Komentář a doporučení k návrhu novely zákona o pobytu cizinců
Zpracovatel: Asociace pro právní otázky imigrace (ASIM, O.S.) P.O.BOX 16 Moravská 9 120 00 Praha 2
Kontaktní osoba: Jaroslav Větrovský e-mail:
[email protected] telefon: +420 605428818
Únor 2010
Seznam zkratek a použitých označení: AZ – zákon č. 325/1999 Sb. v platném znění (zákon o azylu) ESLP – Evropský soud pro lidská práva EULP – Evropská úmluva o lidských právech z r. 1950 LZPS – Listina základních práv a svobod (2/1993 Sb.) MŠMT – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy MV (nebo jen „ministerstvo“) – Ministerstvo vnitra NS – směrnice 2008/115/ES z 16.12. 2008 SŘ – zákon č. 500/2004 Sb. v platném znění (správní řád) SŘS – zákon č. 150/2002 Sb. v platném znění (soudní řád správní) Vízový kodex – nařízení 810/2009/ES z 13.7. 2009 ZPC – zákon č. 326/1999 Sb. v platném znění (zákon o pobytu cizinců) ZZC – Zařízení pro zajištění cizinců
I. Doporučení reagující na nesoulad navrženého znění ZPC s návratovou směrnicí Poznámka: v případě, že návrh formulovaný ASIMem by v průběhu připomínkového řízení Ministerstvem vnitra zcela nebo zčásti akceptován, je tato okolnost uvedeno kurzívou pod dotyčným návrhem. 1. K bodu 2 (§ 9a odst. 1) Doporučení ASIMu: A. V návětí doplnit za slovní spojení „se nevztahuje na cizince, pokud“ slova „s ohledem na jeho tělesný nebo duševní stav“. B. V písm. a) vynechat slovní spojení „z důvodu úrazu nebo náhlého onemocnění“ C. V písm. b) doplnit za slovní spojení „chorobné změny“ slova „náhlé utrpení a bolest či změny chování a jednání ohrožující jeho samého nebo jeho okolí“ Ustanovením § 9a odst. 1 je do ZPC transponován čl. 9 odst. 2 písm. a) NS, jenž umožňuje státům odložit vyhoštění cizince o přiměřenou dobu v závislosti na konkrétních okolnostech případu, mj. i s ohledem na tělesný stav nebo duševní způsobilost vyhošťované osoby. Volbu transponovat uvedený článek NS, který je fakultativní povahy, do právního řádu ČR nelze než uvítat. Na druhou stranu je však nutné zdůraznit, že navrhované znění ZPC reflektuje požadavky stanovené NS pouze částečně a pro odklad výkonu vyhoštění zakládá mnohem striktnější podmínky minimálně ve dvou směrech. Za prvé, narozdíl od NS ZPC explicitně nezmiňuje psychické problémy (duševní nezpůsobilost) jednotlivce jako důvod, pro který je nutno jeho odložit jeho vyhoštění. Doporučujeme proto i tento důvod do ZPC doplnit (doporučení A.). Za druhé, v souvislosti s možností odložit vyhoštění cizince stanoví čl. 9 odst. 2 písm. a) NS pouze požadavek „zohlednit zejména tělesný stav“ dotčené osoby. Oproti tomu míra závažnosti onemocnění jednotlivce, která podle § 9a odst. 1 ZPC vede k odkladu povinnosti jednotlivce vycestovat zpět do zahraničí, je stanovena natolik vysoko, že vyjma porodu zahrnuje pouze situace vedoucí ke smrti, popř. trvalým chorobným změnám. Je přitom zřejmé, že i v jiných případech méně závažného charakteru může okamžitá povinnost cizince opustit ČR vést k nepřiměřenému strádání, které v krajním případě může dosáhnout až
intenzity nelidského či ponižujícího zacházení, popř. může být kvalifikováno jako nepřiměřený zásah do soukromého života jednotlivce. Požadovaná míra závažnosti onemocnění se navíc jeví jako nepatřičná i vzhledem k systematice ZPC, neboť podle navrhovaného § 9a odst. 3 ZPC má cizinec, jehož vyhoštění bylo odloženo, právo na zdravotní péči odpovídají kvalitě zdravotní péče poskytované cizinci zajištěnému podle Hlavy XI. ZPC. Její rozsah je pak přesně definován v § 176 ZPC a nad rámec případů uvedených v navrhovaném § 9a odst. 1 zahrnuje i neodkladnou zdravotní péči při stavech, které „působí náhlé utrpení a bolest“ nebo které „způsobují změny chování a jednání postiženého, ohrožují jeho samého nebo jeho okolí“. S ohledem na vnitřní bezrozpornost ZPC by proto bylo žádoucí, aby i v těchto případech bylo vyhoštění cizince dočasně odloženo (doporučení C.). Ve vztahu k § 9a odst. 1 ZPC je nutno ještě doplnit, že požadavek ohrožení života „z důvodu úrazu nebo náhlého onemocnění“ uvedený v písm. a) je zjevně nadbytečný. S ohledem na své mezinárodní závazky je ČR povinna zdržet se jakéhokoliv jednání, které by vedlo k ohrožení života jednotlivce, bez ohledu na důvod, pro který by k takovému ohrožení mohlo dojít (doporučení B.). 2. K bodům 89 (§ 50a) a 294 (§ 169 odst. 3) Doporučení ASIMu: V ust. § 169 odst. 3 vynechat navržené slovní spojení „proti rozhodnutí o povinnosti opustit území“, nebo (alternativně) v nově navrženém § 50a vypustit celý odst. 3 písm. a). Nový § 50a především transponuje do ZPC čl. 6 odst. 2 NS (§ 50a odst. 1 a 2) a čl. 6 odst. 3 NS (§ 50 odst. 3 písm.b). V souladu s evropským právem tak ZPC nově vymezuje okruh osob, u který ČR rozhodne v případě jejich neoprávněného pobytu na území pouze o „povinnosti opustit území“, tedy nikoliv o správním vyhoštění spojeným se stanovením doby zákazu pobytu. Proti rozhodnutí o povinnosti opustit území je možné podat odvolání, které však nemá odkladný účinek (navrhovaná změna § 169 odst. 3). Soudní přezkum tohoto rozhodnutí je vyloučen (nový § 171 odst. 1 písm. c). Oproti úpravě obsažené v NS však navrhovaný § 50a odst. 3 písm. a) rozšiřuje okruh osob, u nichž policie rozhodne „jen“ o povinnosti opustit území, o některé další skupiny cizinců. Na tyto skupiny cizinců se pak vztahuje stejný režim jako na osoby uvedené v čl. 6 odst. 2 a 3 NS, včetně vyloučení rozhodnutí ze soudního přezkumu a absence odkladného účinku v případě odvolání proti němu. Takováto úprava však naráží na požadavky stanovené NS. Kromě výjimek uvedených v čl. 6 odst. 2 a 3 NS totiž směrnice stanoví, že každé rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt cizince na území je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu, je nutné považovat za rozhodnutí o navrácení (čl. 2 odst. 4 NS). Z tohoto hlediska je proto třeba považovat za rozhodnutí o navrácení i rozhodnutí o povinnosti opustit území vydané ve vztahu k osobám uvedeným v navrženém § 50a odst. 3 písm. a). NS však dále požaduje, aby cizinci, u něhož bylo rozhodnuto o navrácení, vnitrostátní právní řád garantoval prostředky právní nápravy, tedy možnost napadnut toto rozhodnutí žalobou či odvoláním u soudního nebo správního orgánu (čl. 13 odst. 1 NS). Čl 13 odst. 2 NS v tomto ohledu navíc výslovně uvádí, že příslušný správní nebo soudní orgán musí mít pravomoc přezkoumávat rozhodnutí týkající se navrácení, včetně možnosti dočasně pozastavit jejich výkon, jestliže nelze dočasné pozastavení uplatnit již podle vnitrostátních právních
