Reorganiseren, bezuinigen en beheersen van processen: waar te beginnen? Hoe besparingen zijn te bereiken door het verantwoord reduceren van AOIC-maatregelen in en rondom processen
MANAGEMENTSAMENVATTING In de loop der tijd hebben Gemeenten een omvangrijk instrumentarium opgebouwd op het gebied van AOICmaatregelen. Door allerlei ontwikkelingen in de omgeving, bijvoorbeeld: de noodzaak om Klant- en Vraaggericht te gaan werken, de opkomst van nieuwe Wet- en Regelgeving, innovaties op IT-gebied (denk aan Midoffice architecturen in combinatie met Zaakgericht Werken), moest dit instrumentarium idealiter worden aangepast aan de nieuwe processen en bedrijfsvoering. Dit is echter in vele organisaties niet of beperkt gebeurd. De afstemming van het AOIC instrumentarium reageerde als het ware vertraagd op de ontwikkelingen in de omgeving. Een periode van bezuinigingen, heroverwegingen, ombuigingen etc. biedt bij uitstek de kans om processen opnieuw onder de loep te nemen. Hierbij is detectie van mogelijke verspilling een goed aangrijpingspunt. Verspilling kent vele verschijningsvormen; overbodige AOIC-maatregelen en controls zijn daar een treffend voorbeeld van. Er is hier echter een grote valkuil: bij het “zomaar” wegnemen of reduceren van deze maatregelen is de kans groot dat de Gemeente niet langer in control is of risico’s loopt op het gebied van voldoen aan Wet- en Regelgeving. Een bezuinigingstraject rondom reductie van AOIC-maatregelen begint daarom altijd bij een zorgvuldige Procesanalyse: aan welke eisen moeten de processen voldoen en welke risico’s dienen er te worden beheerst? Risicomanagement is hierbij HET instrument om op verantwoorde wijze de minimaal gewenste AOICmaatregelen in en rondom processen in te richten en tegelijkertijd te bezuinigen op overbodige AOICmaatregelen. Verdere implementatie van risicomanagement kan daarnaast mogelijk leiden tot besparingen op de externe accountantskosten; een continue zelfstandige procesanalyse levert meer waardevolle “grondstoffen” op voor de accountantscontrole. In dit artikel wordt eerst ingegaan op enkele ingrijpende ontwikkelingen in de omgeving van Gemeenten en de wijze waarop de AOIC-maatregelen deze ontwikkelingen al dan niet “volgen”. Vervolgens wordt geschetst wat de valkuilen zijn bij het ingaan van een bezuinigingstraject rondom AOIC. Het artikel wordt afgesloten met een aanpak die leidt tot verantwoord bezuinigen. “Verantwoord” wil hier zeggen: reductie van overbodige maatregelen, uiteindelijk leidend tot kostenbesparingen, waarbij de Gemeente wel “in control” blijft.
AOIC: EEN INTEGRALE BENADERING Er zijn waarschijnlijk evenveel definities als mensen die denken dat ze de juiste definitie kennen. Een pragmatische insteek is de volgende: “AO” houdt zich bezig met het functioneren van de organisatie, de informatie die hieruit voortkomt en het complex van maatregelen om het functioneren en informeren naar wens te laten verlopen. “IC” betreft de controle op de oordeelsvorming en activiteiten van anderen om de organisatie te kunnen besturen. Praktisch gezien gaat het dan over: het bepalen van normen, het vaststellen van de werkelijkheid en ervoor zorgen dat ingeval van afwijkingen er aanbevelingen worden gedaan om weer “op het rechte pad te komen”. Deze insteek biedt de mogelijkheid om aansluiting te vinden bij de Processen, de Besturing, de 1 Organisatiestructuur, de Informatie en de Cultuur c.q. het gedrag van de organisatie . 1
Aquirius hanteert de Sigma-P methodiek voor de invoering van Procesgericht Werken. Naast een systematische aanpak waarbij vanuit beleidskaders processen worden geanalyseerd, verbeterd en continue worden geëvalueerd (verbetercyclus) wordt integraal rekening gehouden met de aspecten: Proces, Besturing, Organisatie, Informatie en Cultuur.
