!!"
"
#$%&'()*+),-.',(+/0*+),)-123+34522,,''6-+3-7,+89,)4+2:;" " #$"%&'(&)*&+",--." -
-
-
-
-
<=->'8)35'((+34?=-%3*)+6+34@=-A),)5)3)3-2B-3+)(C@=-D2(()-7+)E)3-''39'77)3!=-#,+89-622,-()72,(-''3-71'*+()+(F=-G+)-3))8(-H)(-5),*+);CI=-G+)-+35);()),(-)3-J)(''*(CK=-L'6-J'37M"=-G+)-8''7(-6)-7)0E);CMM=-N+3'3/+O*)-+3;(,08)3()3M<=-P**);-4),+/H(-29-4,2)+
1
>'8)35'((+34Nederland heeft op dit moment te weinig instrumenten om de particuliere woningvoorraad in krimpgebieden kwalitatief in stand te houden. Het bestaande instrumentarium gaat voor het overgrote deel uit van een waardevermeerdering in de toekomst. Het voorziet niet in situaties waarin door krimp geen waardevermeerdering meer mogelijk is. Het KEI-atelier ‘Particuliere woningvoorraad in krimpregio’s’, dat op 17 september werd gehouden in Voorburg, boog zich over de vraag hoe deze tekortkoming in onze gereedschapskist kan worden opgeheven. De deelnemers stelden om te beginnen vast dat krimp voor een deel een min of meer ‘natuurlijk’ verschijnsel is. Het is een trend die past binnen de wereldwijde urbanisatie. Daarnaast hebben de steden de afgelopen jaren geïnvesteerd in aantrekkelijke woonmilieus, wat de trek naar de stad vanuit de omringende randgemeenten versterkt heeft. Die problemen zijn het grootst in de kernen met de minste kwaliteit. Daarin investeren leidt er toe dat de problemen zich verschuiven. In hoeverre dit een maatschappelijk probleem is, hangt af van de schaal waarop het plaatsvindt. Tijdens het atelier werd gesproken over de stadia ‘groen, oranje en rood’. Groen geldt wanneer over de gehele linie nog geen sprake is van bevolkingsdaling. Hier kan met een op het vastgoed (en de eigenaren daarvan) gerichte aanpak van ‘rotte kiezen’ (verwaarloosde individuele panden waarin eigenaren niet meer willen of, door de waardevermindering, kunnen investeren) veel worden bereikt. Vaak volstaat hier een actieve inzet van bestaande instrumenten (zoals aanschrijven), met de gemeente als natuurlijke initiatiefnemer, om de leefbaarheid van bedreigde kernen op peil te houden. Zo’n aanpak valt, analoog aan de onderverdeling van bijvoorbeeld terrorismedreigingen, nog in de groene categorie: het verlies van particulieren is hier in essentie een individueel risico.Waar dit tot onaanvaardbare sociale problemen leidt (bijvoorbeeld ouderen die door een restschuld niet kunnen verhuizen naar een zorgwoning), zijn aanvullend interventies nodig. Aan de andere kant van het spectrum staan ‘rode’ krimpgebieden zoals Parkstad Limburg of Delfzijl, waar sprake is van een collectieve waardedaling. Hier heeft een aanpak gericht op het oplossen van de problemen van individuele vastgoedeigenaren geen zin en zijn harde keuzes nodig over waar nog moet worden geïnvesteerd. Tussen ‘groen’ en ‘rood’ zit dan de ‘oranje’ aanpak, die zich niet richt op individueel vastgoed, maar op complexen. Hier zijn financiële instrumenten nodig vergelijkbaar met de subsidieregelingen voor particuliere woningverbetering die elders in het land zijn ontwikkeld. Tijdens het atelier werd vooral ingezoomd op de aanpak in de ‘rode’ krimpgebieden. Het gezelschap stond uitgebreid stil bij het idee om een ‘bad bank’ op te richten. Deze koopt overal in Nederland slechte panden op, om daarmee de ergste sociale problemen en verloedering van buurten te voorkomen. Investeerders doen aan de bank mee vanuit een perspectief op de zeer lange termijn. De bank functioneert vooral als een grondbank, die woningen sloopt vanuit de verwachting dat de grond door een functieverandering in de toekomst rendement gaat opleveren. Op welk schaalniveau de bank zou moeten opereren en voor welke partijen investeren in de bank interessant kan zijn, is een kwestie van nader onderzoek. Geconstateerd werd ook dat veel partijen weliswaar niet verantwoordelijk zijn voor waardeverlies door krimp, maar er wel belangen bij hebben. Hierbij werd gewezen op het voorbeeld van Duitse banken, die woningen opkopen en slopen om de waarde van resterende woningen op peil te houden, en daarmee het risico op (de overige) hypotheekverstrekkingen te verminderen. Zo zijn er wellicht meer partijen die bij de aanpak van krimp een rol kunnen spelen. De gevolgen van krimp mogen voor een deel onvermijdelijk zijn, de crux is dus om te zoeken naar de kansen die er liggen, bijvoorbeeld op rendement op de zeer lange termijn. Dat vraagt om een goede analyse van het gebied, om op basis daarvan de juiste mix te bepalen van sociale projecten en
2
(bestaande en nieuwe) strategieën gericht op het vastgoed. Het Rijk zal hierin haar verantwoordelijkheid moeten nemen, door mee te investeren in de aanpak van de gebieden waar krimp een onomkeerbaar en collectief probleem is geworden, dat niet meer op lokaal niveau kan worden opgelost. Per stadia moet gezocht worden naar de juiste combinatie van sociale interventies en ruimtelijke strategieën. Het zoeken naar nieuwe instrumenten en het uitvoeren van experimenten moet duidelijk maken welke aanpak per plek of stadia geschikt is.
