Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva
Diplomová práce
Kontrolní mechanismy ve vztahu k pobytu cizinců Jan Macl
2015
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Kontrolní mechanismy ve vztahu k pobytu cizinců zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. ___________________ Jan Macl 2
Rád bych na tomto místě poděkoval JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D. a mjr. Mgr. Tomáši Hammerschmiedovi za cenné rady, informace a připomínky, bez nichž by tato práce nemohla vzniknout.
3
Abstrakt Tato práce se zabývá kontrolními mechanismy ve vztahu k pobytu cizinců pobývajících na území České republiky v režimu zákona o pobytu cizinců. Počáteční kapitoly probírají pobytové statuty jednotlivých typů cizinců a povinnosti vyplývající z jednotlivých pobytových režimů. Dále je v práci analyzován mechanismus kontroly pobytu, tj. pobytová kontrola, a podrobněji rozvedena její povaha. Následuje popis možných okolností, za nichž jsou pobytové kontroly prováděny a některé problematické body, jež se pobytových kontrol dotýkají. Cílem práce je co nejkomplexněji popsat pobytovou kontrolu. Abstract The thesis deals with the control mechanisms in relation to the stay of foreigners in the territory of the Czech Republic under the mode of Czech Foreigner Act. Initial chapters go through stay/residence statuses of different types of foreigners and their legal duties. Further the mechanism itself, i.e. the stay/residence control, is analyzed and its character is detailed. A description of possible circumstances, under which the control can be carried out, follows, as well as several problematic points related to it. The aim of the thesis is to describe the institute of stay/residence control as comprehensively as possible.
Klíčová slova Cizinecké právo, cizinecký zákon, povinnosti cizince, cizinecká policie, Ministerstvo vnitra, pobytová kontrola, pobytový režim. Keywords Foreigner law, Foreigner Act, legal duties of foreigners, Foreigner Police, Ministry of Interior, stay/residence control, legal mode of stay/residence.
4
Seznam použitých zkratek cizinecký zákon
zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
ČR
Česká republika
EHP
Evropský hospodářský prostor
EÚLP
Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
MPOPP
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech
OAMP
Odbor azylové a migrační politiky
OCP
odbor cizinecké policie
OD
oddělení dokumentace
ODaSČ
oddělení dokladů a specializovaných činností
OPA
oddělení pobytových agend
OPKPaE
oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort
OSN
Organizace spojených národů
ŘSCP
Ředitelství služby cizinecké policie
SKPV
Služba kriminální policie a vyšetřování
SCPP
Služba cizinecké a pohraniční policie
MV
Ministerstvo vnitra
MZ
Ministerstvo zdravotnictví
MZV
Ministerstvo zahraničních věcí
zákon ČNR
zákon České národní rady
5
Obsah Úvod ................................................................................................................................................. 8 1. Pojem a obsah cizineckého práva ................................................................................................ 12 2. Prameny cizineckého práva – problematika pobyt. kontroly a vstupu a pobytu cizinců .......... 15 2.1. Prameny českého práva................................................................................................ 15 2.2. Prameny evropského práva ......................................................................................... 17 2.3. Prameny mezinárodního práva .................................................................................... 17 3. Přehled pobytových režimů ......................................................................................................... 19 3.1. Občané Evropské unie ................................................................................................ 19 3.2. Rodinní příslušníci občanů Evropské unie ................................................................. 20 3.3. Cizinci ze třetích zemí ................................................................................................ 21 3.3.1. Krátkodobý pobyt cizinců ze třetích zemí ................................................. 21 3.3.2. Dlouhodobý pobyt cizinců ze třetích zemí ................................................ 22 3.4. Institut účelu pobytu ................................................................................................... 23 3.5. Trvalý pobyt ................................................................................................................ 25 4. Povinnosti kontrolované v rámci pobytové kontroly .................................................................. 26 4.1. Povinnosti občana EU a rodinného příslušníka........................................................... 26 4.2. Povinnosti cizinců ze třetích zemí .............................................................................. 26 4.3. Povinnosti ubytovatele................................................................................................ 27 4.4. Ohlašovací povinnost ................................................................................................. 27 4.5. Závažnost porušení jednotlivých povinností z hlediska sankcí .................................. 29 5. Pojem pobytové kontroly ............................................................................................................. 31 5.1. Povaha pobytové kontroly .......................................................................................... 33 5.2. Vybrané aspekty pobytové kontroly vyplývající z její specifické povahy...............
35
5.2.1. Záznam o pobytové kontrole ..................................................................... 35 5.2.2. Důkazní hodnota kontrolního úkonu v navazujícím řízení ..................... 36 5.2.3. Možnost bránit se proti průběhu kontroly .................................................. 38 6. Orgány podílející se na pobytové kontrole .................................................................................. 39 6.1. Policie České republiky .............................................................................................. 39 6.1.1. Vývoj organizace služby cizinecké policie ............................................... 40 6.1.2. Organizace odborů cizinecké policie ........................................................ 41 6.1.3. Cizinecká policie v součinnosti s dalšími útvary policie .......................... 41 6.2. Další orgány veřejné správy ....................................................................................... 42
6
7. Členění pobytové kontroly ........................................................................................................... 44 7.1. Členění pobytové kontroly dle primárního účelu kontroly ......................................... 44 7.1.1. Kontrola oprávněnosti pobytu cizince a plnění povinností stanovených cizinci v zák. o pobytu cizinců ...................................... 44 7.1.2. Kontrola výkonu práce dle zák. o zaměstnanosti ....................................... 46 7.1.3. Kontrola týkající se ověření skutečností souvisejících s pobytem na základě žádosti jiného orgánu ........................................................ 47 7.1.3.1. Kontrola na žádost OAMP MV dle § 165a odst. 1 písm. c) cizineckého zákona ........................................... 47 7.1.3.2. Kontrola na žádost zastupitelského úřadu ČR v zahraničí a na základě žádosti odboru dopravy obecního úřadu obce s rozšířenou působností ........................................ 49 7.1.4. Kontrola plnění povinností ubytovatele stanovených v zák. o pobytu cizinců ........................................................................................ 50 7.1.5. Kontrola v zařízeních Správy uprchlických zařízení ................................. 50 7.2. Členění pobytové kontroly dle místa .......................................................................... 52 7.2.1. Objekty pro výdělečnou činnost ................................................................ 53 7.2.2. Ubytovací objekty....................................................................................... 54 7.2.3. Migrační trasy............................................................................................. 54 7.2.4. Jiná místa ................................................................................................... 55 8. Problematické body týkající se pobytových kontrol .................................................................... 57 8.1. Nestabilita organizace a personálních stavů cizinecké policie ................................... 57 8.2. Absence pozemních hraničních kontrol ..................................................................... 58 8.3. Problematika nedotknutelnosti obydlí v rámci soukromých bytů............................... 59 8.4. Uplatnění národnostních menšin u policie .................................................................. 60 Závěr ................................................................................................................................................. 62 Seznam použitých zdrojů ..................................................................................................................64 Přílohy .............................................................................................................................................. 74
7
Úvod Tato práce se zabývá kontrolními mechanismy ve vztahu k pobytu cizinců. Tyto mechanismy představují poměrně specifickou činnost, při níž státní orgány dohlíží na dodržování právního řádu České republiky v oblasti pobytu cizinců a dalších povinností vycházejících z oblasti cizineckého práva. Během hledání podkladů jsem nabyl dojmu, že v České republice se jedná o poměrně podceňované téma, a že pro většinu našich občanů se nejedná o zásadní problematiku, pakliže se jich osobně netýká. Pobytové kontroly jsou veřejnosti známé převážně díky kusým informacím z médií, kde je toto téma představováno jako okrajová problematika. Tyto zprávy obsahují především informace o počtu a státní příslušnosti cizinců a místě kontroly, hlubší analýzu důvodů neoprávněného pobytu cizinců však už nikoliv. Vztah České republiky a jejích občanů vůči vnějšímu světu dle mého názoru nikdy nebyl hlavním tématem ať už politiky, nebo celospolečenské debaty. Občas se může zdát, že česká společnost jakoby stále žila v nějakém vakuu. Jako by si po staletích existence českých zemí jako země emigrantů neuvědomovala, že se situace mění. Fakta ale hovoří jinak. Mezi léty 2007 a 2015 vzrostl počet legálně pobývajících cizinců na našem území z 327 670 na 456 675.12 Svět kolem nás se skutečně dal do pohybu. Jednak nadále trvá funkce České republiky jakožto země tranzitní, jednak se vzhledem ke svému bohatnutí stává ve stále větší míře cílovou zemí imigrantů.3 Tento fenomén je přirozeným a běžným jevem, ať si to naši občané chtějí připustit či nikoliv, a nedá se mu nikterak vyhnout. Tedy možné by to zřejmě bylo, ovšem jen za cenu ekonomického kolapsu celé země, následkem čehož by se pro imigranty stala neatraktivní. To si však pochopitelně nepřejí ani nejzarytější odpůrci imigrace. Tomuto poznání jsem došel během výměnného studijního pobytu ve Švýcarsku, jež je známé svou restriktivní politikou vůči imigrantům a celkovou nevůlí obyvatelstva přijímat něco nového zvenčí, přesto však podíl legálně pobývajících cizinců tvoří více než jednu pětinu celkové populace Švýcarska, protože země je z ekonomického hlediska velmi atraktivní.
Statistiky: cizinci s povoleným pobytem [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 3. 4. 2014 [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/cizinci-s-povolenym-pobytem.aspx 2 Statistiky: počty cizinců s povoleným pobytem na území ČR [online]. Praha: Policie ČR. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/statistiky-885151.aspx 3 Zpráva o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2013 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2014, s. 186. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/migracni-a-azylovapolitika-ceske-republiky-470144.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D 1
8
Jelikož imigrace neustane, ale naopak s postupným bohatnutím České republiky lze očekávat její nárůst, je důležité, aby zejména právní řád byl na ni připraven. Náš právní řád si nese některé znaky z doby dřívější, ostatně aktuální cizinecký zákon byl v původním znění přijat v roce 1999, tj. před vstupem České republiky do Evropské unie. Znamená to, že v některých oblastech je až zbytečně tvrdý (např. ukládání správního vyhoštění za nevědomé nebo ne příliš závažné jednání), v jiných zase neefektivní (je snadnější na našem území pobývat ilegálně, než složitě získávat povolení oficiální cestou). K tzv. regularizaci, tj. možnosti dodatečně legalizovat pobyt neoprávněně pobývajících cizinců se Ministerstvo vnitra dlouhodobě staví odmítavě a neprobíhá o ní prakticky žádná diskuze.4 5 V naší zemi tak žije neodhadnutelné množství neoprávněně pobývajících cizinců,6 z nichž někteří jsou ve společnosti poměrně integrováni, ale vyhýbají se všem oficiálním strukturám, neboť by za svá dřívější pochybení a nelegální pobyt mohli být vyhoštěni. Zejména ve vztahu k cizincům z některých třetích zemí hovořícím slovanskými jazyky není daný stav dle mého názoru zcela spravedlivý, neboť tito cizinci mají z jazykového a kulturního hlediska dobré předpoklady stát se součástí naší společnosti, ale rigidní systém jim mnohdy nechává nelegální pobyt jako jedinou možnost jak na našem území pobývat. To vše je ještě kontrastnější po vstupu Rumunska a Bulharska do EU, kdy se občané z Ukrajiny či řady balkánských států stali znevýhodnění oproti státním příslušníkům těchto nových členských států, přitom občané Rumunska, Bulharska či Ukrajiny tradičně jezdili do České republiky za stejným účelem a např. v případě zaměstnání byli ochotni pracovat za stejných podmínek. Věřím, že v případě přijetí Ukrajiny do Evropské unie, jež nicméně bude ještě po dlouhou dobu pouze teoretickou možností, by se v České republice významně snížil problém s nelegálním pobytem cizinců, neboť legálně u nás trvale nebo přechodně pobývá celkem přes 100 000 státních příslušníků Ukrajiny7, což představuje významnou část všech cizinců na našem území. Síly cizinecké policie, jež by se nemusely zaobírat propadlým pracovním povolením ukrajinského dělníka, by tak mohly být uvolněny k jiným účelem, např. k boji proti kriminalitě páchané cizojazyčnými gangy. Daný stav, kdy stát má na svém území mnoho cizinců, kteří jsou v ilegalitě např. jen proto, že nemají možnost získat pracovní povolení pro HRADEČNÁ, Pavla a kol. Řešení otázek neoprávněného pobytu cizinců: situace v ČR a ve vybraných evropských zemích. Praha: Linde, 2011, s. 54 ISBN 978-80-7201-869-7. 5 Regularizace pobytu neregulérních imigrantů zatím v ČR příliš pochopení nenachází [online]. EurActiv.cz, publikováno 17. 5. 2013. ISSN 1803-2486. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/cr-v-evropskeunii/clanek/regularizace-pobytu-ilegalnich-imigrantu-zatim-v-cr-prilis-pochopeni-nenachazi-nelegalni-migracecr-cizinecky-zakon-010833 6 HRADEČNÁ, 2011, op. cit., s. 51. 7 Statistiky: cizinci s povoleným pobytem [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 3. 4. 2014[cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/cizinci-s-povolenym-pobytem.aspx 4
9
zaměstnání, jež domácí obyvatelstvo často vykonává jen velmi neochotně, a ne proto, že by byli nebezpeční, nepovažuji za efektivní. Globální problémy s migrací, např. uprchlické vlny ze zemí postižených válkou, jsou v rámci Evropské unie převážně záležitostí evropské politiky. Zbývá doufat, že tyto problémy budou řešeny efektivně a tak, aby újmu ve výsledku neutrpěla ani Evropa, ani zdrojové země. Úlohou České republiky je aktivně se účastnit celoevropského rozhodování a zároveň na domácí půdě modernizovat své cizinecké právo tak, aby odpovídalo právnímu řádu moderní západně směřované země. Prvním krokem v tomto ohledu by mělo být popsat jednotlivé aspekty českého cizineckého práva, následovat by měla diskuze o jeho nedostatcích a možných zlepšeních. Cílem této práce je proto co nejkomplexněji popsat neformalizovaný a z odborného hlediska poměrně nezpracovaný institut pobytové kontroly a úzce související problematiku ve vztahu k cizincům pobývajícím na našem území v režimu zákona o pobytu cizinců nebo v rozporu s tímto zákonem. Po popisné části identifikuji některé problematické body, analyzuji, co obnáší, a zamyslím se nad možnou nápravou. Zde se však zaměřím pouze na problematiku související s prováděním pobytové kontroly. Případné návrhy ve hmotném nebo procesním právu by přesahovaly rámec této práce, což souvisí s malou mírou, v jaké je pobytová kontrola v právních předpisech upravena. Účelem práce je usnadnit orientaci v problematice pobytové kontroly. Struktura práce odpovídá autorově snaze o co nejpřehlednější a nejkomplexnější popis zkoumané problematiky. První kapitola práce definuje cizinecké právo, jež je oblastí práva, v níž se problematika pobytu nachází. Ve druhé kapitole jsou uvedeny prameny, jež se kompletně týkají problematiky vstupu a pobytu cizinců, včetně pobytové kontroly. Ve třetí kapitole je zpracován přehled pobytových režimů cizinců na území České republiky dle zákona o pobytu cizinců. Následující kapitola se věnuje povinnostem nejčastěji kontrolovaným v rámci pobytové kontroly, tedy těm týkajícím se pobytového režimu. V páté kapitole se již konečně dostáváme k samotné pobytové kontrole. Tento pojem je zde rozebrán, je probrána charakteristika pobytové kontroly jakožto policejního úkonu a na konci jsou rozebrány vybrané aspekty týkající se specificky pobytové kontroly, tj. zaznamenávání jejího průběhu, možnost použití výsledků pobytové kontrole v navazujícím správním řízení a možnost obrany proti průběhu kontroly. Šestá kapitola je věnována orgánům podílejícím se na pobytové kontrole. Je popsáno, který policejní orgán se této problematice věnuje a jeho 10
struktura. Následuje přehled dalších orgánů, jež se mohou kontroly zúčastnit. V sedmé kapitole je autorem navrženo rozčlenění institutu pobytové kontroly do kategorií dle primárního účelu kontroly a dle místa, kde je kontrola prováděna. V této kapitole jsou, pokud je to vhodné, uvedena některá fakta, jež se typicky vztahují k danému typu kontroly. V osmé kapitole jsou probírány některé problematické aspekty, jež se mohou dotýkat provádění pobytové kontroly. Jedná se tedy o jakási slabá místa pobytových kontrol. Metoda zpracování této práce spočívá na dvou pilířích. Za prvé ve kvalitativní analýze formálních pramenů práva, judikatury správních soudů, odborné literatury a novinových článků. Za druhé je hojně využívána písemná a ústní konzultace s příslušníkem cizinecké policie mjr. Mgr. Tomášem Hammerschmiedem, zástupcem vedoucího oddělení pobytových agend odboru cizinecké policie Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje, jenž působí na detašovaném pracovišti cizinecké policie v Trutnově. Touto formou získané informace jsou použity napříč celým textem v téměř každé kapitole. Není-li uvedeno jinak, citované předpisy jsou ve znění účinném k 1. 5. 2015.
11
1. Pojem a obsah cizineckého práva V této kapitole bych se rád zabýval institutem „cizineckého práva“. Název napovídá, že se jedná o soubor právních norem týkající se cizinců, tj. fyzických osob, které nejsou občany hostitelského státu, ale naopak jsou buď vázány státoobčanským poutem ke státu původu, nebo jsou bez státního občanství (apatridé).8 Z pohledu českého práva jsou cizinci fyzické osoby, které nejsou občany České republiky, včetně občanů Evropské unie.9 I přes toto vymezení je třeba konstatovat, že obsah cizineckého práva není jednoznačný. Např. publikace Cizinecké právo10, první, jež se v našem prostředí danou problematikou komplexně zabývá, vnímá cizinecké právo ve dvou rovinách, a to v užším a širším slova smyslu. Cizinecké právo v užším slova smyslu obsahuje problematiku pobytovou (právo vstupu a pobytu cizinců na území ČR) a problematiku statutovou (nabývání a pozbývání občanství), dále pak související otázky technického rázu, jako např. vydávání dokladů totožnosti cizincům. Cizinecké právo stricto sensu tedy obsahuje specifické otázky týkající se výlučně cizinců a osobně bych ho označil za jádro cizineckého práva. Na druhou stranu cizinecké právo v širším slova smyslu obsahuje otázky, jež se netýkají výlučně cizinců, ale postavení cizinců může být upraveno odlišně od postavení českých občanů. Cizinecké právo lato sensu zahrnuje vedle výše zmíněné pobytové a statutové problematiky také otázky týkající se přístupu cizinců k výdělečné činnosti, sociálnímu zabezpečení, systému zdravotního pojištění, vzdělání cizinců, řízení a provozování vozidla či otázky týkající se ochrany investic cizinců.11 Bylo by velmi obtížné, ne-li nemožné, taxativně vymezit cizinecké právo v širším slova smyslu, neboť odlišné postavení cizinců ve srovnání s občany ČR se prolíná celým právním řádem. Rozdíly mezi postavením cizinců a českých občanů se projevují již na ústavněprávní úrovni. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 42 stanoví, že práva přiznaná „občanovi“ náleží občanovi ČSFR, resp. ve smyslu ústavního zákona č. 4/1993 Sb. občanovi České republiky. Zatímco základní lidská práva a svobody (hlava druhá Listiny) a právo na POŘÍZEK, Pavel. Vstup cizince na území státu: pohled mezinárodního, unijního a českého práva. Praha: Linde Praha, 2013, 415 s. ISBN 978-80-7201-907-6. 9 § 1 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen cizinecký zákon). 10 ČIŽINSKÝ, Pavel a kol. Cizinecké právo: práva a povinnosti cizinců a jejich rodinných příslušníků při vstupu a pobytu na území ČR, jejich zaměstnávání a podnikání, zdravotní pojištění a sociální zabezpečení, řízení a provozování vozidla, přístup ke vzdělání a studiu, rodinné soužití s cizinci, mezinárodní ochrana/azyl, státní občanství. Praha: Linde, 2012, 373 s. ISBN 978-80-7201-887-1. 11 ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 15. 8
12
soudní a jinou právní ochranu (hlava pátá Listiny) náleží všem bez rozdílu, zejména politická práva a dále některá hospodářská a sociální práva jsou ústavně zaručena pouze občanům České republiky. Jedním z příkladů, v nichž se postavení cizince a občana ČR znatelně liší je sankce vyhoštění, jež je v cizineckém právu (i v užším smyslu) hojně používáno. Zatímco dle čl. 14 Listiny základních práv a svobod může být cizinec vyhoštěn v zákonem stanovených důvodech,12 občan nemůže být nucen k opuštění České republiky. S cizineckým právem obsahově souvisí taktéž pojmy jako migrační, imigrační nebo přistěhovalecké právo. Žádný z těchto termínů však není v české právní vědě pevně etablován,13 neboť této problematice není soudě dle dostupné literatury celkově věnována přílišná pozornost. Naopak právu azylovému či uprchlickému je pozornost věnována poměrně značná, což může souviset jak s komplikovaností této problematiky, tak s jednoznačnějším vymezením rozsahu problematiky. Věřím, že klasické cizinecké právo by si zasloužilo více pozornosti, než je mu věnováno dosud. Přece jen se jedná o odvětví dotýkající se aktuálně více než 4 % celkové populace na území České republiky, kdy toto číslo hovoří pouze o cizincích na našem území pobývajících legálně, zatímco počet žádostí o azyl za rok 2014 činil celkem 1156, vč. 242 opakovaných žádostí.14 Je teoretickou otázkou, zda je možné azylové právo považovat bez dalšího za podmnožinu cizineckého práva. Autoři publikace Cizinecké právo se přiklání k názoru, že i přes zásadní přesahy do jiných oblastí, jež institut azylu vykazuje, je z hlediska současné reality vhodné podřadit azyl pod šířeji chápané cizinecké právo.15 Nicméně tato práce se soustředí primárně na kontrolu pobytových režimů dle cizineckého zákona, tedy na „klasické“ cizinecké právo, nikoliv na pobyt cizinců v režimu azylovém, v rámci dočasné ochrany, nebo jakožto součást ozbrojených sil.16 Pro ucelenější dotvoření obrazu kontrolní činnosti cizinecké policie si v průběhu práce dovolím jednu výjimku, neboť v územní působnosti královéhradecké cizinecké policie se nachází i jedno z uprchlických zařízení Ministerstva vnitra. Ať už z užšího nebo širšího pohledu, cizinecké právo lze jednoznačně definovat jako „soubor těch právních norem, které ukládají cizincům povinnosti nebo přiznávají cizincům Správní vyhoštění dle cizineckého zákona nebo trest vyhoštění dle zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 15. 14 Mezinárodní ochrana: Statistické zprávy o mezinárodní ochraně [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 11. 5. 2015[cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/statisticke-zpravyo-mezinarodni-ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015.aspx 15 ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 16. 16 § 2 cizineckého zákona. 12 13
13
práva, přičemž tyto povinnosti a tato práva jsou odlišná od povinností a práv občanů dotyčného státu.“ 17
17
ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 15.
