Hand Having
Blad voor uitvoerders en handhavers Ruimte | Wonen | Milieu 25e Jaargang Juni 2009
Bouwers in Dalfsen controleren zichzelf De prioriteiten van de twaalf provincies
Biovergisters: duurzaam maar ook hoofdbrekens
#3
Er is een nieuwe startpagina die ook het laatste nieuws brengt!
Handhavers, toezichthouders, vergunningverleners en hun leidinggevenden. De training Gedragsvaardigheden is in 1988 in opdracht van VROM en RWS ontwikkeld en wordt sindsdien jaarlijks met succes verzorgd en actueel gehouden. Met ingang van 2008 is de training ingekort tot een lengte van 5 + 2 dagdelen. De nieuwe titel is : Training Vaardigheden Beïnvloeding en Handhaving. Daarnaast bied ik negen andere trainingen op het terrein van externe vaardigheden aan. Kenmerken van deze trainingen: praktijkgericht, persoonlijke aandacht (schriftelijke intake, groepen van 5-10 deelnemers), mits anders aangegeven 60% van de tijd trainingsacteurs als sparringpartner. De trainingen zijn door individuele medewerkers te volgen (open inschrijving). Ze kunnen ook voor groepen uit uw organisatie verzorgd worden (maatwerk). Zie www.bureauvanesrbb.nl (kies training en doelgroepen) of bel 0622540677
www.handhavingsportaal.nl Alle links voor de handhaver van de leefomgeving met praktijkcases, wetgeving, publicaties, opleidingen en nog veel meer. En altijd het laatste handhavingsnieuws. Een initiatief van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving
Inhoud #3
10
20
10 Biovergisting: duurzaam maar ook hoofdbrekens Het aantal biovergistingsinstallaties in Nederland stijgt. Op dit moment telt ons land er zo’n honderdtachtig. Bestaande regelgeving schept nog niet op alle punten duidelijkheid. Bovendien houden vier verschillende instanties zich bezig met controle en handhaving. Biovergisting heeft een duurzame toekomst, maar kan ook letterlijk voor een klein bommetje zorgen.
20 Speuren naar illegaal varkenshaar en tijdschriftkratjes Vijftien procent van de Europese afvaltransporten voldoet niet aan de regels voor grensoverschrijdend afvaltransport (EVOA). Nederlandse en Belgische agenten gingen daarom in de regio tussen Antwerpen en Breda op zoek naar dergelijke transporten. HandHaving reed mee en onderzocht de voordelen van een beginnende samenwerking.
34 ‘Modern toezicht vraagt een andere houding’ Volgens programmamanager bij de Inspectieraad André van den Berg kan een inspecteur alleen effectief toezicht houden vanuit vertrouwen, als hij van alle markten thuis is. „Dat vraagt ook om anders denken en gedragen.”
40 Activiteitenbesluit in uitvoering Twaalf Algemene Maatregelen van Bestuur maakten op 1 januari 2008 plaats voor één Activiteitenbesluit. Ruim 300.000 bedrijven vallen nu onder dezelfde algemene milieuregels. Nijmegen en de Regionale Milieudienst West-Brabant gingen met de uitvoering ervan aan de slag. Wat zijn hun ervaringen anderhalf jaar later?
En verder HH-Journaal 4 Bouwers in Dalfsen controleren zichzelf 14 Leren van incidenten 16 Specialist Agnes Groot Roessink 19 De lange weg naar IPPC-proof vergunningen 24
Jurisprudentie Prioriteiten in de handhavingsamenwerking Chemiebedrijven Rijnmond krijgen jaarlijks nog maar één keer bezoek Illegale koraalimport sinds 1994
27
Taaltoezicht Len
43 44
28 32 37
Colofon Hoofdredacteur Joost Kehrer Redactie-adres Postbus 1023, 2280 CA Rijswijk tel. 070 – 850 50 46, fax 070 – 850 50 15 e-mail
[email protected] Commissie van advies Voorzitter: Joop Blenkers, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Hans van den Biggelaar (provincie Groningen), Eric Beerens (VROMInspectie), Bert Kaspers (BLOM/ALOM), Berry Campagne (provincie Utrecht), Ad Nieuwdorp (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Jaap Rus (IVW), Frans Danse (KLPD), Patrick van de Heisteeg (Flevoland) en Frank Kaandorp (VROMIOD)
Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 070 – 850 50 46, fax 070 – 850 50 15 Abonnementen Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos. Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving Productie Chapeau Communicatie, Rijswijk Vormgeving Buro Eigen, Delfgauw Basisontwerp Zuiderlicht, Maastricht Druk DeltaHage, Den Haag
De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM. ISSN 1381-8767 Coverfoto: Inspecteur Frans de Jonge (l) van de Algemene Inspectiedienst in gesprek met Symen Tamminga, met op de achtergrond de biovergister van deze veehouder uit Leeuwarden. Foto: Persbureau Noordoost
3
HandHaving 2009 #3
Uitgever Vrom-Inspectie
Journaal
Klant ontevreden over Gelderse handhaving Handhavers van de provincie Gelderland zijn lang niet altijd deskundig, treden niet consequent op en communiceren slecht. Zo vindt althans een aantal Gelderse bedrijven. Dat stelt het rapport ‘klantgericht handhaven’ van een student van de Hogeschool Arnhem en Nijmegen. De provincie is van plan een aantal adviezen uit het rapport in uitvoering te brengen.
HandHaving 2009 #3
Het rapport, een afstudeeropdracht van Femke Jansen (student Management, Economie en Recht), bevat een lijst met kritiekpunten die de ‘klanten’ van de afdeling handhaving van de provincie hebben. Dat zijn niet alleen bedrijven, maar ook burgers, milieugroeperingen, het OM en de VROM-Inspectie. Bedrijven laten onder andere optekenen dat er naar hun smaak te veel wisselingen van handhavers plaatsvinden, dat provinciale diensten onderling niet voldoende overleggen waardoor afspraken mislopen, en dat er geen goede afstemming is tussen vergunningverlening en handhaving. Voor het onderzoek zijn 94 bedrijven benaderd (respons van 44 procent) en zijn zes diepte-interviews met bedrijven afgenomen.
4
Burgers en milieugroeperingen zijn nog kritischer in hun opvattingen. Deze hebben volgens Jansen sterk het idee dat de provincie de belangen van bedrijven zwaarder laat wegen dan de belangen van burgers. Zij klagen over ondeskundige handhavers, niet optreden naar aanleiding van klachten en onduidelijkheid over wat handhavers daarmee wel doen, te veel gedogen en slechte communicatie. Is die kritiek terecht? „Soms wel”, vindt Jansen, die inmiddels rechten studeert en parttime op de afdeling kwaliteitszorg van de pro-
vincie werkt. „Er zijn bedrijven met slechte ervaringen, maar er moet ook worden gekeken wat handhaven is? Sommige bedrijven verlangen advies. Handhavers geven dat tot op zekere hoogte, maar zeggen ook: wij zijn handhavers, voor advies moet je bij een adviesbureau zijn. De insteek is gewoon anders.” Ondanks de kritiek meent zij dat klantgericht handhaven ten opzichte van bedrijven voldoende is. „Bij burgers is de communicatie onvoldoende.” Onterecht „Ik ben er niet blij mee dat het rapport nu wordt neergezet als één brok kritiek”, reageert Jan de Leeuw, teammanager milieuhandhaving bij de provincie. „Ik zou het vervelend vinden als er een beeld ontstaat dat de boel niet zou deugen.” Want dat is volgens hem zeker niet het geval. „Ik wil het in perspectief plaatsen. Het gaat om een afstudeerscriptie. Wij staan aan alle kanten kritisch in de schijnwerpers. Bij het onderzoek van de VROM-Inspectie scoren wij goed. De handhavingsregisseur (Gedeputeerde Hans Esmeijer, die de professionaliteit van handhaving bij alle Gelderse handhavingsinstanties controleert, HH) audit ons en ook dat is geen slecht verhaal. Wij hebben een gecertificeerd ISO-systeem waar wij met vlag en wimpel voor slagen. Dus het is niet allemaal droefenis.”
De VROM-Inspectie, de handhavingsregisseur en de ISO-auditor leggen hun oor overigens niet te luister bij de klant, geeft De Leeuw toe. „Zij lichten dossiers door en kijken of dat conform het handhavingsbeleid is. Dat zit heel erg op het proces. Het verhaal van de klant komt niet uit zo’n audit.” Die klant ziet het blijkbaar anders. Ook daar zet De Leeuw vraagtekens bij: „Zes of zeven bedrijven zijn uitgebreid ondervraagd. Wij hebben zes- of zevenhonderd bedrijven. Een aantal dingen was ons overigens al bekend, bijvoorbeeld dat bedrijven het niet prettig vinden een standaardbrief te krijgen. Dat willen wij ook meer differentiëren. Als het alleen schort aan kleine dingen, moet je een toon aanslaan die daarbij past. Wij willen meer maatwerk leveren. Maar dat haalden wij ook al uit ons eigen klanttevredenheidsonderzoek.” Adviezen Het rapport bevat elf adviezen aan de provincie, die deze voor een deel ook al in de praktijk aan het brengen is. Zo gaat de provincie folders maken en voorlichtingsbijeenkomsten voor burgers organiseren (over bedrijven die veel overlast en klachten veroorzaken), het contact met klagers en omwonenden verbeteren, de handhavingsstrategie beter volgen, gaan vergunningverlening en handhaving meer samenwerken en komen er duo-controles.
Een cursist krijgt op de politieacademie het diploma uitgereikt van de opleiding voor operationeel analist. Tien deelnemers (handhavers en opspoorders van DCMR, de douane, de Fiod en de provincie’s Noord-Brabant, Noord-Holland en Zuid-Holland) kregen in deze opsporingsgerichte opleiding een aantal technieken aangeleerd die zij goed kunnen gebruiken in hun dagelijkse werk. Foto: Ben Balster
Bij brandveiligheid bepaalt de overheid de wetten en regels en ondersteunt en zorgt zij voor naleving van de regels. Daarbij neemt de overheid geen verantwoordelijkheden over van anderen. Dat staat in de nieuwe ‘Visie op brandveiligheid’ waarmee de ministerraad heeft ingestemd, op voorstel van de ministers Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Van der Laan van Wonen, Wijken en Integratie. Burgers en bedrijven moeten vooral zelf maatregelen nemen om zich tegen brand te beschermen. Nu kijken architecten, bouwbedrijven, vergunningverleners, beheerders en gebruikers van gebouwen vooral naar de wettelijke voorschriften. Om de brandveiligheid van gebouwen verder te verbeteren, moeten deze partijen echter ook zelf naar brandrisico’s kijken en daarop maatregelen nemen. Naast de nieuwe visie stuurden de ministers Ter Horst en Van der Laan ook de eindrapportage van het Actieprogramma Brandveiligheid naar de Tweede Kamer. Deze werd opgesteld na de brand in het cellencomplex op Schiphol-Oost in oktober 2005. De nadruk in het programma lag op gebouwen met bewoners en gebruikers met een beperkte zelfred-
zaamheid, zoals verzorgingstehuizen, crèches, scholen en politiecellen. Het leeuwendeel van de acties is inmiddels afgerond, zo blijkt uit de rapportage. Uit onderzoek van de VROM-Inspectie en het College Bouw Zorginstellingen blijkt dat in zorginstellingen als ziekenhuizen, verzorgingstehuizen en psychiatrische inrichtingen meer aandacht nodig is voor brandveiligheid. Na de eerste reeks controles heeft de rijksinspectie onder andere een lijst met ‘quick-wins’ samengesteld. Dit zijn relatief eenvoudige en goedkope maatregelen die zowel de vlucht- als brandveiligheid ten goede komen. De VROM-Inspectie gaat later dit jaar controleren of de gecontroleerde instellingen deze quick-wins ook daadwerkelijk in de praktijk hebben gebracht.
Quick-wins voor zorginstellingen In 2007 vonden in zorginstellingen ongeveer 1100 branden plaats die een totale schade veroorzaakten van 84 miljoen euro. In het kader van het Actieprogramma Brandveiligheid werken zorginstellingen nu hard aan structurele oplossingen. Intussen is er ook een aantal snelle en goedkope maatregelen (quick-wins) die ze nu al kunnen nemen. Een selectie: - Houd nooduitgangen vrij; - Zet brandwerende deuren niet geopend vast; - Beperk het aantal obstakels in vluchtwegen; - Voer regelmatig een brand- of ontruimingsoefening uit; - Plaats fluorescerende lijnen op de vloer van vluchtwegen; - Plak op brand- en vluchtdeuren waarschuwingsstickers; - Sluit afvalcontainers af en plaats ze niet te dicht bij het pand.
Opgemerkt „Ik vind dat droevig. Ik hou absoluut niet van politici die op het moment dat ze zien dat iets moeilijk te realiseren is, zich gaan afvragen of überhaupt de doelstelling nog wel noodzakelijk is. Dat zijn laffe politici.” Ed Nijpels in Van Nature over provinciale bestuurders die hun twijfel uitspreken over nut en noodzaak van de Ecologische Hoofdstructuur. „De overheid kan nooit meer een vangnet zijn als het misgaat. Het is van belang om duidelijk te maken wat je van een ieder mag verwachten. De balans tussen eigen toezicht en de verantwoordelijkheden van de overheid ontbreekt.” Pieter van Vollenhoven van de Onderzoeksraad voor Veiligheid pleit voor het snel vastleggen van een veiligheidsbeginselenwet. „Bovendien betekent de keuze voor het strafrecht dat het Functioneel Parket geen zaken in behandeling neemt waarin een andere overheid effectief kan optreden. Dat is zelfs het geval als die andere overheid niet optreedt.” Het Jaarbericht 2008 van het Openbaar Ministerie over de strijd tegen milieucriminaliteit. In 2008 werden bij het FP 9.587 zaken aangebracht waarvan 85 procent het milieu betrof. De gemeente Veghel heeft de audit van de provincie Noord-Brabant met succes doorstaan. Wethouder Piet Hooiveld ontving een taart van de provinciale medewerkers voor de kwaliteit van de handhaving van het omgevingsrecht. „Deze werd als goed tot uitstekend beoordeeld. We steken met kop en schouders boven de andere gemeenten in Brabant uit.” Een tevreden wethouder in de stadskrant.
5
HandHaving 2009 #3
Meer eigen verantwoordelijkheid bij brandveiligheid
Hoe gaat het toch met... De handhavingsamenwerking in Streekgewest Brabant-Noordoost Discussies over samenwerking in de handhaving zijn bepaald niet van vandaag of gisteren. Dat blijkt ook uit een uitgave van HandHaving uit 1994. In het Streekgewest Brabant-Noordoost ondertekenden in dat jaar 35 partijen een samenwerkingsconvenant. Onder meer 26 gemeenten, de provincie NoordBrabant, de AID en het Openbaar Ministerie bestendigden hiermee hun deelname aan het gezamenlijk controleren van milieuwetgeving.
HandHaving 2009 #3
Arno Teunissen was destijds teamleider handhaving van het streekgewest. Onlangs, na ruim twintig jaar handhaven, is hij overgestapt naar een ander beleidsterrein. Al volgt hij de ontwikkelingen op samenwerkingsgebied nog wel. „Het is een golfbeweging. Nu met de omgevingsdiensten neigt men weer naar een vergaande regionale vorm van samenwerking.”
6
Veel kleine gemeenten Het Streekgewest Brabant-Noordoost was in de jaren negentig een van de zeven gewesten in de provincie. Toen werden de gewesten gezien als de oplossing voor afstemmingsproblemen tussen verschillende overheden. In die tijd waren er veel kleine gemeenten. De grotere diensten zouden meer ondersteuning kunnen bieden. Het toezicht op de uitvoering van milieuwetgeving en -handhaving kon bijvoorbeeld beter worden gecoördineerd en ook eenduidig aangepakt. Teunissen: “De ammoniakwetgeving werd net van kracht. In deze regio zijn veel mestbassins en daarvan moest de afdekking worden gecontroleerd. Besloten werd de controle daarop gezamenlijk te doen. Daarvoor organiseerden we met de politie milieuvluchten. Een prima werkwijze om die afdekkingen
te controleren.” Teunissen lacht als hij hoort dat ook het CFK-besluit, het Cadmiumbesluit en de opsporing van illegale autowrakken werden aangepakt. “Inderdaad, daar waren we toen al mee bezig.” Zelfs over het afhandelen van klachten van burgers werden afspraken gemaakt. Er werd een handhavingsteam opgericht dat kantoor hield in Oss. Deze ervaren krachten kregen de zwaardere bedrijven onder zich. Sommige gemeenten droegen alle milieutaken over. Binnen een jaar had het streekgewest een Dienst VROM van 120 medewerkers, waaronder een voltallige afdeling milieuvergunningen en -handhaving. Vierde bestuurslaag Na het aantreden van het kabinet
Kok (het eerste Paarse kabinet) was het gedaan met de streekgewesten. Teunissen: “Men zag ze als een vierde bestuurslaag, tussen gemeenten en provincies, en vond dat ze teveel macht kregen.” Aan de milieusamenwerking in Noord-Brabant kwam overigens geen einde. Na de sanering van de stads- en streekgewesten bleven drie kleinere regionale milieudiensten over. Bij die milieudiensten vonden de toenmalige Centraal Informatiepunten (CIP’s) onderdak en ook de latere Servicepunten milieuhandhaving, die in Brabant nog steeds bestaan. Teunissen stroomde in 1999 door naar de provincie Noord-Brabant. Daar was hij intensief betrokken bij de professionalisering van de handhaving. Het Rijk wilde eigenlijk de oprichting van regionale handhavingsdiensten: de professionalisering werd het alternatief. Sinds twee jaar is hij beleidsmedewerker natuur en landschap. “Een oude liefde.” De ontwikkelingen rond de omgevingsdiensten volgt Teunissen met interesse. “De ideale samenwerkingsvorm blijft lastig te bepalen. Bevoegdheden moeten bij de democratisch gekozenen blijven. De ervaring leert dat verplichte samenwerking niet lang standhoudt.”
Veel kandidaten voor Handhaver van het Jaar Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) houdt in 2009 voor de tweede keer de verkiezing van de ’Handhaver van het Jaar’. De inschrijving heeft inmiddels een groot aantal kandidaten opgeleverd. Een expertcomité maakt in augustus de namen van de vijf genomineerden bekend. Als belangrijkste criterium geldt: ‘het over de eigen grenzen kunnen kijken’. Stemmen op een van de kandidaten kan vervolgens via de LOM-site. Nieuw dit jaar is de verkiezing voor het ‘Talent van het jaar’. Deze is in het leven geroepen om het vak van handhaver ook onder jongeren te stimuleren.
