I. Předpokladem vydání rozhodnutí, kterým se ruší cizinci povolení k trvalému pobytu v ČR podle ustanovení § 77 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců, je přiměřenost zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince. Je proto nutné primárně zkoumat samotný zásah do rodinného života, tj. zabývat se skutečnými dopady rozhodnutí do života cizince, neboť právě ve vztahu ke skutečným dopadům správního rozhodnutí do soukromého a rodinného života je možné poměřovat proporcionalitu vlastního rozhodnutí. II. V případě zrušení trvalého pobytu nemůže cizinec z území žádat o žádný jiný druh pobytu (tj. o udělení víza či dlouhodobého pobytu), vyjma víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu po dobu řízení o zrušení trvalého pobytu. Znamená to tedy, že cizinec „zde nemůže dál pobývat“, resp. si nemůže „jiným způsobem upravit pobyt." Se zrušením trvalého pobytu je nepochybně spojeno jeho vycestování z České republiky. Nadto lze mít důvodné pochybnosti i o tom, zda by se cizinci podařilo zlegalizovat pobyt v České republice ze zahraničí s ohledem na ustanovení § 56 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, které je v praxi vykládáno velmi restriktivně. V Brně dne 15. prosince 2011 Sp. zn.: 2040/2011/VOP/VBG
Zpráva o šetření ve věci zrušení trvalého pobytu paní H.A.
A. Předmět podnětu Dne 11. 4. 2011 se na veřejného ochránce práv obrátila se svým podáním právnička Organizace pro pomoc uprchlíkům, jako zplnomocněná zástupkyně paní H.A., st. příslušnost Arménie („stěžovatelka“). Stěžuje si na postup Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR (dále jen „OAMP“), který svým rozhodnutím ze dne 18. 3. 2011, č. j. OAM-42481-8/MC-2010, stěžovatelce zrušil povolení k trvalému pobytu na základě § 77 odst. 2 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů („zákon o pobytu cizinců). Podle tohoto ustanovení ministerstvo platnost povolení k trvalému pobytu zruší, jestliže cizinec nesplnil povinnost podle § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tj. nepodal žádost o povolení k trvalému pobytu za narozeného cizince, jehož je zákonným zástupcem, ve lhůtě do 60 dnů ode dne jeho narození. Zrušení povolení k trvalému pobytu je však podmíněno tím, že toto rozhodnutí musí být přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života. V současnosti (od 11. 4. 2011) běží odvolací řízení, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o odvolání dosud nerozhodla. V dané věci jsem zahájil šetření ve smyslu § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, s cílem prověřit zákonnost rozhodnutí OAMP zejména z hlediska dodržení zásady proporcionality zásahu do soukromého a rodinného života. Výjimečně jsem zahájil šetření už ve fázi
probíhajícího odvolacího řízení, a to s ohledem na zásadní dopady, které by zrušení trvalého pobytu stěžovatelce mělo na probíhající řízení o udělení trvalého pobytu s dětmi stěžovatelky a zahájené řízení o zrušení dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny manžela stěžovatelky. B. Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) V dané věci jsem nejprve pověřil JUDr. Pavla Pořízka, vedoucího oddělení justice, migrace a financí Kanceláře veřejného ochránce práv, aby pro mě vyžádal v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. b) a c) zákona o veřejném ochránci práv od ředitele OAMP PhDr. Tomáše Haišmana kompletní kopii spisového materiálu a sdělení písemného stanoviska ke skutečnostem skutkovým a právním tohoto případu. Vyžádané jsem obdržel dne 19. 7. 2011. Po seznámení s obsahem vyjádření OAMP a spisové materie jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba. Ze stanoviska ředitele OAMP ke skutečnostem skutkovým a právním tohoto případu vyplynulo následující. Ke zrušení povolení k trvalému pobytu došlo proto, že stěžovatelka nesplnila podmínky podle § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Žádosti podala „až dne 21. 9. 