předpisů. Takovouto možnost však ZPC v novelizovaném § 169 odst. 3 explicitně vylučuje a je proto nutné přistoupit k jeho změně ve smyslu výše naveženého doporučení. 3. K bodům 201 a 202 (§ 118 odst. 1 a § 118 odst. 2 a 3) Doporučení ASIMu: A. V odst. 1 vypustit v první větě sloveso „je“ a nahradit jej slovy „může být“. B. V odst. 2 doplnit za spojku „a“ slovo „popřípadě“. C. Za odst. 2 doplnit odst. 3 a 4 tohoto znění: „(3) Policie v rozhodnutí podle odst. 1 neposkytne dobu k vycestování z území, jedná-li se o cizince, u kterého bylo rozhodnuto o zajištění podle § 124 odst. 1. (4) Policie v rozhodnutí podle odst. 1 může upustit od stanovení doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, vyjma případů, jedná-li se o cizince a) kterému nebyla stanovena žádná doba k vycestování z území podle odst. 3 b) u kterého již bylo o správním vyhoštění dříve rozhodnuto, avšak cizinec dál pobývá na území neoprávněně D. Dosavadní odst. 3 označit jako odst. 5. V takto označeném odst. 5 následně provést tyto změny: D1 - doplnit v první větě za slovo „území“ větu „je-li poskytnuta“ D2 - za první větu vložit větu „V případě nutnosti prodlouží členské státy tuto dobu přiměřeně s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako jsou délka pobytu, přítomnost školou povinných dětí a existence jiných rodinných a společenských vazeb.“ D3 - dosavadní třetí větu vypustit („Pokud by podle rozhodnutí o správním vyhoštění měla doba k vycestování z území začít běžet v době trvání zajištění cizince, začíná tato doba běžet ode dne ukončení zajištění.“) Nově navržený § 118 reaguje zejména na povinnost členských států stanovit v případě rozhodnutí o navrácení cizince (o správním vyhoštění) lhůtu pro dobrovolné opuštění území (čl. 7 odst. 1 NS). Tato lhůta musí být podle NS stanovena vždy, vyjma taxativně stanovených případů, kdy u dotyčné osoby „hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost“ (čl. 7 odst. 4 NS). V uvedených případech též NS umožňuje zkrátit lhůtu pro dobrovolné opuštění území na méně než 7 dní (tamtéž). V souladu s čl. 4 odst. 3 NS navrhovaná úprava § 118 ZPC zaručuje v určitých ohledech příznivější zacházení s cizinci než citované ustanovení NS, což je nutno hodnotit kladně. Především § 118 odst. 1 považuje stanovení lhůty pro dobrovolné opuštění území za obligatorní náležitost každého rozhodnutí o správním vyhoštění a to i v případech uvedených v čl. 7 odst. 4 NS. U cizinců, kteří představují hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost pak § 118 odst. 4 pouze stanovil možnost policie rozhodnout v souladu s uvedeným čl. 7 odst. 4 NS o zkrácení lhůty pro dobrovolné opuštění území. Jinými slovy, každý cizinec, u kterého bylo rozhodnuto o správním vyhoštění musí podle § 118 odst. 1 ZPC disponovat určitou lhůtou pro dobrovolné splnění povinnosti ČR (popř. EU) opustit. Uvedená úprava však naráží na novelizovaný § 124 odst. 1 ZPC, podle kterého policie může zajistit každého „cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení
o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto (...) a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, d) cizinec nesplnil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, nebo e) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států. Z § 124 odst. 1 tak vyplývá, že k zajištění cizince může v taxativně stanovených případech dojít i tehdy, disponuje-li dotyčný lhůtou pro dobrovolné opuštění vlasti (situace uvedené pod písm. a), b), d) a e). Tomu odpovídá i § 118 odst. 3 ZPC, který pro tyto případy stanoví, že pokud by podle rozhodnutí o správním vyhoštění měla lhůta k dobrovolnému opuštění území začít běžet v době trvání zajištění cizince, začíná tato lhůta běžet ode dne ukončení zajištění a pokud je cizinec zajištěn až v průběhu lhůty k vycestování z území (např. z důvodu podle § 124 odst. 1 písm. d), běh této lhůty se zajištěním přerušuje. Takovouto právní úpravu však NS neumožňuje. Smyslem zajištění podle § 124 odst. 1 ZPC a zároveň jeho podmínkou sine qua non je realizace vyhoštění cizince, tedy „fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 NS. Pokud však členský stát poskytl dotyčnému cizinci lhůtu k dobrovolnému opuštění území, může podle čl. 8 odst. 2 NS k výkonu správního vyhoštění přistoupit v zásadě až po uplynutí této lhůty. V jejím průběhu pak pouze tehdy, jestliže během ní vzniklo některé z nebezpečí uvedených v čl. 7 odst. 4 NS (viz výše). Z uvedeného čl. 8 odst. 2 NS, který se žádným způsobem do navrhované novely ZPC nepromítl, tak v souvislosti s navrhovaným zněním § 118 odst. 1 ZPC vyplývá dvojí závěr. Za prvé, ČR teoreticky může zajistit osobu před koncem lhůty pro dobrovolné opuštění území, neboť realizace vyhoštění je v zásadě možná i v jejím průběhu. Může tak však učinit pouze v případech uvedených v čl. 7 odst. 4 NS, tedy z hlediska § 124 odst. 1 ZPC pouze z důvodů uvedených pod písm. a), b), d) a teoreticky i e). Správní orgán navíc v těchto případech musí prokázat, že uvedený důvod zajištění „vzniknul“ až v průběhu stanovené lhůty (zajištění podle písm. e) je tak v tomto případě prakticky vyloučeno) . Zajistit cizince v momentě uložení správního vyhoštění by pak podle navrhovaného znění nebylo možné vůbec, neboť v souladu s § 118 odst. 3 ZPC by tomto případě běh lhůty pro dobrovolné opuštění území ještě vůbec nezačal a s ohledem na čl. 8 odst. 2 NS by tak realizace vyhoštění v průběhu zajištění nebyla možná. Tím by ovšem zajištění ztratilo svůj účel a stalo by se neslučitelné nejen se samotnou NS (viz čl. 15 odst. 4) ale též s EULP (čl. 5 odst. 1). Z uvedených důvodů považujeme za nezbytné sjednotit § 118 odst. 1 a § 124 odst. 1 ZPC tak, aby svým obsahem byly kompatibilní. Toho lze dosáhnout zejména tím, že poskytnutí lhůty pro dobrovolné opuštění území nebude § 118 odst. 1 koncipováno jako obligatorní náležitost rozhodnutí o správním vyhoštění, ale v případech, kdy policie v souladu s § 124 odst. 1 přistoupí k zajištění cizince, nebude v tomto směru cizinci žádná lhůta poskytnuta. Situace, ve kterých lhůta pro dobrovolné opuštění území není poskytnuta, přitom musí odpovídat taxativnímu výčtu situací uvedených v čl. 7 odst. 4 NS (doporučení A., B., C., D1 a D3). Ve vztahu k poskytování lhůty pro dobrovolné opuštění území obsahuje § 118 ZPC oproti NS příznivější úpravu i v otázce stanovení její délky. Zatímco podle čl. 7 odst. 1 NS by tato lhůta měla být 7 – 30 dnů, ZPC počítá se lhůtou 7 – 60 dnů. Navzdory této příznivější úpravě,
