ZUID-AFRIKA: DE ROL VAN TRADITIONELE

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

ZUID-AFRIKA: DE ROL VAN TRADITIONELE AUTORITEITEN NA APARTHEID

Wetenschappelijke verhandeling 22160

DIEDERIK VERMEIR

MASTERPROEF MANAMA CONFLICT AND DEVELOPMENT

PROMOTOR: Prof. Dr. Anne Walraet COMMISSARIS: Els Lecoutere COMMISSARIS: Bert Suykens

ACADEMIEJAAR 2009 - 2010

Abstract

Het bestaan en functioneren van traditionele autoriteiten is een kenmerkende eigenschap van menig land in Sub-Sahara Afrika. De accommodatie binnen een moderne staat blijft evenwel een moeilijk beleidsdomein. Het probleem is voornamelijk om de kenmerken van traditionele systemen te verzoenen met democratische principes. Verder wordt men ook geconfronteerd met grote inhoudelijke verschillen en is het niet duidelijk hoe men ‘traditie’ zinvol in de wet kan vervatten. Overheden beschouwen traditionele leiders ook vaak als een bedreiging voor hun macht. In ZuidAfrika spelen tenslotte ook specifieke gevoeligheden die zijn ontwikkeld door het verleden van apartheid. Het African National Congress (ANC) had aan het einde van de jaren 1980 geen grote verwachtingen omtrent het voortbestaan van traditionele leiders in een democratisch postapartheidstijdperk. De vraag is dan ook waarom het ANC hen toch erkend heeft en waarom traditionele leiders vandaag de dag zelfs meer doen dan louter overleven. In deze verhandeling worden eerst en vooral enkele relevante kenmerken van traditionele leiders geschetst. Verder wordt aangereikt wat de argumenten zijn van de voor- en tegenstanders van het instituut. In een volgend deel komt hun historische rol aan bod, waarna de focus geheel op het democratische Zuid-Afrika komt te liggen. Uit een studie van de literatuur en de relevante wetgeving blijkt dat men vooral om pragmatische redenen traditionele autoriteiten heeft willen accommoderen. In 2003 en 2004 werden belangrijke wetten afgekondigd, maar het machtsevenwicht blijft voorwerp van contestatie. De chiefs worden daarbij geholpen door het neoliberale beleid van de overheid en de gebrekkige sociaaleconomische transformatie.

2

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Begripsomschrijving ............................................................................................. 5 A. Algemeen...................................................................................................................................... 5 B. De transformatie van traditionele systemen ............................................................................... 5 B.1. De prekoloniale en koloniale periode...................................................................................... 5 B.2. Postkoloniaal Afrika ................................................................................................................. 7 C. Conclusie....................................................................................................................................... 8 Hoofdstuk 2: De erkenning van traditionele autoriteiten in een moderne staat.......................... 9 A. Inleiding ........................................................................................................................................ 9 B. De traditionalistische visie .......................................................................................................... 10 C. De modernistische visie .............................................................................................................. 12 Hoofdstuk 3: De historische rol van traditionele leiders ........................................................... 15 A. Algemeen.................................................................................................................................... 15 B. De tribalisering van het bestuur ................................................................................................. 15 B.1. De periode voor 1948 ........................................................................................................... 15 B.2. Apartheid en het bantustanproject ...................................................................................... 17 B.3. Conclusie ............................................................................................................................... 19 C. Verzet en kritiek.......................................................................................................................... 20 C.1. Inkatha en het ANC ............................................................................................................... 20 C.2. Van apartheid naar een democratisch regime ..................................................................... 22 C.3. Traditionele leiders tijdens de transitiefase ......................................................................... 24 D. Conclusie .................................................................................................................................... 25 Hoofdstuk 4: Het democratische Zuid-Afrika ........................................................................... 27 A. Algemene beschouwingen ......................................................................................................... 27 B. De houding van het ANC: pragmatisme ..................................................................................... 30 B.1. De integratie in een moderne staat....................................................................................... 30 B.2. Het behoud en het verwerven van macht ............................................................................. 32 B.3. Culturele autonomie .............................................................................................................. 33 C. De Interim-Grondwet ................................................................................................................. 35 D. Grondwet van 1996 .................................................................................................................... 36 D.1. Erkenning van traditionele leiders ........................................................................................ 36 D.2. Het lokaal bestuur ................................................................................................................. 37 D.3. Landhervormingen ................................................................................................................ 39 E. De nationale wet......................................................................................................................... 42 E.1. Local Government Transitional Act........................................................................................ 42 E.2. House of Traditional Leaders ................................................................................................. 42 E.3. White Paper on Local Government........................................................................................ 43 E.4. Municipal Demarcation Act ................................................................................................... 44 E.5. Municipal Structures Act........................................................................................................ 45 E.6. Traditional Leadership and Governance Framework Act ...................................................... 47 E.7. Communal Land Rights Act .................................................................................................... 50 E.8. Conclusie ................................................................................................................................ 52 Hoofdstuk 5: Slotbeschouwingen ............................................................................................ 54 A. De positie van het ANC ............................................................................................................... 54 B. De consolidatie van democratie in Zuid-Afrika .......................................................................... 56 3

DANKWOORD

Bij de aanvang van dit onderzoeksverslag wil ik eerst en vooral een dankwoord uitbrengen aan alle mensen die een bijdrage hebben geleverd om dit werk tot een goed einde te brengen.

Allereerst wil ik mijn promotor prof. dr. Anne Walraet oprecht bedanken voor de begeleiding van deze masterproef. Ik wil haar bedanken voor de kans die ik kreeg om dit onderzoek te voeren en voor haar beschikbare tijd en opvolging.

Verder wil ik ook de vriendelijke medewerkers van het Afrika-Studiecentrum te Leiden bedanken voor hun enthousiaste hulp bij mijn informatieverzameling.

Tenslotte wil ik niet vergeten dank te betuigen aan mijn ouders. Zij hebben het voor mij mogelijk gemaakt deze studies aan te vangen en het is dan ook dankzij hen dat ik ze vandaag kan afmaken aan de hand van deze masterproef. Ook mijn vriendin, mijn schoonzus, mijn naaste vrienden en medestudenten wil ik nog bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun, tips en luisterbereidheid die me telkens een stap dichter bij het eindresultaat van dit werk brachten.

Diederik Vermeir, juli 2010

4

Hoofdstuk 1: Begripsomschrijving A. Algemeen Het bestaan en functioneren van traditionele autoriteiten binnen een moderne staat is een kenmerkende eigenschap van menig Afrikaans land. Traditionele leiders spelen er binnen verschillende beleidsdomeinen een belangrijke rol. Ze zijn onder meer betrokken bij het toewijzen van gronden en het beheer van natuurlijke rijkdommen, het beslechten van conflicten, materies die verband houden met het vererven van eigendom, lokale ontwikkeling, conflictresolutie en de implementatie van het gewoonterecht. Dit naast functies die eerder verband houden met culturele en religieuze taken. De precieze invulling van het instituut is echter fel verankerd in de lokale context en is sterk tijdsgebonden. Hoewel zowat alle chiefs zelf benadrukken dat ze in de eerste plaats hun bevolking en gronden vertegenwoordigen (Thornton, 2003, p. 123-144), wordt met ‘traditionele leiders’ bijgevolg niet naar een vaste inhoudelijke invulling verwezen. Het is dan ook geen eenvoudige opdracht om traditionele autoriteiten in de wet zinvol te gaan definiëren. Zeker niet alle figuren die binnen deze structuren een functie bekleden, komen in beeld. Zo worden ‘tribale’ politieofficieren, het grondenhoofd of jongerenleiders in de wetgeving van de provincie KwaZuluNatal bijvoorbeeld buiten beschouwing gelaten (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 34). Sinds de jaren 1980 is er in de literatuur verder veel belangstelling voor de transformatie van tradities. Een aantal studies brachten aan het licht dat men ten tijde van de kolonisatie tradities artificieel ging aanpassen zodat ze zouden overeenstemmen met de noden van de kolonisatoren. Deze praktijk vond vooral ingang bij het codificeren van ‘authentieke’ gebruiken en gewoontes. Het optekenen van traditioneel recht kon in feite niet anders dan afbreuk doen aan de authenticiteit ervan, aangezien er nooit een vast geheel van gewoonterechtelijke regels bestond. Deze regels zijn in wezen dynamisch en onderhandelbaar. Gezien de eenzijdige dominantie van de kolonisator hoeft het bovendien niet te verbazen dat men daarbij selectief te werk ging of zelfs nieuwe regels uitvond (Oomen, 2005, p. 16-18). Deze transformatie werd verder gezet na de dekolonisatie. De traditionele structuren zoals die op de dag van vandaag bekend zijn, zijn met andere woorden een product van zowel prekoloniale, koloniale als postkoloniale factoren (Ubink, 2008, p. 7). B. De transformatie van traditionele systemen B.1 De prekoloniale en koloniale periode Voor de koloniale periode was de precieze rol van traditionele leiders binnen de gemeenschap allerminst eenduidig. Men vond in Afrika enerzijds samenlevingen terug die sterk hiërarchische en 5

gemilitariseerde traditionele machtsstructuren kenden, maar anderzijds bestonden er evenzeer gemeenschappen zonder traditionele leiders die amper werden samengehouden op basis van afstammingsbanden. Ook de relatie tussen traditionele leiders en hun onderdanen was sterk verschillend, maar alle legitimiteit was hoe dan ook gestoeld op traditie. Sommige traditionele leiders zouden daarbij op brede steun onder de bevolking kunnen rekenen hebben, terwijl anderen helemaal niet geliefd waren. Een van de belangrijkste taken van de chiefs bestond uit het toewijzen van gronden en het beheer van natuurlijke rijkdommen. Deze functie stond in direct verband met hun politieke macht, maar werd ook verre van uniform opgevat. Het zou net deze complexiteit zijn die de latere kolonisatoren zouden gaan aangrijpen om het instituut naar hun hand te zetten, meer bepaald door selectief bepaalde elementen aan het oorspronkelijke instituut te ontlenen en er andere aan toe te voegen (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). Ten tijde van de kolonisatie en apartheid werden chiefs in sommige gebieden bevestigd in hun functie, terwijl ze op andere plaatsen gewoonweg uit het niets werden benoemd. Dit laatste gebeurde op plaatsen waar geen traditionele leiders bestonden of waar ze vanuit het perspectief van de kolonisator ongeschikt leken. Daarbij waren de belangen van de bevolking als vanzelfsprekend geen criterium. Het koloniale bestuur riep met andere woorden nieuwe traditionele autoriteiten in het leven, en ging daarnaast ook bestaande traditionele machtsstructuren transformeren door de vigerende hiërarchische verhouding uit te diepen. De Europese machthebbers waren immers gebaat bij het bestaan van duidelijke machtsstructuren. Chiefs werden bovendien geïntegreerd in de koloniale administratie en vervulden een brugfunctie tussen de administratie en de plaatselijke bevolking. Door persoonlijke macht en middelen toe te kennen werden chiefs overtuigd om samen te werken met de kolonisator (Oomen, 2005, p. 18-20). Er moet evenwel een verschil gemaakt worden tussen enerzijds het Franse en anderzijds het Britse koloniale systeem, dat veel meer dan zijn Franse tegenhanger trachtte te besturen aan de hand van bestaande instellingen. Hoe dan ook werd een systeem gehanteerd dat gebaseerd was op eenzijdige dominantie, waardoor de levende traditie werd aangepast overeenkomstig de verwachtingen en behoeften van de Westerse mogendheden. KOELBLE stelt dat “with the increased capacity of the colonial state to intervene and reshape African society in its own image, came the profound destruction of African pre-colonial social and economic structure. Traditional or tribal authorities were to have a central role in this process of destruction as it was kings, chiefs, and headmen that became the instruments of colonial indirect rule” (Koelble, 2005). Hoewel hun legitimiteit in principe gefundeerd is op geschiedenis en traditie, hebben dus niet alle traditionele leiders roots die teruggaan tot de prekoloniale periode. De vraag rijst dan ook of hun legitimiteit berust op erkenning door de staat of op breed gedragen steun bij de bevolking. Deze 6

vaststelling geeft vandaag de dag aanleiding tot heel wat kritiek en wordt als argument aangehaald door de tegenstanders van een verdere erkenning van het instituut. B.2 Postkoloniaal Afrika In postkoloniaal Afrika gaat men op uiteenlopende manieren om met het voortbestaan van traditionele autoriteiten binnen moderne staten. In sommige landen worden chiefs min of meer genegeerd, in andere worden ze in uiteenlopende mate erkend. Het is echter belangrijk om op te merken dat het transformatieproces ook in de postkoloniale periode onverkort wordt voortgezet, en dit onafhankelijk van de precieze invulling die elke staat afzonderlijk aan het instituut wil geven. Anders dan in de koloniale periode wordt het proces weliswaar door zowel de staat als de traditionele autoriteiten zelf vorm gegeven. Verschillende auteurs wijzen er op dat het instituut vandaag de dag gekenmerkt wordt door een zekere ambivalentie. De staat en de traditionele leiders zijn immers verwikkeld in een voortdurend conflict aangaande de controle over macht en middelen. Om daarop aanspraak te maken profileren laatstgenoemden zich graag als symbool van het verleden en van traditie. Ze stellen zich daarom vooral als authentieke vertegenwoordigers van het Afrikaanse volk en beargumenteren dat ze om die reden een autonome aanspraak hebben op erkenning binnen het nieuwe staatsbestel. Tegelijkertijd staat hun positie binnen een moderne, democratische staat echter ook ter discussie (Ubink, 2008, p. 25). Deze vaststelling noopt hen er toe een tweeslachtig discours te voeren. Patekile Holomisa, de voorzitter van het Congress of Traditional Leaders of South Africa (CONTRALESA), verklaart niet toevallig te pas te onpas dat de macht van de traditionele leiders moet onderscheiden worden van de staat, maar dat deze voor de overheid wel relevant is (Thornton, 2003, p. 123-144). Onder druk van de democratisering en vooral met het oog op het verwerven van macht, lijken heel wat traditionele leiders dan ook bereid om zich ‘progressief’ op te stellen. Ze trachten erkend te worden binnen de democratische staat en proberen daartoe zichzelf en de traditionele systemen in het algemeen te schikken naar de nieuwe, democratisch idealen (Van Rouveroy en Van Nieuwaal, 1999, p. 22-23). Zo lieten chiefs vanaf het begin van de jaren 1990 toe dat bepaalde functies binnen de traditionele structuren in de toekomst zouden verkozen worden, hoewel die taken in het verleden werden opgenomen op basis van afstamming of benoeming (Williams, 2004, p. 128). Wanneer ze effectief erkend worden, kunnen chiefs beschikken over een dubbele machtsbasis: enerzijds traditie en anderzijds de erkenning door de staat. De mogelijkheid om zich nu eens als autonoom te profileren, dan weer als functionaris van de staat, is in feite een van de meest opvallende eigenschappen van hedendaagse traditionele leiders. 7

C. Conclusie Concluderend kan men stellen dat de traditionele instituties sinds de koloniale periode een voortdurende transformatie hebben ondergaan. Daardoor rijzen er vragen bij de legitimiteit en aanvaarding van de traditionele leiders, die hun macht van oudsher wettigen op basis van traditie en gewoonte. Na de kolonisatie is deze transformatie doorgezet, met het verschil dat niet alleen de staat, maar ook de traditionele autoriteiten zelf actoren werden in het veranderingsproces. Steeds meer zijn traditionele autoriteiten bijgevolg slechts een residu van wat ooit een authentieke, Afrikaanse bestuursvorm was. Chiefs tonen zich in staat om over hun positie in een democratisch staatsbestel te onderhandelen en slagen er in om erkend te worden in moderne staten. Daardoor hebben ze toegang tot macht en middelen vanuit een dubbele machtsbasis. Formele erkenning houdt evenwel ook enkele belangrijke risico’s in voor de toekomst van het instituut. Deze risico’s worden verderop besproken. Traditionele leiders blijven hoe dan ook in zekere mate afhankelijk van de steun van de bevolking, al was het maar om hun onderhandelingspositie ten opzichte van de overheid te behouden (Van Rouveroy en Van Nieuwaal, 1999, p. 8-9).

8

Hoofdstuk 2: De erkenning van traditionele leiders in een moderne staat A. Inleiding De vaststelling dat traditionele systemen ook in de periode na de dekolonisatie bleven voortbestaan,

versterkte

de

discussie

rond

traditionele

autoriteiten

die

sinds

de

democratiseringsgolf in Sub-Sahara Afrika is losgebarsten. Zeker wanneer in de jaren 1980 in verschillende studies werd aangetoond dat traditionele leiders in feite nog weinig authentiek zijn, kwam uit verschillende hoek de vraag of het nog langer wensbaar is om hen te erkennen in een democratische staat. Bepaalde democratische principes zoals verkozen vertegenwoordiging of de scheiding der machten zijn immers onverenigbaar met de kenmerken van traditionele machtsstructuren. Zoals verderop zal blijken heeft men er in Zuid-Afrika desalniettemin voor gekozen om traditionele leiders in de Grondwet te erkennen. De erkenning zelf bleef echter erg vaag, waardoor daarna een discussie ontstond omtrent de precieze invulling ervan. Thema’s die daarbij aan bod komen zijn onder meer de strafrechtelijke en burgerrechtelijke bevoegdheden van traditionele leiders met betrekking tot geschillenbeslechting, de positieve verplichtingen van de overheid om hen te ondersteunen bij de uitoefening van hun taak, de relatie met andere bestuurlijke overheden en het voorzien in mechanismen om traditionele leiders te controleren bij het vervullen van hun functies. Veruit de meeste aandacht ging echter naar de rol van traditionele autoriteiten in het lokale bestuur (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 29-30). Globaal zijn er in de discussie twee grote strekkingen te ontwaren: enerzijds zijn er de traditionalisten die de nadruk leggen op een authentieke, Afrikaanse vorm van democratie en anderzijds is er de modernistische visie waarin traditionele leiders als een anachronisme beschouwd worden. Tot op de dag van vandaag blijft de vraag voortbestaan of de antidemocratische kenmerken van traditionele machtsstructuren verzoenbaar zijn met de principes van een democratisch staatsbestel. Desalniettemin wordt de discussie heden ten dage vanuit een meer pragmatische invalshoek vorm gegeven (Williams, 2009, p. 194). Steeds minder argumenteert men vanuit een bepaalde ideologie of vertrekt men vanuit hoe het instituut zou moeten functioneren. De klemtoon ligt eerder op het verwerven van inzicht in de redenen waarom dit instituut blijft voortbestaan, hoe het is geëvolueerd, zich aanpast aan wijzigende politieke omstandigheden, hoe de overheid chiefs tracht te integreren in het staatsbestel en in welke mate ze bereid zijn hen werkelijke macht te verlenen (Logan, 2009, p. 102). De vraag rijst bovenal waarom het African National Congress ondanks haar initiële bezwaren toch bereid werd 9

gevonden om traditionele structuren in zekere mate wettelijk te erkennen en hoe ze deze erkenning in de praktijk heeft geïmplementeerd. Gezien haar electorale overwicht1 is namelijk vooral het beleid van deze partij belangrijk, aan de visie van andere partijen wordt slechts in beperkte mate aandacht besteed. Eveneens kan men zich de vraag stellen waarom traditionele leiders zoveel steun blijven genieten bij sommige delen van de bevolking wanneer een modern bestuur als alternatief voor handen is (Thornton, 2003, p. 123-144). Hieronder wordt alvast een overzicht gegeven van de argumenten die respectievelijk de voor- en tegenstanders van de formele erkenning van traditionele leiders aanhalen. B. De traditionalistische visie Voor auteurs en beleidsmakers binnen deze stroming gaat de discussie rond de erkenning van traditionele leiders niet alleen over vraagstukken die verband houden met politieke processen, maar zijn ook kwesties van belang die betrekking hebben op identiteit en het handhaven van de lokale autonomie in een context van globalisering en de toenemende macht van de moderne staat. Voorstanders argumenteren dat het instituut een oorspronkelijke vorm is van Afrikaans democratisch bestuur en dat alleen traditionele leiders de authentieke vertegenwoordigers zijn van de Afrikaanse bevolking. Zij maken daarbij gebruik van een discours dat onder andere gebaseerd is op cultureel relativisme, pluralisme, democratie en participatie. Volgens critici dreigt men daardoor evenwel te vervallen in een al te idyllische voorstelling van het verleden. Vooral het concept van de Afrikaanse gemeenschap bewijst voor de traditionalisten het democratische gehalte van deze bestuursvorm (Ubink, 2008, p. 29). Zo stelt chief Pathekile Holomisa, boegbeeld van het Congress of Traditional Leaders of South Africa (CONTRALESA), dat de authentieke vorm van Afrikaanse democratie geworteld is in prekoloniale sociale structuren en dat Zuid-Afrika de eigen, autochtone tradities en gebruiken uit het verleden zou moeten herontdekken, eerder dan dat men westerse modellen van democratisch bestuur zonder meer moet overnemen. Hij haalt net zoals andere traditionele leiders het beeld aan van de Afrikaanse dorpsraad en stelt dit voor als een vorm van directe democratie, waarbij elke dorpeling het recht heeft om zijn of haar mening naar voor te brengen en waarbij men er naar zou streven om consensus en verzoening te bereiken. Men werd in feite alleen maar als traditionele leider aanvaard in zoverre de dorpsraad, en bij uitbreiding de hele gemeenschap, daarmee instemde. Men zou met anderen woorden als chief zijn visie niet kunnen opleggen aan de bevolking. Aanhangers van deze visie stellen dat dit bestuursmodel in de prekoloniale periode wijd 1