2009, tedy v případě staršího syna po více než 3 letech a 6 měsících od narození, v případě mladšího syna to bylo po více než 1 roce od narození. Cizinka navíc svým jednáním, resp. v daném případě opomenutím jednání, k němuž byla ze zákona povinna, ponechala obě své děti od narození do podání žádosti o trvalý pobyt ve stavu nelegálně pobývajícího cizince na území ČR. Dále cizinka do žádosti o trvalý pobyt pro své děti doložila padělané a pozměněné doklady o tom, že oba synové nemají být občany Arménie, což správní orgán za přispění arménského rady a konzula pana Charkchiana vyvrátil.1 Tuto skutečnost se snažila zmocněná zástupkyně následně bagatelizovat, a navíc měnila i své vyjádření ve smyslu získání těchto dokladů. Padělané a podvržené doklady měla výše jmenovaná cizinka nejdříve získat přímo od zastupitelského úřadu Arménie. Poté, co se zmocněná zástupkyně seznámila s obsahem spisu, tak najednou tyto doklady měl obstarat známý kdesi v Arménii, kterému plně důvěřovala. Účastnice řízení se po dobu řízení snažila přesvědčit správní orgán o tom, že žádosti podala včas, avšak cizinecká policie je nepřijala, nezaevidovala a s cizinkou nekomunikovala. Kromě písemných vyjádření však k podpoře těchto tvrzení doložila pouze jakousi neověřenou kopii první strany formuláře žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu, která obsahovala ne zcela čitelné razítko ICP Ústí nad Labem, ovšem bez jakéhokoliv 1
Ředitel OAMP ke svému stanovisku připojil výňatek zákona Arménské republiky o občanství Arménské republiky z 16. listopadu 1995, podle jehož hlavy II. odst. 11 „Dítě, jehož rodiče jsou v době jeho narození občany Arménské republiky, přijímá občanství Arménské republiky nezávisle na místě narození.“ Podle vyjádření arménského konzula Vahana Charkchiana „nezletilí občané Arménie (děti do 14 let věku), jejichž rodiče přišli o arménské občanství, ztratí arménské občanství v případě, že získají občanství jiného státu… až do tohoto udělení je dítě považováno za občana Arménie.“
2
data. Tedy časově naprosto nezařaditelný doklad, který v žádném případě nemůže prokázat údajné podání žádosti o trvalý pobyt pro děti v zákonné lhůtě.“ C. Hodnocení postupu a rozhodování úřadu Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Podle ustanovení § 77 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců: „Ministerstvo platnost povolení k trvalému pobytu dále zruší, jestliže….cizinec nesplnil povinnost podle § 88 odst. 3, za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince.“ Podle ustanovení § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců: „Pobývá-li zákonný zástupce narozeného cizince na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, je povinen v době podle odstavce 1 2 podat za narozeného cizince žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, nebo o udělení povolení k trvalému pobytu. V případě podání žádosti o povolení trvalého pobytu se pobyt narozeného cizince od okamžiku narození do právní moci rozhodnutí o této žádosti považuje za pobyt trvalý.“ Předmětem mého hodnocení je následující dvojice otázek: 1) zda stěžovatelka nesplnila povinnost uloženou v § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, 2) zda rozhodnutí OAMP je přiměřené z hlediska zásahu do rodinného či soukromého života stěžovatelky. Oběma rovinám případu se věnuji z důvodů přehlednosti v samostatných kapitolách. C. 1. Posouzení nesplnění oznamovací povinnosti Na základě provedeného šetření konstatuji, že skutečnosti zjištěné OAMP svědčí závěru, že stěžovatelka nesplnila povinnost stanovenou v § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců a v zákonem stanovené lhůtě nepožádala pro své děti o udělení povolení k trvalému pobytu. Opačnému závěru prakticky nesvědčí žádné shromážděné důkazy. Nicméně nemohu vyloučit, že tvrzení stěžovatelky (kdy měla v minulosti žádat o trvalý pobyt pro své syny na Cizinecké policii v Ústí nad Labem, její žádosti však nebyly formálně přijaty s odůvodněním, že je potřeba počkat, až budou mít synové pasy), jakkoliv se může jevit OAMP jako účelové, učiněné ve snaze vyvinit se z nesplnění zákonné povinnosti, může mít reálný základ.