14
2. Prameny cizineckého práva – problematika pobytové kontroly a vstupu a pobytu cizinců Vzhledem k výše nastíněnému rozsahu cizineckého práva, kdy toto zasahuje prakticky do všech právních odvětví, omezím přehled pramenů práva pouze na oblast pobytové problematiky a kontroly pobytu cizinců na území České republiky, tedy dle rozsahu, jemuž se tato práce věnuje. 2.1. Prameny českého práva Cizinec se nachází na našem území v postavení, jež je založeno jedním ze čtyř odpovídajících zákonů. Těmito předpisy jsou zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „cizinecký zákon“), zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců nebo zákon č. 310/1999 Sb., o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky. Zejména cizinecký zákon je skutečným pobytovým kodexem. Obsahuje problematiku vstupu a pobytu cizinců, na něž se nevztahují zbylé tři zákony (což je naprostá většina cizinců), dále upravuje záležitosti týkající se dokladů vydávaných cizincům, organizaci a provádění cizinecké správy správními orgány, fungování informačních systémů a v neposlední řadě obsahuje i mnoho procesních ustanovení odchylujících se od správního řádu a soudního řádu správního. Pro účely této práce je vhodné podotknout, že svěřuje policii oprávnění provádět pobytovou kontrolu. Pobytový status uprchlíka upravuje zákon o azylu, ten také svěřuje policii oprávnění provést osobní prohlídku žadatele o azyl na žádost Ministerstva vnitra. Při pobytové kontrole je v souvislosti s kontrolou pobytového statutu obvykle kontrolováno i plnění dalších povinností. Legálnost výkonu práce a případné sankce jsou upraveny v zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Pokud výdělečná činnost cizince není vykonávána jako závislá, je předmětným předpisem ve věcech živnostenského oprávnění zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, který také stanovuje povinnosti a sankce za jejich neplnění. V souvislosti s pobytovou kontrolou může být kontrolována řada dalších zákonných povinností. Předmětnými zákony jsou např. zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích nebo zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. Při pobytové kontrole se aplikuje také zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jež stanovuje zásady pro postup policistů. Podobným způsobem jsou aplikovány i zákony týkající 15
se jiných složek, jež se mohou na kontrole spolu s Policií ČR podílet, např. zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky nebo zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, jenž upravuje postup orgánů veřejné moci, je stěžejním procesním předpisem. Přestože pobytová kontrola sama o sobě není formalizovaným řízením, správní řád se dotýká činnosti správních orgánů obecně. Také obsahuje základní zásady činnosti správních orgánů, z nichž za významný považuji zejména § 2 (zásada legality) a § 8 (zásada spolupráce správních orgánů). Na ústavněprávní úrovni mají pro pobytovou problematiku a její kontrolu význam zejména ustanovení Listiny základních práv a svobod týkající se základních lidských práv a svobod (čl. 5 - 16) a práva na soudní a jinou ochranu (čl. 36 - 40). V dané problematice může mít svůj význam např. nedotknutelnost osoby a soukromí (čl. 7), osobní svoboda (čl. 8), právo na zachování důstojnosti a cti a právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10), nebo nedotknutelnost obydlí (čl. 12). Důležitý je také výše zmíněný čl. 14 zakotvující svobodu pohybu a pobytu a zásadu legality u vyhoštění. Z hlediska českého práva jsou pramenem práva také podzákonné předpisy, jež provádějí zákonná ustanovení. Jedná se např. o nařízení vlády o jednostranném zrušení vízové povinnosti18, nicméně ta, ač jsou účinná, nejsou používána vzhledem k aplikační přednosti evropského práva. Za významnou pro běžné cizince považuji vyhlášku MV č. 429/2010 Sb., stanovící výjimky z povinnosti cizince požádat o vízum nebo povolení k pobytu na místně příslušném zastupitelském úřadu. Dalším podzákonným předpisem je např. vyhláška MZ č. 274/2004 Sb., kterou se stanoví seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek. Považuji také za vhodné zmínit kategorii vnitřních předpisů19, jež nejsou pramenem práva, ale jsou závazné směrem dovnitř, tj. pro orgány veřejné správy a upřesňují zákonná ustanovení pro potřeby těchto orgánů. Vnitřním předpisem upravujícím činnost cizinecké
Nařízení vlády č. 272/2004 Sb., o jednostranném zrušení vízové povinnosti ve vztahu k Austrálii, Kanadě, Sultanátu Brunei a Spojeným státům americkým; Nařízení vlády č. 273/2004 Sb., o jednostranném zrušení vízové povinnosti ve vztahu k Andorrskému knížectví, Bolívarovské republice Venezuela, Brazilské federativní republice, Guatemalské republice, Japonsku, Monackému knížectví, Nikaragujské republice, Novému Zélandu, Paraguayské republice, Salvadorské republice, San Marinské republice, Svatému Stolci, ke Svrchovanému řádu Maltézských rytířů, ke Zvláštní administrativní oblasti Čínské lidové republiky Hongkong, ke Zvláštní administrativní oblasti Čínské lidové republiky Macao a pro držitele cestovních dokladů Organizace spojených národů Laissez-Passer. 19 VAVERA, František. Vnitřní předpisy ve zkratce [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2008 [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/vnitrni-predpisy-ve-zkratce.aspx 18
16
policie je závazný pokyn policejního prezidenta č. 70/2012, o úkolech odborů cizinecké policie krajských ředitelství Policie České republiky. 2.2. Prameny evropského práva Pokud jde o evropské právo, na úrovni primárního práva jsou politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví upraveny v čl. 77 - 80 Smlouvy o fungování Evropské unie. Mezi přímo účinné předpisy sekundárního práva patří Schengenská prováděcí úmluva20 (úprava vnitřních hranic21, krátkodobý pobyt cizinců ze třetích zemí), Schengenský hraniční kodex22 (úprava kontrol na vnějších hranicích), vízový kodex23 a nařízení Rady (ES) č. 539/2001 stanovící seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musejí mít při překračování vnějších hranic vízum. Pramenem sekundárního práva jsou také směrnice, jež jsou transponovány do českých předpisů. Nevznikají z nich tak přímo práva a povinnosti, ale slouží jako klíčové interpretační vodítko při tvorbě judikatury. Patří sem např. směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU na volný pohyb, směrnice 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny nebo směrnice o podmínkách 2009/50/ES pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci (směrnice o modrých kartách).24 2.3. Prameny mezinárodního práva Poslední kategorií pramenů práva tvoří mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána a mají aplikační přednost před národním právním řádem na základě čl. 10 Ústavy. Tyto smlouvy můžeme rozdělit na dvě kategorie - upravující problematiku bezvízového styku a problematiku lidskoprávní. Bilaterální smlouvy o bezvízovém styku mohou cizincům z dotyčných států poskytovat určité zvýhodnění nad rámec schengenských předpisů. Jedná se o některé latinskoamerické země (např. Argentina, Brazílie), či např. Korejskou republiku a
Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Schengenská prováděcí úmluva). 21 Tj. hranic mezi jednotlivými státy schengenského prostoru. 22 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). 23 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). 24 Výčet pramenů by mohl mít širší, ale vzhledem k povaze směrnic je ponechán ve zkrácené podobě, obsáhlejší výčet viz: ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 21. 20
17
Izrael.25 K nejvýznamnějším mezinárodním smlouvám v oblasti základních lidských práv a svobod můžeme řadit Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (MPOPP) a Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP). EÚLP stanovuje mj. právo na svobodu a osobní bezpečnost (čl. 5), svobodu pohybu (čl. 2 Protokolu č. 4 EÚLP), zákaz hromadného vyhoštění cizinců (čl. 4 Protokolu č. 4) a procesní záruky v případě vyhoštění cizinců (čl. 1 Protokolu č. 7 EÚLP). Práv zaručených EÚLP se lze na rozdíl od smluv uzavřených v rámci OSN dovolat u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku.
Demonstrativně např. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 118/2005 Sb.m.s., o sjednání Dohody mezi vládou České republiky a vládou Brazilské federativní republiky o částečném zrušení vízové povinnosti. 25
18
3. Přehled pobytových režimů Každý cizinec vstupující na území České republiky na něj vstupuje pod určitým režimem, ať již legálně či nelegálně. Pokud jde o režim dočasné ochrany dle zákona č. 221/2003 Sb., ten je podmíněn vyhlášením rozhodnutí Rady Evropské unie.26 Toto opatření bylo přijato v reakci na kosovskou krizi v roce 1999 a jeho účelem je reagovat na hromadné přílivy osob vysídlených ze svých domovů.27 Doposud tento institut nebyl použit. Režimu pobytu cizích ozbrojených sil se věnuje nejen zákon č. 310/1999 Sb., ale i Ústava České republiky, která upravuje, kdy je souhlas k pobytu ozbrojených sil jiných států na území ČR kompetencí vlády a kdy Parlamentu.28 V režimu azylového zákona se cizinec na našem území nachází, pakliže učiní prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu ve smyslu § 3 azylového zákona. Poté se tento cizinec bude nacházet v postavení žadatele o mezinárodní ochranu, dokud o jeho žádosti nebude pravomocně rozhodnuto. Nelze-li pobyt cizince přiřadit k žádnému z výše uvedených režimů, budou se jeho práva a povinnosti řídit režimem cizineckého zákona. V režimu cizineckého zákona jsou cizinci děleni na občany Evropské unie, rodinné příslušníky občanů EU a cizince ze třetích zemí. Vzhledem k evropskému integračnímu procesu se první dvě kategorie pochopitelně nacházejí ve výhodnějším postavení. Pobyt dělíme na přechodný a trvalý, přechodný pobyt pak dále na krátkodobý a dlouhodobý. 29 3.1. Občané Evropské unie Občan Evropské unie (legislativní zkratka zahrnující také občany Švýcarska a EHP)30 požívá svobody volného pohybu zakotvené v primárním právu Evropské unie.31 Jeho pohyb a pobyt významně upravuje směrnice 2004/38/ES. Občan EU nepodléhá vízové povinnosti, a pokud není volný pohyb dočasně omezen z důvodu veřejného pořádku, bezpečnosti nebo zdraví,32 může v rámci Evropské unie a schengenského prostoru neomezeně cestovat za předpokladu, že je vybaven platným cestovním dokladem, průkazem totožnosti, příp. jiným § 1 odst. 4 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. Azyl, migrace a integrace: terminologický slovník [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z:http://www.mvcr.cz/clanek/terminologicky-slovnik.aspx 28 Čl. 43 odst. 3-5 ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky. 29 Za krátkodobý pobyt se považuje pobyt v délce do 90 dnů, za dlouhodobý pobyt nad 90 dnů. 30 § 1 odst. 3 cizineckého zákona. 31 Smlouva o fungování Evropské unie a Smlouva o Evropské unii. 32 Čl. 27 a násl. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen směrnice 2004/38/ES). 26 27
19
dokladem.33 Pokud jde o pobyt, občan EU má pouze ohlašovací povinnost při pobytu nad 30 dní. Pokud hodlá pobývat na našem území po dobu delší než tři měsíce, je jeho právem (nikoliv povinností) zažádat o vydání potvrzení o přechodném pobytu. 34 O trvalý pobyt, jímž se postavení cizince již v mnoha ohledech podobá postavení osoby se státním občanstvím ČR, může občan EU v zásadě požádat po 5 letech nepřetržitého pobytu na území ČR, dále pak za podmínek uvedených v § 87g cizineckého zákona. Občan EU nemusí prokazovat účel svého pobytu. 3.2. Rodinní příslušníci občanů Evropské unie Rodinný příslušník občana Evropské unie (dále také „rodinný příslušník“) je definován v § 15a cizineckého zákona. Podstatné je, že postačuje, aby vztah občana EU a rodinného příslušníka byl faktický. Není tedy třeba, aby existoval formální doklad potvrzující soužití, zůstává ale povinnost daný neformální vztah „hodnověrně doložit“. Rozsah práv rodinných příslušníků zásadně určuje směrnice 2004/38/ES, jejíž interpretace je dotvářena judikaturou.35 Práva rodinných příslušníků jsou odvozována od nutnosti, aby občané EU „mohli právo volného pohybu vykonávat skutečně a v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti bez ohledu na státní příslušnost rodinného příslušníka“.36 Na problematiku vstupu je aplikován vízový kodex korigovaný směrnicí 2004/38/ES. Pokud rodinný příslušník přichází ze třetí země, vůči níž je uplatňována vízová povinnost, může po něm být vyžadováno vstupní vízum. Lze však dovodit, že na udělení tohoto víza má právo,37 38
s výjimkou ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti nebo zdraví, neprokázání rodinného
vztahu či v případě, kdy státní orgán prokáže podvod nebo zneužití tohoto institutu za účelem získání víza (obcházení zákona). Co se týče pobytu rodinného příslušníka, ten má stejnou ohlašovací povinnost při pobytu nad 30 dnů jako občan EU. Při pobytu delším než tři měsíce je povinen požádat o povolení k přechodnému pobytu, čímž se jeho postavení liší od občana EU.39 Ani zde již není účelné rozlišovat mezi krátkodobým a dlouhodobým pobytem, avšak rodinný příslušník není povinen využít výhod souvisejících s jeho statutem a může procházet § 5 odst. 5 cizineckého zákona. § 93 odst. 2 a § 87a cizineckého zákona. 35 Např. rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu), Blaise Baheten Metock a další proti Minister for Justice, Equality and Law Reform, věc C-127/08, jenž objasnil, že rodinný příslušník může požívat výhod práv plynoucích ze směrnice 2004/38/ES nezávisle na tom, zda předtím legálně pobýval na území Evropské unie (tedy má právo na vstup na území Unie přímo z území třetího státu). 36 Preambule čl. 5 směrnice 2004/38/ES. 37 ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 15. 38 Rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu), Komise Evropských společenství proti Španělskému království, věc C-503/03. 39 § 93 odst. 2 a § 87b cizineckého zákona. 33 34
20
klasickou procedurou jako cizinec ze třetí země. Rodinný příslušník může požádat o udělení trvalého pobytu v zásadě po 5 letech nepřetržitého pobytu na území ČR, dále pak za podmínek uvedených v § 87h cizineckého zákona. Rodinný příslušník nemusí po udělení přechodného pobytu prokazovat účel svého pobytu. Již nyní je na místě poznamenat, že institut rodinného příslušníka poskytující mnohá zvýhodnění oproti postavení „běžného“ cizince ze třetí země je velmi náchylný ke zneužití, neboť postačuje, aby osoby mezi sebou prokázaly „vztah obdobný rodinnému“ a občan třetí země je rázem považován za rodinného příslušníka občana EU. 3.3. Cizinci ze třetích zemí V nejkomplikovanějším postavení se ve věci vstupu a pobytu nacházejí cizinci ze třetích zemí, tedy všech zemí mimo Evropskou unii, Evropský hospodářský prostor a Švýcarsko. Zde již má svůj význam rozdělení přechodného pobytu na krátkodobý a dlouhodobý, kdy rozhodnou dobou dělící tyto dva instituty je doba 90 dní. 3.3.1. Krátkodobý pobyt cizinců ze třetích zemí U krátkodobého pobytu je pro postavení cizince zásadní, zda pochází ze země s bezvízovým stykem nebo ze země, vůči níž je uplatňována vízová povinnost. Pokud je státním příslušníkem země uvedené v příloze I nařízení Rady (ES) č. 539/2001,40 podmínkou pro jeho vstup je vízum. Naopak v příloze II tohoto nařízení se nachází výčet států, jejichž státní příslušníci nepotřebují k pobytu do tří měsíců vízum. Obecně se dá říci, že vízová povinnost je uplatňována vůči větší části asijských a afrických zemí, zatímco bezvízový režim funguje vůči větší části amerického kontinentu a rozvinutým zemím v různých částech světa.41
42
Jak již bylo uvedeno výše, ve věci bezvízového styku je teoreticky možné uplatnit
také dvoustranné mezinárodní dohody, jež byly uzavřeny před vstupem České republiky do schengenského prostoru. Jedná se však o marginální rozdíl, kdy např. místo formulace „tři měsíce“ je použit výraz „90 dní“, což může v určitých případech způsobovat nepatrnou výhodu. Krátkodobý pobyt je omezen tzv. pravidlem 90/180, jež stanoví, že „pobyt cizince
Nařízení Rady (ES) č. 539/2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni. 41 Např. Japonsko, Jižní Korea, Austrálie nebo Nový Zéland. 42 Přehledná mapa režimu schengenských víz viz: http://en.wikipedia.org/wiki/Visa_policy_of_the_Schengen_Area#Visa_policy_map 40
21
nesmí překročit tři měsíce během půl roku ode dne prvního vstupu“.43 Toto pravidlo se uplatňuje vůči cizincům s vízovou i bez vízové povinnosti. Evropské cizinecké právo zná pro krátkodobý pobyt dvě kategorie „vízových“ států. Do obecné kategorie tzv. turistického víza do 90 dnů spadají státy uvedené v příloze I. Občané těchto států jsou pro vstup do schengenského prostoru za účelem krátkodobého pobytu povinni disponovat vízem. Existuje však ještě speciální kategorie zvláště rizikových zemí, vůči jejichž státním příslušníkům je kromě obecného turistického víza vyžadováno i tzv. letištní tranzitní vízum, jež cizinec z dané země potřebuje pro pouhý pobyt v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Tyto země jsou uvedeny v příloze IV vízového kodexu, tento seznam je dále doplněn vyhláškou MV č. 428/2010 Sb. Účelem institutu letištního tranzitního víza je zamezit tomu, aby cizinec, který na daném letišti pouze přestupuje, odmítl dál pokračovat a např. požádal o mezinárodní ochranu. Jedná se tedy o nástroj boje proti zneužívání mezinárodní ochrany.44 S tím souvisí skutečnost, že země uvedené v příloze IV a v dané vyhlášce jsou na prvních místech v žebříčku zemí původu žadatelů o mezinárodní ochranu v rámci Evropské unie.45 Jedná se o mnohé africké země či např. Afghánistán, Írán, Irák a Sýrii (tato země je však prozatím uvedena pouze v české vyhlášce). 3.3.2. Dlouhodobý pobyt cizinců ze třetích zemí Při pobytu nad 90 dní cizinec na našem území pobývá dlouhodobě. V porovnání s krátkodobým pobytem je problematika dlouhodobého pobytu mnohem více upravena na národní úrovni, přesto je značně ovlivněna směrnicemi evropského práva. Díky vlivu evropského práva můžeme rozdělit proces vyřízení dlouhodobého pobytu na dva režimy – obecný a preferenční. V obecném případě si cizinec ze třetí země usilující o dlouhodobý pobyt na území České republiky musí nejprve na zastupitelském úřadě vyřídit dlouhodobé vízum. Toto vízum se až na výjimky vydává na dobu platnosti 6 měsíců.46 Poté musí cizinec zachovat účel svého pobytu (podrobněji viz podkapitola 3.4.) a podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu dle § 42 cizineckého zákona. Toto povolení je vydáváno maximálně na dobu platnosti dvou let, a jestliže cizinec chce pobývat déle, musí požádat o prodloužení Čl. 11 Schengenské prováděcí úmluvy. Bod 5 preambule vízového kodexu. 45 Countries of origin of (non-EU) asylum seekers in the EU-28 Member States, 2013 and 2014 [online]. Eurostat: 2015 [cit. 4. 6. 2015 ]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php/File:Countries_of_origin_of_(non-EU)_asylum_seekers_in_the_EU28_Member_States,_2013_and_2014_YB15_III.png 46 § 30 cizineckého zákona – výjimkou je např. vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu vydávaného MZV, to opravňuje k pobytu po dobu 30 pracovních dnů. 43 44
22