Milieuinspecteur Mark Cools (l) en Fred Bekkers (MZHZ) voerden voor het eerst samen controles uit op zogeheten bunkerstations Foto: MZHZ
Het Korps landelijke politiediensten (KLPD) en de Milieudienst Zuid-Holland Zuid (MZHZ) voerden eind vorig jaar inspecties uit bij bunkerstations in de regio. Doel van de controle was om te ervaren of de samenwerking meerwaarde biedt. De pilotinspecties vonden plaats bij bunkerstations van twee verschillende bedrijven in Zwijndrecht. Bunker stations zijn vroegere vrachtschepen, met op het dek nu ondermeer een winkel voor scheepsbenodigdheden en een opslagruimte voor materialen bevinden. Onderin het station zitten opslagtanks voor zo’n 700 kubieke meter brandstof (gasolie). Binnenvaartschepen meren af aan het bunkerstation om te tanken (bunkeren) en voorraden in te slaan. Het KLPD heeft vanuit het Binnenschepenbesluit zowel bestuurlijke als strafrechtelijke bevoegdheden. Voor de MZHZ geldt dit niet. Beide instanties spraken af alleen bij ernstige overtredingen van de Wet milieubeheer (Wm) strafrechtelijk op te treden. Tijdens de inspecties viel op dat het Binnenschepenbesluit de Wm-vergunning goed aanvult. Fred Bekkers van MZHZ: „Enkele punten die niet in de vergunning zijn geregeld, worden wel meegenomen in het besluit. Bijvoorbeeld het voorschrift dat er in de winkelruimte slechts een grijpvoorraad (motor)olie aanwezig mag zijn.” Meerwaarde De beide inspecteurs vonden de gezamenlijke inspecties geslaagd. Zo bleek onder meer dat na de fysieke inspectie beter een pauze kan worden ingelast voordat de exploitant wordt geïnformeerd over eventuele tekortkomingen. Bekkers: „De inspecties zijn nu vollediger en effectiever. Een bijkomend
voordeel is dat je kennis en informatie uitwisselt over de bunkerstations.” Collega Mark Cools: „Je krijgt nu een completer beeld van de inrichting van de bunkerstations. Als milieuinspecteur leg ik bij een controle andere accenten dan bijvoorbeeld de MZHZ doet. De exploitant mag daar natuurlijk niets van merken.” Nieuwe inspecties De MHZH en de KLPD bezoeken in oktober van dit jaar nog zeven bunkerstations in de regio. Bekkers: „Deze controles worden vooraf beter voorbereid. De voorschriften van de Wm-vergunning worden getoetst aan die van het Binnenschepenbesluit, zodat de controles beter kunnen worden verdeeld. Verder wordt er bij deze inspecties, in geval van een forse overtreding, strafrechtelijk opgetreden. In de pilot is dat niet gebeurd, maar de exploitanten zijn hier wel van op de hoogte gesteld.” Voor ondernemers is de gezamenlijke inspectievorm overigens aanmerkelijk intensiever. Vooral omdat zij relatief veel administratieve informatie moeten opzoeken. Toch vonden de exploitanten uit de pilot de gecombineerde inspectie prettig, omdat deze de toezichtlast uiteindelijk vermindert. Cools: „In de nieuwe inspectieronde worden de bedrijven vooraf ook uitgebreider geïnformeerd over de aard en omvang van de inspecties. Zodat het beeld ontstaat van een uniforme controle op de naleving van de Wm en de Binnenschepenwet.”
Kort De welstandzorg blijft een taak van onafhankelijke welstandscommissies. De Tweede Kamer stemde in april tegen een regeringsvoorstel om in de toekomst bouwplannen door gemeenteambtenaren te laten toetsen. Het kabinet wilde deze maatregel doorvoeren om de afwikkeling van bouwprocedures te versnellen. Rotterdam gaat voortaan alle kosten van fysiek geweld tegen stadswachten verhalen op de dader. Raakt een ambtenaar bijvoorbeeld (tijdelijk) arbeidsongeschikt door een geweldsmisdrijf, dan stelt de gemeente de pleger van het geweldsmisdrijf aansprakelijk. Vooruitlopend op de uitspraak van de rechter laat Rotterdam door een conservator beslag leggen op de eigendommen en banktegoeden van een verdachte. Woningcorporaties komen onder scherper toezicht te staan. Het kabinet nam deze maatregel naar aanleiding van diverse problemen bij onder andere Rochdale in Amsterdam, SGBB in Hoofddorp en Woonbron in Rotterdam. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de VROM-Inspectie. Zo gaat de rijksinspectie onderzoeken of woningcorporaties met integriteitrisico’s te kampen hebben en welke corporaties het grootste risico op problemen lopen. De woningcorporaties moeten ook zelf hun interne toezicht verbeteren.
7
HandHaving 2009 #3
Gezamenlijk inspecteren bij bunkerstations krijgt vervolg
Een van de 26 scheepswerven die in 2008 aan een uitgebreide inspectie werd onderworpen. Foto: provincie Zuid-Holland
Veel overtredingen bij controles scheepswerven De Milieudienst Zuid-Holland Zuid (MZHZ), de DCMR Milieudienst Rijnmond en de provincie Zuid-Holland controleerden in 2008 gezamenlijk 26 scheepswerven. Vooral op het gebied van veiligheid en bodembescherming werden veel overtredingen geconstateerd.
een gezamenlijke werkwijze te kunnen ontwikkelen. Ook het gezamenlijk controleren op overige werkterreinen is volgens de provincie goed mogelijk.
In 2009 wordt bij de uitvoering van het toezicht op scheepswerven dan ook rekening gehouden met deze resultaten. Verder wil de afdeling Handhaving van de provincie ZuidHolland in overleg met Scheepsbouw Nederland het naleefgedrag verbeteren. De provincie vindt dat de milieuregelgeving bij teveel van de bezochte scheepswerven onvoldoende ‘tussen de oren zit’. Dit geldt in het bijzonder voor de opslag van gevaarlijke stoffen en het verantwoord uitvoeren van bodemverontreinigende werkzaamheden.
Milieudatasysteem Volgens Piet Stuurman, die als milieu-inspecteur bij de provincie Zuid-Holland het project begeleidde, lijkt de meeste winst te behalen in de afstemming van de milieudatasystemen. De provincie adviseert inspectiediensten om met dezelfde datasystemen te werken, zodat informatie uitwisselbaar is. Dit biedt bovendien de mogelijkheid voor inspecteurs van verschillende diensten om bepaalde controles voor elkaar uit te voeren, wat de efficiëntie van het toezicht kan verbeteren.
Overeenkomsten Het project ‘Scheepswerven’ komt voort uit een samenwerkingsovereenkomst tussen MZHZ, DCMR en de provincie Zuid-Holland. Hierin is integrale handhaving als speerpunt benoemd. Ondanks de vele overeenkomsten in de werkwijze van de twee milieudiensten en de provincie bleek er ook sprake van nuanceverschillen in de manier van controleren en handhaven. De provincie Zuid-Holland denkt nu, in samenwerking met de milieudienst Zuid-Holland-Zuid en de DCMR, snel
Rechtbank: Raalte moet KWO-systeem verwijderen
HandHaving 2009 #3
De koude/warmte-opslaginstallatie onder het gemeentehuis van Raalte is illegaal. Dat heeft de rechtbank in Zwolle besloten. Voor de klimaatbeheersingsinstallatie is een vergunning voor de Grondwaterwet vereist en de gemeente heeft verzuimd een aanvraag bij de provincie Overijssel in te dienen. De gemeente gaat tegen de uitspraak in beroep.
8
De provincie Overijssel heeft in 2007 de gemeente Raalte een last onder dwangsom opgelegd met een maximum van 250.000 euro voor elke maand dat geen beschermende voorzieningen worden getroffen. De gemeente Raalte is van mening dat geen vergunning nodig is. Volgens de installateur van de pomp betreft het een gesloten systeem, omdat het ontrokken grondwater weer wordt teruggepompt. De rechtbank liet een extern bureau onderzoeken, of en zo ja, in welke mate grondwater wordt onttrokken.
De uitkomst van dat onderzoek laat volgens de rechtbank geen twijfel: in de zomer wordt uit een 127 meter diepe laag grondwater opgepompt en teruggepompt in een 70 meter diepe laag. In de winter gebeurt dat andersom. Alleen al het feit dat temperatuurwisselingen binnen een watervoerend pakket optreden, is voldoende voor vergunningplicht. De rechtbank vindt niet dat het argument van de gemeente over hoge verwijderingkosten stand houdt. De gemeente had zich voor de aanleg beter moeten informeren naar eventuele vergunningplicht. In
beleidsstukken van de provincie, zoals het Waterhuishoudingplan 2004, is duidelijk aangegeven dat het Sallandse grondwater alleen voor hoogwaardige toepassingen zoals drinkwater mag worden gebruikt. Het grondwater onder het gemeentehuis benutten als klimaatbeheersing is niet hoogwaardig, aldus de nota. De provincie Overijssel wacht met handhavend optreden tot de Raad van State uitspraak heeft gedaan. NB: In Handhaving nummer 2 (april 2009) werd op pagina 4 gesteld dat de provincie Flevoland af wil van particuliere KWOinstallaties. Dit is niet het geval. Deze provincie stimuleert juist de ontwikkeling van KWOinstallaties, ook die van particulieren. Alleen een diepe KWO-installatie die grondwater onttrekt uit het pakket dat is gereserveerd voor drinkwaterwinning is niet toegestaan.
Minister Cramer heeft nog geen duidelijkheid over het wel of niet doorgaan van omgevingsdiensten. Foto: ANP
Chronologie van de omgevingsdiensten
24 juni 2009 – De Vaste Kamer commissie VROM vergadert in een Algemeen Overleg over de handhavingstructuur. www.tweedekamer.nl/commissievergaderingen 20 april 2009 – Brief van VNG aan minister Cramer. VNG en IPO hebben geen overeenstemming bereikt over de omgevingsdiensten. Breekpunt is de overdracht van bevoegdheden van provinciale milieuvergunningen (met uitzondering van Brzo en IPPCinrichtingen) naar de gemeenten. www. vng.nl 16 april 2009 – Brief van IPO aan minister Cramer. Pleidooi voor robuuste landsdekkende uitvoeringsorganisatie. Provincies voeren interbestuurlijk toezicht uit, geen overdracht van bevoegdheden aan gemeenten. Nieuwe structuur moet eind 2009 zijn ingevoerd. www.ipo.nl 3 april 2009 – Brief van VNO-NCW aan minister Hirsch Ballin waarin de werkgeversorganisatie het eindbeeld van VNG (alle bevoegdheden bij gemeenten) afwijst. www.vnoncw.nl
Platform milieuhandhaving grote gemeenten. Zij willen wettelijke kwaliteitseisen waaraan eind 2011 moet worden voldaan. Gemeenten die niet voldoen aan de gewenste kwaliteit moeten afspraken maken over samenwerking met regionale omgevingsdiensten en centrumgemeenten. www.bwtinfo.nl 12 maart 2009 – VNG presenteert haar Eindbeeld uitvoering VROMtaken. Gemeenten wensen wettelijke kwaliteiteisen voor de professionaliteit van vergunningverlening, handhaving en toezicht. Zij willen het bevoegd gezag zijn over alle Wabo-inrichtingen, inclusief provinciale inrichting (met uitzondering IPPC/Brzo). Zolang deze overdracht niet is geregeld, moet interbestuurlijk toezicht bij het Rijk blijven. www.vng.nl 13 februari 2009 – Nieuwsbericht van VNG en IPO. April 2009 zullen beide organisaties een plan presenteren voor een landsdekkend netwerk van organisaties die helpen bij de uitvoering van VROM-regelgeving.
19 maart 2009 – Brief van minister Cramer over vervolgproces sinds kabinetsreactie van 4 november 2008. Uitnodiging aan VNG en IPO om uiterlijk april 2009 met eigen voorstellen te komen. Kamerstuk KS 29 383 nr. 124
3 december 2008 – Tijdens het Algemeen Overleg handhavingstructuur in de Tweede Kamer melden de ministers Cramer en Hirsch Ballin dat de kabinetsvisie van 4 november 2008 geen blauwdruk is. Van verplichte aanmelding bij omgevingsdiensten is geen sprake.
19 maart 2009 – ‘Positionpaper’ van (onder meer) de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en het
november-december 2008 – VNG neemt afstand van de Intentieverklaring Gezamenlijk inzet eindbeeld.
5 november 2008 – Nieuwsbericht van IPO en VNG: afwijzing van de kabinetsreactie van 4 november omdat de uitvoeringsdiensten en het gebied waarin zij werkzaam moeten zijn als norm worden opgelegd. 4 november 2008 – Kabinetsreactie op advies commissie-Mans. Het kabinet ondersteunt de verplichte aanmelding bij 25 omgevingsdiensten. Naast toezicht en handhaving is in de reactie ook vergunningverlening erbij betrokken. Kamerstuk KS 22 343, nr. 215 28 oktober 2008 – Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Wabo wijst de Eerste Kamer bij motie de verplichte omgevingsdiensten bij voorbaat af. EK 30.844, motie EK 30.844 I 29 september 2008 – Het IPO en de VNG presenteren hun ‘Intentieverklaring Gezamenlijke inzet eindbeeld Wabo/Mans/Oosting’. Voorstel: binnen twee maanden tot een convenant met het kabinet te komen, over de vorming van een landsdekkend netwerk van omgevingsdiensten. Decentralisatie van taken en bevoegdheden is daarbij het uitgangspunt. (‘Oosting’ is herziening interbestuurlijk toezicht). 12 juli 2008 – Reactie VNG met afwijzing van omgevingsdiensten: ‘een oneigenlijk en te zwaar instrument’. 10 juli 2008 – Commissie Herziening handhavingstelsel VROM-regelgeving, onder voorzitterschap van Jan Mans, biedt de Tweede Kamer haar rapport De Tijd is Rijp aan. Advies: vorm 25 omgevingsdiensten waarbij handhavingsorganisaties zich verplicht moeten aansluiten.
9
HandHaving 2009 #3
Komen ze er nu wel of niet, die omgevingdiensten. Sinds het verschijnen van het advies ‘De Tijd is Rijp’ van de commissie-Mans, dat een verplichte aansluiting bij omgevingsdiensten bepleit, is een flink aantal brieven en documenten over dit onderwerp verschenen. Een overzicht.
HandHaving 2009 #3
10
Foto boven: Een silo met mais, bestemd voor gebruik in de biogasinstallatie van een veehouder in het Friese Makkinga, samen met zonnebloemen en koeienmest. Foto onder: Zonnebloemen op proefboerderij Bosma Zathe die speciaal voor gebruik in de biogasinstallatie worden verbouwd.
Biovergisting: duurzaam maar geeft ook hoofdbrekens Begin dit jaar schreef de VROMInspectie een rapport over de risico’s van co-vergisting; het winnen van biogas uit een mengsel van mest en organische restproducten [zie kader]. Op basis van een in 2008 gehouden onderzoek werd een inventarisatie gemaakt van de biovergistingsinstallaties in Nederland. „Pas toen werd duidelijk waar we nu uiteindelijk over praten”, legt jurist Welna Poorta van de VROM-Inspectie uit. Zij stond aan de basis van het document waar momenteel nog aan wordt gesleuteld. Afgaande op de statusrapporten van de Algemene Inspectiedienst (AID), de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) en SenterNovem werd ‘gegokt’ dat er zo’n zeventig vergisters in Nederland staan. Dit betrof een inschatting op basis van de grotere vergisters die op dat moment bij de drie instanties bekend waren. Uit de inventarisatie die volgde, bleek dat er nu ongeveer honderdtachtig biovergisters bij agrarische bedrijven in Nederland staan. Deze installaties zijn bij de gemeentelijke of provinciale overheden bekend, omdat de eigenaren een vergunning moeten aanvragen in het kader van de Wet milieubeheer.
Meerdere instanties Verschillende controlerende organen zijn betrokken bij het toezicht op biovergistingsinstallaties. De VWA, omdat zij controleert wat er nu eindelijk aan dierlijke bijproducten en voormalige voedingsmiddelen in de installaties gaat en mag gaan. De gemeenten en provincies controleren de milieuvergunning. De AID controleert het digestaat. Dit is het veelal natte restproduct dat overblijft na vergisting van biomassa en dat wordt toegepast als meststof in de landbouw. De VROM-Inspectie is het controlerend orgaan voor de veiligheid van de installaties. Sinds 2003 geldt een Europese verordening (Verordening EG nr. 1774/2002) waarin regels zijn gesteld over wat er aan dierlijke en organische bijproducten mag worden verwerkt in de installaties die niet voor menselijke consumptie zijn bestemd. Het document deelt dierlijke bijproducten in drie categorieën in. Materiaal in categorie één wordt als zeer gevaarlijk aangeduid. Categorie twee geldt als matig gevaarlijk en categorie drie als weinig gevaarlijk. Voor biovergistingsinstallaties geldt dat mest uit de
laatste twee categorieën mag worden gebruikt voor de productie van biogas. Dierlijke bijproducten In eerste instantie moet de vergistingsinstallatie, op grond van de eerder genoemde verordening, erkend zijn om biogas te mogen produceren uit mest of dierlijke bijproducten. Al dan niet in combinatie met producten of reststromen van plantaardige oorsprong. Als op het terrein van een veehouderij ook andere dierlijke bijproducten dan mest van de eigen dieren worden vergist, dan moet de installatie op voldoende afstand van het vee staan. Bovendien moet de vergister fysiek volledig zijn gescheiden van de dieren, hun voer en strooisel. Dit is de belangrijkste erkenningseis van de VWA. De hygiëne van het terrein, de ruimten en de toestellen van de biogasinstallaties moeten regelmatig worden gecontroleerd. Ook is het reinigen van de toestellen en het plegen van onderhoud verplicht. Het is een kleine greep uit de VWA-lijst. Daarnaast controleert de autoriteit de producten die in de vergister gaan. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft aan de VWA als taak toegekend het controleren of de bedrijven daadwerkelijk aan de erkenningseisen voldoen. Controleurs van de VWA >>
11
HandHaving 2009 #3
Het aantal biovergistingsinstallaties in Nederland stijgt. Op dit moment telt ons land er zo’n honderdtachtig. Bestaande regelgeving schept nog niet op alle punten duidelijkheid. Bovendien houden vier verschillende instanties zich bezig met controle en handhaving. Biovergisting heeft een duurzame toekomst, maar kan ook letterlijk voor een klein bommetje zorgen.
HandHaving 2009 #3
bezoeken een of meerdere keren per jaar de eigenaren om te kijken of de installatie aan alle eisen voldoet. Op co-vergisters waarvan het digestaat als verwerkt materiaal wordt beschouwd, neemt het VWA enkele keren per jaar monsters. Daarmee is na te gaan of het product aan de microbiologische normen voldoet.
12
Positieve lijst De toegestane producten staan op de zogenoemde positieve lijst die door het ministerie van LNV is opgesteld. Na het vergistingsproces vallen deze producten nog steeds onder de definitie ‘meststof’. Op de lijst staan granen, voedergewassen, rooivruchten, vlinderbloemigen, energiemaïs en producten als tarwezetmeel, schilresten van sinaasappelen en ijsafval. Begin dit jaar uitte de provincie Friesland nog kritiek op het feit dat er veel onduidelijkheid bestaat over wat er nu wel en niet in de vergistingsinstallatie mag. Zij spreekt van onlogica. Gedeputeerde Piet Adema: „Op dit moment mogen er wél appels worden vergist, maar appelschillen niet. Die onlogica gaat ook op bij tarwe. Dat mag wel worden vergist, maar tarwestrooisel weer niet. Bovendien mag er in de ons omringende landen veel meer worden vergist dan in Nederland. Deze actie is natuurlijk de wereld op zijn kop. Enerzijds zetten we in op duurzame ontwikkeling, waar deze vergisters
Volgens Fred Huisman van de VROM-Inspectie is het echter klip en klaar. „Er zijn duidelijke regels nodig als het gaat om afvalstoffen. Om te voorkomen dat er een soort crimineel nevencircuit ontstaat waarin afval wordt bijgemengd en mensen daarmee de reguliere verwerking ontduiken, is er een positieve lijst ontwikkeld. Het kan daarbij ook om producten gaan die later een ongewenst negatief effect kunnen hebben. Bacteriën kunnen sommige stoffen bijvoorbeeld niet goed afbreken. Hierdoor krijg je verontreinigd digestaat. Als je dat uitrijdt over het land dan kun je de bodem en het grondof oppervlaktewater verontreinigen.” Huisman geeft aan dat eventuele onlogica in deze huidige lijst door het ministerie van LNV kan worden opgelost. „Zij kan eventueel stoffen toevoegen.”
ken puur naar de meststoffenwet. Er wordt onder andere nagegaan of de ondernemer zich aan de gestelde eisen houdt. Hij houdt een inzichtelijke administratie bij die laat zien welke hoeveelheden en samenstellingen van producten de covergister in- en uitgaan.” Ook controleert de AID of de co-vergistingsinstallatie een erkenning heeft van de VWA. Het restant uit een co-vergister mag alleen als dierlijke mest worden gebruikt en verhandeld als er minimaal vijftig procent dierlijke mest is vergist. Ook mogen er alleen toegestane co-producten zijn toegevoegd. Is hier niet aan voldaan, dan wordt het digestaat als een afvalstof beschouwd en mag het niet als meststof worden verhandeld en gebruikt. „Vorig jaar zijn we met de eerste controles begonnen. Zo’n veertig bedrijven hebben een bezoek van de AID gehad.” Vincken verwacht dat het aantal biovergistingsinstallaties de komende tijd gestaag toeneemt. „Dat betekent dat wij meer op risico gebaseerde controles gaan uitvoeren.”