http://www.elections.org.za

10

verspreid was in Sub-Sahara Afrika. Bovendien zouden ‘eenheid’ en ‘harmonie’ centraal staan in Afrikaanse systemen, net zoals ‘vrije keuze’ en ‘toerekenbaarheid’ centrale begrippen zijn in de Westerse notie van democratie. De chief vormt hiervan dan bij uitstek de politiekinstitutionele manifestatie (Williams, 2004, p. 122). De chiefs wijzen er daarenboven op dat de historische rol van traditionele leiders niet eenzijdig negatief mag voorgesteld worden. Sommigen onder hen hadden een belangrijk aandeel in de bevrijdingsstrijd (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 78-79). Tenslotte zouden er verschillende mogelijkheden bestaan om het instituut te democratiseren. Meer pragmatische argumenten wijzen dan weer op het feit dat traditionele leiders hun status en persoonlijke netwerken kunnen gebruiken om problemen van collectieve actie op te lossen. Daarnaast konden chiefs een zekere continuïteit in het bestuur bieden tijdens het transitieproces. De nieuwe instellingen moesten zich immers tijdens een onzekere overgangsperiode ontwikkelen. Om dergelijke ingrijpende politieke veranderingen op een gestructureerde en vertrouwde manier te laten verlopen, moest men namelijk rekenen op de bestaande elite. Traditionele leiders zouden voor de lokale bevolking in het algemeen een bron van veiligheid en stabiliteit betekenen (Beall en Ngonyama, 2009, p. 2). Bovenal zouden ze echter een brugfunctie kunnen vervullen en de landelijke gebieden kunnen helpen integreren in de Zuid-Afrikaanse staat. Het feit dat men in het postapartheidstijdperk over het hele grondgebied en op alle bestuursniveaus toch moderne, westerse instellingen zou oprichten, was voor de traditionalisten dan ook zwaar om dragen (Koelble, 2005, p. 22). Over de Zuid-Afrikaanse Grondwet en de Bill of Rights in het bijzonder geven traditionalisten dan ook bijvoorbeeld te kennen dat deze te Eurocentrisch zouden zijn. Door het feit dat ‘geslacht’ uitdrukkelijk als discriminatiegrond in het gelijkheidsbeginsel werd opgetekend, is een groot deel van het traditioneel recht immers niet toepasbaar. De Grondwet, die veelvuldig refereert naar mensenrechten, zou volgens hen een neerslag vormen van universalistische, liberale waarden waarin het individu centraal staat. Dit in tegenstelling tot een meer authentieke, Afrikaanse opvatting waarin de klemtoon ligt op de gemeenschap en men geschillen oplost door middel van compromis en verzoening (Thomas en Tladi, 1999, p. 354 ev.). Door de sterke gehoudenheid in de Grondwet aan mensenrechten, die veelal buitenproportioneel westers worden ingevuld (Brems, 2003, p. 139-161), zou de pluraliteit van de samenleving onvoldoende weerspiegeld worden

in

de

duale

juridische

structuur.

CONTRALESA

pleitte

er

tijdens

het

onderhandelingsproces dan ook voor om voor culturele praktijken een uitzondering te maken op de Bill of Rights (Grant, 2006, p. 8). De vrouwenbeweging dreigde er daarentegen mee de 11

verkiezingen van 1994 te zullen boycotten indien het traditionele recht grondwettelijk zou worden erkend (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 574 ev.). Uiteindelijk werd het traditionele recht naast de formele wetgeving erkend, maar werd bepaald dat culturele praktijken in Zuid-Afrika hoe dan ook onderworpen blijven aan de Grondwet en de Bill of Rights. C. De modernistische visie Volgens modernisten zijn traditionele structuren dan weer overblijfsels van de koloniale periode en apartheid. Het zijn achterhaalde structuren die getypeerd worden door stratificatie en gebaseerd zijn op afstammingsbanden en personele netwerken. Ze beschouwen een verdere erkenning van chiefs als een rem op de implementatie van de democratische idealen waarvoor men tijdens de bevrijdingsstrijd geijverd heeft (Beall en Ngonyama, 2009, p. 3). Als vanzelfsprekend wijzen modernisten in de eerste plaats op de afwezigheid van het recht voor de burger om zijn vertegenwoordigers te kunnen verkiezen. Daarnaast haalt men vaak het patriarchale en exclusieve karakter van het instituut aan, het gevaar voor corruptie en machtsmisbruik, naast het gebrek aan verantwoordings- en controlemechanismen (Ubink, 2008, p. 29-31). Deze eigenschappen achten modernisten ronduit onverenigbaar met een liberale democratie, die zich op zijn beurt laat typeren door gelijkheid, openheid en vrije verkiezingen (Lehman, 2007, p. 302-303). In zijn vaak geciteerde werk van 1996 argumenteerde MAMDANi dat een deel van de Afrikaanse bevolking ook na het afschaffen van apartheid geen volwaardig burgerschap zou verwerven indien traditionele autoriteiten nog langer erkend en geaccommodeerd zouden worden. In sommige rurale gebieden zou deze erkenning immers betekenen dat men voor bepaalde aspecten in het leven onder het gezag van niet-verkozen chiefs blijft staan en geen gebruik kan maken van zijn burgerrechten, waaronder het recht om zijn leiders en vertegenwoordigers te verkiezen, zoals bepaald werd in de Grondwet. Het grootste probleem is volgens deze auteur dus dat chiefs niet verkozen worden, niet in het minst omdat verkiezingen een essentieel mechanisme vormen voor de bevolking om overheden verantwoording te laten afleggen voor het gevoerde beleid. Het is daarnaast allerminst duidelijk hoe de lokale bevolking aan deze systemen zou kunnen participeren en in welke mate men invloed zou kunnen uitoefenen op de besluitvorming (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 78-79). Daardoor zou er een dichotomie in het leven geroepen worden tussen stedelijke ‘burgers’ en landelijke ‘onderdanen’. De auteur stelt de situatie met andere woorden voor als een zero sum game, waarbij alle macht die aan de traditionele leiders wordt toegekend, verloren gaat voor de democratische instellingen. Verder 12

argumenteert MAMDANI dat vrouwen en jongeren in dergelijke patriarchale systemen een inferieure rol worden toebedeeld en dat het evenwicht tussen individu en gemeenschap uit balans dreigt te worden gebracht door een dwangmatige neiging tot consensuele besluitvorming (Mamdani, 1996). Verder wordt macht ook erfelijk overgedragen en is enige notie van de scheiding der machten afwezig. Chiefs hebben immers zowel wetgevende, uitvoerende als rechterlijke bevoegdheden. Dergelijke machtsconcentratie is strijdig met de klassiek liberale opvattingen omtrent democratie en kan misbruiken faciliteren, niet in het minst omdat beslissingen doorgaans minder transparant worden genomen dan in democratische besturen (Ubink, 2008, p. 29-31). MAMDANI stelt voor om de postkoloniale staat verder te moderniseren door in eerste instantie de bestaande dichotomie uit te vlakken. Zo niet, dreigen de Afrikaanse staten de gevolgen van hun koloniaal verleden ook in de toekomst mee te dragen. In Zuid-Afrika trachtte het blanke minderheidsregime haar overwicht effectief te waarborgen door middel van een verdeel- en- heerspolitiek, waarbij de Afrikaanse bevolking niet alleen volgens etnische breuklijnen werd verdeeld, maar waarbij ook een onderscheid gemaakt werd tussen de stedelijke en de landelijke zwarte bevolking. In de rurale bantustans voorzag men een tribale bestuursvorm die gelegitimeerd werd op basis van de autochtone traditie en gewoonte. Deze tradities werden echter getransformeerd en ingezet volgens de noden van het blanke regime. Zo werd hun macht versterkt en de banden met de gemeenschap uitgehold. Dit leidde volgens MAMDANI tot een situatie van gedecentraliseerd despotisme, dat ontbrak aan systemen om de chiefs rekenschap te laten afleggen ten opzichte van de bevolking. In zijn boek zag de auteur evenwel over het hoofd dat chiefs niet kunnen functioneren zonder enige legitimiteit te genieten bij de lokale bevolking. In werkelijkheid werd de hiërarchische verhouding dus wel uitgediept, maar verkreeg men ook weer geen absolute macht (Oomen, 2005, p. 19-20). Vanuit praktisch oogpunt zou een functionerend staatsapparaat dan weer zowat alle functies kunnen vervullen die voorheen door traditionele leiders werden uitgeoefend2. In de literatuur wordt daarenboven getwijfeld aan de geschiktheid van chiefs om te functioneren binnen een moderne administratie (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 78-79). Daarnaast mag het volgens de tegenstanders ook duidelijk zijn dat traditionele autoriteiten sinds de prekoloniale periode een diepgaande transformatie ondergingen en in grote mate niet langer authentiek zijn. Het romantische beeld dat traditionalisten ophangen van traditionele autoriteiten in het prekoloniale Afrika strookt met andere woorden niet met de realiteit (Thornton, 2003, p. 123144). Tenslotte wou men in Zuid-Afrika na 1994 komaf maken met het apartheidsbeleid en een 2

Zoals bijvoorbeeld het heffen van taksen, rechtspraak en landallocatie.

13

maatschappij tot stand brengen waarin ras geen rol meer speelde en etniciteit niet langer een organisatieprincipe van de samenleving was. Daartegenover staat dat de traditionele structuren alleen open staan voor Afrikanen en men daardoor vreest dat door erkenning van traditionele machtsstructuren etniciteit alleen maar zal worden aangewakkerd, waardoor het project van staatsopbouw zou worden ondermijnd (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 572 ev.). Volgens de modernisten is dergelijke institutie dan ook niet noodzakelijk en vooral niet verenigbaar met de principes van een liberale democratie en de waarden die gevestigd liggen in de Grondwet en de Bill of Rights in het bijzonder. Ze beschouwen het gewoonweg als een anomalie in het democratische systeem.

14

Hoofdstuk 3: De historische rol van traditionele autoriteiten A. Inleiding Raciale en etnische identiteit stonden in geen ander Afrikaans land zo centraal als ten tijde van het apartheidsregime van de Nasionale Party (1948-1994). Dit blanke minderheidsregime voerde een beleid dat gebaseerd was op racisme en discriminatie, waardoor de zwarte bevolking verstoken bleef van haar meest fundamentele rechten. Bovendien kent Zuid-Afrika een bijzonder diverse etnische samenstelling. De blanke minderheid trachtte dan ook om de Afrikaanse bevolking op etnische basis te fragmenteren, zodat ze geen bedreiging meer zou kunnen vormen voor de dominante positie van de blanke bevolking. Onder het mom van het zelfbeschikkingsrecht kwam de overheid meer bepaald met het bantustanproject op de proppen (Henrard en Smis, 2000, p. 28). De Afrikaanse bevolking zou voortaan zijn politieke rechten, die tot dusver genegeerd werden, kunnen uitoefenen in het eigen thuisland. Dit gebeurde meer bepaald door middel van een ‘authentieke’ bestuursvorm, de traditionele autoriteiten.

Traditionele leiders werden zoals elders in Afrika echter al veel langer ingeschakeld door de Europese kolonisatoren. Daarom zal in eerste instantie onderzocht worden wat precies de grondslagen van dit bestuurssysteem waren. In dit veeleer historische deel wordt niet alleen aangegeven welk beleid het blanke regime voerde ten opzichte van traditionele autoriteiten, maar ook welke impact het systeem had op de Zuid-Afrikaanse bevolking en hoe de positie van traditionele leiders binnen hun gemeenschap beïnvloed werd. Ook in Zuid-Afrika ging het blanke regime het instituut immers grondig transformeren. Kennis daarvan is dan weer noodzakelijk om de gevolgen en de gevoeligheden te begrijpen die tot op de dag van vandaag zijn blijven voortbestaan, hoewel aan het apartheidsregime reeds vijftien jaar geleden een einde kwam. Zowel intern als extern nam de druk op het regime immers toe en de weg van apartheid werd vervolgens verlaten bij het begin van de jaren 1990 langsheen een onderhandelde oplossing. B. De tribalisering van het bestuur B.1 De periode voor 1948 Het apartheidsbeleid van de Nasionale Party (1948-1994) was gebaseerd op racisme en discriminatie, waardoor de zwarte bevolking verstoken bleef van haar meest fundamentele rechten. De wortels van dit beleid gaan terug tot de koloniale periode en vinden hun oorsprong in de Britse kolonie Natal, waar men de herkomst van segregatie en apartheid moet situeren 15

(Walraet, 1999, p. 192-196 en Gordon, 2006, p. 36 ev.). In deze kolonie experimenteerde men in de tweede helft van de 19de eeuw met het Brits koloniale systeem van indirect bestuur. Deze periode kan verder ingedeeld in twee tijdsvakken: voor en na de oprichting van de Unie van ZuidAfrika in 1910. Toen de inheemse bevolking in de 17e en 18e in contact kwamen met de Europese kolonisatoren, bestond deze aanvankelijk uit traditionele samenlevingen, die op hun beurt waren samengesteld uit verschillende groepen die geleid werden door onafhankelijke chiefs. De kolonisatoren kozen er in Natal voor om de bestaande machtsstructuren te behouden, weliswaar ondergeschikt aan het koloniale bestuur, zodat ze een brugfunctie konden bekleden tussen de kolonisator en de lokale bevolking. Men zag dit in de eerste plaats als een goedkope bestuursvorm. De kosten voor de administratie werden namelijk verhaald op de Afrikaanse bevolking door middel van belastingen. Om de belastingplicht te kunnen vervullen werd aan de Afrikaans bevolking dan weer land toegekend, waardoor reservaten ontstonden3. In de Kaapkolonie ontwikkelde men echter een heel ander model, dat wettelijk verankerd werd met de Glen Grey Act van 1894. Deze wet had initieel zelfs tot doel om traditionele machtsstructuren te verzwakken door bevoegdheden over te dragen naar gedeeltelijk verkozen districtsraden. Hoewel men in de Kaap voorzag in een moderner bestuurssysteem, zijn er echter ook sterke gelijkenissen met Natal. In beide gevallen was er namelijk sprake van een gescheiden bestuur voor de blanke en de zwarte bevolking, en werd de mogelijkheid om gronden te verwerven beperkt. In Natal gebeurde dit door de instelling van reservaten, in de Kaap mocht de Afrikaanse bevolking slechts één ‘plot’ bezitten. Op die manier betekenden de Afrikanen geen concurrentie meer voor de blanke boeren en werden ze verplicht om zich in te schakelen in het systeem van trekarbeid. Zo werd dan weer beantwoord aan de grote (blanke) behoefte aan goedkope arbeidskrachten (Walraet, 1999, p. 192-206 en Gordon, 2006, p. 37) Met de Unie van Zuid-Afrika werden in 1910 de vier bestaande kolonies verenigd. De Grondwet van de Unie liet echter toe dat ze elk hun eigen beleid tegenover de niet-blanke bevolking zouden kunnen behouden. Wanneer in de jaren 1920 de Nasionale Party vooreerst aan de macht kwam, werd door de Native Administration Act van 1927 het systeem van indirect bestuur toch veralgemeend. Daarmee werden voornamelijk in de Kaapkolonie de resterende politieke rechten van de zwarte bevolking afgeschaft en vervangen door een systeem dat steunde op vertegenwoordiging via traditionele autoriteiten (Gordon, 2006, p. 43 ev.). Het blanke 3

Dit is het zogenaamde Shepstonesysteem..

16

minderheidsregime ging de traditionele instellingen nu zelfs bewust versterken als reactie op de dreiging die uitging van de groeiende stedelijke arbeidersklasse. Zo werden onder meer inheemse rechtbanken opgericht die gebruik maakten van ‘inheems recht en de gewoonte’ en de macht van traditionele leiders werd in het algemeen versterkt (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). De verhouding tussen traditionele autoriteiten en hun bevolking was in de besproken periode allerminst eenduidig. Reeds voor de kolonisering vertoonden verschillende groepen in meer of mindere mate autocratische kenmerken. Door de associatie met de kolonisatoren werd tweedracht tussen de bevolking en de traditionele leiders alleszins in de hand gewerkt. Zo berustte de machtsbasis van laatstgenoemden niet langer louter op de steun van hun onderdanen, maar werden ze meer en meer afhankelijk van de koloniale administratie. Ze gingen met andere woorden als betaalde functionarissen deel uit maken van de bureaucratie, waardoor hun macht voortaan eerder steunde op territoriale dan op personele banden (Clifton, 2002, p. 26-27). Het raamwerk hiertoe werd geboden door de reeds eerder ingestelde reservaten. De bestaande traditionele structuren werden daarbij aangepast overeenkomstig de behoeften van de Europese kolonisator. Zo werden opstandige chiefs afgezet en loyale opvolgers benoemd, ondanks het feit dat traditionele macht voordien erfelijk werd overgedragen. Het uitbetalen van een loon zorgde er op zijn beurt voor dat de chiefs in eerste instantie verantwoording verschuldigd waren tegenover de kolonisatoren en dat hun aansprakelijkheid ten opzichte van de gemeenschap werd uitgehold (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). B.2 Apartheid en het bantustanproject Toen de Nasionale Party (NP) in 1948 aan de macht kwam, werd de Zuid-Afrikaanse staat meer en meer geconfronteerd met het groeiende verzet van Afrikaanse bevolking, onder meer vanwege de verstedelijkte zwarte arbeidersklasse. Dit bleek uit verschillende stakingen en de oprichting van de South African Congress of Trade Unions in deze periode (Walraet, 1999, p. 253). Na de tweede wereldoorlog kwam het kolonialisme bovendien overal te wereld onder druk te staan. De NP was er dan ook op uit om de blanke dominantie waarborgen en tegelijk een oplossing bieden voor de politieke aspiraties van de Afrikaanse bevolking. De Nasionale Party kwam daarom met het bantustanproject op de proppen ten einde de Zuid-Afrikaanse maatschappij te herschikken en een thuis voor de Afrikaners te garanderen. Zij deed dit door de Afrikaanse bevolking etnisch-territoriaal te fragmenteren en een omvattend zwart nationalisme de kop in te drukken. Het beoogde systeem beantwoordde ook aan de kritiek van de Internationale Gemeenschap en de nieuwe ideeën over heterogeniteit en culturele diversiteit. In 17

de periode van de dekolonisatie en de ontwikkeling van mensenrechten na de Tweede Wereldoorlog kwam de klemtoon immers meer en meer te liggen op etniciteit en cultureel relativisme (Wolpe, 1995, p. 60-90). Onder het mom van het zelfbeschikkingsrecht kon de Afrikaanse bevolking voortaan zijn politieke rechten uitoefenen in het eigen thuisland of bantustan (Henrard en Smis, 2000, p. 27 ev.). Volgens het officiële discours wou men daarenboven de eigenheid van de Afrikaanse bevolking beschermen tegen de modernisering. Daartoe ging men onder meer het gewoonterecht codificeren. Bij dit proces ging men weliswaar zeer selectief en paternalistisch te werk (Oomen, 2005, p. 16-17). Ook de tribalisering van het bestuur werd tenslotte geïntensifieerd. In 1951 kregen traditionele autoriteiten meer bevoegdheden op basis van de Bantu Authorities Act en dit met het oog op zelfbestuur (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 563). Deze wet bedeelde een sleutelrol toe aan de chiefs en betekende een gevoelige versterking voor hun positie. Zo moest de zwarte bevolking bijvoorbeeld een arbeidsvergunning verkrijgen om in blanke gebieden een job uit te oefenen. De chiefs eisten hiervoor registratierechten en konden zo het gedrag van hun onderdanen beïnvloeden. Daarnaast waren er nog andere vormen van ‘tribale heffingen’, waarmee ook persoonlijke uitgaven van de chiefs gedekt werden (Koelble, 2005, p. 14). De tribalisering werd nog versterkt door het instellen van het eigenlijke bantustansysteem aan het eind van de jaren 1950. Op basis van de Promotion of Bantu Self-Government Act van 1959 werden de bestaande reservaten namelijk omgevormd in eerst acht en later tien bantustans met meer mogelijkheden tot zelfbestuur. De bantu bevolking werd niet langer gezien als een homogene bevolkingsgroep, maar als eerst acht en vervolgens negen afzonderlijke etnische groepen4 met een autonoom recht op zelfbeschikking. Het ultieme doel bestond eruit dat de bantustans onafhankelijke staten zouden worden. Het instellen van lokaal bevoegde autoriteiten was daarbij een eerste stap. In een volgende fase verkregen de bantustans zelfbestuur door de totstandkoming van een wetgevend en een uitvoerend orgaan onder leiding van een chief-minister. Het wetgevend orgaan bestond vooral uit traditionele leiders en in beperkte mate uit verkozen vertegenwoordigers. De indirecte vertegenwoordiging op nationaal niveau werd dan weer afgeschaft. Nadien werden de aanvankelijk beperkte bevoegdheden geleidelijk uitgebreid. Bij dit proces was voor de NP-regering vooral de onafhankelijkheid op zich belangrijk, los van het feit of de 4

De Xhosa’s werden twee gebieden toegewezen.