povolení k dlouhodobému pobytu. Stojí za zmínku, že obecný režim lze uplatnit vždy, neboť o dlouhodobé vízum je možno požádat za jakýmkoliv účelem, ovšem dlouhodobé vízum je obtížně získatelné a nenárokové.47 Preferenční režim vycházející z jednotlivých evropských směrnic v zásadě umožňuje cizinci podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu přímo na zastupitelském úřadě ČR v zahraničí bez předchozí nutnosti disponovat vízem. Kromě toho existují v rámci preferenčního režimu ještě případy, kdy účel povolení k pobytu naznačuje, že se cizinec již nachází na našem území, tj. za účelem ochrany nebo strpění na území. Při žádosti podávané u zastupitelského úřadu ČR ve třetí zemi nemusí mít cizinec vyřízené dlouhodobé vízum, následně pakliže je cizinci povolení vydáno, obdrží vstupní vízum za účelem převzetí povolení.48 I toto povolení je vydáváno maximálně na dobu platnosti dvou let, jestliže cizinec chce pobývat déle, musí požádat o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu.49 V preferenčním režimu lze žádat pouze o následující povolení k dlouhodobému pobytu: povolení za účelem společného soužití rodiny na území (§ 42a cizineckého zákona), povolení rezidenta jiného členského státu EU (§ 42c), povolení za účelem studia na území (§ 42d), povolení za účelem ochrany na území (§ 42e), povolení za účelem vědeckého výzkumu (§ 42f), zaměstnanecká karta (§ 42g), modrá karta (§ 42i) a povolení za účelem strpění na území (§ 43). Zatímco v preferenčním režimu je účel pobytu omezený pouze na výše uvedený taxativní výčet, v obecném režimu výčet nijak omezen není. 3.4. Institut účelu pobytu Důležitým prvkem ve věci přechodného pobytu cizince ze třetí země je účel pobytu. Krátkodobé vízum je udělováno za určitým účelem, který musí být orgánu, jež o vízu rozhoduje, prokázán. U letištního tranzitního víza je účel pobytu zřejmý – je jím umožnit přestup mezi leteckými spoji na území schengenského prostoru, kdy se počátek a konec cesty nachází mimo schengenský prostor. V případě turistického víza je výčet účelů pobytu dán demonstrativně. Příloha II vízového kodexu udávající „příkladmý seznam podpůrných dokladů“ udává jako možné účely cesty: služební cestu, cestu za účelem studia nebo jiného druhu školení, cestu za účelem turistiky nebo ze soukromých důvodů, cestu v souvislosti s politickou, vědeckou, kulturní, sportovní nebo náboženskou událostí, cestu oficiální delegace a cestu uskutečňovanou ze zdravotních důvodů. Vzhledem k neuzavřenému výčtu je
ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 63. § 30 odst. 2 cizineckého zákona. 49 § 44 a § 44a cizineckého zákona. 47 48
23
na posuzujícím orgánu dané členské země, aby vyhodnotil věrohodnost tvrzení a podle toho následně o udělení víza rozhodl. Co se týče dlouhodobého pobytu, zatímco v preferenčním režimu je účel pobytu omezený pouze na výše uvedený taxativní výčet (§ 42a - § 43 cizineckého zákona), v obecném režimu výčet nijak omezen není. Nejčastějšími účely, na jejichž základě cizinci v ČR dlouhodobě pobývají, jsou: zaměstnání, podnikání, rodinné soužití, studium a strpění pobytu.50 Účel pobytu je „podmínkou pobytu“
51
, lze říci, že dané povolení k pobytu je na
účel pobytu navázané, a to podstatným způsobem, neboť neplnění daného účelu pobytu je důvodem pro zrušení krátkodobého pobytu, dlouhodobého víza i povolení k dlouhodobému pobytu.52 53 Obsah účelu pobytu se mezi krátkodobým a dlouhodobým účelem pobytu obvykle liší, byť se v některých případech může i prolínat. Lze si např. představit, že pobyt z léčebných důvodů může trvat krátkodobě, ale i přes tři měsíce. Obvykle je však z účelu pobytu zřejmé, jedná-li se o krátkodobou návštěvu, nebo dlouhodobý pobyt. Z hlediska judikatury „zákon o pobytu cizinců stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně na území České republiky vykonávány“.54 Záleží tedy na tom, jakým způsobem je účel pobytu plněn. Je nutné, aby byl plněn fakticky, a nikoliv pouze formálně. Tak byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 82/2011 vyvrácen názor, že držení živnostenského oprávnění postačuje k tomu, aby byl cizinec považován za osobu vyvíjející podnikatelskou činnost. Pakliže cizinec má podnikatelské oprávnění, neznamená to bez dalšího, že vykonává podnikatelskou činnosti a plní účel tak pobytu. Dále je vhodné dodat, že udělení povolení k pobytu za určitým účelem nebrání činnosti, jež by mohla být předmětem jiného účelu. To znamená, že např. cizinci pobývajícímu na našem území za účelem rodinného soužití není zakázáno studovat nebo pracovat, za předpokladu, že splní požadavky vyžadované v jiných předpisech.55
ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 67. ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 67. 52 Čl. 34 odst. 2 vízového kodexu. 53 § 37 odst. 1 písm. b) a § 46 odst. 1 cizineckého zákona. 54 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 82/2011. 55 V naznačeném případě se bude jednat zejména o požadavky obsažené v zákoně o zaměstnanosti týkající se práce cizinců, např. povolení k zaměstnání. 50 51
24
3.5. Trvalý pobyt Cizinec, jenž pobývá na našem území v rámci trvalého pobytu, se nachází v postavení velmi podobném občanu České republiky. V zásadě už je postavení občana třetí země, rodinného příslušníka občana EU a občana EU navzájem rovnocenné, což je rozdílem oproti přechodnému pobytu. Přestože nedisponuje některými politickými právy, může na základě trvalého pobytu občan země, s níž má ČR uzavřenou příslušnou smlouvu (vč. zemí EU), volit ve volbách do zastupitelstva obce.56
57
Veřejné zdravotní pojištění je vázáno na trvalý pobyt,
tedy cizinec s trvalým pobytem na území ČR je vždy pojištěn, zatímco občan ČR, jenž nemá trvalý pobyt na našem území, pojištěn není.58 Další výhodou je, že cizinec s trvalým pobytem nepotřebuje k výkonu zaměstnání povolení k zaměstnání (příp. zaměstnaneckou nebo modrou kartu).59 V zásadě je možno povolení k trvalému pobytu udělit na žádost po 5 letech nepřetržitého pobytu,60 existuje však celá řada privilegovaných situací, kdy lze povolení k trvalému pobytu udělit dříve.61 Cizinec s trvalým pobytem taktéž nemusí prokazovat účel svého pobytu.
Pro usnadnění orientace v rozsáhlé systematice pobytových režimů je v příloze této práce uveden grafický přehled převzatý z publikace Cizinecké právo.
§ 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Občan EU může také volit ve volbách do Evropského parlamentu, ovšem není třeba trvalého pobytu, stačí i pobyt přechodný. (§ 5 odst. 1 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů). 58 § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů. 59 § 98 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. 60 § 68 a § 87g cizineckého zákona. 61 § 66 – 68 a § 87g – 87h cizineckého zákona. 56 57
25
4. Povinnosti kontrolované v rámci pobytové kontroly Se vstupem České republiky do Evropské unie se výrazně změnilo postavení některých cizinců. Při provádění pobytové kontroly je nejprve třeba vyhodnotit, zda kontrolovaný cizinec je občanem Evropské unie, rodinným příslušníkem občana EU nebo cizincem ze třetí země. Občan EU a rodinný příslušník podléhají výrazně preferenčnímu režimu. Následující přehled obsahuje povinnosti nejčastěji kontrolované v rámci pobytové kontroly. 4.1. Povinnosti občana EU a rodinného příslušníka – povinnost pobývat na území s cestovním dokladem nebo jiným dokladem prokazujícím totožnost a na požádání policie se jím prokázat (§ 103 písm. d) cizineckého zákona)62 – splnění ohlašovací povinnosti (§ 93 odst. 2) nebo povinnosti předložit ubytovateli cestovní nebo jiný doklad (§ 103 písm. b)) Naopak z dalších kontrolovaných povinností tato kategorie cizinců nepodléhá povinnosti prokazovat účel pobytu, povinnosti prokazovat zajištění prostředků k pobytu, nebo povinnosti předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění. Pokud jde o zaměstnanost, občané EU a rodinní příslušníci nemají povinnost disponovat povolením k zaměstnání (§ 98 zákona o zaměstnanosti), pouze zaměstnavatel má informační povinnost vůči Úřadu práce. 4.2. Povinnosti cizinců ze třetích zemí – povinnost pobývat na území s cestovním dokladem a vízem (je-li vyžadováno) nebo průkazem o povolení k pobytu a na požádání policie se jím prokázat (§ 103 písm. d) a n)) – povinnost ve lhůtě stanovené policií doložit, že splňuje podmínky pobytu na území - přímo na místě je povinen prokázat pouze totožnost (§ 103 písm. d)) – ohlašovací povinnost místa pobytu (§ 93 odst. 1) nebo povinnost předložit ubytovateli cestovní nebo jiný doklad (§ 103 písm. b)) – povinnost na požádání policie prokázat zajištění prostředků k pobytu (§ 103 písm. o) ve spojení s § 13) – to neplatí pro cizince s uděleným trvalým pobytem
Rodinný příslušník se kromě pobytové karty rodinného příslušníka občana Evropské unie může prokázat i jiným dokladem, zároveň však musí prokázat, že je rodinným příslušníkem, což v praxi může být problém. 62
26
– povinnost předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění podle § 180i nebo § 180j (§ 103 písm. r)) – to neplatí pro cizince s povoleným trvalým pobytem a cizince uvedené v § 180i odst. 2 a § 180j odst. 4 – povinnost na požádání prokázat provozování živnosti nebo výkon jiné podnikatelské činnost, je-li držitelem oprávnění k pobytu vydaného za účelem podnikání (§ 103 písm. s)) Při pohledu mimo cizinecký zákon je často kontrolovanou povinností povinnost mít pracovní povolení, zaměstnaneckou kartu nebo modrou kartu v případě, že cizinec vykonává závislou práci. Tato povinnost se nevztahuje na cizince s trvalým pobytem a další uvedené v § 98 zákona o zaměstnanosti. Povolení dle zákona o zaměstnanosti je v případě mnoha cizinců silně provázáno s jejich pobytem na území České republiky, neboť motivem jejich pobytu je vylepšit prací svou hospodářskou situaci. Tato provázanost se projevuje i existencí modré a zaměstnanecké karty, jež jsou zároveň povolením k pobytu a k zaměstnání. Zásadní pro postavení zaměstnaného cizince je, že pokud jsou vyžadována, jsou kontrolována obě povolení kumulativně. Co se týče jiných kontrolovaných povinností, ty vyplývají ze zaměření kontroly na jednotlivých úsecích veřejné správy a typicky bývají zaměřovány na fyzické i právnické osoby bez rozdílu státní příslušnosti (viz podkapitola 7.2.). 4.3. Povinnosti ubytovatele – povinnost umožnit policii vstup do míst, kde se může cizinec zdržovat, jde-li o místo užívané pro podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti při zachování práva cizince na soukromý a rodinný život (§ 100 písm. b)) – povinnost oznámit policii ubytování cizince (§ 100 písm. c)) – povinnost zajistit cizinci ubytování, které není zjevně nepřiměřené úrovni ubytování v okolí (§ 100 písm. d)) – povinnost vést domovní knihu a na požádání policie ji předložit ke kontrole (§ 100 písm. f)) 4.4. Ohlašovací povinnost Povinnost hlásit místo pobytu a změnu místa pobytu je upravena v § 93 a násl. cizineckého zákona a je jednou z nejšíře dopadajících povinností. Vztahuje se na všechny cizince pobývající na území České republiky kromě osob uvedených v § 93 odst. 1 věty za středníkem a § 95 (typicky např. cizinec ve vazbě nebo výkonu trestu odnětí svobody). 27
Cizinec ze třetí země má povinnost hlásit své místo pobytu do 3 pracovních dnů ode dne vstupu na území, občan Evropské unie a rodinný příslušník jsou povinni ohlásit místo svého pobytu do 30 dnů ode dne vstupu na území, pokud hodlají pobývat déle. V případě změny pobytu platí pro všechny typy cizinců lhůta 30 dnů63 na ohlášení této skutečnosti. V případě využití ubytovacích služeb je tato povinnost za cizince splněna ubytovatelem, 64 tj. jakoukoliv osobou, jež „poskytuje ubytování za úhradu nebo ubytovává více než 5 cizinců, s výjimkou případu, kdy lze ubytované cizince a ubytovatele považovat za osoby blízké“. Ubytovatel má ze zákona povinnost oznámit policii ubytování každého cizince (vč. občanů EU) do 3 pracovních dnů po ubytování. Dále má ubytovatel povinnost vést domovní knihu a v ní zaznamenávat osobní údaje o každém ubytovaném cizinci. Tato kniha musí být vedena v papírové podobě a policie je oprávněna ji kontrolovat.65 Institut ohlašovací povinnosti je jeden z nejvíce neměnných institutů pobytové problematiky, v případě povinností ubytovatele lze konstatovat, že dokonce ani vstup do Evropské unie neznamenal zásadní změny.66 Přestože od původní verze cizineckého zákona byly provedeny změny týkající se lhůt, ubytovatel při plnění své ohlašovací povinnosti nerozlišuje cizince ze třetích zemí a občany Evropské unie, příp. rodinné příslušníky. Ubytovatel zde ze zákona přebírá ohlašovací povinnost za cizince, což zejména ve vztahu ke krátkodobému pobytu není nic překvapivého. Představa, že každý turista přijíždějící za účelem rekreace na týdenní nebo dvoutýdenní pobyt by byl povinen jít se registrovat na cizineckou policii, je skutečně absurdní. Jednak by cizinec v průběhu své dovolené byl zatížen administrativněprávními úkony, což by zajisté nepřispělo k oblibě České republiky jako cílové destinace turistů, jednak by byla cizinecká policie přetížena množstvím jednotlivě se registrujících cizinců. Samozřejmě, že tento argument oslabuje ve světle faktu, že na velkou část zahraničních turistů se v dnešní době vztahuje 30 denní ohlašovací povinnost, avšak osobně souhlasím se zachováním tohoto institutu v jeho současné podobě, neboť cizincům žádné vážnější komplikace ani újmu nepřináší a stát tak má alespoň částečný přehled, kdo se na jeho území ubytovává a pohybuje. Vedle toho je tato statistika velmi významná pro vyhodnocování informací o turistickém ruchu na našem území. V neposlední řadě jsem přesvědčen, že ohlašovací povinnost ubytovatele může chránit mnohé cizince ubytované na V závislosti na postavení cizince se jedná buď o 30 pracovních dnů, nebo o 30 kalendářních dnů, podrobnosti viz § 98 cizineckého zákona. 64 § 99 a násl. cizineckého zákona. 65 § 167 odst. 1 písm. f) cizineckého zákona. 66 VLČKOVÁ, Alena. Zákon o pobytu cizinců na území České republiky a související předpisy (s výkladem): právní úprava k 1.8.2003. Vyd. 1. Praha: Eurounion, 2003, 416 s. ISBN 80-7317-024-8. 63
28
ubytovnách a podobných zařízeních před porušováním jejich právních povinností, neboť ne každý cizinec má dostatek informací a právní povědomí, aby si byl nějaké ohlašovací povinnosti vědom. 4.5. Závažnost porušení jednotlivých povinností z hlediska sankcí Za porušení povinností stanovených v cizineckém zákoně je cizinci možno udělit správní vyhoštění nebo pokutu. Za porušení povinností spáchané jiným subjektem a povinností stanovených v jiných právních předpisech lze v rámci správního práva udělit pouze pokutu. Možná hrozící sankce samozřejmě může ovlivnit průběh pobytové kontroly. Je-li si cizinec vědom porušování zákona ze své strany (v závislosti na úrovni jeho právního vědomí nebo zkušeností), může se pokusit utéci, zatajovat skutečnosti, uvádět nepravdivé informace a podobným způsobem mařit kontrolu pobytového režimu. Správní vyhoštění,67 tj. opatření ukládající odjezd cizince spojený se současným stanovením doby zákazu pobytu,68 je poměrně závažným opatřením, jehož dopad je závislý na míře integrace daného cizince na hostitelském území. Rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince.69 Nadto je výrazně omezeno správní vyhoštění občanů EU, jejich rodinných příslušníků a cizinců s povoleným trvalým pobytem. Při rozhodování o správním vyhoštění se hodnotí kupříkladu, zda je dopad rozhodnutí toliko ekonomický, nebo může zasáhnout i do osobní a rodinné sféry či zdali je dopad v souladu se zákony a zájmem České republiky.70 Udělení správního vyhoštění přitom není typickou sankcí, jež musí být následkem porušení právní povinnosti. Na rozdíl od trestu vyhoštění dle trestního zákoníku totiž správní vyhoštění není vázáno výlučně na porušení povinnosti, nýbrž se jedná se výraz svrchovanosti státu, který rozhoduje o tom, kdo bude na jeho území pobývat. Vyhoštěn tak může být i cizinec, jenž je nebezpečím pro veřejné zdraví z toho důvodu, že trpí závažnou nemocí. Občana EU a jeho rodinného příslušníka se může správní vyhoštění týkat pouze z důvodu ohrožování bezpečnosti státu, závažného narušování veřejného pořádku a nakažení závažnou nemocí.71 Cizinec s trvalým pobytem může být vyhoštěn také z důvodu ohrožování
§ 118 a násl. cizineckého zákona. ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 199. 69 § 119a odst. 2 cizineckého zákona. 70 Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 175/2014. 71 § 119 odst. 2 cizineckého zákona. 67 68
29
bezpečnosti státu nebo narušování veřejného pořádku.72 Katalog důvodů pro správní vyhoštění je u cizince ze třetí země mnohem širší. Důvodem pro správní vyhoštění může být např. nedovolený pobyt, uvádění nepravdivých údajů ve správním řízení, předkládání podělaných nebo pozměněných dokladů, nedovolené překročení státní hranice, nedovolený výkon práce či maření výkonu soudních a správních rozhodnutí. Správní vyhoštění je odstupňováno do tří kategorií dle nejvyšší možné stanovené doby zákazu pobytu. Těmito horními hranicemi je 3, 5 a 10 let. Na 10 let může být cizinec vyhoštěn z důvodu nebezpečí narušování veřejného pořádku a ohrožení bezpečnosti státu. Jako sankční nástroj může být vnímáno také zrušení platnosti povolení k pobytu nebo zamítnutí žádosti o vydání povolení k pobytu ve správním řízení. Vedle jiných se může jednat také o podobné nebo stejné důvody, pro něž by mohlo být uděleno správní vyhoštění. Důvodem pro zrušení nebo neudělení povolení k pobytu je také obcházení cizineckého zákona s cílem získat dané povolení. Pakliže se tedy cizinec dopustil podvodu nebo jinak obešel zákon za účelem získání povolení k pobytu, samotné udělení povolení neznamená, že má vyhráno, neboť při zjištění obcházení zákona o povolení může přijít i později.73 Správní delikty jsou upraveny v § 156 a násl. cizineckého zákona. Katalog je stejně jako u správního vyhoštění bohatý, proto budou uvedeny jen ty nejtypičtější správní delikty. Za porušení povinnosti předložit cestovní doklad, povinnosti ve splněné lhůtě doložit plnění podmínek pobytu na území, ohlašovací povinnosti a povinnosti předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění může být uložena pokuta do 3 000 Kč. Pakliže je předložený doklad pozměněný nebo neplatný, pokuta může činit až 5 000 Kč a pokud cizinec předkládá doklad někoho jiného jako doklad vlastní až do 10 000 Kč. Ubytovateli může být za porušení povinností udělena pokuta až do 50 000 Kč. Co se týče zaměstnávání, cizinci vykonávajícímu nelegální práci může být uložena pokuta až do výše 100 000 Kč.74
§ 120 cizineckého zákona. Důvody pro neudělení nebo zrušení pobytu jsou uvedeny v § 20, §§ 46a - 46f, § 75, § 77, § 87d, § 87e, § 87f, § 87k a §87l cizineckého zákona. 74 § 139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. 72 73
30
5. Pojem pobytové kontroly Pobytovou kontrolou dle zákonné definice rozumíme jakoukoliv kontrolu prováděnou „za účelem zjištění, zda se cizinec na území zdržuje oprávněně“ a „zda splňuje podmínky pobytu na území podle cizineckého zákona a za účelem zjištění, zda cizinec nebo jiné osoby dodržují povinnosti stanovené cizineckým zákonem“.75 Mluvíme-li tedy o „kontrolních mechanismech“ ve vztahu k pobytu cizinců, rozumíme tím právě pobytovou kontrolu. Pobytová kontrola je jediným kontrolním mechanismem ve vztahu k dané problematice, avšak může se značně lišit účelem, místem kontroly či provedením. Při pobytové kontrole je možné a vhodné kontrolovat plnění i dalších povinností, neboť to přispívá k hospodárnému nakládání s veřejnými prostředky. Tyto povinnosti mohou být v kompetenci dalších orgánů státní správy nebo samosprávy, proto se i tyto orgány mohou účastnit pobytové kontroly. Obsah pojmu „pobytová kontrola“ dle mého názoru není jednoznačně ukotven. Právní řád obsahuje legální definici v § 167 odst. 1 písm. d) cizineckého zákona, jako oprávnění kontrolovat oprávněnost pobytu a plnění povinností stanovených cizineckým zákonem. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti k pobytové kontrole vyjádřil takto: „Pobytová kontrola představuje úzce specializovanou a zcela specifickou kontrolu zaměřenou na plnění povinností daných zákonem o pobytu cizinců, a to nejen ze strany cizinců, ale i jiných osob. K provádění pobytové kontroly jsou povolány příslušné součásti cizinecké policie, jejíž oprávnění je založeno v ustanovení § 167 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.“76 Také např. autoři publikace Cizinecké právo77 ho vnímají úzce, tedy jako kontrolu pobytového režimu, kdy jako orgány podílející se na pobytové kontrole jmenují pouze cizineckou policii a Ministerstvo vnitra. Naproti tomuto vnímání je zde však pohled praxe, který jako pobytovou kontrolu vnímá každý operativní78 úkon, při němž mohou vedle kontrolování plnění povinností dle cizineckého zákona být prověřovány i další skutečnosti související s pobytem cizinců na našem území. Avšak nejen povaha činnosti je určujícím faktorem, chceme-li vymezit rozsah institutu pobytové kontroly. Lze bezpečně konstatovat, že společným jmenovatelem pobytových kontrol, nezávisle na tom kdy, jak a proč jsou prováděny, je z pohledu praxe za každé situace přítomnost cizinecké policie. § 167 odst. 1 písm. d) cizineckého zákona. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011. 77 ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 196. 78 Tj. pohotový, iniciativní, pružně konaný; zdroj: Slovník cizích slov. 2. dopl. vyd. Praha: Encyklopedický dům, 1996, 366 s. ISBN 80-90-1647-8-1. 75 76