Risicocontroles Controleurs van de VWA zijn niet de enige handhavers op het gebied van biovergistingsinstallaties. Verschillende controleurs van de AID gaan op pad om het digestaat te controleren. „De positieve lijst is de basis”, geeft woordvoerder Roel Vincken van de AID aan. „Wij kij-
Calamiteiten De VROM-Inspectie is bij de regelgeving rond co-vergistingsinstallaties betrokken vanwege de veiligheid. „Het meest trieste geval vond in Duitsland plaats. Dierlijk restmateriaal, afkomstig van grondstoffen voor de farmaceutische industrie, ging daar de vergister in. De zwavel-
een mooi voorbeeld van zijn. Aan de andere kant maken we het gebruik van de vergisters nodeloos ingewikkeld.”
Foto's links: De mestvergistingsinstallatie van veehouder Jan Zijlstra uit Hallum genereert stroom voor zeshonderd huishoudens. Energieproducent Eneco Westland neemt de stroom gedurende tien jaar af.
Foto rechts: Energiemais in 130 meter lange silo’s.
Volgens Poorta is het een klein, maar serieus risico. „Agrariërs hebben de installatie vaak als tweede tak, maar het hebben van een biovergister is een behoorlijke verantwoordelijkheid. Dit is een bewustwordingsproces. Ik pleit ervoor dat ondernemers zich in de opstartfase van de installatie beter laten begeleiden door de installateurs en zich later regelmatig bijscholen. Dit is een taak voor de branche zelf, eventueel in samenwerking met de overheid. In Duitsland, dat al een veel langere geschiedenis met covergisting kent, is dit al gebruikelijk.” Ook is er al een handreiking door de overheid geschreven over het gebruik van biovergistingsinstallaties die binnenkort wordt geactualiseerd. Hierin
staat hoe ondernemers moeten omgaan met de installatie en wat de risico’s zijn. Kritiek De vierde controlerende instanties zijn gemeenten en provincies, afhankelijk van de grootte van de installatie. Zij controleren of de vergistingsinstallaties voldoen aan de milieuvergunning die door hen wordt uitgegeven. Uit de agrarische sector wordt kritiek geuit dat er te veel partijen zijn die controles uitvoeren op de installaties. Ook is vaak onduidelijk welke instantie nu wat controleert. Welna Poorta begrijpt het punt. „De vergunningverlener zou in mijn optiek naast haar ‘eigen’ werk ook meer kunnen kijken naar bijvoorbeeld de dierlijke bijproducten en het
digestaat. Zo kun je dat deel ondervangen en hoeft een andere instantie niet meer langs te komen. Het zijn namelijk punten die eigenlijk niet los zijn te zien van de milieuvergunning. Mocht blijken dat er toch actie vanuit de AID, de VWA of de VROMInspectie nodig is, dan hebben zij uiteraard de bevoegdheid om de zaak op te pakken.” Momenteel sleutelen nog een paar mensen aan het rapport over de biovergistingsinstallaties dat onder andere door Poorta is geschreven. „Maar naar verwachting wordt het voor de zomer openbaar gemaakt.” Nadere inlichtingen: Welna Poorta, VROMInspectie,
[email protected] Tekst en foto’s: Persbureau Noordoost
Het fenomeen biovergisting Veel agrarische ondernemers besloten de laatste jaren om een tweede inkomstenbron aan te boren. Melkveehouders vanwege de lage melkprijs; varkenshouders willen door afzetproblemen vooral hun overschot aan mest kwijt. Bovendien willen agrariërs afwisseling in hun werk. Met de toenemende maatschappelijke vraag naar duurzame energievormen is de stap naar biovergistingsinstallaties logisch. Biovergisting is het winnen van biogas uit een mengsel van mest en organische restproducten. Vergisting is een natuurlijk afbraakproces. Door dit proces onder geconditioneerde omstandigheden te laten verlopen, neemt de hoeveelheid vrijkomende biogas toe. Het gas wordt met behulp van een warmtekrachtkoppelinginstallatie omgezet in duurzame elektriciteit en duurzame warmte. Daarmee wordt fossiele energie verdrongen. Het aantal installaties in Nederland wordt steeds talrijker.
13
HandHaving 2009 #3
waterstof gaf een dodelijke werking waardoor er daadwerkelijk mensen het leven lieten. Het is een uitzonderlijk geval”, geeft Poorta van de VROM-Inspectie Zuid aan. „Wat regelmatiger voorkomt is dat het vergistingsproces in de installatie ongecontroleerd doorloopt als gevolg van een stroomuitval. Het proces van de biogasinstallaties is schitterend. Het is echter ook een proces waarbij het giftige zwavelwaterstof, methaan en koolstofdioxide ontstaan. Als er niet voldoende aandacht aan de werking van de installatie wordt besteed, kunnen deze gassen vrijkomen. De vergister is dan als het ware een klein bommetje dat kan afgaan.”
Aannemer Herman Snijder uit Nieuwleusen(l) inspecteert samen met Jan Webbink een bouwterrein. De Dalfser Methode bespaart de gemeente een heleboel aanschrijvingen.
Bouwers in Dalfsen controleren zichzelf Aannemers in de gemeente Dalfsen houden sinds 2005 zelf toezicht tijdens de bouw. Als tegenprestatie geeft de gemeente de bouwvergunning sneller af dan gewoonlijk. Wat zijn de praktijkervaringen vier jaar later: gaan aannemers serieus om met hun verantwoordelijkheid? Of moet de gemeente de controle weer in eigen hand nemen.
HandHaving 2009 #3
Gemeenten hebben handenvol werk aan bouwers die incomplete bouwaanvragen indienen en in afwijking van de vergunning bouwen. Dat moet anders kunnen, dacht Jan Webbink, afdelingshoofd Milieu en Bouwen bij de Overijsselse gemeente Dalfsen. „Ik vind dat goed bouwen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de bouwers zelf. Daar moet een gemeente niet zoveel tijd aan kwijt zijn.” Samen met drie lokale aannemers hield hij in mei 2005 het complete stelsel van vergunningverlening en toezicht kritisch tegen het licht. Dat resulteerde in een overeenkomst tussen de gemeente en achttien aannemersbedrijven. De overeenkomst kreeg landelijke bekendheid als de ‘Dalfser Methode’.
14
„Als gemeente hebben we onszelf destijds een inspanningsverplichting opgelegd. We wilden het vergunningstraject voor deze bedrijven met eenderde verkorten en binnen twee dagen een beslissing nemen op een tussentijdse aanvraag bij een afwijking”, legt Webbink uit. „Daarnaast moest de toezichtlast op de bouwplaatsen fors worden teruggebracht.” De aannemers beloofden op hun beurt om complete vergunningaanvragen in te dienen, volgens de bouwregels te werken en afwijkingen direct bij de gemeente te melden. De bedrijven controleren zelf met een checklist of alles volgens het Bouwbesluit en de bouwvergunning is uitgevoerd. Het gemeentelijke toezicht beperkt zich tot enkele steekproeven en een halfjaarlijkse controle van een aantal bouwwerken per aannemer.
Effectiever toezicht Ook elders in het land wordt sinds enkele jaren volop geëxperimenteerd met versoepelde en versnelde bouwprocedures. Het ‘Heerenveense Model’, het ‘Boekels Model’ en allerhande flits- en balievergunningen zagen het licht. De Dalfser Methode onderscheidt zich doordat die voornamelijk op het bouwtoezicht is gericht. Een aantal gemeenten vroeg de VROM-Inspectie of de Dalfser Methode voldeed aan de Woningwet, het Bouwbesluit en de bouwverorde-
ning. Daarop startte de inspectiedienst een onderzoek en concludeerde eind 2007 dat Dalfsen aan de wet voldoet. Het bouwtoezicht is effectiever doordat de gemeente haar capaciteit gericht inzet. Webbink rekent het voordeel voor: „Toezicht houden op de bouw van bijvoorbeeld een woning kost een medewerker gemiddeld negen uur kantoorwerk en controles. Bij de Dalfser Methode kost dit ongeveer drie uur én minder handhavingacties. Van de zeshonderd bouwprojecten per jaar vallen inmiddels bijna tweehonderd onder het toezicht van de Dalfser Methode. We hebben daardoor meer ruimte om andere bouwprojecten te controleren, bijvoorbeeld van particulieren of van
Private Bouwbesluittoets Ook landelijk wordt ingezet op een snellere behandeling van de bouwvergunningsaanvraag. Traditioneel toetsen gemeenten bij de verlening van een bouwvergunning of een bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit. Deze toets kan ook door een gecertificeerd bedrijf worden uitgevoerd, de zogenoemde ‘gecertificeerde Bouwbesluittoets’. De gemeente blijft verantwoordelijk voor de afgifte van de bouwvergunning, maar kan daarbij afgaan op de rapportage van het gecertificeerde bedrijf, als bewijs dat is voldaan aan het Bouwbesluit. Volgens het ministerie van VROM leidt dit tot een snellere bouwvergunningsprocedure, een hogere kwaliteit van bouwaanvragen en minder kosten. De gecertificeerde Bouwbesluittoets wordt in de loop van 2010 wettelijk verankerd in de Woningwet. Aanvragers van een bouwvergunning kunnen dan kiezen: toetsing door een gecertificeerd bedrijf, óf door de gemeente. In de praktijk kan al in een aantal gemeenten op vrijwillige basis gebruik worden gemaakt van de gecertificeerde Bouwbesluittoets. Ook in Dalfsen. In 2006 werd de aanvraag van het nieuwe gemeentehuis door de gemeente zelf en door een extern adviesbureau als praktijkproef getoetst aan het Bouwbesluit. Noemenswaardige verschillen werden niet geconstateerd. Jan Webbink van de gemeente Dalfsen is enthousiast over de private toets. „Als relatief kleine gemeente kun je niet voor alle projecten de juiste expertise in huis hebben, zeker bij complexe bouwwerken. Nu kunnen we gebruik maken van de capaciteit en kennis van marktpartijen. Binnenkort ontvangt de gemeente de eerste bouwaanvraag met een gecertificeerde toets voor de bouw van een buitenschoolse opvang.”
Methode. Daarnaast benut hij het convenant om reclame te maken voor zijn bedrijf. „Ik vertel klanten dat ze via ons sneller aan de slag kunnen met de bouw!”
Ondernemersprijs Bewustwording rond regelgeving en wederzijds vertrouwen zijn de grootste winstpunten van de Dalfser Methode. Webbink: „Door nadrukkelijk de verantwoordelijkheid bij de bouwers neer te leggen, stellen zij zich goed op de hoogte van de regelgeving en wordt ook daadwerkelijk volgens de vergunning gebouwd. Dat merk je vooral bij bouwbedrijven waar niet alleen de uitvoerder of werkvoorbereider, maar iedereen op de bouwplaats de Dalfser werkmethode kent. Dat scheelt onze afdeling een heleboel handhavingtrajecten en aanschrijvingen.”
Het bewijs dat de methode zijn uitwerking niet heeft gemist, kwam eind vorig jaar uit onverwachte hoek. MKBNederland riep de gemeente Dalfsen uit tot 'ondernemersvriendelijkste gemeente van Overijssel'. De gemeente werd geprezen om het persoonlijk contact met ondernemers en haar initiatieven om regelgeving aan te passen en te vereenvoudigen. Een van de onderwerpen waar de gemeente in het onderzoek goed op scoorde, was de samenwerking met bouwbedrijven.
Aannemer Herman Snijder uit Nieuwleusen geeft toe dat bouwers in Dalfsen anders te werk gaan dan voorheen. „Als een klant tijdens een klus vraagt of zijn huis een andere dakkapel kan krijgen, dan geef ik aan dat zoiets bij de gemeente moet worden gemeld. In eerste instantie schrikken klanten. Ze zijn bang dat hun bouwproject veel vertraging oploopt. Gelukkig kan ik ze geruststellen dat dit tegenwoordig niet meer gebeurt.” Snijder dient veertig procent van de bouwaanvragen in volgens de Dalfser
Zwaard van Damocles Aannemer Snijder is erg tevreden over de Dalfser Methode. Toch kleeft er volgens hem wel een gevaar aan minder overheidstoezicht. „Als iemand kwaad wil en bijvoorbeeld minder wapening gebruikt in een betonnen vloer, dan is de pakkans erg klein.” Voorbeelden van (bijna) rampen door constructieve gebreken zijn er volop. Neerstortende balkons in Maastricht en Wassenaar, een parkeerdek in Tiel, tekortschietende draagconstructies in Amsterdam. Webbink is zich zeker bewust van dit gevaar. „Constructieve veiligheid is voor de gemeente een prioriteit. Dat geldt ook voor gebou-
wen waar doorgaans veel mensen zijn, zoals wooncomplexen en bijeenkomsten utiliteitsgebouwen. Toch is het irreëel als je gelooft dat de overheid alles in de gaten kan houden. Ook bij regulier bouwtoezicht kun je niet alles op detailniveau controleren.” De Dalfser Methode vereist dat je alert blijft en de verplichtingen regelmatig opnieuw onder de aandacht van bouwers brengt, vervolgt Webbink. „Een paar aannemers hangt momenteel het zwaard van Damocles boven het hoofd. Ze hebben moeite zich aan de overeenkomst te houden en zijn zonder vergunning begonnen met de bouw, of hebben afwijkend van de verleende vergunning gebouwd. Als zij hun naleefgedrag niet verbeteren, wordt de overeenkomst eenzijdig opgezegd en is op hen het reguliere toezicht weer van toepassing.” Webbink laat zich hier niet door ontmoedigen. „Ik ben ervan overtuigd dat we door deze methode veel beter dan voorheen grip hebben op de bouwprocessen binnen de gemeente.” Nadere inlichtingen: Jan Webbink, Gemeente Dalfsen, tel. 0529 48 82 51,
[email protected] Herman Snijder, Aannemersbedrijf Snijder, tel. 0529 48 15 05,
[email protected] Tekst: Walter Oudshoorn Foto: Beeldredaktie
15
HandHaving 2009 #3
bedrijven die het convenant niet hebben ondertekend. Ook wordt meer tijd besteed aan de bestaande woningvoorraad. Daar valt nog een hoop te winnen.”
Zo’n vijftien kinderen raakten onwel in een zwembad door het onbedoeld vrijkomen van chloorgas. Foto chloor: Joost Hoving/HH Foto zwembad: William Hoogteyling/HH
Leren van incidenten Bijna honderdvijftig handhavers, toezichthouders, vergunningverleners en hulpverleners kwamen op 23 april in Nunspeet bijeen om ervaringen uit te wisselen en kennis te delen. De vierde ‘Leren van incidenten’ -dag werd georganiseerd door de VROM-Inspectie, de Arbeidsinspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Een compilatie.
Vluchten voor vuur Waar? Zuidwest-Nederland
HandHaving 2009 #3
Wanneer? April 2008
16
Wat? In de veronderstelling dat hij klaar is met het lossen van een fosforwagon, trekt een operator van een grote fosforfabrikant zijn beschermende kleding uit. Eenmaal terug bij de wagon, start onverwachts het spoelprogramma. Uit een opening tussen de losslang en de blindflens (een metalen plaat die op een slang wordt geschroefd om lekkage tegen te gaan) ontsnapt fosforhoudend water. Als de voor zelfontbranding zeer vatbare stof vlam vat, kan de operator door het vuur zijn vluchtweg niet meer bereiken. Een sprong van de wagon is de enige oplossing. Het resultaat: diverse brandwonden, een gebroken enkel en een melding van het ongeval bij de Arbeidsinspectie.
Oorzaak? De loswerkzaamheden moeten volgens een vast schema worden uitgevoerd, zo blijkt tijdens het onderzoek naar de toedracht van het incident. Alle stappen moeten ná elkaar worden uitgevoerd, om zo de veiligheid van de medewerkers te kunnen borgen. In de praktijk kon een aantal stappen echter ook gelijktijdig worden verricht. Terwijl de operator de laatste stappen van het proces doorliep, kon het spoelprogramma al draaien. Vlak voor het incident is het besturingssysteem echter aangepast, waardoor dit niet meer kan. De operator was daar niet van op de hoogte en voerde de stappen ‘gewoon’ tegelijkertijd uit. Op het moment dat hij zijn brandwerende kleding had uitgetrokken, ging hij er dus vanuit dat het spoelprogramma al was voltooid. Normaliter levert dit geen probleem op, omdat de slang is afgeblind. De blindflens bleek hij met slechts twee bouten te hebben vastgezet, terwijl dit met vier behoort te gebeuren. Hierdoor kon er toch een behoorlijke hoeveelheid fosfor ontsnappen.
Leerpunten? Rob in ’t Veld (zie kader): „Dit is wederom een incident waaruit blijkt dat bedrijven en de overheid de neiging hebben een schuldige aan te wijzen. Wellicht dat dit een gevolg is van de toegenomen werkdruk voor handhavers. Ze worden immers vaak aangespoord om streefgetallen met betrekking tot het aantal uitgeschreven boetes en processen-verbaal te halen. Een gevolg daarvan is dat systeemfouten onderbelicht blijven. Bij dit incident heeft de werknemer de blindflens verkeerd bevestigd, zich niet gehouden aan de juiste procedure én zijn beschermende kleding te vroeg uitgetrokken. Hem kan dus genoeg worden verweten. Iets waar het bedrijf dan ook actief mee schermt. Maar ook het bedrijf gaat niet vrijuit. Zo was er bijvoorbeeld maar één vluchtroute beschikbaar, terwijl dit er twee moeten zijn. De veranderingen in het besturingssysteem werden ingevoerd zonder de medewerkers op de werkvloer goed in te lichten. Bovendien hield het management te weinig toezicht op de manier waarop de verschillende processen werden uitgevoerd. Door alleen te wijzen naar de operator, gaat het bedrijf eraan voorbij dat ook hen het een en ander valt te verwijten.”
Waar? Noordoost-Nederland Wanneer? November 2007 Wat? Aan het einde van hun dienst drukken de medewerkers van de avondploeg van een verffabrikant op de hoofdschakelaar. Iets dat zij dagelijks doen. Dat vandaag anders is dan anders blijkt later die nacht. Als de ochtendploeg zich de volgende morgen inklokt, is het kwaad al geschied: ongeveer honderdvijftig liter xyleen (een oplosmiddel van niet-organische stoffen) is uit een mengtank gespoten. Doordat de riolering van de fabriek niet kan worden afgesloten, stroomt het spul rechtstreeks het openbare riool in. Oorzaak? Tijdens het onderzoek van de Arbeidsinspectie, de plaatselijke brandweer en de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (dat fungeert als landelijk steunpunt voor het Besluit risico’s zware ongevallen, Brzo) wordt de ware toedracht van dit incident nooit helemaal duidelijk. Wel komt al snel aan het licht
waardoor dit voorval zo uit de hand kon lopen. Het management blijkt tot dat moment onvoldoende kennis te hebben van het Brzo en welke verplichtingen dat met zich meebrengt. Zo ontbreekt een degelijk veiligheidsbeheersysteem (VBS) en blijken andere procedures nauwelijks te zijn gedocumenteerd. Naast de hoofdschakelaar die de avondploeg na elke dienst uitschakelt, bevindt zich bijvoorbeeld nóg een schakelaar. Tijdens de inspectie blijkt dat de operators structureel de verkeerde knop omzetten. Zij schakelen elke keer het hele systeem uit. Inclusief noodstop en overvulbeveiliging. Daarnaast heeft de operator een flexibele vulslang niet afgekoppeld en de bijbehorende afsluiters niet dichtgedaan waardoor er xyleen naar de reactor kon stromen. Leerpunten? Rob in ’t Veld: „Ik denk dat het goed is om nogmaals te benadrukken dat niet alle Brzo-bedrijven grote en professionele ondernemingen zijn. Ook kleinere bedrijven kunnen door hun werkzaamheden en de stoffen die ze gebruiken verplicht zijn om een veiligheidsrapport op te stellen. Daarnaast vind ik het verbazingwekkend dat deze verffabrikant geen VBS had en dat er zelfs onvergunde situaties waren. Maar toch was het bedrijf operationeel. Ondanks een
inspectie van de overheid in het verleden. Miscommunicatie op tal van fronten is bij dit voorval een belangrijke oorzaak van dit incident. Dat dit ook geldt voor overheden onderling, bevreemdt mij. Het is wederom een teken dat we, zelfs na het BeteRZOproject, nog een flinke stap moeten maken.”