BETEKENIS VAN EXTERNE ONTWIKKELINGEN VOOR DE BEDRIJFSVOERING Gemeenten zijn en worden geconfronteerd met diverse ontwikkelingen in de externe omgeving. Deze ontwikkelingen worden zowel verticaal (Wet- en regelgeving: WABO, Dwangsom, Antwoord etc.) als horizontaal (door Burgers) bepaald: toegenomen eis van transparantie, inspraak en de behoefte om als “klant” te worden behandeld. Ontwikkelingen in de Informatietechnologie werden en worden hierbij in meer of mindere mate gekoppeld aan de nieuwe klantgerichte manier van werken: “Zaakgericht Werken”. Waar Gemeenten vroeger een bepaald pallet van diensten aanboden, en de Burger dit maar had “af te nemen”, worden de eisen aan diensten en producten tegenwoordig meer en meer vanuit het perspectief van de Klant bepaald. Hiermee zijn termen als “Kwaliteitshandvest”, “Producten- en dienstencatalogus” en “Burgerjaarverslag” algemeen bekend geraakt. Ondertussen moeten deze Gemeenten wel gewoon “in control” blijven, rechtmatig handelen en op verantwoorde wijze met risico’s omgaan. En dit alles in een politiek en sociaal-economisch klimaat waarin bezuinigingen hoog op de agenda staan! De meeste Gemeenten zijn enthousiast en voortvarend aan de slag gegaan met een Programma Dienstverlening, het digitaliseren van producten en in zijn algemeenheid: het introduceren van meer horizontale werkstromen gericht op het bedienen van de klant. Kenmerk van dit soort projecten is dat de klant en de “voorkant” van de Gemeente ook inderdaad centraal staan. Onder een bepaalde tijdsdruk zijn processen geherdefinieerd, balies ingericht, de website toegankelijker gemaakt etc. Op zich prima, maar: wat is er in de tussentijd gebeurd met het AOIC-instrumentarium?
Gemeenten moeten tegelijkertijd voldoen aan eisen die door de externe omgeving worden gesteld en traditionele “in control” eisen VALKUILEN BIJ HET AANPASSEN VAN DE AOIC O P EXTERNE ONTWIKKELINGEN Wellicht herkent u de volgende situatie. Uw Gemeente heeft net een intensief traject afgerond op het gebied van klant- en vraaggericht werken. De processen zijn beschreven, er wordt gewerkt conform de processen en de balies zijn ingericht. Twee weken na de afronding van het project loopt de Controller bij de Programmamanager binnen met de vraag: “in welke bijlage kan ik de aansluiting vinden met de financiële stromen en de risico’s? de accountant komt volgende week langs en die vroeg me al hoever we daar mee waren…”. De Programmamanager bekruipt het vage idee dat het wellicht handig was geweest om daar eerder in het traject aandacht aan te besteden…er wordt snel nog even een meeting belegd met de afdeling Control waarin hier en daar wat KPI’s aan de procesbeschrijvingen worden toegevoegd. In dit voorbeeld wordt de AOIC nog even snel “toegevoegd” aan de bestaande processen- en procesbeschrijvingen. Er is echter minder ruimte om aanpassingen te doen, want de processen zijn al voor het overgrote deel ingericht. Idealiter zou reeds tijdens de Ontwerpfase met AOIC rekening moeten zijn gehouden. De procesinrichting moet parallel lopen aan het ontwerp van het AOIC-instrumentarium. Andersom is het riskant om ongefundeerd AOIC-maatregelen weg te nemen of sterk te reduceren. Een enthousiaste Controller zag dat er nogal wat verschillende functionarissen betrokken waren bij het Subsidieproces. Dat moest toch sneller kunnen en met aanmerkelijk minder “functiescheiding”. Hiertoe werd een beleidsnota geschreven die met veel enthousiasme werd ontvangen door het College. Zie je nu wel dat het mogelijk is om op eenvoudige wijze te besparen? Het voorbeeld werd zelfs gepresenteerd in de Raad als voorbeeld van efficiencybesparing die niet ten koste ging van de dienstverlening aan de klant.
