1. Bevezetés az önkormányzati pénzügyi rendszer elemzéséhez
Önkormányzati pénzügyek Előadó: Dr. Sivák József Forrás: ÁSZ Kutató Intézete Tanulmány 2011 december
Kormányzati szintek
1. Bevezetés
1. Bevezetés
A kormányzati funkciók kormányzati szintek közötti megosztása
A közösségi gazdaságtan a fiskális decentralizáció elvi előnyeit három összefüggésben tárgyalja.
számos közgazdasági és nem közgazdasági tényező magyarázza Az ország mérete, földrajzi sajátosságai, település szerkezete, gazdasági fejlettsége és történelmi hagyományai.
1.
Egyfelől helyi szinten rugalmas legyen az igények felismerése és az ezekhez történő alkalmazkodás. Ezzel megvalósul a közpénzek felhasználásának eredményessége.
2.
Másfelől a decentralizáció a meglévő és szükségképpen korlátozott erőforrások minél jobb kihasználását eredményezi (hatékonyság, gazdaságosság).
3.
Harmadrészt a decentralizáció további előnyei: a kormányzati gazdálkodás átlátható lesz, a választott politikusok elszámoltathatóvá válnak
Az ország „állammodellje”. A két alaptípus a centralizált és a föderatív államberendezkedés. Az centralizált modell maximálisan két kormányzati szinttel (központi és helyi), a föderális három kormányzati szinttel rendelkezik, az önkormányzatok mellett létezhetnek területi önkormányzatok is. A meghatározó politikai erők preferenciái. Az ország gazdasági helyzete, az állami szerepvállalás mértéke, A helyi közszolgáltatások iránti „kereslet”, amelyet befolyásolnak demográfiai folyamatok, a helyi gazdaság állapota.
1. Bevezetés
Dekoncentráció és decentralizáció •
A decentralizáció az alsó szintű kormányzatoknak ( önkormányzatoknak) a közszolgáltatások rangsorolásában, megszervezésében önálló mérlegelési és döntési lehetőségük van.
•
A modern államok jogrendje az önkormányzatok számára nemcsak önállóságot, hanem a feladat ellátási kötelezettséget is előírja.
•
A decentralizáció azt jelenti, hogy a központi kormányzat milyen feladatkörrel, milyen kiadási tételek vonatkozásában adja át a döntési jogkört a helyi szint számára és milyen módon biztosítja az ehhez szükséges forrásokat.
•
A dekoncentráció az alacsonyabb kormányzati szintek bevonása a centralizált feladatmegoldásba.
1. Bevezetés
A decentralizáció (folyt.) •
A decentralizált feladatok költségeit a központi kormányok nem 100%-os mértékben térítették meg a helyi önkormányzatoknak, így az ebből adódó „hatékonysági nyereséget” jellemzően a központi kormányzatok realizálták.
•
A közszolgáltatások széles körének önkormányzati szintre kerülése megköveteli a költséghatékony működés kereteinek biztosítását.
•
A decentralizáció képes korlátozni a hatalom koncentrációját.
•
Az önkormányzatok rugalmas, áttekinthető és a tényleges fogyasztói igényeknek megfelelő közszolgáltatásokat képesek nyújtani.
•
Az éleződő globális verseny hatására a közszolgáltatások biztosítása optimális feltételeinek keresése egyre inkább a helyhatóságok helyi gazdaságszervező-, fejlesztő tevékenységére került.
1. Bevezetés
1. Bevezetés
Egyetemes tendenciák a világgazdaságban
A helyhatóságok közötti verseny •
A helyhatóságok között sajátos verseny folyik, amelyik különbözik a klasszikus piaci versenytől.
• Az egyik irány a globalizáció és integráció, amely az állami szerepvállalás egészét átformálta és így jelentősen módosított az önkormányzatok szerepén.
•
Ennek a versenynek elemei: verseny a forrásokért, a beruházókért és a helyi közszolgáltatások „fogyasztóiért”.
•
Különösen nagy szerepet kap az önkormányzatok feladatai között a helyi foglalkoztatáspolitika és a migrációból adódó társadalmi konfliktusok, és a környezetvédelmi problémák kezelése.
•
Az önkormányzatok közötti verseny eredményezheti az erőforrások célszerű kihasználását, de nem zárható ki, hogy hozzájárulhat az erőforrások pazarlásához, vagy a forrásvesztéshez.
•
Az adóverseny összességében azzal járhat, hogy a helyi adóbevételek elmaradnak a potenciális lehetőségektől.
•
A másik irány az integráció. Az EU nem ír elő semmilyen kötelező önkormányzati modellt, de az Európa Tanács által kidolgozott és az európai országok elfogadott Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának köszönhetően a különböző modellek között lassú konvergencia tapasztalható. Az EU-n belül a kormányzati szintek közötti munkamegosztás jellegét ma már a többszintű kormányzás terminus fejezi ki. A többszintű kormányzás az Európai Unió intézmény- és közpolitika fejlődésének terméke.
•
1. Bevezetés
•
A harmadik egyetemes tendencia az urbanizáció. A nagyvárosi népesség részarányának folyamatos növekedése gyökeresen átalakítja a közszolgáltatások iráni igényt, mind mennyiségi,mind minőségi értelemben.
•
Önkormányzati szint egyik masszív tendenciája a fővárosok és a nagyvárosok irányításának kiemelt kezelése.
•
A többszintű rendszereket a kapcsolatok sokszínűsége jellemzi: – Vertikális kapcsolatok – Horizontális kapcsolatok
1. Bevezetés
Vertikális és horizontális kapcsolatok •
A többszintű kormányzásban felértékelődnek a vertikális pénzügyi kapcsolatok, amelyek alkalmasak a kormányzati szintek közötti munkamegosztás finomhangolására.
•
A vertikális kapcsolatok között különös szerepet kap a makroszintű tervezés, a kontroll és az ellenőrzési rendszerek működtetése, az adóztatás jogának kormányzati szintek közötti megosztása, illetve a kormányzati szintek közötti transzferek rendszere.
•
A horizontális típusú kapcsolatokat szemléltethetjük például a különféle együttműködési formák említésével: önkormányzatok közötti társulások, kormányzati szereplők közötti szerződéses viszonyok.
2. Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői
Az önkormányzati pénzügyi rendszer
Az önkormányzati pénzügyi rendszer
•
A többszintű kormányzásban a pénzügyi eszközök kulcsszerepet játszanak.
•
A különböző kormányzati szinteken meghozott döntésekhez és a gazdálkodáshoz szükséges információk jelentős része pénzben fejeződik ki.
•
E különféle funkciókat jogszabályok, intézmények által meghatározott pénzügyi rendszer látja el.
•
Az 1. sz. ábra (következő oldal – önkormányzati gazdaság felépítése) az önkormányzati gazdaság főbb összetevőit és belső kapcsolatrendszereket mutatja be.
2. Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői
Feladatellátás két formája
1. Költségvetési intézmény 2. Költségvetésen kívüli megoldás
2. Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői
•
Az önkormányzati gazdaság tehát nem szűkíthető le a költségvetési szektorra.
•
A költségvetési szektoron kívüli szereplők jelentős pénzügyi kockázatok hordozói.
•
E költségvetésen kívüli szereplők között jelen vannak az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok, a tartós szerződéses viszonyban álló magán társaságok és a nonprofit szektor szereplői.