31
Typickým příkladem pobytové kontroly, jež nevychází z cizineckého zákona, jsou kontrolní úkony prováděné policií vůči žadatelům o mezinárodní ochranu v azylových zařízeních dle § 45 odst. 2 a násl. azylového zákona. V tomto zákoně je daný úkon označen jako prohlídka, závazný pokyn policejního prezidenta č. 70/2012 však ve svém čl. 12 odst. 3 výslovně stanoví, že „pobytová kontrola se provádí rovněž v azylových zařízeních provozovaných Správou uprchlických zařízení Ministerstva vnitra na základě požadavku Ministerstva vnitra k provedení osobní prohlídky a prohlídky věcí“. Znění tohoto interního předpisu odráží běžné vnímání tohoto institutu, což je dle mého názoru důsledkem toho, že se provedení těchto kontrol, vezmeme-li je jako celek, oproti jiným úkonům příliš neliší. Jak již bylo uvedeno, vůbec není neobvyklé, aby kontrola dle § 45 azylového zákona byla nazývána pobytovou kontrolou a vzhledem k zavedenosti tohoto pojmu bych i já s tímto označováním souhlasil. Nicméně z hlediska jazykového výkladu právního řádu by se o pobytovou kontrolu jednat nemohlo, neboť jediná legální definice se nachází v cizineckém zákoně, kde je pobytová kontrola vázána na kontrolu pobytového statutu. Pobytový status žadatele o azyl je však znám – nachází se v režimu zákona o azylu. Nelze tedy ověřovat oprávněnost pobytu nebo plnění povinností stanovených cizineckým zákonem, neboť o udělení azylu nebo doplňkové ochrany bude rozhodnuto v azylovém řízení a žadatel o mezinárodní ochranu až do případného zamítavého rozhodnutí nespadá do režimu cizineckého zákona. Přesto vzhledem k vnímání z hlediska praxe budu s kontrolami v azylových řízeních pracovat jako s kontrolami pobytovými. I provedení pobytové kontroly dle cizineckého zákona se může případ od případu značně lišit a kontrola v uprchlických zařízeních tak zapadá do této množiny, kdy jako společné znaky pobytové kontroly můžeme uvést kupříkladu kontrolní resp. ověřovací činnost nebo práci s cizinci. Rozmanitost institutu pobytové kontroly je rozvedena v navrženém členění v sedmé kapitole. Vedle pozitivního vymezení lze pobytovou kontrolu definovat i negativně. Některé kontroly nesoucí podobné rysy, např. co do místa kontroly nebo osob, na něž se kontrola zaměřuje, nelze považovat za typ pobytové kontroly. Příkladem takové činnosti je kontrola dodržování pracovněprávních předpisů dle § 126 zákona o zaměstnanosti, v případě, že není přítomna cizinecká policie a nekontroluje se zároveň pobytový režim cizinců.79 Okolnosti takovéto kontroly jsou namátkou popsány např. v rozsudku Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 A 65/2012. Samostatně může kontrolní činnost na svém úseku veřejné správy vůči Samozřejmě by správní orgány měly spolupracovat a zjištěné poznatky by tak orgán kontroly zaměstnanosti oznámil příslušnému orgánu kontroly pobytu v zájmu efektivního výkonu dobré správy. 79
32
cizincům provádět každý orgán, jenž je pověřen jejím výkonem, snad s výjimkou Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, neboť samostatná kontrola prováděná tímto orgánem by dle mého názoru postrádala smysl s ohledem na ustanovení § 165 písm. m) cizineckého zákona. U tohoto ustanovení docházím k názoru, že jeho účelem je, aby policie a ministerstvo na úseku cizinecké správy spolupracovaly a jejich činnost se vzájemně doplňovala. Ostatní orgány v rámci veřejné správy běžně vykonávají svou kontrolní činnost, a je žádoucí, aby zohledňovaly efektivnost, hospodárnost a účelnost své činnosti a na základě toho koordinovaly svůj postup, příp. i s cizineckou policií. Pouhá přítomnost osoby, jež není občanem ČR, při kontrole jiným orgánem však sama o sobě nevyvolává bezpodmínečnou nutnost angažovat cizineckou policii. Význam pobytové kontroly spolu se souvisejícími pobytovými agendami spočívá v umožnění státu vykonávat své suverénní právo rozhodovat o tom, kdo na jeho území bude pobývat (s omezeními vyplývajícími z členství v EU a mezinárodních závazků). „Výkon pobytové kontroly úzce souvisí s postavením policie jako takové a týká se přímého výkonu policejní služby směřující k zajišťování bezpečnosti a veřejného pořádku, jež tvoří kompetenční i materiální základ její činnosti.“ 80 Dle údajů Ministerstva vnitra bylo v roce 2013 provedeno zhruba 234 tisíc pobytových kontrol ve smyslu cizineckého zákona, a to jak samostatně, tak i ve spolupráci s ostatními orgány. Za toto období bylo řešeno celkem 33 476 přestupků a jiných správních deliktů.81 5.1. Povaha pobytové kontroly Nejpodrobnější popis pobytové kontroly, byť se nejedná o definici legální, stanovuje interní předpis policejního prezidenta zpracovaný Ředitelstvím služby cizinecké policie82: Pobytová kontrola je základní formou výkonu služby policistů zařazených na odboru cizinecké policie. Pobytová kontrola je prováděna na základě oprávnění. Pobytová kontrola, není-li dále stanoveno jinak, je vykonávána hlídkami v územní působnosti odboru cizinecké policie k bezprostřednímu plnění základních úkolů odboru cizinecké policie a dalších úkolů policie. Složení, úkoly, dobu a místo výkonu služby stanoví na základě vyhodnocení bezpečnostní situace, s přihlédnutím k počtu policistů a možnostem daným zejména dopravními prostředky
80 81
Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011. Zpráva o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2013, 2014. op. cit., s.
4. Závazný pokyn policejního prezidenta č. 70/2012, o úkolech odborů cizinecké policie krajských ředitelství Policie České republiky (dále také jako závazný pokyn č. 70/2012). 82
33
a jinými technickými prostředky, vedoucí organizačního článku případně jeho zástupce nebo určený policista. Nejvyšší správní soud pobytovou kontrolu identifikoval jako úzce specializovanou a zcela specifickou kontrolu. Dále konstatoval, že se „jedná o zvláštní formu realizace veřejné správy, která je dána tím, že není výsledkem žádného formálního řízení; k udílení faktických pokynů i k donucovacím úkonům dochází typicky „v terénu“, mimo policejní prostory.“
83
Přestože pobytová kontrola není výsledkem standardním formalizovaným procesem84, dané úkony musí pochopitelně být prováděny na základě zákonného zmocnění. Oprávnění, jimiž cizinecká policie disponuje, jsou, vedle obecných oprávnění uvedených v zákoně o Policii ČR, uvedena v § 167 cizineckého zákona. Za důležitá z hlediska pobytové kontroly lze označit zejména oprávnění: – provádět pobytovou kontrolu, – v souvislosti s ní požadovat po cizinci prokázání totožnosti, – vstupovat do ubytovacích zařízení a kontrolovat domovní knihy, – provádět osobní prohlídku a prohlídku věcí, – prověřovat, zda se cizinec nedopustil obcházení cizineckého zákona s cílem získat oprávnění k pobytu a – vstupovat do objektů a na pracoviště zaměstnavatele v případě důvodného podezření, že se v nich zdržují cizinci, přičemž toto oprávnění má policie i po skončení pracovní, prodejní nebo provozní doby. Podrobněji postup provádění pobytové kontroly v právním řádu upraven není, konkretizován je v určitých otázkách v judikatuře správních soudů a pro interní potřeby policie v aktuálním závazném pokynu policejního prezidenta č. 70/2012. Neformální povaha provedení pobytové kontroly umožňuje policii vykonávat ji operativně a efektivně. Operativnost a neformálnost mohou být z určitého ohledu vnímány jako kompenzace prodyšných vnitřních hranic a povahy práce cizinecké policie, jež mnohdy může připomínat hledání jehly v kupce sena vzhledem k rozloze „svěřeného“ území a nízkým početním stavům cizinecké policie. Jsem přesvědčen, že bez některých oprávnění, jež jsou v porovnání s jinými 83 84
Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011. Tj. správního řízení, které naopak může být důsledkem pobytové kontroly.
34
policejními útvary nadstandardní, by byla kontrolní činnost cizinecké policie podstatně ztížena. Na druhou stranu nejsou tato oprávnění bezbřehá, zákon o Policii ČR policistům ukládá povinnosti, jakými jsou mj. zdvořilost a přiměřenost postupu při výkonu služby. Vedle toho musí být dbáno ústavně zaručených práv, v případě pobytové kontroly zejména osobní svobody a nedotknutelnosti obydlí. Povaha kontroly je značně ovlivněna účelem jejího provedení, základní rozdíly lze identifikovat mezi pobytovou kontrolou zaměřenou na kontrolní činnost, prověřování skutečností nebo prohledáním (viz také podkapitola 7.1.). 5.2. Vybrané aspekty pobytové kontroly vyplývající z její specifické povahy 5.2.1. Záznam o pobytové kontrole Jak z judikatury,85 tak z cizineckého zákona86 jednoznačně vyplývá, že se při pobytové kontrole nepoužije zákon o státní kontrole (zák č. 552/1991 Sb.). Tento zákon byl s účinností od 1. 1. 2014 zrušen a nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Přestože ustanovení § 167 odst. 3 cizineckého zákona neprošlo žádnou změnou a ani v kontrolním řádu není žádné přechodné ustanovení, jež by se vypořádávalo s odkazy na předchozí zákon, vzhledem ke stejnému zaměření starého i nového předpisu lze důvodně předpokládat, že se kontrolní řád na pobytovou kontrolu také aplikovat nebude. Z toho vyplývá, že není nutné při každé pobytové kontrole vyhotovovat protokol, tak jak to stanoví kontrolní řád v § 12. Namísto toho je protokolace pobytové kontroly pro interní potřeby upravena v čl. 17 odst. 8 a čl. 20 závazného pokynu č. 70/2012. Nikde není stanovena povinnost úředně zaznamenávat průběh každé pobytové kontroly a záleží na zvážení kontrolního orgánu, zda je vhodné vyhotovit záznam. Pokud při pobytové kontrole nebylo zjištěno žádné porušení právního řádu, není důvod vyhotovovat úřední záznam o kontrole; to ovšem nic nemění na povinnosti zaznamenávat provedené kontroly do knihy služeb dle čl. 17 závazného pokynu č. 70/2012. Na druhou stranu v případě, kdy je pobytová kontrola prováděna na žádost jiného orgánu, je výstup vyhotovován, neboť by postrádalo smysl kontrolu konat, jestliže by výstup této kontroly dotazující orgán neobdržel. V každém případě, jestliže o to kontrolovaná osoba požádá, je policista povinen vystavit bez zbytečného odkladu písemné potvrzení o provedeném úkonu.87
Rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011 a 9 As 79/2011 a související usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2877/11. 86 § 167 odst. 3 cizineckého zákona. 87 § 109 odst. 2 zákona o Policii České republiky. 85
35
5.2.2. Důkazní hodnota kontrolního úkonu v navazujícím řízení Vzhledem k významu pobytové kontroly v navazujícím správním řízení je podstatná otázka důkazní hodnoty výsledků pobytové kontroly. Výčet podkladů pro vydání rozhodnutí je ve správním řádu otevřený, a platí povinnost správního orgánu i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti.88 Provádění pobytové kontroly, bylo judikaturou označeno za „místní šetření“.89 Toto označení nepovažuji za nejšťastnější, neboť není v žádném předpise týkajícím se zkoumané problematiky definováno. Zatímco v jiných oblastech správního práva, např. dle stavebního nebo horního zákona, termín „místní šetření“ představuje formu důkazu ohledáním,90 a komentář ke správnímu řádu91 také místní šetření používá jako alternativní termín pro důkaz ohledáním, Městský soud v Praze jednoznačně shledal, že pobytová kontrola není důkazem ohledáním ve smyslu § 54 správního řádu.92 Pokud je v průběhu pobytové kontroly pořízen protokol o podání vysvětlení ve smyslu § 137 správního řádu, 93 jež slouží k prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, tento je výslovně vyloučen z toho, aby sloužil jako důkazní prostředek. Vzhledem k principu volného hodnocení podkladů rozhodnutí (vč. důkazů), jímž je správní řízení ovládáno, je na správním orgánu, nakolik věrohodně dokáže své rozhodnutí na základě zjištěných skutečností odůvodnit. V rozsudku Městského soudu v Praze sp. zn. 7 A 47/2010 soud shledal, že „vzhledem k formě zaznamenání zjištění pobytové kontroly úředním záznamem, tedy bez možnosti vyjádření se ke zde uvedeným skutečnostem, jde o podklad ve smyslu § 50 s.ř., jehož důkazní hodnota je právě z tohoto důvodu oslabena, avšak jen potud, že takový úřední záznam nemůže být bez dalšího výlučným důkazem pro rozhodnutí správního orgánu. Dle § 50 odst. 4 s.ř. je správní orgán povinen při hodnocení důkazů přihlédnout ke všemu, co vyšlo v řízení najevo.“ Pakliže je ještě na místě zahájeno správní řízení, tj. pakliže kontrolující orgán shledá, že může být např. zahájeno např. správní řízení o vyhoštění, umožňuje cizinecký zákon policii § 50 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 A 73/2013 a Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 7 A 47/2010. 90 KOLMAN, Petr. Důkaz ohledáním ve správním řízení [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 11. 12. 2009 [cit. 4. 6. 2015]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/dukaz-ohledanim-ve-spravnimrizeni-59383.html 91 JEMELKA, Luboš a kol. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxvi, s. 207 a s. 267. ISBN 978-80-7400-157-4. 92 Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 7 A 47/2010. 93 Zmíněno např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 75/2013. 88 89
36
účastníka řízení vyslechnout dle § 169 odst. 2 (tzv. „účastnický výslech“), je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Tento výslech je považován za ústní jednání ve smyslu § 49 správního řádu a je o něm sepisován protokol dle § 18 správního řádu. Provedení výslechu ihned poté, co je cizinec zkontrolován, považuji za vhodné, protože při kladení jasných a nezavádějících otázek může velmi věrohodně osvětlit skutečný skutkový stav, vzhledem k tomu, že cizinec nemá čas připravit si takovou výpověď, jež by hrála v jeho prospěch proti případnému skutečnému stavu věci. Nedá se říci, že by účastnický výslech byl privilegovaný nebo povinný důkazní prostředek ve věcech pobytu cizinců, avšak dle mého názoru je velmi vhodný, neboť pobytový status je záležitostí osobního rázu a daná osoba je sama nejlépe informována o svých poměrech.94 Judikatura ohledně výslechu dle cizineckého zákona konstatuje, že „úkony prováděné v rámci [správního řízení] jsou výslechy účastníků řízení a nikoliv vyjádření účastníků dle § 36 odst. 2 správního řádu či podání vysvětlení dle § 137 správního řádu, byť obecná úprava dokazování ve správním řádu počítá pouze s výslechem svědeckým.“95 Vzhledem k rozdělení kompetencí je provedení výslechu během pobytové kontroly možné pouze tam, kde cizinecká policie je příslušná k provádění daného správního řízení, typicky pobývá-li cizinec na našem území bez příslušného povolení nebo dokladu. Pokud problematika náleží do kompetence jiného orgánu, typicky řízení vedené OAMP MV ve věci udělení povolení k přechodnému pobytu rodinnému příslušníku občana EU, nelze účastnický výslech provést již během kontroly. Při provedení této kontroly cizinecká policie vyhotoví záznam o podání vysvětlení, a po předání výsledku kontroly OAMP MV rozhodne, zda provede výslech účastníků řízení.96 Při provádění pobytové kontroly je z hlediska návaznosti na další úkony třeba vyvarovat se pochybení při vyhotovování úředního záznamu, aby tak kontrola nebyla zmařena. „Zmařením“ je myšlena situace, kdy by byl záznam pro budoucí řízení nepoužitelný jako podklad řízení. Tato otázka byla například posuzována v situaci, kdy policejní orgán Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 147/2013. Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 1 A 21/2014. 96 Důvodová zpráva k novele č. 379/2009 Sb. zavádějící institut účastnického výslechu v cizineckém zákoně uvádí: „na základě zkušeností z praxe se jeví jako nezbytné doplnit možnost správního orgánu vyslechnout účastníka řízení vedeného podle cizineckého zákona k některým skutečnostem. Tato potřeba vyvstává především v souvislosti s prokazováním účelových manželství a obdobných jednání, ale též při zjišťování existence překážek vycestování. Účastník řízení má podle § 36 odst. 2, 3 správního řádu právo vyjádřit v řízení své stanovisko, resp. vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, nicméně v rámci využití těchto institutů není účastník povinen zodpovědět případné otázky správního orgánu. Po účastníku řízení lze sice požadovat vysvětlení (§ 137 správního řádu a § 167 odst. 1 písm. c) cizineckého zákona), ale záznam o podání vysvětlení nelze podle § 137 odst. 4 správního řádu použít jako důkazní prostředek.“ 94 95
37
uvedl na úředním záznamu čas kontroly odlišný o půl hodiny od skutečné doby provedení kontroly. Tato nesprávnost byla zhodnocena jako drobné pochybení, jež nemá vliv na věcný obsah předmětného záznamu, ovšem je třeba dodat, že v daném případě i sám kontrolovaný cizinec ve své ústní výpovědi potvrdil skutečnosti v tomto záznamu uvedené, a je tedy otázkou, jak by byl předmětný záznam posuzován, kdyby si uvedené skutečnosti navzájem odporovaly.97 5.2.3. Možnost bránit se proti průběhu kontroly Stěžovatel v již uvedeném rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011 tvrdil, že vzhledem k neaplikaci zákona o státní kontrole neměl možnost bránit se v případě nezákonného provádění pobytové kontroly. Soud shledal, že toto tvrzení se nezakládá na pravdě, neboť stěžovatel má k dispozici v rámci správního soudnictví hned dva způsoby ochrany. Za prvé v případě, že bylo správním orgánem na základě kontrolních zjištění vydáno rozhodnutí, lze jej napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 soudního řádu správního.98 Za druhé ve smyslu § 82 soudního řádu správního má přímo ve vztahu k pobytové kontrole možnost podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením, které nejsou rozhodnutím. V dalším rozsudku, tentokrát Městského soudu v Praze sp. zn. 9 A 118/2011, jiný žalobce již značně popustil uzdu fantazii a v žalobním návrhu vyslovil názor, že z hlediska procesní ochrany kontrolované osoby by bylo vhodné, aby byl při pobytové kontrole přítomen jeho právní zástupce. Tento názor soudem samozřejmě přijat nebyl, neboť oznámení záměru provést pobytovou kontrolu by bylo v rozporu se „smyslem takové kontroly, jejímž účelem je neformálně a operativně prověřit, zda se daná osoba zdržuje na určité adrese [či ověření jiné skutečnosti dle účelu kontroly], a mohlo by zásadním způsobem zpochybnit věrohodnost výsledků kontroly, neboť kontrolovaná osoba by se mohla na kontrolu předem „připravit“.“ Prostředkem ochrany vůči pobytové kontrole je tedy ex post správní soudnictví, což souvisí s neformalizovaným průběhem pobytové kontroly.