Vrijgekomen chloorgas Waar? West-Nederland Wanneer? April 2007 Wat? Het zwembad van een groot saunaen spacomplex in het hart van ZuidHolland wordt, door zijn verleden als Sportfondsenbad en de verplichtingen die daarbij horen, ook gebruikt om schoolkinderen te leren zwemmen. ’s Ochtends voor het zwembad open gaat voor reguliere bezoekers. Zo ook op 7 april. Als de kinderen na de zwemles staan te douchen, stijgt er vanuit de afvoerputten een indringende chloorlucht de doucheruimte in. Ongeveer vijftien kinderen worden door het chloorgas onwel. Iedereen wordt hals over kop naar >>
17
HandHaving 2009 #3
Verkeerde schakelaar
Rob in 't Veld voorzag op de LEVI-dag diverse cases van commentaar.
buiten begeleid. Een aantal moet zelfs naar het ziekenhuis voor verdere behandeling. Twintig minuten na de melding is de brandweer ter plaatse om dit incident het hoofd te bieden.
via de regenwaterafvoer van het dak rechtstreeks het riool in. Daar mengde de chloorbleekloog zich met het rioolwater, waarna de gevaarlijke (chloor)gassen via de afvoerputjes de doucheruimte in walmde.
Oorzaak? De technische installatie die zorgt voor de distributie en dosering van het zwavelzuur en het chloorbleekloog (twee chemicaliën die worden gebruikt om het zwemwater schoon te houden) blijkt zwaar verouderd. Het systeem wordt gevoed door twee dagtanks die op het dak van het complex staan. Die staan op hun beurt weer in verbinding met een grotere opslag op grondniveau. Door een stroomstoring waren zowel de noodstop als de overvulbeveiliging van de dagtanks vlak voor het incident buiten werking. De pomp kreeg daardoor geen signaal dat de tanks al vol waren en bleef chemicaliën naar boven sturen. De opvangbak – die veel te klein was – overstroomde en de overtollige vloeistof stroomde
Leerpunten? Paul Crooijmans, van de DCMR: „De samenwerking met andere betrokken partijen was erg goed. Dankzij de hulp van de brandweer en de provincie konden we al snel de oorzaak van het incident vaststellen. Ook de samenwerking met het waterschap wierp zijn vruchten af: door hun specifieke kennis van het ondergrondse waterstelsel konden zij snel controleren of het chloor niet naar andere delen van het dorp was gelekt. Wel zou de kennisdeling tussen overheden een stuk beter kunnen. De brandweer had in het verleden niets op het bedrijf aan te merken. Hun noodplan was bijvoorbeeld prima in orde. De DCMR kende het bedrijf nauwelijks, omdat het tot voor kort was ingedeeld in een lage risico klas-
Wie is Rob in ’t Veld?
HandHaving 2009 #3
Tijdens de ‘Leren van incidenten’-dag werden verschillende cases door Rob in ’t Veld voorzien van commentaar. Een korte profielschets van een markante persoonlijkheid, met een rijke ervaring in de handhaving.
18
Na zijn studie Scheikundige Technologie in Delft werkte Rob in ’t Veld negen jaar op het Unilever Research Laboratorium in Vlaardingen. Hij was actief als researchafdelingshoofd, lid van de ondernemingsraad en voorzitter van de Onderdeelscommissie voor Veiligheid, Gezondheid en Welzijn. Via de Rijksuniversiteit van Leiden (Dienst voor Veiligheid en Milieu) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Directoraat-Generaal van de Arbeid) kwam hij in 1998 bij de Arbeidsinspectie terecht. Daar was hij tot 2007 werkzaam in diverse functies. De laatste vier jaar was hij directeur van de directie Major Hazard Control.
se (nadien is dit bijgesteld naar de hoogste categorie). De provincie had daarentegen een fors aantal dwangsommen bij het bedrijf uitstaan, omdat de waterkwaliteit slecht was. Door dergelijke zaken eerder met elkaar te delen, kom je beter beslagen ten ijs. Daarnaast zijn er op de eerste dag van het incident goede afspraken met de gemeente gemaakt over de te nemen maatregelen, zodat het bedrijf een herstart zou kunnen maken. Dit om te voorkomen dat het hele dorp zou dichtslibben met aanrijdende klanten. De dagen erna was er echter nog niets verbeterd. Om te controleren of de maatregelen inmiddels waren doorgevoerd, voerden we een verrassingsinspectie uit op zaterdag en zondag. Op de laatste dag had het bedrijf zijn zaken pas op orde. Dat zegt iets over het lerend vermogen van het bedrijf. Pas als je de leiding onder druk zet, komen ze in actie.” Ook een LEVI-dag bijwonen? De volgende editie vindt plaats op 22 april 2010. Nadere inlichtingen: Joep van den Brink, VROM-Inspectie, 040 – 265 29 11,
[email protected] Tekst: Jeroen Reijke Foto: Evert van der Spek
Specialist
Agnes Groot Roessink, Wat houdt uw functie in? „De strafrechtelijke handhaving van een breed scala aan onderwerpen: externe veiligheid, controle van vergunningen, bestemmingsplannen, flora en fauna, dierenwelzijn, bomenkap en water. In feite de kleursporen grijs, groen, rood, blauw en geel. Dit doe ik bij het team handhaving van de afdeling milieu van de gemeente Apeldoorn.”
Wat motiveert u? „Dat je daadwerkelijk iets kan betekenen. Een recente zaak is de verstoring van een dassenburcht. De bomen op de burcht zijn zonder ontheffing gekapt. Hiervoor maak ik proces-verbaal op. Collega’s gaan bestuursrechtelijk optreden en zullen maatregelen eisen. Wanneer de jonge dassen straks de burcht uitlopen, moeten zij niet op een kale vlakte terechtkomen.”
Het gele kleurspoor? „Daarmee wordt het dierenwelzijn bedoeld. Als een van mijn successen beschouw ik de zaak van een uit de hand gelopen toestand met het houden van konijnen. Het begon met twee dieren en twee jaar later waren het er 170. Dankzij de hulp van een konijnenopvang zijn de dieren uit deze barre omstandigheden weggehaald.”
Wat hebt u met de vereniging Politie Dier en Milieu? „Dat is een hele enthousiaste club van betrokken mensen. PDM bestaat 90 jaar en dat vieren we 9 september. Ik verheug mij erop! In deze vereniging neem ik deel aan de werkgroep regelgeving, een vraagbaak voor handhavers van de milieuwetgeving. Ook zijn we alert op de handhaafbaarheid van nieuwe regelgeving.” Tekst: Nicoline Elsink Foto: Ben Balster
19
HandHaving 2009 #3
senior milieuopsporingsambtenaar in Apeldoorn
HandHaving 2009 #3
20
Foto boven: Politieagente Anja van Deursen van het regionale milieuteam Politie Midden en West Brabant buigt zich samen met haar Belgische collega Ives Lauwers van de politie Turnhout over de vereiste papieren van een vrachtwagenchauffeur. Foto onder: Sommige agenten pleiten voor controles op vaste plekken in plaats van met vliegende brigades. Het gevaar bestaat dat vrachtwagens dan gaan omrijden.
Speuren naar illegaal varkenshaar en tijdschriftkratjes Het is bijna 11.00 uur als vier gemengde patrouilles van Belgische en Nederlandse agenten vertrekken vanaf het politiebureau in Zundert. Anja van Deursen van het regionale milieuteam Politie Midden en West Brabant stapt in bij haar Belgische collega Ives Lauwers van de politie Turnhout. Voor beiden vormt de grensregio het werkterrein en is het de eerste keer dat zij op pad gaan met een collega van de andere kant van de grens. Controles van afvaltransporten zijn daarentegen niet nieuw voor Lauwers. „Een aantal malen per jaar hebben wij een actie. Maar niet eerder in internationaal verband. Wij controleren aan onze kant van de grens. De Nederlanders aan hunne kant, maar ge ziet elkaar gene keer”, vertelt Lauwers, terwijl hij zijn busje over smalle weggetjes manoeuvreert naar het eerste controlepunt in België. Dat is een stukje provinciale weg, vlak bij de afrit van de snelweg E34 (Eindhoven-Antwerpen), waar veel vrachtverkeer van en naar het industrieterrein in Beerse rijdt. „De weg is daar extra breed. Dat is voor ons ideaal om camions te controleren.” De Belgische fuik „Dus dit is een binnenlands transport?”, informeert Van Deursen bij Lauwers. De twee staan in het poli-
tiebusje gebogen over een geel formulier dat de inhoud van de lading aangeeft van een witte tankauto met aanhanger. Lauwers’ collega’s hebben de vrachtwagen even daarvoor naar de kant van de weg gedirigeerd. De papieren blijken in orde en even later trekt de vrachtwagen weer de weg op. „Bedankt, u heeft weer fantastisch gesorteerd”, staat in grote letters op de zijkant van de vrachtwagen die Lauwers even later aanhoudt. Hij vraagt de chauffeur om rijbewijs en vrachtpapieren, waarmee hij vervolgens naar een politiebusje van de Belgische collega’s loopt. „Dit is echt handig”, knikt Van Deursen naar het kopieerapparaat. „Dat bespaart een hoop schrijfwerk en tijd.” Even later staat ze te overleggen met Lauwers. „Die wagen was net leeg. Ik zou dan niet meer om de vrachtpapieren hebben gevraagd”, zo licht ze de Nederlandse werkwijze toe. „Wij controleren dat wel”, reageert Lauwers. „Wij sturen dat op naar Brussel, naar de cel leefmilieu van de centrale dienst politie. De vracht wordt dan vanuit daar administratief gevolgd.” Van Deursen vraagt zich af hoe haar Belgische collega’s afvaltransporten van andere transporten onderscheiden. „Hoe zie je dat?” Dat is inderdaad lastig, beaamt Lauwers. „Vrachtwagens die in Duitsland afval transporteren hebben een bord met
de hoofdletter A erop. Anders ga je af op de vorm van de vrachtwagen, de transporteur. Maar soms is het gokken, ja.” De briefing Een paar uur daarvoor, om precies 10.00 uur, zitten zes Nederlandse en vijf Belgische agenten in de kantine van het politiebureau in Zundert. Ze luisteren naar de briefing van Cor van Kapel over deze BelgischNederlandse actie om grensoverschrijdende afvaltransporten te controleren. Jan Thielens van de Belgische VROM-Inspectie, die als eerste Belg in Zundert arriveerde, is dan alweer vertrokken. Dat is eigenlijk maar beter, blijkt uit de woorden van Carla Meessens, die de actie vanuit Belgische zijde heeft gecoördineerd. „Het Benelux-verdrag geldt alleen voor de politie. Als alles goed gaat, alla, maar als er iets misloopt …” Met de actie geeft de politie handen en voeten aan het Benelux-verdrag. „Dat houdt in”, vertelt Van Kapel, „dat wij gezamenlijk op pad mogen en dat Belgische auto’s in Nederland een stopteken mogen geven. Maar ook de papieren mogen vorderen en de lading mogen controleren.” Om het zekere voor het onzekere te nemen, vragen Nederlandse agenten in Nederland naar de papieren en doen Belgische agenten dat in België. Verder blijken de agenten uit beide landen niet dezelfde bevoegdheden te hebben. „Belgische agenten mogen geen monster nemen, wij mogen dat wel. Voor jullie gaat dat via Jan >>
21
HandHaving 2009 #3
Vijftien procent van de Europese afvaltransporten voldoet niet aan de regels voor grensoverschrijdend afvaltransport (EVOA). Zo bleek vorig jaar bij een Europees handhavingsproject. Eind maart gingen Nederlandse en Belgische agenten, in de regio tussen Antwerpen en Breda, voor het eerst samen op zoek naar illegale afvaltransporten.
Foto links en midden: De beide politiemannen Frank van Geel (NL) en Nico van den Bulck (België) controleren de lading van een zojuist aangehouden chauffeur.
HandHaving 2009 #3
Thielens”, zo richt Van Kapel zich tot de Belgische agenten. „Als het aankomt op geweld”, vult de operationeel chef van het milieuteam Johan Geleijns aan, „zijn de Nederlandse regels strenger dan de Belgische. Als er een wapen getrokken wordt, moet dat worden gemeld. Ik weet niet hoe dat in België zit.” Meessens: „In België is pas sprake van vuurwapengebruik als er geschoten wordt. Als ge er iemand mee op de kop slaat, is het geweld, maar geen vuurwapengebruik.” Dan geeft Van Kapel de vier koppels een mapje informatie mee – de grensoverschrijdende transporten die zijn aangemeld, een lijst van transporteurs die grensoverschrijdende afvaltransporten uitvoeren en het Benelux-verdrag – en gaan de patrouilles op pad.
22
De containervrachtwagen Om 13.15 uur hebben Lauwers en Van Deursen geluncht in het politiekantoor van Beerse, waar de Belgen zich verbazen zich over de pakjes melk in de Nederlandse lunchpakketten. Daarvandaan zet Lauwers via kruip-door-sluip-doorweggetjes, langs de weiden over de dorpen Ravels, Weelde en Poppel, koers naar Nederland. Na drie kwartier arriveren de twee in Goirle, waar Lauwers zijn busje bij een kruispunt draait, om vervolgens vijfhonderd meter terug te rijden en in een parkeerhaven te stoppen om vrachtwagens te gaan spotten. „Het aanbod is hier niet zo groot”,
constateert Van Deursen een minuut of vijf later. Dan opeens komt een groene containervrachtwagen met aanhanger van de andere kant aanrijden. Een afvaltransport? Lauwers keert zijn auto over de dubbele doorgetrokken streep, slipt in de door regen week geworden grasberm en geeft flink gas. Even verderop staat de vrachtwagen, met een erachter een paar personenauto’s, te wachten voor een rood stoplicht. „Zal ik er langsrijden en hem laten stoppen?” „Als hij de A58 opgaat, halen we hem in en laten hem bij een parkeerplaats stoppen”, antwoordt Van Deursen. Als de vrachtwagen de snelweg opdraait, schiet het politiebusje erlangs en leidt de vrachtwagen naar de parkeerplaats
anderhalve kilometer verderop. Daar neemt Van Deursen de gegevens over van de begeleidingsbrief (die vervoer van metaalschroot aangeeft) en speurt Lauwers bij de vrachtwagen naar een plekje waar hij erop kan klimmen. Zien is geloven, vindt hij. Maar de laddertjes aan de containers zijn kapot. Dan maar via de trekhaak. „De voorste is vol, de achterste is halfvol”, meldt hij, als hij weer naar beneden is geklommen. Op de vluchtstrook Een kilometer of twee verderop houden Frank van Geel van de Politie Midden en West Brabant en zijn Belgische collega Nico van den Bulck een blauwe vrachtwagen aan op de
Proces-verbaal voor oud papier Naast de internationale patrouilles gaan op deze 25 maart ook nationale patrouilles op pad aan beide zijden van de grens. In Nederland speuren Cor van Kapel van Politie Midden en West Brabant samen met Piet van den Brink van de VROMInspectie naar illegale afvaltransporten. Op de A58 stuit het tweetal op een vrachtwagen met oud papier die van Tilburg richting Breda rijdt. Volgens de papieren zit de ontdoener van het afval in Heesch en de ontvanger in Weurt. „Hoe komt dat nou? Zeg ik tegen de chauffeur. Je rijdt de verkeerde kant op”, vertelt Van Kapel. „Nee, zegt die meteen, ik ga naar Frankrijk. Aan de grens staat mijn maat.” Daarop gaan Van Kapel en Van den Brink ook naar de grens. Daar staat inderdaad een andere vrachtwagen met oud papier. Met vervoerspapieren voor beide vrachtwagens, maar met daarop de transporteur als de genoemde afzender. „Op het originele papier staat de reële afkomst, maar geen reële bestemming. Op bijlage VII (het verplichte EVOA-document) is dat precies andersom.” Van den Brink: „De puzzel klopt niet. Waarschijnlijk hebben twee handelaren zaken met elkaar gedaan, maar willen ze elkaar niet laten zien wie hun klanten zijn.” De twee vrachtwagens mogen doorrijden naar hun Franse eindbestemming, maar krijgen wel een proces-verbaal. „De kern van de EVOA is dat het transport inzichtelijk is.”
Ives Lauwers klimt via de trekhaak naar boven om zelf een blik in de container te kunnen werpen en de inhoud van de lading vast te stellen.
Op de terugweg naar het politiebureau in Zundert passeren de twee op de snelweg een colonne vrachtwagens. „Rijden we net nu zo’n hele rij voorbij”, zegt Van Geel, met spijt in zijn stem. „Moeten wij er nog eentje pakken?”, vraagt hij zijn Belgische collega. Dan in elk geval geen glascontainer, vindt die. „Daarvan zijn de papieren welhaast zeker in orde.” De twee schatten per vrachtwagen of er afval in zit. „Die container is leeg”, meent Van Geel, „anders zou hij niet zo hoog op de wielen staan.” Toch sturen ze hem vlak voor de Belgische grens op de vluchtstrook. „Leeg”, laat Van den Bulck een minuut later weten. „Hij had varkensharen getransporteerd.” Binnen een vloek en een zucht is de controle voorbij en schiet de VW Touran weer de snelweg op.
De debriefing Het aantal controles is deze dag mager, zo blijkt als alle patrouilles weer terug zijn op het politiebureau voor de debriefing. De vier politieauto’s die in de grensstreek op pad zijn geweest, hebben achtereenvolgens een, drie, vier en zeven controles uitgevoerd. Processen-verbaal zijn niet uitgeschreven. Voor deze vijftien controles waren een internationaal contract, een samenwerkingsconvenant en uitvoerig grensoverschrijdend overleg nodig. „Wat mij opviel is dat wij op dezelfde manier alles doen en alles benaderen”, concludeert de Belgische agent Van den Bulck. „Tot aan de documenten toe, die bijna hetzelfde zijn. Waarom moeten de voorbereidingen dan zo enorm zijn, voor zo’n simpele controle? Maar goed”, berust hij, „wij hebben nu een contact hier in Nederland en ik hoop dat jullie dat ook zo zien voor België.” Sommige agenten pleiten ervoor om een volgende keer op vaste plekken te controleren, in plaats van met vliegende brigades. Zo hopen ze meer te vangen. Van Kapel: „Onze ervaring is dat vrachtwagens dan gaan omrijden. Dus als je ergens vast gaat staan, dan liefst maar voor een half uur of drie kwartier.” Vanwege het beperkte aantal controles op deze dag vragen de agenten of ze een volgende keer een paar uur eerder kunnen starten? „Je kunt beter om 06.00 uur beginnen en er vol invliegen”, meent een Belgische
agent. „Want na 13.00 uur gebeurt er bijna niks meer.” Niettemin beoordelen ze deze actiedag als zinvol. Ze hebben kennis uitgewisseld, collega’s leren kennen die op een steenworp afstand opereren, en weten nu dat Belgische politieagenten op bijna dezelfde manier optreden als de Nederlandse. Maar verbetert daarmee ook de kwaliteit van de handhaving? Is het toezicht beter als Belgische en Nederlandse agenten samen op pad gaan? Nogal wiedes, klinkt het. De agenten onderstrepen het belang van het kennen van een collega aan de andere kant van de grens. Van Geel: „Stel je voor dat een Nederlandse transporteur afval naar België brengt, wat niet mag. Dan weet je dat je ze kunt bellen en dat er ook nog iets mee gebeurt.” „Ik denk dat wij vanuit de informatievoorziening nog wel een paar slagen te maken hebben”, meent divisiechef Ron van Heiningen, die voor de debriefing is aangeschoven. „Toch hoor ik aan deze tafel alleen enthousiasme. Het begint bij samenwerking tussen de mensen. Afvalcriminaliteit wordt steeds Europeser. Ik juich dit soort gecombineerde acties toe. Wat mij betreft doen wij dit een paar keer per jaar.” Tekst en foto’s: Harry Perrée
23
HandHaving 2009 #3
oprit naar de snelweg. „Zet de motor maar even uit”, zegt Van Geel tegen de chauffeur, die wil weten waarom hij moet stoppen. De man reikt vanuit de cabine zijn papieren aan. Die zijn in orde, maar Van Geel wil toch een blik op de lading werpen. Blauwe kratjes met tijdschriften. In zijn auto beoordeelt Van Geel de papieren. „Bravo, Juliet, Hotel, Papa, 33”, zo geeft Van den Bulck het kenteken door. „Het hád wel eens afval kunnen zijn”, vindt de Belgische agent achteraf. Zo lang er geen schroot of puin uit de container steekt, is het voor toezichthouders lastig te zien of een vrachtwagen afval vervoert.