Nu is het subsidieproces typisch een voorbeeld van een proces waar zware eisen aan worden gesteld als het gaat om rechtmatigheid en traceerbaarheid van genomen stappen. Onnodig te zeggen dat de “besparing” uiteindelijk tot een aanzienlijk hogere accountantsrekening en een terugkeer naar de oude situatie leidde. Alvorens dieper in te gaan op een methode om verantwoord te bezuinigen op AOIC-maatregelen is het goed om eens de relatie tussen bezuinigen en de reikwijdte van organisatie- en procesinrichting te bezien.
DE IMPACT VAN BEZUINIGINGEN EN DE VOORONDERSTELLINGEN Organisaties zoeken van tijd tot tijd naar aanleidingen om de bedrijfsvoering en processen volledig opnieuw te kunnen bezien waarbij er geen “taboes” zijn. Tijden van (extreme) bezuinigingen zijn een uitstekende aanleiding. Bij het bezuinigen zijn allerlei denkbare methoden beschikbaar. In veel gevallen zijn die nog altijd gebaseerd op “kaasschaafachtige methoden”. Deze methoden zijn op zich bruikbaar maar er kleven twee belangrijke bezwaren aan: 1. Het levert in tijden van zware bezuinigingen simpelweg te weinig geld op in relatie tot de taakstelling 2. Het leidt tot sub-optimalisaties of een verstoring in de processen. Hierbij is het goed om een parallel te trekken met een begrip in de budgetteringswereld: “zero base budgetting”. Hierbij zijn er geen enkele taboes in het budgetteren; geen enkele kostensoort wordt in principe verondersteld onvermijdbaar te zijn. Kenmerkend voor dit soort budgetteringstrajecten is dus dat er met een frisse blik tegen de organisatie wordt aangekeken, in feite wordt de organisatie “herontworpen” (in ieder geval op papier en qua budget). Bij het bezuinigen op AOIC-maatregelen is het belangrijk om een vergelijkbare houding aan te nemen; wat willen wij nu eigenlijk met onze bedrijfsvoering, wat zijn de risico’s en welke AOIC-maatregelen horen daarbij?
Bezuinigen op AOIC-maatregelen: eerst terug naar de kern van de processen Laten we eens bezien wat er nodig is om tot een verantwoorde bezuiniging op AOIC gebied te komen.
NAAR EEN VERANTWOORDE METHODE VAN BEZUINIGEN OP AOIC-MAATREGELEN Een verantwoorde methode van bezuinigen op AOIC-maatregelen ziet er als volgt uit: 1. Procesanalyse: detecteren van AOIC-maatregelen 2. Uitvoeren risico-analyse 3. Aanpassen proces, inclusief AOIC-maatregelen En, om een blijvend voordeel te behalen uit deze exercitie: 4.
Invoeren continue verbetering
Laten we eens wat dieper op deze stappen ingaan:
STAP 1: UITVOEREN PROCES-ANALYSE Alvorens een bezuinigingstraject via processen en de bijbehorende AOIC-maatregelen in te gaan, is het noodzakelijk om een gedegen inzicht te hebben in de huidige processen. Naast de standaard, meer “technische” componenten van het proces (activiteiten, systemen, documenten etc.) is het in dit kader ook van belang om alle activiteiten rondom de besturing van het proces zelf goed in kaart te brengen. Het uitgangspunt is immers: bezuinigen op overbodige AOIC-maatregelen. Dit betekent onder andere dat alle gebruikte procesrapportages, KPI’s, controle-technische functiescheidingen, dossiervorming etc. goed in beeld moeten worden gebracht. Het is hierbij van belang om ook goed de omgeving van het bestudeerde proces te analyseren. Zo wordt aan escalatieprocedures en uitstapjes naar
andere processen (uit het oogpunt van controle, afstemming) nogal eens wat minder aandacht besteed wanneer een proces wordt geanalyseerd. Uitgangspunt is meestal het “alles gaat goed scenario”, waarbij het proces foutloos en ononderbroken van begin tot eind wordt doorlopen. Om te bezuinigen op overbodige AOIC is het juist van belang om ook de scenario’s bij fouten, escalaties etc. goed te kennen. Om de doorlooptijden van processen te kennen is het van belang om ook de “verborgen verspilling” boven water te krijgen. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan vertragingen in de processen tengevolge van het te hoog beleggen van tekenbevoegdheden in de organisatie. Resultaat van Stap 1. is een gedetailleerd overzicht van de processen, inclusief het AOIC-instrumentarium. Hierbij is de benodigde tijd per processtap en AOIC-maatregel zoveel mogelijk gekwantificeerd.