97 98
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 42 A 6/2014. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
38
6. Orgány podílející se na pobytové kontrole Pobytovou kontrolu provádí primárně policie, také pouze Ředitelství služby cizinecké policie a odbory cizinecké policie mají ze zákona specifická oprávnění nutná k efektivnímu provedení pobytové kontroly.99 Pobytová kontrola, tak jak byla výše definována ve svém širším smyslu, je prováděna na základě cizineckého zákona, zákona o azylu, a v případě dožádání také v rámci spolupráce s dalšími orgány veřejné správy ve smyslu § 14 zákona o Policii ČR. 6.1. Policie České republiky Cizinecká policie je základním prvkem pobytové kontroly. Vzhledem k neukotvenosti daného pojmu lze de facto říci, že se jedná o jediný nezpochybnitelný prvek pobytové kontroly. Charakter pobytové kontroly odpovídá charakteru policie, jakožto správního orgánu sui generis, jehož převážná část činnosti je realizována úkony - především faktickými pokyny, případně také donucovacími úkony.100 K těmto úkonům patří mj. také oprávnění cizinecké policie dle cizineckého zákona, jako je např. oprávnění policie vstupovat do ubytovacích zařízení, požadovat po cizinci prokázání totožnosti nebo vstupovat do objektů a na pracoviště, v případě důvodného podezření, že se v nich zdržují cizinci. Činnost policie jakožto ozbrojeného bezpečnostního sboru by měla odpovídat jejímu poslání zajišťovat bezpečnost a veřejný pořádek. Těžiště její činnosti by mělo ležet v dozorčí a zásahové (tj. policejní) činnosti, nikoliv v klasickém správním procesu, tak jako je tomu u jiných správních orgánů.101 Ovšem policie se věnuje kromě činnosti policejní i činnosti správní. Ostatně až do roku 2011 cizinecká policie obstarávala většinu agendy související s pobytem cizinců na našem území. Od 1. 1. 2011 byla novelou zákona č. 427/2010 Sb. většina této agendy převedena do působnosti Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (OAMP MV).102 Dodnes ze správních činností cizinecká policie rozhoduje např. o správním vyhoštění, o prodloužení platnosti a doby pobytu na krátkodobé vízum, o ukončení přechodného pobytu na území, k němuž se vízum nevyžaduje, nebo uděluje výjezdní příkaz.103
§ 167 cizineckého zákona. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn 9 Ans 7/2011. 101 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn 9 Ans 7/2011. 102 § 165 cizineckého zákona. 103 § 163 a 164 cizineckého zákona. 99
100
39
6.1.1. Vývoj organizace služby cizinecké policie Organizace cizinecké policie prošla v nedávné minulosti značnými změnami. V roce 2002 byl v rámci příprav na vstup České republiky do Evropské unie zvolen model tzv. „liniového“ způsobu řízení policejních útvarů zabývajících se cizineckou problematikou. Odbory cizinecké policie byly vyjmuty z organizačních soustav tehdejších krajských ředitelství policie a vznikla Služba cizinecké a pohraniční policie (SCPP), jež byla dále členěna na Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie a sedm oblastních ředitelství SCPP.104 V souvislosti se vstupem do schengenského prostoru byly inspektoráty cizinecké policie na mezinárodních letištích podřazeny pod přejmenované Ředitelství služby cizinecké policie (ŘSCP). Poté pro největší část cizinecké policie, tj. stále ještě existující oblastní ředitelství cizinecké policie, následovalo několikaleté období nejistoty, které bylo ukončeno v roce 2011 reorganizací, jež tyto články změnila na odbory cizinecké policie, jež byly včleněny pod krajská ředitelství policie. Při té příležitosti byly také sníženy početní stavy zhruba na polovinu. Dnešní organizace tedy vypadá tak, že každé ze 14 krajských ředitelství policie má svůj odbor cizinecké policie. Nadále existuje Ředitelství služby cizinecké policie, jež je ve vymezeném rozsahu řídícím, metodickým a kontrolním pracovištěm pro službu cizinecké policie v České republice.105 Pod Ředitelství nadále spadají inspektoráty cizinecké policie na mezinárodních letištích, odbor doprovodů letadel a další útvary vykonávající svou působnost v záchytných zařízeních pro cizince a v Přijímacím středisku v Zastávce u Brna. Co se však týče nejpočetnější složky služby cizinecké policie, tedy odborů cizinecké policie, lze vysledovat určitou dvoukolejnost její organizace. Na jednu stranu každý odbor cizinecké policie je organizačním článkem daného krajského ředitelství policie a plní úkoly služby cizinecké policie v rámci územní působnosti krajského ředitelství. Ředitel krajského ředitelství také rozhoduje o struktuře odboru cizinecké policie a o případném zřízení detašovaného pracoviště.106 Na druhou stranu Ředitelství služby cizinecké policie je i pro odbory cizinecké policie metodickým a kontrolním orgánem a také ve správním řízení vykonává působnost nadřízeného správního orgánu ve vztahu k odborům cizinecké policie.107
Seznam jednotlivých oblastních ředitelství SCP dostupný na starých internetových stránkách Policie ČR: http://www.policie.cz/clanek/oblastni-reditelstvi-sluzby-cizinecke-policie.aspx [cit. 4. 6. 2015]. 105 Policie České republiky – Služba cizinecké policie [online]. Praha: Policie České republiky [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/o-nas-831034.aspx 106 Čl. 4 odst. 2 závazného pokynu č. 70/2012. 107 § 163 odst. 1 písm. f) cizineckého zákona. 104
40
6.1.2. Organizace odborů cizinecké policie V závazném pokynu č. 70/2012 je stanovena tzv. vzorová systematizace struktury odboru cizinecké policie, jež však není závazná a skutečná podoba odboru tak záleží na rozhodnutí ředitele krajského ředitelství. Dle vzorové systematizace108 se odbor cizinecké policie (OCP) člení na vedení odboru a organizační články, jimiž jsou oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (OPKPaE), oddělení pobytových agend (OPA), oddělení dokladů a specializovaných činností (ODaSČ) a oddělení dokumentace (OD). Např. v rámci působnosti Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje je toto členění skutečně aplikováno, zatímco u OCP Krajského ředitelství policie Pardubického kraje spadá OD pod OPA a ODaSČ pod OPKPaE. Úkoly daných oddělení jsou rozvedeny ve zmíněném závazném pokynu. Jak napovídá název, primárně by se pobytovými kontrolami mělo zabývat OPKPaE, ale není vyloučeno, aby je provádělo i OPA nebo obě oddělení zároveň. Záleží pak buď na rozhodnutí vedoucího OCP nebo na dohodě vedoucích jednotlivých oddělení, jak budou pobytové kontroly prováděny. Právní předpisy ani interní pokyny v tomto směru již další pravidla neukládají. Při rozhodování o podobě hlídkové činnosti nebo pobytové kontroly je třeba zohlednit personální a materiální možnosti daného oddělení tak, aby nebyla ochromena jiná činnost, tedy např. správní řízení ve věci prodlužování krátkodobých víz nebo správního vyhoštění. 6.1.3. Cizinecká policie v součinnosti s dalšími útvary policie Cizinecká policie spolupracuje s dalšími útvary Policie ČR, např. s pořádkovou policií (obvodní oddělení), službou kriminální policie a vyšetřování, Útvarem pro odhalování organizovaného zločinu nebo dopravními inspektoráty. Pokud je to z materiálního a personálního hlediska možné, je vhodné, pokud je cizinecká policie přítomna při policejních akcích, kdy je předpoklad přítomnosti cizinců. Nutno podotknout, že takový předpoklad může existovat i při běžných policejních akcích se zaměřením na bezpečnost dopravy, během kulturních nebo sportovních událostí, pořádkových akcích nebo při raziích v místech, kde se páchá trestná činnost vůči cizincům nebo ji naopak páchají cizinci. Potkat cizince v České republice je vzhledem ke globalizaci, evropské integraci a světovým migračním trendům stále obvyklejší a lze důvodně očekávat, že tento trend bude pokračovat. Tyto policejní akce tedy mohou, ať už plánovaně či nikoliv, vyústit v pobytovou kontrolu. Ovšem po reorganizaci a snížení početních stavů je primárním úkolem cizinecké policie zabezpečit svou primární 108
Čl. 4 závazného pokynu č. 70/2012.
41
agendu.109 Teprve poté je možné účastnit se i akcí nad rámec hlavní činnosti. Přítomnost příslušníků cizinecké policie je vhodná jak vzhledem k jejich zákonným oprávněním, jež jsou v některých ohledech většího rozsahu, než jakým disponují jiné policejní útvary (vstup do objektů, kde se nacházejí cizinci, vstup do ubytovacích zařízení a kontrola ubytovacích knih), tak také vzhledem k jejich zkušenostem, kdy se dobře orientují v komplikované problematice pobytových oprávnění či se mnohem více setkávají s padělanými doklady, jež tak dokážou snadněji rozpoznat. 6.2. Další orgány veřejné správy V této podkapitole budou uvedeny další orgány veřejné správy, jež se účastní nebo jinak podílí na pobytové kontrole. Ministerstvo vnitra vykonává dozor nad policií při výkonu státní správy a plní úkoly nadřízeného správního orgánu vůči Ředitelství služby cizinecké policie.110 Příslušný Odbor azylové a migrační politiky je odborem Ministerstva vnitra, jenž je součástí sekce vnitřní bezpečnosti.111 OAMP má pracoviště po celé České republice, původně tato pracoviště korespondovala s pracovišti oddělení pobytových agend odborů cizinecké policie, to však vzhledem k reorganizačním změnám není již všude pravdou. Působnost OAMP je vymezena v cizineckém zákoně. OAMP s účinností od roku 2011 převzal většinu „úřednické“ agendy, jíž dříve prováděla cizinecká policie, zejména vydávání dlouhodobých víz, udělování dlouhodobých pobytů, vydávání potvrzení k přechodnému pobytu a povolování přechodného pobytu. Také rozhoduje o udělení trvalého pobytu, zaměstnanecké karty a modré karty. OAMP se může účastnit pobytové kontroly a je oprávněn vyžadovat od policie „prověření informací a dokladů předkládaných cizinci nebo získaných v rámci vlastní činnosti v souvislosti s plněním úkolů“ podle cizineckého zákona.112 Nutno konstatovat, že např. vzhledem k vysoké vytíženosti pracoviště OAMP v Trutnově je součinnost od policie vyžadována běžně, zato možnosti účastnit se pobytových kontrol využíváno není. Typickým příkladem využití možnosti požádat o prověření informací je prověření skutečností týkajících se manželství, v souvislosti s nímž byla podána žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu ve smyslu § 87b cizineckého zákona. V regionu nyní pobývají necelé tři tisícovky cizinců [online]. Krkonošský deník, publikováno 24. 2. 2011 [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://krkonossky.denik.cz/zpravy_region/v-regionu-nyni-pobyvaji-necele-tri-tisicovkycizin.html 110 § 165 cizineckého zákona. 111 Ministerstvo: organizační struktura [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/organizacni-struktura-362751.aspx 112 § 165a odst. 1 písm. c) a e) cizineckého zákona. 109
42
Na úseku kontroly zaměstnanosti mají Státní úřad inspekce práce, oblastní inspektoráty práce a také celní úřady oprávnění kontrolovat, zda cizinec vykonává práci pro právnickou nebo fyzickou osobu na základě pracovněprávního vztahu a zda ji vykonává v souladu s vydaným povolením k zaměstnání, zaměstnaneckou kartou nebo modrou kartou (tam, kde jsou tato povolení vyžadována).113 Z toho vyplývá, že se tyto orgány účastní pobytových kontrol prováděných v objektech určených pro výdělečnou činnost. Celní úřady, vykonávají také další kontrolní činnost svěřenou jim zákonem. Společně s Českou obchodní inspekcí se mohou během pobytových kontrol podílet na kontrole nekalých obchodních praktik, odhalování padělků a zboží porušujícího práva duševního vlastnictví.114 V tomto případě se jedná o objekty určené k obchodním účelům, tj. kamenné obchody a tržnice. Na těchto místech také kontrolují živnostenské úřady plnění povinností podle živnostenského zákona.115 Krajské hygienické stanice v případě účasti na pobytové kontrole kontrolují plnění povinností dle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tyto kontroly se odehrávají v restauračních nebo ubytovacích objektech.116 V rámci pobytové kontroly může obecní úřad v samostatné působnosti kontrolovat poplatek z ubytovací kapacity a poplatek za lázeňský rekreační poplatek na základě zákona o místních poplatcích.117 V praxi žádají o součinnost také odbory dopravy obecních úřadů obcí s rozšířenou působnosti, jež jsou příslušné k provádění státní správy dle zákona o provozu na pozemních komunikacích.118 Za účelem zajištění většího pokrytí kontrolovaného objektu, typicky na tržnicích, staveništích nebo v zemědělských objektech, se může kontroly účastnit také obecní policie.119
§ 126 zákona o zaměstnanosti. Zákon ČNR č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele a zákon č. 355/2014 Sb., o působnosti orgánů Celní správy České republiky v souvislosti s vymáháním práv duševního vlastnictví. 115 Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). 116 Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. 117 Zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. 118 Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). 119 Zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii. 113 114
43
7. Členění pobytové kontroly Jelikož mám po delším pátrání za to, že systematizace pobytové kontroly dosud nikdy v literatuře zpracována nebyla, vytvořil jsem vlastní členění. Pobytová kontrola je členěna dle primárního účelu kontroly a dle místa kontroly. Přestože následující dělení obsahuje nejčastější prováděné úkony, mám za to, že není možné sestavit úplný výčet situací, jež mohou nastat, neboť se jedná o poměrně proměnlivou problematiku procházející neustálým vývojem. Kdo by si kupříkladu před pár lety pomyslel, že občané Spolkové republiky Německo budou praktikovat tzv. „řidičákovou turistiku“ a české orgány v příhraničních regionech budou kontrolovat fakticitu jejich pobytu? 7.1. Členění pobytové kontroly dle primárního účelu kontroly Kontrola oprávněnosti pobytu cizince a Kontrola výkonu práce dle zák. o plnění povinností stanovených cizinci zaměstnanosti v zák. o pobytech cizinců Kontrola týkající se ověření skutečností Kontrola plnění povinností souvisejících s pobytem na základě ubytovatele stanovených v zák. o žádosti jiného orgánu pobytu cizinců
Kontrola žadatelů o mezinárodní ochranu v azylovém zařízení
Tabulka členění dle primárního účelu kontroly (vytvořil autor).