KEI kenniscentrum stedelijke vernieuwing Kruisplein 25r Rotterdam Postbus 897 3000 AW Rotterdam T 010 – 282 51 55 F 010 413 02 51
[email protected]
Recente verslagen: V59: YURPS-lab Leeuwarden V59: Stadslab Palentein (Zoetermeer) V58: YURPS lab Dorpshart Duivendrecht V57: Stadslab Lelystad V56: Slotbijeenkomst Ontwerplab Krimp Zeeland Voor eerder verschenen uitgaven in de V-reeks zie www.kei-centrum.nl/netwerk/v-reeks
Copyright 2009 KEI
3
/01&23204" Volgens de meest recente prognoses uit 2008 zal de bevolking van Nederland tot 2038 toenemen tot 17,5 miljoen inwoners en daarna in het geheel gaan krimpen. De verwachting is dat in 2025 circa 60% van de gemeenten te maken krijgt met bevolkingsdaling. Aan de randen van het land krimpt de bevolking nu al. Parkstad Limburg, de Eemsdelta, Oost-Groningen en Zeeuws-Vlaanderen zijn koploper. De kop van Noord-Holland, Noord-Friesland, delen van Oost-Nederland en de rest van Limburg kunnen al op korte termijn bevolkingsdaling verwachten. De gevolgen van krimp doen zich op meerdere terreinen voelen, waaronder de woningmarkt. Vooral in de particuliere woningvoorraad zullen harde klappen vallen. Wanneer door krimp de woningvraag en woningprijzen dalen, dreigen eigenaren hun woning niet meer kwijt te kunnen raken. Lukt dat wel, dan kan de opbrengst zo laag zijn dat ze met een restschuld blijven zitten. Dit kan er toe leiden dat particuliere eigenaren niet kunnen doorverhuizen als een verandering in hun huishoudenssituatie daar wel om vraagt. Een gevaar dat vooral de minder draagkrachtigen bedreigt. In een gebied als Parkstad Limburg is bijvoorbeeld te zien dat vooral de koopkrachtigen het zich kunnen veroorloven te vertrekken. Daardoor dalen de prijzen van met name de vrijstaande woningen. Een ander gevolg van krimp is dat een deel van de bewoners moeite krijgt met de financiering van het onderhoud van de woning. Dat vraagt immers om investeringen, waar bij dalende woningprijzen geen waardevermeerdering tegenover staat. Wanneer eigenaren een woning hebben gekocht op de toppen van hun mogelijkheden, en hadden verwacht het onderhoud te financieren uit de waardestijging (als men überhaupt aan het onderhoud gedacht heeft), zullen ze het onderhoud niet meer kunnen bekostigen. Het gevaar van verloedering van de woning (en buurt) ligt dan op de loer. Centrale vraag van het KEI-atelier was hoe je in een situatie van krimp ervoor zorgt dat de kwaliteit van de particuliere woningvoorraad op peil blijft. Het atelier boog zich daarnaast over enkele nevenvragen. • Wiens probleem is het: van de particulier of van de maatschappij? • Wat kunnen we er aan doen? Welke instrumenten zijn er voor de verbetering van de particuliere woningvoorraad in krimpregio’s? • Wat kunnen we er (nog) niet aan doen? Welk type instrumentarium ontbreekt? • Wie doet wat? Welke rol kunnen verschillende stakeholders hierin spelen (en wie zijn die stakeholders?) Vooraf aan de discussie werd alvast geconstateerd dat een sterke bevolkingskrimp vraagt om een verkleining van de particuliere voorraad. De meeste bestaande instrumenten zijn daar niet op toegespitst. Die richten zich vooral op het stabiliseren van de woningmarkt. Achtereenvolgens zijn momenteel de volgende instrumenten voorhanden als oplossing voor de particuliere woningvoorraad. In toenemende mate kunnen ze wellicht iets betekenen voor de voorraad in krimpregio’s (de eerste oplossing dus helemaal niet, de zevende misschien wel): 1. bouwadvieswinkels; 2. subsidies; 3. zachte leningen; 4. aanschrijven; 5. opkopen door gemeente en corporaties; 6. gebiedsontwikkeling; 7. sloopfonds.
