen geboden worden. Hierbij is het niet duidelijk of de cliënt de provincie aansprakelijk kan stellen voor bijv. niet geleverde zorg (a.g.v. wachtlijsten) middels een civiele procedure. Uit de weinige beschikbare jurisprudentie blijkt geen duidelijk beeld. In de WJZ is in ieder geval niet voorzien in een directe ingang van de cliënt naar de financier waarbij de aanspraak op zorg juridisch kan worden ‘afgedwongen’ - Uit de wetsartikelen mbt het klachtrecht van de WJZ vloeit voort dat cliënten geen directe toegang hebben tot de provincie, daar dit geregeld is via de klachtencommissies. In strikt juridische zin is de provincie dan ook geen partij en dus niet ontvankelijk. Dit laat onverlet dat de provincie wel een politieke verantwoordelijkheid heeft naar haar burgers. Hierbij is de vraag of dit alleen via de getrapte niveaus dient te verlopen zoals hierboven geschetst (beleidsmatig, financieel en toezicht) of dat daar nog een andere vorm voor wenselijk is. Er is sinds enige jaren meer aandacht voor de positie van de cliënt waarbij de vraag steeds manifester wordt of het huidige (juridische) stelsel wel voldoende cliëntvriendelijk is. Uit onderzoeken van de Stichting Alexander (‘maar het gaat wel over mij’ kwaliteit in de jeugdzorgketen in cliëntenperspectief, LPJ 2003), onderzoeken in het kader van JONG en een recent promotie-onderzoek (‘ingang om de hoek’ M. van den Berg, Tilburg, 2006) blijken o.m. de volgende zaken: - BJZ’s hebben een monopoliepositie, aanvragen van een second opinion (bijv. bij een ander BJZ) of begeleiding vragen van een ander BJZ is niet mogelijk - Het klachtrecht is onvoldoende scherp ingevuld om juist in het kader van genoemde monopoliepositie de belangen van de cliënt voldoende te waarborgen. Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 2 van 6
-
-
Zo blijkt dat –hoewel de klachtencommissies formeel onafhankelijk zijnbenoeming van onafhankelijke leden geschiedt door het BJZ en zorgaanbieder zelf (voordracht door clientenraad of anderen is niet mogelijk) en dat de klachtencommissies vaak gehuisvest zijn in de kantoren van de instellingen (waar nu juist over geklaagd wordt). Klachtencommissies worden dan ook veelal niet beleefd als onafhankelijk Er lijkt een discrepantie te zitten tussen de beroepsmogelijkheden op beslissingen van BJZ conform de Awb waarbij een derde onafhankelijke partij toetst (de kinderrechter) en het klachtrecht (geregeld via de klachtencommissies) waarbij een dergelijk beroep niet mogelijk is (nog los van het feit dat een rechtbank meer statuur heeft als onafhankelijk instituut dan een KC in het gebouw van de instelling) Van de mogelijkheid om de Nationale Ombudsman in te schakelen wordt nauwelijks gebruik gemaakt. Is te ver weg, te complex en duurt te lang Van de CVP’s wordt nog nauwelijks gebruik gemaakt, zo blijkt uit recente onderzoeken.
Voorstellen om bovengenoemde knelpunten op te lossen worden in het hoofdstuk aanbevelingen beschreven. Nu wordt eerst een analyse gemaakt van de burgerbrieven.
3.
De burgerbrieven
In 2006 heeft de provincie bijna 30 zogenaamde ‘burgerbrieven’ ontvangen met betrekking tot jeugdzorg. Een analyse en classificatie van deze brieven is opgenomen in tabel 1. Tabel 1: burgerbrieven naar aard klacht Kader Klager
Beklaagde Aard van de klacht
1
Ots
Grootouder
BJZ
Verzoek ontheffing n.a.v. afwijzing gezinsvoogd
2
Vrijw
Ouders
JZ
Noodkreet plaatsing dochter
3
Ots
Ouders
BJZ/JZ
Noodkreet plaatsing in Paljas plus
4
Vrijw
Familie
JZ
Doorplaatsing vanuit crisisopvang
5
Vrijw
Moeder
JZ
Buitenprovinciale plaatsing (10% regeling)
6
Ots
Pleegouder
BJZ
Procedures, niet nakomen afspraken, afhandeling door KC
7
JR
Ouder
BJZ
Functioneren JR en afhandeling door KC, conflict, herhaald verzoek
8
-
-
-
Wachtlijst
9
Vrijw
Moeder
JZ
Overschrijden termijn, bemiddeling plaatsing
10 Ots
Vader
BJZ
Informatie achtergehouden, verkeerde diagnose, 7 x klachtbrief, niet eens met uitspraak KC, richt zich tot gedeputeerde
11 Vrijw
Moeder
JZ
Noodkreet plaatsing zoon
12 Ots
Vader
BJZ
Omgangsregeling, informatieverstrekking, procedures
Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 3 van 6
13 Ots
Moeder
BJZ
Protest tegen uitspraak rechtbank opleggen ots
14 Vrijw
Moeder
JZ
Kastje naar de muur, ontevreden over bejegening
15 Ots
Vader
BJZ
Onterechte uithuisplaatsing
16 Ots
Ouders
BJZ/RvdK
Falen instanties (ongespecificeerd)