7.1.1. Kontrola oprávněnosti pobytu cizince a plnění povinností stanovených cizinci v zákoně o pobytu cizinců Jedná se o základní typ pobytové kontroly, neboli o pobytovou kontrolu „v užším smyslu“ dle § 167 odst. 1 písm. d) cizineckého zákona. Při této kontrole není vyloučeno kontrolování i jiných povinností ze strany jiných orgánů, jež se kontroly účastní, cizinecká policie se však zaměřuje na kontrolování plnění povinností v jí vymezené působnosti dle cizineckého zákona a případná jiná zjištěná porušení zákona předává kompetentním orgánům. Do této kategorie pobytové kontroly lze zařadit veškeré pobytové kontroly, jež nespadají do některé z dalších kategorií uvedených v této podkapitole, tedy kontroly v ubytovacích
44
zařízeních, na migračních trasách i na jiných místech, kdy není kontrolováno dodržování pracovněprávních předpisů. Jak již bylo řečeno, zákon stanovuje oprávnění k provádění pobytové kontroly, podrobněji však neupravuje samotný postup. Metodicky je pobytová kontrola upravena v čl. 12 závazného pokynu č. 70/2012. Konkrétní způsob provedení závisí na situaci, kdy zejména záleží, zda je v rámci kontroly zaměřen konkrétní objekt nebo je kontrola konána operativně v rámci hlídkové služby. Počet policistů, místo a čas výkonu služby kontroly stanoví vedoucí (příp. jeho zástupce nebo určený policista), přičemž je potřeba přihlížet jednak k bezpečnostní situaci v územní působnosti daného útvaru cizinecké policie, jednak k personálním a materiálním možnostem daného útvaru. Pobytová kontrola může být prováděná rozmanitými způsoby. Možné způsoby provedení upravuje čl. 12 závazný pokyn č. 70/2012: „Výkon pobytové kontroly může být prováděn pěšky, s použitím dopravního prostředku, speciálního vozidla, kombinovaně, v jednočlenné, vícečlenné, případně smíšené hlídce, s využitím služebního psa. Jednočlenná hlídka se využívá jen v denní době, pokud to dovoluje charakter plněného úkolu, úroveň připravenosti policisty, a je zajištěno spolehlivé spojení s příslušným organizačním článkem nebo operačním odborem krajského ředitelství policie.“
Vedle samotné kontroly dokladů
má policista možnost ověřit si skutečnosti evidované v informačních systémech Policie ČR a v Schengenském informačním systému.120
121
V těchto evidencích může např. zjistit, zda
nebyl vůči kontrolovanému subjektu vydán příkaz k zatčení nebo skutečnosti týkající se vydaného povolení k pobytu. Co se týče podnětů k pobytovým kontrolám, tyto jsou prováděny buď na základě vlastního šetření nebo na základě podnětů ze strany jiných orgánů veřejné moci či soukromých osob. Cizinecká policie získává poznatky z celostátního informačního systému cizinců, provádí monitoring potenciálních objektů, kde se cizinci mohou nacházet, a z předchozí činnosti jsou jí také známy již dříve problematické objekty. Dále přijímá informace, jež po vyhodnocení také mohou být podnětem pro provedení pobytové kontroly. Může se jednat buď o poznatky jiných správních orgánů, jež se s možným porušením povinností vyplývajících z cizineckého zákona setkaly při své úřední činnosti, nebo o podněty
Tak jako bylo např. popsáno v provedené pobytové kontrole uvedené v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 42 A 6/2014. 121 Sirene: Schengenský informační systém [online]. Policie České republiky [cit. 5. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/schengensky-informacni-system.aspx 120
45
soukromých osob, jež mohou podávat podněty ve věcech, jež jim jsou např. podezřelé, nebo jim vadí. 7.1.2. Kontrola výkonu práce dle zákona o zaměstnanosti Jedná se o jednu z nejtypičtějších činností, vzhledem k tomu, že mnoho cizinců do České republiky přijíždí za obživou a ne vždy závislou práci vykonávají oprávněně. Tato kontrola je vzhledem ke svému charakteru směřována zejména vůči cizincům ze třetích zemí, neboť občané EU a rodinní příslušníci nejsou na našem pracovním trhu omezováni povinností disponovat pracovním povolením, a tak jediné porušení zákona, jehož se mohou dopustit, je vykonávat zaměstnávání mimo pracovní poměr. Kontrolu provádí cizinecká policie v součinnosti s oblastním inspektorátem práce, případně také v součinnosti s celním úřadem. Této kontrole lze přiřadit logickou systematiku. Nejprve cizinecká policie ověří cizincovu totožnost a zhodnotí, zda jsou předložené doklady v pořádku, nebo zda je třeba, aby cizinec doložil, že plní podmínky pobytu. Následně oblastní inspektorát práce či celní úřad v závislosti na státní příslušnosti nebo pobytovém statutu zhodnotí, zda kontrolovaný cizinec podléhá povinnosti být držitelem pracovního povolení. Pakliže podléhá a je držitelem nějakého typu pracovního povolení, daný orgán vyhodnotí, zda souhlasí údaje o zaměstnavateli, místu práce a typu vykonávané práce, pro něž bylo pracovní povolení vydáno.122 Co se týče místa výkonu práce, měly některé orgány tendenci velmi restriktivně vykládat místo výkonu práce, kdy postihovaly krátkodobé pracovní cesty jako nelegální. Zaměstnanci zkontrolovaní na jednodenní pracovní cestě pak mohli být vyhoštěni. Tomuto výkladu s ohledem na dřívější mírnější dikci zákona učinil přítrž Nejvyšší správní soud.123 Problematika nelegálního zaměstnávání je dlouhodobě velmi ošemetná záležitost, neboť na jednu stranu stát stanovuje poměrně rigidní pravidla pro zaměstnávání cizinců ze třetích zemí, u nichž je dle mého místy diskutabilní, zda představují nebezpečí pro pracovní trh vzhledem k povaze vykonávané práce, na druhou stranu mnozí cizinci dokážou vykonávat
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 175/2014. LIPAVSKÝ, Jan; KUČERA, Petr. Vyslat cizince na pracovní cestu je možné [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 21. 10. 2013 [cit. 10. 6. 2015]. ISSN 1213-189X. Dostupné z http://www.epravo.cz/top/clanky/vyslat-cizince-na-pracovni-cestu-je-mozne-92551.html 122 123
46
nelegálně práci dlouhé roky bez postihu, pokud se např. nepřicházejí do styku s veřejností či se jinak drží v ústraní,124 a svůj nelegální status tak začnou považovat za něco normálního. Stojí za zmínku, že nevládní organizace Sdružení pro integraci a migraci vidí tyto „sdružené kontroly“ prováděné správními orgány na úseku zaměstnanosti a cizineckou policií naráz jako problém, protože provázanost pracovního a pobytového povolení způsobuje, že cizinci se nebudou obracet na inspektorát práce a jsou ochotni pracovat i za velmi špatných pracovních podmínek z obavy před odhalením jejich neoprávněného pobytu. Zaměstnavatelé jsou si postavení cizinců dobře vědomi a nezřídka se stane, že nepohodlný zaměstnanec je nahlášen cizinecké policii samotným zaměstnavatelem, který se ho potřebuje zbavit.125 7.1.3. Kontrola týkající se ověření skutečností souvisejících s pobytem na základě žádosti jiného orgánu 7.1.3.1. Kontrola na žádost OAMP MV dle § 165a odst. 1 písm. c) cizineckého zákona126 Cizinecká policie může prověřovat skutečnosti týkající se pobytu z podnětu OAMP na základě § 165 a odst. 1 písm. c) cizineckého zákona nebo i jiného orgánu veřejné správy na základě § 14 a násl. zákona o Policii ČR. Asi nejtypičtějším případem kontroly, která je na žádost OAMP prováděna, je ověřování fakticity pobytu a soužití občana třetí země s občanem EU, kdy daný občan třetí země na základě tohoto soužití požádá o povolení k přechodnému pobytu dle § 87b cizineckého zákona. Motivem k takovému jednání, pokud se nejedná o fungující společné soužití, je buď získat dané povolení k pobytu, nebo rovnou zabránit správnímu vyhoštění. Komplikovanost této problematiky vyplývá z obtížnosti jednoznačně definovat statut rodinného příslušníka občana EU. Definičním znakem společného soužití nemusí být ani společná domácnost127, natož pak manželský svazek. Naopak manželský svazek může být pouze účelový, tedy osoby do svazku vstupující nemají v úmyslu spolu žít. Celá situace se
V regionu nyní pobývají necelé tři tisícovky cizinců [online]. Krkonošský deník, publikováno 24. 2. 2011 [cit. 10. 6. 2015 ]. Dostupné z: http://krkonossky.denik.cz/zpravy_region/v-regionu-nyni-pobyvaji-necele-tritisicovky-cizin.html 125 JELÍNKOVÁ, Marie; VALENTOVÁ, Eva. Nelegální práce zahraničních zaměstnanců [online]. migraceonline.cz, publikováno 16. 9. 2013 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://migraceonline.cz/cz/eknihovna/zaznam-z-debaty-nelegalni-prace-zahranicnich-zamestnancu-zapis-a-video 126 Některá soudní rozhodnutí dotýkající se problematiky fakticity soužití a účelových sňatků: rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 160/2014 a 9 Azs 322/2014, rozsudky Městského soudu v Praze sp. zn. 11 A 29/2014 a 9 A 118/2011, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky Liberec sp. zn. 59 A 107/2014 a rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 A 73/2013. 127 ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 133. 124
47
navíc komplikuje tím, že pokud se skutečně jedná o případ účelového sňatku, existují v zásadě dva typy chování občana EU. V prvním případě může sňatek provádět z nezištných důvodů, ať už z lásky či ze soucitu. Ve druhém případě však občan EU takto činí ze zištných důvodů.128 V tomto případě občan EU, typicky ze špatného sociálního prostředí nebo ve vážných finančních potížích, za úplatu vstoupí do manželského svazku s cizincem ze třetí země. Tento případ je snadnější odhalit, neboť právě dané finanční protiplnění je často možné vystopovat. Tato kontrola se odehrává v místech, kde by se měly prověřované osoby nacházet, nejtypičtěji tedy jejich tvrzené obydlí. Zde však narážíme na nedotknutelnost obydlí garantovanou Listinou základních práv a svobod. Policisté tak prověří nejprve zejména informace dostupné z veřejně přístupného prostoru, např. zda objekt vypadá obývaně, zda jsou jména prověřovaných osob na schránce nebo na zvonku. Vstoupit do obydlí mohou pouze za souhlasu osob, jež v něm pobývají. Samozřejmě, že pokud tak učiní a v bytě jsou např. stopy toho, že tam prověřované osoby sdílí společnou domácnost, může to znamenat zásadní informace pro posuzování účelovosti společného soužití. Na druhou stranu, pokud policii není umožněno do obydlí vstoupit, to samo o sobě nemůže být důvodem pro zamítnutí žádosti o povolení k pobytu nebo jiné věci. Při provádění tohoto typu pobytové kontroly tedy velmi záleží na tom, aby byla provedena velmi pečlivě a důkladně, protože na místě mohou být získány zásadní a později nenahraditelné poznatky. Poté prověřující orgán získané poznatky předá OAMP, který ve věci koná dále, typicky vyslechne účastníky. Zbývá dodat, že tato kontrola není prováděna vždy, ale pouze pokud to OAMP uzná za vhodné, tj. pakliže v předmětném pobytovém řízení vyvstávají pochybnosti. Existuje také druhý typ fingovaného soužití s občanem EU, a tím je účelové uznání otcovství. Zde se již typicky jedná o ženu ze slabého sociálního prostředí, jež neváhá za úplatu svému dítěti souhlasným prohlášením o určení otcovství pořídit nového otce, kterého dítě pravděpodobně nikdy v životě neuvidí. Toto dítě může být i v dětském domově. I zde může být cizineckou policií v bydlišti dítěte prověřováno, zda na něj má otec nějaké vazby.
V Česku přibývá účelových sňatků s cizinci, hlavně ze severu Afriky [online]. Český rozhlas, publikováno 10. 4. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/politika/_zprava/v-cesku-pribyvaucelovych-snatku-s-cizinci-hlavne-ze-severu-afriky--1476572 128
48
7.1.3.2. Kontrola na žádost zastupitelského úřadu ČR v zahraničí a na základě žádosti odboru dopravy obecního úřadu obce s rozšířenou působností Dalším orgánem, jenž může podat cizinecké policii žádost o součinnost, je Ministerstvo zahraničních věcí prostřednictvím zastupitelského úřadu. V případě, že cizinec požádá o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny ve smyslu § 42a cizineckého zákona zastupitelském úřadě, zastupitelský úřad, jenž o dané věci rozhoduje, může tohoto žadatele vyslechnout přímo v jeho domovském státě. Zároveň může cizineckou policii požádat o paralelní výslech občana EU na našem území. Odbor dopravy obecního úřadu s rozšířenou působnosti (nebo jinak nazvaný orgán se stejnou kompetencí) žádá o součinnost v případě podezření na tzv. „řidičákovou turistiku“129 130 131
, tj. v případě, kdy občan jiného členského státu požádá o udělení řidičského oprávnění,
přestože nesplňuje podmínky dle zákona o provozu na pozemních komunikacích. 132 Co se týče cizinců, typicky se jedná o nesplnění podmínky mít na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studovat (§ 82 odst. 1 písm. d)), případně bylo cizinci v domovském státě odejmuto řidičské oprávnění, což je zjišťováno v součinnosti se správními orgány domovského státu cizince. Velmi často se může jednat o nesplnění obou podmínek současně. V daném případě policie také prověřuje informace týkající se pobytu přímo „v terénu“. Pokud se např. stane, že na uváděné adrese je uvedeno na jedné schránce 130 jmen cizích žadatelů o řidičské oprávnění a přitom není na místě k zastižení ani jeden z dotyčných, lze důvodně předpokládat, že dotyční žadatelé na dané adrese nahlásili pobyt účelově. Zjištěné skutečnosti poté slouží odboru dopravy jako podklad pro rozhodnutí. Tento typ kontroly je v rámci pobytových kontrol poměrně specifický, neboť se nezkoumá, zda daná osoba je na našem území oprávněně, ale naopak, zda svojí nepřítomností neporušuje požadavky vyplývající z právního předpisu.133 134
Němci si jezdí do Varů pro řidičák [online]. Karlovarský deník, publikováno 21. 1. 2010 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://karlovarsky.denik.cz/zpravy_region/kv-nemci-si-jezdi-do-varu-pro-ridicak20100121.html 130 Za kšeftování s řidičáky v Nepomuku padly podmíněné tresty a pokuty [online]. iDnes.cz, publikováno 24. 10. 2012 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://plzen.idnes.cz/za-kseftovani-s-ridicaky-v-nepomuku-padlypodminene-tresty-a-pokuty-1gb-/plzen-zpravy.aspx?c=A121024_112112_plzen-zpravy_sou 131 Desítky Němců přijdou o uplacený český řidičák [online]. Česká televize, publikováno 1. 2. 2010 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/79745-desitky-nemcu-prijdou-o-uplaceny-ceskyridicak 132 Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). 133 Judikatura související s pobytovou kontrolou na žádost odboru dopravy: rozsudky Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 A 48/2014, 30 A 85/2014 a 30 A 73/2014. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 3/2015. 129
49
7.1.4. Kontrola plnění povinností ubytovatele stanovených v zákoně o pobytu cizinců Pakliže je kontrolován ubytovací objekt, je možné kontrolovat jak povinnosti cizince v něm pobývající, u něhož je opět třeba dbát na zachování jeho práva na respektování soukromí a nedotknutelnost obydlí, tak řádné vedení ubytovací knihy, jak ubytovateli ukládá § 100 a násl. cizineckého zákona. Této kontroly se může účastnit také zástupce obecního úřadu obce, na jejímž území se dané ubytovací zařízení nachází. Zákon o místních poplatcích,135 podobně jako cizinecký zákon, ukládá ubytovatelům povinnost vést evidenční knihu ve vztahu k poplatku za lázeňský nebo rekreační pobyt (§ 3) a poplatku z ubytovací kapacity (§ 7). Z hlediska teorie se při kontrole ze strany obecního úřadu jedná o vyžádání podkladů ve smyslu § 50 odst. 2 správního řádu, nicméně ať už je nazírání na věc jakékoliv, je vhodné návštěvu ubytovacího zařízení konat naráz, aby tak provozovatel byl co nejméně obtěžován ze strany orgánů veřejné moci. 7.1.5. Kontrola v zařízeních Správy uprchlických zařízení Cizinecká policie je také oprávněna konat prohlídky v zařízeních Správy uprchlických zařízení Ministerstva vnitra. Tato organizace se nejmenuje úplně přesně, neboť kromě zařízení pro azylanty ve smyslu zákona o azylu spravuje také tohoto času jediné zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu § 130 a násl. cizineckého zákona. V této otázce je zákon poměrně podrobný. Co se týče kontroly v azylovém zařízení, dle § 45 odst. 2 zákona o azylu, „je-li důvodné podezření, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany nepřiznal finanční prostředky, které má k dispozici, neodevzdal věc ohrožující život či zdraví osob nebo alkohol a jinou návykovou látku nebo skrývá něco, co lze užít jako podklad pro vydání rozhodnutí, zejména cestovní či jiný doklad, je povinen strpět osobní prohlídku a prohlídku svých věcí. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany ubytovaný v přijímacím středisku je dále povinen strpět osobní prohlídku a prohlídku svých věcí, je-li důvodné podezření, že neodevzdal elektronické komunikační zařízení.“ Tuto prohlídku provádí policie na žádost ministerstva při příchodu cizince do přijímacího střediska nebo kdykoliv v průběhu pobytu v případě podezření dle § 45 odst. 2. Příklad rozhodnutí správního orgánu o neudělení řidičského oprávnění cizinci http://www.liberec.cz/files/uredni-deska/2015-01-13/36_od_mml_rozhodnuti_georg_roche.pdf 135 Zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. 134
50
dostupné
z:
Ve věci prohlídky v zařízení pro zajištění cizinců je dle § 137 cizineckého zákona „policie oprávněna při umístění zajištěného cizince do zařízení provést jeho osobní prohlídku a prohlídku jeho věcí za účelem zjištění, zda u sebe nemá cestovní doklad, doklad totožnosti nebo písemnost potvrzující jeho totožnost nebo státní občanství, peněžní prostředky nebo věc, jejíž vnášení do zařízení, vyrábění nebo přechovávání v zařízení je zakázáno.“ Dále je „policie oprávněna provést osobní prohlídku a prohlídku věcí zajištěného cizince také na žádost provozovatele nebo v případě důvodného podezření, že tento cizinec může mít u sebe cestovní doklad, doklad totožnosti nebo písemnost potvrzující jeho totožnost nebo státní občanství nebo věc, jejíž vnášení do zařízení, vyrábění nebo přechovávání v zařízení je zakázáno“. Tento typ pobytové kontroly odbor cizinecké policie Krajského policejního ředitelství Královéhradeckého kraje provádí také, neboť v jeho obvodu se nachází Pobytové středisko Kostelec nad Orlicí. Tato kontrola je prováděna zhruba jednou měsíčně.