4
!&+&5&0&0"67"02&(8" Tijdens de voorstelronde werd de deelnemers aan het atelier gevraagd zich uit te spreken over de door minister Van der Laan geponeerde stelling dat krimp vraagt om verevening: corporaties in groeigebieden betalen mee aan de opgave van corporaties in krimpgebieden, steden betalen mee aan de opgave van krimpgemeenten. Veel aanwezigen bleken het hier mee eens te zijn, maar er waren ook tegengeluiden te beluisteren. In verevening gaat veel energie zitten, stelde een deelnemer. ‘Kijk maar naar het gedoe rond de Vogelaarheffing. In de praktijk zal het waardeverlies bij krimp toch ter plekke betaald moeten worden.’ Gesteld werd ook dat corporaties niet de aangewezen partij zijn om mee te betalen aan de krimp. Zij hebben geen rechtstreekse verantwoordelijkheid voor de particuliere voorraad. Zij hebben er echter wel belang bij. De vraag is ook of krimp een collectief probleem is van de hele sector. ‘Of is het een regionaal probleem en een onderdeel van de regionale woningmarktopgave, die ook alleen op regionaal niveau kan worden opgelost?’ Nog een tegengeluid: minister Van der Laan veegt met de stelling zijn eigen bordje schoon. Hij heeft zelf geen geld voor krimp. Verevening komt dan neer op het uitdelen van geld uit andermans beurs. Bovendien: je hebt steden en steden. Een stad als Rotterdam is niet rijk. Ze wordt weliswaar niet bedreigd door krimp, maar wel door sociale segregatie. Daardoor verkeert ze in een totaal andere positie dan een stad als Amsterdam. Een andere deelnemer stelde dat er veel meer aandacht moet komen voor de samenhang tussen enerzijds de groeiende steden en anderzijds de krimpende regio’s. Nogal wat steden zijn door ambitieuze woningbouwprogramma’s opnieuw aantrekkelijk geworden voor grote delen van de bevolking. Krimp in de randgemeenten is dan één van de gevolgen. ‘Krimp is feitelijk een uiting van herwonnen urbanisatie en moet je die historische trend bestrijden met compensatie? Vastgoedverliezen moeten ter plekke worden genomen, zeker in de particuliere voorraad. De verliezen die daar optreden, vormen ook geen groot probleem.’ Nadeel van verevening is dat het te ver door kan slaan, besloot een aanwezige de voorstelronde. Rijke corporaties worden arm of vice versa. ‘De stelling is daarom te makkelijk en de discussie over verevening de verkeerde. De centrale vraag is hoe je meer samenwerking en energie op gang brengt.’
96((&":2&;&0"<<0'<::&0" Projectleider Ytsen Strikwerda gaf hierna een toelichting op het project ‘Aanpak Rotte Kiezen’ in Noord-West Friesland (zie www.aanpakrottekiezen.nl). Dit project is opgezet door de plattelandsorganisatie Doarpswurk (een bundeling van verenigingen dorpsbelang) en de vier woningcorporaties Wonen Noordwest Friesland, Welkom, WoonFriesland en Woningcorporatie Dongeradeel, met steun van de provincie. Strikwerda stelde dat dorpen ook zonder voorzieningen leefbaar kunnen zijn. Een goede sociale samenhang en gemeenschapszin zijn voor een leefbaar dorp in beginsel voldoende. De aanwezigheid van een dorpshuis is dan ook belangrijker dan een winkel of andere voorziening. In een dorpshuis krijgt de sociale samenhang immers vorm. Corporaties kunnen als financier van dorpshuizen dan ook een belangrijke aanjaag- en stimuleerfunctie hebben in dorpen. Een bedreiging van de leefbaarheid in dorpen zijn echter de rotte kiezen: de krotten die al jaren staan te verloederen, waar de hele gemeenschap zich aan ergert maar waar niets aan gebeurt. Elk dorp heeft er één of twee, stelde Strikwerda. ‘Dat probleem bestaat al heel lang in dorpen, maar wordt door de krimp nog versterkt omdat investeren
5
in de panden dan nog moeilijker wordt. Toch is dat nodig. De rotte kiezen werken negatief uit op de omwonenden, kunnen de waarde van de omringende panden doen dalen en kunnen een buurt zo in een negatieve spiraal brengen.’ Er zijn volgens Strikwerda op zich genoeg middelen om dergelijke panden aan te pakken, maar die moeten dan wel worden gebruikt. En daar wringt vaak de schoen: een kleine gemeente heeft het te druk, ambtenaren hebben vijf petten op, een wethouder opent liever een nieuwbouwprojectje, het is te duur… ‘Er is dan ook niet één manier. Het beste is een combinatie toe te passen van bestaande financiële en juridische instrumenten. Hoe meer partijen aan de aanpak meedoen, hoe beter er financiële middelen kunnen worden georganiseerd, hoe meer maatwerk kan worden geleverd. Een onafhankelijke partij zou daarbij als aanjager moeten fungeren.’ Strikwerda stelde ook dat de mens bij de aanpak niet mag worden vergeten. Rotte kiezen staan er soms al twintig jaar. Er spelen soms erfkwesties of echtscheidingen; eigenaren kunnen manisch depressief zijn, etc. Er kunnen heel plausibele redenen zijn waarom mensen hun pand niet opknappen. Soms echter is er sprake van onwil en hebben de eigenaren het ooit voor speculatie gekocht. Cruciaal is dan de vraag wie je precies geld geeft. Moet je mensen belonen die achterover leunen? Is dat eerlijk ten opzichte van de buren die wel netjes hun pand onderhouden? Soms is het beschikbaar stellen van geld ook helemaal niet nodig en volstaat een beetje aandacht om mensen zo ver te krijgen dat ze hun pand opknappen. Volgens Strikwerda speelt de gemeente de doorslaggevende rol in de aanpak. Als zij eigenaren niet aanschrijft, zullen deze bij de aankondiging van een aanpak extra achteroverleunen. De gemeente moet er dus beleid voor maken en dat is in Friesland maar door één gemeente gedaan. Die heeft een lijst gemaakt met rotte kiezen, er geld voor opzij gezet en twintig eigenaren aangeschreven. Tegen eigenaren die niet willen meewerken, wordt hard opgetreden. Het resultaat is verbluffend: tachtig procent van de gevallen worden spontaan opgelost, bij de resterende twintig procent probleemgevallen is maatwerk nodig. Strikwerda concludeerde dat het probleem van de rotte kiezen dus goed is op te lossen. Hij waarschuwde wel voor een nieuw probleem in de dorpen. De oude kerndorpen hebben nog supermarkten en oude winkeltjes. De eigenaren daarvan komen allemaal op een leeftijd dat het moet worden verkocht. Het is nu nog net rendabel om het te verkopen, maar als de bevolking krimpt en de panden zo meteen allemaal tegelijk op de markt komen, is het niet meer rendabel. Een in potentie schrijnend probleem, want het gaat hier wel om de pensioenen van mensen. Maar wie koopt deze panden? Corporaties zitten er alvast niet op te wachten.
=+2)'"366+"(&:6+("<<0":><12(&2(" Is de aanpak van de rotte kiezen een goed middel om de particuliere woningvoorraad in een krimpregio op peil te houden? Niet als er sprake is van collectieve waardedaling, stelde een aanwezige. Wel als middel om incidenten aan te pakken. Dan is aanschrijven een prima instrument. Het voorbeeld van Noordwest Friesland laat ook zien dat het geen optie is om leeggekomen particuliere woningen in krimpgebieden als recreatiewoning te laten gebruiken. Veel rotte kiezen zijn namelijk tweede woningen waar niks mee gebeurt; kinderen hebben ze ooit geërfd van hun ouders, maar komen er vervolgens nooit, waarna het pand verloedert. Het mogelijk maken van recreatief gebruik heeft dus een groot afbreukrisico. Het is bovendien slecht voor de sociale samenhang in een dorp. Geconstateerd werd verder dat in een krimpregio niet alle dorpen krimpen. Er is eerder sprake van een diffuus beeld. Het ene dorp kan veel inwoners verliezen en weinig nieuwe mensen aantrekken, terwijl het aangrenzende dorp juist het omgekeerde beeld laat zien. Krimp manifesteert zich met name in de minst aantrekkelijke gebieden, in de dorpen met
6
veel rotte kiezen, weinig voorzieningen en een slechte sociale samenhang. En op grotere schaal in de slechtere delen van het platteland, die het verliezen van de steeds aantrekkelijker geworden steden. Krimp is dus ook een gevolg van gebrek aan kwaliteit. Werkgelegenheid speelt hierbij geen grote rol, werd gesteld. Mensen zijn bereid enkele tientallen kilometers voor hun werk te reizen. Ze kiezen dus niet voor de stad omdat zich daar het werk bevindt, maar omdat daar nu hele aantrekkelijke woonmilieus worden aangeboden. Een gebrek aan kwaliteit is bijvoorbeeld de reden dat een gemeente als Delfzijl zo hard krimpt. Intussen slaagt de aangrenzende gemeente Appingedam er wel in een aantrekkelijke uitstraling te houden en mensen aan te trekken. Dat komt omdat Appingedam blijkbaar een helder product heeft, aldus een deelnemer. ‘Mensen moeten een duidelijk idee hebben van ‘wat is dit voor plek om te wonen’. Dat is een combinatie van historische kwaliteiten en bestuurders en investeerders die dat begrijpen en willen behouden.’