2
tj. do 60 dnů ode dne narození cizince
3
Sám mám poznatky (a to napříč státní správy) o tom, že úřady odmítají přijmout podání občanů, nejčastěji se zdůvodněním, že tato podání jsou neúplná, nebo zjednodušeně řečeno jen proto, že se domnívají, že daná osoba nemá nárok na to, oč žádá. Nejednou jsem již doporučil, aby daná osoba striktně trvala na tom, aby její podání bylo formálně přijato. Zda se jedná o tento případ, nemohu v daném případě potvrdit ani vyvrátit. Argumenty OAMP vznesené v tom smyslu, že z evidence cizinecké policie nebylo zjištěno, že by stěžovatelka podávala žádost před 21. 9. 2009, jsou pádné (objektivně skutečně nic nesvědčí závěru, že by stěžovatelka splnila zákonnou povinnost ve stanovené lhůtě). Sama žadatelka nikterak tento důkazní stav ve svůj prospěch nezměnila. Pokud ve svém odvolání stěžovatelka uvádí, že na výzvu správního orgánu je ochotna doložit originál své žádosti o udělení trvalého pobytu synovi A., jehož kopii přední strany doložila OAMP, aby na předloženou kopii žádosti nemohlo být nahlíženo jako na kopii účelově pořízenou,3 není zřejmé, proč tento dokument OAMP dosud nepředložila, když by to bylo jedině v jejím zájmu. Na druhou stranu však vznesenou námitku považuji za bezpředmětnou, neboť jak je patrné z již předložené kopie první strany formuláře žádosti, není z razítka Cizinecké policie Ústí nad Labem zřejmé, kdy měla být žádost podána (není vyplněna kolonka „došlo dne“ a „č.j.“), a tento stav by podle mě nezměnilo ani doplnění originálu žádosti. S ohledem na další argumentaci OAMP a tvrzení, cit: „Skutečnost, že se cizinka dostavila na pracoviště příslušného inspektorátu cizinecké policie a oznámila narození dítěte a předložila rodný list, nelze považovat za podání žádosti o povolení k trvalému pobytu“, se táži, zda OAMP připouští, že stěžovatelka v minulosti žádost u Cizinecké policie v Ústí nad Labem podala, resp. navštívila tamější pracoviště s úmyslem žádost podat? Pokud ano, kdy se tak podle OAMP mělo stát? A dále, zda OAMP blíže zkoumal, jestli ze strany cizinecké policie byla splněna poučovací povinnost stěžovatelky v tom směru, aby podala žádost o trvalý pobyt za obě děti, a s jakým výsledkem? Z dalšího textu odůvodnění rozhodnutí, cit: „Rovněž to, že v materiálech cizinecké evidence (MCE) výše jmenované účastnice řízení jsou založeny rodné listy, nelze považovat za zahájené řízení, neboť v rámci součinnosti zasílají matriky rodné listy narozených cizinců na území na vědomí správnímu orgánu, který v době narození cizince byl pověřen zákonem vést a rozhodovat o pobytu cizinců na území“, dovozuji, že OAMP je spíše názoru, že jde o další účelové tvrzení stěžovatelky, a skutečnost, že se ve spisu nachází rodné listy synů, vysvětluje tím, že je cizinecké policii v rámci součinnosti postoupil příslušný matriční úřad. Skutečnosti tvrzené OAMP následně potvrdila i vedoucí oddělení matrik Úřadu městského obvodu Ústí nad Labem-město. Z obsahu jejího doplnění ze dne 12. 12. 2011, které jsem si pro účely svého šetření vyžádal, vyplynulo, že dne 5. 1. 2006 byl matričním úřadem Ústí nad Labem-město Cizinecké policii Ústí nad Labem postoupen rodný list A. G., a dne 29. 9. 2008 rodný list syna D. G. Na základě těchto zjištění se musím pozastavit nad tím, že cizinecká policie, ač byla informována (na základě rodných listů dětí stěžovatelky) o nelegálním pobytu 3
Odvolává se na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, č.j. 29 Az 58/2007 – 153 ze dne 19. 11. 2008.