51
7.2. Členění pobytové kontroly dle místa Obecným pravidlem pro volbu místa pobytové kontroly implicitně vyplývajícím z cizineckého zákona je, že pobytovou kontrolu lze provádět kdekoliv, kde nelze vyloučit, že mohou cizinci pobývat, samozřejmě s podmínkou zachování ústavním pořádkem zaručených práv.136 Cizinecká policie má oproti jiným složkám nadstandardní oprávnění, kdy může vstupovat do objektů a na pracoviště zaměstnavatele, a to i po skončení pracovní, prodejní nebo provozní doby v případě důvodného podezření, že se v těchto objektech zdržují cizinci.137 Závazný pokyn č. 70/2012 cizinecké policii ve vztahu k výběru míst konání pobytové kontroly stanoví: „Pobytová kontrola je směřována zejména do míst, kde je zvýšená pravděpodobnost výskytu cizinců bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, kde dochází k protiprávnímu jednání s předpokládanou účastí cizinců, kde dochází ve větší míře k zaměstnávání cizinců, do živnostenských prostor, o kterých je důvodné podezření na nucenou prostituci nebo otrockou práci, na vytipované migrační trasy, do ubytovacích zařízení a mezinárodních dopravních spojů.“138 Při výběru místa konání pobytové kontroly hraje podstatnou roli povaha daného regionu. Např. v územní působnosti detašovaného pracoviště cizinecké policie v Trutnově se nacházejí Krkonoše, jež jsou oblíbenou turistickou lokalitou s mnoha ubytovacími zařízeními pro účely rekreace a i zaměstnaní cizinci z velké části nacházejí práci v odvětví turistického ruchu. Naproti tomu Pardubice jsou tradičním průmyslovým městem a nachází se v nich mnoho ubytoven, jež jsou využívány právě zaměstnanci zaměstnanými v průmyslové výrobě. Pobytovou kontrolu dle místa dále rozděluji na následující kategorie:
Objekty pro výdělečnou činnost
Ubytovací objekty
Migrační trasy
Jiná místa
Tabulka členění dle místa kontroly (vytvořil autor). Zmíněno např. v: Informace pro pobyt cizinců: často kladené otázky [online]. Policie České republiky [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/informace-pro-pobyt-cizincu-casto-kladene-otazky.aspx 137 § 167 odst. 2 cizineckého zákona. 138 Čl. 12 odst. 2 závazného pokynu č. 70/2012. 136
52
7.2.1. Objekty pro výdělečnou činnost Do této kategorie náleží např. staveniště139, tržnice, restaurační zařízení, průmyslové objekty140, zemědělství141, práce v lese, noční kluby142. Jelikož cizinci často na našem území pobývají za účelem výdělku, jsou objekty pro výdělečnou činnost obvyklým místem pobytových kontrol zaměřených také na kontrolu dodržování předpisů týkajících se zaměstnanosti. Zejména v průmyslových objektech, na farmách, na plantážích, v sadech, v lese, ve stájích, nebo na různorodých staveništích jsou pobytové kontroly zaměřovány na potírání nelegální práce. V závislosti na velikosti objektu je vhodné zvážit účast dalšího orgánu, např. obecní policie, za účelem lepšího pokrytí daného objektu. Není totiž vyloučeno, že se cizinci mohou pokusit skrýt nebo utéct, pakliže jsou si vědomi toho, že jim hrozí sankce. Během kontroly prostor jsou obvykle vyzvány k prokázání totožnosti všechny přítomné osoby z důvodu pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách. V potravinářských provozech se může stát, že někteří provozovatelé budou vyžadovat zdravotní průkazy. Tento požadavek není nijak judikaturně ani metodicky vyřešen, a např. na trutnovském pracovišti je problém řešen preventivně tak, že všichni policisté průkazy mají. Pokud osoba zodpovědná za objekt bezdůvodně odmítne cizineckou policii vpustit do objektu, cizinecká policie situace řeší udělením pokuty ve správním řízení. Dodržování povinností z hlediska zákona o zaměstnanosti nejsou jedinými, jež jsou v objektech určených k výdělečné činnosti kontrolovány. Všude tam, kde lze očekávat, že je vykonávána práce, k níž je potřeba živnostenské oprávnění, se může pobytové kontroly účastnit také živnostenský úřad. Jedná se zejména o tržnice, restaurační zařízení nebo noční kluby. Kuriózní, ale ne neaktuální je, že živnostenský úřad kromě kontroly platnosti živnostenského oprávnění může mj. po obsluze provozovny vyžadovat podstoupení „zkoušky z českého jazyka“ např. tak, že kontrolovaný přečte a převypráví novinový článek. Podnikatel je totiž povinen zajistit „aby v provozovně určené pro prodej zboží nebo poskytování služeb spotřebitelům byla v prodejní nebo provozní době určené pro styk se spotřebiteli přítomna
Např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 175/2014, rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 32 A 26/2013 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 94/2012. 140 Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 42 A 6/2014. 141 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky Pardubice sp. zn. 61 A 35/2014. 142 Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 132/2014. 139
53
osoba splňující podmínku znalosti českého jazyka nebo slovenského jazyka“ (§ 31 odst. 8 živnostenského zákona). V případě různých nočních klubů, barů a heren mohou kromě cizinecké policie, hygienických stanic, České obchodní inspekce či celních úřadů mít o takovýto objekt zájem také útvary policie zabývající se závažným zločinem, např. Útvar pro odhalování organizovaného zločinu nebo Národní protidrogová centrála SKPV. 7.2.2. Ubytovací objekty Do této kategorie náleží hotely, penziony, lázeňská zařízení, ubytovny a soukromé byty. Pobytová kontrola ubytovatele byla již popsána výše. K ubytovacím objektům je vhodné podotknout, že v nich mohou nacházet jak ubytovaní hosté, tak zaměstnaní cizinci. Ekonomická situace konkrétního cizince v žádném případě nemusí mít žádnou spojitost s tím, zda na našem území pobývá legálně či nikoliv. České lázně se v nedávné době stali velmi populární v blízkovýchodních zemích a klienti z těchto zemí se jezdí s početným doprovodem léčit právě do českých lázní. Je otázkou, zda se tak děje z důvodu lhostejnosti, nebo nemožnosti prodloužení turistického váza získat, ale faktem je, že mnozí z těchto hostů překračují dobu povoleného pobytu. Další kategorií objektů sloužících k ubytování jsou soukromé byty a jiné soukromé objekty. Jejich pojmovým znakem je, že si cizinci danou nemovitou věc pronajímají často bez zprostředkovatele, případně nemovitou věc kupují. 7.2.3. Migrační trasy Do této kategorie náleží dopravní prostředky a další zařízení dopravní infrastruktury, např. nádraží, a letiště. Existují dva typy přepravy na našem území. Jednak cizinci pobývající na území České republiky cestují v rámci země nebo do zemí původu, za druhé je Česká republika významnou tranzitní zemí pro cizince cestující do Západní Evropy. V souvislosti s krizí v Sýrii a Iráku a nestabilitou v Libyi je rok 2015 velmi hojný, co se týče uprchlíků mířících do Západní
54
Evropy.143
144 145
Dle Zprávy o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území ČR za
rok 2013 vypracované Ministerstvem vnitra Česká republika nebyla součástí hlavních migračních tras.146 Aktuální zpráva dosud není k dispozici, lze však očekávat, že se objem tranzitní migrace v souvislosti se situací na Blízkém Východě zvýší. Vzhledem k absenci trvalých hraničních kontrol je tranzitní migraci přes Českou republiku obtížnější odhalit. Kontrolní činnost ve vnitrozemí tak z velké části závisí na dopravních kontrolách a kontrolách mezinárodní veřejné dopravy, často s využitím speciálních přístrojů, jakým je např. termovize. Pokud jde o letiště, tj. jedinou vnější hranici České republiky, lze na nich pobytovou kontrolu provádět také, a to vedle klasické hraniční (také tzv. „pasové“) kontroly, jež je na letišti prováděna dle zákona o ochraně státních hranic.147 Kontroly na migračních trasách jsou kromě dopravních terminálů prováděny také přímo v dopravních prostředcích. Mezi tyto dopravní prostředky lze zařadit např. vlaky148, dálkové autobusy149, osobní automobily, dodávky a kamiony. 7.2.4. Jiná místa Do této kategorie spadají místa nezařaditelná do předchozích kategorií, jedná se např. o obchodní domy150, stanice metra151, policejní služebny, ulice či jiná místa, o nichž cizinecká policie má důvodné podezření, že se v nich nacházejí cizinci. Co se týče velkých obchodních center, ty mohou být zčásti vnímány jako veřejný prostor a zčásti jako objekt určený pro výdělečnou činnost. Stanice metra je sice zařízení sloužící veřejné dopravě, avšak pouze v rámci aglomerace, jedná se tedy o místo, kde se cizinci mohou vyskytovat, ať už při cestě za prací nebo za jiným účelem, ale nejedná se o Policisté zadrželi během pár hodin devět migrantů mířících do Německa [online]. iDnes.cz, publikováno 4. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://pardubice.idnes.cz/policiste-zadrzeli-ve-vlaku-skupinu-nelegalnichmigrantu-p3y-/pardubice-zpravy.aspx?c=A150604_152348_pardubice-zpravy_msv 144 V Královéhradeckém kraji proběhla bezpečnostní akce zaměřená na ilegální migranty [online]. Policejní deník, publikováno 23. 5. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://policejnidenik.cz/v-kralovehradeckem-krajiprobehla-bezpecnostni-akce-zamerena-na-ilegalni-migranty 145 Policisté v Pardubickém kraji zajistili během 8 hodin 9 nelegálních migrantů [online]. Policejní deník, publikováno 4. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://policejnidenik.cz/policiste-v-pardubickem-krajizajistili-behem-8-hodin-9-nelegalnich-migrantu 146 Zpráva o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2013, 2014. op. cit., s. 187. 147 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 32 A 2/2013 a rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 9 A 216/2010. 148 Čl. 12 odst. 4 závazného pokynu policejního prezidenta č. 70/2012. 149 Rozsudky Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 58 A 20/2012 a 58 A 15/2013. 150 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 119/2011. 151 Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 4 A 25/2014. 143
55
migrační trasu. Obchodní centra nebo stanice veřejné dopravy jsou místem s velkou každodenní koncentrací lidí, proto nelze vyloučit, že se v nich budou cizinci také vyskytovat. Je otázkou, zda místem pobytové kontroly může stát i policejní služebna. Zatímco literatura152 je názoru, že to možné je, rozhodnutí Nejvyššího soudního soudu153 pobytovou kontrolu staví typicky mimo policejní prostory a závazný pokyn č. 70/2012 ji na policejní služebně nepředpokládá. Je pravdou, že v případě, že policisté při jednání s cizincem na policejní služebně zjistí, že nesplňuje podmínky pobytu, jsou povinni tuto situaci řešit. Budou tedy provádět stejné úkony, jako by prováděli během pobytové kontroly. Tuto situace by tedy do definice pobytové kontroly dle mého názoru bylo možno zařadit. Tak jak se mění doba, mění se i místa konání pobytových kontrol. V období před rozvojem elektronické komunikace byly častým terčem cizinecké policie burzy nelegální práce. Nedá se vyloučit, že ve velkých městech nadále existují, ale jejich význam v dnešní době rozhodně poklesl.154 Jak již bylo konstatováno, místem kontroly se může prakticky jakékoliv místo, pokud při kontrole není porušováno právo na nedotknutelnost obydlí a na soukromý a rodinný život, a cizinecká policie tak může vstoupit do jakéhokoliv vytipovaného objektu nebo na pracoviště zaměstnavatele v případě důvodného podezření, že se v nich zdržují cizinci.
ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 196. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011. 154 Již čtyři roky se Ukrajinci scházejí před Výstavištěm [online]. iDnes.cz, publikováno 11. 2. 2001 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/jiz-ctyri-roky-se-ukrajinci-schazeji-pred-vystavistem-p1l/domaci.aspx?c=A010211_184022_praha_pek 152 153
56
8. Problematické body týkající se pobytových kontrol Tato kapitola probírá vybrané body dotýkající se provádění pobytových kontrol cizineckou policií, jež ovlivňují nebo v budoucnu mohou ovlivnit efektivitu provádění pobytových kontrol. Tyto body jsem vybral dle svého uvážení, kdy jsem se snažil zahrnout i oblasti, o nichž se v souvislosti s policií příliš nemluví. Do těchto vybraných bodů není zařazen vliv problematiky materiálního zabezpečení Policie ČR na provádění pobytových kontrol. Materiální zabezpečení pochopitelně je zranitelným bodem všech státních institucí, včetně policie. Závislost materiálního zabezpečení na politických rozhodnutích se neslavně projevila např. v roce 2011, kdy byli policisté v rámci úspor nuceni šetřit i na pohonných hmotách.155 V dnešní době lze situaci v tomto ohledu označit za stabilizovanou a policistům by např. v blízké budoucnosti měly práci usnadnit mobilní lustrační zařízení PSION. 8.1. Nestabilita organizace a personálních stavů cizinecké policie Jak bylo výše popsáno, prošla organizace služby cizinecké policie v uplynulých 15 letech značnými turbulencemi. Za toto období byl vlivem nedostatečné koncepce a politických rozhodnutí zřízen a z větší části opět zrušen liniově řízený útvar cizinecké policie. Reorganizace na přelomu let 2010 - 2011 byla kromě hlediska úspor provedena také s jakousi vizí o nepotřebnosti bezpečnostní složky, jež chrání hranice a dohlíží na cizince na našem území. Přitom se ukazuje, že právě v době otevřených hranic této složky není potřeba o nic méně. Na diskusních fórech a sociálních sítích policistů lze ve vztahu k této reformě najít zmínky o „totální devastaci“156 cizinecké policie ze strany politických činitelů. To je samozřejmě subjektivně zabarvené konstatování, ale nelze pochybovat o tom, že se akceschopnost cizinecké policie snížila a také odešlo mnoho zkušených policistů. Ti, kteří zůstali u policie, často přešli na jiný druh práce, kde své zkušenosti s cizineckou problematikou nemohli uplatnit. Během reorganizace byl snížen počet policistů v rámci služby cizinecké policie asi na polovinu. Oblastní ředitelství cizinecké policie bez Ředitelství služby měla k l. 10. 2010 celkem 3012 policistů vč. občanských pracovníků, po reorganizaci je na jednotlivých krajských ředitelstvích policie v rámci odborů cizinecké policie od 1. 1.
Policii chybí peníze na benzin, využije vlak i autobus [online]. Česká televize, publikováno 3. 1. 2011 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/111514-policii-chybi-penize-na-benzin-vyuzijevlak-i-autobus 156 Např. stránka „Zachraňte cizineckou policii“, na webové adrese: https://www.facebook.com/pages/Zachra%C5%88te-cizineckou-policii/105990812793503 [cit. 10. 6. 2015]. 155
57
2011 celkem 1507 tabulkových míst. Cizinecká policie sice byla zbavena převážné části úřední agendy, ale i přesto si myslím, že takovéto zeštíhlení bylo až přespříliš radikální. Na druhou stranu plně souhlasím s převodem úřední agendy na Ministerstvo vnitra. Policie je ze svojí podstaty silovou složku a určitě není vhodné, aby plnila klasického správního orgánu, jenž vydává běžná povolení. Pokud jde o akceschopnost cizinecké policie, v literatuře157 je v roce 2011 vyslovován názor, že pobytové kontroly budou postupně zesilovány a je pravdou, že se např. počet zjištěných nelegálně pobývajících cizinců na území České republiky zvýšil z 3476 za rok 2012 na 3974 za rok 2013.158 Nicméně co se týče těchto rostoucích statistik, ve Zprávě Ministerstva vnitra je konstatováno, že nárůst těchto čísel může být způsoben i jinými faktory, např. tím, že se lázeňští návštěvníci z Blízkého Východu sami policii přihlásí na služebnách při odjezdu ze země. Otázkou zde zůstává, zda je zesilování pobytových kontrol za současného personálního stavu vůbec proveditelné. Rozhodně bych se tedy v současné době neztotožňoval s myšlenkou, že pobytové kontroly by bylo třeba omezovat, i s ohledem na situaci, kdy naše hranice s ostatními státy schengenského prostoru jsou volně překročitelné. Cizinecké policii je dle mého názoru do budoucna třeba zejména organizační stability. Aktuálně neexistují žádné náznaky týkající se snižování početních stavů policistů nebo materiálních zdrojů. Naopak se zdá, že nedávné události, jakými je šíření nebezpečných nakažlivých chorob (Ebola), nebo zvýšený počet uprchlíků směřujících do Evropy159, ukazují nutnost akceschopné složky policie, jejíž specializací je práce s cizinci. 8.2. Absence pozemních hraničních kontrol Hraniční kontrola, tj. kontrola, zda cizinec splňuje podmínky ke vstupu na území České republiky je po vstupu České republiky do schengenského prostoru vykonávána pouze na mezinárodních letištích, kam směřují lety ze třetích zemí. Ještě nikdy v historii mezi sebou tolik suverénních států nemělo volně překročitelné státní hranice jako je tomu v schengenském prostoru a důsledky tohoto rozhodnutí tak bylo možné předvídat jen teoreticky. Stručně lze situaci s otevřenými hranicemi shrnout tak, že má svá pro i proti. HRADEČNÁ, 2011, op. cit., s. 51. Zpráva o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2013, 2014. op. cit., s. 115. 159 Vídeň bije na poplach. Do Rakouska dorazí denně stovky uprchlíků [online]. Česká televize, publikováno 9. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/svet/314161-viden-bije-na-poplach-dorakouska-dorazi-denne-stovky-uprchliku 157 158
58
Zrušení hraničních kontrol umožnilo ekonomické oživení pohraničí a snadnější cestování. Na druhou stranu došlo k nárůstu drobné příhraniční kriminality.160 Ovšem z hlediska vstupu a pobytu cizinců nejvýznamnější změnou je, že stát nemá plnou kontrolu nad tím, kdo vstupuje na jeho území, neboť naprostá většina osob vstupujících na naše území překračuje vnitřní hranice. Pokud se tedy jedná o cizince, již na naše území vstupují po zemi bez platného cestovního dokladu, povolení ke vstupu nebo jsou vyhoštění, tito jsou odhalováni až ve vnitrozemí. Kontroly na vnitřních hranicích mohou být po omezenou dobu zavedeny, vyžaduje-li to ochrana veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu.161 Tak byly hraniční kontroly dočasně zavedeny např. v době konání konference OSN v Polsku v roce 2013.162 Nelze vyloučit, že právě v současné době, kdy probíhá poměrně značný přesun žadatelů o azyl zejména ve směru z Rakouska do Německa, by alespoň částečné posílení kontrol v pohraničí bylo vhodné. Otázkou však je, nakolik je ve snížených početních stavech cizinecká policie schopna provádět opatření na hranicích a zároveň ve stejné míře provádět pobytové kontroly ve vnitrozemí. 8.3. Problematika nedotknutelnosti obydlí v rámci soukromých bytů Není neobvyklé, aby se cizinci, ať už individuálně, nebo i organizovaně, stahovali do soukromých bytů. Z dikce cizineckého zákona163 vyplývá, že povinnosti ubytovatele má osoba, jež poskytuje ubytování za úhradu nebo ubytovává více než 5 cizinců. Výslovně stanovuje, že toto ubytování může být poskytováno na základě nájemní smlouvy. Teoreticky by tedy každý pronajímatel nemovitosti, jejímž nájemcem je cizinec, byl povinen vést ubytovací knihu. Tato povinnost je však obtížně kontrolovatelná, neboť pronajímatelé o této povinnosti mnohdy ani nevědí a dané ubytovací prostory se typicky nacházejí v bytových domech, jež nejsou běžnými veřejnými ubytovnami. Cizinci si uvědomují, že v klasických bytových domech je provádění pobytových kontrol obtížnější vzhledem k absenci osoby ubytovatele, jež by měla o celém objektu přehled. Pokud přesídlí do soukromých bytů, mohou se tak vyhnout častým kontrolám na HOKOVSKÝ, Radko. Schengenský prostor: výhody i rizika. In: Evropa? Dnes? A proč? [online] Institut politických a ekonomických studií (IPES), o.s., 2013, s. 24 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.evropskehodnoty.cz/wp-content/uploads/2013/06/Publikace_EVROPA.pdf 161 § 9 odst. 2 zákona č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic ve spojení s § 4 odst. 1 cizineckého zákona. 162 Polsko dočasně zavádí hraniční kontroly [online]. Praha: Policie České republiky [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/polsko-docasne-zavadi-hranicni-kontroly.aspx 163 § 99 cizineckého zákona. 160
59
ubytovnách. Cizince, jež nepobývají v klasických ubytovnách, nýbrž v soukromých bytech, je vhodné kontrolovat i na jiných místech, kde se mohou vyskytovat, jelikož při absenci ubytovatele může být v místě ubytování ztížena možnost získat vůbec nějaké informace o pobytu cizinců. Tato situace může ztěžovat výkon kontrolní činnosti vůči neoprávněně pobývajícím cizincům, kteří právě ze strachu před odhalením vycházejí ze svého obydlí co nejméně.164 Policisté jsou si dobře vědomi nutnosti respektovat ústavně zaručená základní práva a dle mi dostupných informací není znám žádný exces, kdy by policisté vstupovali do obydlí, s výjimkou vstupu z důvodů stanovených v zákoně nebo v případě, kdy je obyvatelé výslovně vpustili dovnitř. Pokud je v některých soudních rozhodnutích namítáno porušení práva na soukromý a rodinný život, tyto námitky se vztahují ke správnímu řízení týkajícího se pobytového statusu daného cizince.165 8.4. Uplatnění národnostních menšin u policie Přestože z dobrých důvodů neexistují etnické statistiky, mám za to, že nesporným faktem o českém policejním sboru je, že mezi policisty není mnoho příslušníků národnostních menšin. Poměr příslušníků menšin sloužících u policie neodpovídá složení populace, kdy pouze cizinci s povoleným pobytem tvoří přes 4 % obyvatel ČR; k tomuto číslu je třeba připočíst ještě příslušníky etnických menšin, jež jsou občany ČR. Věřím, že národnostní menšiny by měly být u policie hojněji zastoupeny, jelikož by to přineslo výhody oboustranně. Pro příslušníky menšin by práce pro stát znamenala větší provázanost s českým státem a českou společností. Bylo by zřetelně vidět, že stát s nimi počítá a stojí o ně. Na druhou stranu menšinoví příslušníci by v práci mohli využít své znalosti, jež ostatní policisté nemají, např. přehled o některých uzavřenějších komunitách a znalost jejich jazyka. Obzvláště u cizinecké policie vidím velký prostor pro uplatnění, neboť příslušníci národnostních menšin často hovoří stejným jazykem jako cizinci, s nimiž policie pracuje. Přesto jsem proti různým opatřením ve formě preferenčních režimů, pozitivní diskriminace apod. Za ukázkový příklad, jak by mohlo vypadat vzdělávání budoucích policistů vypadat, považuji program Vzdělávání národnostních menšin na Vyšší policejní škole a Střední policejní škole Ministerstva vnitra v Holešově. Tento program má za cíl hledat a motivovat příslušníky národnostních menšin ke vzdělávání na policejní škole, avšak během výuky nejsou nijak zvýhodňováni. Z 337 studentů
164 165
HRADEČNÁ, 2011, op. cit., s. 63. Např. rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 11 A 29/2014.