?2&"0&&)("@&("5&+12&%8" Toch zal het geen oplossing zijn heel Nederland aantrekkelijk te maken, stelde een aanwezige nuchter vast. Er zijn op een bepaald moment gewoon niet meer genoeg mensen om in al die aantrekkelijke steden en dorpen te wonen. Hoe meer er wordt gebouwd in de steden, hoe meer dorpen de tol betalen. Hoe meer je aan de bovenkant van de markt bijbouwt en toevoegt, hoe meer er aan de onderkant wegvalt. ‘Corporaties dragen in dit opzicht dus bij aan een versterking van het probleem krimp’, vond een deelnemer. ‘Zij zijn in deze crisistijden nog het meest tot handelen aan te zetten en blijven dus investeren. Maar het waardeverlies zoekt altijd de zwakste plekken aan de onderkant van de markt. De kern van de vraag is dan wie dat verlies moet nemen. Is het überhaupt erg dat er waardedaling optreedt? En zo ja, is dat een maatschappelijk probleem? Moet je daar grote inspanningen voor plegen? Moet je bijvoorbeeld een Hanzelijn willen aanleggen omdat Noordoost Groningen met krimp te maken krijgt? Is dat verstandig?’ Of het waardeverlies een maatschappelijk probleem is, hangt af van de schaal waarop het plaatsvindt, stelde een deelnemer. ‘In de Randstad wordt in de steden veel gebouwd om een kwaliteitsslag tot stand te brengen. Dat leidt tot sloop-nieuwbouw op soms grote schaal. Het zijn echter niet de particuliere woningen die worden gesloopt. Een stad als Rotterdam heeft grote particuliere wijken waar dat grote spanningen oplevert. Dat is een ander verhaal dan een enkel pand waarvan de waarde vermindert. Als het op kleine schaal gebeurt, is er sprake van een normaal risico dat hoort bij het kopen van een huis.’ Ook het gebied waarin zich waardeverliezen manifesteren, maakt verschil, voegde een andere aanwezige toe. Investeren in particuliere wijken in Rotterdam heeft zin, omdat meer kwaliteit daar inderdaad leidt tot het aantrekken van mensen. In bijvoorbeeld Noordoost-Groningen is dat een kansloze strategie: daar komen ook met investeringen niet meer mensen. Investeringen leiden er dan toe dat in de directe omgeving snel een ander putje ontstaat.’ In een krimpgebied kan dus een gebiedsontwikkeling weinig soelaas bieden, werd vervolgd. Daarvoor is er gewoon te veel leegstand en te weinig investeringsvermogen. Het prikkelen van eigenaren tot investeren heeft geen zin, omdat latere verkopen niet meer per definitie tot rendement leiden. Dus moet je bij de aanpak van krimp het probleem en gebied in stukjes knippen, stelde een deelnemer voor. Bijvoorbeeld in groen, oranje en rood. ‘In groen kun je volstaan met een rotte kiezen aanpak. In de rode stukken heeft een vastgoedaanpak, gericht op individuele vastgoedeigenaren en de waarde van hun vastgoed, geen zin. Het probleem kan zich daar vanzelf oplossen, doordat de waardedaling zo sterk is dat er bijvoorbeeld een park kan komen. Dat is feitelijk een verelendungsstrategie. De sociale problemen
7
zijn in zo’n geval groter dan de financiële, dus moet je geen vastgoedaanpak volgen, maar eventueel sociale interventies plegen. In oranje gebieden moet je maatwerk leveren, met bijvoorbeeld de inzet van de oude instrumenten van particuliere woningverbetering, zoals de subsidieregelingen.’ Deze regelingen moeten nog wel gemuteerd worden naar de krimpsituatie, aangezien de huidige regelingen vaak gebaseerd zijn op waardestijging van het vastgoed. Rotterdam Zuid neemt bij het ontwikkelen van instrumenten voor particuliere woningverbetering een bijzondere positie in, aangezien hier vergelijkbare maatschappelijke problemen op een zeer grote schaal optreden zonder krimp (sociale segregatie en alle andere sociale en economische verschijnselen). Alleen al de grote schaal maakt dat standaardoplossingen niet werken terwijl het de (financiële) polsstok van de gemeente overstijgt. Of in ‘rode’ gebieden sociale interventies nodig zijn, hangt af van wie door het waardeverlies wordt getroffen, werd gesteld. Ouderen die in het verleden hebben gekocht en nu hun huis niet meer kwijt kunnen, terwijl ze zorg nodig hebben: dat is een sociaal probleem. Maar starters die willens en wetens een goedkoop huis hebben gekocht en de waarde vervolgens zien zakken, die moeten gewoon hun verlies nemen. Daar is van een maatschappelijk probleem geen sprake.