4
dětí, nezahájila řízení o zrušení trvalého pobytu stěžovatelce už v roce 2006, resp. 2008, po narození dětí, ale až v roce 2010. Nadto není vůbec zřejmé, proč došlo k zahájení řízení o zrušení trvalého pobytu až dne 7. 10. 2010, tj. více než po roce od podání žádosti (dne 21. 9. 2009). Na druhé straně musím přisvědčit OAMP, že stěžovatelka, resp. její zplnomocněná zástupkyně, měnila své vyjádření ohledně získání dokladů osvědčujících, že synové stěžovatelky nejsou státními občany Arménie. Ve svém doplnění odvolání ze dne 20. 4. 2011 stěžovatelka uvádí, že „v dobré víře pověřila svého známého, aby jí na základě plné moci obstaral doklad potvrzující občanství, resp. neobčanství jejích synů. Toto potvrzení později doložila k žádosti o trvalý pobyt dětí.“ Oproti tomu z vyjádření stěžovatelky k zahájenému řízení ze dne 21. 10. 2010 plyne, že tyto doklady stěžovatelka získala přímo od zastupitelského úřadu Arménie. C. 2. Posouzení proporcionality zásahu do soukromého a rodinného života Dalším předpokladem pro aplikaci ustanovení § 77 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců je přiměřenost zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince. V této souvislosti je třeba primárně zkoumat samotný zásah do rodinného života, tj. zabývat se skutečnými dopady rozhodnutí do života cizince. OAMP v rozhodnutí „konstatuje, že v tomto případě vydané rozhodnutí je zásahem do soukromého nebo rodinného života“, aniž by však dále uváděl, v čem podle něj tento zásah spočívá. To považuji za zcela zásadní nedostatek rozhodnutí OAMP, neboť právě ve vztahu ke skutečným dopadům správního rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince je možné poměřovat proporcionalitu vlastního rozhodnutí. OAMP zmiňuje, že trvalý pobyt je nejvýhodnějším pobytovým statutem, přičemž vlastní rozhodnutí o jeho zrušení v zásadě nebrání získání jiného pobytového statutu: „Cizinka získala povolení k trvalému pobytu a s tím řadu výhod z tohoto pobytu plynoucích, ale zároveň i povinností. Cizinka je povinna dodržovat platné zákony České republiky, a pokud se na území republiky chová v rozporu s platnými zákony, nařízeními a předpisy České republiky, pak musí počítat s represí a odejmutím povolení k trvalému pobytu. Což v daném případě neznamená, že zde nemůže dál pobývat, pouze si musí jiným způsobem upravit pobyt." Proti citovanému zdůvodnění OAMP, které zcela zjevně bagatelizuje skutečné dopady vydaného rozhodnutí, se musím ostře ohradit. Je nutné si uvědomit, že pokud by došlo k potvrzení zrušení trvalého pobytu stěžovatelce, mělo by to dramatický dopad na pobytový status celé rodiny. Odhlédnu-li od skutečnosti, že již v tuto chvíli byl (byť dosud nepravomocně) zrušen dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny jejímu manželovi (S. G.), lze počítat s tím, že by v takovém případě zcela nepochybně bylo zastaveno probíhající řízení o udělení trvalého pobytu pro oba stěžovatelčiny syny, případně by obě žádosti byly meritorně zamítnuty. Stěžovatelka by se následně musela bránit soudně, na území by s rodinou pobývala zřejmě na základě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle § 33 zákona o pobytu cizinců4 a obtížně by pak celá rodina 4
„(1) Ministerstvo udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území cizinci, a) kterému ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá, nebo jsou-li splněny podmínky podle § 179 odst. 5,
5