•
A költségvetésen kívüli feladatellátás pénzügyi vonatkozásai közül két nagy súlyú kérdéskört emelünk ki.
Az önkormányzati pénzügyi rendszer funkciói 1) 2) 3) 4) 5)
o Az egyik az önkormányzatok tulajdonában lévő gazdasági társaságok problémája. o A másik pénzügyi szempontból érzékeny költségvetésen kívüli terület a közés a magánszféra partnerségére épülő feladatellátás.
2. Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői Az önkormányzati pénzügyi rendszer funkciói 1. Forrásteremtés. E funkció biztosítja a kötelező és önként vállalt helyi, és az állam által önkormányzati felelősségi és hatáskörbe delegált közfeladatok ellátásának finanszírozási forrásait. Ezt lehetséges saját bevételekkel, kormányzatoktól érkező forrásokkal és bizonyos helyzetekben kölcsönforrásokkal finanszírozni. 2. Forrásallokáció. E funkció biztosítja, hogy megteremtődjön a vertikális és a horizontális egyensúly. A vertikális elosztás annak meghatározása, hogy a kormányzati bevételek miként oszlanak meg a különböző kormányzati szintek között. A horizontális elosztásnak két aspektusa van: - Egyfelől biztosítva legyen a helyi kiadási kötelezettségek fedezete. - A másik aspektus, hogy helyi kiadások igazodjanak a közszolgáltatások iránti helyi igényekhez. 3. Kiegyensúlyozott pénzellátás. Biztosítja, hogy megfelelő időben álljon rendelkezésre a kötelezettségek teljesítéséhez szükséges pénz. • A pénzellátás elvileg megvalósulhat centralizált, vagy decentralizált intézményrendszerben. • A centralizált pénzellátást helyi kormányzatok pénzforgalmi számláit egy központi intézmény vezeti.
Forrásteremtés Forrásallokáció Pénzellátás Ösztönzés Kockázatkezelés
2. Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői
• A decentralizált finanszírozás azt jelenti, hogy az önkormányzatok pénzforgalmi számláit privát pénzintézetek vezetik.
4. Ösztönzés és irányítás. Biztosítja a rendelkezésre álló erőforrások (pénzeszközök, vagyon) eredményes és költséghatékony kihasználását. •
A helyi kormányzatok pedig a minél jobb forrásellátásért küzdenek, akár azon az áron is, hogy figyelmen kívül hagyják a tényleges helyi szükségleteket.
•
Ebben a bonyolult erőtérben részben a kormányzaton belüli erőviszonyok, részben az információs aszimmetriák miatt számos allokációs kudarc keletkezhet.
•
Ez jelentkezhet a feladatok alul-, vagy éppenséggel túlfinanszírozásában.
5. Kockázatkezelés. A helyhatóságok gazdálkodásában előfordulhat a különféle pénzügyi nehézségek keletkezése. •
E funkció biztosítja a likviditáshiány, a lehetőségeken felüli költekezés és az inszolvencia elkerülését.
•
Súlyos kockázat a helyhatóság krónikus forráshiánya és/vagy fizetésképtelensége.
Az önkormányzati pénzügyi rendszer általános jellemzői
AZ ÖNKORMÁNYZATI MŰKÖDÉS KOCKÁZATAI Az önkormányzati pénzügyi rendszer karakterét, minőségét a következő jellemzők határozzák meg: -A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok jellege (támogatási rendszer, az adóztatás jogának megosztása).
Működési terület Feladatellátás
Kötelező telező feladatok ellá ellátásának minő minősége Túl sok önké nként vá vállalt feladat
Pénzügyi helyzet
Likviditá Likviditási problé problémák Kiegyensú Kiegyensúlyozatlan kö költsé ltségveté gvetés Túlzott eladó eladósodottsá sodottság
Vagyongazdálkodás
Vagyonfelé Vagyonfelélés Megalapozatlan beruhá beruházás
Településmenedzsment
Gazdasá Gazdaságfejleszté gfejlesztés elszakadá elszakadása a helyi igé igényektő nyektől A pé pénzü nzügyi lehető lehetőségeket meghaladó meghaladó fejleszté fejlesztési ambí ambíció ciók
- Az adómegosztás és a helyi adóztatás rendszere. -A költségvetési fegyelem intézményrendszere, a költségvetési korlát keménysége. -A pénz- és tőkepiaci kapcsolatok szabályrendszere. •
Az önkormányzati pénzügyi rendszer akkor képes feladatait jól betölteni, ha
– megfelelően illeszkedik a kormányzati szintek közötti feladat- és hatáskör megosztáshoz, – összhangban van a közigazgatási és közpolitikai adottságokkal és – biztosítja a fiskális politikai célok megvalósulását.
Kockázat
1. Bevezetés A működési zavarokat okozó egyensúlytalansági tényezőket öt aspektusa:
1.
A kormányzati szintek közötti információs aszimmetria, a kormányzati szintek nem azonos minőségű és mennyiségű információk alapján végzik tevékenységüket.
2.
A kapacitásbeli elégtelenségek az alsóbb szintű kormányzatok elégtelen szakember ellátottságából, infrastrukturális és más, a feladat ellátáshoz szükséges feltételek hiányosságaiból adódnak.
3.
A forrásokkal nem fedezett kiadási kötelezettségek létezése. A helyi kormányzatok számára előírt kötelező feladatok teljesítéséhez nem illeszkedik az önkormányzatok forrásszerkezete, illetve túlságosan nagy a különbség a saját bevételek, illetve a kötelezően teljesítendő kiadások között.
4.
Nem érvényesíthetők a szolgáltatások optimális költségei. Reális ugyanis a veszély, hogy az adott közigazgatási szerkezetbe „zárnak be” olyan helyi közszolgáltatásokat, amelyek átlépik, vagy éppen nem érik el a közigazgatási határokat. (pl. iskola körzetek)
5.
A központi kormányzatok egyoldalúan a helyi igények és kapacitások, és/vagy a helyi és az általános pénzügyi feltételek figyelembe vétele nélkül érvényesítik az általuk irányított területtel kapcsolatos közpolitikát.