18

thuislanden al dan niet economisch leefbaar waren. Vier thuislanden werden effectief uitgeroepen tot onafhankelijke staten5, maar internationaal nooit als dusdanig erkend (Henrard en Smis, 2000, p. 27). In werkelijkheid waren de thuislanden hoe dan ook nooit soeverein. De nationale overheid behield bijvoorbeeld steeds een veto tegen wetgevende akten. Daarnaast waren bepaalde materies uitdrukkelijk uitgesloten uit het bevoegdheidspakket van de wetgevende organen6. Tenslotte was er sprake van inmenging door het nationale Department of Bantu Administration and Development (BAD), dat bevoegd was voor ‘Bantu zaken’ in de bantustans en in de blanke gebieden. Zo werden verschillende traditionele leiders afgezet en vervangen door de apartheidsregering wanneer ze er afwijkende ideeën op nahielden. B.3 Conclusie Ondanks sterke regionale verschillen7 betekende de Bantu Self-Government Act voor vele chiefs een gevoelige verbetering van hun positie. Zij waren veelal dan ook bereid om met het blanke regime te collaboreren. Toch is de balans van het bantustanproject voor de traditionele leiders zeker niet eenduidig positief. Ze konden onder meer niet zelf beschikken over de verdere ontwikkeling van de staatsstructuur (Walraet, 1999, p. 247) en tegelijkertijd werd hun machtsbasis aangetast door de associatie met het apartheidssysteem. De banden met hun gemeenschap werden verder uitgehold. Traditionele leiders werden in feite meer en meer afhankelijk van het patronagenetwerk van de overheid (Koelble, 2005, p. 13). Loyaliteit ten opzichte van de onderdanen werd met andere woorden ingeruild voor loyaliteit aan het regime. De staat liet hen toe om meer macht en materiële welvaart te verkrijgen, maar dit maakte hen in het algemeen ook gehaat bij de bevolking. Zeker wanneer eind de jaren 1980 de zogenaamde paswetten werden afgeschaft en de inkomsten uit registratierechten wegvielen, liep de situatie steeds vaker uit de hand (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 561 ev.). De chiefs verloren immers controle over de bevolking en gingen vooral op zoek naar nieuwe bronnen van inkomsten. Ze stootten daarbij echter op weerstand en in verschillende gevallen werden ze uit hun dorpen verjaagd of zelfs vermoord (Koelble, 2005, p. 15). Hun collaboratie zorgde er dus voor dat hun traditionele legitimiteit grotendeels verloren ging. De transformatie die

onder het blanke

minderheidsregime plaats vond, was tenslotte een veel gebruikt argument voor de tegenstanders

van

een

verdere

erkenning

in

een

democratisch

Zuid-Afrika.

5

Transkei, Bophuthatswana, Venda en Ciskei. Onder andere defensie, buitenlandse zaken en het politieapparaat wat betreft interne veiligheid. 7 In KwaZulu stonden de chiefs bijvoorbeeld veel sterker dan in Transkei. Ze waren dus minder gebaat bij de opwaardering die hen onder het apartheidsregime te beurt viel en bij het behoud ervan in een postapartheidstijdperk. Deze verschillen kunnen de uiteenlopende houdingen van de chiefs in de desbetreffende gebieden ten tijde en na het apartheidsregime helpen verklaren. 6

19

C. Verzet en kritiek C.1 Inkatha en het ANC In 1913 werd het South African Native National Congress opgericht, dat in 1923 werd omgedoopt tot het African National Congress (ANC). Het ANC bestond in het prille begin uit een groep van zwarte stedelijke en traditionele leiders die zich verzetten tegen het officiële beleid van de Unie van Zuid-Afrika. Men protesteerde voornamelijk tegen de wetten die grond toewezen op raciale basis (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 762). Verder streed het ANC toen onder meer voor de bescherming en het behoud van het stemrecht van de zwarte bevolking in de Kaap (Ndebele, 2002, p. 135). Het ANC heeft zich meer dan 40 jaar vreedzaam tegen apartheid verzet. Pas in de jaren 1950 werd het verzet intenser. Het ledenaantal verhoogde gevoelig onder leiding van chief Albert Luthuli en Nelson Mandela. Het ANC evolueerde van een eenzijdig zwarte beweging naar een multiraciale organisatie waarvan ook blanke en Aziatische leden deel uitmaakten, zelfs op belangrijke posities8, al bleef het merendeel van de aanhang zwart (Ndebele, 2002, p. 135). Hoewel een aantal belangrijke figuren binnen het ANC traditionele leiders waren, zal de organisatie zeker vanaf deze periode voornamelijk steun bij de zwarte arbeidersklasse verwerven (Koelble, 2005, p. 13). Pas in 1952 ging het ANC van start met de Defiance Campaign waarin burgerlijke ongehoorzaamheid en het bewust overtreden van apartheidswetgeving centraal stond. Op dat moment waren de acties van het ANC nog (louter) geweldloos en reformistisch van aard. In 1955 stelde het ANC met 3000 vertegenwoordigers van verschillende rassen het Freedom Charter op, dat tot op de dag van vandaag één van de meest richtinggevende documenten blijft voor het ANC. Drie jaar later verliet Robert Sobukwe het ANC om een exclusief zwarte beweging te gaan vormen: The Pan-Africanist Congress (PAC). In 1960 vond de Sharpeville Massacre plaats, waarbij de blanke politie het vuur opende op een demonstratie georganiseerd door het PAC. Deze gebeurtenis had een enorme politieke impact. Het was de rechtstreekse aanleiding voor geweld en protest over het hele land. De overheid reageerde door de noodtoestand af te kondigen en het ANC en PAC buiten de wet te stellen. Daardoor wijzigde de houding van het ANC ten aanzien van het gebruik van geweld: Umkhonto we Sizwe werd opgericht als gewapende arm van de beweging. Het gebruik van geweld werd 8

Zoals bijvoorbeeld Joe Slovo.

20

echter beperkt tot sabotage, symbolische doelwitten en overheidsgebouwen. De gewapende vleugel van PAC viel daarentegen ook blanke burgers aan. De overheid was verontrust door deze evolutie en kwam op de proppen met nieuwe, repressieve wetgeving. In 1963 viel de politie binnen in de geheime hoofdkwartieren van het ANC te Rivonia en arresteerde het merendeel van de leidinggevende figuren. Nelson Mandela was op dat moment reeds opgesloten en werd samen met de gearresteerde leiders veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf. Doordat het PAC , SACP en het ANC buiten de wet waren gesteld en het leiderschap van zijn vrijheid beroofd was, viel de oppositionele organisatiestructuur weg en kende Zuid-Afrika gedurende ongeveer tien jaar een periode van afgedwongen sociale vrede (Kotzé, 1975, p. 16). Toch waren de jaren 1960 zeker niet zonder betekenis voor de bevrijdingsstrijd. In deze periode kwam de nadruk immers meer en meer te liggen op Black Empowerment. Men trachtte met andere woorden een psychologische dimensie toe te voegen aan de bevrijdingsstrijd, die de trots en het zelfrespect van de Afrikaanse bevolking moest verhogen en hen finaal in staat moest stellen om het juk van de blanke minderheid van zich af te gooien (Lötter, 1997, p. 44). Kenmerkend is dat in deze periode de Black Consciousness Movement (BCM) opgericht werd door Afrikaanse studenten. De nadruk voor de BCM lag op zwart leiderschap en het niet samenwerken met de blanke overheid en de bantustanleiders. Deze psychologische dimensie zou later haar weerklank vinden in de eis tot erkenning van culturele rechten en autochtone instituties. De jaren 1970 worden dan weer gekenmerkt door een opkomend Zulu nationalisme, aangezwengeld door de Inkatha Freedom Party (IFP) en chief Mangosuthu Buthelezi die beiden hun roots hadden in de Zulu gemeenschap. Inkatha werd opgericht in 1975 en was een kind van haar tijd. Het was het scharnierpunt tussen het einde van de bantustaniseringsfase en een nieuwe periode van hervormingen. Zo was Inkatha zowel een product van het bantustanbeleid dat op dat moment in volle ontplooiing was, als dat ze als politieke organisatie vooruitblikte naar het postapartheidstijdperk (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 761 ev.). Eind de jaren 1970 begon de regering ook voorzichtig de hervormingsmogelijkheden af te tasten aan de hand van drie onderzoekscommissies9 (Bruggemans, 2004, p. 61 ev.). Tot de tweede helft van de jaren 1980 zou men de separate but equal–doctrine, de controle op de Afrikaanse verstedelijking en het bantustansysteem echter nooit verlaten.

9

De commissie Gillie (1976), Wiehahn (1977) en Riekert (1977).

21

C.2 Van apartheid naar een democratisch regime Het zwarte verzet werd echter steeds intenser. In 1983 trachtte eerste minister P. W. Botha de storm te luwen met beperkte hervormingen. De blanke suprematie bleef echter onverkort gelden en werd gewaarborgd door de onafgebroken controle over de uitvoerende macht, een gewaarborgde numerieke meerderheid in het parlement en de nog steeds voortdurende uitsluiting van Zuid-Afrika’s grootste bevolkingsgroep: de Afrikanen. De nieuwe constitutionele constructie van 1983 had zelfs het omgekeerde effect van wat de regering gehoopt had: gewelddadige confrontaties doorheen het hele land, een crisis van ongeziene grootte, waarin natuurlijk ook de enorme werkloosheid, de slechte behuizing, inferieure scholen en stijgende criminaliteitscijfers meespeelden (Lötter, 1997, p. 59). De overheid bevond zich daardoor in een moeilijk parket, aangezien voor een deel van haar meer conservatieve achterban de al bij al nog vrij beperkte hervormingen reeds te ver gingen. Ook economisch was de situatie echter rampzalig: internationale financiële instituties beschouwden Zuid-Afrika meer en meer als een onzekere investering, de rand devalueerde, buitenlandse ondernemingen vertrokken uit het land en investeringen hielden virtueel op. Sommige blanke ondernemers, academici en politici zagen de noodzaak van dialoog in ten einde de verslechterende economische situatie (Bruggemans, 2004, p. 60-83) en de internationale isolatie een halt toe te roepen. Toch kwam er pas politiek een ommezwaai in 1989. In dat jaar kwam De Klerk aan het hoofd van de NP en later dat jaar werd hij ook president. De grote omwenteling vond plaats in 1990 toen onder andere Nelson Mandela werd vrijgelaten en het ANC als gesprekspartner werd aanvaard. De NP wou niet meer wachten met het zoeken van toenadering totdat ze alle grip op het gebeuren was verloren. Er ving een periode aan van onderhandelingen over de transitie naar postapartheid Zuid-Afrika. Aanvankelijk was het Inkatha die een geprivilegieerde positie genoot als onderhandelingspartner. De organisatie had immers een grote achterban en toonde zich net zoals de NP voorstander van een aantal mechanismen waardoor de macht van de Afrikaanse numerieke meerderheid zou getemperd worden. Inkatha had daarenboven lange tijd een monopolie als oppositiebeweging gekend, aangezien ze in tegenstelling tot onder meer het ANC en het PAC niet buiten de wet was gesteld, en voer een ondernemingsvriendelijke koers. Belangrijk is dat de partij streefde naar de verdere erkenning van niet-democratisch verkozen chiefs. Het ANC kon zich daar in eerste instantie absoluut niet mee verzoenen. Het door Inkatha voorgestelde consociationeel model was bijvoorbeeld problematisch omdat politieke groepsrechten ontoelaatbaar geacht werden. 22

Voor haar was de opdeling van de bevolking in verschillende groepen een voortzetting van het apartheidsdenken. De partij van Mandela pleitte daarentegen voor centralisatie en een unitaristische staatsstructuur, conform het model van Westminster. Het ANC had ook geen hoge verwachtingen omtrent het voortbestaan van de traditionele structuren in een democratisch postapartheidstijdperk (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 762). De visie en houding van de partij evolueerden echter, waardoor ze steeds meer een aanvaardbare onderhandelingspartner werd. Ook traditionele leiders werden in de Interim-Grondwet en de uiteindelijke Grondwet na veel discussie erkend. Wanneer in mei 1991 bleek dat de overheid heimelijk subversieve Inkatha activiteiten financierde, werd een openlijke alliantie tussen de NP en Inkatha zelfs onmogelijk. Aanvankelijk vonden dan ook louter bilaterale onderhandelingen plaats tussen het ANC en de NP. Pas nadien werd getracht om zoveel mogelijk partners rond de onderhandelingstafel te krijgen. Tijdens deze onderhandelingen werden traditionele leiders eerst niet uitgenodigd. Pas in 1992 schoven ze mee aan de onderhandelingstafel, omdat het ANC een goede verstandhouding wou onderhouden met CONTRALESA en de organisatie er zich samen met de NP wou van vergewissen dat ook Inkatha zou deelnemen aan het onderhandelingsproces (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). Het uiteindelijke voorstel was eind 1993 klaar en toonde zich een sterk en coherent document waarin de verschillende partijen overeen kwamen hoe men stap voor stap de nieuwe politieke structuren zou gaan uittekenen (Deegan, 2001, p. 85). Men opteerde voor een periode van machtsdeling om te vermijden dat sommige partijen zich uitgesloten zouden voelen. De overgangsregeling ging verder uit van juridische continuïteit10. Dit hield onder meer in dat alle wetgevende akten behouden bleven, behoudens uitdrukkelijke uitzondering. Alle deelnemende partijen waren het er tijdens de onderhandelingen over eens dat de oude Grondwet niet langer van kracht kon blijven. Men koos ervoor om de definitieve grondwet te laten opstellen door een democratisch verkozen orgaan11, maar met dien verstande dat de eigenlijke auteurs van de nieuwe Grondwet niet zouden kunnen afwijken van een aantal vooraf bepaalde constitutionele principes12 (Klug, 1995, p. 436). Deze principes werden in de interim-grondwet van 1993 verankerd (Henrard en Smis, 2000, p. 29). Pas in 1994, op de vooravond van de verkiezingen, werd door een amendement de erkenning van traditionele leiders als constitutioneel principe toegevoegd (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). 10

Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 15, sectie 229-245. Er werd bepaald dat de constitutionele assemblee zou bestaan uit de Nationale Assemblee en de Senaat. Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 5, sectie 68 (1). 12 Zie: Constitution of the Republic of South Africa, 1993, hoofdstuk 5, sectie 71 (1). 11

23

C.3 Traditionele leiders tijdens de transitiefase De aanvankelijke overeenkomst die tot stand kwam tijdens het onderhandelingsproces, zette reeds de krachtlijnen van een overgangsregeling uiteen. Ze kende echter ook haar beperkingen, in die zin dat ze voornamelijk een product was van de NP en het ANC. Al snel verenigden de tegenstanders zich in de Freedom Alliance, een beweging die bestond uit leden van Inkatha, blank extreem-rechts en de thuislandregeringen van Bophuthatswana en Ciskei. Door middel van obstructie en geweld streefde deze bonte alliantie in de eerste plaats naar een zo groot mogelijke autonomie voor de regio’s. De onwillige thuislanden Ciskei en Bophuthatswana werden uiteindelijk door middel van het leger geïntegreerd in het ‘nieuwe’ Zuid-Afrika. De onwil om deel te nemen berustte immers hoofdzakelijk bij de traditionele leiders, die vreesden voor hun machtspositie in een postapartheidstijdperk. Het ANC kende in de voormalige thuislanden echter veel aanhang en het bleek voldoende om de onwillige bantustanleiders af te zetten. In KwaZulu-Natal was dergelijke oplossing niet denkbaar, aangezien Buthelezi een veel grotere achterban had (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 570). Met Inkatha moest men dus tot een onderhandelde oplossing komen om de partij te overtuigen deel te nemen aan de verkiezingen. Hoewel de koningskwestie opgelost werd door de erkenning van de traditionele monarch in de provincie KwaZulu-Natal13, bleef de macht van de nietverkozen leiders daarbij een belangrijk twistpunt. In het verleden was de relatie van het ANC met de traditionele bantustanleiders alvast niet eenduidig: enerzijds verzette de organisatie zich tegen het project op zich, maar anderzijds onderhield het ANC ook relaties met de verscheidene leidinggevende figuren binnen de bantustans. De onderliggende strategie van deze houding was het creëren van verzetshaarden van binnenuit (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 561). Volgens KOELBLE werd deze strategie echter snel verlaten gezien de grootschalige collaboratie met het apartheidsregime (Koelble, 2005, p. 14). Door de introductie van de Bantu Authorities Act en de Promotion of Bantu Self-Government Act was de aantrekkingskracht om samen te werken met de NP voor traditionele leiders immers enorm groot geworden (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 564 ev.). Tijdens het transitieproces probeerde het ANC in samenspraak met het Congress of Traditional Leaders of South Africa (CONTRALESA) een oplossing uit te werken. Deze organisatie werd opgericht in 1987 door een aantal leden van het ANC. Nadat de partij eind de jaren 1980 13

Inkatha hamerde op de erkenning van de Zulu-koning. Zo wou Buthelezi niet deelnemen aan de onderhandelingsgesprekken, tenzij er ook voor de koning een plaats werd voorzien als waarnemer. In feite gebruikte Inkatha de koning in een strategie van etnische mobilisatie. Zie: Johnston, 1996, p. 168-188.

24

opnieuw werd toegelaten, kwam bijgevolg al snel een alliantie tot stand tussen het ANC en CONTRALESA. De partij van Mandela wou immers haar steun in landelijke gebieden verbreden. De organisatie had dan ook tot doel om alle traditionele leiders te verenigen en op te komen voor de afschaffing van het bantustansysteem. Met het einde van apartheid in zicht werden er verschillende traditionele leiders bereid gevonden om zich onder het vaandel van CONTRALESA te scharen. De organisatie wordt evenwel uit verschillende hoek verweten slechts een instrument van het ANC te zijn. Een aantal van de activisten die de belangenorganisatie oprichtten, zouden er zelfs van overtuigd geweest zijn dat er finaal geen plaats meer was voor traditionele structuren in een democratisch Zuid-Afrika. Het is dan ook niet verwonderlijk dat sommige andere chiefs wel weigerden om zich bij de organisatie aan te sluiten, niet in het minst omdat men vreesde de macht die men verworven had onder het bantustansysteem te moeten opgeven (Beall en Ngonyama, 2009, p. 9). D. Conclusie Hoewel het ANC een tijd lang heeft getracht om samen te werken met traditionele leiders ten einde broeihaarden van verzet tegen apartheid te creëren op het platteland, moest men deze strategie omgooien omwille van de massale collaboratie met het regime. Aanvankelijk stond het ANC in het algemeen dan ook allerminst positief ten opzichte van traditionele leiders. Dat de erkenning van traditionele autoriteiten bij de onderhandelingen toch als constitutioneel principe werd aanvaard, heeft veel te maken met electorale overwegingen die men maakte. Vooral de rol van Inkatha tijdens de transitiefase mag niet onderschat worden. Het was namelijk grotendeels onder druk van deze partij dat het ANC was gaan beseffen dat het van cruciaal belang was om traditionele autoriteiten een zekere mate van accommodatie te verlenen ten einde aan de macht te kunnen komen. Volgens VAN KESSEL en OOMEN maakte het nieuwbakken respect voor traditionele structuren meer bepaald deel uit van een doordachte strategie om Inkatha te verslaan op haar eigen terrein en met haar eigen wapens. Door zich ook te profileren als hoeder van traditie en (de Zulu) cultuur, stapte het ANC mee in de strategische mobilisatie van identiteit. Daardoor wou ze vooral kunnen dingen naar de politieke controle over KwaZuluNatal. Deze strategie verklaart bijvoorbeeld de controversiële erkenning van Zulu Koning Zwelithini als constitutioneel monarch, net als waarom hij door de Ingonyama Trust Act maar liefst een derde van de gronden in de provincie verwierf. Een ander controversieel onderwerp was de vergoeding van de traditionele leiders. Met de Remuneration of Traditional Leaders Act van 1995 trachtte het ANC deze materie naar zich toe te trekken, meer bepaald door de 25

bevoegdheid over te hevelen van het provinciale naar het nationale niveau. Op die manier wou men de traditionele leiders in KwaZulu-Natal losmaken uit de grip van Inkatha. Het constitutioneel Hof oordeelde weliswaar dat de wet strijdig was met de Grondwet. Momenteel is de discussie over het betalen van een loon eerder op de achtergrond verdwenen in het globale debat, maar verschillende politieke partijen blijven desalniettemin proberen om traditionele leiders te overtuigen hun rangen te vervoegen (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 576). De verschillende demarches van het ANC tonen alleszins aan dat de partij hen een erg belangrijke partner vindt tijdens verkiezingen.