která je plně v souladu s čl. 4 odst. 3 NS, však takovéto znění ZPC opět neodpovídá požadavkům NS. Ta totiž v čl. 7 odst. 2 uvádí, že „je-li to nutné, prodlouží členské státy lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů“. Směrnice přitom nijak nepředpokládá maximální výši této lhůty. Proto, je-li to s ohledem na konkrétní okolnosti případu nutné, je ČR povinna uvedou lhůtu prodloužit i nad dobu 60 dnů uvedených v navrhovaném § 118 odst. 3 ZPC (doporučení D2.) Z uvedených důvodů se zdá být nejvhodnější, aby ZPC při úpravě otázky vyhošťování cizinců respektoval logickou strukturu a systematiku NS. Tomuto požadavku pak odpovídají výše navržené změny § 118 ZPC, včetně požadavku na transpozici čl. 11 odst. 1 NS, podle kterého rozhodnutí o zákazu vstupu na území po určitou dobu rovněž není obligatorní náležitostí rozhodnutí o navrácení (správním vyhoštění). Stanovení doby zákazu vstupu na území není koncipováno jako obligatorní ani směrnicí 2004/38/ES ve vztahu k občanům EU a jejich rodinným příslušníkům (doporučení A.). 4. K § 122 odst. 5 Doporučení ASIMu: V § 122 odst. 5 písm. a) vypustit slova „a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území“. Ust. § 122 odst. 5 ZPC by podle stávajícího návrhu novely žádnou změnou projít nemělo a to i přesto, že jeho obsah zjevně naráží na čl. 11 odst. 3 NS, jenž je mandatorní povahy. Podle tohoto článku „státy zváží zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu (...), prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení“. Podle NS tak jedinou podmínkou, kterou cizinec musí splnit, aby mohl požádat o zrušení zákazu vstupu, je opuštění území členského státu. Ust. § 122 odst. 5 písm. a) ZPC však pro zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění (jehož součástí je i stanovení doby, po kterou dotyčnému nelze umožnit vstup na území) předpokládá splnění podmínek dvou. Za prvé, musí pominout důvody, pro které bylo správní vyhoštění uděleno. V případě vycestování cizince mimo území ČR, popř. EU, lze s ohledem na čl. 11 odst. 3 NS tuto podmínku považovat za splněnou. ZPC však jako druhou podmínku pro zrušení zákazu pobytu na území stanoví požadavek, aby došlo k uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci vstup na území nelze umožnit (polovina doby zákazu pobytu). Takovouto podmínku však NS nezná a je proto nutné ji ze ZPC vypustit. 5. K bodům 233 (§ 129 odst. 1) a 235 (§ 129 odst. 5) Doporučení ASIMu: A. V novelizovaném § 129 odst. 1 za slovem „policie“ v první větě před středníkem vypustit sloveso „zajistí“ a nahradit je slovním spojením „může zajistit“ a dále v této větě za slovy „Evropských společenství“ doplnit větu „a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud
a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, b) je nebezpečí, že by cizinec mohl předání mařit nebo ztěžovat c) cizinec nesplnil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, nebo d) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států.“ B. V § 129 odst. 1 doplnit za větu podle doporučení č. 1 větu tohoto znění: „Zjištěný cizinec musí být v jazyce, kterému rozumí, neprodleně seznámen s důvody svého zajištění a s možností nechat zákonnost své situace přezkoumat soudem podle zvláštního právního předpisu (§ 200o OSŘ, § 65 SŘS). C. Doporučení ad A. a B. analogicky zohlednit i u znění § 129 odst. 3, 4 a 5. D. Z věty uvedené v § 129 odst. 1 za středníkem učinit nový odst. 2 a ostatní odstavce odpovídajícím způsobem přečíslovat. E. Doplnit nově navržený § 123c (finanční záruka) způsobem, který by umožnil využití tohoto institutu i u cizince zajištěného za účelem předání do jiného členského státu EU. Ust. § 129 ZPC upravuje právní otázky týkající se zajištění cizince za účelem jeho předání nebo průvozu. Smyslem jeho novelizace je podle důvodové zprávy zajistit náležitou transpozici NS (konkrétně čl. 6 odst. 3 NS). Navržený způsob transpozice se však v případě cizince zajištěného za účelem předání (§ 129 odst. 1 věta před středníkem ZPC )jeví jako neúplný a tedy nedostatečný. Čl. 6 odst. 3 NS sice umožňuje státům nevydat rozhodnutí o navrácení (správním vyhoštění) v případech, že došlo k předání cizince do jiného členského státu EU na základě uzavřených readmisních dohod nebo Dublinského nařízení. V takovém případě je na členském státu, který cizince převzal, aby rozhodnutí o navrácení doplnění popř. i zákazem vstupu vydal. To však neznamená, že předání do jiného členského státu není považováno za proces navrácení ve smyslu NS. Podle čl. 3 odst. 3 NS se „navrácením“ rozumí mj. „proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat (...) do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustranně“. NS tedy nepodmiňuje uskutečnění procesu navrácení předchozím vydání rozhodnutí o navrácí ve smyslu čl. 6 odst. 1 NS, ani nepovažuje za navrácení pouze vycestování cizince do země původu, popř. do jiné třetí země. Naopak, za „navrácení“ NS výslovně označuje i předání cizince do jiného členského státu. V takovém případě je však možné zajistit cizince pouze při splnění podmínek stanovených v čl. 15 odst. 1 NS, tj. a) pokud nemohou být „v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření a b) hrozí, že jinak by mohl být proces navrácení zmařen ve smyslu čl. 15 odst. 1 písm. a), b) NS. Zároveň NS v čl. 15 odst. 5 zakládá povinnost států stanovit maximální dobu, po kterou může zajištění a trvat a která v zásadě nesmí přesáhnout dobu 6 měsíců (výjimky viz čl. 15 odst. 6 NS). Ani jeden z těchto požadavků však novelizovaný § 129 ZPC nereflektuje (doporučení A. a C.-E.). Z hlediska respektování závazků vyplývajících pro Českou republiku z mezinárodních smluv je rovněž nezbytné, aby každý cizinec zbavený svobody byl v jazyce, jemuž rozumí, neprodleně seznámen s důvody svého zajištění (čl. 5 odst. 2 EULP), jakož i s možností nechat svoji situaci přezkoumat soudem - čl. 5 odst. 4 EULP (doporučení B., C.).