17 Vrijw.
Moeder
BJZ/prov.
Plaatsingstermijn 13 weken, wachtlijst, aanspraak recht op jeugdzorg
18 Ots
Vader
BJZ
Problemen met BJZ (ongespecificeerd)
19 Vrijw
Vader
AMK
Protest tegen weghalen dochter
20 Vrijw
Ouders
Prov.
Kastje naar de muuur, geen plaats, instellingen verwijzen door, wie neemt regie en verantw.
21 -
Grootmoeder Prov.
Verontwaardiging, ongespecificeerd
22 Vrijw
Familie
BJZ
Noodkreet plaatsing dochter
23 Vrijw
Moeder
JZ
Ontevreden over opvang dochter (bejegening)
24 Vrijw
Moeder
JZ
Ontevreden over gang van zaken wachtlijst Oosterpoort
25 -
-
-
Wachtlijst (ongespecificeerd)
Uit een analyse van deze brieven en de wijze waarop ze worden afgehandeld blijkt het volgende: - De provincie beschikt over een kwaliteitshandvest m.b.t. het omgaan met burgerbrieven. Dit handvest regelt met name formele zaken als ontvangstbevestiging, reactietermijnen, data-opslag e.d. Men houdt zich over het algemeen goed aan dit handvest - Een goede dossiervorming lijkt te ontbreken. Wie met wat aan de slag gaat (beleidsmedewerker, gedeputeerde, statenlid), wel of niet inhoudelijk behandelen (of alleen terug naar BJZ of zorgaanbieder), monitoring op de uitvoering en het resultaat ontbreken. Idem wat betreft een wegingskader voor de vraag of een brief wel of niet inhoudelijk in behandeling wordt genomen. Voorts blijken dubbele boekingen met enige regelmaat voor te komen. - De inhoud van de klachten is divers, maar plaatsingsvraagstukken (geen plek, noodkreten) komen het meeste voor. Op de tweede plaats staan klachten over bejegening en procedures (duurt lang, kastje naar de muur, etc.) Daarna volgen klachten over genomen besluiten (uithuisplaatsing, omgangsregeling e.d.) en ongespecificeerde klachten. De meeste klachten kunnen gekwalificeerd worden als oprechte wanhoopskreten omdat er geen plaats is of omdat mensen ervaren ‘vermalen’ te worden in het systeem. Het aantal ‘notoire’ en/of ongefundeerde klagers is verrassend laag. Een belangrijke vraag is op welke wijze deze burgerbrieven zich verhouden tot de werking van de klachtencommissies van de zorgaanbieders en BJZ. Uit de analyse van het jaarrapport 2005 van de klachtencommissie van BJZ, mondelinge informatie van twee zorgaanbieders en bestudering van schriftelijke bronnen blijkt het volgende beeld: - BJZ kreeg 139 klachten in 2005. De jeugdbescherming is oververtegenwoordigd. - De meest klachten hebben betrekking op plaatsingsgebrek, procedures en de kwaliteit van de zorg (39), Daarna volgen bejegening (35), zorgvuldigheid (31) en communicatie (27) Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 4 van 6
-
-
-
Van de mogelijkheid tot bemiddeling wordt –naar mening van de klachtencommissie- nog onvoldoende gebruik gemaakt Er wordt door cliënten (nog) nauwelijks gebruik gemaakt van de ondersteuning van de CVP’ers Het nemen van verantwoordelijkheid (zodat de cliënt niet van het kastje naar de muur wordt gestuurd) en zorgvuldig informeren en communiceren behoeft –naar de mening van de commissie- nog nadrukkelijk aandacht. Hoewel het aantal klagers bij de zorgaanbieders minder is, laten deze in grote lijnen hetzelfde beeld zien. Opvallend is dat de brabantse instellingen nog weinig operationeel beleid hebben m.b.t. tot de CVP’s. Er wordt naar verwezen (op website en in folders), maar documentatie over aantal, functioneren e.d. ontbreekt. Ook Zorgbelang kan deze informatie (nog) niet leveren. Met name zorgaanbieders maken momenteel veel werk van cliëntenraden en andere vormen van participatie (waaronder het meten van de tevredenheid). Harder gegevens zijn echter nog weinig voorhanden.