?2&"205&%(&&+("&0"*&(<<1(8" Wat dus te doen in de ‘rode’ krimpgebieden? Om toekomstige problemen te voorkomen, zou het alvast helpen als hypotheekverstrekkers minder makkelijk hypotheken gaan verstrekken, en dan zeker niet de aflossingsvrije variant. Mensen zouden meteen vanaf het eerste moment moeten gaan aflossen. Zowel de overheid als de banken dragen medeverantwoordelijkheid. De overheid omdat zij jaren achtereen heeft verkondig dat ook lage inkomens het recht moesten hebben om een huis te kopen en vermogensopbouw te realiseren. De banken omdat alle hypotheekvormen gebaseerd zijn op waardestijging. Met exploitatiebeëindiging of met waardedaling en onderhoudskosten wordt geen rekening gehouden, waardoor eigenaren in dergelijke gevallen direct in de problemen komen. Tijdens het atelier werd gewezen op de aanpak van banken in Duitsland, die in sommige krimpgebieden lege onverkoopbare woningen slopen, omdat dat de waarde van andere huizen in stand houdt en daarmee het risico op de hypotheekverstrekkingen vermindert. ‘Dat laat zien dat veel partijen weliswaar niet verantwoordelijk zijn voor waardeverlies en waardecreatie, maar er wel belangen bij hebben. En op die belangen zouden ze moeten worden aangesproken.’ Maar als partijen zich niet laten aanspreken en hun hakken in het zand zetten? Een voorbeeld uit Leeuwarden laat zien dat daar de gemeente het voortouw nam. In een wijk met veel particulier woningbezit sneed ze het ‘rotste’ deel uit de wijk door huurwoningen te slopen en particuliere woningen op te kopen. Ze zocht de samenwerking met een corporatie, welzijnsinstelling en de schuldhulpverlening. Er werd een totaalaanpak opgezet, met een zorgvuldige aanpak van de herhuisvesting en een aanpak van de rotte kiezen in het particuliere woningbezit. Voor aangewezen woningen kwam een 50%subsidie van de gemeente beschikbaar voor cascoverbetering. Ook de corporaties kochten particuliere woningen aan om ze te verbeteren. Door deze intensieve aanpak en samenwerking tussen alle betrokken partijen is in de praktijk zestig tot zeventig procent van het woningbestand in de wijk opgeknapt, tegen een investering van in totaal zestien miljoen euro. In plaats van de gesloopte woningen is een ander segment teruggebouwd. De wijk heeft daardoor een veel beter imago gekregen. Gesteld dat de gemeente de enige partij is die het voortouw kan nemen in de aanpak van de particuliere voorraad, kan zij de hoge investeringen dan terugverdienen, bijvoorbeeld via hogere opbrengsten uit de Onroerende Zaakbelasting? De ervaring leert dat als de
8
waarde van het onroerend goed in een gemeente omhoog gaat, een gemeente de tarieven verlaagt, constateerde een deelnemer. ‘Een gemeente begroot vooraf de opbrengsten uit de OZB en als dat bedrag wordt overschreden, verlaagt ze de tarieven. Het is dus een illusie te denken dat je de investeringen terug kunt verdienen.’ Van lagere OZB-tarieven profiteren alle burgers. De gemeente verdient de voorinvesteringen dus niet terug. Wie betaalt dan de rekening, vroeg een deelnemer. ‘Er zijn blijkbaar allerlei mechanismen die tegenhouden dat er wordt geïnvesteerd.’ Een constructie die kan ondervangen dat een gemeente haar voorinvesteringen niet terugverdient, is het financieren onder voorwaarden. Als een gemeente particuliere panden aankoopt en opknapt, kan ze ze vervolgens verkopen in bijvoorbeeld Maatschappelijk Gebonden Eigendom. Een deel van de latere waardeontwikkeling vloeit dan terug in de gemeentekas. In zo’n constructie blijft de echte verantwoordelijkheid bij de particulier liggen, die de financieringskosten aflost. De gemeente werkt samen met een bank, zodat ook de particulieren die de investering niet helemaal kunnen betalen, worden geholpen. De gemeente geeft gemeentegarantie. Er is een restschuldsubsidie wanneer een particulier zijn huis met schuld moet verkopen. In zo’n constructie blijft de particulier in essentie het risico lopen, maar bieden gemeente en bank een vangnet. Prima, reageerde een aanwezige. ‘Deze constructie gaat echter nog steeds uit van een waardeverhoging in de toekomst.’