znovuobnovovala svůj pobytový status. Je nutné vzít na zřetel, že v případě zrušení trvalého pobytu nemůže stěžovatelka žádat o žádný druh pobytu na území (zn. ani o vízum, ani o dlouhodobý pobyt), vyjma zmíněného víza za účelem strpění pobytu po dobu řízení o zrušení trvalého pobytu. Znamená to tedy, že stěžovatelka „zde nemůže dál pobývat“, resp. si nemůže „jiným způsobem upravit pobyt." Se zrušením trvalého pobytu je nepochybně spojeno její vycestování z ČR. Nadto vyslovuji pochybnosti i nad tím, zda by se stěžovatelce podařilo zlegalizovat svůj pobyt v ČR ze zahraničí. Podle § 56 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců ministerstvo dlouhodobé vízum cizinci neudělí, mj. pokud „v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky neudělení dlouhodobého víza budou přiměřené důvodu pro neudělení dlouhodobého víza.“ I když z citovaného ustanovení plyne, že při posuzování přiměřenosti neudělení víza ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto neudělení do soukromého a rodinného života cizince, mé poznatky svědčí závěru, že v praxi je citované ustanovení vykládáno velmi restriktivně. Navíc, když zrušení trvalého pobytu nepovažuje ministerstvo za nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života, těžko si lze představit, že neudělení víza nebude taktéž nepřiměřené. Vedle dopadů na pobytový status rodiny, které se fakticky blíží důsledkům správního vyhoštění, je třeba nahlížet na konkrétní dopady rozhodnutí do života rodiny stěžovatelky, a to prizmatem takových zjištění, jako stupeň integrace rodiny v ČR a zde již vybudovaných osobních, sociálních a kulturních vazeb. OAMP vytýkám, že nezohlednil celkovou délku pobytu stěžovatelky v ČR (stěžovatelka sama žije v ČR od roku 1999, trvalý pobyt má povolen od roku 2001), dále neméně významnou skutečnost, že dosavadní pobyt stěžovatelky v ČR byl bezproblémový (ze spisu OAMP není zřejmé, že by se v minulosti dopustila nějakého porušení právních předpisů). OAMP nepřihlédl ani k míře integrace dětí stěžovatelky (první syn A. G., nar. 2006, mladší syn D. G., nar. 2008), že se narodily a vyrůstaly na území České republiky a v Arménii nikdy nebyly; starší ze synů navštěvuje mateřskou školu. Konečně OAMP nezohlednil ani fakt, že prarodiče dětí rovněž žijí v ČR; členové rodiny hovoří plynnou češtinou; rodina považuje za svůj domov ČR. V rozhodnutí OAMP dále absentuje hodnocení, zda je vydané rozhodnutí zásahem do rodinného nebo spíš soukromého života cizinky, případně obojí povahy. K tomu doplňuji, že k výkladu pojmu „soukromého a rodinného života“ existuje poměrně bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále také „ESLP“ nebo „soud“).5 Úsudek o existenci či neexistenci „rodinného života“ podle názoru b) který je svědkem nebo poškozeným v trestním řízení a jeho účast na řízení je nezbytná, c) který v době platnosti oprávnění k pobytu, jehož platnost nelze prodloužit, požádal na území o vydání povolení k trvalému pobytu, pokud je k tomu podle § 69 oprávněn, a o této žádosti nebylo rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území, nebo d) který podal žalobu proti rozhodnutí ministerstva, kterým byla zrušena platnost víza k pobytu nad 90 dnů nebo povolení k dlouhodobému pobytu, anebo byla zamítnuta žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádost o povolení k trvalému pobytu, za podmínky, že současně podal návrh na přiznání odkladného účinku této žaloby.“ 5 Pro úplnost dodávám, že Evropský soud pro lidská práva je podle čl. 32 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod povolán k jejímu výkladu a v souladu s ustanovením čl. 19 Úmluvy byl zřízen k zajištění plnění závazků vyplývajících pro smluvní strany Úmluvy.