2. Forrásteremtés és allokáció
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
A forrásteremtés fő kérdései •a helyi közfeladatok ellátásához és a kollektív javak biztosításához megfelelő pénzügyi erőforrás előállítása szükséges • a decentralizáció különböző pénzügyi eszközökkel történik • az önkormányzati pénzügyi rendszer legfontosabb kérdése, hogy milyen eszközökkel valósul meg a forrásteremtés
Adófinanszírozás
• a forrásteremtés eszközei: forrásteremtés az adófinanszírozás útján Forrásteremtés adómegosztás útján forrásteremtés a kormányzati szintek közötti támogatási transzferek révén a díjfinanszírozás szerepe a forrásteremtésben a hitelfinanszírozás alkalmazása a forrásteremtésben
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái Forrásteremtés az adófinanszírozás útján
• a többszintű kormányzás megköveteli az adóztatás jogának alsóbb kormányzati szintre történő delegálását
HELYI ADÓK
• az adóztatás joga megilleti a szövetséget, uniót vagy tagállamot • a központosított államokban az önkormányzatok adóztatási joga származékos • az önkormányzati helyi feladatok finanszírozására a vagyonadók nem elégségesek • az EU tagállamaiban alkalmazott helyi adók szerepe is sok esetben meghaladja a vagyonadó jelentőségét (lásd köv. táblázat) • Magyarországon fontos mérlegelni a fizetőképesség elvét is (pl. ingatlanadó esetében a lakásállomány szerkezete szorosan összefügg a gyenge fizetőképességgel)
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái Forrásteremtés az adófinanszírozás útján
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
Az adó adók decentralizá decentralizásának veszé veszélyei
A helyi adóztatás jellemzői • diszkrimináció: a vállalkozásokat a közszolgáltatások igénybevételénél aránytalanul magasabb helyi adókkal sújtják, mint a választópolgárokat, mivel a választások alkalmával a vállalkozásoknak nincsen szavazati joguk, így nem tudják ezt „megtorolni” • adóverseny: a kialakított helyi adóverseny hatása lehet pozitív ill. negatív o pozitív: az adók szerepe a helyi gazdaság fejlesztését szolgálják o negatív: a helyi adóbevételek eróziója következtében kialakulhatnak adóparadicsomok, amelyek révén a közfeladatok finanszírozásának ellátása veszélybe kerülhet • adó adminisztráció: a helyi adóztatás költségeinek és hasznainak kapcsolatánál vigyázni kell, hogy a túl alacsony adók beszedési költsége relatíve magas lehet, továbbá, hogy a központilag beszedett adóknál nem áll fenn a megfelelő érdekeltség érvényesítése • a központi adók helyi önkormányzati szintű megosztása: o vertikális: a kormányzati szintek közötti megosztás pénzügy egyensúlyát biztosítja (lásd köv. tábl. 1-3. sora)
de jure: jogi értelemben vett adómegosztás de facto: a forrásallokáció révén inkább támogatást kapnak az önkormányzatok o horizontális: az alsóbb kormányzati szintek között megosztás (lásd köv. tábl. 4. sora) a pénzügyi megosztás alapja a önkormányzat területén megoszló adótömeg alapján történik pl. népesség, foglalkoztatási szint stb.
Az adórendszerrel kapcsolatos követelmények: 1. hatékonyság (a lehető legkevésbé térítse el az erőforrások allokációját a hatékonytól) 2. méltányos 3. könnyen adminisztrálható A helyi (decentralizált) adók hatékonysági problémái: 1. Az adóteher exportálása 2. Regresszivitás 3. Kiutasító (not in my backyard) adóztatás 4. Költségvetési externália 5. Káros versengés
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
A helyi adózás és önkormányzati önállóság
A helyi adóztatás önállóságának kategóriái • az adófinanszírozás mértéke határozza meg legjobban a az önkormányzat tényleges fiskális önállóságát
A helyi adóztatásban és az adómegosztásban megnyilvánuló pénzügyi önállóságot nem tekintjük érték kategóriának, de modellekbe sorolható: o parlamentarizmusra hajló modell: az önkormányzati bevételek döntően állami támogatások és de jure megosztott adók o szolidáris modell: jellemzően adó-újraelosztás valósul meg pl. az adók megosztásával és a támogatási rendszer kiépítésével o liberális modell: jelentős adóztatási önállóság és szubszuverén szintű adóverseny
• az adóbevételek felhasználásában az önkormányzatok nagy szabadságot élveznek • hitelfelvétel esetén a hitelnyújtók az önkormányzati bevételeket tekintik visszafizetési biztosítéknak • OECD által használt adóautonómiát mutató indikátor az önkormányzati adóbevételek az összes bevételre vetített részarányát jelenti • a helyi adózás és az adómegosztás rendszerének komplexitása következtében az autonómia különböző fokait lehet elkülöníteni (lásd köv. tábl.): o a kategória : a szubnacionális szint legnagyobb adóztatási szabadság o b kategória: az adókulcsok feletti helyi döntési szabadság o c kategória: az adóalap meghatározásában élvezett önállóság o d kategória: az adómegosztás különböző esetei o e kategória: az adóalap és adó mérték vonatkozásában az önkormányzati önállóság hiánya o f kategória: az adóztatás megosztási jogának formálás hiánya
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
Adómegosztás
A forrásmegosztás alapelvei
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái A központi adók megosztásának lehetőségei
Milyen adót, adóalapot lehet az alsóbb szintű kormányzatokhoz rendelni? Hol adóztassák meg a több területet is érintőtevékenységeket? Musgrave adóelvei: {0. } nem szabad a központi kormánynak juttatni azokat az adóalapokat, amelyeket egy alsóbb szintű kormányzat hatékonyan és méltányosan tud alkalmazni 1. kevésbé mobil adóalapok alsó kormányzati szinten 2. progresszív személyi adót azon a szinten, ahol az adott személy összes jövedelmének adóztatása a leghatékonyabb 3. progresszív adóztatás kp.-i legyen 4. a stabilizációs szempontokra is figyelemmel levő adóbevételeket kp.-i szinten; alsóbb szintű adók érzéketlensége a gazdasági ciklusokra 5. azon adóalapok kp.-i adóztatása, melyek egyenlőtlenül oszlanak meg az alsóbb szintű kormányok között 6. haszonelvű adók és használói díjak alkalmazása minden szinten
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
2.1. A forrásteremtés és forrásallokáció dilemmái
Az adómegosztás technikája
• Jövedelemadó: o általában valamelyik jövedelemadót veszik alapul (SZJA, társasági nyereségadó) o EU 27 esetében hét országban nem szerepel adómegosztás o a maradék húsz ország közül két ország esetén nincsen jövedelem adón történő osztozkodás o a többi ország a jövedelemadók mellett az áfá-t is megosztja • Pótadóztatás: o az adómegosztás speciális fajtája o akár helyi akár központi szinten működő főadó alapjára a másik szint kiegészítő adót vet ki o Magyarországon a II. világháború előtt bevett szokás volt, ma sok EU-s ország is alkalmazza
A transzferek célja egyetlen hatékonyan működő önkormányzati rendszer sem támaszkodhat pusztán a helyi bevételekre
Támogatások
1. A
vertikális
pénzügyi
egyensúlytalanság,
a
fiskális
hiány
(fiscal
gap)
megszüntetése: a központi kormánynál a kiadási igényt meghaladó adóbevétel koncentrálódik 2. A minimális szolgáltatás fenntartása: ha az önkormányzat azt a minimális ellátást
sem
nyújtja,
amelyet
az
egységes
nemzetgazdaság
működése