De lange weg naar IPPC-proof vergunningen
HandHaving 2009 #3
Het was een onaangenaam moment toen de Europese Commissie (EC) vorig jaar Nederland op de vingers tikte voor het onvoldoende uitvoeren van de IPPCrichtlijn. Die verplicht EU-lidstaten grote milieuvervuilende bedrijven te reguleren met een integrale vergunning. Het ging voor ons land weliswaar om een administratieve tekortkoming (een niet actuele database), maar de aanmaning was toch pijnlijk. Bevoegde gezagen staken sindsdien veel tijd in het opschonen van het bestand en het IPPC-proof maken van vergunningen.
24
Nederland, dat het op milieugebied goed geregeld dacht te hebben, werd door de EC opeens op gelijke hoogte gesteld met landen als Bulgarije, Estland en Slovenië. Ook zij kregen een aanmaning, maar voor deze nieuwe lidstaten geldt het excuus dat zij het met aanmerkelijk minder menskracht en middelen moeten stellen. Een tweede niet te verwaarlozen factor voor bevoegde gezagen om de IPPC-vergunningen [zie kader] goed te regelen is de milieubeweging. Die maakt er geen geheim van dat het vergunningen voor industriële installaties op de voet volgt. Begin 2004 won de milieubeweging het beroep tegen de vergunning van AkzoNobel in ZuidHolland. Voor de provincies was dat aanleiding de IPPC-inrichtingen tegen het licht te houden. „In Zeeland
waren dat er ongeveer dertig”, vertelt Pepijn Witkam van de provincie Zeeland. „Onder meer de zestig vergunningen van chemieconcern Dow Chemical worden vervangen door een IPPC-vergunning. Dit voorbeeld geeft
tegelijkertijd de moeilijkheid van de IPPC-database aan. Want hoe verwerk je deze vergunningen in de database als van zestig vergunningen op dat moment niet zeker is of de Beste Beschikbare Technieken (BBT) zijn toegepast? Het kwam ook voor dat de industriële installaties wel IPPCproof zijn, maar de vergunning nog niet. Deze onduidelijkheden hebben geleid tot het vervuilde bestand waar de Europese Commissie haar oordeel op baseerde.”
Wat is IPPC? De Europese IPPC-richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control) dateert van 1996. De richtlijn verplicht de lidstaten van de EU om grote milieuvervuilende bedrijven te reguleren door middel van een integrale vergunning, gebaseerd op de Beste Beschikbare Technieken (BBT). De BBT staan in referentiedocumenten, waaronder de Europese BREFs. In Nederland is de richtlijn geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (Wm) en in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). Het Wm- en het Wvo-bevoegd gezag dienden ervoor te zorgen dat de vergunningen van inrichtingen die vallen onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn, uiterlijk op 31 oktober 2007 in overeenstemming waren met de vereisten van de richtlijn. Op die datum diende ook de werking van de inrichtingen in overeenstemming te zijn met de richtlijn.
Een compressor- en verdeelstation voor aardgas in Vilsteren. In de installatie wordt onder meer de druk verlaagd, waardoor verontreinigingen uit het aardgas vrijkomen. Hierna wordt het aardgas onder hoge druk (60 bar) verder geperst naar kleinere verdeelcentra. Foto Siebe Swart/HH
Toezichtacties
Extreem koud weer Een bijzonder project werd opgezet om acht gascompressorstations van de Gasunie op tijd van een IPPCvergunning te voorzien. De installaties liggen in zes verschillende provincies en zijn daardoor geschikt om een praktische invulling te geven aan Concernbenadering: het op eenduidige wijze behandelen van onderdelen van een bedrijf die onder verschillende bevoegde gezagen vallen. Onder leiding van de VROM-Inspectie Noord bogen vergunningverleners van zes provincies zich in 2008 over de BBT voor de gascompressorstations. Een unieke ontwikkeling. In het Spaanse Sevilla bevindt zich weliswaar een EU-bureau dat deze technieken opstelt. Grote stookinstallaties als deze gascompressorstations komen echter te weinig voor om in EU-verband BBT op te stellen. De BBT zijn dus ‘in eigen beheer’ opgesteld. Infomil ontwikkelde een rekenmodel waarbij voor elk station is aangeven welke techniek moet worden toegepast en wat dat betekent voor investeringen. Projectleider Harrie Werkman van de VROM-Inspectie: „Gascompressorstations zijn gebouwd op overcapaciteit en piekbelasting. De inzet is heel flexibel. Het zijn geen continue draaiende installaties, maar ze treden in werking als de vraag dat vereist. Alleen bij extreem koud weer is bijna de gehele capaciteit
In 2004, 2006 en tot twee keer toe in 2008 toetste de VROM-Inspectie de voortgang van de IPPC-richtlijn. Uit de laatste landelijke toezichtactie, vorig jaar gehouden in samenwerking met de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), blijken provincies en gemeenten geleidelijk aan de achterstanden inlopen. De doorwerking van de IPPCrichtlijn in vergunningen en de rapportageverplichtingen gaat iets beter. De toezichthouders merken op dat er een en ander schortte aan de invoer van gegevens in de IPPC-database, waar de bevoegde gezagen niet zoveel aan konden doen. Desondanks blijft de voortgang onder een aantal gemeenten zorgelijk. Deze hardnekkige achterblijvers missen kennis en kunde om de IPPC uit te voeren. De VROM-Inspectie en de IVW gaan dan ook de komende weken bij achterblijvende gemeenten en waterschappen de IPPC-vergunningen en ook de uitvoering van de EG-verordening PRTR (European Pollutant Release Transfer Register) beoordelen. Deze PRTR geeft burgers toegang tot informatie over de vervuiling door bedrijven in hun omgeving en stelt hiervoor eisen aan bedrijven en overheden. De Europese Commissie heeft Nederland in gebreke gesteld omdat nog niet alle IPPC-bedrijven een IPPC-vergunning hebben. Ook de naleving van de E-PRTR-eisen kan een flinke impuls gebruiken. Het rapport ‘Gezamenlijke landelijke IPPC- toezichtactie 2008’ is te vinden op www.vrom.nl
nodig. We hebben behoorlijke discussies gehad. Zo van ‘wat mag een ton NOx kosten’.” Om de emissies NOx (stikstofoxiden) tegen te gaan is selectieve katalytische reductie voorgeschreven. Het uiteindelijke model bestaat uit twee stappen: een eerste screening van compressoren op basis van kengetallen die een uitgebreide BBT-beoordeling verantwoorden. Stap twee is de nadere onderbouwing waarmee de kosteneffectiviteit van maatregelen wordt beoordeeld. Uit de eerste screening blijkt dat voor twee van de acht compressorstations een nadere financiële onderbouwing van maatregelen nodig is. Als de kosteneffectiviteit onder de BBT-norm ligt die door beide partijen is vastgesteld, dan komen deze compressoren in aanmerking voor vervanging. Hierover worden pittige discussies gevoerd, omdat de mogelijke sanering veel geld gaat kosten.
prima initiatief gebleken. Ook het Concernloket waar actuele documenten en dergelijke zijn te downloaden, loopt goed. In de provinciehuizen liggen bij wijze van spreken alle documenten klaar om de vergunningprocedure in gang te zetten. De provincies zullen uiterlijk 1 juli beginnen om eind 2009 een IPPC-proof vergunning te kunnen verlenen.” Om echter een complete revisievergunning af te kunnen geven, moet de Gasunie wel voor 1 juli een volledige vergunningaanvraag, inclusief kostenberekening indienen. Gasunie heeft een financiële onderbouwing van de maatregelen gegeven, die hoger uitkomt dan de kengetallen in het BBT-model. De berekening staat vooralsnog de kosteneffectiviteit van de BBT-maatregelen in de weg. Het bedrijf verwacht desondanks dat de vergunningen op tijd kunnen worden verleend.
Documenten liggen klaar Ronald de Vogel van de provincie Noord-Holland is een van de deelnemers van het project. „Vooropgesteld, Noord-Holland is in algemene zin goed te spreken over concernbenadering. Verschillende vestigingen van een landelijk werkend concern op identieke wijze benaderen is een
Nadere inlichtingen: Harrie Werkman, VROM-Inspectie,
[email protected] Voor meer informatie over het Concernloket en concernbenadering zie HandHaving 1, 2009 en www.concernloket.nl Tekst: Nicoline Elsink
>>
25
HandHaving 2009 #3
Nauwkeurig beoordeeld Noord-Brabant, een provincie met veel industrie, maakte werk van het actualiseren van vergunningen. Een projectgroep beoordeelde alle honderdtwintig IPPC-inrichtingen nog eens heel nauwkeurig. Volgens Miranda Beekwilder, senior juridisch medewerker van de provincie, zijn nagenoeg alle vergunningen van de honderdtwintig inrichtingen nu op orde. Verder is dit getal niet statisch. Door jurisprudentie over de uitleg van categorieën van inrichtingen, kan dat getal veranderen. Om die reden zul je nooit honderd procent van je vergunningenbestand IPPC-proof hebben.”
De behandeling van de herziene Richtlijn industriële emissies is gepland na de verkiezingen van het Europees Parlement. Foto: ANP/Lex van Lieshout
Herziene richtlijn industriële emissies verwacht in 2012
HandHaving 2009 #3
De huidige IPPC wordt momenteel herzien. De ‘oude’ IPPC en zes andere sectorale richtlijnen worden gebundeld in een Richtlijn industriële emissies. IMPEL, het informele netwerk van en voor Europese inspecteurs, heeft bij de Europese Commissie uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de herziene richtlijn. Ook een samenwerkingsverband van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de twaalf provincies (IPO) heeft een standpunt opgesteld en dat in Brussel toegelicht. In Europees verband hebben negenentwintig IMPEL-leden uit zeventien lidstaten ‘questionnaires’ (vragenlijsten) ingevuld. De vragen focussen zich op de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de herziene richtlijn en de beoordeling daarvan door de lidstaten. De inbreng van IMPEL is aan de Europese Commissie aangeboden. Pepijn Witkam van de provincie Zeeland verwerkte de vragenlijsten voor de Nederlandse provincies. „Van belang was hierbij politieke uitspraken te weren. Sommige lidstaten maakten opmerkingen over een verlaging van de ondergrens van dieraantallen op grote veehouderijen. Dit zou de reikwijdte van de IPPC-richtlijn verruimen. Het moest echt gaan over handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.” Een tweede voorbeeld is de frequentie van inspecties. In het voorstel voor de herziening staan voorschriften over de frequentie van inspecties. Bij een IPPC-inrichting moet minimaal een keer per jaar een controlebezoek plaatsvinden. IMPEL zegt daarvan dat een verplichting zeker is gewenst maar beter moet worden aangesloten op andere Europese regels, zoals de Aanbeveling voor Minimumcriteria voor Milieu-inspecties.
26
Milieurelevantie Met een andere pet op maakte Witkam in Brussel een ambtelijke voorbespreking mee. VNG en IPO hebben een standpunt over de nieuwe Richtlijn opgesteld en dat bij het Comité van de Regio’s en bij
Europarlementariërs ingebracht. In het standpunt is ingezet op de milieurelevantie van sommige voorstellen. De commissie wil bijvoorbeeld kleinere stookinstallaties met een vermogen van 20-50 megawatt in de herziene Richtlijn opnemen vanwege de grote uitstoot van NOx. De decentrale overheden stemmen daar mee in, maar de vraag is of juist deze uitbreiding van de reikwijdte het haalt. Engeland, dat veel kleine stookinstallaties heeft, is tegen de uitbreiding. Vertaling Een op het oog klein detail is de vertaling van de BREFs, de referentiedocumenten aan de hand waarvan de Beste Beschikbare Technieken worden vastgesteld. De documenten zijn alleen in het Engels beschikbaar en in summiere vertalingen voor de niet-Engelstalige lidstaten. Deze vertalingen zijn niet toereikend voor het opstellen van vergunningen. Het verzoek om de belangrijkste hoofdstukken in alle relevante EU-talen te publiceren is kansrijk. Op 11 maart 2009 zijn de amendementen op de herziening in het Europees Parlement plenair in stemming gebracht. In het najaar volgt in het nieuwe parlement een tweede lezing en behandeling in de Milieuraad, de vergadering van de milieuministers van de EU-lidstaten. De indruk bestaat dat de milieuministers terughoudend zijn in het verruimen van de reikwijdte. Dat geldt ook voor het voorstel van de kleine stookinstallaties. Als alles volgens planning verloopt, treedt de herziene Richtlijn in 2012 in werking. Na alle inspanningen om Nederlandse vergunningen IPPC-proof te maken, is de verwachting dat de herziene Richtlijn in Nederland niet veel gevolgen zal hebben. Op één punt na. Witkam: „De BREFs krijgen juridisch gezien een zwaardere status. De Raad van State toetst nu al tot in detail of aan de BREF wordt voldaan. In veel andere landen gaan rechters daar minder streng mee om. Dat de status strenger wordt bevorderd het level-playing field in Europa.”
Jurisprudentie
Handhaving ook na 27 jaar gedogen nog mogelijk
De zaak draaide om een bedrijfswoning in Wijchen die werd gebruikt als burgerwoning. Het geldende bestemmingsplan ‘buitengebied’ bestemt een perceel als ‘agrarisch gebied, met agrarisch bouwperceel’. De planvoorschriften staan op gronden die zijn aangewezen als ‘agrarisch bouwperceel’ uitsluitend agrarische bedrijven toe, met bijbehorende voorzieningen. Per agrarisch bouwperceel is maximaal één agrarisch bedrijf toegestaan en op het bouwperceel mogen maximaal twee bedrijfswoningen staan. Het gebruik van gebouwen en bouwwerken voor woondoeleinden is, met uitzondering van de toegestane bedrijfswoningen, in strijd met de bestemming. Het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning was in deze zaak dus in strijd met het bestemmingsplan. Hiermee was het college van burgemeester en wethouders (B&W) van Wijchen bevoegd om handhavend op te treden. Toen hen daar echter om werd gevraagd, wezen zij dat verzoek begin 2007 af. De rechtbank Arnhem gaf B&W hierin gelijk. In hoger beroep dwong de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het gemeentebestuur niettemin om bakzeil te halen. Te ingrijpend De ABRvS begint met de standaardoverweging dat een bestuursorgaan,
in dit geval B&W, dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel ook van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Het algemeen belang is immers gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan handhaving weigeren. Dit kan zich voordoen, indien er een concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. B&W vond een gedwongen verhuizing voor de bewoners (als gevolg van handhavend optreden) dusdanig ingrijpend, dat dit onevenredig in verhouding stond tot de belangen die daarmee gediend zijn. Daarbij achtte B&W van belang dat de bewoners de bedrijfswoning al 27 jaar in strijd met de gegeven bestemming als burgerwoning gebruikten, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden. Onvoldoende reden De ABRvS was echter niet overtuigd. Op 2 december 1977 had B&W een bouwvergunning verleend voor de bouw van een tweede bedrijfswoning op het perceel. Deze bedrijfswoning werd reeds vanaf 1980 door de bewoners in strijd met de bestemming gebruikt als burgerwoning. De Raad van State: „De enkele omstandigheid
echter, dat het college bekend was met deze overtreding maar gedurende 27 jaar daartegen niet handhavend is opgetreden, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het college daardoor bij de bewoners het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Voorts kan de omstandigheid dat een gedwongen verhuizing voor de bewoners ingrijpende gevolgen heeft, omdat een van hen een zwakke gezondheid heeft, niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Niet gebleken is dat deze gezondheidstoestand op zichzelf aan het vinden van een passende alternatieve woonruimte in de weg zou staan. Daarbij komt dat voor voldoening aan handhavingsmaatregelen een redelijke termijn moet worden gegund.” Conclusie De rechtbank in Arnhem heeft dus ten onrechte overwogen dat handhavend optreden zodanig onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen, dat hier in dit geval van moest worden afgezien. De uitspraak van de rechtbank wordt hiermee vernietigd en B&W moet opnieuw beslissen op het bezwaarschrift. (ABRvS 4 maart 2009, nummer 200802708 Gedogen Wijchen) Tekst: Jan van den Broek
27
HandHaving 2009 #3
Wie denkt dat handhaving niet meer mogelijk is als het bestuur maar lang genoeg gedoogt, kan bedrogen uitkomen. Zelfs na 27 jaar gedogen, kan handhaven volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nog verplicht zijn.
Prioriteiten in de Waar zijn handhavers in 2009 nu helemaal mee bezig? Wat zijn de prioriteiten op provinciaal en regionaal niveau, naast die van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM)? HandHaving maakte een rondgang door het land en trof opvallende ‘streekeigen’ accenten als ondefinieerbare pandjes, het Groene Goud en bollenporrie.
HandHaving 2009 #3
Formeel hebben de provincies een coördinerende taak in het opzetten van gezamenlijke uitvoeringsprogramma’s. Een wat dubbelzinnige taak, aangezien de provincies ook audits houden op de kwaliteitscriteria van de gemeentelijke handhaving. De mate van samenwerking verschilt, wellicht hierdoor, ook. NoordHolland maakt bijvoorbeeld bewust een pas op de plaats om in te kunnen spelen op de actualiteit. Friesland heeft daarentegen een gedegen programma opgesteld.
28
In provincies of regio’s waar Service punten- of Serviceknooppunten handhaving actief zijn (Flevoland, Noord-Brabant, Overijssel, Zeeland) is veel aandacht voor scholing en themabijeenkomsten. In het onderstaande overzicht zijn deze initiatieven niet allemaal vermeld. Globaal hebben alle uitvoeringsprogramma’s een of meer LOM-prioriteiten in de lijst staan. Verder is er aandacht voor het stimuleren van de samenwerking, voor de invoering van de Wabo en overige recente en verwachte regelgeving, en voor verdergaande professionalisering. Ook de gevolgen van de al dan niet verplichte omgevingsdiensten sijpelen door in de uitvoeringsprogramma’s.