A<3"*<0:" Blijft de vraag of en wanneer je op vastgoed stuurt en wanneer op sociale samenhang en leefbaarheid? Krimp is immers een gedifferentieerd probleem, dat ook de kwaliteit en sociale samenhang van kernen en wijken raakt. Het gaat ook over normale processen van dorps- en stadsontwikkeling, waarin er altijd gebieden zijn die in de problemen komen. Als partijen dus geen heldere keuzes maken, treden vervalprocessen vanzelf op. Welke instrumenten zet je dan wanneer in? Een der deelnemers opperde het idee van een ‘bad bank’, die in het hele land particuliere woningen aankoopt. In de bank worden de rotte kiezen ondergebracht, of juist grotere delen van de voorraad in gebieden waar de krimp hard toeslaat, zoals in Heerlen. Partijen investeren in de bad bank met een zeer lange termijnperspectief voor ogen, vanuit de gedachte dat hun investering ooit een keer gaat renderen, waarna het rendement wordt uitgekeerd aan de oorspronkelijke investeerders. ‘Heerlen ligt vlakbij het Heuvelland. In potentie is dat een gebied waarin het zin heeft te investeren, maar dan moet je wel voorkomen dat het eerst verloedert. Een bad bank is een middel daarvoor. Die kan bijvoorbeeld, zoals de Duitse banken doen, woningen slopen vanuit de overtuiging dat er op termijn minder woningen nodig zijn. Dat is anders dan wat nu in bijvoorbeeld Parkstad Limburg gebeurt. Het zijn alleen de corporaties die slopen. Doorgaans zijn de corporatiewoningen niet de slechtste huizen. Dat moet dus slimmer kunnen.’ Een bad bank moet een publiek-privaat initiatief zijn, dat in grotere gebieden en op een hoger schaalniveau actief is. De investeringen worden niet perse terugverdiend met nieuwe woningen, want daarvan zijn er in de toekomst minder nodig. Ruimte zonder woningen kan ook geld opleveren. Er moet dus creatief worden gezocht naar manieren waarmee de investeringen ooit kunnen worden terugverdiend. ‘Ooit gaat iemand incasseren door de aanpak van de krimp. Daar komen we nu niet aan, dus komen individuen in de problemen.’ ‘We denken inderdaad nog te veel vanuit traditionele instituties’, bevestigde een aanwezige. ‘Individuele huishoudens moeten profijt hebben van de waardeontwikkeling, dus individuen hebben ook last van het waardeverlies. Dat is de denkwijze van de babyboomers. De nieuwe generaties denken veel meer in collectiviteit. Die nieuwe denkwijze kun je benutten in een bad bank, maar hoe organiseer je dat?’ ‘Wordt de bad bank een grondbank, waarin vooral gronden worden
9
geparkeerd om ooit een andere functie te krijgen? Of wordt het een investeringsfonds, waarin je andere stakeholders dan nu betrekt?’ Een bad bank zou aan gebiedsontwikkeling moeten doen, met een lange termijn voor ogen. Die gebiedsontwikkeling is totaal anders dan bij uitbreiding en krijgt vorm via een ontbouwingsplan. ‘In krimpgebieden kan de ruimtelijke structuur compleet uit elkaar vallen als er na sloop gaten vallen. Je moet dus een idee ontwikkelen over het ruimtelijk eindbeeld waarnaar je toe werkt. Dan richt je de gebiedsontwikkeling dus op nieuwe functies die uiteindelijk door waardevermeerdering inkomsten opleveren’, zo werd de constructie verder toegelicht. Zoek daarbij ook naar nieuwe coalities. Voor het ministerie van LNV kan dit bijvoorbeeld heel interessant zijn omdat zo gronden beschikbaar komen voor natuurontwikkeling. Denk ook aan waterschappen. De bad bank is dus in essentie een grondbank en niet een vastgoedfonds zoals het Wooninvesteringsfonds van de corporaties. Dit fonds gaat immers uit van waardevermeerdering, die wordt verzilverd door uitponding. Het fonds kan niet cashen via de grond. De bad bank kan dat wel. Ze zal wel slim moeten opereren en woningen moeten opkopen voordat er een ruimtelijk ontbouwingsplan is gemaakt, op een moment dus dat niemand nog in het gebied gelooft. ‘Het wordt pas interessant te investeren in de bank als woningen bijvoorbeeld nog maar twintigduizend euro waard zijn.’
?2&")<<:("3&":&B;&%8" Een der deelnemers pleitte ervoor op kleine schaal experimenten uit te voeren, waarin alle beschikbare instrumenten worden beproefd. ‘Sta even iets toe en wijk even af van de regels. Als het te groot is, kunnen we het niet betalen en dan wordt iedereen paniekerig. Op kleine schaal kun je prima nieuwe dingen uitproberen.’ ‘Het presenteren van te grootse plannen met enorme aantallen werkt nu inderdaad niet’, bevestigde een andere aanwezige. Lastig is wel dat je de problemen van een deelgebied niet ter plekke kunt oplossen. In een gebied als Delfzijl is nu eenmaal te weinig verdiencapaciteit aanwezig, misschien ook niet in een bad bank op langere termijn. ‘Misschien moeten we daarom een onderscheid maken tussen curatieve en preventieve oplossingen. In krimpgebieden is de waardeontwikkeling zo laag dat je niemand aan het investeren krijgt. Daar moet je curatief aan het werk gaan en dan is het denken in kleinschalige oplossingen niet mogelijk’, stelde een deelnemer. ‘Dus is het zaak de optimale schaal te vinden’, reageerde een andere deelnemer. ‘Er is met krimp duidelijk een probleem met de verdeling. Landelijke verevening is te onduidelijk, dus moet je het wellicht op de regionale schaal zoeken. Als de dorpen rond Groningen krimpen omdat de stad te hard groeit en de omgeving kannibaliseert, ligt de oplossing dus op regionaal niveau.’ Verschillende deelnemers bepleitten goed te analyseren wat de herstructurering van bijvoorbeeld en de eerder aangehaalde aanpak in Leeuwarden precies heeft opgeleverd. Een goed beeld daarvan kan het draagvlak voor investeringen in de toekomst verhogen. Wat die analyse in elk geval zal opleveren, is de notie dat er bij krimp altijd moet worden gekozen in welke gebieden (nog) welke investeringen worden gedaan, werd gesteld. ‘En dan is het probleem wie in krimpgebieden gelegitimeerd is om die keuzes te maken. De provincie? Streekraden? Wie kan zeggen dat je bijvoorbeeld in het centrum van Delfzijl niet meer moet investeren? Lokale bestuurders niet, die raken dan al hun zetels kwijt of worden afgezet. Op lokaal niveau is er te veel bestuurlijk onvermogen om deze keuzes te maken. Dat zal de rijksoverheid dus moeten doen.’