megkövetelne 3. A fiskális különbségek (net fiscal differences) csökkentése: az egyes kormányzatok nincsenek hasonló helyzetben
Forrásteremtés a kormányzati szintek közötti forrásallokáció (támogatási rendszer) révén
Forrásteremtés a kormányzati szintek közötti forrásallokáció (támogatási rendszer) révén
A támogatások csoportosítása Az állami támogatások tipológiája szerint öt rendezési elvet lehet elkülöníteni:
2) a támogatás folyósítása alapján:
1) a felhasználhatóság szempontja szerint •
szabad felhasználású: a forráshoz valamilyen formula (népesség) vagy feladatmutató (munkanélküliek száma) alapján jut az önkormányzat, de senki sem ellenőrzi, hogy mire használja fel a pénzt o általános célú: az önkormányzati felhasználni (general purpose grant)
feladatok
egészéhez
lehet
o meghatározott feladatcsoporthoz rendelt: pl. közoktatás (block grant) •
kötött felhasználású: csak egy adott célra lehet felhasználni a központi pénzt szigorú elszámolási kötelezettség mellett
o normatív támogatás: a támogatást kötelezően folyósítani kell a központi forrásból o diszkrecionális döntés: egyedi döntések alapján megítélt támogatások 3) a hozzájárulás szempontja szerint: o az önkormányzatokat lehet ösztönözni a hozzájárulás mértékével o a hozzájárulás megkövetelése lehet önrész v. kötelező használati díj kivetése 4) a támogatások felső korlátja szerint: o nyílt végű támogatás: nincs felső korlátja o zárt végű támogatás: van felső korlátja 5) a támogatási célok szerint: o folyó kiadások finanszírozása: feladat ellátáshoz történő hozzájárulás v. fiskális kapacitást kiegyenlítő o beruházások megvalósítását szolgáló támogatás
Forrásteremtés a kormányzati szintek közötti forrásallokáció (támogatási rendszer) révén
Forrásteremtés a kormányzati szintek közötti forrásallokáció (támogatási rendszer) révén Ösztönző technikák alkalmazása • ösztönző hatások szempontjai: o keresletet ösztönző támogatási formák: alternatív szolgáltatásszervezési megoldások esetén költségtakarékos megoldások ösztönzése pl. voucherek, pénzek kiosztása a szolgáltatások igénybevételéért o kínálatot ösztönző támogatási formák: a hozzájárulás révén egy szolgáltatást támogat negatív hatása lehet az „ingyen pénz” kialakításának pl. tűzoltóság fenntartása vagy a kötött felhasználású vissza nem térítendő beruházások • a prudens felelős önkormányzati gazdálkodásra való ösztönzés is fontos (!) o az önkormányzati vagyon megőrzése o a fizikai állagmegőrzés o felelős hitelfelvétel • a jól ösztönző központi támogatási rendszer ismérvei: o transzparens (átlátható) allokációs mechanizmus: konkrét feladatot finanszírozó v. feladatarányos finanszírozás o kiszámítható stabil allokáció: előre jelezhetőség, előre tervezés
A díjfinanszírozás szerepe a forrásteremtésben
Hitelfinanszírozás
Díjak alkalmazása
1. Hitelek szerepe 2. Hitelek típusai:
• amikor a szolgáltatás használója definiálható, a finanszírozás történhet használati díjak alkalmazásával • a használati díj alkalmazásának módszerei: o az igénybevétel tényével szennyvízkezelés)
kapcsolatos
használati
díj
kivetése
(szemét,
o az igénybevétellel arányos díjak érvényesítése (kedvezmények mentességek biztosítása)
Működési hitel Fejlesztési célú hitel
3. Hitelezés kockázatai
KÜLÖN ELŐADÁS
2.1.4. A hitelfinanszírozás alkalmazása a forrásteremtésben A forrásteremtés összefoglalása
3. Hitelfinanszírozás, pénzintézeti kapcsolatok, csőd
2.1.4. A hitelfinanszírozás alkalmazása a forrásteremtésben
• az önkormányzatok hosszú távú hitelt az ún. „aranyszabály” szerint kizárólag a beruházásokra vehetnek fel
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége • Az önkormányzatok mivel az államigazgatási rendszer szerves része így felszámolása jogutód nélkül nem történhet meg.
• a folyó finanszírozás (pay-as-you-go) nem alkalmas a beruházásokra, mivel aránytalanul nagy mértékben terhelné a beruházást megvalósító generációt
•Az önkormányzatot, mint gazdasági szereplőt a hitelképességnél speciálisan kell értelmezni. Bevételei különféle adókból, állami támogatásokból, használati díjakból állnak, vagyonának egy része forgalomképtelen, melynek piaci értéke nem értelmezhető.
• a hitelfinanszírozás növeli az önkormányzatok mozgásterét, miközben biztosítja a projektek finanszírozási terheinek megosztását a generációk között (pay-as-you-use)
•A hitelképességnél a pénzügyi kapacitás fogalma fontos, melyet az 1950-es évek közepén alkotott meg a Gurley és Shaw páros. • Pénzügyi kapacitás „nem más, mint az adósok hitelfelvételi képességének azon mértéke, ahol még anélkül tudják növelni az adósságot, hogy csökkenteniük kellene akár jelenlegi, akár jövőben esedékes kiadásaikat fizetőképességük fenntartása érdekében.” (László-Zsámboki) • A pénzügyi kapacitás önkormányzatokra történő alkalmazásakor az önkormányzati költségvetés szolgál alapul,melyet bontani indokolt folyó és beruházási költségvetést leíró aggregátumokra.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége • A folyó költségvetés bevételekből és kiadásokból áll • Folyó bevételek a következők: adó jellegű bevételeket, az állami támogatásokat és a vagyonértékesítési bevételeken kívüli vagyonhasznosítási bevételek, beleértve a kamatbevételt is. • Folyó kiadások a következők: a személyi, a dologi, a szolgáltatásvásárlási, valamint a különféle a transzfer- és kamatkiadások. • Felhalmozási (vagy tőkeköltségvetés) bevételek a következők: különféle állami és (EU-s) beruházási támogatások, az államháztartáson kívülről jövő felhalmozási bevételek, az önkormányzati vagyon értékesítéséből származó bevételek. •Felhalmozási (vagy tőkeköltségvetés) kiadások a következők:beruházási és felújítási célra és részesedések vásárlására, lízing díjra és PPP rendelkezésre állási díj egy része, valamint a beruházási célra átadott pénzeszközök. • Működési jövedelem (MJ) = folyó bevételek – folyó kiadások Az egyenleg azt fejezi ki, hogy az önkormányzat szokásos bevételei milyen mértékben fedezik az általa ellátott kötelező és önként vállalt feladatokkal kapcsolatos éves szokásos kiadásokat.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
• Amennyiben a mutató pozitív (+), akkor megtakarítás keletkezik, míg negatív (-) előjel esetében deficit. •Megtakarítás forrása lehet beruházásnak,vagy korábban felvett hitellel kapcsolatos tőke törlesztési kötelezettség teljesítésének is. • Nettó Működési jövedelem (NMJ) = MJ – éves tőketörlesztés • Amennyiben az NMJ pozitív (+) abban az esetben az önkormányzat megtakarít, melyből különböző kiadásokat fedezhet, teljesíthet. • Az önkormányzati pénzügyi kapacitás az NMJ-vel egyenlő, ennek levezetését a következő ábra mutatja be és az alábbi összefüggések vezethetők le belőle alulról felfelé haladva:
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