Landelijk Het LOM stelt jaarlijks een aantal samenwerkingsprojecten vast, (milieu)problemen waarvoor een ketengerichte aanpak noodzakelijk is. Dat wil zeggen dat alle relevante handhavingspartners gezamenlijk aan een oplossing werken. In 2009 zijn dat: • Asbest/ bouw - en sloopafval: ketentoezicht bij slopen en het mogelijk vrijkomen van asbest. • Bodem en grondstromen: ketenhandhaving bij bodemsanering en grondverzet. • Verboden consumentenvuurwerk: tegengaan handel onder consumenten van illegaal en professioneel vuurwerk. • EVOA: export van afval naar nietOESO landen. • Groene handhaving: uitvoeren van het Convenant Nalevingstrategie Natuurwetgeving Provinciaal/regionaal Friesland Gearwurking: “sizzen is neat, mar dwaan is in ding” is de titel van het programma handhavingsamenwerking. Het Fries Handhavings Overleg legde daarin de volgende prioriteiten vast:
• Voortzetting langer lopende samenwerking tussen politie en gemeenten: - ‘Jiskefet’: periodieke controles van bedrijven op aanbieding van chemische afvalstoffen; eindejaarscontrole vuurwerk; geluid in de horeca. • Voortzetting samenwerking tussen verschillende handhavingspartners - Doe-het-zelf werkzaamheden aan vaartuigen watersportbedrijven/ jachthavens; koelafdekking bij supermarkten; bestrijdingsmiddelen: opslag bij loonbedrijven; lozing op rioleringen/controle vetvangputten bij landbouwloonbedrijven; ‘ondefinieerbare pandjes’: controle op gebruik en bestemming van panden op industrieterrein; glastuinbouw: controle op registratieverplichtingen. • ‘Nieuwe’ handhavingsamenwerking 2009/2010 - Actualisatie Fries protocol asbestbranden; ketenhandhaving asbest; mestvergisters: analyseren aanvoer en verwerking grondstoffenstromen; landelijke LOMprioriteiten. • ‘Wild cards’: suggesties van handhavingspartners. wie mee wil doen, haakt aan: - Samenwerking in Gebruiksbesluit; stookinstallaties; opzetten van een proef concern-systeemtoezicht grote bedrijven. Noordelijke samenwerking Drenthe, Friesland en Groningen bun-
‘Groen handhaven’, op basis van het Convenant Nalevingstrategie Natuurwetgeving, is een van de landelijke samenwerkingsprojecten die het LOM voor 2009 heeft vastgesteld. ANP/Jan Luursema
handhavingsamenwerking
Overijssel De samenwerking van alle 37 handhavinginstanties is vastgelegd in een bestuursovereenkomst. Het Servicepunt handhaving (Seph) ondersteunt de samenwerking. Een aantal prioriteiten in het gezamenlijke uitvoeringsprogramma ‘Alleen ga je sneller, maar samen kom je verder’ zijn: • Concern- en systeemtoezicht waterleidingbedrijf Vitens. • Handhaven voor elkaar: voorheen
de 24 uurs-handhavingsestafette, in 2009 een actieweek waarin een X-gebied centraal staat. • Melkrundveehouderijen & mestbassins: uniforme handhaving van het Landbouwbesluit. • LPG-tankstations: uiterlijk 1 januari 2010 moeten saneringen van LPGstations zijn afgerond. • Extra aandacht voor het formuleren van kwaliteitscriteria door de Twentse partners en een nadere verkenning van samenwerkingsmogelijkheden in de regio IJsselland. Utrecht De samenwerkingsafspraken voor 2009 steunen op vier pijlers: 1. bezoeken en controles; 2. informatievoorziening; 3. anders werken; 4. wetten en regels. Deelnemers aan het Kernoverleg Handhaving hebben ingetekend op: • Wabo-pilots. leren samenwerken met de handhaving onder de Wabo, ook in relatie tot de Waterwet door voortzetting van proefprojecten indirecte lozingen. • Coördinatie gezamenlijke opleidingswensen van leden van het Kernoverleg Handhaving. • Uitvoering geven aan het handhavingsbeleid energiebesparing: Vergelijkbare bedrijven voor energieaspecten op uniforme wijze benaderen. • Handhavingsestafette 2009: een week maatwerkhandhaving
door alle deelnemers aan het Kernoverleg Handhaving. Het ambtelijk Kernoverleg Handhaving wordt verder geprofessionaliseerd: vooral voor Wabo en Waterwet. Uitbreiding met BWT-RO vertegenwoordigers vanuit milieudiensten. Verdere ontwikkeling van Kernoverleg is afhankelijk van de komst van omgevingsdiensten. Zeeland Als vanouds organiseert het Samenwerkingsknooppunt Zeeland trainingen, cursussen en bijeenkomsten voor informatie- en kennisuitwisseling. In 2009 bijvoorbeeld DTA (asbest), Gebruiksbesluit, horeca en milieuboa. In 2008 is een provinciebrede risicoanalyse uitgevoerd. Op grond daarvan starten de volgende nieuwe projecten: • Externe Veiligheid: onderzoek naar incidenten in de procesindustrie; onderzoek naar onderhoud in procesindustrie en maatgerichte inspectie. • Naleving emissienormen lucht- en waterkwaliteit door het bundelen van expertise en informatie uitwisseling. • Arbeidsimmigranten: openbare orde, huisvesting, veiligheid. • Naleving regelgeving dierenwelzijn, vooral kleinere veeteeltbedrijven en gemengde bedrijven. • Regelgeving brandveiligheid (vooral bij bijvoorbeeld onderwijs, zorgin- >>
29
HandHaving 2009 #3
delen in Noordelijke samenwerking de krachten op specialistische taken die vooralsnog niet in regionale omgevingsdiensten worden ondergebracht. Variërend van informatie uitwisselen tot een gezamenlijke regionale uitvoeringspool, werken de provincies samen op onderwerpen als geluid(metingen), groene wetgeving, Besluit risico zware ongevallen (Brzo), piketdienst, ketentoezicht, interbestuurlijk toezicht, vuurwerk, de Wet hygiëne en veiligheid voor badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz) en Frontoffice Chemie. Per onderwerp zijn gezamenlijke activiteiten en projecten benoemd. Drenthe gaat meer investeren in het Lokale handhavingsoverleg (LHO): een op gemeentelijk niveau georganiseerd overleg tussen de verschillende handhavingspartners. In Groningen functioneert een ambtelijk provinciebreed overleg waar de voortgang van lopende projecten wordt besproken.
De controle op ondefinieerbare pandjes, het nagaan van het gebruik en de bestemming van panden op industrieterreinen, is een van de prioriteiten in de provincie Friesland. Foto: Gerard Til/ HH
stellingen, jachthavens). • Lozing bij op- en overslag activiteiten. • Bodemkwaliteit. • Naleving afvalregelgeving, vooral asbest, in samenwerking met Functioneel Parket en politie. • Naleving veiligheidseisen grote evenementen. Limburg Het Bestuurlijk Handhavingsoverleg Limburg (BHL) heeft provinciebreed drie algemene thema’s als prioriteit benoemd:
HandHaving 2009 #3
1. Professionalisering in het kader van de Wabo: kennisontwikkeling door opleidingen; vormen van projectleiderkringen; begeleiding van individuele gemeenten. 2. Externe veiligheid: een inventarisatie heeft uitgewezen dat het aantal risicovolle inrichtingen een veelvoud is van het aantal officiële Brzo-inrichtingen. Er komt onder meer een Limburgbreed Meerjaren handhavings-uitvoeringsprogramma externe veiligheid. 3. Verbeteren van de samenwerking in de praktijk: uitvoering van de landelijke prioriteiten bodemsanering (inclusief waterbodem), bouw- en sloopafval en asbest.
30
Het Samenwerkingsknooppunt (SKP) ondersteunt een groot aantal langer lopende projecten: • Project Mobiel PM Laboratorium voor de Euregio, bedoeld om consistente data in de Euregio te verkrijgen en daardoor beter inzicht in
de gezondheidseffecten van onder meer fijn stof. • Voortzetting project het Groene Goud, gecoördineerde aanpak van illegale hennepteelt. • Groene Brigade, samenwerkende handhavingspartners in het buitengebied. • 1-loket Chemelot, integrale handhaving voor chemische bedrijven op het gelijknamige bedrijventerrein. Zuid-Holland De Samenwerkingsovereenkomst 2007-2010 is de basis voor de handhavingsamenwerking in deze provincie. Deze overeenkomst wordt in 2009 tussentijds geëvalueerd. De projecten en prioriteiten van het provinciale SKP zijn opgenomen in het Provinciebrede Handhavingsprogramma 2009. De zeven regio's stellen daarnaast eigen regionale prioriteiten vast. • Bouw- en sloopafval en asbest: regionale (proef)projecten, in het bijzonder met grote gemeenten zoals Rotterdam en Den Haag. • Groene handhaving: handhaving buitengebied en groen netwerk (vervolg van 2008). Diverse projecten zoals handhaving Voordelta en schadebestrijding Flora en Faunawet. • Milieucommunicatie: hoe breng je als toezichthouder de boodschap over. Speerpunten in Zuid-Hollandse regio’s Regio Rijnmond: ‘brijnlozingen’, tuinbouwbedrijven maken voor
aanvullend gietwater gebruik van grondwater dat ontzout wordt met omgekeerde osmose. Het brijn, de ingedikte zoutoplossing die overblijft, wordt teruggepompt in de bodem. De provincie verbiedt deze lozingen per 2013. Proeftuin nodale oriëntatie milieu (PNOM): aandacht voor stromen en knooppunten van mensen, goederen, energie, kapitaal, informatie/communicatie met als doel om een goed zicht te hebben op de samenleving en om (potentiële) criminele activiteiten op te sporen. Regio Zuid-Holland Zuid: toezicht op natte koeltorens en thermische lozingen; luchtemissies van bedrijven; binnendijkse vaarwegen. Regio Holland-Rijnland: project bollenporrie: opslag van bollenafval behoort plaats te vinden op vloeistofdichte ondergrond met afdekking. Dit om inregenen en uitlogen van resten bestrijdingsmiddel te voorkomen. Flevoland Als gevolg van de komst van de Wabo herziet Flevoland de bestaande overlegstructuren, risicoanalyses en de handhavingsprogrammering. In april 2009 is een grote Handhaversdag gehouden: Grenzeloos Handhaven met onder meer aandacht voor de pilot Concerntoezicht Waterleidingsbedrijf Vitens. Seph Flevoland biedt diverse workshops en cursussen aan: nieuwe en recente regelgeving (Activiteitenbesluit, Gebruiksbesluit, WRO, Wabo), drank en horeca, DTA-C asbest, gemeente-
Noord-Holland Vanwege de landelijke ontwikkelingen in de uitvoering van (milieu)wetgeving en de mogelijke vorming van omgevingsdiensten verlengt Noord-Holland het Samenwerkingsprogramma 20072008 met een jaar. In 2009 blijven Activiteiten AMvB, Besluit bodemkwaliteit, indirecte lozingen, bodemsanering en handhavingsestafette prioriteiten. • Dit jaar ligt het accent ook op: - Stimuleren van de samenwerking tussen de handhavingspartners met verbreding naar de Wabotaken. - Streven naar omgevingsdiensten: uiterlijk april 2009 starten van een pilot om te komen tot grotere uitvoerende diensten. Inmiddels zijn in de regio's Noordkop, West-Friesland en Alkmaar/ Kennemerland drie omgevingsdiensten gevormd. Eén van de drie wordt wat groter van opzet en waarin specialisaties worden ondergebracht. - Project straf- en bestuursrecht, informatieuitwisseling milieuhandhaving: voortzetting van de uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst milieuhandhaving Noord-Holland. Bijna alle bestuurs- en strafrechtelijke part-
ners hebben deze overeenkomst getekend. - De regio’s Amstelland en Meerlanden bouwen de pilot ‘Asbestverwijdering’ verder uit. Eerder draaide dit in de regio Kennemerland in samenwerking met de Milieudienst IJmond. Mogelijk voert de regio Gooi en Vechtstreek dit project ook uit. Noord-Brabant Het Gezamenlijk handhavingsprogramma 2009 bestrijkt de provinciebrede prioriteiten en die van de drie regio’s waar ook Servicepunten handhaving zijn ondergebracht. • Een greep uit de Brabantbrede prioriteiten: - Vrijplaatsen: uitvoeren van convenanten afgesloten tussen gemeenten, politie, Belastingdienst en Openbaar Ministerie. - Huisvesting arbeidsmigranten: veiligheid, gezondheid en ruimtelijke ordening. - Handhavingsestafette: actieweek in september 2009. - Infrastructurele werken: handhaven van technisch en juridisch ingewikkelde regels rond infrastructurele werkzaamheden. - Probleembedrijven: instellen van handhavingsteam per probleembedrijf. - Samen sterk in het buitengebied: opsporen en beëindigen van illegale niet-inrichtingsgebonden activiteiten. - Raakvlakken waterschapstaken en Flora- en faunawet. - Bestrijdingsmiddelen en waterbodems: verhoogd toezicht op
gebruik bestrijdingsmiddelen nabij oppervlaktewater. Speerpunten Brabantse regio’s Regio Brabant Noord • Niet brandveilig gebruik gebouwen; • Bouwen zonder of in strijd met bouwvergunning; • Illegale sloop van asbest/asbestverontreiniging. Regio Brabant Zuidoost • Vrijplaatsen; • Huisvesting arbeidsmigranten; • IPPC: uniforme aanpak voor de handhaving van agrarische IPPCbedrijven; • Grote infrastructurele werken: A2/ A67, A50. Regio Midden- en West-Brabant • Vrijplaatsen; • Huisvesting arbeidsmigranten; • Horecabeleid: overdracht van toezichtstaken rijksoverheid naar gemeenten; • Kolkenzuigers en afvoer van afvalstoffen; • Raakvlakken waterschapstaken en Flora- en Faunawet. Gelderland De handhavingspartners doen mee aan de Gelderse handhavingsweek, projecten in het kader van ‘Vernieuwing toezicht’; ketentoezicht LOM-prioriteiten), externe veiligheid. Overige projecten zijn beperkt tot de onderwerpen waarover in regionale samenwerkingsverbanden handhaving concrete afspraken zijn gemaakt. Tekst: Nicoline Elsink
31
HandHaving 2009 #3
lijk rioleringsplan, integrale handhaving, programmatisch handhaven, workshops bodem en mestvergisting. De LOM-prioriteiten vuurwerk en grondstromen en de handhavingsestafette in september worden gezamenlijk opgepakt.
Een raffinaderij in de Rotterdamse Botlek. De arbeidsinspectie is een van de instanties die dit soort bedrijven controleert. Foto: Peter Hilz / HH
Chemiebedrijven Rijnmond krijgen jaarlijks nog maar één keer bezoek
HandHaving 2009 #2
In de Frontoffice (FO) Chemie Rijnmond houden twaalf inspectiediensten sinds april van dit jaar gezamenlijk toezicht op 45 grotere chemiebedrijven. De nieuwe samenwerking moet de toezichtlast verminderen en de professionaliteit van het toezicht verhogen. De FO Chemie komt voort uit het door de rijksinspecties opgezette programma Vernieuwing Toezicht. Dit houdt onder andere in dat een branche-, keten- of locatiegerichte aanpak een verbetering van het toezicht en een verminderde belasting voor het bedrijfsleven moet opleveren. In de FO Chemie hebben twaalf inspectiediensten de afspraak gemaakt om slechts eenmaal per jaar, binnen een afgestemde periode, op inspectie te gaan en hier gezamenlijk over te rapporteren. Vanuit de DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR), die optreedt als coördinerend toezichthouder, is Meryam Twisk de projectleider. „Met de FO Chemie hebben we voor het eerst werk gemaakt van een jaarplanning voor preventieve inspecties. Een zogeheten coördinerende toezichthouder (CT-er), afkomstig van een van de deelnemende diensten, is als trekker van het inspectieteam het eerste aanspreekpunt voor de bedrijven en samenwerkende diensten. Bedrijven hebben voortaan nog maar met één inspectiemaand te maken. Er is geen dubbel toezicht en slechts één rapport in plaats van twaalf rapporten.”
32
Structuur Inspecteurs controleren niet anders dan normaal, maar een bezoek aan
een bedrijf krijgt wel een duidelijke structuur. Zo moet elk van de twaalf inspectiediensten vooraf zijn belangstelling voor een bepaalde controle kenbaar maken. Voor bedrijven wordt zodoende precies inzichtelijk gemaakt, wie er van welke organisatie langs komt, wat er die dag op de agenda staat en wie er wat inspecteert. Op een eerste bijeenkomst, ruim voordat de inspectie gaat plaatsvinden, stemmen de verschillende inspectiediensten de risico’s van het bedrijf en de aspecten waarop zij willen controleren met elkaar af. Ook komen daar vragen aan de orde
als: ‘welke manier van controleren is handig? Wat werkt beslist niet?’ Veelal schuift later op de dag ook iemand van het bedrijf zelf aan, bijvoorbeeld voor een toelichting op de geldende veiligheidsvoorschriften. Na afloop worden de diverse bevindingen in een gemeenschappelijke database gerapporteerd, waarna de trekker van het inspectieteam deze tot één rapport verwerkt. Circa tweederde van de 45 chemiebedrijven wordt ook in het kader van Brzo-toezicht (Besluit risico zware ongevallen) bezocht. FO Chemie inspecties zijn in dezelfde maand als de BRZO-inspectie. Dit maakt het toezicht door diensten die betrokken zijn bij beide inspecties efficiënter. De rapportage vindt echter wel gescheiden plaats.
Deelnemende diensten Twaalf verschillende diensten zetten medio april officieel hun handtekening onder de samenwerkingsovereenkomst FO Chemie Rijnmond: • Provincie Zuid-Holland • Havenbedrijf Rotterdam • Hoogheemraadschap van Delfland • Waterschap Hollandse Delta • Gemeente Rotterdam • VROM-Inspectie • Arbeidsinspectie directie Arbeidsomstandigheden • DCMR Milieudienst Rijnmond • Inspectie Verkeer en Waterstaat • Rijkswaterstaat Zuid-Holland • Nederlandse Emissieautoriteit • Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond
Nadere informatie: DCMR Milieudienst Rijnmond, Meryam Twisk. 010-2468027,
[email protected] Tekst: Menno Schraven
Clemens Duyvesteijn is milieuadviseur bij de raffinaderij en chemietak van Exxon Mobil. Hij was vanaf het begin betrokken bij de totstandbrenging van de FO Chemie. „Ik ben hier een groot voorstander van. Veel overheden ‘vragen om het vragen’. Met de antwoorden van bedrijven wordt dan niets gedaan, maar in plaats daarvan worden vooral nieuwe vragen opgeworpen. Deze FO biedt de mogelijkheid om gericht toezicht te laten plaatsvinden. Dat betekent voor inspectiediensten ook dat als zij een bedrijf willen controleren, maar zich niet op tijd hebben aangemeld, hun kans dat jaar is verkeken. Je moet daar wel stellig in kunnen zijn. Anders heeft het ook geen zin hier afspraken voor te maken. De voordelen voor het bedrijfsleven zie ik wel. Je weet van tevoren precies wie er langskomt en op welke thema’s er gecontroleerd gaat worden. Dat betekent dat je daar ook op tijd de juiste mensen binnen je bedrijf voor kunt vrijmaken. Ik heb er dan ook een hekel aan als er onverwachts een inspecteur op de stoep staat. Angst dat bedrijven bepaalde zaken oppoetsen of onder het tapijt proberen te stoppen, heb ik niet. Om de eenvoudige reden dat de tussenliggende tijd, meestal een week, veel te kort is om tekortkomingen of problemen op te lossen. Bovendien, als je iets probeert te verbergen, dan prikt een goede inspecteur daar zo doorheen.” Cees-Jan Asselbergs is directeur van Deltalinqs, de belangenorganisatie voor ruim zeshonderd bedrijven in het Rotterdamse haven- en industriegebied. „Ik weet van diverse leden dat zij kritisch enthousiast zijn over deze Frontoffice voor onder meer raffinage- en chemiebedrijven. Iedereen is altijd voor vereenvoudiging en daar hebben we als bedrijfsleven ook jaren voor gepleit. De kunst is nu om zaken zodanig op elkaar af te stemmen dat het ook echt efficiencyvoordelen oplevert. Er moet in elk geval worden voorkomen dat er achter een gezamenlijke voordeur straks nog steeds sprake is van aparte loketten. Samenwerken betekent ook: soms ergens iets op inleveren. Als controlerende instanties na verloop van tijd toch terugkomen op eerder gemaakte afspraken, of meer hun eigen dienst willen profileren, dan bereiken we niet wat iedereen nu voor ogen staat. De klant moet centraal staan. Handhaven zie ik vooral als een afspraak over kwaliteitsborging, waarbij inspecteur en bedrijf constructief samenwerken. Over inspecteurs bestaat een wisselend beeld. Belangrijk is dat er bij hen begrip is voor de verschillende type processen binnen een bedrijf. Aan de andere kant: het gaat vaak om complexe aangelegenheden. De vergunning wordt natuurlijk niet voor niets afgegeven, maar het is goed je te realiseren dat er verschil bestaat tussen de papieren werkelijkheid en wat dat in de praktijk voor een bedrijf betekent. Onderlinge afstemming tussen de diverse inspecties zal dat proces bevorderen. Je moet je met deze FO Chemie dus niet een té grote versimpeling voorstellen. Eenduidigheid in de controles, daar gaat het om.”