26

Hoofdstuk 4: Het democratische Zuid-Afrika A. Algemene beschouwingen Toen Zuid-Afrika in 1994 omgevormd werd tot een democratische staat vreesden talrijke waarnemers voor een regelrechte burgeroorlog of een militaire coup. Ondanks het oplaaiend geweld ten tijde van de onderhandelingen is het nooit zo ver gekomen. De Republiek van ZuidAfrika stabiliseerde zich en wordt algemeen aanzien als één van de successen van The Third Wave of Democracy. Dat het geweld tijdens en na de transitiefase niet verder is opgelaaid, heeft allicht veel te maken met de uitkomst van het onderhandelingsproces en de houding van verschillende prominente actoren tijdens het verloop ervan. Zo heeft men steeds een breed draagvlak voor de overeenkomst nagestreefd, een grote compromisbereidheid aan de dag gelegd en heeft men gekozen voor een lange, gefaseerde overgangsperiode, inclusief een periode van machtsdeling en juridische continuïteit. Dit laatste hield in dat alle wetgevende akten behouden bleven, behoudens uitdrukkelijke uitzondering. De definitieve Grondwet draagt tenslotte bij tot de stabilisering van democratie door middel van verscheidene bepalingen die de culturele diversiteit van het land willen accommoderen. Zo kennen onder meer het recht op zelfbeschikking en taalrechten een bijzondere plaats in de Grondwet. Samen met de erkenning van traditionele autoriteiten is dit, enerzijds gelet op het misbruik dat in het verleden van een identiteitsdiscours werd gemaakt en anderzijds op de collaboratie van traditionele leiders, een van de meest opvallende kenmerken van de Zuid-Afrikaanse constitutie. De Grondwet wordt verder als een van de meest liberale constituties ter wereld aanzien en bevat onder meer een uitgebreide Bill of Rights, conform de visie van het ANC die pleit voor rechtsbescherming op individuele basis. Het belang dat hieraan wordt gehecht, blijkt uit het feit dat alle andere rechten en vrijheden die erkend worden, zoals bijvoorbeeld op basis van het gewoonterecht14 (Thomas en Tladi, 1999, p. 355), onverkort gelden, op voorwaarde dat ze niet strijdig zijn met de Bill of Rights15. Door de aanvaarding van gewoonterecht naast de formele wetgeving wordt in de Grondwet met andere woorden een dualisme ingeschreven dat uiting geeft aan de wil om juridische pluraliteit tot op zekere hoogte te erkennen, maar culturele praktijken blijven in Zuid-Afrika hoe dan ook onderworpen aan de Grondwet en de Bill of Rights. Na het einde van de koloniale periode gingen Afrikaanse staten zoals gezegd op heel diverse manieren om met het bestaan van traditionele leiders op hun grondgebied. In sommige landen 14 15

Hiermee bedoelt men het inheems recht van de autochtone bevolking. Constitution of The Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 2, sectie 39 (3).

27

werd het instituut formeel afgeschaft, in andere werden hun bevoegdheden beperkt en in een laatste groep landen ging de overheid chiefs min of meer negeren (Ubink, 2008, p. 10 ev.). Ondanks wat verwacht werd, hebben traditionele systemen de Third Wave of Democracy in ZuidAfrika en elders hoe dan ook overleefd. Hoewel de transitie zich afspeelde binnen een internationale context die veel belang hechtte aan culturele rechten en autochtone instituties (Williams, 2009, p. 194), waren traditionele leiders aan het einde van de jaren 1980 en aan het begin van de jaren 1990 zoals gezegd onder zware druk komen te staan. Hun collaboratie met apartheid en het bantustansysteem zorgde voor herhaalde eisen tot afzetting van bepaalde chiefs en vanuit verschillende hoek werd het hele systeem van tribaal bestuur in vraag gesteld. Her en der stortten de traditionele structuren dan ook effectief in en werd de macht overgenomen door burgerorganisaties. Toch was het toen al niet helemaal duidelijk waartegen het verzet precies gericht was: tegen traditionele leiders als ondemocratisch instituut op zich, of tegen hun corrupte gebruiken onder het apartheidsregime. Sommigen maakten dan ook een onderscheid tussen authentieke en illegitieme chiefs (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). Zowat alle auteurs zijn het er echter over eens dat traditionele autoriteiten allesbehalve zijn weggedeemsterd. Beleidsmatig krijgen ze zelfs eerder meer aandacht, ook van internationale organisaties en donorlanden (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 11). In Zuid-Afrika worden ze in de Grondwet erkend en blijven ze voornamelijk op lokaal niveau belangrijk. Vandaag leven ongeveer 19 miljoen Zuid-Afrikanen, of 45% van het totale bevolkingsaantal, onder een traditioneel systeem (Williams, 2004, p. 114). Ongeveer 800 traditionele leiders kunnen terug gevonden worden in zes van de negen Zuid-Afrikaanse provincies, meer bepaald in Oost-Kaap, KwaZulu-Natal, Vrijstaat, North West, Limpopo en Mpumalanga (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 74). De

fundamentele

veranderingen

aan

de

formele

regels

en

instituties

in

het

postapartheidstijdperk hebben met andere woorden niet geleid tot de ondergang van informele instituties zoals traditionele machtsstructuren. Formele en informele systemen zijn naast elkaar blijven bestaan. Laatstgenoemden zijn er in geslaagd om te evolueren en zich aan te passen aan de nieuwe politieke omstandigheden (Beall en Ngonyama, 2009, p. 2). In de bovengenoemde provincies spelen ze nog steeds een belangrijke rol bij de toewijzing van gronden, het beslechten van lokale conflicten, materies die verband houden met het vererven van eigendom, conflictresolutie en de implementatie van het gewoonterecht, naast functies die verband houden met cultuur en religie. Ook LOGAN stelt dat traditionele leiders de laatste decennia meer doen dan louter overleven. Ze zouden zelfs groeien door gebruik te maken van de mogelijkheden die 28

de politieke bevrijding ook aan hen biedt. Zo werd men bijvoorbeeld in staat gesteld om CONTRALESA op te richten en op die manier op een georganiseerde wijze aan belangenvertegenwoordiging te doen (Logan, 2009, p. 107 ev.). Men heeft met wisselend succes er voor geijverd om controle te verwerven over ontwikkelingsprojecten, toegang te verkrijgen tot middelen die in principe aan de lokale overheid toebehoren, vertegenwoordigd te worden op het lokale bestuursniveau en in het algemeen een grotere invloed te hebben op de beleidsvorming op provinciaal en nationaal niveau. Ook WILLIAMS wijst er bijgevolg op dat traditionele autoriteiten niet immuun bleken te zijn voor de ingrijpende sociale en politieke veranderingen die in Zuid-Afrika plaatsvonden, maar dat men deze metamorfose evenwel tracht om te buigen zodat ze de eigen autoriteit eerder versterkt (Williams, 2004, p. 113-117) . Eerder werd aangehaald dat wettelijke erkenning daarentegen ook constitutieve effecten met zich meebrengt. De invulling van de institutie wordt daardoor namelijk vastgelegd en is, anders dan in het verleden, niet langer het voorwerp van onderhandeling (Oomen, 2005, p. 26-28). Zoals verderop zal blijken, vormen accommodatie en transformatie zelfs de rode draad doorheen de Traditional Leadership and Governance Framework Act van 2003. Deze kaderwet laat evenwel nog ruimte aan de provincies om eigen wetgeving uit te vaardigen die uiting kan geven aan lokale bijzonderheden. Binnen het kader van deze scriptie komen echter alleen de Zuid-Afrikaanse Grondwet en de nationale wetgeving aan bod.

29

B. De houding van het ANC: pragmatisme Tot het einde van de bevrijdingsstrijd hamerde het ANC er op dat traditionele autoriteiten een anachronisme vormden en dat de institutie niet verenigbaar was met niet-raciale en democratische principes (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 762). Toch bleek in het postapartheidstijdperk dat de partij traditionele autoriteiten grondwettelijk wou erkennen en dat men intern verdeeld was over hoeveel macht men hen in de wet precies zou gaan toekennen. Wanneer de voormalige president Thabo Mbeki aan de macht kwam, zou de partij zich steeds meer gaan profileren als een voorstander van het instituut (Lehman, 2007, p. 309). Hieronder worden de overwegingen aangehaald die het ANC uiteindelijk overtuigden om traditionele leiders te gaan accommoderen. B.1 De integratie in een moderne staat Volgens verschillende auteurs houdt de bereidwilligheid van het ANC verband met de betrachting om rurale gebieden effectief te integreren in de staat en dit binnen een context van een neoliberaal economisch beleid (Van Rouveroy Van Nieuwaal en Van Dijk, 1999; Ubink, 2008; Beall, 2005). Hoewel pragmatici vaak eerder een negatief beeld ophangen van traditionele leiders (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 9-10), zien ze chiefs als een institutie die hen daartoe toch in staat stelt, gelet op schaarse middelen waarover de staat beschikt en het herverdelingsbeleid dat ze voert op lokaal niveau. Op sociaaleconomisch vlak zijn de gevolgen van apartheid nog steeds niet uitgewist. Nog meer dan bij de politieke transitie loopt het uitwissen van de erfenis uit het verleden erg moeizaam. De moderne instellingen zijn er dan ook niet in geslaagd om de verwachtingen op dit vlak in te lossen. Zo steeg de werkloosheid in het democratische Zuid-Afrika aanvankelijk zelfs verder16. Hoewel er sinds 2003 – tot de economische crisis – een sterke positieve evolutie waar te nemen was door de aanhoudende economische groei17, blijft de grootschalige werkloosheid hoe dan ook een enorm probleem18. Opvallend is dat aanzienlijk meer Afrikanen werkloos zijn dan blanken (Bruggemans, 2004, p. 78) en dat Indiërs en kleurlingen net zoals ten tijde van apartheid ‘de tweede beste positie’ bekleden (Okechukwu, 2004, p. 19).

16

In absolute cijfers steeg de werkloosheid in de periode 1994-2007 van 2 tot 4,3 miljoen. Het Bruto Binnenlands Product steeg gemiddeld met ongeveer 4% per jaar. 18 http://siteresources.worldbank.org/INTEMPSHAGRO/Resources/Bhorat_Unemployment_SouthAfrica.pdf. In 2009 zou de werkloosheid nog steeds 21,9% bedragen. 17

30

De overheid bevindt zich bij de ontwikkeling van haar macro-economisch beleid echter tussen twee vuren: enerzijds een Afrikaans populisme, gevoed door de vakbonden en de verpauperde massa, dat stelt dat de herverdeling te traag en te beperkt verloopt en anderzijds de blanke ondernemers die gekant waren tegen een verregaand interventionistisch beleid en met wie de overheid moest samenwerken om economische groei te realiseren. De overheid vreesde dat wanneer ze niet zou tegemoet komen aan de desiderata van de blanke ondernemingswereld, ze zou geconfronteerd worden met een dramatische uittocht van kennis en kapitaal (Tangri en Southall, 2008, p. 699 ev). Haar beleid wordt dan ook gekenmerkt door besluiteloosheid en halfslachtigheid in een poging om beide doelstellingen zo goed mogelijk met elkaar te verzoenen. Bovendien kwam er ook kritiek op de manier van implementatie: de voordelen kwamen bijna uitsluitend ten goede aan de toplaag van de zwarte bevolking, voornamelijk aan diegenen met goede politieke connecties. Daardoor werd wel een Afrikaanse elite gecreëerd, maar het overgrote deel van zwarte bevolking bleef in de kou staan (Everingham en Jannecke, 2006, p. 547). Naar mate het beleid faalde en de legitimiteit van de overheid meer en meer in vraag werd gesteld, kwamen traditionele autoriteiten als alternatieve bestuursvorm terug op de voorgrond. Door het neoliberale beleid ontbreekt het immers aan de nodige middelen om voldoende tegemoet te kunnen komen aan de socio-economische problemen waar men in de onderontwikkelde, rurale gebieden mee te kampen heeft. Samenwerken met chiefs vormt dan een goedkope oplossing. NTSEBEZA ziet daar een historische oorzaak in en wijst alweer op het verleden van apartheid: landelijke gebieden maakten niet zelden deel uit van de vroegere bantustans, waar grote delen van de bevolking in armoede leefden en publieke dienstverlening niet kon gedragen worden door middel van belastingen (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). Door het feit dat men op sociaaleconomisch vlak het verleden van apartheid nog niet heeft kunnen uitwissen, zijn in zekere zin de bantustans in de praktijk blijven voortbestaan (Rangan en Gilmartin, 2002, p. 638-639). Zeker omdat lokale overheden in grote mate afhankelijk zijn van inkomsten uit eigen belastingen kan in deze gebieden de perceptie ontstaan dat de nieuwe, democratische instellingen de landelijke bevolking in de kou laat staan (Ntsebeza, 2003, p. 173226). Ook WILLIAMS stelt dat het gebrek aan middelen, corruptie en onverschilligheid hebben geleid tot een crisis op het lokale bestuursniveau, waardoor veel Zuid-Afrikanen hun geloof in de nieuwe instellingen zijn verloren (Williams, 2009, p. 198). De staat heeft door het gebrek aan middelen weinig alternatieven voor handen en moet wel samenwerken met de traditionele leiders (Beall, 2005, p. 267.)

31

Ze ziet zich meer bepaald verplicht om een beroep te doen op traditionele leiders wanneer beleidsmaatregelen moeten geïmplementeerd worden. Veel meer dan moderne instituties, zijn traditionele autoriteiten diep verankerd in de cultuur en de geschiedenis van de samenleving waarover ze gezag uitoefenen. Ze staan dichter bij de bevolking en blijven heel belangrijk in het dagdagelijkse leven van heel wat Afrikanen. Traditionele leiders kunnen dan ook een brugfunctie vervullen, waardoor de verkozen overheid in staat wordt gesteld om tot de landelijke bevolking door te dringen (Ubink, 2008, p. 11). Het verzet van de chiefs zou het daarentegen al helemaal onmogelijk maken om op lokaal niveau een beleid te voeren. Ook in omgekeerde richting biedt de accommodatie van traditionele leiders mogelijkheden voor de bevolking met het oog op participatie aan de besluitvorming (Logan, 2009, p. 105-108). Het ANC lijkt er dan ook in te berusten dat chiefs de dienst uitmaken in sommige gebieden en dat beleidsimplementatie eerder van hen afhankelijk is, dan van de lokale overheid. Ook THORNTON wijst erop dat chiefs vandaag de dag een aantal taken vervullen die eigenlijk aan de lokale administraties toekomen, maar waarvoor laatstgenoemden niet over de nodige capaciteit beschikken (Thornton, 2003, p. 123144). B.2 Het behoud en verwerven van macht Een tweede reeks argumenten houdt eerder verband met een aantal instrumentele overwegingen die men maakte met het oog op het behoud en het verwerven van macht. Wanneer het tijdens de bevrijdingsstrijd duidelijk was geworden dat er geen militaire oplossing mogelijk was en dat de politieke macht zou worden overgedragen door middel van verkiezingen, trachtte het ANC de steun voor haar programma zoveel mogelijk te verbreden. Zoals reeds aangehaald deed ze dit onder meer door allerlei culturele rechten op te nemen in de Grondwet. Het ANC leek zich bovendien ook al snel bewust van de electorale waarde van traditionele leiders. Hoewel men chiefs tot aan het einde van de jaren 1980 als een anachronisme beschouwde, besefte men dat men zich heel wat politieke weerstand op de nek zou halen wanneer men het instituut zonder meer zou afschaffen, en dit niet in het minst op het platteland (Beall en Ngonyama, 2009, p. 4-5). Om die reden zou het ANC voortaan proberen om de traditionele leiders aan haar kant krijgen. Het ontwikkelen van een identiteitsdiscours was daartoe dienstig. Deze strategie resulteerde in 1987 in de oprichting van belangenorganisatie CONTRALESA. Haar rol bij de uiteindelijke erkenning in de Grondwet werd, net zoals die van Inkatha, reeds aangehaald (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). VAN KESSEL en OOMEN wijzen er ook op dat het ANC in deze periode bijvoorbeeld de rol van chief Albert Luthuli sterk ging benadrukken. 32

In eerste instantie wou het ANC daardoor de historische rol van traditionele autoriteiten in de bevrijdingsstrijd accentueren, maar daarnaast wou ze ook het monopolie van Inkatha op de Zulu cultuur doorbreken. Hoewel de feitelijke rol van Luthuli binnen de organisatie eerder beperkt bleef, behoorde hij immers tot de Zulu gemeenschap, een gegeven waarvan de partij van Mandela graag gebruik maakte om haar banden met deze bevolkingsgroep aan te halen (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 564). Nadat ze hun initiële rol hadden gespeeld bij de erkenning van traditionele leiders in de Grondwet, gingen beide organisaties doelgericht verder lobbyen om de positie van de traditionele autoriteiten in het nieuwe Zuid-Afrika te behouden en te versterken. Het is belangrijk om op te merken dat een aantal chiefs er daarenboven in slaagden om verkozen te worden tot parlementsleden en om belangrijke posities te bekleden binnen het ANC (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 7-8). Anders dan in verschillende andere Afrikaanse landen is het voor traditionele leiders immers niet verboden om actief te participeren aan het politieke leven. In de Traditional Leadership and Governance Framework Act die verder op wordt besproken, werd in 2003 alleen bepaald dat traditionele raden niet mogen gebruikt worden om de belangen van een bepaalde politieke partij te behartigen. Over de traditionele leiders zelf wordt echter niet gesproken (Williams, 2009, p. 202). De chiefs lijken zich bovendien ook zelf maar al te goed bewust van hun electorale waarde. Zo verklaarde Patekile Holomisa dat “Any political party which allows itself to incur his wrath is more likely than not to fare badly in terms of getting mass support for its policies and/or development projects” (Thornton, 2003, p. 123-144). Tenslotte zorgt het afstaan van macht aan niet-verkozen autoriteiten ervoor dat een zekere mate van incorporatie van deze machthebbers in de staatsstructuren nodig is, wil men vermijden dat macht geabsorbeerd werd door perifere actoren waarover men geen controle heeft. Ook met het oog daarop heeft men getracht traditionele leiders wettelijk in het staatsbestel te verankeren, onder meer door een Huis van Traditionele Leiders op te richten en hun een loon uit te betalen (Ubink, 2008, p. 16). Deze en soortgelijke instellingen betekenen op hun beurt weer een opportuniteit om verder lobbywerk te verrichten. B.3 Culturele autonomie Als laatste reden haalt KOELBLE het belang van identiteit en culturele autonomie aan. Traditionele systemen spelen een belangrijke ideologische rol in het aflijnen van de Afrikaanse identiteit ten opzichte van alom aanwezig westerse, modernistische discours. Het beeld van de Afrikaanse dorpsvergadering, waarbij naar ieders mening wordt geluisterd en een ‘wijze leider’ een 33

beslissing neemt die er opgericht is om zoveel mogelijk consensus te bereiken, is een krachtige troop bij het beargumenteren van het bestaan van een authentieke, Afrikaanse democratische traditie. Wanneer men traditionele systemen kan verzoenen met dit beeld van democratie, dan houdt het instituut de belofte in zich om een cruciale rol te gaan spelen bij de ontwikkeling van een pan-Afrikaanse visie op democratie, die meer aangepast is aan de Afrikaanse situatie dan de westerse, liberale modellen. Op die manier houdt het blootleggen van contradicties tussen westerse en authentiek Afrikaanse opvattingen omtrent democratie zelfs verband met de ZuidAfrikaanse bevrijdingsstrijd. Traditionele systemen en gebruiken zijn ook van belang voor de eigenwaarde, die tijdens de koloniale periode en het apartheidsregime al te vaak werd onderuit gehaald. Tradities maken in die zin deel uit van een alternatief voor het opgelegde westerse model, dat in Afrika niet de welvaart gebracht heeft die er van verwacht werd. KOELBLE wijst er op dat de westerse invloed niet alleen heeft gezorgd voor democratisering, maar tegelijkertijd ook een neoliberaal economisch beleid heeft geïntroduceerd. Het gebrek aan overheidsuitgaven en investeringen zorgde voor problemen in de gezondheidszorg, voedseltekorten en het ineenstorten van de landbouw, wat dan weer een uitstekende voedingsbodem bleek om antidemocratische gevoelens te ontwikkelen (Koelble, 2005, p. 21 ev.). Door traditionele leiders te erkennen, hoopt het ANC dus niet alleen om haar beleid lokaal efficiënter te kunnen implementeren en het bestuur te verbeteren, maar ook om zich van de negatieve effecten van de modernisering af te zetten en haar tanende legitimiteit opnieuw te versterken (Ubink, 2008, p. 14). De Grondwet is tenslotte in het algemeen sterk verankerd in het internationaal recht. De erkenning van traditionele leiders door het ANC werd dan ook gefaciliteerd door het feit dat in de Internationale Gemeenschap in de jaren 1990 bijzonder veel aandacht werd geschonken aan culturele rechten en autochtone instituties (Williams, 2009, p. 194). Na het einde van de Koude Oorlog waren daarenboven verschillende Afrikaanse staten in elkaar gestort. Afrikaanse beleidsmakers wouden in het algemeen dan ook afstand doen van de koloniale erfenis en gingen op zoek naar autochtone alternatieven. Bijna overal op het Afrikaanse continent bleek dit een uitstekende voedingsbodem om traditionele autoriteiten te doen opleven (Oomen, 2005, p. 1618). Reeds tijdens de transitiefase kon men derhalve verwachten dat het ANC de visie die ze tot eind de jaren 1980 verkondigde, zou bijsturen. Zowel in de Interim-Grondwet als in de uiteindelijke Grondwet werden traditionele leiders erkend.