10
C20<0D2E1&"20%(+B)&0(&0" De deelnemers bogen zich ook over financiële instrumenten. Eén aanwezige pleitte voor een fiscale oplossing voor restschulden bij verkoop. Een ander wees op de noodzaak om bij de financiering niet meer per definitie uit te gaan van waardevermeerdering: ‘dus geen aflossingsvrije hypotheken meer toepassen’. Een ander instrument is om in grote steden aankoopkeuringen verplicht te stellen, zodat het (gebrek aan) onderhoud in de verkoopprijs wordt verdisconteerd. Voor de zachte leningen die soms aan particuliere woningeigenaren worden verstrekt, geldt dat deze alleen mogelijk zijn in gemeenten die rijk zijn. Arme gemeenten moeten daarvoor extra middelen verwerven en dat is duurder. Ook werd geopperd om bij de aanpak van particuliere woningen meer in te steken op verlaging van de woonlasten. ‘Ga de verpaupering van straten tegen door samen met een schilder en aannemer een kleinschalige aanpak uit te werken waarbij mensen worden gestimuleerd een relatief beperkte investering te doen van bijvoorbeeld tienduizend euro. Een investering waarbij het comfort omhoog gaat en de energielasten omlaag. Dan blijf je dicht bij wat mensen willen.’ ‘Prima, maar lastig daarbij is wel dat je met alleen een verlaging van de woonlasten de investering pas over een langere termijn kunt terugverdienen. En bewoners denken niet als beleggers.’
F11&%"4&+2D@("6'"4+6&2" Een algemeen probleem bij de toepassing van welke instrumenten dan ook is dat bij iedereen nog groei in het hoofd zit. Ook de instrumenten uit de nieuwe Wet ruimtelijke ordening zijn op groei gericht. De Grondexploitatiewet maakt het mogelijk sociale huurwoningen bij ontwikkelingen minder te belasten, maar niet dat in een bestemmingsplan wordt vastgelegd dat woningen moeten worden gesloopt om een parkje te kunnen maken. Daarvoor ontbreekt het juridisch instrumentarium. Net zo min kan worden geregeld dat als iemand iets bouwt, hij een bedrag moet storten in een sloopfonds, werd toegevoegd. Maar pas op hè, waarschuwde een deelnemer. Zo’n regeling zou nieuwbouwontwikkelingen ook volledig plat kunnen slaan. Dus wie betaalt zo’n slooppremie?’ Gespreksleider Gertjan Arts vatte de discussie in het atelier aan het eind als volgt samen: • denk na over de toepassing van generieke maatregelen in bijvoorbeeld de hypotheekverstrekking of via een opkoopfonds; • werk de bestaande instrumenten uit en pas ze toe in experimenten; • alleen werken vanuit de vastgoedoptiek is te beperkt. Hoe kun je op langere termijn ook nog op andere manieren waarde creëren? En welk rendement is te halen met een bredere kijk op regionaal niveau en een aanpak op bijvoorbeeld sociaal gebied? Conclusie is dus dat krimp om een goede analyse van het gebied vraagt. Een analyse waarbij vooral moet worden gezocht naar de rendementskansen die krimpgebieden mogelijk op lange termijn kunnen hebben. Tot slot werd geconcludeerd dat ook het Rijk in de aanpak van krimpgebieden moet mee-investeren.
11
G&&10&)&+%12H%(" Deelnemers KEI-atelier Particuliere woningvoorraad in krimpregio’s Voorzitter • Gertjan Arts, Directeur Gerrichhauzen en Partners Deelnemers • • • • • • • • • • • • •
Lex de Boer, Directeur SEV Rudy Boers, Senior beleidsmedewerker Woningcorporatie Acantus Groep Reint Brondijk, Directieadviseur Wonen Rabobank stad en midden Groningen Rogier Bruijning, Senior beleidsadviseur Gemeente Rotterdam Gerda Kleykamp-van der Ben, Notaris partner Houthoff Burema Bram Klouwen, Directeur Companen Bram Louwerse, Wijkmanager Gemeente Leeuwarden Co Poulus, Directeur ABF Sander Reith, Senior consultant Quintis Rene Roelofsen, Projectleider ruimtelijke visie- en planvorming Gemeente Heerlen Ytsen Strikwerda, Projectleider Aanpak Rotte Kiezen Ron Studulski, Senior accountmanager Aedes regio Zeeland Marcel Tankink, Directeur KAW architecten en adviseurs
VROM • Joop van Dam, Senior beleidsadviseur VROM • Ron Dooms, Senior beleidsadviseur VROM KEI •
Anouk Schuitemaker, Adviseur KEI
Verslaglegger • John Custers, Custers Teksten
12