6. K bodu 317 (§ 176a, § 176b) Doporučení ASIMu: A. V nově navrhovaném § 176a doplnit v odst. 1 písm. a) za bod 3. nový bod 4., který by zněl „působí náhlé utrpení a bolest,“. Dosavadní body 4. a 5. přečíslovat jako body 5. a 6. B. V § 176b zrušit stávající odst. 2 a nahradit jej odstavcem novým tohoto znění: „(2) Cizinci uvedenému v odstavci 1 se poskytne zdravotní péče a) neodkladná, při stavech, které 1. bezprostředně ohrožují život, 2. mohou vést prohlubováním chorobných změn k náhlému úmrtí, 3. způsobí bez rychlého poskytnutí zdravotní péče trvalé chorobné změny, 4. působí náhlé utrpení a bolest, 5. způsobují změny chování a jednání postiženého, ohrožují jeho samého nebo jeho okolí, nebo 6. se týkají těhotenství a porodu, s výjimkou umělého přerušení těhotenství na žádost cizince, b) v souvislosti s nařízenou karanténou nebo jiným opatřením v souvislosti s ochranou veřejného zdraví.“ C. V § 176 doplnit nový odst. 2 (a dosavadní odst. 2-5 přečíslovat jako odst. 3-6), v § 176a doplnit nový odst. 2 (a dosavadní odst. 2-3 přečíslovat jako odst. 3-4) a v § 176b doplnit nový odst. 3 (dosavadní odst. 3 přečíslovat jako odst. 4). Nový odstavec by zněl vždy následovně: „Cizinci uvedenému v odstavci 1, který patří mezi osoby se zvláštními potřebami, se poskytne zdravotní péče v rozsahu odpovídajícím jeho specifickým potřebám.“ Ust. §§ 176 – 176b ZPC se týkají rozsahu zdravotní péče poskytované cizinci po dobu jeho zajištění v ZZC (§ 176), cizinci v průběhu doby stanovené k dobrovolnému vycestování (§ 176a) a cizinci zajištěnému v přijímacím středisku na mezinárodním letišti po nabytí právní moci rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany (§ 176b). Uvedené ustanovení pak představují transpozici čl. 16 odst. 3 NS (§ 176), čl. 14 odst. 1 písm. b) NS (§ 176a) a čl. 4 odst. 4 písm. a) NS (§ 176b). Podle těchto článků NS jsou členské státy povinny zajistit všem výše uvedeným kategoriím cizinců poskytnutí „neodkladné zdravotní péče a základní léčby“. V případě osob se zvláštními potřebami NS navíc stanoví povinnost států „zohlednit“ jejich zvláštní potřeby (čl. 14 odst. 1 písm. b), resp. věnovat postavení těchto osob „zvláštní pozornost“ (čl. 16 odst. 3). NS tak zaručuje stejný rozsah zdravotní péče všem kategoriím cizinců uvedeným v §§ 176 – 176b ZPC a zvýšený standard zacházení osobám se zvláštními potřebami. Ani jeden z těchto požadavků se však v ZPC neodrazil. Rozsah neodkladné zdravotní péče a základní léčby ve vztahu k cizincům zajištěným v ZZC určuje § 176 ZPC tak, že těmto osobám musí být poskytnuta zdravotní péče „při stavech, které 1. bezprostředně ohrožují život, 2. mohou vést prohlubováním chorobných změn k náhlému úmrtí, 3. způsobí bez rychlého poskytnutí zdravotní péče trvalé chorobné změny, 4. působí náhlé utrpení a bolest, 5. způsobují změny chování a jednání postiženého, ohrožují jeho samého nebo jeho okolí, nebo 6. se týkají těhotenství a porodu“,
popř. v souvislosti s nařízenou karanténou nebo jiným opatřením v souvislosti s ochranou veřejného zdraví. Oproti § 176 však byl rozsah zdravotní péče zaručené cizincům v průběhu doby stanovené k dobrovolnému vycestování (§ 176a) ZPC snížen o péči při stavech, které působí náhlé utrpení a bolest (bod 4.). A to navzdory tvrzení obsaženému v důvodové zprávě, podle kterého „standard totožný s rozsahem (...) zdravotní péče poskytované cizincům v zařízení pro zajištění cizinců se poskytne osobám, kterým byla stanovena doba k vycestování z území“. Ještě o něco nižší standard pak ZPC zaručuje osobám, které jsou zajištěni v přijímacím středisku na mezinárodním letiště po ukončení řízení o mezinárodní ochraně. Podle § 176b totiž těmto osobám přísluší nárok pouze na zdravotní péči „v souvislosti s úrazem nebo náhlým onemocněním, nařízenou karanténou nebo jiným opatřením v souvislosti s ochranou veřejného zdraví“. Zvýšený standard zacházení, včetně poskytování vyššího rozsahu zdravotní péče, pak ZPC nepředpokládá vůbec a mandatorní ustanovení NS, které tak stanoví, nebyla do tohoto zákona vůbec přenesena. Vzhledem k těmto skutečnostem proto doporučujeme přijmout výše uvedená legislativní opatření, která by v souladu s NS měla zaručit cizincům, jimž byla stanovena lhůta pro dobrovolné vycestování, a cizincům nacházejících se v přijímacím středisku na mezinárodním letišti stejný rozsah zdravotní péče, jako je poskytována cizincům v ZZC (doporučení A., B.), a osobám se zvláštními potřebami rozsah péče odpovídající jejich specifickým potřebám (doporučení C.).
Doporučení reagující na nesoulad navrženého znění ZPC s mezinárodními smlouvami o lidských právech nebo ústavním pořádkem ČR II.