34

C. De Interim-Grondwet In de Interim-Grondwet19 kwam men overeen om traditionele leiders een adviserende rol toe te bedelen op zowel provinciaal als nationaal niveau. Dit gebeurde respectievelijk in het House of Traditional Leaders en de Council of Traditional Leaders. Men voorzag dat alle traditionele leiders die op het moment van de inwerkingtreding hun functie uitoefenden, erkend zouden worden voor een periode van minstens vijf jaar en ambtshalve deel zouden uitmaken van de lokale overheid (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 569). Verder werd de erkenning van de traditionele leiders en het traditioneel recht ook ingeschreven als een constitutioneel principe, zodat de definitieve Grondwet er niet van kon afwijken. In hoofdstuk 15 van de InterimGrondwet werd dan weer bepaald dat alle bestaande wetgeving van kracht bleef, behoudens uitzondering, tot wanneer deze vervangen werd door aangepaste wetten. Daardoor werden de bevoegdheden van traditionele leiders op vlak van onder meer lokaal bestuur en landallocatie alvast niet onmiddellijk beëindigd (Ntsebeza, 2004, p. 71). Tot de publicatie van de Traditional Leadership and Governance Framework Act in 2003 bleven de voorheen bestaande instituties met andere woorden gelden (Williams, 2009, p. 195). Voor de landelijke ANC-activisten die al jarenlang actie voerden tegen de traditionele leiders was deze wending een bittere pil om te slikken (Koelble, 2005, p. 17) . Inkatha vond de regeling in de Interim-Grondwet echter onvoldoende en beschuldigde CONTRALESA

er

van

een

marionet

van

het

ANC

te

zijn.

Vooral

met

de

gemeenteraadsverkiezingen van 199620 kwam de problematiek volop in de aandacht te staan. De partij van Buthelezi wou namelijk niet raken aan de traditionele machtsstructuren en wou daartoe een uitzondering maken op de democratische regels. Inkatha heeft door zijn obstructiepolitiek ongetwijfeld gewogen op het onderhandelingsproces en heeft de agenda en de uitkomst van de gesprekken mee bepaald. Toch is de eindbalans voor Inkatha zeker niet eenduidig positief: door de strategische etnische mobilisatie is de partij er niet in geslaagd om aanhang te verwerven over de etnisch-raciale breuklijnen heen (Johnston, 1996, p. 272). In 2009 zakte de partij zelfs weg tot amper 4,5% van de stemmen21.

19

Constitutioneel principe XIII. Aanvankelijk gepland op 1 november 1995. In KZN werden de verkiezingen echter twee keer uitgesteld, tot men op 26 juni 1996 verkiezingen hield. 21 http://www.elections.org.za 20

35

D. De Grondwet van 1996 D.1 Erkenning van traditionele leiders Drie jaar na het tot stand komen van de Interim-Grondwet, en vooral na een onverwacht grote verkiezingsoverwinning, was het ANC duidelijk minder enthousiast om de traditionele leiders een significante rol in het staatsbestel toe te bedelen. Niet langer ‘zou’, maar ‘kon’ een House of Traditional Leaders en een Council of Traditional Leaders opgericht worden (Klug, 2000, p. 115). Deze wijziging zorgde voor beperkingen op vlak van de positieve verplichtingen die in hoofde van de staat bestaan (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 32-33). Daarnaast werd ook geen referentie meer gemaakt naar de ex-officio vertegenwoordiging in lokale besturen (Crouzel, 1999, p. 35) en beperkte men er zich toe te zeggen dat de nationale wetgever een rol zou kunnen wegleggen voor de traditionele leiders op lokaal niveau (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 573). Hoofdstuk XII, dat handelt over traditionele leiders, is wellicht niet toevallig een van de kortste hoofdstukken van de Grondwet. Artikel 211 stelt meer bepaald dat: “(1) The institution, status, and role of traditional leadership, according to customary law, are recognized, subject to the constitution. (2) A traditional authority that observes a system of customary law may function subject to any applicable legislation and customs, which includes amendments to, or repeal of, that legislation and customs.” Artikel 212 zegt dan weer dat: “(1) National legislation may provide for a role for traditional leadership as an institution at local level on matters affecting local communities. (2) To deal with matters relating to traditional leadership, the role of traditional leaders, customary law and the customs of communities observing a system of customary lawa. national or provincial legislation may provide for the establishment of houses of traditional leaders; and b. national legislation may establish a council of traditional leaders.”

36

Opvallend is dat men verwijst naar de nationale wetgever, terwijl traditionele systemen en lokaal bestuur concurrente bevoegdheden zijn die ook onder de provincies vallen. In het algemeen valt dan weer vooral op dat de Grondwet erg vaag en onduidelijk blijft over de rol van de traditionele autoriteiten. Sommige auteurs beweren dat dit een gevolg is van de interne onenigheid binnen het ANC omtrent de erkenning van traditionele leiders (Levy en Tapscott, 2002). Hoe dan ook wordt nergens bijvoorbeeld verwoord wat de verhouding is met andere overheden of welke verplichtingen men heeft tegenover de traditionele gemeenschap (Williams, 2004, p. 116). Evenmin wordt verduidelijkt wat men onder ‘traditioneel recht’ moet verstaan of welke bevoegdheden traditionele autoriteiten kunnen uitoefenen (Williams, 2009, p. 194). De Grondwet laat met andere woorden zo goed als helemaal open welke rol traditionele leiders zouden gaan spelen bij het tot stand komen en het implementeren van een toekomstig beleid (Koelble, 2005, p. 46). De chiefs waren dan ook erg misnoegd over het gebrek aan transparantie en het ontbreken van werkelijke macht (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 78). Een ernstige discussie over de precieze invulling van hun functie drong zich bijgevolg al snel op. D.2 Het lokaal bestuur Na het einde van apartheid was het duidelijk dat de territoriale organisatie van de ZuidAfrikaanse staat moest gewijzigd worden. Zoals reeds eerder gezegd kwam men overeen om de staat in te richten aan de hand van drie bestuursniveaus. De verhouding tussen de nationale staat en de provincies werd daarbij het onderwerp van een heftige discussie tussen het ANC enerzijds en de NP en Inkatha anderzijds (Klug, 2000, p. 432-453). Met betrekking tot traditionele leiders zou vooral het lokale bestuursniveau dan weer stof doen opwaaien. In de Interim-Grondwet werd bepaald dat er in eerste instantie een periode van machtsdeling zou zijn. Het uitvlakken van de oude apartheidsstructuren zou namelijk verlopen in drie fases. Eerst zouden Transitional Local Councils, net zoals op nationaal niveau, samen met de oude apartheidsraden besturen. Dit vooral met het oog op eerlijke en vrije verkiezingen op lokaal niveau. De tweede fase werd ingezet met de eerste democratische gemeenteraadsverkiezingen en voorzag ook nog in mechanisme van machtsdeling. De kleurlingen en de blanke bevolking hadden immers het recht om evenveel raadsleden aan te duiden als de Afrikaanse bevolking, ondanks het verschil in bevolkingsaantal. Pas vanaf de derde fase, na de verkiezingen van 2000, zou de zwarte bevolking haar numerieke meerderheid electoraal vertaald zien en kwam de politieke transitie tot eindpunt (Lehman, 2007, p. 304-305). Al bij al bleef men ook op vlak van lokale besturen eerder vaag. Tijdens de onderhandelingsfase speelde de discussie zich dan ook in 37

eerste instantie af over de bevoegdheden van de provincies. De hervorming van het lokale bestuursniveau zou nochtans de inzet worden van een felle strijd tussen de voorstanders en de tegenstanders van traditionele autoriteiten, die reeds teleurgesteld waren over de bevoegdheden die hen waren toegekend op bovenlokaal niveau en nu vreesden om ook het laatste bastion van hun macht te verliezen (Beall en Ngonyama, 2009, p. 9-10). Modernisten daarentegen zagen de democratische instellingen duidelijk als de primaire bestuursvorm en keerden zich zelfs tegen een te verregaande decentralisering van bevoegdheden. Ze argumenteerden dat daardoor het despotisme uit het verleden in stand zou worden gehouden. Nochtans wordt decentralisering in een moderne staat ingegeven door de betrachting om de overheid dichter bij de bevolking te brengen, zodat participatie en verantwoording ten opzichte van de burger stijgt, wat dan weer de kwaliteit van het bestuur en de democratie ten goede zou moeten komen (Ntsebeza, 2004, p. 67-70). Ook voor de implementatie van een genderperspectief in het beleid zou decentralisering in principe om dezelfde redenen positief kunnen zijn. Vrouwen zouden sneller kansen krijgen in het lokale bestuur en kunnen van daaruit ervaring opdoen ten einde verder door te groeien (Beall, 2005, p. 260). Na het einde van apartheid liberaliseerde het ANC haar macro-economisch programma echter al snel met de Growth, Employment and Redistribution Strategy. Met dit programma kwam het accent vooral op de goede werking van de private markt en economische groei te liggen. Decentralisering moest voortaan vooral de efficiëntie van het bestuur ten goede komen, eerder dan emancipatie en gelijkheid (Okechukwu, 2004, p. 7). Door dit neoliberale beleid zijn de staatsuitgaven bovendien te beperkt om voldoende tegemoet te kunnen komen aan de socioeconomische problemen waarmee men in rurale gebieden te kampen heeft, laat staan om ze in de staatsstructuur te integreren. Het lokale bestuur bleef in landelijke gebieden bijgevolg in handen van traditionele leiders. Daarom stellen modernisten dat het overhevelen van bevoegdheden naar het lokale bestuursniveau het gedecentraliseerde despotisme uiteindelijk in stand dreigt te houden (Beall, 2005, p. 258). Het ANC van zijn kant probeerde de chiefs gerust te stellen door hen een voorname rol in ontwikkelingsprojecten voor te spiegelen. Het was echter bovenal niet duidelijk wat de verhouding en taakverdeling precies zou zijn tussen hen en het lokale, verkozen bestuur. Buthelezi stelde alleszins dat de overgangsregeling alleen gold in stedelijke gebieden en niet in landelijke regio’s, omdat daar de traditionele machtsstructuren dienden behouden te blijven. Opvallend was dat CONTRALESA in dit dispuut de kant koos van Inkatha en dreigde met een boycot van de verkiezingen in landelijke gebieden (Van Kessel en Oomen, 1997, p. 583). 38

Uiteindelijk besliste de regering om pas na de verkiezingen op zoek te gaan naar een definitieve oplossing. De definitieve Grondwet van 1996 bepaalt hoe dan ook dat het lokale bestuursniveau zou bestaan uit gemeentes, die samen het hele grondgebied omvatten22. In artikel 152, dat handelt over de doelstellingen van het lokale bestuur, wordt aandacht besteed aan democratische principes, de betrokkenheid van de gemeenschap en lokale ontwikkeling: “The object of local government are(a) to provide democratic and accountable government for local communities; (b) to ensure the provision of services to communities in a sustainable manner; (c) to promote social and economic development; (d) to promote a safe and healthy environment; and (e) to encourage the involvement of communities and community organizations in the matters of local government.” De Grondwet bepaalt verder dat de nationale wetgever criteria en procedures moet vaststellen om de gemeenten geografisch te begrenzen en dat ze hierbij rekening moet houden met de betrachting om op een billijke en duurzame manier aan dienstverlening te doen. De provincies moeten toezien op de uitoefening van de functies van de lokale overheden en hun daarbij indien nodig ondersteunen23. Het functioneren en de begrenzing van lokale overheden zouden in 1998 het onderwerp gaan uitmaken van twee wetten. Aangezien zij ook een indirecte invloed hebben op traditionele leiders, worden ze verderop besproken. D.3 Landhervormingen De Zuid-Afrikaanse Grondwet omvat tenslotte een reeks sociaaleconomische rechten die de staat progressief moet realiseren. De Grondwet wordt daarom als ‘transformatief’ aangeduid (Liebenberg en Goldblatt, 2007, p. 337). De doelstelling is duidelijk om het verleden van apartheid uit te wissen. In tegenstelling tot de gehoudenheid van het ANC aan een niet-raciale samenleving en de uitdrukkelijke vermelding van ‘ras’ als discriminatiegrond, definieert men sociaaleconomische herverdelingsmaatregelen zelfs in raciale termen (Glaser, 2007, p. 105-123). Dit moet men begrijpen in het kader van het specifieke verleden van kolonisatie en apartheid,

22 23

Constitution of the Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 7, sectie 151. Constitution of the Republic of South Africa, 1996, hoofdstuk 7, sectie 152 en 156.

39

waarin een blanke minderheid de niet-blanke bevolking eeuwenlang exploiteerde en discriminatie institutionaliseerde. Ondanks de bezwaren die auteurs als GLASER hiertegen formuleren, valt er voor deze aanpak toch ook heel wat te zeggen. Hoe onrechtvaardig zou het immers niet zijn in het licht van de specifieke Zuid-Afrikaanse geschiedenis om individuen op louter formele wijze gelijk te gaan behandelen? In de praktijk zou dit neer komen op het behoud van een status quo, terwijl die status quo het rechtstreekse resultaat is van meer dan 400 jaar discriminatie. Het ANC wil dan ook tegemoet komen aan ongelijkheden die te wijten zijn aan discriminatie uit het verleden. Een aspect daarvan is de verdeling van gronden. Het Zuid-Afrikaanse territorium was in 1994 discriminatoir verdeeld tussen de blanke en niet-blanke bevolking. Het apartheidssysteem heeft ongetwijfeld tot dit gegeven bijgedragen, maar de eigenlijke wortels gaan terug tot de 18de en 19de eeuw. Blanke kolonisatoren slaagden er toen in om een groot deel van het huidige Zuid-Afrikaanse grondgebied te bezetten en de oorspronkelijke bevolking te verdrijven. Deze gedwongen landoverdracht werd in 1913 bekrachtigd in de Natives Land Act door de instelling van reservaten24. Buiten deze afgebakende gebieden konden Afrikanen geen grond verwerven. Ten tijde van het apartheidsregime zette men dit beleid van positieve discriminatie ten gunste van de blanke bevolking voort, onder meer door middel van het thuislandenproject (Everingham en Jannecke, 2006, p. 547 ev.). In de Grondwet van 1996 wordt een aanzet gegeven doordat het eigendomsrecht een uitzondering maakt met het oog op herverdeling. Na de afschaffing van apartheid stelde het ANC zich in het Reconstruction and Development Program (RDP) vervolgens enkele ambitieuze, maar concrete doelen voorop. Men wou onder andere een herverdeling van 30% van de landbouwgronden bekomen tegen 2009 (Okechukwu, 2004, p. 14). Net zoals in het latere Growth, Employment and Redistribution (GEAR) programma wou men daarbij rekening houden met de eis tot gendergelijkheid (Rangan en Gilmartin, 2002, p. 634). De effectieve realisatie verloopt echter immens traag. Zo werden er onder Mandela minder dan 1% van de gronden herverdeeld en was dit percentage in 2004 slechts opgelopen tot 3% (Walker, 2005, p. 816). Naast restitutie en herverdeling was men ook begaan met de erkenning van eigendomsrechten die onzeker zijn door het voorheen gevoerde beleid en de erkenning van ‘traditionele’ vormen van gemeenschappelijke eigendom. In 2004 zou men daartoe de Communal Land Rights Act afkondigen die verderop besproken wordt. Tenslotte wordt ook de 24

Oorspronkelijk maakten de reservaten 7 en later 13,6% van het grondgebied uit. De Afrikanen maakten zo’n 87% van de totale bevolking uit.

40

onderlinge afhankelijkheid en verbondenheid van sociaaleconomische en politieke grondrechten aanvaard (Fredman, 2007, p. 214-234). Een gebrekkige sociaaleconomische transformatie komt de politieke transformatie niet ten goede, en kan in het bijzonder de politieke participatie van de niet-blanke bevolking ondermijnen. Zeker in de voormalige bantustans heeft dit geleid tot teleurstelling in de nieuwe, democratische instellingen en zijn traditionele autoriteiten daardoor terug op het voorplan gekomen (Koelble, 2005, p. 49). Ook aan deze vaststelling wordt verderop nog aandacht besteed.