1. Az önkormányzatok finanszírozási igénye (vagy éppen megtakarító pozíciója) a folyó költségvetés és beruházási költségvetés együttes pozíciójából adódik. Ebből az is látszik, hogy a külső finanszírozási igény önmagában pénzügyi kockázatot nem rejt, hiszen pénzügyileg fenntartható beruházásokra felvett hitel adósságszolgálata megfelelően prudens költségvetési politikával teljesíthető. 2. A másik összefüggés, ami kiemelést érdemel, hogy a nettó működési jövedelem forrása lehet beruházási kiadásoknak. A folyamatosan képződő pozitív értékű nettó működési jövedelem fedezete lehet későbbi adósságszolgálati kötelezettség teljesítésének. Ez kiindulópontja lehet annak a bevonható hitelmennyiség meghatározásának, amelynek adósságszolgálata nem veszélyezteti az önkormányzat fizetőképességét. 3. A pénzügyi „egészség” szempontjából a nettó működési jövedelem a perdöntő aggregátum. A működési jövedelem negatív értéke további beruházás és ehhez kapcsolódó hitelfelvétel nélkül is pénzügyileg fenntarthatatlan helyzetet jelez. Amennyiben a működési jövedelem pozitív értékű, a negatív értékű nettó működési jövedelem az adósságszolgálat túlzott nagyságát, azaz a túlzott eladósodást mutatja. 4. Fontos szempont, hogy a bevezetett mutató értékére kivételes, egyedi tényezők is hatást gyakorolhatnak, ezért fontos, hogy ezeket több évre számítsuk, illetve jelezzük előre. A tendenciák legalább annyira fontosak, mint az egyes évek konkrét értékei.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége Hitelfelvétel esetén az önkormányzat hosszú távú pénzügyi egészsége függ a hitelből megvalósított projekt pénzügyi fenntarthatóságától. Érdemes formalizált módon bemutatni ezt az összetett rendszert. Ennek érdekében a releváns változókat az alábbi módon jelöljük: ∆B = új beruházás ∆D = új hitelfelvétel NMJ = nettó működési jövedelem PT = rendelkezésre álló pénztartalék, a korábbi időszakban felhalmozott nettó működési jövedelem (NMJ∑t-n) TRb = különböző beruházási célra kapott állami, EU-s támogatás és adomány TRm= a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésére kapott állami támogatás F = a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos díjbevételek Kf = a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos állandó költségek Kv = a beruházás által létrehozott kapacitás működtetésével kapcsolatos változó költségek i = az új hitel kamatlába d = az új beruházás értékcsökkenési rátája. A beruházás hasznos élettartamának és az új hitel futamidejének az aranyszabály logikájának megfelelően célszerű megegyeznie.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége Egy új önkormányzati beruházás finanszírozásának általános képlete: ∆B = PT + TRb. + ∆D A beruházások hitelfinanszírozását az így létrehozott kapacitások több generációt szolgáló jellege indokolja. A hitel ilyen módon a beruházás terheinek generációk közötti átcsoportosításának eszköze. Ebben az esetben több tényezőt szükséges mérlegelni. Egyfelől azt, hogy mi lehet a beruházási hitel visszafizetésének forrása. Elvileg lehetséges olyan beruházás (∆B), amely bevételt generál (F) és ilyen módon e bevétel lehet az adósságszolgálat forrása. Lehetséges olyan beruházás, amely közvetlenül bevételt nem generál, de megnöveli az önkormányzat vonzerejét, így a betelepülők több helyi adót fizetnek, amellyel nő az önkormányzat pénzügyi kapacitása (NMJ). Olyan eset is van, amikor a beruházási hitel visszafizetésének forrása új, vagy megnövelt kulcsú helyi adó. Az önkormányzatok hitelképességének szükséges, de nem elégséges feltétele, hogy nettó működési jövedelme több év átlagában pozitív értékű legyen. A másik végig gondolandó kérdés az így finanszírozott beruházás jövőbeni folyó finanszírozási igénye milyen. Elvileg a megvalósított beruházás lehet bevételt generáló, semleges, finanszírozást lényegében nem igénylő, vagy folyamatos önkormányzati finanszírozást igénylő. Ez a finanszírozás igény adódhat a létrehozott kapacitás működtetésének állandó költségeiből (K) és változó költségeiből (Kv).
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
A beruházások esetében a pénzügyi fenntarthatóság szempontjából legérzékenyebb forráselem a bevont hitel. A kizárólag a pénztartalékból, illetve vissza nem térítendő támogatásból megvalósuló beruházás esetében kockázatként a megvalósított projekt pénzügyi kapacitásra gyakorolt hatása jelentkezik. Formalizáltan, ha a [(Kv+Kf) – (TRm+F)] érték pozitív, akkor a beruházás rontja az adott önkormányzat pénzügyi kapacitását, negatív érték esetén javítja. A kritikus kérdés, hogy adott pénzügyi kapacitás esetén mekkora az önkormányzat fizetőképességét nem veszélyeztető hitel nagysága? Az előbbi meggondolások alapján az önkormányzat ∆D = NMJ - [(Kv + Kf) – (TRm + F)] i+d
Az algebrai összefüggés a következőket mondja: • Az új beruházásra akkor vehető fel hitel, ha a tört értéke pozitív, tehát, ha a nettó működési jövedelem meghaladja az adott beruházás − állami támogatásokkal és a kapacitásból származó díjbevételekkel csökkentett − működtetési költségeit. • A felvehető hitel nagysága, prudens gazdálkodást feltételezve − pozitív előjelű számláló esetén − függ a hitel kamatlábától és hasznos élettartamától, amely alatt a hitelt törleszteni szükséges.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
A mátrix a különböző elvi lehetőségeket ábrázolja leegyszerűsített módon. A mátrix oszlopai a bevont hitel lehetséges visszafizetési forrásait tartalmazzák. Eszerint lehetséges tipikus esetek a következők: • Az adósságszolgálat közvetlen forrása lehet a kapacitás működtetése során keletkező díjbevétel. • További lehetőség, hogy az adósságszolgálat forrása a nettó működési jövedelem növekedése azáltal, hogy a beruházásról hozott döntéskor helyi adónövelésről is döntöttek, vagy a beruházás eredményeként megnőnek a helyi adó bevételek. • Harmadik lehetőség, hogy az adósságszolgálat forrása valamilyen vagyonelem értékesítése. Ez akkor fordul elő, amikor a vagyonértékesítésre a beruházás indításakor nincs mód, vagy nem célszerű. A mátrix sorai a beruházásnak az önkormányzat pénzügyi helyzetére gyakorolt lehetséges hatásait tipizálják. Eszerint lehet pénzügyi kapacitást növelő, vagy díjbevételt eredményező, lehet semleges és lehet pótlólagos folyó kiadást igénylő beruházás. Egyes esetekben a visszafizetési kockázat kizárható, más esetekben fennáll. Vannak olyan esetek, amikor a hitel visszafizetés forrásául szolgáló bevétel nehezen előre jelezhető, így bármelyik eset előfordulhat.
2.2. Az önkormányzatok hitelképessége és pénzügyi egészsége
• A hitelfelvételi döntés további kritikus pontja a futamidő megválasztása. • Ahogy az előbbi formulából is következik, célszerű, ha az új beruházás hasznos élettartama és a finanszírozásra felvett hitel futamideje között erős kapcsolat van. • A futamidő megválasztásánál ezen túlmenően a költséghatékonyság szempontját is célszerű érvényesíteni. A túlságosan rövid futamidő esetleg fizetésképtelenséghez vezethet, ha az adott időszakban nem képződik meg az adósságszolgálat fizetéséhez szükséges bevétel. • A túlságosan hosszú futamidő a fizetőképesség szempontjából „kényelmes”, azonban adott esetben az elnyújtott kamatfizetés miatt fölösleges pénzügyi terhet jelent az önkormányzatnak. • A bemutatott összefüggések alkalmasak, mind az önkormányzati hitelfelvétel szabályozására, mind a hitelfelvételt megalapozó önkormányzati döntések előkészítésében történő alkalmazásra.