7. K bodu 127 (§ 70 odst. 6) Doporučení ASIMu: V navrženém § 70 odst. 6 vypustit celou první větu před středníkem a nahradit ji větou tohoto znění: „V případě, že se vyskytnou důvodné pochybnosti založené na konkrétních zjištěních ohledně nedostatků při konání jazykových zkoušek na příslušné škole, a tyto pochybnosti vedou k závěru, že cizinec získal doklad prokazující požadovanou znalost českého jazyka v rozsahu stanoveném vyhláškou Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy [§ 182a odst. 2 písm. a)] neoprávněně, ministerstvo může doklad neuznat a požadovat vykonání zkoušky před komisí stanovenou Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy.“ Ust. § 70 odst. 6 ZPC zakládá pravomoc MV, jakožto orgánu rozhodujícího o udělení trvalého pobytu, neuznat „v případě důvodné pochybnosti“ doklad prokazující znalost českého jazyka pro účely žádosti o trvalý pobyt (§ 70 odst. 2 písm. h) ZPC). V uvedeném případě je dotčený cizinec povinen prokázat svoji znalost českého jazyka před komisí stanovenou MŠMT. Takový postup však zjevně neodpovídá principu právní jistoty charakterizující právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a nesplňuje tedy ani podmínku ústavnosti. Jedením z konkrétních požadavků vyplývajících z principu právní jistoty je mj. i ust. § 2 odst. 3 správního řádu (SŘ), podle kterého správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře.
Tento požadavek však navržené znění § 70 odst. 6 ZPC svým obsahem zcela neguje. Podstatou tohoto ustanovení totiž není nic jiného, než fakticky umožnit MV prohlásit za neplatné každé osvědčení prokazující znalost českého jazyka, a tedy i splnění jedné z podmínek pro udělení trvalého pobytu, byť jej cizinec získal v dobré víře a od zařízení, jehož způsobilost osvědčení vydávat byla státem již dříve potvrzena (§ 182a odst. 2 písm. b) ZPC). Cizinec se tak dostává do situace stejně absurdní, jako kdyby uchazeči o zaměstnání ve státní správě, k němuž je potřeba středoškolské vzdělání s maturitou, bylo sděleno, že jsou zde důvodné pochybnosti, zda jeho znalosti odpovídají údajům uvedeným v maturitním vysvědčení a dotyčný byl znova z maturitních předmětů vyzkoušen. Vedle tohoto nedostatku však navržené ustanovení nesplňuje ani další požadavky související s charakterem ČR coby právního státu. Jak uvedl v jednom ze svých nálezů Ústavní soud, z pojmu právního státu vyplývá mj. princip, dle něhož ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s prameny práva nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentností, přístupností a jasností (Pl.US 24/99). O jasnosti zákona a transparentnosti postupu, který upravuje, však nemůže být v daném případě ani řeč. Ze zákona především není zřejmé kým a na základě jakých kritérií bude MV dostatečnost znalosti českého jazyka zkoumat. Pokud by totiž hodnocení mělo probíhat způsobem, že jej provede na základě svého neodborného úsudku úředník komunikující s cizincem ohledně jeho žádosti o trvalý pobyt, otvírá takový postup enormní prostor pro svévoli a korupční jednání, které ostatně v souvislosti s rozhodováním o trvalých pobytech není v ČR ničím novým. Z těchto důvodů proto navrhujeme, aby možnost MV rozhodnout o povinnosti cizince podrobit se nové zkoušce z českého jazyka byla dána pouze v případech, kdy existují důvodné pochybnosti o tom, že cizinec nenabyl osvědčení oprávněně (v dobré víře), a tyto pochybnosti jsou podloženy objektivními zjištěními ohledně nedostatků při konání jazykových zkoušek na konkrétní škole. 8. K bodům 182 (§ 103 písm. t) a 319 (§ 177 odst. 3) Doporučení ASIMu: Vypustit nově navrhované ust. § 103 písm. t) a § 177 odst. 3. Uvedená ustanovení nově zavádějí povinnost cizince strpět při podání žádosti o dlouhodobý nebo trvalý pobyt sejmutí otisku prstů, které pak budu dále využívány k ověřování totožnosti cizince při další komunikaci s příslušným úřadem a při vydání požadovaného dokladu (tzv. ověřovací otisky prstů). Tuto praxi považujeme vůči cizincům za diskriminační, neboť obdobnou povinnost v analogických situacích bychom ve vztahu k občanům v právním řádu ČR nenašli. Nelze souhlasit ani s tvrzením, že uvedené opatření je nezbytné v souvislosti vydáváním průkazu o povolení k pobytu obsahujícího nosič dat s biometrickými údaji (srov. důvodovou zprávu k bodu 319). Povinnost poskytnout ověřovací otisky prstů totiž občané ČR nemají ani při podání žádosti o cestovní doklad, který biometrické údaje rovněž obsahuje.
9. K bodům 250 (§ 145b) a 310 (§ 171 odst. 1 písm. f) Doporučení ASIMu: Vypustit nově navrhovaný § 171 odst. 1 písm. f) nebo (alternativně) vypustit celý § 145b a v důsledku toho rovněž i nově navrhovaný § 171 odst. 1 písm. f), který se k § 145b vztahuje. (tento návrh byl MV v průběhu připomínkového řízení akceptován a navrhovaný § 145b i § 171 odst. 1 písm. f) byly vypuštěny ) Ust. § 145b ZPC nově zavádí možnost vedoucího zařízení rozhodnout o kázeňském trestu v případě, že cizinec zajištěný v ZZC neplní některé ze zákonem stanovených povinností. Ust. § 171 odst. 1 písm. f) ZPC pak vylučuje rozhodnutí o kázeňském trestu ze soudního přezkumu. Takto koncipovaná úprava však neodpovídá mezinárodněprávním závazkům vyplývajícím pro ČR z čl. 8 a 13 EULP. Čl. 13 EULP totiž zakládá právo každého jednotlivce, jehož práva či svobody zaručené EULP byla porušena, na „účinný právní prostředek nápravy před národním orgánem“. Toto ustanovení je podle ustálené judikatury ESLP nutné interpretovat tak, že uvedený prostředek nápravy je zaručen „každému, kdo tvrdí, že jeho práva a svobody chráněná Úmluvou byla porušena“ (ESLP, Klass v. Německo, 6.9. 1978, stížnost č. 5029/71, §64). Je přitom zřejmé, že kázeňské tresty navržené v § 145b odst. 1 písm. b)-d) ZPC jsou okolnostmi, které lze považovat za zásah do soukromého a popř. též rodinného života jednotlivce. Z tohoto důvodu musejí a priori podléhat kontrole orgánu ve smyslu čl. 13 EULP, v případě ČR tedy kontrole ze strany soudu. Jinak by zachování kázeňských trestů v ZPC činilo ust. § 145b neslučitelné s požadavky EULP a muselo by proto být ze ZPC vypuštěno. 10. K bodu 289 (§ 167 odst. 2) Doporučení ASIMu: Vypustit nově navržený § 167 odst. 2 úplně, nebo (alternativně) doplnit v první větě tohoto ustanovení za slovo cizinci slova „bez oprávnění k pobytu anebo cizinci, kteří jsou zde zaměstnáni bez příslušného povolení“ a vypustit druhou větu. Uvedeným ustanovením se nově zakládá oprávnění policie „vstupovat do objektů a na pracoviště zaměstnavatele v případě důvodného podezření, že se v nich zdržují cizinci“ a to i po skončení pracovní, prodejní nebo provozní doby. Takovéto rozšíření pravomoci policie je však nepřiměřeným zásahem do práva zaměstnavatelů na soukromý život a zároveň se jedná o opatření diskriminační povahy. Z judikatury ESLP vyplývá, že právo na soukromý život ve smyslu čl. 8 EULP zahrnuje ochranu jednotlivce nejen před neopodstatněnými zásahy do jeho obydlí, tedy zejména před domovními prohlídkami, ale též před zásahy do míst, kde jednotlivec vykonává svoji práci, kde je zaměstnán, resp. kde vede svůj profesní život (ESLP, Niemetz v. Německo, 16.12. 1992, č. 13710/88). Vstup policie do těchto míst bez svolení dotyčné osoby proto musí vždy odpovídat požadavkům legitimity a proporcionality (nezbytnosti). Uvedená hlediska pak musí být reflektována i v příslušné právní úpravě. Tak tomu ale v případě vágního znění § 167 odst. 2 ZPC není. (Pro srovnání, v případu Niemetz v. Německo ESLP konstatoval porušení čl. 8 z důvodu, že soudní příkaz k prohlídce pracoviště stěžovatele směřoval pouze k zajištění „dokumentů“, aniž by bylo specifikováno, o jaké dokumenty se jedná.)