41

E. De Nationale Wet E. 1 Local Government Transitional Act Tijdens het onderhandelingsproces en in de grondwet was men steeds vaag gebleven over de functie van traditionele autoriteiten. De Local Government Transitional Act van 1993 was het eerste document waarin men, weliswaar beperkt, hun rol concretiseerde. In deze wet werden traditionele leiders immers net zoals vrouwen en landarbeiders beschouwd als een belangengroep, met een maximale ex-officio vertegenwoordiging van 10% in het lokale bestuur. (Ntsebeza, 2004, p. 74-75 en Pycroft, 1996, p. 241). Zeker in de eerste jaren na het einde van apartheid was het ANC sterk verdeeld over de toekomstige rol van traditionele leiders. Pas in 1997 nam de partij op zijn vijftigste nationale conferentie een resolutie aan waarin men chiefs een adviserende rol beloofde in het bestuur en een grotere betrokkenheid op vlak van ontwikkeling (Beall en Ngonyama, 2009, p. 5) E.2 House of Traditional Leaders In hetzelfde jaar werd ook het National House of Traditional Leaders opgericht. Deze instelling kreeg effectief een adviserende rol en zou een brugfunctie gaan vormen tussen de verkozen overheid en de traditionele leiders (Williams, 2009, p. 197). Reeds in de Interim-Grondwet was bepaald dat ook provinciale Huizen van Traditionele Leiders opgericht konden worden. Zes provincies zouden daar effectief toe overgaan. Deze instellingen bestaan uit vertegenwoordigers die door de traditionele autoriteiten worden verkozen of aangeduid. Een Huis heeft de bevoegdheid om de overheid te adviseren en voorstellen te formuleren aangaande materies die verband houden met de traditionele autoriteiten, inheems recht en de tradities en gebruiken van de traditionele gemeenschappen binnen de provincie. Daartoe moet elk wetsontwerp dienaangaande voorgelegd worden ter advies. De traditionele leiders hebben echter geen vetorecht en kunnen het afkondigen van een wet hooguit met dertig dagen vertragen (Ntsebeza, 1999, p. 89). Het Nationaal Huis van Traditionele Leiders wordt samengesteld door middel van een kiescollege, dat op zijn beurt wordt benoemd door de leden van de provinciale Huizen van Traditionele Leiders. Op beide niveaus vervullen de Huizen gelijkaardige functies. Ondanks de onderhandelingen tijdens de transitiefase, de grondwettelijke erkenning van het instituut, de oprichting van bovenstaande instellingen en de beloftes van het ANC, moest de discussie rond de positie van traditionele leiders in het democratische Zuid-Afrika toen nog grotendeels gevoerd worden. Omtrent de precieze invulling van hun functie was men namelijk 42

steeds onduidelijk gebleven. Het strijdtoneel was het lokale bestuursniveau. De eerste wettelijke initiatieven zouden echter slechts indirect het onderwerp behandelen. E.3 White Paper on Local Government Voor de lokale besturen werd in 1998 een White paper on Local Government gepubliceerd. In dit beleidsdocument werd in de eerste plaats verduidelijkt welke rol de lokale overheden zouden spelen na de verkiezingen van 2000, waarna een einde kwam aan de Transitional Local Councils. Vooral in de voormalige bantustans werd men geconfronteerd met problemen: de traditionele leiders waren er vaak de enige vorm van bestuur (Beall en Ngonyama, 2009, p. 5). Een cruciaal onderwerp was dan ook de vertegenwoordiging van de bevolking op lokaal niveau. De White Paper zegt hierover dat: “It is proposed, in accordance with the constitution, that there will be elected government in all the areas falling under traditional authorities. Traditional leadership should play a role closest to the people. Their role will include attending and participating in meetings of the Councils and advising Councils on the needs and interests of their communities.”. Ontwikkeling werd dan weer een kerntaak genoemd op het lokale bestuursniveau (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 76-77). Met betrekking tot traditionele leiders is de tekst erg bondig: “There is no doubt that the important role that traditional leaders have played in the development of their communities should be continued.”. Men kan zich de vraag stellen of en in welke mate traditionele leiders in het verleden effectief betrokken waren bij ontwikkelingsprojecten. Hierboven werd reeds aangehaald dat bepaalde chiefs allerminst geliefd waren bij hun bevolking en er allerlei corrupte gebruiken op nahielden. De traditionele leiders hebben er zich na 1994 alleszins actief voor ingezet om op vlak van ontwikkeling meer invloed en controle te verwerven (Williams, 2004, p. 117). Net als de grondwet blijft het beleidsdocument al bij al eerder vaag over de precieze invulling van de functie van traditionele leiders. De tekst maakt in de eerste plaats niet duidelijk hoe de verhouding tussen lokale overheden en traditionele leiders in een democratisch ZuidAfrika er precies zou moeten uitzien. De wetgever beperkte zich er toe te stellen dat men zou moeten gaan samenwerken (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 763) en dat er nood is aan een “innovative institutional arrangement, which combines the natural capacities of both traditional and elected local government to advance the development of rural areas and communities” (Williams, 2009, p. 196). Men ontweek daardoor de discussie rond de precieze bevoegdheidsverdeling en stelde voor om daarover een White Paper on Traditional Affairs op te stellen. Verder benadert men het instituut in het algemeen eerder op een generaliserende en 43

ahistorische manier, die geen rekening houdt met de enorme verscheidenheid die er in de praktijk terug te vinden is (Ntsebeza, 2003, p. 173-226). In de aanloop van de daarop volgende gemeenteraadsverkiezingen bleef het thema het onderwerp uitmaken van een intens debat en zou het uiteindelijk aanleiding geven tot het uitstellen van de verkiezingsdatum. In deze periode kondigde men ook de nodige wetten af om de nieuwe gemeentebesturen een kader te verlenen waarbinnen ze hun functies effectief konden uitoefenen. Uiteindelijk zou de White Paper on Local Government de basis gaan vormen voor de publicatie van drie verschillende wetten: de Municipal Demarcation Act (1998), de Municipal Structures Act (1998) en de Municipal Systems Act (2000). Deze laatste omschrijft in hoofdzaak de interne procedures en administratie van de nieuwe gemeentelijke structuren en is niet relevant in het kader van deze paper. E.4 Municipal Demarcation Act In 2000 kwam een einde aan de politieke transitie op gemeentelijke niveau. Daarom ging men eind de jaren 1990 een wettelijke kader uitwerken waarbinnen de nieuwe, democratische instellingen zouden kunnen functioneren. De Grondwet bepaalde daartoe dat men een onafhankelijk orgaan moest oprichten dat de territoriale grenzen van de gemeenten opnieuw zou bepalen. Verder koos men er ook voor om het aantal gemeenten te beperken en de rol van de lokale overheid uit te breiden in relatie tot de provincies (Lehman, 2007, p. 305). De begrenzing van de gemeenten werd geleid door Municipal Demarcation Board, een instelling die door de Demarcation Act in het leven was geroepen. Bij de begrenzing zelf diende men rekening te behouden met de betrachting om een einde te stellen aan een aantal pijnpunten uit het verleden. Zo wou men alle (rurale) gebieden in de structuur integreren door rijke blanke en arme zwarte gebieden samen te brengen, opdat men door middel van belastingen overal zou kunnen voorzien in voldoende openbare dienstverlening. Gemeenten moeten immers voor maar liefst 90% van hun inkomsten zelf instaan (Beall, 2005, p. 260). Ten tweede ging men omwille van financiële redenen het aantal gemeenten beperken. De voorheen bestaande indeling was immers niet leefbaar gebleken. Men hoopte met andere woorden dat deze ingreep de administratieve en economische efficiëntie zou ten goede komen (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 77) en dat men daardoor komaf kon maken met de discriminatoire erfenis uit het verleden. (Rangan en Gilmartin, 2002, p. 638-639). In feite was het opzet dus om herverdeling te bekomen tussen de blanke en Afrikaanse bevolking, maar al snel kwam er net van de Afrikaanse elite kritiek. 44

Het herbegrenzen werd door de traditionele leiders immers aangevoeld als een bedreiging voor hun macht en legitimiteit. In eerste instantie omdat gebieden in de moderne staatsstructuur zouden geïntegreerd worden die voordien louter onder het gezag van traditionele leiders stonden. De vrees bestond ook dat de nieuwe grenzen traditionele gebieden zouden doorkruisen (Beall en Ngonyama, 2009, p. 15-16). Het verminderen van het aantal gemeenten zou het hen ook moeilijker maken om een zetel te veroveren in de democratische instellingen. De polemiek die het debat naar aanloop van de eerste gemeenteraadsverkiezingen beheerste, werd daardoor alleen maar versterkt. Het aantal gemeenten werd desalniettemin verminderd van 850 tot 243 over het hele land. Zelfs tegenstanders van traditionele systemen zoals NTSEBEZA zeggen dat deze hervorming tot gevolg heeft dat de afstand tussen het lokale bestuur en de burger vergroot en dat inwoners van rurale gebieden verder gemarginaliseerd worden. Het aantal verkozen raadsleden zou bovendien te klein worden om alle toegewezen taken te vervullen. Daardoor zouden er voor democratisch verkozen raadsleden no-go zones ontstaan waarin de bevolking zich tot de niet-verkozen, traditionele leiders moet wenden aangezien zij dichter bij de burger staan, met ontgoocheling in democratie en de moderne staat tot gevolg (Ntsebeza, 2002, p. 16). Ook bij de meest recente gemeenteraadsverkiezingen van 2006 was het thema nog actueel. Toch was het verzet vanwege de chiefs duidelijk minder intens. Het Demarcation Board droeg daartoe bij door een beleid te ontwikkelen waardoor de nieuwe afbakening niet doorheen gebieden liep die toebehoren aan traditionele leiders (Lehman, 2007, p. 314). E.5 Municipal Structures Act Deze wet voorziet in de oprichting van gemeenten volgens verschillende categorieën en types. Met betrekking tot de traditionele leiders werd aanvankelijk bepaald dat ze recht hadden op een vertegenwoordiging van 10% in de gemeenteraden, weliswaar met enkel en alleen adviesrecht, en dat er samenwerking zou plaatsvinden op vlak van ontwikkelingsprojecten. Verder werden hun bevoegdheden voornamelijk gezien in het kader van materies van traditioneel recht. De houding van het ANC was in feite toen nog allerminst eenduidig. Pas na herhaald overleg tussen de overheid en een afvaardiging van de traditionele leiders werden er toegevingen gedaan. Vlak voor de verkiezingen werd de Municipal Structures Act geamendeerd en werd de vertegenwoordiging opgetrokken tot een maximum van 20%. In het voorontwerp van een tweede amendement werd zelfs de mogelijkheid gelaten om aan lokale besturen toe te staan

45

bepaalde van hun bevoegdheden, onder meer inzake het innen van belastingen en boetes, te delegeren aan traditionele leiders (Lehman, 2007, p. 308). De chiefs werden door de toegevingen van de overheid alleen maar aangemoedigd om meer te eisen. Zij wouden zelfs een aanpassing van de Grondwet bekomen, waardoor gemeenten niet langer over het hele grondgebied zouden worden opgericht. Ze eisten met andere woorden dat traditionele autoriteiten de voornaamste bestuursvorm bleven in rurale gebieden die onder het apartheidsregime aan de bantustans toebehoorden (Ntsebeza, 2004, p. 77). Verder wou men ook meer uitgebreid vertegenwoordigd worden in het lokale bestuur, zonder de beschikbare middelen nog langer te moeten delen. De chiefs eisten het recht op om de helft van elke gemeenteraad te kunnen benoemen. Buthelezi verklaarde dat “the so called amendments before parliament do not deal with the issue. We are talking about the replacement of traditional leaders as the primary leadership structure”. Het parlement zelf was verdeeld. Men was het niet eens over hoeveel macht men nu aan traditionele leiders zou toekennen op het lokale bestuursniveau. De traditionele leiders bleken echter ook op hun beurt intern verdeeld te zijn. Zo verklaarde Chief Zibuse Mlaba in naam van ongeveer honderd andere traditionele leiders dat “I don’t see why we demanded the same powers as elected councilors. I don’t see why we should hold

government

to

ransom”.

Uiteindelijk

vonden

in

de

december

2000

de

gemeenteraadsverkiezingen plaats. Hoewel enkele chiefs hadden opgeroepen om de stembusgang te boycotten en niet te gaan stemmen, verliep dit vrij sereen. Na de verkiezingen rees de vraag naar de legitimiteit en de rol van de traditionele leiders evenwel meer dan ooit (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 763). Tegenstanders wezen alweer op het gebrek aan democratisch mandaat en hun rol tijdens het apartheidsregime. Daarnaast werden er vragen gesteld bij de geschiktheid van traditionele figuren om actief te participeren in het politieke leven (Crouzel, 1999, p. 36) en vond men dat traditionele leiders geen bevoegdheden konden uitoefenen zonder er ook verantwoordelijkheid voor te dragen. Op dat vlak bestonden er immers nog steeds geen duidelijke mechanismen. Voorstanders argumenteerden dat sinds het begin van de jaren 1990 een zekere tendens tot democratisering had plaatsgevonden en dat sommige posities binnen de traditionele machtsstructuren her en der al verkozen werden. Bovendien zouden traditionele systemen van oudsher democratische trekken vertonen en zou een traditionele leider op basis van de gewoonte niet ongebonden zijn functies kunnen uitoefenen (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 78-79). Het ANC vaardigde na de verkiezingen hoe dan ook een statement of intent uit, waarin het verkondigde dat de Grondwet zou geamendeerd worden ten einde de bevoegdheden van traditionele leiders 46

duidelijker te formuleren. Een amendement zou er uiteindelijk niet komen, maar wel een kaderwet (Williams, 2009, p. 197). E.6 Traditional Leadership and Governance Framework Act In een eerste reactie van de wetgever werd de vertegenwoordiging in de gemeenteraden opgetrokken tot 20%, maar pas in 2003 werd er met de Traditional Leadership and Governance Framework Act en de voorafgaande White Paper echt een duidelijk signaal gegeven. Tot dan had de wetgeving alleen indirect een impact gehad op traditionele leiders. De nieuwe wettekst was het product van jarenlange, moeilijke onderhandelingen, waarin men een evenwicht moest vinden tussen de wil om traditionele autoriteiten te accommoderen en de noodzaak om hen tot op een zekere hoogte te transformeren. Het was eveneens het resultaat van een jarenlange strijd om macht en middelen, waarbij veel van wat in de praktijk reeds gegroeid was, nu ook formeel in de wet werd vastgelegd. Enerzijds spreekt men in de White Paper dan ook over “an important role to play in deepening and enriching democratic governance at a local level”, maar anderzijds zegt men voor het eerst ondubbelzinnig dat het instituut zich in een democratische samenleving moet aanpassen. Deze beleidsoptie werd bekrachtigd met de Traditional Leadership and Governance Framework Act. De wet wil de precieze rol van traditionele leiders verduidelijken, maar benadrukt dat het instituut zich ook moet transformeren om in grotere mate te beantwoorden

aan

democratische

principes

en

gelijkheidsidealen.

Vooral

lokale

vertegenwoordiging en verantwoording tegenover de gemeenschap is daarbij erg belangrijk, hoewel traditionalisten argumenteerden dat enige aanpassing niet nodig was, aangezien het instituut reeds beantwoordt aan een authentieke, Afrikaanse vorm van democratie (Williams, 2009, p. 191). Concreet bepaalde men dat er traditionele raden moeten opgericht worden in elk gebied dat door de eerste minister van de provincie in kwestie als een traditionele gemeenschap erkend wordt (Ntsebeza, 2005). Deze raden moeten de ‘traditionele autoriteiten’ die onder de Bantu Authorities Act van 1951 erkend werden vervangen. Erkenning van de nieuwe instellingen gebeurt in overleg met het Huis van Traditionele Leiders en de gemeenschap zelf. Het oprichten van traditionele raden moet men overeenkomstig de preambule van de wet kaderen binnen de transformatie van “the institution of traditional leadership…in line with constitutional imperatives… so that democratic governance and the values of an open and democratic society may be promoted; and gender equality within the institution of traditional leadership may progressively be advanced”. De wet licht echter niet toe hoe deze veranderingen precies moeten 47

gebeuren en voorziet niet in sancties als ze gewoonweg niet plaatsvinden. Er werd wel bepaald dat traditionele raden minimaal moeten bestaan uit een aantal verkozen leden. In eerste instantie ging het om een vierde van het totale aantal, maar onder heftige kritiek werd dit nog opgetrokken tot veertig procent. Een derde van de raad moet daarenboven bestaan uit vrouwen. De bevoegdheden van de raden houden in hoofdzaak verband met de lokale gewoonte en traditie, naast openbare dienstverlening en ontwikkelingsprojecten25. In feite sluit deze verplichting aan bij een ontwikkeling die sinds het begin van de jaren 1990 reeds in de praktijk had plaats gevonden. Steeds meer stonden traditionele leiders zelf toe dat bepaalde functies binnen de traditionele machtsstructuren werden verkozen (Williams, 2004, p. 128-131). Het niet nakomen van deze verplichting wordt in de wet evenwel ook niet gesanctioneerd, zodat er in feite weinig veranderd is (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 764). Bovendien wordt het merendeel van de leden dus nog steeds door de chief benoemd en is men als raadslid financieel van hem afhankelijk. In de praktijk blijkt dat de macht van de chief bijgevolg erg groot blijft en dat er vaak weinig ruimte wordt gelaten voor werkelijke participatie. Raadsleden die er een afwijkende houding of opvatting op na houden, worden in de toekomst gewoonweg niet meer benoemd (Beall en Ngonyama, 2009, p. 22). De voorbereidende werken van de wet tonen aan dat de dominantie van traditionele leiders in feite een toegift was om hen te overtuigen geen grondwetsamendering na te streven. De chiefs wouden de bepaling waarin stond dat over het hele grondgebied gemeentes moesten opgericht worden immers aangepast zien. De wet doet verder een poging om de verhouding met de lokale overheid te omschrijven, wanneer ze stelt dat deze gebaseerd is op “the principles of mutual respect and recognition of the status and roles of the respective parties”. Een van de taken van de traditionele raden verwijst overigens letterlijk naar de samenwerking met de verkozen overheid op vlak van ontwikkelingsprojecten. Zo moet men de onder meer de lokale overheid ondersteunen bij het identificeren van de noden van de gemeenschap. Verder bepaalde men dat lokale Huizen van Traditionele leiders zouden opgericht worden in districten waar meer dan een chief gezag uitoefent. Deze huizen zouden bestaan uit minstens vijf en maximaal tien leden, waarbij men er naar moet streven om de vertegenwoordiging van vrouwen te bevorderen. Hun taak bestaat er voornamelijk uit om de districtsraden te adviseren op vlak van ontwikkeling, lokaal bestuur en traditie (Williams, 2009, p. 201-204). Tenslotte werd voorzien in de oprichting van de Commission on Traditional Leadership Disputes and Claims die instaat voor klachten met betrekking tot de positie van traditionele leiders of het 25

Traditional Leadership and Governance Framework Act, 2003.

48

statuut van een traditionele gemeenschap. De temporele bevoegdheid van deze commissie gaat in de regel terug tot 1927, maar uitzonderlijk kan men klachten behandelen die verder teruggaan in de tijd. De idee achter deze commissie is afkomstig van CONTRALESA. Deze organisatie was zich bewust van de kritiek dat hedendaagse traditionele leiders een creatie zouden zijn van de koloniale periode en het apartheidsregime. Vaak werden chiefs immers door het toenmalige bestuur ten onrechte benoemd. Door een neutrale commissie op te richten die onderzoek zou kunnen verrichten naar deze grieven, wou men aan dit probleem beantwoorden en de legitimiteit van de traditionele leiders verhogen (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 40-41). In juli 2010 werden effectief zes van de dertien bestaande traditionele monarchieën afgeschaft. President Zuma verklaarde dat men op die manier wou afrekenen met de fouten uit het verleden (De Volkskrant, 29 juli 2010). De traditionele autoriteiten zelf stonden van bij het afkondigen van de wet eerder sceptisch tegenover de uiteindelijke tekst. Autonome bevoegdheden worden hen niet verleend en de verkozen overheid blijft veruit het primaire bestuur. Volgens Buthelezi worden chiefs herleid tot loutere adviseurs en zou de wet hun autoriteit in landelijke gebieden ondergraven. Zelfs leden van het ANC lieten zich kritisch uit. Traditionele leiders beargumenteerden dat ze zouden moeten erkend worden als een autonoom bestuursniveau en dat ze controle zouden moeten hebben over financiën en ontwikkelingsprojecten. Op zijn beurt probeerde huidig president Jacob Zuma echter om de chiefs gerust te stellen door publiekelijk te verklaren dat ze wel degelijk een cruciale rol spelen in de uitbouw van een democratische, Zuid-Afrikaanse staat en dat het onmogelijk is dat overheid het instituut in de toekomst zou proberen vernietigen (Williams, 2009, p. 193). Ook de bevoegde minister stelde in het voorwoord van de White Paper dat men er binnen zijn department van overtuigd is dat “the institution has a place in our democracy, and has a potential to transform and contribute enormously towards the restoration of the moral fiber of our society and in the reconstruction and development of the country, especially in rural areas.” (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 20-21). Markant is bovenal dat de wetgever net zoals in het verleden al bij al toch weinig concreet werd. Zo geeft men met betrekking tot de taken van individuele traditionele leiders slechts een lijst van bevoegdheden die hun door de provinciale wetgever kunnen toegewezen worden. Op zich is dit niet vreemd voor een kaderwet en hoewel SITHOLE en THAMSANQA betwijfelen of het omgekeerde wel een goed idee zou zijn gezien de enorme inhoudelijke verscheidenheid die het instituut typeert (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 25), blijkt het in feite ook gewoonweg erg moeilijk om precies te omschrijven wat ‘traditioneel’ is en wat de traditionele taken zijn. Verder is het 49

opvallend dat de bevoegdheden die men kan toewijzen eerder verband houden met ontwikkelingsprojecten, dan met traditie. Uit deze vaststelling blijkt nogmaals dat zowel voor- als tegenstanders er in berusten dat samenwerking met de chiefs noodzakelijk is wil men in rurale gebieden beleidsmaatregelen implementeren en dat vooral bevoegdheden die zowel aan traditionele leiders als aan verkozen overheden kunnen toebehoren gecontesteerd worden. De nationale overheid heeft door vaag te blijven alleszins handig de kans gegrepen om zich niet al te zeer aan de materie te verbranden. Daardoor geeft ook deze wet echter wel aanleiding tot discussie. Zowel de overheid als de traditionele leiders zullen immers proberen om die invulling aan ‘traditie’ te geven die hen het meeste voordeel biedt (Williams, 2009, p. 199). De rol van traditionele autoriteiten in kader van landadministratie wordt wel verder uitgewerkt in de Communal Land Rights Act van 2004. E.7 Communal Land Rights Act Amper een jaar later werden de traditionele raden de voornaamste actoren op vlak van landallocatie. Volgens BEALL wordt daardoor de macht van traditionele leiders wel erg stevig verankerd en betekent deze wet in feite dat “legislation introduced in the 21st century will give perpetual life to a system of ‘indirect rule’ dating back to the colonial era and ossified under apartheid” (Beall, Mkhize en Vawda, 2005, p. 763). Ten tijde van de kolonisatie bestonden er immers twee systemen van landadministratie. Enerzijds was het Afrikaanse, inheemse systeem dat berustte op traditie en een cultureel betekenisvol landschap. Chiefs hadden in dit systeem de macht om gebruiksrechten toe te wijzen aan de bevolking, naast rechterlijke en uitvoerende bevoegdheden (Ntsebeza, 1999, p. 85). Anderzijds was er het meer technische, Europese systeem, waarbij men gebruik maakte van individuele eigendomsrechten en kadastrale registers, zonder referentie te maken naar autochtone gebruiken. Na de Unie van Zuid-Afrika, en vooral tijdens het apartheidsregime, heeft men dit onderscheid verder willen uitdiepen. Ook na het einde van apartheid is het verschil in de praktijk blijven voortbestaan (Thornton, 2003, p. 123144). Hoewel de meeste waarnemers hadden verwacht dat de overheid traditionele leiders de bevoegdheid om land toe te wijzen zou ontnemen, heeft men hen dus in deze functie bekrachtigd (Williams, 2009, p. 205). Het is belangrijk om op te merken dat de Grondwet spreekt over drie kerntaken in een toekomstig Zuid-Afrika op vlak van landadministratie. Het gaat daarbij onder meer over de erkenning van eigendomsrechten die onzeker zijn door het historische discriminatoire beleid en de erkenning van ‘traditionele’ vormen van gemeenschappelijke eigendom (Ntsebeza, 1999, p. 50