STAP2: UITVOEREN RISICO-ANALYSE (TERUG NAAR DE KERN) We zouden nu op basis van het resultaat uit Stap 1. gelijk kunnen beginnen met het schrappen van tijdrovende processtappen, procesrapportages, escalatieprocedures, functiescheiding, controles in IT-systemen etc. Zoals gezegd zou dit tot onverantwoorde risico’s kunnen leiden. Daarnaast zou het kunnen leiden tot aanvullende opmerkingen van de accountant, resulterend in een mogelijk hogere rekening. Om nog maar te zwijgen van een eventuele afkeurende verklaring. “EERST terug naar de kern” is daarom het devies! Wat willen wij bereiken met onze bedrijfsvoering en processen? Wat zijn eigenlijk de procesdoelstellingen? Als dit duidelijk is, moet er een analyse plaatsvinden op het gebied van risico’s. Risico’s zijn er in alle soorten en maten maar een bruikbare definitie is hier: “alle factoren die leiden tot het niet behalen van de procesdoelstellingen”. Bij deze toepassing van risico-management wordt per geïdentificeerd proces in kaart gebracht: Welke risico’s er zijn Wat de mogelijke impact van deze risico’s is (financieel, juridisch, politiek, mogelijk gezondheid) Welke risico’s in welke mate acceptabel worden geacht en welke niet Welke AOIC-maatregelen er te treffen zijn om de risico’s te beperken Resultaat van Stap 2. is een risico-inventarisatie per proces waarbij een keuze is gemaakt voor het al dan niet willen beheersen van risico’s, inclusief de mate waarin. Deze keuze is vertaald in een set van gewenste AOICmaatregelen.
STAP 3: AANPASSEN PROCES, INCLUSIEF AOIC INSTRUMENTARIUM Nu inzichtelijk is hoe de huidige processen, inclusief het bijbehorende AOIC-instrumentarium eruit zien en er daarnaast inzicht bestaat in de gewenste processen en AOIC-maatregelen, kunnen de beide onderdelen met elkaar geconfronteerd worden. Het gewenste AOIC-instrumentarium stuurt hierbij de keuze voor de reductie in overbodige AOIC in en rondom de huidige processen. Hier zou dus ook uit kunnen komen dat een op zichzelf tijdrovende en dure AOIC-maatregel niet moet worden geschrapt of gereduceerd, vanuit het oogpunt van gewenste risicobeheersing. Andersom kunnen reeds lang bestaande maatregelen of controlemomenten vervallen doordat er in de risicoafweging niet langer of in dezelfde mate prioriteit aan wordt gegeven. Belangrijk is hier om ook echt het proces te veranderen. Al te vaak zegt men wel dat processen en AOICmaatregelen zijn “aangepast”, maar dat beperkt zich dan veelal tot een papieren exercitie. En zoals we weten: papier is geduldig…
De exercitie is nu in zijn geheel doorlopen. Er heeft procesanalyse plaatsgevonden, er is een risicoinventarisatie toegepast op de processen, waarvan AOIC-maatregelen zijn afgeleid en de processen zijn hierop aangepast. Er zijn bezuinigingen gerealiseerd omdat er per saldo meer overbodige AOIC-maatregelen zijn geschrapt dan er extra benodigde maatregelen zijn toegevoegd. Dit alles is verantwoord en bewust gedaan: op basis van risico-management. Ondertussen staat echter die externe omgeving wederom niet stil. “Bezuinigen” zal voorlopig zeker nog een issue blijven maar daarnaast kunnen en zullen er allerlei andere ontwikkelingen bijkomen. Om maximaal voordeel van deze methode te hebben is het dus van belang om te werken aan continue verbetering van de processen en het AOIC-instrumentarium. Met andere woorden: de methode moet worden “ingebouwd” in de organisatie. Hiermee kunnen naar verwachting tevens de kosten van de externe accountant worden verlaagd.