6
ESLP závisí na v praxi existujících blízkých osobních vazbách. Nicméně z pojetí rodiny, z něhož vychází čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále také „Úmluva“), vyplývá, že dítě narozené z manželského svazku je ipso jure součástí tohoto vztahu, tudíž samotným okamžikem jeho narození, a od tohoto okamžiku existuje mezi ním a jeho rodiči pouto „rodinného života", které se kromě výjimečných případů nemůže rozpadnout.6 Vztah stěžovatelky, jejího manžela a nezletilých synů lze, podle mého názoru, charakterizovat jako rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy. 7 Pokud jde o právo na soukromý život, ESLP v případu Üner proti Nizozemsku8 jednoznačně konstatoval, že i právo na soukromý život může bránit vyhoštění cizince: „Soud si je v tomto kontextu vědom, že ne všichni takoví migranti nehledě na to, jak dlouho pobývají v zemi, ze které mají být vyhoštěni, nezbytně naplňují „rodinný život“ ve významu čl. 8. Nicméně protože čl. 8 také chrání právo na založení a rozvinutí vztahu s jinými lidskými bytostmi a okolním světem (viz Pretty proti Spojenému království, ustanovení § 61), a může někdy zahrnovat aspekty sociální identity jednotlivce (viz Mikulić proti Chorvatsku, ustanovení § 53), je nutné uznat, že všechny sociální vazby společně mezi usazenými migranty a komunitou, ve které žijí, představují část konceptu „soukromého života“ ve smyslu čl. 8. Ať už je přítomný „rodinný život“, či nikoli. Soud proto předpokládá, že vyhoštění usazeného migranta představuje zásah do jeho práva na soukromý život. Bude záležet na okolnostech konkrétního případu, jestli bude vhodné, aby se Soud zaměřil spíše na „rodinný život“, nebo na „soukromý život“. K pojmu „soukromého života“ a jeho obsahu se ESLP rovněž vyjádřil v případě Slivenko proti Lotyšsku.9 Bez toho, že by OAMP blíže vymezil povahu zásahu do soukromého nebo rodinného života, konstatuje dále, že vydané rozhodnutí je zásahem do soukromého nebo rodinného života „nikoliv nepřiměřeným“. Přiměřenost zásahu OAMP dovozuje z povahy porušení zákona o pobytu cizinců, kdy stěžovatelce je vytýkáno, že zapříčinila dlouhodobě (až do současnosti) nelegální pobyt svých dětí v ČR, a to i po podání žádosti o povolení k trvalému pobytu dne 21. 9. 2009,10 ve spojení se zjištěním, že stěžovatelka doložila podvrhy dokladů o tom, že její děti nejsou občany Arménie. Podle OAMP není ve veřejném zájmu, pokud stěžovatelka v době platnosti povolení k trvalému pobytu (nejvyššího pobytového statutu po státním občanství) opakovaně neplnila své zákonné povinnosti, aby jí tento pobytový status se všemi výhodami zůstal zachován. K takto zdůvodněné přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky musím doplnit následující. Přiměřenost zásahu do rodinného nebo soukromého života musí být zkoumána jednak s ohledem na povahu daného zásahu (přičemž, jak už jsem namítl výše, v tomto ohledu zcela absentuje jakákoliv úvaha ohledně dopadů rozhodnutí do 6
Např. Al-Nashif proti Bulharsku (stížnost číslo 50963/99) ze dne 20. 6. 2002, ustanovení § 112; Ahmut proti Nizozemsku (stížnost číslo 21702/93) ze dne 28. 11. 1996, ustanovení § 60. 7 1. „Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. 2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, nebo ochrany práv a svobod jiných.“ 8 stížnost č. 46410/99 ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 59 9 stížnost č. 48321/99 ze dne 9. 10. 2003, ustanovení § 96 - § 97. 10 Konkrétně v době od 20. 11. 2009 do 11. 4. 2010, a poté v době od 18. 2. 2011 do současné doby, neboť jim nezařídila žádná víza.