EU 27 – a helyi önkormá nkormányzati szint kormá kormányzati szektoron belü belüli gazdasá gazdasági sú súlya
4. Önkormányzati rendszerek az EU-ban
A GDP százalékában 2000
2010
2000
2010
Helyi önkormányzatok kiadásai
11,5
13,6
25,5
27,0
ebből beruházási kiadások
1,5
1,6
65,0
62,1
Helyi önkormányzatok be- vételei
11,5
13,0
25,3
29,5
Helyi önkormányzatok adóssága
5,6
6,7
9,6
8,4
• •
Önkormá nkormányzati rendszerek kö közti kü különbsé nbségek: • Az átlagos mé méretet, lakossá lakosságszá gszámot, terü területet tekintve • A kö költsé ltségveté gvetési kiadá kiadások GDP %%-ában mé mért ará arányá nyában, ill. a helyi adó adók önkormá nkormányzati bevé bevételekben mutatott ará arányá nyában • A kiadá kiadási szerkezetet tekintve • A funkcioná funkcionális összeté sszetételt tekintve • Az önkormá nkormányzatok a kö közberuhá zberuházásokban mutatott sú súlyará lyarányá nyát tekintve
Kormányzati szektor százalékában
A szektor nemzetgazdasá nemzetgazdasági sú súlya nő nőtt A kö közberuhá zberuházások 2/32/3-át a helyi önkormá nkormányzatok való valósítjá tják meg
Az önkormá nkormányzatok szá száma és átlagos lakossá lakosságszá gszáma és GDP ará á nyos kiadá á sai az EU egyes orszá á gaiban ar kiad orsz
3. Önkormányzati modellek néhány működési jellemzője az Európai Unióban
Az EUEU-s önkormá nkormányzatok bevé bevételi szerkezeté szerkezetének mennyisé mennyiségi jellemző jellemzői
Az euró európai önkormá nkormányzatok kü különbö nböző modelljei A rajnai modell - (Né (Németorszá metország, Ausztria) •
Föderá derális berendezkedé berendezkedés – többszintű bbszintű igazgatá igazgatási rendszer, hierarchizá hierarchizált kormá kormányzati feladatellá feladatellátási rendszer: szö szövetsé vetségi > tartomá tartományi > önkormá nkormányzati szint
A skandiná skandináv modell - (Norvé (Norvégia, Své Svédorszá dország, Finnorszá Finnország, Dá Dánia, Izland) •
Centralizá Centralizált államberendezkedé llamberendezkedés – a felelő felelőssé sség helyi szintre delegá delegálva
•
Nagy önkormá nkormányzati alapegysé alapegységek
•
Kevé Kevés kö közfeladat, állami felü felügyelet, kö kötelező telező és önké nként vá vállalt feladatok
•
Szé Széleskö leskörű feladatellá feladatellátással és ellá ellátási felelő felelőssé sség,
•
Bevé Bevételeik: sajá saját dí díj- és adó adójellegű jellegű bevé bevételek (pl. helyi iparű iparűzési adó adó), a kormá kormányzat magasabb szintjeirő szintjeiről érkező rkező felhaszná felhasználási cé célhoz kö kötött transzferek, vagyonuk hasznosí hasznosítása
•
Nagyobb gazdá gazdálkodá lkodási önálló llóság,
•
Nagy pé pénzü nzügyi önálló llóság,
•
Az önkormá nkormányzati üzemek és tá társasá rsaságok nem fizetnek forgalmi és helyi iparű iparűzési adó adót
•
Finanszí Finanszírozá rozás a helyi bevé bevételekbő telekből – pl szemé személyi jö jövedelemadó vedelemadó
•
Bizonyos szolgá szolgáltatá ltatásokná soknál nem megengedett a privatizá privatizáció ció (szennyví (szennyvíztisztí ztisztítás, környezetvé rnyezetvédelem)
•
A kö közjavak elő előállí llítása a helyi önkormá nkormányzati szektorra épül
Egyé Egyéb önkormá nkormányzati rendszerek A mediterrá mediterrán modell - (Franciaorszá (Franciaország, dé dél-euró európai orszá országok) „Kakukktojá Kakukktojás” (UK, Hollandia)
•
Centralizá Centralizált (unitá (unitárius) államberendezkedé llamberendezkedés
•
Elapró Elaprózott telepü településszerkezet
•
Központosí zpontosított finanszí finanszírozá rozás, a mű működés folyamatos ellenő ellenőrzé rzése
•
Önkormá nkormányzatok szű szűk feladat ellá ellátási felelő felelőssé ssége
•
Kiadá Kiadási szerkezetü szerkezetük: ált. helyi kö közszolgá zszolgáltatá ltatások, gazdasá gazdasági jellegű jellegű funkció funkciók
•
Bevé Bevételeik: vagyonadó vagyonadók, szolgá szolgáltatá ltatások utá utáni dí díjak
• • •
Az önkormá nkormányzatok né néhány jellemző jellemzője a vizsgá vizsgált orszá országokban (2010)
Önkormányzati bevételek a GDP %- ában*
Helyi önkormányzatok száma (db)
Középszintű önkormányzatok száma (db)
Egy önkormányzatra jutó lakosság (fő)
Egy önkormányzat átlagos területe (km2)
Németország
7,5
12.104
301
6.765
29
Franciaország
10,9
36.682
100
1.760
17
Dánia
33,2
98
5
56.345
440
Szlovénia
8,5
210
─
9.720
97
Csehország
11,4
6.250
14
1.680
13
11,6
3.177
19
3.155
29
Szlovákia
5,4
2.928
8
1.850
17
Románia
8,7
3.180
41
6.750
75
Magyarország
Hazánk az önkormányzatok átlagos méretét és az önkormányzati bevételek GDP-ben mért részesedését Franciaországhoz van közel.