Ust. § 167 odst. 2 ZPC stanoví jako jediný předpoklad zásahu do soukromého života zaměstnavatele požadavek důvodného podezření, že se v místě zdržuje cizinec. Tedy nikoliv cizinec, který se na území ČR nachází neoprávněně či cizinec, který v dotčených prostorech vykonává práci bez příslušného povolení, ale jakýkoliv občan třetího státu, byť by se jednalo o rodinného přítele zaměstnavatele s trvalým pobytem v ČR. Svým obsahem je tak § 167 odst. 2 ZPC i diskriminačního charakteru a to hned ve dvou směrech. Za prvé ve vztahu k samotným cizincům, kdy každý občan třetího státu je pouze z důvodu své státní příslušnosti považován za potenciálního narušitele norem právního řádu ČR. A za druhé ve vztahu k zaměstnavatelům, kteří zaměstnávají cizince a kteří v důsledku toho musejí narozdíl od osob zaměstnávající pouze české občany strpět prohlídku pracoviště v zásadě v kteroukoliv denní i noční dobu. 11. K bodu 311 (§ 171 odst. 2) Doporučení ASIMu: Navrhujeme vypustit § 171 odst. 2 písm. a) i b). (tento návrh byl MV v průběhu připomínkového řízení zčásti akceptován a § 171 odst. 2 písm. b) byl vypuštěn) Ust. § 171 odst. 2 stanoví případy, kdy určitá správní rozhodnutí vztahující se k otázce pobytu na území ČR jsou vyloučena ze soudního přezkumu. Uvedené výluky však narážejí na požadavky vyplývající z práva EU (§ 171 odst. 2 písm. a) a z Listiny základních práv a svobod (§ 171 odst. 2 písm. b). Co týče případu uvedeného pod písm. b), tedy případu dalšího rozhodnutí o správním vyhoštění vydaného ještě v době platnosti rozhodnutí předchozího, nově navržená úprava dle důvodové zprávy reaguje na nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl.US 26/07 z 9.12. 2008. Tímto nálezem bylo pro rozpor s čl. 36 odst. 1. LZPS zrušeno tehdejší ust. § 171 odst. 1 písm. c) ZPC, jímž bylo ze soudního přezkumu vyloučeno každé rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že pokud je správním vyhoštěním možné zasáhnout do základních práv a svobod cizinců, je nutné ustanovení, které jeho soudní přezkum vylučuje, zrušit (§35). Ústavní soud dále uvedl, že ačkoliv subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, LZPS cizincům nepochybně zaručuje práva, která mohou být vyhoštěním dotčena. „Jsou jimi například právo na život a zákaz mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení (ustanovení čl. 6 a 7 Listiny), jež chrání cizince před vyhoštěním do země, kde by tato jeho práva byla ohrožena, anebo právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst. 2), které může vyhoštění bránit, pokud by do něho bylo zasaženo nepřiměřeným způsobem.“ (§38) Uvedené závěry pak jsou relevantní i vzhledem k nově navrženému § 171 odst. 2 písm. b) ZPC. Byť totiž v době vydání dalšího rozhodnutí o správním vyhoštění cizinec již sice má povinnost opustit ČR, a do jeho základních práv uvedených v nálezu Ústavního soudu tak již fakticky bylo zasaženo, nic to nemění na skutečnosti, že i další rozhodnutí o správním vyhoštění může z hlediska základních práv jednotlivce představovat nový zásah. Obsahem rozhodnutí totiž není jen stanovení povinnost vycestovat, ale i určení doby, po kterou se cizinci zakazuje opětovný vstup na území (§ 118 odst. 1 ZPC). Tato doba uvedená v dalším rozhodnutí o správním vyhoštění pak může (a obvykle se tak děje) přesahovat dobu uvedenou v rozhodnutí prvním a tím i představovat nový zásah do práva na soukromý a rodinný život.