STAP 4: INVOEREN CONTINUE VERBETERING De externe accountant moet zich in relatief korte tijd een oordeel vormen over de getrouwheid van het financiële beeld en de rechtmatigheid. Hierbij is het onvermijdelijk om keuzes te maken: alles controleren zou veel te duur worden voor de klant en niet alles is even belangrijk (“materieel” in accountantstaal) voor het financiële beeld. De accountant steunt hierbij op kennis van de markt; welke wetgeving is of wordt ingevoerd, welke risico’s gaan daarmee gepaard, kennis van het type organisatie van de klant en op allerlei interne procedures en vastleggingen bij de klant. In feite doorloopt de accountant hierbij een denktrant die vergelijkbaar is met de in dit artikel geschetste methode. Naast de geschetste eenmalige voordelen van de genoemde methode zijn er verdere besparingen te bereiken door het structureel inbouwen van de methode in de eigen organisatie. Het gaat hierbij om het signaleren van ontwikkelingen in de externe omgeving, het bepalen van procesdoelstellingen en het toepassen van risicomanagement om op verantwoorde en bewuste wijze keuzes te maken in de processen. Dit heeft de volgende consequenties voor de aan te nemen rollen in de organisatie:
BEWUST EN VERANTWOORD BEZUINIGEN: WELKE ROL AAN TE NEMEN? Voor de interne auditor betekent het: pro-actief de bestaande processen analyseren, koppelen aan relevante ontwikkelingen en adviezen en verbetervoorstellen aandragen. Met deze adviezen moet de verbetercyclus richting verantwoord bezuinigen worden doorlopen, in principe vrijwel geheel zonder tussenkomst van een externe accountant. Van belang is het goed documenteren van het gevolgde denkproces, zodat de externe auditor hierop kan leunen en letterlijk en figuurlijk een goed gevoel kan krijgen bij de bedrijfsvoering. Voor de Controller betekent het: de organisatie bewust maken van de mogelijkheden om in de dagelijkse processen verspilling weg te nemen, waarbij risicomanagement sturend werkt. Daarnaast zou een advies van een controller altijd vergezeld moeten gaan van de bijbehorende consequenties voor de processen en de mate van procesbeheersing. Als een controller in staat wordt gesteld om daarnaast ook bepaalde kaders op het gebied van Sturing en Beleid aan te dragen, dan moet de toepassing van risicomanagement prominent in deze kaders (richting de Proceseigenaren) worden opgenomen. Voor het Projectenbureau betekent het: opnemen van risicomanagement als standaard onderdeel van alle trajecten en projectaanpakken, waarbij processen worden geanalyseerd en geherdefinieerd. En welk project raakt er nu tegenwoordig eigenlijk niet aan procesanalyse- en herontwerp? Er zijn allerlei projectmethodieken, waarbij tussentijdse evaluaties een rol spelen. De ultieme evaluatie sluit naadloos aan bij de geschetste methode in dit artikel: Voldoen we nog aan de gestelde doelen en zijn de bezuinigings- of overige herinrichtingsbeslissingen op basis van bewuste en verantwoorde keuzes genomen? Last but not least de Proceseigenaar! Wellicht bent u als lezer zelf Proceseigenaar en vindt u de geschetste problematiek interessant. Wellicht heeft u zich voorgenomen het artikel door te sturen naar iemand van Control, Audit of het Projectenbureau. Het zou
ook kunnen dat de Adviseur Kwaliteitsontwikkeling er iets aan heeft, omdat deze net bezig is met het opstellen van kaders voor procesvastleggingen…. Het is hier van groot belang om te onderkennen dat procesmanagement een gedeelde verantwoordelijkheid is. Het is niet uitsluitend “iets van de staf” of “iets van de lijn”. Risicomanagement is hierbij een uitstekend instrument om op verantwoorde en bewuste wijze omgevingseisen door te vertalen naar de procesdoelstellingen en tegelijkertijd te voldoen aan de gestelde doelen van de procesveranderingen (bezuinigingen, veranderingen in de klantomgeving etc.).
TOT SLOT Wilt u meer weten over het verantwoord bezuinigen op AOIC-maatregelen, overige procesfactoren of de invoering van Risicomanagement op basis van processen, of heeft u interesse in een persoonlijk gesprek met Tom Troquay of Jeroen Buitenhek, de auteurs van dit artikel, neem dan contact op via www.aquirius.nl.