Voorlopig lijkt het aannemelijk te veronderstellen dat cliënten pas een burgerbrief schrijven nadat ze bij de klachtencommissie –naar hun gevoelen- niet hun recht hebben kunnen halen of niet-ontvankelijk zijn verklaard. Dit geldt echter niet in alle gevallen, omdat cliënten soms onvoldoende op de hoogte zijn van het klachtrecht en zich dan direct tot de provincie wenden.
4. Conclusies en aanbevelingen De centrale vraag ‘wat moet de provincie met de burgerbrieven’ dient in het bredere kader van het klachtbeleid en de praktische werking daarvan bezien te worden. Voorlopig kunnen de volgende conclusies getrokken worden: - in juridische zin lijkt er een deficit te zitten in de procedures, met name het punt van het geen beroep aan kunnen tekenen tegen besluiten van de klachtencommissies. De nationale ombudsman zit te ver weg - de klachtencommissies worden door cliënten onvoldoende als onafhankelijk ervaren - het ontbreekt de provincie aan scherp zicht op het functioneren van klachtencommissies en met name de mate waarin instellingen de aanbevelingen van de klachtencommissies verwerken in hun reguliere beleid - een heldere procedure hoe inhoudelijk om te gaan met burgerbrieven ontbreekt bij de provincie, de dossiervorming is nog onvolledig - er wordt weinig gebruik gemaakt van de CVP’ers. In strikt juridische zin is de provincie geen partij in het klachtrecht en daarmee formeel niet-ontvankelijk. Ze heeft echter wel een beleidsmatige verantwoordelijkheid voor de werking van het stelsel. Daar komt bij dat zij een politieke verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van haar burgers en dus betrouwbaar en slagvaardig dient te zijn. Vanuit haar beleidsmatige verantwoordelijkheid is zij echter óók partij (bijv. voldoende plaatsen),
Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 5 van 6
hetgeen strijdig kan zijn met haar politieke rol om klachten van burgers (die indirect ook over haar kunnen gaan) te behandelen. Op grond van dit alles komt WWRG tot de volgend voorlopige aanbevelingen: 1. stel een provinciale ombudsman in, onder te brengen bij Zorgbelang. Deze ombudsman behandelt klachten van cliënten nadat procedures bij de klachtencommissies zijn afgerond (of bij niet-ontvankelijkheid) en de burgerbrieven. Stelt een reglement op voor deze provinciale ombudsman –binnen vigerende wet- en regelgeving- samen met alle partijen (incl. cliëntenorganisaties). Op deze wijze geeft de provincie vorm aan haar politieke verantwoordelijkheid zonder daarbij de eerder geschetste rollen te vermengen 2. voorzie de ombudsman van een beperkt budget voor acute noodsituaties en schep condities voor het snel en slagvaardig handelen van deze ombudsman 3. stel een standaardprocedure op voor het inhoudelijk behandelen van burgerbrieven (waarin begrepen de route richting de provinciale ombudsman, kopie aan instelling, toets of de KC betrokken geweest is, wie doet wat, etc.) en voeg deze procedure bij de ontvangstbevestiging aan de cliënt 4. ontwikkel beleid voor het versterken van het toezicht op de kwaliteit van de zorg (met name mbt bejegening, zorgvuldigheid, verantwoordelijkheid nemen, etc.), waarin begrepen het toezicht op het functioneren van de klachtencommissies en de wijze waarop instellingen hier mee omgaan. (NB: dit beleid kan worden meegenomen in het advies kwaliteitsbeleid wat nog uitgewerkt wordt) 5. Intensiveer het beleid terzake de CVP’s en maak met de instellingen concrete afspraken over inzet, werking en toets in hoeverre deze afspraken daadwerkelijk worden nagekomen. Spreek af dat dit terugkomt in zowel het jaarverslag van de instelling als in het jaarverslag van de klachtencommissies 6. versterk de onafhankelijkheid van de klachtencommissies door: - huisvesting op een neutrale plaats - neutrale logo’s en huisstijl - de mogelijkheid om de benoeming van leden ook te doen op basis van voordrachten door cliëntenraad, CVP en/of provinciale ombudsman.
Drs. P.J.Th. van Wijk WWRG & partners 24 januari 2007.
Analyse klachtrecht en burgerbrieven Jeugdzorg Drs. P.J.Th. van Wijk, WWRG & Partners 1e Concept, 24 januari 2007
Pagina 6 van 6