33
HandHaving 2009 #3
Minder spontaan Twisk: „Transparantie voor iedereen staat voorop. Dat geldt ook voor voorschriften die strijdig met elkaar kunnen zijn. Soms moet bijvoorbeeld het luik van een container vanwege de veiligheid dicht blijven. Terwijl andere regelgeving juist het tegenovergestelde beweert. Dat kan natuurlijk voor verwarring zorgen. Door de nauwe samenwerking kunnen alle partijen nu veel sneller overeenstemming bereiken over het juiste antwoord. Inspecteurs raken immers ook beter op het bedrijf en op elkaar ingespeeld.” Doordat de inspecties nu planmatig worden aangepakt, verliezen de inspecteurs wel iets van hun spontaniteit. „Even op vrijdagmiddag langs een bedrijf rijden om toch nog iets te bekijken, is er inderdaad niet meer bij, bekent Twisk. „Voor een aantal inspecteurs zal dat inderdaad wennen zijn. Aan de andere kant biedt het ook een voordeel, omdat inspecteurs de meer eenvoudige dingen ook voor elkaar kunnen controleren. Dat spaart juist tijd uit.”
André van den Berg, programmamanager Professionalisering bij de Inspectieraad: “Door onbevooroordeeld te inspecteren, kun je de overlast die bedrijven ervaren flink verminderen.”
‘Modern toe Een moderne inspecteur houdt toezicht vanuit vertrouwen. En dat zo effectief en efficiënt mogelijk. Volgens André van den Berg, programmamanager bij de Inspectieraad, lukt dat alleen als inspecteurs van alle markten thuis zijn. „Professioneel toezicht gaat veel verder dan deskundig toezicht. Het vraagt van inspecteurs ook dat zij anders denken en zich anders gedragen.”
HandHaving 2009 #3
Voor toezichthouders is het vak er de laatste jaren niet eenvoudiger op geworden. Naast het handhaven is de rol van adviseur, informatieverstrekker en ondersteuner erbij gekomen. Rekening houden met de specifieke bedrijfssituatie en meedenken met oplossingen. Volgens Van den Berg vereist dat een cultuuromslag in houding, werkwijze en gedrag, die niet van de ene op de andere dag te realiseren is. Van den Berg ondersteunt toezichthouders van de rijksinspecties hierbij met het programma ‘Professionalisering’. Vindt u dat er te weinig aandacht wordt geschonken aan de ‘zachte kant’ van handhaving? „Inspecteurs zijn de laatste jaren overspoeld door nieuwe initiatieven. Systeemtoezicht, risicobenadering, concernaanpak, signaaltoezicht, noem maar op. Veel aandacht gaat uit naar de inhoudelijke en procesmatige materie en regels. En terecht. Een inspecteur moet daarvan goed op de hoogte zijn. Maar professioneel toezicht gaat veel verder dan alleen deskundig toezicht. Het vraagt van inspecteurs ook dat zij anders denken en zich anders gedragen. Het is dus 34
zicht vraagt een andere houding’
Hoe gedraagt een moderne inspecteur zich? „Afhankelijk van de situatie kiest de inspecteur bewust voor een bepaalde houding die tot de beste naleving leidt. Als de geïnspecteerde iets niet weet, verstrek je informatie. Kan die iets niet, dan adviseer je. En als de geïnspecteerde niet wil, dan handhaaf je. Deze aanpak doet een beroep op alle professionele kwaliteiten van een inspecteur. Daarnaast laat het ruimte open om in iedere situatie de meest effectieve route te bewandelen. Laatst ontdekte een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat bij een controle van een vrachtwagen van een gerenommeerd bedrijf dat de vrachtbrief niet overeenkwam met de lading. Hij vond dat vreemd en besloot eerst eens met het bedrijf te gaan praten. Na een korte speurtocht kwam het bedrijf erachter dat dit veroorzaakt werd door een fout in hun software. Als de inspecteur niet verder had gekeken dan zijn checklist en direct een boete had uitgeschreven, dan was het probleem niet opgelost en had hij bovendien een hoop kwaad bloed gezet. Dat leidt niet tot een betere naleving.”
Veel inspectiediensten hanteren een handhavingstrategie. Bijt dat niet met de extra handelingsruimte die u voor ogen heeft? „Nee, zeker niet, het versterkt elkaar juist. Een strategie is ook een onderdeel van een professionele handhaving. Die kun je gebruiken om te zorgen dat een bepaalde overtreding in de meeste gevallen tot dezelfde handhavingactie leidt. Of om te bepalen of je überhaupt wel of niet gaat handhaven. Kijk, bij een overtreding van een kernvoorschrift is dat volstrekt helder: meteen optreden. Maar er is een groot grijs gebied waar dat niet op voorhand duidelijk is, of waar strikte handhaving niet het beste resultaat oplevert. Als professional moet je dan ook kunnen afwijken. De werkelijkheid is niet volledig in richtlijnen te vangen. De strategie moet geen keurslijf zijn.” Een groot grijs gebied, daar ligt gevaar voor willekeur op de loer. „Daarom is het erg belangrijk dat inspecteurs elkaars benadering en besluiten toetsen. Zeker als je afwijkt
van een richtlijn. Dat maakt het toezicht transparant en uniform. Je bent onderdeel van een team, maak daar gebruik van! Uiteraard gaan inspecteurs liever op pad dan dat ze in een duf kantoor over toezicht praten. Maar voor een goede en effectieve handhaving is dat essentieel. Niemand zit meer te wachten op een toezichthouder die als kleine zelfstandige met een autootje door het land crosst.” In uw programma staat het begrip ‘vertrouwen’ centraal. Het bekende motto ‘vertrouwen is goed, controleren is beter’ kan daarmee definitief de prullenbak in? „Ik realiseer me terdege dat uitgaan van vertrouwen op gespannen voet staat met de taak van de toezichthouder: controleren of een bedrijf zich houdt aan wet- en regelgeving. Het druist in tegen de aard van het beestje en heeft risico’s in zich. Toch vind ik dat je bij bedrijven inspecties kunt overslaan als zij jaar na jaar hun verantwoordelijkheid blijken te nemen en het interne toezicht goed
Praktijkdagen voor rijksinspecteurs De Inspectieraad organiseert vanaf komend najaar diverse praktijkdagen voor toezichthouders van de rijksinspecties. Op donderdag 15 oktober vindt de ‘Dag van de Inspecteur’ plaats; een groot werksymposium waarop het vak van inspecteurs centraal staat en inspecteurs onderling kennis kunnen delen. Het symposium is tevens de aftrap voor een lange reeks ‘Ervaringsdagen’. Inspecteurs kunnen tijdens deze dagen aan den lijve ondervinden wat vernieuwing van het toezicht concreet inhoudt. Wat betekent het om samen te werken? Wat ervaart een bedrijf als het aan die samenwerking ontbreekt? Wat betekent het om te handelen vanuit vertrouwen en welk effect kan dit hebben? Toezichthouders van de rijksinspecties kunnen zich voor de ‘Dag van de Inspecteur’ aanmelden via: www.beroep-inspecteur.nl. De aanmelding voor de Ervaringsdagen verloopt via de eigen inspectiedienst. >>
35
HandHaving 2009 #3
belangrijk dat er ook aandacht aan sociale vaardigheden wordt besteed. Een inspecteur die zich correct gedraagt en echt luistert naar het verhaal van de geïnspecteerde vergroot de bereidheid bij ondernemers om regels na te leven, zo blijkt uit onderzoek van de Universiteit van Amsterdam. Een toezichthouder kan inhoudelijk zeer bekwaam zijn, maar als hij zich als een botte hork gedraagt, dan is hij uiteindelijk niet effectief.”
voor elkaar hebben. Vertrouwen heeft bovendien niet alleen effect op de kwantitatieve toezichtlast, maar ook op de kwaliteit. Ondernemers hebben een hekel aan inspecteurs die al op voorhand veronderstellen dat het bedrijf de boel aan het flessen is. Door onbevooroordeeld te inspecteren, kun je de overlast die bedrijven ervaren flink verminderen.” Hoe gaat u inspecteurs daarbij helpen? „Komend najaar start een nieuwe cursus: ‘Gedrag met effect’, waarin de deelnemers leren om het eigen gedrag in te zetten als effectief handhavinginstrument. Daarnaast organiseert de Inspectieraad activiteiten waarin inspecteurs van elkaar kunnen leren en zelf ervaren hoe het is om onder toezicht te staan. Op 15 oktober vindt het werksymposium ‘Dag van de Inspecteur’ plaats, daarna starten we met zogenaamde
‘Ervaringsdagen’. Alle 2500 tot 3000 rijksinspecteurs gaan in 2009 en 2010 aan zo’n dag deelnemen. Zij worden geconfronteerd met allerhande praktijksituaties die ze samen oplossen. Hoe ervaart een bedrijf de toezichtlast? Wat is het effect van echt samenwerken? Wat betekent het om te handelen vanuit vertrouwen? Het UWV heeft al sinds 2005 ervaring opgedaan met ervaringsdagen en is erg enthousiast. De medewerkers ervoeren dat iedereen afzonderlijk de taken goed uitvoerde, maar dat je als klant toch ontevreden kunt zijn over de totale dienstverlening. Op basis van de uitkomsten hebben zij de dienstverlening en werkprocessen verbeterd. Iemand is eerder geneigd om te veranderen als die zelf de voordelen hiervan ervaart én begrijpt.” Ongeveer zeventig procent van het toezicht wordt uitgevoerd door lokale
HandHaving 2009 #3
Loopbaan André van den Berg (1958) studeerde sociale psychologie en werktuigbouwkunde. Een groot deel van zijn carrière besteedde hij aan veranderprocessen en kwaliteitsverbetering binnen de gezondheidszorg, onder andere in dienst van de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Van den Berg werkte van 2003 tot en met 2007 als senior (coördinerend) medewerker Toezicht bij de Inspectie Werk en Inkomen. Sinds januari 2008 is hij programmamanager Professionalisering bij Bureau Inspectieraad. 36
inspecteurs. Kunnen zij ook deelnemen aan de activiteiten van de Inspectieraad? „Op dit moment kunnen helaas alleen toezichthouders van de rijksinspecties zich aanmelden. Ik hoop dat gemeenten, provincies en waterschappen aanhaken bij onze activiteiten. Dan kunnen we samen een enorme stap zetten. De Regiegroep Regeldruk van de ministeries van Financiën en Economische Zaken onderzoekt momenteel of dat mogelijk is.” Nadere inlichtingen: Bureau Inspectieraad: www.inspectieloket.nl,
[email protected] Tekst: Walter Oudshoorn Foto's: Henriëtte Guest
Verdachte Arie de J. (vooraan) stond al vaker terecht voor illegale handel in koraal. Illustratie: Jan Hensema
De Jong Marine Live BV uit het Gelderse Spijk importeerde 750 kilo stenen met beschermd koraal erop uit de Braziliaanse zee. Zonder de vereiste invoervergunning. Verdachte Arie De J.: „Iedereen weet wat er in de dozen zit. Waarom hebben ze het dan niet tegengehouden?” Ontspannen zit verdachte Arie de J. erbij, als officier van justitie Sibren Buist in tien seconden door de tenlastelegging heen flitst. Die houding is niet zo vreemd, want de verdachte, directeur van De Jong Marine Live BV in Spijk, heeft al vaker voor de rechter gestaan voor illegale handel in koraal. Eerder heeft hij, naar eigen zeggen, duizenden euro’s boete gekregen. Hij weet dus wat hij kan verwachten. Maar nonchalant is hij er niet van geworden. De J., een grijze vijftiger in spijkerbroek en donkerblauw
streepjeshemd, een leesbril om zijn nek, komt juist betrokken over. Hij verschijnt op de rechtbank in Arnhem weliswaar zonder advocaat, maar wel met een kartonnen doosje met daarin plastic zakjes vol water, waar stukjes koraal in zitten. Ook heeft hij nog droge stukjes koraal bij zich. In zijn zwarte schoudertas heeft hij A-viertjes met een schematische tekening van de zee, waarop de verschillende plaatsen zijn aangeduid waar koraal wordt gewonnen. Daarmee wil hij de politierechter overtuigen.
Brazilië Want wat is er gebeurd? In Brazilië was de politie op het spoor gekomen van grootschalige illegale uitvoer van koraal. Daarbij ging het onder andere om scleractinia, een koraalsoort die bescherming geniet van de Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES). In het Braziliaans onderzoek was De Jong Marine Live BV als een van de afnemers komen bovendrijven. Het bedrijf stond genoteerd als ontvanger van een partij van 750 kilo zogenaamde levende stenen, waaraan koraal gehecht kan zijn. De Braziliaanse politie wilde nu graag weten of de stenen inderdaad hier beland waren en vroeg haar Nederlandse collega’s dat na te gaan. >>
37
HandHaving 2009 #3
Illegale koraalimport sinds 1994
HandHaving 2009 #3
38
Dus toog op 16 april van het vorig jaar het milieurechercheteam van de politie Gelderland-Zuid naar Spijk om de partij te achterhalen. Lang zoeken was niet nodig, want De J. leidde de agenten meteen naar de levende stenen. Via Brussel had hij ze uit Brazilië naar Spijk gehaald. Omdat herkenning van het koraal een zaak van specialisten is, waren naast de agenten en de officier van justitie een specialist van de Algemene Inspectie Dienst (AID) aanwezig en een koraalspecialist van het Nationaal Natuurhistorische Museum Naturalis uit Leiden. Deze koraalspecialist, afdelingshoofd zoölogie en zeeonderzoek bij Naturalis, constateerde dat tien procent van de stenen aan de buitenkant levend koraal (scleractinia) bevatte. Daarnaast bevatten alle stenen die tijdens de doorzoeking door midden werden geslagen voor onderzoek, aan de binnenkant versteend koraal. En dus was, zo stelt EG-verordening 338/97, een uitvoervergunning vereist van het uitvoerende land en een invoervergunning van het invoerende land. In Nederland kan alleen het CITESbureau in Den Haag die afgeven. Omdat die vergunning ontbrak, voerden de agenten de levende stenen per politiebusje af naar dierentuin Blijdorp in Rotterdam. Daar liggen ze nog steeds, onder zeecondities. De zaak drong zelfs door tot de Tweede
Kamer, waar minister Verburg vragen moest beantwoorden over de ernst en omvang van de zaak. Wel of niet vergunningplichtig? „Klopt het dat u die stenen vanuit Brazilië, via Brussel, naar Spijk hebt gehaald, zonder vergunning?”, wil politierechter J.J. van Lathem weten. „Ja, dat klopt”, antwoordt de verdachte, die er geen geheim van maakt dat hij dit al talloze keren heeft gedaan. De Jong Marine Live BV voert wereldwijd planten en dieren voor zeeaquaria in en uit. Zo zwemmen in Spijk ook haaien die het bedrijf verkoopt aan dierentuinen. Op de bedrijfssite zijn filmpjes met allerlei soorten haaien te zien. De levende stenen worden gebruikt om in zeeaquaria de juiste omstandigheden te scheppen. „Maar door die tien procent scleractinia die er in zit, is het vergunningplichtig. Waarom zegt u dan dat het niet vergunningplichtig is?”, wil de rechter weten. „Omdat België zegt: dit is coral rock en dat valt niet onder deze wetgeving”, legt De J. uit. „Dat zeggen heel veel EU-landen, alleen Nederland en Italië niet. Ik vind dat er geen verschillen moeten zijn.” „Kan het niet zijn”, vraagt de rechter, „dat België zegt: ‘die steen zonder levend organisme is niet vergunningplichtig’? U zegt dat levende steen niet vergunningplichtig is, maar maakt het niet uit waaruit die bestaat?”
„Het is bijna onmogelijk om een steen te vinden die geen levend organisme bevat.” „Dan zou u dus altijd een vergunning moeten aanvragen.” „Nee.” „Waarom doet u dat in andere landen dan wel?” „Ik kijk naar het land van uitvoer.” Als daar een vergunning vereist is, zo legt De J. uit, dan vraagt hij ook een invoervergunning aan. En zo laat de rechter zich heel precies de aanpak en de motieven van de verdachte uitleggen. De J.: „Over dit probleem praat ik niet de eerste keer. Ik ben er al sinds 1994 mee bezig.” Als hij vergunningplichtig is voert hij de stenen via Schiphol in. Heeft hij geen vergunning nodig, dan wijkt hij uit naar België. Steeds gaat het, volgens De J., om hetzelfde materiaal. Geen discussie Dan haalt hij, ter ondersteuning van zijn verhaal, drie stukjes koraal uit zijn kartonnen doosje. ‘Wat schetst mijn verbazing”, zo vervolgt hij zijn verdediging, „op 18 december 2008 krijg ik van de overheid een brief, waarin staat dat er een nieuw handhavingsbeleid is. Ik wil er geen discussie over voeren – in de stenen die ik invoer zit altijd koraal, soms één procent, soms tien procent – maar waar ik mij zeer over verbaas is dat deze steen (hij tilt het plastic zakje
Een deel van de 750 kilo stenen met beschermd koraal erop, afkomstig uit de Braziliaanse zee. Foto’s: Politie Gelderland-Midden/Gelderland-Zuid
Aanklacht De J.’s verweer beïnvloedt het requisitoir van de officier van justitie niet. „Ik vind het ten laste gelegde wettig en overtuigend bewezen”, stelt deze. „Bij een EU-richtlijn wordt de basistekst in veel talen vertaald en nationale rechters geven er hun eigen uitleg aan. Dat kan tot verschilletjes leiden.
Dat is wat lastig en vreemd, maar dat moeten we niet groter maken dan het is. Mijnheer zet de verschillen redelijk zwaar aan. Wat mij betreft is de regelgeving van de EU volstrekt duidelijk. Er is een strafbaar feit gepleegd.” En terwijl de verdachte notities maakt, wijdt de officier van justitie nog even uit met een verhaal over rijke landen die de schatten van derdewereldlanden opkopen. Vervolgens eist hij een boete van tienduizend euro en verbeurdverklaring van de in beslaggenomen spullen. „Ik ben er niet veel mee opgeschoten”, reageert De J. „Het is precies hetzelfde als eerder. Ik heb de strafzaak uit Brazilië nooit begrepen. Het is nooit verstopt, het zit in dozen, het gaat niet geheim. Er wordt een plaats geboekt voor fossile rocks, iedereen weet wat er in zit. Waarom hebben ze het dan niet tegengehouden?” Het derdewereldverhaal van de officier van justitie onderschrijft hij. Maar dat heeft geen betrekking op hem, meent hij. „Tachtig tot negentig procent van het product dat wij verkopen wordt gekweekt, vaak in de landen waar het ook in de zee groeit. Zelfs de levende steen. Daar werken honderduizenden gezinnen in. Dat is een prachtig beroep en een prachtige handel.” Zijn pleitnota heeft De J. zelf geschreven. „Kan ik die voorlezen?”, vraagt hij onwennig. „Ik ben geen advocaat. Ik weet niet of dat de
bedoeling is.” Voorlezen lijkt de rechter echter niet nodig. „Ik begrijp dat u vindt dat het niet vergunningplichtig is en dat u daarom vrijgesproken moet worden”, parafraseert hij de pleitnota. De J.: „Ja, maar ik wil het nu eigenlijk wel voor het Europese Hof brengen. Voor mij is het moeilijk. Dit is mijn werk. Ik heb vijftien mensen in dienst, maar ik wil niks doen wat niet binnen de wet valt.” Niet ingewikkeld Na twintig minuten doet de rechter uitspraak. Hij stelt dat vaststaat dat de handel is gepleegd. „De vraag is of het onder de flora- en faunawetgeving valt van de EG. Het lijkt ingewikkeld, maar als je wat verder kijkt, is het dat niet. De deskundige zegt dat het koraalsoorten bevat die op de bijlage (van de EG-verordening, HH) staan vermeld. Daarmee krijgen ze bescherming en wordt uw verweer verworpen. Ik veroordeel de BV tot een geldboete van tienduizend euro en verbeurdverklaring van de partij.” Omdat er geen twijfel is over de vraag of het koraal onder de regelgeving valt, ziet de rechter geen reden de verdachte rechtstreeks naar het Europese Hof te laten stappen. Tekst: Harry Perrée
39
HandHaving 2009 #3
op) niet vergunningplichtig is, en deze (hij schuift de droge steen naar voren) wel. Dat vind ik vreemd”, verklaart hij. „Mag ik u een tekeningetje geven?”, vraagt hij aan de rechter. „Ja, graag”, antwoordt deze. Hij komt uit zijn stoel en overhandigt de rechter een A-viertje met daarop een tekeningetje van een dwarsdoorsnede van de kuststrook aan zee met daarop de verschillende plekken waar koraal wordt gewonnen en stenen worden verzameld. „Vreemd is dat Nederland stelt dat dit stukje rif, dat fossiel zou zijn – maar dat is het helemaal niet – vergunningvrij zou zijn, zolang ik het maar onder water importeer. Dat kan natuurlijk nooit aan de orde zijn”, betoogt hij. „In België is het duidelijk. Daar zeggen ze: de stenen zijn vergunningvrij, maar als je het van het rif haalt en het is groter dan drie centimeter, dan is het vergunningplichtig. Dat kan ik me wel voorstellen, want dit zijn de bouwstenen van het rif.”