Centralizá Centralizált rendszerek Kevé Kevés feladat delegá delegálás ré révén a helyi kormá kormányzati szinteknek Sajá Saját bevé bevételeik: fő főként ingatlanadó ingatlanadó
Volt szocialista orszá országok (3 visegrá visegrádi orszá ország, Szlové Szlovénia, Romá Románia) • Az államberendezkedé llamberendezkedést tö többfé bbféle hatá hatás érte • Szlové Szlovénia és Romá Románia önkormá nkormányzati jellemző jellemzői jelentő jelentősen kü különbö nböznek a 3 visegrá visegrádi orszá országétól • M.o.: 1 telepü település 1 önkormá nkormányzat elve – erő erős decentralizá decentralizáltsá ltság, elapró elaprózottsá zottság, szé széles feladatkö feladatkör
A vizsgá vizsgált orszá országok önkormá nkormányzati kiadá kiadásainak funkcioná funkcionális szerkezete
• • •
•
•
Mennyisé Mennyiségi szempont – a kiadá kiadások nagysá nagyságrendje Minő Minőségi szempont – a delegá delegált feladatok kö köre A hagyomá hagyományos helyi közjavak (kommuná (kommunális szolgá szolgáltatá ltatások) biztosí biztosítása minden önkormá nkormányzati rendszer alapfeladata Legmagasabb egé egészsé szségügyi kiadá kiadások: Dá Dánia, Szlové Szlovénia, M.o. Oktatá Oktatás mindenhol, egé egészsé szségügy nem
Az önkormá nkormányzatok bevé bevételi szerkezete •
•
•
Egyé Egyéb sajá saját bevé bevételek: különfelé nfelé díjbevé jbevételek, vagyonhasznosí vagyonhasznosítás – nagy pénzü nzügyi mozgá mozgásté stér Romá á n, dá á n, magyar Rom d önkormá nkormányzatok állami támogatá mogatástó stól való való függő ggősége a legnagyobb Kormá Kormányzati transzferek = állami hozzá hozzájárulá rulások, támogatá mogatások
A vizsgá vizsgált orszá országok önkormá nkormányzatai bevé bevételi szerkezeté szerkezetének né néhány jellemző jellemzője (2010) Főbb helyi adók
Megosztott adók
Németország
helyi iparűzési adó
Szja, ÁFA és kamatadó
Franciaország
Építményadó, földadó, Kommunális adó, ingatlan átruházási illeték Szja, földadó, vállalkozások vagyonadója
Üzemanyag adó, Biztosítási szerződések után fizetendő adó Társasági jövedelemadó
építményadó, szerencsejáték adó, örökösödési és ajándékozási adó, ingatlan átruházási illeték Önkormányzati társaságok nyereségadója, ingatlanadó
Szja
Dánia
Szlovénia
Csehország
Magyarország Szlovákia Románia
Alkalmazott transzferek típusai Szabad felhasználású működési és beruházási támogatások Szabad felhasználású működési támogatás, Kiegyenlítési támogatás, Beruházási támogatás Szabad felhasználású, kiegyenlítést szolgáló és kötött felhasználású Kiegyenlítő támogatás, beruházási támogatások, kisebbségek támogatását szolgáló támogatás
ÁFA, Szja, társasági nyereségadó
Kötött felhasználású működési és beruházási támogatások
Ismert helyi adók
Szja, gépjármű adó
Ingatlanadó, gépjármű adó Jogi személyek építmény és földadója
Szja
Szabad és növekvő súlyú kötött felhasználású normatív támogatások, ÖNHIKI Kötött felhasználású működési támogatások, Kötött felhasználású támogatások, speciális alapok
Szja és ÁFA
Alkalmazott finanszí finanszírozá rozási eszkö eszközök •
Helyi adó adónemek: iparű iparűzési (Né (Németorszá metország., Magyarorszá Magyarország.), vagyoni tí típusú pusú adó adók
•
Adó Adómegosztá megosztás rendszere: szemé személyi jö jövedelemadó vedelemadó, (nincs adó adómegosztá megosztás a skandiná skandináv modellben
•
Alkalmazott transzferek: kö kötött felhaszná felhasználású támogatá mogatások az újonnan csatlakozott volt szoc. orszá országokban
Költsé ltségveté gvetési szabá szabályok •
Az Euró Európai Bizottsá Bizottság ellenő ellenőrzi a Stabilitá Stabilitási és Nö Növekedé vekedési Paktumban rö rögzí gzített költsé ltségveté gvetési szabá szabályokat
•
A Paktum szabá szabályainak betartá betartási felelő felelőssé ssége megoszlik a kormá kormányzati szintek kö között
•
Nemzeti stabilitá stabilitási paktumok és azok inté intézmé zményi kereteinek bevezeté bevezetése ennek érdeké rdekében
•
A helyi szint kö költsé ltségveté gvetési fegyelme fontos az itt realizá realizálódó közberuhá zberuházások miatt
A kö költsé ltségveté gvetési korlá korlát, kö költsé ltségveté gvetési szabá szabályok a vizsgá vizsgált orszá országokban
Deficit és adó adóssá sság az államhá llamháztartá ztartás egé egészé szében és a helyi önkormá nkormányzati szinten a vizsgá vizsgált orszá országokban Államháztartás hiánya a GDP % ában
Államháztartás adóssága a GDP % -ában
Önkormányzatok hiánya a GDP % - ában
Önkormányzatok adóssága a GDP % -ában
2005
2009
2005
2009
2005
2009
2005
2009
Németország
-3,2
-3
67,8
73,4
0
-0,8
5,3
5,2
Franciaország
-3
-7,5
66,2
78,1
-0,2
-0,3
7
8,2
•
•
-2,7
36,2
41,4
-0,3
-0,8
5,3
7,1
Szlovénia
-1,4
-5,8
27,7
35,4
0
-0,6
0,8
1,5
Csehország
-3,5
-5,8
31,1
35,3
0
-0,6
2,7
2,7
Magyarország
-7,8
-4,4
60,4
78,4
-0,4
-0,4
1,9
4,1
Szlovákia
-2,8
-7,9
35,1
35,4
0
-0,6
1,7
2,5
Románia
-1,4
-8,6
15,6
23,9
0,1
-0,7
1,2
2,4
Dánia
• • • •
M.o.M.o.-n megengedett az önkormá nkormányzati kö költsé ltségveté gvetések folyó folyó hiá hiánya Dániá niában nincs kö költsé ltségveté gvetési szabá szabály A helyi szintű szintű kv szabá szabályok dö döntő ntően adó adóssá sságszabá gszabályok, alkalmazá alkalmazásuk tö törvé rvényen alapul A szabá szabályok kö költé ltésgveté sgvetési évekhez kö kötődnek
3. Önkormányzati modellek néhány működési jellemzője az Európai Unióban
4,7
•
Nincs együ együttmozgá ttmozgás; az önk. adó adóssá sság az államhá llamháztartá ztartás összes adó adóssá sságán belü belül Dá Dániá niában a legmagasabb, Szlové Szlovéniá niában a legalacsonyabb 20052005-2009 kö között az újonnan csatlakozott EU tagá tagállamok önkormá nkormányzati adó adóssá sságállomá llománya nő nőtt magas ütemben, melynek okai: tö több kohé kohézió ziós és strukturá strukturális támogatá mogatás felhaszná felhasználása és beruhá beruházások útjá tján a felzá felzárkó rkózás gyorsí gyorsítása A magyar adó adóssá sság a korá korábbi évek folyó folyó kv hiá hiányá nyának felhalmozó felhalmozódásának eredmé eredménye (hiszen a folyó folyó hiá hiány hitelfinanszí hitelfinanszírozá rozása megengedett)
Önkormányzati modellek néhány működési jellemzője az Európai Unióban
•
A magyar önkormá nkormányzati szektor beruhá beruházás kiadá kiadásainak ará aránya elmarad az Unió Unió átlagá tlagától.
Önkormányzati modellek néhány működési jellemzője az Európai Unióban
A magyar önkormányzati rendszer karaktere, változásainak mérföldkövei
Önkormá nkormányzati beruhá beruházási kiadá kiadások és adó adóssá sságállomá llomány
1. Mérföldkő : Rendszerváltozás időszakában
•
•
•
M.o. önkormá nkormányzati eladó eladósodá sodás felgyorsulá felgyorsulása 20072007-2009 a beruhá beruházási kiadá kiadások nominá nominális érté rtéke csö csökkent A magyar önkormá nkormányzati rendszer súlyos pé pénzü nzügyi problé problémákkal kü küzd
•
A rendszerváltoztatás idején a közepes fejlettség, a külső eladósodás,
•
felzárkózási törekvések ellenére bekövetkezett leszakadás,
•
a gazdaságpolitikai mozgástér szűkülése,
•
területi egyenlőtlenségek drámai növekedése,
•
foglalkoztatási és szociális problémák jellemezték.
•
Közfeladatok ellátásához szükséges szerkezeti átalakítások politikai és közpolitikai felelősségét a helyi önkormányzatokra hárították.
•
Önkormányzás joga a településekhez került.
•
Erősen centralizált rendszert az új modell a megye (a középszint) erős meggyengítésével igyekezett tompítani.
•
A szakértők többsége a magyar modellt a mediterrán és a skandináv modell szerencsétlen ötvözetének tartja.