Vyloučení dalšího rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu je tak opět neslučitelné s čl. 36 odst. 1 LZPS a navržený § 171 odst. 2 písm. b) ZPC fakticky jen směřuje k obejití výše uvedeného nálezu Ústavního soudu. Neobstojí přitom ani argument uvedený v důvodové zprávě, že navržená právní úprava je nezbytná s ohledem na zabránění „znevýhodnění občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků oproti občanům třetích států v případech, kdy jim v době platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění bylo vydáno další rozhodnutí o správním vyhoštění“. Vyloučení tohoto typu rozhodnutí, jakož i každého rozhodnutí o nepovolení vstupu občana EU a jeho rodinných příslušníků ve smyslu § 171 odst. 2 písm. a) ZPC, totiž zjevně naráží na požadavky čl. 31 odst. 1 směrnice č. 2004/38/ES. Podle tohoto ustanovení každý občan EU a jeho rodinní příslušníci, u nichž bylo rozhodnuto o omezení svobody pohybu a pobytu, mají „přístup k soudním a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“. Absolutní vyloučení soudního přezkumu ve smyslu navrženého § 171 odst. 2 písm. a) ZPC tak podle uvedené směrnice rovněž není přípustné. 12. K bodu 312 (172 odst. 1) Doporučení ASIMu: A. V nově navrhované třetí větě v § 172 odst. 1 vypustit slova „spisu správním orgánem“ a nahradit je slovem „žaloby“. (tento bod byl MV v průběhu připomínkového řízení pozměněn; blíže viz článek v rubrice „Aktuality“) B. V 127 odst. 1 doplnit písm. e) následujícího znění: „nerozhodne-li soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince ve stanovené lhůtě“. Ust. § 172 odst. 1 ZPC nově zavádí 7 denní lhůtu pro vydání soudního rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o zajištění (§ 65 a násl. SŘS). Poněkud kuriózně je však počátek běhu této lhůty vázán na den doručení spisu správním orgánem soudu. Pro doručení spisu správním orgánem soudu však již žádná lhůta neexistuje a překvapivě s ní nepočítá ani chystaná novela SŘS. Ta v tomto směru pouze ukládá správnímu orgánu povinnost učinit tak „bez zbytečného odkladu“ (novela § 74 odst. 1 SŘS). Tím se však i 7 denní lhůta určená soudu stává relativní a proces přezkumu rozhodnutí o zajištění tak opět může trvat i několik týdnů v rozporu s čl. 5 odst. 4 EULP požadující soudní přezkum zajištění probíhající „urychleně“. Z hlediska ústavního principu právní jistoty jednotlivce se pak navrhovaná úprava jeví jako problematická i z toho důvodu, že dotčený cizinec fakticky nemůže zjistit moment, kdy byl správní spis soudu doručen a kdy tedy v jeho případě 7 denní lhůta začala běžet. O doručení spisu soudu není cizinec žádným způsobem informován a tento údaj je zřejmý jen ze spisu, ke kterému však cizinec nemá vzhledem ke svému zajištění přístup. Cizinec tak prakticky nebude mít možnost ověřit, zda rozhodnutí bylo v jeho případě skutečně vydáno v zákonné lhůtě či nikoliv. S touto otázkou pak souvisí i další problém a sice že ani ZPC ani SŘS nespojují s marným uplynutím 7 denní lhůty žádné účinky. Pokud tedy soud, ať už z jakéhokoliv důvodu, rozhodnutí během zákonem stanovené doby nevydá a učiní tak později, cizinec zůstane i nadále zajištěn v ZZC, opět ve zjevném rozporu s čl. 5 odst. 4 EULP. Navrhujeme proto, aby počátek 7 denní lhůty byl stanoven na den doručení žaloby soudu (doporučení A.). Tímto způsobem koncipovaná lhůta zaručí „urychlenost“ rozhodování soudu ve smyslu čl. 5 odst. 4 EULP a zároveň umožní zajištěnému cizinci v zásadě přesně
určit den, kterým se lhůta končí. Zároveň navrhujeme, aby byla v ZPC explicitně stanovená povinnost policie v případě marného uplynutí lhůty propustit cizince z přijímacího střediska a, jedná-li se o žadatele o mezinárodní ochranu, dopravit jej do pobytového střediska (doporučení B.)
III. Ostatní doporučení 13. K bodu 4 (§ 13 odst. 2) Doporučení ASIMu: Doporučujeme přiměřeně snížit částku, kterou cizinec musí disponovat v případě žádosti o vízum či povolení k pobytu na dobu delší než 30 dnů (§ 13 odst. 1 písm. a) a b). Novelizované znění § 13 odst. 2 ZPC má podle důvodové zprávy za úkol zamezit praxi, kdy cizinec při získávání pobytu na příslušném Inspektorátu cizinecké policie předložil finanční prostředky v zákonem požadované výši, nicméně ve skutečnosti těmito prostředky nedisponoval a pouze si je krátkodobě na příslušné jednání vypůjčil. Takovýto záměr zamezit obcházení ZPC je nutné považovat za zcela legitimní. Na druhou s ohledem na dosažení maximální možné efektivity by se novelizace ustanovení měla zaměřit nejen na vnější projevy uvedené praxe, ale též na její příčiny. Mělo by dojít k vytvoření takových zákonných podmínek, které cizince k dobrovolnému a faktickému plnění povinnosti budou motivovat a ne jej od toho odrazovat. Jednou z příčin snahy obejít povinnost řádným způsobem prokázat prostředky k pobytu na území je bezesporu jejich excesivní výše. Např. v případě žádosti o dlouhodobé vízum na 6 měsíců je dospělý cizinec povinen prokázat, že disponuje částkou 202 tis. Kč. Obstarat si takovou částku je pak pro běžného cizince úkol prakticky nemožný. Proto bývají hojně využívány služby třetích osob, které za úplatu příslušný finanční obnos zapůjčí. Boj proti těmto praktikám však bude podle našeho názoru neúčinný i po novelizaci § 13 odst. 2 ZPC, pokud zároveň nebude přiměřeným způsobem snížena výše prostředků k pobytu na území podle odst. 1. Ostatně stejně jako si lze peníze za úplatu zapůjčit v hotovosti, lze si je zapůjčit i jiným způsobem, byť obtížnějším, např. převodem peněz na účet znějícím na jméno cizince ve smyslu navrhovaného § 13 odst. 2 písm. b) ZPC. 14. K bodům 96 (§ 53 odst. 1) a 302 (§ 169 odst. 13) Doporučení ASIMu: V § 53 odst. 1 doplnit ve druhé větě před středníkem a v § 169 odst. 13 doplnit na konci první věty za slova „trvalý pobyt“ slova „a v odůvodněných případech též ve státě, kde se oprávněně zdržuje“. Uvedená ustanovení nově zavádí princip, podle kterého žádost o dlouhodobé vízum (§ 53 odst. 1) a žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt (§ 169 odst. 13), jsou-li učiněny mimo území ČR, lze podat pouze na zastupitelském úřadu ve státě, „jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt“ (dále jen „zákonem stanovený zastupitelský
úřad“). Z tohoto principu pak mohou být učiněny výjimky v tom smyslu, že MV je oprávněno vyhláškou stanovit seznam zemí, jejichž státní příslušníci mohou žádost podat i na jiném, než zákonem stanoveném zastupitelském úřadu (§ 182 odst. 1 písm. f) ZPC) . Takovouto právní úpravu je však nutno odmítnout a to minimálně ze dvou důvodů. Za prvé, povinnost podat žádost o vízum či pobyt na zákonem stanovených zastupitelských úřadech může v praxi narážet na požadavek hospodárnosti řízení ve smyslu § 6 odst. 2 SŘ. Může tomu tak být především u osob, kteří vzhledem ke svému místu pobytu mají několikanásobně kratší cestu na zastupitelský úřad nacházející se v cizí zemi, kam se mohou legálně přemístit, než na zastupitelský úřad v hlavním městě státu, jehož jsou občané nebo kde mají povolený pobyt. Z poněkud jiného důvodu, avšak o to více problematická, pak může být povinnost žádat o vízum či pobyt na zákonem stanoveném zastupitelském úřadu i u osob, které se nacházejí ve třetím státě a jež by návrat do země původu mohl vystavit nebezpečí špatného zacházení. Za druhé, režim podávání žádostí o dlouhodobá víza anebo dlouhodobé či trvalé pobyty podle § 53 odst. 1 a § 169 odst. 13 ZPC by v důsledku takto provedené novelizace byl stanoven odlišně od režimu podávání žádostí o krátkodobá víza ve smyslu tzv. vízového kodexu. Vízový kodex totiž umožňuje podat žádost o krátkodobé vízum nejen v zemi, ve které má cizinec povolený pobyt (čl. 6 odst. 1 vízového kodexu), ale v odůvodněných případech též v zemi, kde se cizinec oprávněně zdržuje. Rozlišování mezi oběmi kategoriemi cizinců v rámci ZPC se tak přitom jeví nejen jako zcela nesystematické, ale též jako neopodstatněné. S ohledem na systematičnost ZPC je nezbytné poukázat i na skutečnost, že požadavek podání žádosti o udělení dlouhodobého víza na zákonem stanoveném zastupitelském úřadě se objevuje i v § 52 písm. c) ZPC, který jej však vztahuje pouze na případy, kdy je tento postup nezbytný s ohledem na ochranu bezpečnosti státu, udržení veřejného pořádku nebo ochrany veřejného zdraví anebo v zájmu plnění mezinárodní smlouvy. Stanovení obecné povinnosti podat žádost o dlouhodobé víza na zákonem stanoveném zastupitelském úřadu ve vztahu ke všem cizincům by tak § 52 písm. c) ZPC zbavilo jakéhokoliv účinku. Vedle uvedených argumentů je nutné ještě zdůraznit, že jako sporná se jeví i možnost stanovit vyhláškou seznam zemí, jejichž státní příslušníci budou moci žádosti o vízum či pobyt podávat i na jiných zastupitelských úřadech, než na zákonem stanovených zastupitelských úřadech. Vyhláška stanovující cizincům odlišné povinnosti v závislosti na jejich národnosti (státním občanství) bude nutně považována za neslučitelnou se zákazem diskriminace. 15. K bodu 219 (§ 123) Doporučení ASIMu: V § 123 doplnit v odst. 3 větu tohoto znění: „Jde-li o správní vyhoštění cizince, kterému byl udělen azyl nebo doplňková ochrana, je povinen tyto náklady cizinec hradit jen do výše finančních prostředků, jimiž v době realizace vyhoštění disponoval a které u něj byly zjištěny a zajištěny.“ Povinnost platit náklady spojené se správním vyhoštěním je logickým důsledkem neoprávněného pobytu cizince na území. Uvedené povinnosti se pak cizinec nezprostí ani vycestováním z ČR, i když je zřejmé, že v takovém případě je vymahatelnost dlužné částky značně zeslabena. Situace osob, jimž byla udělena v ČR mezinárodní ochrana, se však od situace ostatní cizinců liší minimálně ve dvou ohledech.