Activiteitenbesluit in uitvoering Twaalf Algemene Maatregelen van Bestuur op milieugebied maakten op 1 januari 2008 plaats voor één Activiteitenbesluit. Ruim 300.000 bedrijven, van de bakker op de hoek tot het transportbedrijf in de polder, vallen nu onder dezelfde algemene milieuregels. Het doel: administratieve lastenverlichting, uniformiteit en betere regels. De gemeente Nijmegen en de Regionale Milieudienst West-Brabant gingen met de uitvoering van het Activiteitenbesluit aan de slag. Wat zijn hun ervaringen anderhalf jaar later?
‘Gelukkig zijn de brandblussers verdwenen’
HandHaving 2009 #3
Emile Pilage, coördinator Milieuhandhaving bij de Gemeente Nijmegen, was een van de trainers van het landelijke voorlichtingstraject Activiteitenbesluit. Hierin zijn tweeduizend gemeentelijke handhavers, vergunningverleners en juristen opgeleid. Sinds 1 juni is Pilage ook regiocoördinator. Hij zet een integraal handhavingsprogramma op voor Nijmegen en negen omliggende gemeenten.
40
„Door het voorlichtingstraject heb ik mij al in een vroeg stadium grondig verdiept in het Activiteitenbesluit en de bijbehorende ministeriële regeling”, vertelt Pilage. „Ik geef eerlijk toe dat ik zo mijn bedenkingen had toen ik de twee lijvige boekwerken voor het eerst zag. En ik was niet de enige. Een aantal collega’s liep hier letterlijk vloekend door de gang.” Ook bedrijven moeten wennen aan het Activiteitenbesluit. „Ze schrikken van het dikke pakket aan voorschriften dat bij een melding uit de printer rolt. Hoewel, 95 procent van de pagina’s is een toelichting op de voorschriften.” Volgens Pilage gaat de beoogde lastenverlichting niet op voor het doen van een melding door type-B bedrijven. „Voorheen moesten meldingsplichtige bedrijven een kort lijstje afvinken. Nu zijn ze ruim dertig minuten kwijt aan het invullen van de digitale melding via de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM). Daar staat tegenover dat veel
bedrijven geen milieuvergunning meer nodig hebben. In Nijmegen zijn we van 180 naar 87 vergunningplichtige bedrijven gegaan. Volgend jaar, door de tweede fase, daalt dat tot 65 à 70 bedrijven.” Risicogericht inspecteren Pilage en zijn negen collega’s van de afdeling Milieu inventariseerden de activiteiten van alle 2500 bedrijven in Nijmegen die onder de Wet Milieubeheer vallen. Hierdoor raakte de afdeling goed vertrouwd met het Activiteitenbesluit. Bovendien greep Nijmegen de komst van het besluit aan om het hele milieuhandhavingsbeleid te vernieuwen. Van de BUGM/ VOGM-methodiek (Bijdrageregeling Uitvoering Gemeentelijk Milieubeleid/Vervolgbijdrageregeling Ontwikkeling Gemeentelijk Milieubeleid), met een vaste inspectiefrequentie per type bedrijf, naar risicogericht handhaven. Dit laatste volgens de methodiek ‘Slim handhaven’. „Onze handhavers komen vaker langs bij bedrijven met een hoog milieurisico en minder bij bedrijven met een laag risico”, licht Pilage toe. „Het lichtste regime van het Activiteitenbesluit, de type-A bedrijven, laten we helemaal links liggen. Behalve als er klachten of incidenten zijn”. Ook het naleefgedrag beïnvloedt de Nijmeegse inspectiefrequentie. Bedrijven die de regelgeving slecht naleven kunnen rekenen op meer aandacht, en andersom. Pilage: „De nieuwe aanpak bespaart Nijmegen jaarlijks honderd milieuinspecties op een totaal van acht-
honderd. De vrijgekomen capaciteit wordt nu ingezet voor het inrichten van het Omgevingsloket en het smeden van samenwerkingsverbanden met gemeenten in de regio.” Het Activiteitenbesluit is goed handhaafbaar, vindt Pilage. „De voorschriften zijn helder en voor iedere bedrijfstak gelijk. Dat werkt prettiger dan twaalf aparte AMvB’s. Daarnaast biedt het bedrijven de vrijheid om zelf invulling te geven aan doelvoorschriften. Dat laatste vraagt overigens behoorlijk wat technisch inzicht, zowel van de ondernemer als de handhaver. Het is even zoeken op welk voorschrift je een bedrijf aanschrijft en je moet goed opletten wat er is veranderd. De voorschriften voor de keuring van brandblussers zijn bijvoorbeeld overgeheveld naar het Gebruiksbesluit. Iedere milieuhandhaver kijkt bij binnenkomst in een bedrijf toch nog met een schuin oog naar die blusapparaten. Dat is een automatisme, maar dat geeft niet. Mocht de handhaver toevallig iets raars tegenkomen, dan kan hij de brandweer inseinen. Persoonlijk ben ik blij dat dit aspect uit de milieuregelgeving is verdwenen, want de handhaving kostte veel tijd en dient geen milieudoel.” Pilage is bijzonder tevreden over zijn actuele bedrijvenbestand. „Ideaal voor themagerichte inspecties. Ik kan direct zien welke bedrijven welke activiteiten beoefenen. Als blijkt dat er veel overtredingen zijn bij een bepaalde activiteit, bijvoorbeeld bij het onderhoud van koelinstallaties of het gebruik van vetafscheiders, dan kun je dat meteen gericht aanpakken.”
Arnold Nussy: „De voorbereiding en afhandeling van een inspectie kosten meer tijd.” Foto: Ingrid Bertens
milieuvergunning ook een deel van het Activiteitenbesluit van kracht kan zijn voor vergunningplichtige bedrijven die geen IPPC-bedrijf zijn; de type-C bedrijven. Voorschriften voor bijvoorbeeld het wassen van motorvoertuigen en de opslag van propaan in tanks uit het Activiteitenbesluit gelden ook voor vergunningplichtige bedrijven. De milieuvergunning mag daar niets over regelen.”
Metaalunie: ‘de kosten gaan voor de baten uit’ Naar schatting 17.000 metaalbedrijven ruilden vorig jaar hun milieuvergunning in voor de algemene milieuregels van het Activiteitenbesluit. Ruim 13.000 bedrijven zijn lid van de Koninklijke Metaalunie. Gerard Wyfker, beleidssecretaris Milieu & Energie, was namens de branche betrokken bij de totstandkoming van het besluit. Hij heeft er alle vertrouwen in dat het Activiteitenbesluit zijn leden voordelen oplevert, waaronder een forse lastenverlichting. „Toch gaan ook hier de kosten voor de baten uit", relativeert Wyfker. „Een deel van de leden ervaart een kloof tussen de theorie uit het Activiteitenbesluit en de dagelijkse praktijk. Bijvoorbeeld over de reikwijdte van het besluit: wel of niet vergunningplichtig? Of bepaalde specifieke voorschriften blijken niet toepasbaar. In een voorlichtingsbijeenkomst worden altijd de handige voorbeelden gepresenteerd. Een gieterij is een duidelijk voorbeeld van een type-C bedrijf volgens bijlage 1 van het Activiteitenbesluit. Maar als een bedrijf metaal bewerkt en daarnaast ook wat gietactiviteiten uitvoert én een winkelruimte heeft, wordt het al ingewikkelder. Dan liggen lokale interpretatieverschillen op de loer." Wyfker hoopt dat het ministerie van VROM snel meer capaciteit beschikbaar maakt om samen met brancheorganisaties en de bevoegde overheden de mogelijke verschillen en knelpunten uit de praktijk op te lossen. „Tijdens de opbouwfase werd door VROM structureel overleg gestimuleerd. Dat mis ik nu tijdens de implementatiefase". Daarnaast zijn er nog enkele honderden leden vergunningplichtig. „Die hadden al lang onder het besluit moeten vallen."
‘Handhavers stellen telkens een vergunning samen’ Arnold Nussy is senior medewerker handhaving bij de Regionale Milieudienst West-Brabant (RMD). Hij heeft achttien jaar ervaring binnen het vakgebied. De afdeling van Nussy houdt toezicht op de uitvoering van het milieubeleid in 29 gemeenten in Noord-Brabant en Zeeland. „De systematiek van het Activiteitenbesluit is een grote verbetering”, zegt Nussy. „Geen indeling meer in milieuaspecten als geluid en lucht per bedrijfstype, maar een ordening in activiteiten die voor alle bedrijven hetzelfde is. De implementatie van het besluit kost ons de nodige tijd. Dat is logisch, dat hoort bij een grote verandering in wetgeving. Net als destijds met de overgang van de Hinderwet naar de Wet Milieubeheer.” Binnen NoordBrabant bespreken alle milieutoezichthouders hun ervaringen met het Activiteitenbesluit in het regionale uitvoeringsoverleg van het Servicepunt handhaving NoordBrabant (Seph). „Erg leerzaam, al doende leren we van elkaar”. Wel verwacht Nussy dat het nog enkele jaren duurt voordat iedereen aan het Activiteitenbesluit gewend is. Fouten voorkomen Volgens Nussy veroorzaakt het Activiteitenbesluit een lastenverzwaring voor het milieutoezicht. Met name de voorbereiding en afhande-
>>
41
HandHaving 2009 #3
Onbekendheid consequenties Hoewel toezichthouders reeds anderhalf jaar met het Activiteitenbesluit werken, lijkt nog niet iedereen volledig op de hoogte van alle consequenties. Pilage: „Twee maanden geleden gaf ik een korte cursus over het Activiteitenbesluit aan de provincie Gelderland. Enkele provinciale vergunningverleners realiseerden zich niet dat naast de
Emile Pilage: „Het Activiteitenbesluit is goed handhaafbaar en werkt prettiger dan de twaalf oude AMvB’s.” Foto: Ben Balster
VROM-Inspectie onderzoekt uitvoering
HandHaving 2009 #3
ling van een inspectie kosten meer tijd. „De voorschriften zijn concreet en gedetailleerd, maar daardoor ook vaak ingewikkeld”, geeft Nussy aan. „Voor handhavers is het een enorme klus om, voordat zij op controle gaan, alle artikelen uit het besluit bij elkaar te sprokkelen die bij de bedrijfsactiviteiten horen. Eigenlijk stellen ze telkens een vergunning samen. Dat is lastig, want handhavers zijn geen vergunningverleners.” Na afloop van een inspectie overleggen de handhavers vaker dan voorheen met hun collega’s. Nussy: „De voorschriften van een onderwerp als lucht zijn ingewikkeld. Je moet goed uitkijken hoe je ze interpreteert. We leggen onze constateringen regelmatig voor aan juristen of vergunningverleners. Dat is een extra handeling, maar daarmee voorkom je een hoop fouten.”
42
Uren tekort De RMD voert voor de 29 gemeentes verschillende typen milieucontroles uit. Een deel van de gemeenten geeft de voorkeur aan risicogericht inspecteren. Anderen kiezen voor de ‘traditionele’ inspectiemethode volgens BUGM/VOGM. Het aantal jaarlijkse inspecties van de RMD is niet veranderd, ondanks de implementatie van het Activiteitenbesluit. De hoeveelheid uren die een toezichthouder aan een inspectie kan besteden, is direct gekoppeld aan de vier milieucategorieën van BUGM/VOGM. De A, B en C-indeling van het Activiteitenbesluit sluit hier niet een-op-een aan. „Het is daardoor erg lastig om binnen de uren van onze opdrachtgevers te blijven”, geeft Nussy toe. „In de gemeente Roosendaal gaan we
Uit een onderzoek van de VROM-Inspectie naar de implementatie van zet Activiteitenbesluit van maart 2009 blijkt dat het merendeel van de gemeenten goed op weg is, maar dat bijna overal verbeteringen nodig zijn. De inspectiedienst noemt enkele opvallende resultaten. Slechts twintig procent van de gemeenten heeft haar toezichtbeleid aangepast en maar 34 procent heeft het bedrijvenbestand nauwkeurig doorgelicht. Vijftig procent van de onderzochte gemeenten voert minder controles uit ten opzichte van voorgaande jaren, zonder dat zij dat zelf voorzien had. Het merendeel van de gemeenten heeft de toezichtstaken niet met de brandweer en de waterkwaliteitsbeheerders afgestemd, terwijl dat in verband met het Gebruiksbesluit en de voorbereiding op de nieuwe Waterwet wel wenselijk is. De VROM-Inspectie heeft een ‘Maatlat gemeentelijke uitvoeringspraktijk activiteitenbesluit’ ontwikkeld die gemeenten kunnen gebruiken als zelftoetsinstrument om de impact van het Activiteitenbesluit op hun organisatie goed in kaart te brengen. Voorbereiding tweede fase Met de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2008 is de eerste fase van het besluit afgerond. Met een tweede fase brengt het ministerie van VROM nog meer bedrijven onder de algemene milieuregels, waardoor zij niet langer een milieu- en/of lozingsvergunning nodig hebben. Dit zal in drie tranches plaatsvinden. Op 1 januari 2010 is de eerste groep van 3500 bedrijven aan de beurt. Het betreft onder andere: laboratoria en praktijkruimten, vellenoffset druktechniek, koude vleesverwerking, natuursteenbewerkende industrie, schutterijen en mechanische textielverwerking. De tweede en derde tranche staan gepland voor juli 2010 en de tweede helft van 2011.
onderzoeken of een themagerichte of gebiedsgerichte benadering hiervoor uitkomst biedt. Bij de laatste benadering worden knelpunten op een industrieterrein gezamenlijk aangepakt. Als de resultaten van het onderzoek positief zijn, dan gaan we deze nieuwe benaderingen ook voorleggen aan de andere gemeenten binnen ons werkgebied.”
West-Brabant, tel. 0165 52 47 05,
[email protected] Het onderzoek ‘Het Activiteitenbesluit, de implementatie in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk’ en de ‘Maatlat gemeentelijke uitvoeringspraktijk activiteitenbesluit’ zijn gezamenlijk te downloaden bij ‘publicaties’ op www.vrom.nl, via artikelcode: 9044. Tekst: Walter Oudshoorn
Nadere inlichtingen: Emile Pilage, gemeente Nijmegen, tel. 024 329 94 71,
[email protected] en Arnold Nussy, Regionale Milieudienst
Taaltoezicht Taaltoezichthouder Joost Swanborn let op de taal van de handhaver, vergunningverlener en beleidsmaker. Dit keer: wetsteksten kopiëren uit angst. Ook behoefte aan een kritische blik op uw teksten? Mail ze naar
[email protected] onder vermelding van 'Taaltoezicht'. Per post mag ook: Redactie HandHaving, postbus 1023, 2280 CA Rijswijk.
Onterechte juridische angst
Een ongeluk schuilt in een klein hoekje. Bekend is de anekdote van de Leeuwarder politierechter die een inwoner van Joure vrijsprak nadat deze twee agenten had uitgemaakt voor 'nazi's'. De ambtenaren schreven in hun proces-verbaal 'naties', wat de rechter niet strafbaar achtte. Weg zaak. Dat neemt niet weg dat burgers en ondernemers recht hebben op duidelijke taal van de overheid. Veel handhavers zijn zich ervan bewust dat omslachtige formuleringen averechts werken. Maar, zeggen ze: 'als ik dat zo kort en bondig opschrijf, ben ik bang dat het niet langs de juristen komt.' Toch kunnen 's lands bekendste strafpleiters in drie zinnen de essentie weergeven van hun standpunt in complexe zaken. Niet tot in details, maar wel helder, correct, en in begrijpelijke taal. Is dat niet mogelijk? Dan deugt er inhoudelijk iets niet. Dat geldt ook voor handhavingsbrieven. Niet voor niets luidt het spreekwoord dat angst een slechte raadgever is. Want die angst is vaak ongegrond. Een zaak zal niet snel 'nat gaan' bij de Raad van State, omdat je als handhaver té duidelijk bent geweest! Voor de duidelijkheid Het begint vaak al bij de beschrijving van de overtreding. Zo schreef de
provincie Drenthe: 'Omdat voor de geconstateerde activiteit geen vergunning is verleend, is de aangetroffen opslag illegaal en is de situatie aan te merken als een overtreding van artikel 8.1 lid 1 van de Wet milieubeheer.' Veel duidelijker - en correct – geformuleerd, luidt de boodschap: 'Uw opslag is in strijd met de Wet milieubeheer.' Het integraal overnemen van allerlei bepalingen zorgt regelmatig voor vele pagina's tekst, terwijl het vaak om eenvoudige overtredingen gaat. De provincie: 'Wij hebben geconstateerd dat uw zwemgelegenheid niet voldoet aan de volgende artikelen uit het BHVBZ. Voor de duidelijkheid is de desbetreffende wettekst cursief weergegeven.' En dan volgt de integrale tekst van een waslijst wettelijke bepalingen. Voor de duidelijkheid? Het effect is eerder het tegendeel: de brief wordt onnodig lang, de opbouw onduidelijk, en de tekst van die artikelen is lastig te begrijpen. Als je als extra service – want verplicht is het niet, en de ondernemer hoort de wet te kennen – de complete wettekst mee wilt sturen, doe dat dan in een bijlage! Afspraken Ten slotte blijft ook het vervolg soms in nevelen gehuld. Wat betekent: 'Bij deze kunnen wij u aangeven dat afgesproken is dat het verlenen van
uitstel mogelijk is, echter onder een aantal nadrukkelijke randvoorwaarden'? Niets meer of minder dan: 'Uitstel is mogelijk, onder voorwaarden.' En wat te denken van: 'Wij gaan er vanuit dat u volgend jaar voldoet aan de eisen zoals die zijn gesteld in het BHVBZ.' Het klinkt verantwoord, maar wat is nu de juridische houdbaarheid van zo'n bewering? Regelmatig kiest men ook voor constructies als 'Met u is afgesproken dat op korte termijn de debietmeter weer functioneert.' Dat doet denken aan je ouders die vroeger, als je te laat thuiskwam, zeiden: 'We hadden afgesproken om twaalf uur.' Afspraak? Het gaat om een wettelijke verplichting! En daarbij hoort een concrete termijn. En als alles in orde is, hoef je niet een halve pagina te besteden aan een beschrijving van alle tien de gecontroleerde vergunningen, inclusief datum van verlening en vele kenmerken, om te besluiten met: 'Dit betekent een gedraging die niet in strijd is met een door ons college te handhaven wettelijke bepaling'.
Tip Kijk eens op www.schrijfmaargewoon.nl: een website waar je je tekst kunt laten controleren op begrijpelijkheid. Tekst: Joost Swanborn
43
HandHaving 2009 #3
Uit angst juridisch niet correct te zijn, nemen handhavers soms hun toevlucht tot wollige taal, die bol staat van de 'indiens', 'mitsen' en 'juncto's'. Bijvoorbeeld door juridische termen letterlijk te kopiëren uit besluiten en wetten. Dan weet je in elk geval dat je goed zit. Maar is dat wel zo?
HandHaving 2009 #3
030805/01-05 VROM 3294
Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving
Len Munnik