7
soukromého a rodinného života stěžovatelky), nadto zásah státu musí být nezbytný v demokratické společnosti. Nelze pominout, že ustanovení § 77 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je odrazem mezinárodního závazku České republiky chránit právo na soukromý a rodinný život zakotveného v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. Z obsahu čl. 8 Úmluvy je patrné, že právo na respektování soukromého a rodinného života není formulováno jako absolutní právo. Odstavec druhý citovaného ustanovení uvádí řadu legitimních cílů, které zásah státu do soukromého a rodinného života ospravedlňují (tj. v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, nebo ochrany práv a svobod jiných). Úmluva jako další nezbytné podmínky pro zásah státu do tohoto práva stanoví, jednak aby k zásahu do soukromého anebo rodinného života došlo na základě zákona, a dále i to, aby takové opatření bylo v demokratické společnosti nezbytné. Pojem „nezbytný v demokratické společnosti“ není v Úmluvě přímo definován. Výklad tohoto pojmu je rovněž předmětem výkladu v judikatuře ESLP. ESLP nezpochybňuje právo smluvní strany Úmluvy, aby regulovaly vstup a délku pobytu cizinců na svém území. Podle ustálené judikatury ESLP pojem „nezbytnosti“ v sobě implikuje zásah do soukromého a rodinného života ospravedlněný naléhavou sociální potřebou, a zejména, že je proporční ke sledovanému legitimnímu cíli.11 Výše uvedené ESLP aplikuje bez ohledu na to, zda cizinec vstoupil na území státu jako dospělý, nebo ve velmi mladém věku, či zda se na území státu narodil.12 Tento výklad obecně respektují při svém rozhodování i soudy České republiky.13 Výše uvedené ESLP dále rozvinul a podrobněji vysvětlil ve svých dalších rozsudcích. Za stěžejní je v této souvislosti považován rozsudek ve věci Boultif proti Švýcarsku,14 ve kterém ESLP vymezil celou řadu okolností, které považuje za relevantní při posouzení, zda zásah do rodinného a soukromého života cizince je nezbytný v demokratické společnosti ve smyslu shora vymezeném. I když v daném případě nehrozí stěžovatelce, podobně jako v případě posuzovaném ESLP, vyhoštění, je nezbytné vzhledem k obdobným dopadům rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu do života stěžovatelky poměřovat nezbytnost rozhodnutí OAMP i pomocí v rozsudku uvedených kritérií. Těmi jsou: povaha a vážnost trestního činu spáchaného stěžovatelem; délka stěžovatelova pobytu v zemi, z níž byl vyhoštěn; doba, jež uplynula od spáchaného trestného činu, a stěžovatelovo chování v průběhu té doby; občanství různých zúčastněných osob;
11
Berrehab proti Nizozemsku (stížnost č. 10730/84, Series A, č. 138) ze dne 18. 2. 1991, ustanovení § 28; Moustaquim proti Belgii (stížnost č. 12313/86, Series A, č. 193) ze dne 26. 3. 1992, ustanovení § 43; Beldjoudi proti Francii (stížnost č. 12083/86, Series A, č. 234-A) ze dne 19. 2. 1996, ustanovení § 74; Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 54. 12 Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99) ze dne 18. 10. 2006, ustanovení § 55. 13 Nález Ústavního soudu (Pl. ÚS 26/07) vyhlášený dne 17. 12. 2008, ustanovení § 40, rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2Tzn 60/97, R 13/1998 tr. 14 Boultif proti Švýcarsku (stížnost č. 54273/00) ze dne 2. 11. 2001, ustanovení § 47 a § 48.
8
stěžovatelova rodinná situace, jako např. doba od svatby, která uplynula, a jiné faktory vyjadřující úspěšnost rodinného života páru; jestli manželka věděla o činu v době, kdy vstupovala do rodinných vztahů; jestli mají manželé děti, a pokud ano, kolik jich je a jakého jsou věku, a vážnost problémů, do nichž se může manželka dostat v zemi, kam má být stěžovatel vyhoštěn. Opakovaně zmíněným rozhodnutím Üner proti Nizozemsku tato kritéria ESLP doplnil o hledisko: nejlepší zájem a blaho dítěte, zvláště s ohledem na vážnost problémů, na které může některé ze stěžovatelových dětí narazit v zemi, do které je stěžovatel vyhoštěn, a pevnost sociálních, kulturních a rodinných vazeb s hostitelskou zemí a se zemí destinace. Z rozhodnutí OAMP je zřejmé, že zmíněná relevantní hlediska nebyla vůbec zkoumána, což rovněž považuji za zcela zásadní nedostatek rozhodnutí. Nadto je potřeba připomenout, že podle ESLP (Üner proti Nizozemí, §§ 55, 56), „tyto principy se aplikují nehledě na to, zda cizinec vstoupil do hostitelské země jako dospělý jedinec nebo v nízkém věku, nebo jestli se dokonce na tomto místě nenarodil. V tomto kontextu Soud odkazuje na Doporučení 1504 (2001) o nevyhošťování dlouhodobých imigrantů, v němž Parlamentní shromáždění Rady Evropy doporučilo Výboru ministrů vyzvat členské země mj. ke garantování, že … sankce vyhoštění bude u dlouhodobých imigrantů aplikována pouze u zvláště závažných trestných činů majících vliv na státní bezpečnost, u nichž byla shledána vina.