Za prvé, udělením mezinárodní ochrany ČR uznává objektivní nemožnost cizince vrátit se do země původu vzhledem k nebezpečí, které mu tam hrozí. Jeho předchozí pobyt na území bez příslušného víza či povolení k pobytu tak z tohoto hlediska zůstává sice i nadále nezákonný, nikoliv však již neoprávněný či svévolný. Takový cizinec totiž narozdíl od ostatních skupin cizinců neměl možnost ČR opustit a vrátit se do země původu. Za druhé, na rozdíl od ostatních skupin cizinců, kterým bylo uloženo správní vyhoštění, cizinci, jimž byla udělena mezinárodní ochrana, na území ČR nadále setrvávají. Vzhledem k jazykové bariéře, neznalosti prostředí a popř. též kulturním, náboženským či rasovým odlišnostem je pak nutno tuto skupinu osob považovat za zranitelnou a snadno inklinující k sociálnímu vyloučení. Toto vyloučení navíc může být (a často bývá) umocněno slabou konkurenceschopností na trhu práce a tíživou finanční situací, kterou povinnost splácet desetitisícové dluhy vzniklé v souvislosti se správním vyhoštěním pouze zhoršuje. Je přitom evidentní, že stav sociálního vyloučení ohrožuje nejen jednotlivce, který se v něm ocitnul, ale rovněž celou společnost, neboť může dotyčného snadno dovést k asociálnímu jednání, kterého by se za normálních okolností nedopustil. Proto navrhujeme, aby náklady spojené se správním vyhoštěním byly hrazeny cizincem, jemuž byla udělena mezinárodní ochrana, tak jako v současné chvíli, tj. buď z jistoty (nově finanční záruky - § 123c ZPC) nebo z „prostředků, jimiž cizinec disponoval a které jsou u něj zjištěny a zajištěny“ (NSS, 21.5. 2009, 1 As 36/2009) a nikoliv z jakýchkoliv eventuálně v budoucnu získaných prostředků, jak s tím počítá nový § 123 odst. 3. 16. K bodům 225 (§ 124 odst. 2 a 3), 228 (124b odst. 3), 229 (§ 124b odst. 4), 230 (§ 125 odst. 2), 234 (§ 129 odst. 3) a 235 (§ 129 odst. 5) Doporučení ASIMu: V novelizovaných §§ 124 odst. 2 a 3, 124b odst. 3 a 4, 125 odst. 2 a 129 odst. 3 a 9 doplnit vždy v poslední větě na začátek slovo „Odvolání“. (tento návrh byl MV v průběhu připomínkového řízení akceptován) Výše uvedená ustanovení ZPC nově upravují proces rozhodování o zajištění cizince a soudní přezkum jeho zákonnosti. Jakkoliv lze obecně novou úpravu zajišťování cizinců uvítat, v určitém ohledu je navržené znění koncipováno poněkud nepřesným a matoucím způsobem, který vyvolává otázku slučitelnosti jednotlivých ustanovení s mezinárodními závazky ČR. V důsledku předkládané novely se na řízení o zajištění cizince budou nově vztahovat ustanovení části druhé a třetí SŘ (nový § 168 ZPC). Z tohoto hlediska představuje § 124 odst. 2 lex specialis, který vylučuje, aby rozhodnutí o zajištění podléhalo obnově řízení (§ 100 SŘ) a přezkumnému řízení (§ 94 a násl. SŘ). ZPC, avšak nevylučuje, alespoň ne explicitně, možnost podat proti takovému rozhodnutí odvolání. S ohledem na zajištění závazků podle čl. 5 odst. 4 EULP, který zaručuje každé osobě zbavené svobody možnost požádat o soudní přezkum své situace, je přitom nezbytné, aby soudně napadnutelné bylo již prvoinstanční rozhodnutí a ne až rozhodnutí vzešlé z odvolacího řízení. To sice do jisté míry zaručuje znění § 124 odst. 2 tím, že za pravomocné označuje již rozhodnutí, které bylo oznámeno, tedy včetně rozhodnutí prvoinstančního (podle obecné úpravy obsažené v SŘ je za pravomocné považováno rozhodnutí, které bylo oznámeno a zároveň proti němu nelze podat odvolání - § 73 odst. 1 SŘ). Tímto způsobem pak teoreticky sice dochází i k vyloučení možnosti podat proti prvoinstančnímu rozhodnutí odvolání, které je koncipováno zásadně jako opravný prostředek proti nepravomocným rozhodnutím (viz uvedený § 73 odst. 1 SŘ), nicméně s ohledem na právní jistotu zajištěných cizinců a skutečnost, že daná právní úprava se
bezprostředně týká základních práv jednotlivce, by bylo vhodné, aby vyloučení odvolání bylo v § 124 odst. 2 ZPC uvedeno explicitně. Tentýž požadavek se pak s identických důvodů týká i §§ 124 odst. 3, 124b odst. 3 a 4, 125 odst. 2 a 129 odst. 3 a 9.