86). Vooral deze laatste taak bleek niet evident om uit te voeren, gezien de tegenstrijdigheden tussen traditionele vormen van landgebruik en verschillende democratische principes. RANGAN en GILMARTIN wijzen onder meer op gendergelijkheid en het belang van afstammingsbanden binnen traditionele systemen (Rangan en Gilmartin, 2002, p. 638-640). In 2004 deed men zoals gezegd dan toch een poging door de Communal Land Rights Act uit te vaardigen. Deze wet zorgde voor de erkenning van eigendomsrechten op gronden die voorheen toebehoorden aan de staat, meer bepaald aan de bantustans of de South African Development Trust (SADT). De gronden in kwestie worden voornamelijk beheerd door traditionele autoriteiten en maken ongeveer 13% uit van het Zuid-Afrikaanse grondgebied. Ze worden door een nog groter aandeel van de totale bevolking bewoond. De wet is zoals gezegd erg controversieel omdat ze de eigendomsoverdracht mogelijk maakt naar traditionele gemeenschappen eerder dan naar individuen. Het ANC heeft door deze regeling wel heel ver willen tegemoet komen aan de vrees van traditionele leiders om de controle te verliezen over landallocatie. Voor de chiefs is deze wet dan weer een belangrijke toegifte,

aangezien landallocatie een voorname bron is van macht en invloed (Beall en

Ngonyama, 2009, p. 10). Critici beargumenteren dat daardoor de macht van traditionele leiders al te groot wordt en dat het concept van individuele eigendomsrechten wordt ondergraven. Zij zien dit als een poging om een duaal systeem van landeigendom en administratie in het postapartheidstijdperk voor te zetten, waarbij traditionele leiders de scepter zwaaien over de landelijke bevolking, terwijl men elders een stelsel van individuele eigendomsrechten ontwikkelt. Voorstanders halen op hun beurt aan dat het systeem zou beantwoorden aan de authentieke, Afrikaanse way of life, dat zich afspeelt rond de figuur van de traditionele leider, het gewoonterecht en de traditionele machtsstructuren in rurale gebieden. Overeenkomstig de Afrikaanse traditie zou de grond immers toebehoren aan de gemeenschap en verleent de chief slechts gebruiksrechten aan het individu en zijn gezin (Thornton, 2003, p. 123-144). Uitgesproken tegenstanders zoals NTSEBEZA herinneren er op hun beurt aan dat de traditionele raden despotisch zijn in zoverre ze geen verantwoording aan de bevolking verschuldigd zijn. Hij argumenteert dat de feitelijke macht van de traditionele leiders ook ten tijde van het apartheidsregime nauw verbonden was met hun controle over natuurlijke rijkdommen en land in het bijzonder. Door deze wet zouden hun bevoegdheden van onder het apartheidsregime bekrachtigd worden (Ntsebeza, 2005). Vooral voor vrouwen zou deze wet verregaande gevolgen hebben gezien hun kwetsbare positie onder het traditioneel recht.

51

Verschillende auteurs wijzen dan ook op de tegenstrijdigheden in het beleid van het ANC. Enerzijds heeft men aandacht voor gender in de Grondwet, hanteert men quota voor de kieslijsten en heeft men een commissie voor gendergelijkheid opgericht, maar anderzijds gaat men steeds weer instituties erkennen die getypeerd worden door patriarchale kenmerken (Beal, Mkhize en Vawda, 2005, p. 764). Hier tegenover staat evenwel dat de Traditional Leadership and Governance Framework Act oplegt dat de traditionele raden voor een derde moeten bestaan uit vrouwen. De vraag is maar of dergelijke quota op afdoende wijze de belangen van vrouwen kunnen waarborgen (Beall en Ngonyama, 2009, p. 11) . De betekenis van deze wet kan hoe dan ook niet los gezien worden van de oorspronkelijke band tussen traditionele autoriteiten en de grond van de gemeenschap in (prekoloniaal) Afrika. De chief, of desgevallend het grondenhoofd, verdeelde de grond tussen de groep en bepaalde welke gewassen waar zouden worden geteeld. Grond was immers niet alleen een productiefactor, maar ook de basis van de rechten en plichten die hij had tegenover de gemeenschap. Grond kon bovendien een religieus of spiritueel karakter hebben. Bij het in bezit nemen van het gebied zou er dan een verbond ontstaan zijn tussen de occupant en de geesten van de grond. De chief of het grondenhoofd is een afstammeling van diegene die de grond oorspronkelijk in bezit nam en moest de spirituele band, waaruit rechten en plichten voortvloeien, waarborgen. Daardoor komt al snel het belang en de draagwijdte van autochtonie en autonomie voor traditionele leiders op de voorgrond. THORNTON haalt aan dat “only the chief holds the land and is the land…This autonomy must be protected, however, from the influence of others, and the chief’s autonomy is constantly at risk. Similarly, his claim to autochthony depends upon his bond to the people who constitute his following. This dependency on the people by means of which he is a chief, however, cannot be called ‘legitimacy’ in the strict Weberian sense since it is not based on written rules...The acceptability of the chief as chief is more ambiguous than this, since it depends upon specifically unwritten consensus”. De auteur gaat verder en zegt dat “The bureaucratic chief is no longer a chief, since his powers cease to be ambiguously constituted by diffused influence and become instead explicit…When the chief loses his autonomy, he can be no longer be thought of as autochtonous.” (Thornton, 2003, p. 123-144). E.8 Conclusie Precies die laatste kritiek geldt voor elke vorm van wettelijke erkenning en integratie in de staatsadministratie. Erkenning betekent namelijk niet alleen dat de inhoud van het instituut wordt afgebakend, maar brengt ook constitutieve effecten met zich mee (Oomen, 2005, p. 2552

27). Niet alleen de flexibiliteit van het systeem gaat immers verloren, ook de positie van traditionele leiders binnen de gemeenschap dreigt te wijzigen. Zo kan de integratie in de staatsadministratie, en het uitbetalen van een loon in het bijzonder, de loyaliteit ten opzichte van de lokale bevolking ondermijnen. Het gevaar bestaat ook dat men traditionele leiders gaat identificeren met het falen van de staat. Omgekeerd zullen chiefs potentieel minder belang hechten aan lokale noden en daardoor aan populariteit moeten inboeten (Ubink, 2008, p. 16-24). Door zowel de territoriale als materiële bevoegdheden van de chief wettelijk te verankeren, zijn deze, anders dan in het verleden, bovendien niet langer het voorwerp van onderhandeling tussen de gemeenschap en haar leiders. In die zin is er dus ook in het postapartheidstijdperk sprake van transformatie van traditionele instellingen. SITHOLE en THAMSANQA wijzen er daarom op dat het belangrijk is dat de lokale bevolking wordt betrokken bij de precieze invulling van hun functie in de wet en dat de inhoud van de wet afhankelijk zou moeten zijn van de legitimiteit die traditionele leiders in werkelijkheid genieten. De wetgever zou in het algemeen echter te veel aandacht besteed hebben aan consultatierondes van traditionele leiders en te weinig aan andere belangengroepen zoals jongeren en vrouwen (Sithole, P. en Thamsanqa, 2008, p. 25 ev.). Laatstgenoemden zijn op het platteland immers veel minder goed georganiseerd (Beall, 2005, p. 270). Hun respectievelijke belangen worden dan ook disproportioneel vertegenwoordigd. Voornamelijk door de Communal Land Rights Act is er daardoor een te grote machtsconcentratie in handen van de chiefs ontstaan. Alle genoemde wettelijke initiatieven worden daarenboven misschien wel gelegitimeerd vanuit het feit dat ze authentieke, Afrikaanse gebruiken en gewoontes zouden bekrachtigen, maar zorgen meteen ook voor een diepgaande transformatie van de vigerende verhouding tussen de gemeenschap en haar leiders. Uit het bovenstaande blijkt tenslotte dat de discussie rond de rol van traditionele autoriteiten in postapartheid Zuid-Afrika zich vooral heeft afgespeeld omtrent hun functie op het lokale bestuursniveau. Veel minder aandacht ging bijvoorbeeld uit naar de Huizen van Traditionele Leiders. Gezien het belang van autochtonie en de lokale verankering van hun machtsbasis, naast het feit dat hen historisch nooit een belangrijke rol op enig ander niveau werd toebedeeld, is dit niet verwonderlijk.

53

Hoofdstuk 5: Slotbeschouwingen A. De positie van het ANC Vele waarnemers dachten dat na de periode van apartheid het ANC snel zou uiteen vallen in ideologisch meer homogene componenten. Als voormalige bevrijdingsbeweging kent het African National Congress immers een aanhang met een zeer diverse achtergrond, die ze wist te verenigen in de strijd tegen apartheid. Zowel stedelijke modernisten als traditionalisten en zowel communisten als voorstanders van de vrije markt steunden de strijd tegen de blanke overheersing. Deze heterogeniteit kan op zijn beurt de interne verdeeldheid van het ANC over de positie van traditionele leiders verklaren. Mandela liet zich in 1990 reeds ontvallen dat: “The ANC has never been a political party…the ANC is a coalition…Some will support free enterprise, others are liberals. We are united solely by our determination to oppose racial oppression. That is the only thing that unites us.” (The Washington Post, 26 juni 1990. Geciteerd in: Butler, 2005, p. 719-725). Ondanks de effectieve afscheiding van het Congress of The People in het najaar van 2008, bewees het ANC in de nationale verkiezingen van april 2009 echter nogmaals haar electorale overwicht door bijna tweederde van de stemmen te verwerven. Ook op provinciaal niveau kent de partij nauwelijks weerwerk, waardoor het ANC na de verkiezingen van 2004 alle provincies in handen kreeg. In 2009 verloor de partij haar controle over West-Kaap, maar in de andere provincies blijft de hegemonie van het ANC onverkort gelden26. De vraag is dan ook waarom de oppositie niet beter presteert. Electorale competitie bestaat immers wel degelijk in Zuid-Afrika en de persvrijheid wordt er, ondanks recente aanvallen van uit het kamp van Jacob Zuma, tot op heden gerespecteerd (Gumede, 2008, p. 269). Bovendien bestaat er in grote lagen van de bevolking ontevredenheid over het gevoerde sociaaleconomische beleid. De uittocht van een aanzienlijk deel van de blanke bevolking (ongeveer 15%) sinds het einde van het apartheidsregime wijst op een groeiende ontevredenheid (Zuberi, Sibanda en Udjo, 2005). Ook de teleurstelling van de Afrikaanse bevolking in de sociaaleconomische transformatie werd reeds aangehaald. Hoewel er ook op andere verklaringen gewezen wordt, zoals de sterke fragmentatie van de oppositie (Welsh, 2004, p. 8), zijn het allicht niet in het minst de historische verwezenlijkingen van het ANC tijdens de bevrijdingsstrijd die een grote rol spelen. Andere partijen kunnen 26

http://www.elections.org.za

54

gewoonweg niet buigen op het enorme vertrouwen dat het ANC daardoor heeft opgebouwd. De oppositie lijdt met andere woorden onder een probleem van legitimiteit en slaagt er niet om het aureool van bevrijdingsbeweging van het ANC te doorbreken. Het ANC blijft zichzelf ook profileren als bevrijdingsbeweging en blijft, ondanks haar gehoudenheid aan een niet-raciale samenleving, het verleden van raciale onderdrukking bewust uitspelen in de strijd om stemmen. Zo zei Thabo Mbeki in een – weliswaar gecontesteerde – redevoering dat Zuid-Afrika zou bestaan uit een blanke en een zwarte natie en dat: “One of these nations is white, relatively prosperous, regardless of gender or geographical dispersal. …The second and larger nation of South Africa is black and poor, with the worst affected being affected being women in rural areas, the black population in general and the disabled…” (Seekings, 2008, p. 7-8). De retoriek van de bevrijdingsstrijd wordt met andere woorden verder geprojecteerd op een sociaaleconomische ‘bevrijding’ en legitimeert een beleid van positieve discriminatie dat op basis van ‘ras’ wordt gedefinieerd (Beall, Gelb en Hassim, 2005, p. 681-699). Etniciteit, traditie en culturele rechten spelen daarentegen veel minder een rol in het beleid van het ANC. Het is de eerste plaats de allesoverheersende betrachting om een einde te maken aan de erfenis uit het verleden en de rassenongelijkheid in het bijzonder, die kan verklaren waarom men minder aandacht besteedt aan etnische verschillen. Deze verschillen hebben tijdens de apartheidsstrijd overigens moeten plaatsmaken voor een raciale solidariteit die de etnische breuklijnen oversteeg. Etniciteit en traditie hebben als politieke mobilisatiestrategie bovendien een vieze nasmaak gekregen door het misbruik dat ervan gemaakt werd onder het apartheidsregime (Welsh, 2004, p. 10). Ook de tegenvallende verkiezingsresultaten van de Inkatha Freedom Party wijzen erop dat etnische mobilisatie in het postapartheidstijdperk electoraal niet wordt gehonoreerd27. Gelet op deze vaststellingen is het des te meer verwonderlijk dat het ANC in dergelijke mate steun blijft verlenen aan de traditionele leiders nu het de politieke macht in Zuid-Afrika zo stevig in handen heeft. Daaruit kan men twee zaken concluderen. Eerst en vooral blijven traditionele leiders tot op de dag van vandaag electoraal enorm belangrijk. Veel van de hierboven besproken wetgeving kwam niet toevallig tot stand aan de vooravond van verkiezingen. In 2004 zou het ANC er volgens BEALL specifiek op uit zijn geweest om een verkiezingsoverwinning te behalen in KwaZulu-Natal. Daartoe zou men niet alleen de hierboven besproken wetgeving uitvaardigen, 27

De partij deemsterde in 2009 verder weg tot amper 4,5% van de stemmen.

55

maar ook allerlei symbolische daden gesteld hebben. Leden van het ANC verschenen bijvoorbeeld eensklaps in het openbaar in traditionele klederdracht. Ook het feit dat Thabo Mbeki aan het hoofd van de partij werd ingewisseld voor de meer traditionalistische Jacob Zuma wijst in deze richting (Beall en Ngonyama, 2009, p. 13-15). Ten tweede wordt nogmaals aangetoond dat de accommodatie van traditionele leiders een moeilijk beleidsdomein is en dat traditionele leiders ondanks alles relatief succesvol waren in het behouden van hun machtspositie. Hoewel etniciteit, traditie en culturele in het algemeen geen bijzondere rol spelen in het beleid van het ANC, worden traditionele leiders allesbehalve genegeerd. Er bestaat dan ook een discrepantie tussen de initiële uitgangspunten van de partij en het beleid dat ze op dit vlak implementeert. Eerder in deze scriptie werd bijvoorbeeld reeds gewezen op de inconsistenties in het beleid van het African National Congress met betrekking tot gendergelijkheid. B. De consolidatie van democratie in Zuid-Afrika Door sommige auteurs werd aangehaald dat de erkenning van traditionele leiders een gevaar zou vormen voor de democratie. Zijn stellen de situatie veelal voor als een zero sum game, waarbij alle macht die aan de traditionele leiders wordt toegekend, verloren gaat voor de democratische instellingen. Hoewel traditionele leiders ook functies vervullen die niet tot het actieterrein van de staat behoren28, zou elke stap richting de verdere accommodatie van traditionele autoriteiten dan het democratische gehalte van de Zuid-Afrikaanse staat verminderen. Vooral in landelijke gebieden staat de kwaliteit van de democratie ter discussie. Hier hebben traditionele leiders namelijk de grootste impact op het dagelijkse leven van miljoenen Zuid-Afrikanen. Als besluit van deze scriptie wordt stil gestaan bij het democratiseringsproces. Eerst en vooral is men het er in de literatuur niet over eens wanneer men kan spreken van een geconsolideerde democratie. Volgens sommigen is dit het geval wanneer “a complex system of institutions, rules, and patterned incentives and disincentives has become the only game in town”. Belangrijk is daarbij dat men gelooft in de intrinsieke waarde en superioriteit van het systeem ten opzichte van alternatieve bestuursvormen. Andere auteurs vinden deze benadering echter te minimalistisch en wijzen op het belang van het overeenstemmen van formele regels en gedragingen in de praktijk. De meeste auteurs lijken het er wel over eens dat democratie meer betekent dan louter het organiseren van verkiezingen en benadrukken de aanvaarding van 28

Zoals bijvoorbeeld religie.

56

democratische normen en waarden zoals tolerantie en pluralisme (Lehman, 2007, p. 303-304). In de meeste gevallen wordt het voortbestaan van traditionele autoriteiten echter niet betrokken in deze discussie (Williams, 2004, p. 114). De vraag blijft dan ook onbeantwoord of en in welke mate de erkenning van traditionele autoriteiten al dan niet afbreuk heeft gedaan aan het democratische gehalte van Zuid-Afrika. Opvallend is wel dat verschillende studies aantonen dat de Zuid-Afrikaanse bevolking van democratie vooral vooruitgang verwacht op vlak van dienstverlening en economische ontwikkeling, terwijl men minder gehecht blijkt te zijn aan procedurele aspecten (Williams, 2004, p. 119). Ondanks de misbruiken uit het verleden zou men daarenboven in grote mate het vertrouwen in traditionele leiders behouden hebben. Uit een studie van 1996, vlak na het einde van apartheid, bleek dat 61% van de bevolking vond dat ze nog steeds een rol hadden in een democratische samenleving. Slechts een minderheid gaf te kennen dat er een conflict rees met de gloednieuwe democratie (Williams, 2004, p. 120). Het bleek met andere woorden dat de Afrikaanse bevolking verwachtte dat de traditionele autoriteiten zouden blijven voortbestaan en zouden functioneren naast de nieuwe, democratisch verkozen instellingen. Men heeft in feite niet het gevoel dat er sprake is van competitie of dat er een keuze moet gemaakt worden tussen beide (Williams, 2004, p. 115 en Logan, 2009, p. 103). Voorstanders argumenteren zelfs dat traditionele leiders een belangrijke rol kunnen spelen bij het uitdiepen en verrijken van democratie. Zij wijzen er op dat traditionele leiders een brugfunctie vervullen tussen de staat en de samenleving, en dat ze een belangrijke bron van informatie zijn voor de gemeenschap. Daardoor bieden ze mogelijkheden aan de bevolking om te participeren aan het beleid (Logan, 2009, p. 105-108). Hun meerwaarde bestaat verder uit het feit dat ze er voor kunnen zorgen dat ingrijpende politieke veranderingen verlopen op een gestructureerde en vertrouwde manier. Vrouwen en jongeren zouden overigens steeds meer binnen de traditionele gemeenschap aan de besluitvorming kunnen deelnemen (Logan, 2009, p. 106). Tenslotte kunnen chiefs ook bij de democratische verkiezingen zelf een belangrijke rol spelen. Hun aanwezigheid laat registratie en het stemmen vaak rustig verlopen. Zo verkeren ze bijvoorbeeld in een geschikte positie om hun gemeenschap op te roepen om deel te nemen aan het verkiezingsproces of om hen op het hart te drukken dat de aanwezigheid van buitenstaanders, zoals de gewapende macht, niet moet beschouwd worden als een bedreiging (Williams, 2004, p. 131-133). Eerder dan zich te verzetten tegen de democratiseringsgolf probeert men zichzelf met andere woorden te herprofileren als authentieke vertegenwoordigers van de lokale gemeenschap en is men bereid de traditionele structuren mee te laten evolueren. 57