“15 Z judikatury domácích správních soudů připomínám pro úplnost rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2007, čj. 10 Ca 330/2006-89,16 dle něhož „přiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života ve smyslu ustanovení § 119 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je rozhodnutí o správním vyhoštění pouze tehdy, je-li takovým rozhodnutím dosaženo spravedlivé rovnováhy mezi zájmem státu na ochraně veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku či veřejného zdraví na straně jedné, a zájmem cizince na ochraně soukromého a rodinného života na straně druhé. Vždy je tedy třeba zvažovat závažnost spáchaného deliktu či jiného rizika, které cizinec pro zákonem chráněný veřejný zájem představuje, ve vztahu k jeho osobním a rodinným vazbám na území České republiky.“ Konečně proporcionalitu dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatelky je třeba zkoumat i optikou ustanovení § 174a zákona pobytu cizinců (byť toto ustanovení platí s ohledem na přechodná ustanovení zákona č. 427/2010 Sb.17 až pro řízení zahájená po 1. 1. 2011, může být určitým vodítkem při poměřování hodnocení přiměřenosti již v dřívějších případech):
15
Srov. bod 11, písm. g) Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1504 (2001) o nevyhošťování dlouhodobých imigrantů („Taking account of Rec(2000)15 of the Committee of Ministers concerning the security of residence of long-term migrants, the Assembly recommends that the Committee of Ministers: … to take the necessary steps to ensure that in the case of long-term migrants the sanction of expulsion is applied only to particularly serious offences affecting state security of which they have been found guilty;“ ). 16 Publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 7/2007 pod. č. 1230. 17 „Čl. II Přechodná ustanovení
9
„Při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště.“ I ve světle toho ustanovení rozhodnutí OAMP neobstojí. D Závěr Své šetření končím podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, tj. konstatováním pochybení v postupu OAMP, které shrnuji takto. Považuji za nepřípustné, aby stát poté, kdy několikaletou nečinností příslušných státních orgánů fakticky umožnil integraci stěžovatelky a její rodiny v ČR, do takto vytvořených sociálních a dalších vazeb zasáhl rozhodnutím o zrušení povolení k trvalému pobytu stěžovatelky, aniž by zodpovědně vyhodnotil proporcionalitu takového zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky. Odůvodnění rozhodnutí č.j. OAM-42481-8/MC-2010, jímž bylo stěžovatelce zrušeno povolení k trvalému pobytu, je nepřesvědčivé. V rozhodnutí absentují úvahy správního orgánu o tom, jak hodnotí následující skutečnosti – v čem spočívá zásah do soukromého nebo rodinného života; zda je rozhodnutí zásahem do soukromého, nebo spíše rodinného života, případně zda jde o zásah obojí povahy. Závěr OAMP, že rozhodnutí není nepřiměřeným zásahem do soukromého a rodinného života stěžovatelky, je nedostatečně zdůvodněn, neboť zcela absentují úvahy správního orgánu o tom, zda a jakým způsobem zohlednil relevantní kritéria „přiměřenosti zásahu“, tak jak je vymezil ESLP, případně zákonodárce v ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců. Z rozhodnutí není zřejmé, v čem spočívá nezbytnost tohoto zásahu z pohledu demokratické společnosti, tj. jaký zájem státu převyšuje nad zájmem cizince na ochraně jeho soukromého a rodinného života. Zprávu o šetření obdrží ředitel Odboru azylové a migrační politiky PhDr. Tomáš Haišman, aby se k ní ve lhůtě 30 dnů od jejího obdržení vyjádřil. Zprávu zasílám rovněž předsedovi Komise pro rozhodování ve věcech cizinců Ministerstva vnitra Mgr. Emilu Horčičkovi, aby poznatky z ní vyplývající mohly být zohledněny v rámci probíhajícího odvolacího řízení, a dále stěžovatelce, resp. jí zplnomocněné zástupkyni z Organizace pro pomoc uprchlíkům, o.s.
1. Řízení podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a do tohoto dne neskončené, se dokončí a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“
10
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
11