•
Unióhoz történő csatlakozással az állam vállalta a költségvetési fegyelem maastrichti kritériumok szerinti betartását, miközben a gazdasági felzárkózást elősegíteni hivatott strukturális és kohéziós támogatások fogadására az önkormányzati rendszer n(s)em volt felkészülve.
•
Az ország infrastrukturális helyzetének javítása, beleértve az elhasználódott vonalas infrastruktúrák felújítását is, jelentős önkormányzati beruházási aktivitást igényel.
•
A stabilizáció fő terhét az önkormányzatok viselték.
•
Az egészségügyi szektorból történt forráskivonás döntően a kórházat fenntartó önkormányzatok körét súlyosan érintette.
2. Mérföldkő : Új modell •
A differenciálatlan hatás- és feladatkörökből adódó diszfunkcionális hatásokban és a feladat ellátási- és költséghatékonysági eredményekben mutatkozott meg.
•
A modell liberális jellege a szabadon felhasználható normatív támogatásokban, az önkormányzati vagyonjuttatásból származó bevételi lehetőségek megsokszorozódásában, az adóátengedés nagyvonalú jellegében és a helyi adókivetésben, valamint a hitelfelvétel teljes szabadságában nyilvánult meg.
• •
3. Mérföldkő : EU csatlakozás időszaka
Kis önkormányzatok működőképességének fenntartására helyhatóságok forráshiányát kiegészítő, ún. ÖNHIKI támogatást építettek ki. Az első tíz esztendőben az állami támogatások rendszere is inkább a különböző önkormányzat típusok közötti egyenlőtlenségeket fokozta, a helyi adók (főleg az iparűzési adó) vonatkozásában erős adóverseny alakult ki.
4. Mérföldkő : a 2006 utáni kiigazítási kényszer hatásai
A „magyar modell” néhány pénzügyi rendszerhibája
•
Az első „rendszerhiba” a vagyoni folyamatokat (stock) szinte teljesen figyelmen kívül hagyó, az éves költségvetéseket (flow) előtérbe helyező gazdálkodási szabályrendszer.
•
A második „rendszerhiba” a feladatrendszer, a szolgáltatásszervezés szabadsága és a forrásszerkezet közötti összhang hiánya.
•
A harmadik „rendszerhiba”, hogy hiányoznak a költségvetési fegyelem intézményes biztosítékai, egy viszonylag puha a költségvetési korlát érvényesül.
•
A negyedik „rendszerhiba”, hogy államháztartási információs rendszer alkalmatlan a nemzetgazdasági szintű tervezésre, a helyi stratégiai szemléletű gazdálkodás támogatására és a szabályok revíziójára.
•
Mindezek a tényezők eredményezik, hogy a hazai önkormányzati rendszer gazdálkodásának, pénzügyeinek átláthatósága meglehetősen alacsony szintű
•
Az új Önkormányzati törvény több ponton korrigálja az elmúlt húsz esztendőben érvényes szabályozást.
•
Feladat ellátási felelőssége a klasszikus helyi közszolgáltatásokra redukálódik.
•
A közigazgatási feladatok többsége a dekoncentrált kormányzati szervekhez kerül, a közoktatás és az egészségügyi ellátás nagy része a központi kormány feladata lesz.
•
A helyi gazdaságfejlesztéssel és szervezéssel kapcsolatos feladatok hangsúlyos kiemelése és a területfejlesztés (megyei) önkormányzati feladattá tétele.
•
Az új Ötv. a költségvetési aranyszabály irányába mozdul el.
Forrásszerkezet:
Adóbevételek: •
Helyi adók rendszere és az adómegosztás esetleg módosított rendszere illeszkedjen az adórendszer egészéhez.
•
Fontos, hogy az állami hozzájárulások világos teljesítménymutatókon alapuljanak.
•
Ne legyenek „bagatell adók”.
•
•
A helyi közszolgáltatások „fogyasztói” arányosan fizessék a helyi adókat.
Működést finanszírozó forrásokat kell biztosítani, amelyek helyi közjószág jellegű fejlesztéseket eredményeznek (közvilágítás, útfenntartás, igazgatás, biztonság, szociális kiadások).
•
Vagyoni típusú adók alkalmazásának bevezetése.
•
•
Speciális, ideiglenesen kivethető „fejlesztési adó” beiktatásának mérlegelése. o Lakosság esetében az egyösszegű adók elvén működhetne. o Vállalkozások esetében valamilyen formula alapján.
A saját bevételekben, a mai arányánál sokkal nagyobb szerepet kellene biztosítani a használati díjaknak.
•
A helyi adókat az önként vállalt feladatok és a helyi fejlesztések forrásaiként volna célszerű használni.
•
A megyei önkormányzatoknak az új Ötv. szerint területfejlesztés és a településfejlesztés összehangolása lesz a feladatuk, valamilyen helyi adó jellegű bevételt biztosítani kell ezen szint számára. o az egykulcsos személyi jövedelemadó meghatározott jövedelemszint feletti pótadóztatása javasolt, amely pótadó helyi (megyei) bevétel volna.
A forrásallokáció és a pénzellátás módja: •
A támogatási jogcímek stabilitása, a támogatások értékének kiszámítható alakulása.
•
A pályáztatáson alapuló vissza nem térítendő fejlesztési támogatásokat nagyobb támogatási multiplikációt eredményező és egyben a helyi fejlesztési igényeket jobban érvényre juttató támogatási formákkal kellene felcserélni.
A költségvetési korlát keményítése, a pénzügyi fenntarthatóság biztosítása: •
Folyó költségvetési hiány megtiltása.
•
Az átmenetileg szabad pénzeszközökkel való szabad gazdálkodás és a likviditási hitel felvételének lehetőségét célszerű fenntartani.
•
A hitelfelvétel szabályozása tükrözze az önkormányzat hitelképességét és a megvalósított beruházás pénzügyi fenntarthatóságát (egyedi korlát) és biztosítsa a nemzetgazdasági ESA hiány és adósságkorlát betartását, államháztartási szintű korlát. o lényege a kormányzati szintek közötti kooperáció és rugalmasság.
•
A mai elképzelések szerinti állami engedélyezés helyett meggondolandó, hogy a helyi önkormányzat hitelfelvételét − meghatározott nagyság felett − helyi népszavazáshoz kelljen kötni.
•
A Magyarország Pénzügyi Stabilitásáról szóló benyújtott törvénytervezet teljes körű összehangolása az új Önkormányzati törvényhez a pénzügyi fenntarthatóság biztosítása érdekében.
o az önkormányzati fejlesztési hitelek bizonyos körének kamattámogatása o önkormányzati hitelgaranciarendszer létrehozása o a stratégiai szemléletű tervezést a nagyobb projektek esetében kötelezővé kellene tenni
Tervezési rendszer és a pénzügyi információs rendszer: •
Teljesítménnyel összhangban lévő finanszírozási rendszer feltétele.
•
A magyar államháztartásban több lépcsőben át kellene térni a részleges elhatárolási szemléletű könyvvezetésre. o A költségvetési szektor tényleges folyamatait tenné sokkal átláthatóbbá, o állami feladatellátó szervezetek pénzügyi beszámolói konszolidálhatók legyenek, o Az átállást célszerű volna az államháztartás helyi szintjén kezdeni és az ezen alapuló helyi kontrolling rendszerek bevezetését kötelezővé tenni.
•
Az új számviteli információs rendszer alapja lehetne a teljesítmény alapú költségvetési tervezés működtetésének.
Köszönöm a figyelmet!