Hierdoor wordt alweer aangegeven dat ‘traditie’ en ‘gewoonte’ in feite dynamisch zijn en dat traditionele leiders meer en meer een ambivalente positie bekleden. Nochtans bestaan er wel degelijk tegenstrijdigheden tussen traditionele systemen en democratische principes. De problemen rond besluitvorming, corruptie, de scheiding der machten,

patriarchale

kenmerken

en

het

gebrek

aan

transparantie

en

verantwoordingsmechanismen werden reeds uitvoerig besproken. Zelfs wanneer chiefs zich bereid tonen om de traditionele structuren te transformeren, al dan niet conform de Traditional Leadership and Governance Framework Act, blijven deze tegenstrijdigheden in zekere mate voortbestaan (Lutabingwa, Sabela, Mbatha, 2006, p. 78). Men kan democratie en traditionele systemen dan ook alleen maar met elkaar verzoenen wanneer men een specifieke Afrikaanse vorm van democratie aanvaard en zelfs dan zullen er onoverkomelijke problemen blijven bestaan. Zo leefden er in KwaZulu-Natal aan het einde van apartheid substantiële minderheden die geen deel uitmaakten van de Zulu gemeenschap. Zonder democratische instellingen zouden ze op geen enkele manier vertegenwoordigd worden. Traditionele autoriteiten blijven met andere woorden in grote mate exclusief (Cherry, 1994, p. 616). Daarenboven hadden traditionele leiders ook een belangrijk aandeel in het oplaaiende geweld dat deze provincie tijdens de transitiefase teisterde. Later ging men zelfs meermaals de verkiezingen boycotten (Beall, Mkhize, Vawda, 2005, p. 764-769). De Zuid-Afrikaanse bevolking tracht echter om een eigen invulling te geven aan abstracte begrippen als ‘vrijheid’ en ‘democratie’ en probeert deze te verzoenen met voorheen bestaande instituties. Gezien de beperkte aanwezigheid van de Zuid-Afrikaanse staat in landelijke gebieden wordt het oplossen van dit vraagstuk grotendeels aan hen zelf overgelaten. Daarbij moet opgemerkt worden dat het uitvaardigen van nieuwe formele regels niet automatisch het verdwijnen van voorheen bestaande instituties tot gevolg heeft. Liberale democratische principes liggen dan ook niet in de lokale cultuur en geschiedenis verankerd (Logan, 2009, p. 108). Uit de meeste studies blijkt bovendien dat men op lokaal niveau wel meer democratie wil, maar dat men er tegelijkertijd ook van uitgaat dat de nieuwe instellingen en traditionele leiders kunnen co-existeren. Men vindt democratie dus niet noodzakelijk superieur ten opzichte van alternatieve bestuursvormen. Het gevolg hiervan is dat er eerder hybride bestuursvormen ontstaan (Logan, 2009, p. 122-124). Wanneer consolidatie betekent dat democratie ‘the only game in town is’, kan men bijgevolg niet spreken van een geconsolideerde democratie (Williams, 2004, p. 120). Democratie beschouwd men veeleer ‘another game in town’ (Logan, 2009, p. 122123). Modernisten beweren dat men door af te wijken van het ‘pure’ model echter het 58

democratiseringsproces in gevaar brengt. Toch is het moeilijk vol te houden dat net traditionele leiders een directe bedreiging zouden vormen. De Zuid-Afrikaanse staat is een van de sterkste op het continent en eerder dan dat men democratie zou willen afschaffen, willen bepaalde delen van de bevolking eerder dat er zich een vorm van samenwerking ontwikkelt. Men wil met andere woorden niet het ene of het andere, maar beiden, in een coöperatie. Men ziet chiefs en verkozen vertegenwoordigers in feite als gelijkaardige actoren, die deel uitmaken van een geïntegreerd politiek systeem (Logan, 2009, p. 103). Voorbeelden van dergelijke samenwerking zijn in werkelijkheid vrij vaak terug te vinden. Voor- en tegenstanders zijn het er alleszins over eens dat chiefs momenteel nog steeds een belangrijke rol spelen. Traditionele leiders toonden zich dan ook succesvol in het onderhandelen van hun machtspositie in het nieuwe Zuid-Afrika, ondanks de initiële bezwaren van het ANC. Transformatie was evenwel de prijs die hiervoor moest betaald worden (Williams, 2009, p. 191). In principe zou deze transformatie eenzijdig moeten verlopen: het zijn alleen de traditionele systemen die in grotere mate moeten beantwoorden aan democratische principes (Williams, 2009, p. 198-199). De praktijk leert echter dat de relatie tussen het verkozen bestuur en de traditionele autoriteiten zich laat kenmerken door wederzijdse afhankelijkheid. Als chief heeft men nood aan de middelen, kennis en de informatie waar raadsleden toegang tot hebben, maar zij zullen op hun beurt ook grote moeilijkheden ondervinden om een beleid te implementeren zonder hulp van de traditionele leiders (Lutabingwa, Sabela en Mbatha, 2006, p. 80-82). Op dit gegeven hebben traditionele leiders ingespeeld en ze hebben er naar gestreefd om een zo groot mogelijke rol in het democratische Zuid-Afrika te verwerven. Ze werden daarbij geholpen door hun electorale waarde, decentralisering en de succesvolle belangenvertegenwoordiging. Het implementeren van democratische principes bood met andere woorden ook opportuniteiten voor traditionele leiders om zich als instituut verder te gaan ontwikkelen (Ubink, 2008, p. 14). Parallel daarmee had de staat op zijn beurt te kampen met een crisis op het lokale bestuursniveau, waar men meer bepaald geconfronteerd werd met corruptie, een gebrek aan middelen en onverschillige overheden (Williams, 2009, p. 198). Het heropleven van traditionele autoriteiten was dan ook grotendeels een gevolg van de teleurstelling in de moderne staat. Aangezien het democratische bestuur in deze gebieden zo goed als afwezig bleef, kan het niet verbazen dat traditionele leiders hier terug op de voorgrond kwamen (Koelble, 2005, p. 33). In feite draaide het transformatieproces bovenal om de verdeling van macht en middelen. Zo was de Traditional Leadership and Governance Framework Act het resultaat van jarenlange onderhandelingen en bestendigt deze wet voornamelijk de situatie zoals die tijdens het zoeken 59

naar een machtsevenwicht in de praktijk gegroeid was (Williams, 2009, p. 205). Anderzijds mag men ook verwachten dat de erkenning in de wet constitutieve effecten met zich zal meebrengen. Wettelijke erkenning kan bijvoorbeeld de machtspositie van chiefs versterken, zowel ten opzichte van de bevolking als tegenover de staat zelf, maar kan evenzeer hun legitimiteit in gevaar brengen. Het gevaar bestaat immers dat chiefs minder belang zullen hechten aan lokale verwachtingen en daardoor aan populariteit inboeten (Ubink, 2008, p. 16-24). Bovendien zijn er dus wel degelijk twee partijen die elk hun eigen invulling proberen geven aan wat ‘traditie’ is en in welke mate traditionele machtsstructuren een rol kunnen spelen in het nieuwe Zuid-Afrika (Williams, 2009, p. 113). De mate waarin democratische instellingen gecontesteerd of aanvaard worden, hangt dan weer niet in het minst af van hoe deze instellingen presteren. Zoals reeds gezegd tonen studies aan dat de bevolking van democratie vooral sociaaleconomische ontwikkeling verwacht. Net op dit vlak heeft men het verleden van apartheid echter nog niet kunnen uitwissen. Men koesterde hoge ambities, maar deze werden lang niet allemaal waar gemaakt. Met het Black Economic Empowerment programma is men er bijvoorbeeld wel in geslaagd om de (top van de) zakenwereld te deracialiseren, maar de ‘gewone’ Zuid-Afrikaan blijft vaak in de kou staan (Liebenberg en Goldblatt, 2007, p. 335-361). Zo is de gini-coëfficient, die de graad van economische ongelijkheid aangeeft, verder gestegen tot 0,72. Ook de grootschalige werkloosheid blijft een enorm probleem29. Deze en soortgelijke ontwikkelingen blijken dan weer een uitstekende voedingsbodem te zijn om antidemocratische gevoelens te ontwikkelen. Dergelijke gevoelens werden onder meer weerspiegeld in de opkomst van de bevolking tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van 2000. Volgens LEHMAN is de participatiegraad een afgeleide van “the growing dissatisfaction with the ANC government and its repeated failure to keep its promise of a better life for all in terms of access to essential services, housing, jobs, and improved living standards.” (Lehman, 2007, p. 311). De steun voor democratie is vanaf midden de jaren 1990 zelfs gestagneerd in plaats van verder toe te nemen. De overtuiging leeft dat de politieke elite niet geeft om het welzijn van de Afrikaanse bevolking (Williams, 2004, p. 119). De sociale problemen zijn volgens bepaalde auteurs dan ook nog steeds van die aard dat ze een bedreiging kunnen betekenen voor de stabiliteit in het land (Beall, Gelb en Hassim, 2005, p. 681). Zeker in de rurale gebieden die door het bantustanproject nog steeds een zware erfenis uit het verleden meedragen, bracht democratie niet de sociaaleconomische ontwikkeling die men ervan 29

http://siteresources.worldbank.org/INTEMPSHAGRO/Resources/Bhorat_Unemployment_SouthAfrica.pdf. In 2009 zou de werkloosheid nog steeds 21,9% bedragen.

60

verwacht had. Daardoor komen traditionele autoriteiten zoals gezegd steeds meer als alternatieve bestuursvorm op de voorgrond. Het is bijgevolg belangrijk dat men in de toekomst meer aandacht en middelen gaat vrijmaken voor de ontwikkeling van het platteland. Deze perifere gebieden dreigen anders de bakermat van een Afrikaans fundamentalisme te worden (Koelble, 2005, p. 49), waardoor het democratiseringsproces in gedrang kan komen. De vraag is echter maar of de Zuid-Afrikaanse overheid hier voldoende interesse in heeft. Het ANC ontwikkelde wel een beleid om de Afrikaanse bevolking op te waarderen in het economisch proces, maar waar aanvankelijk de nadruk daarbij lag op een billijke herverdeling van de welvaart, heeft het ANC zijn macro-economisch programma met GEAR al snel geliberaliseerd (Okechukwu, 2004, p. 7). Dit programma laat de wens tot herverdeling bestaan, maar gaat uit van de kracht van een dynamische markt om de herverdeling te realiseren (Bruggemans, 2004, p. 67). Deze neoliberale strategie doet dan weer vermoeden dat men eerder zal investeren in steden en groeipolen, dan in de ontwikkeling van het platteland (Koelble, 2005, p. 49). De frustratie van de bevolking vond tenslotte niet alleen weerklank in de heropleving van traditionele leiders, maar ook in de verkiezing van de eerder populistische Jacob Zuma. De huidige president sluit dichter dan zijn voorganger aan bij de linkervleugel van het ANC en heeft een

meer

traditionalistisch

profiel.

Toch

lijkt

ook

hij

in

eerste

instantie

het

ondernemingsvriendelijke klimaat van Mbeki te willen behouden en kiest hij voor continuïteit30. De druk van de huidige economische crisis is daar allicht niet vreemd aan.

30

Onder meer door de internationaal gerespecteerde Trevor Manuel, die minister van financiën was onder Mbeki, op te nemen in zijn regering.

61

BIBLIOGRAFIE a. Wetgeving Constitution of the Republic of South Africa, 1993. Constitution of the Republic of South Africa, 1996. Communal Land Rights Act, 2004. Traditional Leadership and Governance Framework Act, 2003. b. Boeken, artikels en tijdschriften BEALL, J., “Decentralizing Government and Decentering Gender: Lessons from Local Government Reform in South Africa”, Politics & Society, 2005, Vol. 33, p. 253-276. BEALL, J., GELB, S., HASSIM, S., “Fragile Stability: State and Society in Democratic South Africa”, Journal of Southern African Studies 2005, Vol. 31, No 4, p. 681-699. BEALL, J., MKHIZE, S., en VAWDA, S., “Emergent Democracy and ‘Resurgent’ Tradition: Institutions, Chieftaincy and Transition in KwaZulu-Natal”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No 4, p. 755-771. BEALL, J. en NGONYAMA, M., “Indigenous Institutions, Traditional Leaders and Elite Coalitions for Development: The Case of Greater Durban, South Africa”, Crisis States Working Paper No. 2, Londen, 2009, 33 p. BOTHA, S., “Ten Years of democracy: characteristics of, and changes in, South Africa’s party system”, Politeia, 2004, Vol. 23, No. 3, p. 39-57. BRADSHAW, G., “Constitutional negotiations: the role of mediator in South Africa”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, 272 p. BREMS, E., “Inclusieve universaliteit. Een theoretisch en methodologisch kader om inzake mensenrechten universaliteit te verzoenen met diversiteit”, Nederlands tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 2003, p. 139-161. BRUGGEMANS, K., “Economic policy and democracy in South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 60-83. BUTLER, A., “How Democratic is the African National Congress?”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 719-735. CHERRY, J., “Development, conflict and the politics of ethnicity in South Africa’s transition to democracy”, Third World Quarterly, 1994, Vol. 15, No. 4, p. 613-631.

62

CLIFTON, C., The Politics of Evil: Magic, State Power and The Political Imagination in South Afric, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, 314 p. CROUZEL, I., “La Chefferie traditionnelle face à la démocratisation des pouvoirs locaux”, Afrique Contemporaine, 1999, No 192, p. 30-39. DUGARD, J., Human Rights and the South African legal order, Princeton, Princeton University Press, 1978, 470 p. EVERINGHAM, M. en JANNECKE, C., “Land Restition and Democratic Citizenship in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2006, Vol. 32, No 3, p. 545-561. FREDMAN, S., “Redistribution and Recognition: Reconciling Inequalities”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p. 214-234. GILIOMEE, H., The Afrikaners: a Biography of a people, Charlottesville, University of Virginia Press, 2003, 560 p. GILIOMEE, H., “The Making of the Apartheid plan”, Journal of Southern African Studies, 2003, Vol. 29, No 2, p. 373-391. GLASER, D., “Should an Egalitarian Support Black Economic Empowerment?”, Politikon, 2007, Vol. 34, No 2, p. 105-123. GORDON, D., Transformation and Trouble: Crime, Justice and participation in Democratic South Africa, Michigan, Michigan University Press, 2006, 400 p. GRANT, E., “Human Rights, Cultural Diversity and Customary Law in South Africa”, Journal of African Law, 2006, Vol. 50, p. 2-23. GUMEDE, W.M., “South Africa: Jacob Zuma and the difficulties of consolidating South Africa’s democracy”, African Affairs, 2008, p. 261-271. HAMILTON, L., “Human Needs, Land Reform and the South African Constitution”, Politikon, 2006, Vol. 33, No 2, p 133-145. HENRARD, K., en SMIS, S., “Recent experiences in South Africa and Ethiopia to accommodate cultural diversity: a regained interest in the right of self-determination”, Journal of African Law, 2000, Vol. 44, p. 17-51. JOHNSTON, A., “Partition, accommodation and assimilation: minorities and national constitutions”, in JOHNSTON, A., SHEZI, S., & BRADSHAW, G., Constitution-making in the new South Africa, London, Leicester University Press, jaar, 272 p. KLUG, H., “South Africa’s New Constitution: the challenges of Diversity and Identity”, Verfassung und Recht in Übersee, 1995, p. 421-448. KLUG, H., “Co-operative Government in South Africa’s Post-Apartheid Constitutions: Embracing the German Model?”, Verfassung und Recht in Übersee, 2000, Vol. 33, p. 432- 453

63

KLUG, H., Constituting Democracy: Law, Globalism and South Africa's Political Reconstruction, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, 259 p. KOELBLE, T., Chiefs and Democrats: On the Compatibility of Traditional Authorities and Political Democracy in South Africa, geraadpleegd op 3 juli, op http://info.worldbank.org/etools/docs/library/137725/Civil%20Society%20Institute%20Rese arch%20Report,%20Prof%5B1%5D.pdf KOTZÉ, D.A., African politics in South Africa, 1964-1974: parties and issues, Londen, Hurst, 1975, 276 p. LEHMAN, H., “Deepening democracy? Demarcation, traditional authorities, and municipal elections in South Africa”, The Social Science Journal, 2007, Vol. 44, p. 301-317. LIEBENBERG, S. en GOLDBLATT, B., “The Interrelationship between Equality and Socio-economic Rights under South Africa’s Transformative Constitution”, South African Journal on Human Rights, 2007, Vol. 23, p 335-361. LOGAN, C., “Selected Chiefs, elected councilors and hybrid democrats: popular perspectives on the co-existence of democracy and traditional authority”, Journal of Modern African Studies, 2009, Vol. 47 (1), p. 101-128. LÖTTER, H., P., P., Injustice, violence and peace: the case of South Africa, Atlanta, Rodopi, 1997, 233 p. LUTABINGWA, J., SABELA, T. en MBATHA, J.S., “ Traditional leadership and local governments in South Africa: Shared governance is possible”, Politeia, 2006, Vol. 25, No. 1, p. 73-88. MAMDANI, M., Citizens and Subjects: contemporary Africa and the legacy of late colonialism, Princeton, Princeton University Press, 1996, 344 p. NDEBELE, N., “The African National Congress and the policy of non-racialism: a study of the membership issue”, Politikon, 2002, Vol. 29, No. 2, p. 133-146. NORMAN, L. en TAPSCOTT, C., Intergovernmental Relations in South Africa: The challenges of Cooperative Government, Cape Town, Cape Town University Press, 2002, p. 1-21. NTSEBEZA, L., “Democratization and Traditional Authorities in the New South Africa”, Comparative Studies of South Asia, Africa and The Middle East, 1999, Vol. 19, No. 1, p. 83-93. NTSEBEZA, L., “Traditional Authorities, Local Government and land Rights” in RAY, D.I. & REDDY, P.S. (eds.), Grassroots governance? Chiefs in Africa and the Afro-Carribean. Calgary, Calgary University Press, 2003, p. 173 -226. NTSEBEZA, L., “Democratic Decentralization and Traditional Authority: Dilemmas of Land Administration in Rural South Africa”, European Journal of Development Research, 2004, Vol. 16 (1), p. 67-83.

64

NTSEBEZA, L., Rural Governance and Citizenship in post-1994 South Africa: Democracy compromised?, geraadpleegd op 3 juli, op: http://hdr.undp.org/docs/events/global_forum/2005/papers/Ntzebeza_paper.pdf OKECHUKWU C. IHEDURU, “Black Economic power and nation-building in post-apartheid South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, vol. 42, p. 1-30. OOMEN, B., Chiefs in South Africa: Law, Power & Culture in the Post-Apartheid Era, New York, Palgrave, 2005, 256 p. PYCROFT, C., “Local government in the new South Africa”, Public administration and development, 1996, Vol. 16, p. 233-245. RANGAN, H. en GILMARTIN, M., “Gender, Traditional Authority, and the Politics of Rural Reform in South Africa”, Development and Change, 2002, Vol. 33, No. 4, p. 633-658. SEEKINGS, J., “The Continuing salience of race: Discrimination and diversity in South Africa”, Journal of Contemporary African Studies 2008, Vol. 23, No. 1, p. 1-25. SITHOLE, P. en THAMSANQA, M., Fifteen Year Review on Traditional Leadership. A Research Paper, Durban, 2008, 50 p. TANGRI, R. en SOUTHALL, R., “The politics of Black Economic Empowerment in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2008, Vol. 34, No. 3, p. 699 -716. THOMAS, J. en TLADI, D., “Legal pluralism or a new repugnancy clause”, Comparative and International Law Journal of South Africa, 1999, XXXII, p. 354-363. THORNTON, R., “Chiefs: Power in a Political Wilderness” in RAY, D.I. & REDDY, P.S. (eds.), Grassroots governance? Chiefs in Africa and the Afro-Carribean. Calgary, Calgary University Press, p. 123-144. UBINK, J., Traditional Authorities in Africa. Resurgence in an Era of Democratisation, Leiden, Leiden University Press, 2008, 39 p. VAN KESSEL, I. en OOMEN, B., “’One chief, one vote’: the revival of traditional authorities in post-apartheid South Africa”, African Affairs, 1997, Vol. 96, p. 561-585. VAN ROUVEROY VAN NIEUWAAL, A., “Chieftaincy in Africa: Three Facets of a Hybrid Role”, in VAN ROUVEROY VAN NIEUWAAL, A. & VAN DIJK, R., African Chieftaincy in a New Socio-Political Landscape. Hamburg, Lit Verlag, 1999, p. 21-48. WALKER, C., “The limits to Land Reform: Rethinking ‘the land question’”, Journal of Southern African Studies, 2005, Vol. 31, No. 4, p. 805-823. WALRAET, A., Inkatha en het Zulu Nationalisme, Gent, Academia Press, 1999, 420 p. ZUBERI, T., SIBANDA, A. en UDJO, E., The Demography of South Africa, Londen, M.E. Sharpe, 2005, 310 p. 65

WELSH, D., “Democratic challenges and opportunities for South Africa”, Politeia, 2004, Vol. 23, No 3, p. 5-21. WILLIAMS, M.J., “Leading from behind: democratic consolidation and the chieftaincy in South Africa”, Journal of Modern African Studies, 2004, Vol. 42, p. 113-136. WILLIAMS, M.J., “Legislating ‘tradition’ in South Africa”, Journal of Southern African Studies, 2009, Vol. 31, No. 1, p. 191-209.

66