60
čtyřletého maturitního oboru se zaměřením na budoucí službu u Policie ČR jich 51 náleží k celkem 16 národnostním menšinám.166 167
Jak česká policie verbuje národnostní menšiny [online]. Aktuálně.cz, publikováno 16. 2. 2012 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://zpravy.aktualne.cz/domaci/ceska-policie-verbuje-narodnostnimensiny/r~i:gallery:25074 167 Vzdělávání národnostních menšin na Vyšší policejní škole a Střední policejní škole Ministerstva vnitra v Holešově [online]. Holešov: Vyšší policejní škola a Střední policejní škola MV [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.spshol.cz/images/stories/dulezite_dokumenty/informace_mensiny_2014.pdf 166
61
Závěr V této práci jsem si za cíl stanovil co nejkomplexněji a nejpřehledněji popsat institut pobytové kontroly a problematiku, jež s ním přímo souvisí. Během přípravy podkladů jsem došel k poznání, že dané téma je z akademického hlediska prozatím poměrně nezpracované a mým úkolem tak bylo vypořádat se s nedostatkem zdrojů informací. K problematice cizineckého práva je v českém prostředí zpracována jediná publikace a také na půdě Masarykovy univerzity je samotná problematika pobytových režimů v rámci magisterského studia probírána pouze okrajově. K cizineckému zákonu dosud není zpracován komentář a publikace obsahující jen velmi stručný výklad168 pochází z roku 2003; zákon jsem tedy musel interpretovat sám nebo za pomoci judikatury. Nedostatek literatury jsem se rozhodl kompenzovat konzultacemi s policistou, panem mjr. Hammerschmiedem z OPA OCP v Královéhradeckém kraji, jenž se danou problematikou denně zabývá, což mi umožnilo získat praktický pohled na provádění pobytových kontrol. Při zpracovávání textu jsem dospěl ke zjištění, že praktické vnímání pojmu pobytová kontrola je širší než její legální definice. Účelem pobytové kontroly v širším smyslu může být nejen kontrolní činnost, ale i prověřování skutečností nebo prohlídka osob a věcí. Rozhodl jsem se přijmout tuto širší definici a pro přehlednost v práci vytvořit členění jednotlivých typů pobytové kontroly. Pokusil jsem se vystihnout maximum možných situací, kdy je pobytová kontrola prováděna, avšak nevylučuji, že je např. podle potřeby jiných správních orgánů možné pobytovou kontrolu provádět i za situace, jež výše popsána nebyla. Ohledně vymezení rozsahu pojmu pobytové kontroly v širším pojetí jsem vzhledem k neustálené terminologii dospěl k názoru, že je více vázána na kontrolující orgán, tj. cizineckou policii, než na cokoliv jiného. Všechny možné typy pobytové kontroly tak mají jako společné konstrukční prvky kontrolující orgán a souvislost s pobytovým režimem cizinců. Co se týče problematických bodů, problémy popsané ve starších analýzách169, např. zatěžování policie úřední agendou, jsou v dnešní dobře již v uspokojivějším stavu než dříve. Stejně tak se dnes již jeví jako stabilizované početní stavy policistů a materiální zabezpečení cizinecké policie. Lze konstatovat, že akceschopnost cizinecké policie, jakožto policejního
VLČKOVÁ, Alena. Zákon o pobytu cizinců na území České republiky a související předpisy (s výkladem): právní úprava k 1.8.2003. Vyd. 1. Praha: Eurounion, 2003, 416 s. ISBN 80-7317-024-8. 169 Např. GABAL, Ivan. Analýza postavení cizinců dlouhodobě žijících v ČR a návrh optimalizačních kroků/Studie pro MPSV [online]. Praha: Ivan Gabal Analysis and Consulting, 2004 [cit. 10. 6. 2015], 26 s. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/511/postaveni_cizincu.pdf 168
62
útvaru členského státu EU, se postupně zvyšovala až do roku 2011, kdy byla narušena necitlivými reformami. Od té doby však byla situace stabilizována a v dnešní dobře provádí cizinecká policie pobytové kontroly podobným způsobem jako před rokem 2011, byť jejich četnost je ovlivněna sníženými personálními stavy cizinecké policie. V kapitole problematických bodů jsem vedle zhodnocení personální situace cizinecké policie prošel také dalšími aspekty, jež mohou různým způsobem ovlivňovat provádění pobytových kontrol. Jak bylo popsáno výše, pobytová kontrola je upravena jen několika málo zákonnými ustanoveními. Tento stav dovoluje flexibilní provádění kontrol, při kterých je zároveň dbáno práv zakotvených v Listině základních práv a svobod. V případě nezákonně prováděné pobytové kontroly se dotčený subjekt může proti jejímu průběhu bránit žalobou u správního soudu, načež by se judikatura mohla podrobněji vyjádřit k rozsahu oprávnění cizinecké policie provádět pobytovou kontrolu. Nicméně během svojí rešerše judikatury jsem prozatím nenarazil na žádný závažný případ nezákonně provedené pobytové kontroly, pouze v jednom případě byl v úředním záznamu chybně vyznačen čas pobytové kontroly, a to o půl hodiny oproti skutečnému stavu. Ostatní rozhodnutí správních soudů, jež se také k pobytovým kontrolám vyjadřovala, se ve svém meritu týkala navazujících správních řízení, typicky správního vyhoštění, a nikoliv samotné pobytové kontroly. Z mé strany tedy není navrhována žádná změna právní úpravy pobytové kontroly, neboť mám za to, že formální rámec pobytové kontroly je z hlediska efektivního provádění kontrolní činnosti ve své současné podobě dostačující. Pokud se jedná o neprávní problematiku, jak uvádím v osmé kapitole, považuji za důležité, aby cizinecká policie byla z personálního a ekonomického hlediska stabilním útvarem, a aby si k ní v budoucnu našli cestu příslušníci národnostních menšin. Mým záměrem při zpracovávání této diplomové práce bylo, aby případnému čtenáři poskytla komplexní a uchopitelný úvod do problematiky kontrolních mechanismů dotýkajících se pobytových režimů cizinců na území České republiky, jimž dosud v našem odborném prostředí nebylo věnováno mnoho pozornosti. Věřím, že tento svůj účel práce splňuje.
63
Seznam použitých zdrojů Literatura ČIŽINSKÝ, Pavel a kol. Cizinecké právo: práva a povinnosti cizinců a jejich rodinných příslušníků při vstupu a pobytu na území ČR, jejich zaměstnávání a podnikání, zdravotní pojištění a sociální zabezpečení, řízení a provozování vozidla, přístup ke vzdělání a studiu, rodinné soužití s cizinci, mezinárodní ochrana/azyl, státní občanství. Praha: Linde, 2012, 373 s. ISBN 978-80-7201-887-1. HRADEČNÁ, Pavla a kol. Řešení otázek neoprávněného pobytu cizinců: situace v ČR a ve vybraných evropských zemích. Praha: Linde, 2011, 267 s. ISBN 978-80-7201-869-7. JEMELKA, Luboš a kol. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: C.H. Beck, 2009, xxvi, 640 s. ISBN 978-807400-157-4. POŘÍZEK, Pavel. Vstup cizince na území státu: pohled mezinárodního, unijního a českého práva. Praha: Linde Praha, 2013, 415 s. ISBN 978-80-7201-907-6. VLČKOVÁ, Alena. Zákon o pobytu cizinců na území České republiky a související předpisy (s výkladem): právní úprava k 1.8.2003. Vyd. 1. Praha: Eurounion, 2003, 416 s. ISBN 80-7317-024-8. Slovník cizích slov. 2. dopl. vyd. Praha: Encyklopedický dům, 1996, 366 s. ISBN 80-90-1647-8-1.
64
Prameny práva Prameny mezinárodního práva Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (Mezinárodní pakt o občanských a politických právech). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (Evropská úmluva o lidských právech), ve znění pozdějších protokolů [cit. 20. 5. 2015]. Český překlad dostupný z: http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_CES.pdf Úmluva k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Schengenská prováděcí úmluva), v konsolidovaném znění k 5. 4. 2010 [cit. 20. 5. 2015]. Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/spu-cz-konsolid-2010-04-05-plus.aspx Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 118/2005 Sb.m.s., o sjednání Dohody mezi vládou České republiky a vládou Brazilské federativní republiky o částečném zrušení vízové povinnosti. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015].
Prameny evropského práva Smlouva o fungování Evropské unie, v konsolidovaném znění k 26. 10. 2012 [cit. 20. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=CS Smlouva o Evropské unii, v konsolidovaném znění k 26. 10. 2012. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=CS Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006R0562&rid=1 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0810&rid=1 Nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R0539&rid=3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen směrnice 2004/38/ES). Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004L0038&rid=1 Směrnice 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0109&rid=4 Směrnice 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0086&rid=2 Směrnice 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci (směrnice o modrých kartách). Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0050&rid=2
65
Prameny českého práva Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (cizinecký zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. zákon č. 310/1999 Sb., o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě české republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (zrušený od 1. 1. 2014). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015].
66
Zákon ČNR č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 355/2014 Sb., o působnosti orgánů Celní správy České republiky v souvislosti s vymáháním práv duševního vlastnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Nařízení vlády č. 272/2004 Sb., o jednostranném zrušení vízové povinnosti ve vztahu k Austrálii, Kanadě, Sultanátu Brunei a Spojeným státům americkým. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Nařízení vlády č. 273/2004 Sb., o jednostranném zrušení vízové povinnosti ve vztahu k Andorrskému knížectví, Bolívarovské republice Venezuela, Brazilské federativní republice, Guatemalské republice, Japonsku, Monackému knížectví, Nikaragujské republice, Novému Zélandu, Paraguayské republice, Salvadorské republice, San Marinské republice, Svatému Stolci, ke Svrchovanému řádu Maltézských rytířů, ke Zvláštní administrativní oblasti Čínské lidové republiky Hongkong, ke Zvláštní administrativní oblasti Čínské lidové republiky Macao a pro držitele cestovních dokladů Organizace spojených národů Laissez-Passer. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Vyhláška č. 429/2010 Sb., stanovící výjimky z povinnosti cizince požádat o vízum nebo povolení k pobytu na místně příslušném zastupitelském úřadu. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015]. Vyhláška č. 274/2004 Sb., kterou se stanoví seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015].
Interní předpisy a jiné dokumenty Závazný pokyn policejního prezidenta č. 70/2012, o úkolech odborů cizinecké policie krajských ředitelství Policie České republiky. Interní předpis poskytnut konzultantem práce. Důvodová zpráva k novele zákona o pobytu cizinců č. 379/2009 Sb, sněmovní tisk 191/0 pro volební období 2006-2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 5. 2015].
67
Soudní rozhodnutí Rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu) ze dne 31. ledna 2006, Komise Evropských společenství proti Španělskému království, věc C-503/03 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=cs&jur=C,T,F&num=C-503/03&td=ALL Rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu) ze dne 25. července 2008, Blaise Baheten Metock a další proti Minister for Justice, Equality and Law Reform, věc C-127/08 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=cs&jur=C,T,F&num=C-127/08&td=ALL Usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2877/11 ze dne 10. 5. 2012 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=74183&pos=1&cnt=1&typ=result Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 82/2011 ze dne 27. 12. 2011 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2011/0082_7As__110_20120118030441_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ans 7/2011 ze dne 13. 7. 2011 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2011/0007_9Ans_110_20110718113126_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 79/2011 ze dne 25. 4. 2012 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2011/0079_9As__110_20120511092924_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 75/2013 ze dne 20. 6. 2013 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2013/0075_4As__130_20130626085555_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 147/2013 ze dne 6. 2. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2013/0147_6As__13_20140211140729_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 160/2014 ze dne 4. 3. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0160_1Azs_1400037_20150309114701_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Azs 322/2014 ze dne 5. 3. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2014/0322_9Azs_1400046_20150305162236_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 3/2015 ze dne 18. 5. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2015/0003_5As__1500034_20150520092926_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 94/2012 ze dne 21. 12. 2012 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2012/0094_2As__120_20130103101900_prevedeno.pdf Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 119/2011 ze dne 2. 11. 2011 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2011/0119_1As__11_20111111103712_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 32 A 26/2013 ze dne 9. 9. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2013/32_A_26_2013_rozsudek_zruseno_20141210105904_prev edeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 175/2014 ze dne 29. 4. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/10A_175_2014_16_20150521103610_prevedeno.pdf
68
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 A 132/2014 ze dne 3. 12. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/10A_132_2014_17_20150112085549_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 A 73/2013 ze dne 17. 10. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2013/30A_73_2013_66_20141121103719_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 32 A 2/2013 ze dne 4. 7. 2013 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2013/32A_2_2013_76_20130725125706_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky Pardubice sp. zn. 61 A 35/2014 ze dne 5. 2. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2013/32A_2_2013_76_20130725125706_prevedeno.pdf Rozsudky Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 58 A 20/2012 ze dne 13. 4. 2012 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2012/58A_20_20120511125831.2012_prevedeno.pdf Rozsudky Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 58 A 15/2013 ze dne 12. 4. 2013 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2013/58A_15_20130429154015.2013_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 A 48/2014 ze dne 31. 10. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/30_A_48_20150113113227.2014_rozsudek_anonymizova ny_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 A 85/2014 ze dne 31. 10. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/30_A_85_20150113114701.2014_rozsudek_anonymizova ny_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 A 73/2014 ze dne 31. 10. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/30_A_73_20150113110032.2014_rozsudek_anonymizova ny_prevedeno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 7 A 47/2010 ze dne 23. 8. 2013 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2010/07A047_10_20131001153413_prevedeno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 9 A 216/2010 ze dne 27. 6. 2013 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2010/9A_216_2010_19_20130821091653_prevedeno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 1 A 21/2014 ze dne 24. 6. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/rozsudek_1A_21_2014_anonym_20140702113338_preve deno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 11 A 29/2014 ze dne 12. 3. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/11A_29_14_Omogoknu_20150324130840_prevedeno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 9 A 118/2011 ze dne 24. 9. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2011/anon_9_A_118_2011_20150204084702_prevedeno.pdf Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 4 A 25/2014 ze dne 24. 7. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/4A_25_2014ELJ_20141217125509_prevedeno.pdf Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 42 A 6/2014 ze dne 3. 7. 2014 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/42A_6_2014_20140814093400_prevedeno.pdf
69
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky Liberec sp. zn. 59 A 107/2014 ze dne 27. 4. 2015 [online] [cit. 8. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2014/59A_10714A_20150529135214_prevedeno.pdf
70
Internetové zdroje GABAL, Ivan. Analýza postavení cizinců dlouhodobě žijících v ČR a návrh optimalizačních kroků/Studie pro MPSV [online]. Praha: Ivan Gabal Analysis and Consulting, 2004 [cit. 10. 6. 2015], 26 s. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/511/postaveni_cizincu.pdf HOKOVSKÝ, Radko. Schengenský prostor: výhody i rizika. In: Evropa? Dnes? A proč? [online] Institut politických a ekonomických studií (IPES), o.s., 2013, s. 24-25 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.evropskehodnoty.cz/wp-content/uploads/2013/06/Publikace_EVROPA.pdf JELÍNKOVÁ, Marie; VALENTOVÁ, Eva. Nelegální práce zahraničních zaměstnanců [online]. migraceonline.cz, publikováno 16. 9. 2013 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://migraceonline.cz/cz/eknihovna/zaznam-z-debaty-nelegalni-prace-zahranicnich-zamestnancu-zapis-a-video KOLMAN, Petr. Důkaz ohledáním ve správním řízení [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 11. 12. 2009 [cit. 4. 6. 2015]. ISSN 1213-189X. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/dukaz-ohledanim-ve-spravnim-rizeni59383.html LIPAVSKÝ, Jan; KUČERA, Petr. Vyslat cizince na pracovní cestu je možné [online]. EPRAVO.CZ, publikováno 21. 10. 2013 [cit. 10. 6. 2015]. ISSN 1213-189X. Dostupné z http://www.epravo.cz/top/clanky/vyslat-cizince-na-pracovni-cestu-je-mozne-92551.html VAVERA, František. Vnitřní předpisy ve zkratce [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2008 [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/vnitrni-predpisy-ve-zkratce.aspx Azyl, migrace a integrace: terminologický slovník [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z:http://www.mvcr.cz/clanek/terminologicky-slovnik.aspx Informace pro pobyt cizinců: často kladené otázky [online]. Policie České republiky [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/informace-pro-pobyt-cizincu-casto-kladene-otazky.aspx Mezinárodní ochrana: Statistické zprávy o mezinárodní ochraně [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 11. 5. 2015[cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/statisticke-zpravyo-mezinarodni-ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015.aspx Ministerstvo: organizační struktura [online]. Ministerstvo vnitra České republiky [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/organizacni-struktura-362751.aspx Policie České republiky – Služba cizinecké policie [online]. Praha: Policie České republiky [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/o-nas-831034.aspx Polsko dočasně zavádí hraniční kontroly [online]. Praha: Policie České republiky [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/polsko-docasne-zavadi-hranicni-kontroly.aspx Sirene: Schengenský informační systém [online]. Policie České republiky [cit. 5. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/schengensky-informacni-system.aspx Statistiky: cizinci s povoleným pobytem [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, publikováno 3. 4. 2014 [cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/cizinci-s-povolenym-pobytem.aspx Statistiky: počty cizinců s povoleným pobytem na území ČR [online]. Praha: Policie ČR[cit. 30. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/statistiky-885151.aspx Zpráva o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2013 [online]. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2014,190 s. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/migracni-a-azylovapolitika-ceske-republiky-470144.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D Jak česká policie verbuje národnostní menšiny [online]. Aktuálně.cz, publikováno 16. 2. 2012 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://zpravy.aktualne.cz/domaci/ceska-policie-verbuje-narodnostni-mensiny/r~i:gallery:25074
71
Regularizace pobytu neregulérních imigrantů zatím v ČR příliš pochopení nenachází [online]. EurActiv.cz, publikováno 17. 5. 2013 [cit. 5. 6. 2015]. ISSN 1803-2486. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/cr-v-evropskeunii/clanek/regularizace-pobytu-ilegalnich-imigrantu-zatim-v-cr-prilis-pochopeni-nenachazi-nelegalni-migracecr-cizinecky-zakon-010833 Vzdělávání národnostních menšin na Vyšší policejní škole a Střední policejní škole Ministerstva vnitra v Holešově [online]. Holešov: Vyšší policejní škola a Střední policejní škola MV [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.spshol.cz/images/stories/dulezite_dokumenty/informace_mensiny_2014.pdf Desítky Němců přijdou o uplacený český řidičák [online]. Česká televize, publikováno 1. 2. 2010 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/79745-desitky-nemcu-prijdou-o-uplaceny-ceskyridicak Již čtyři roky se Ukrajinci scházejí před Výstavištěm [online]. iDnes.cz, publikováno 11. 2. 2001 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/jiz-ctyri-roky-se-ukrajinci-schazeji-pred-vystavistem-p1l/domaci.aspx?c=A010211_184022_praha_pek Němci si jezdí do Varů pro řidičák [online]. Karlovarský deník, publikováno 21. 1. 2010 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://karlovarsky.denik.cz/zpravy_region/kv-nemci-si-jezdi-do-varu-pro-ridicak20100121.html Policisté zadrželi během pár hodin devět migrantů mířících do Německa [online]. iDnes.cz, publikováno 4. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://pardubice.idnes.cz/policiste-zadrzeli-ve-vlaku-skupinu-nelegalnichmigrantu-p3y-/pardubice-zpravy.aspx?c=A150604_152348_pardubice-zpravy_msv Policii chybí peníze na benzin, využije vlak i autobus [online]. Česká televize, publikováno 3. 1. 2011 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/111514-policii-chybi-penize-na-benzin-vyuzijevlak-i-autobus Policisté v Pardubickém kraji zajistili během 8 hodin 9 nelegálních migrantů [online]. Policejní deník, publikováno 4. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://policejnidenik.cz/policiste-v-pardubickem-krajizajistili-behem-8-hodin-9-nelegalnich-migrantu V Česku přibývá účelových sňatků s cizinci, hlavně ze severu Afriky [online]. Český rozhlas, publikováno 10. 4. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.rozhlas.cz/zpravy/politika/_zprava/v-cesku-pribyva-ucelovychsnatku-s-cizinci-hlavne-ze-severu-afriky--1476572 V Královéhradeckém kraji proběhla bezpečnostní akce zaměřená na ilegální migranty [online]. Policejní deník, publikováno 23. 5. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://policejnidenik.cz/v-kralovehradeckem-krajiprobehla-bezpecnostni-akce-zamerena-na-ilegalni-migranty V regionu nyní pobývají necelé tři tisícovky cizinců [online]. Krkonošský deník, publikováno 24. 2. 2011 [cit. 4. 6. 2015]. Dostupné z: http://krkonossky.denik.cz/zpravy_region/v-regionu-nyni-pobyvaji-necele-tri-tisicovkycizin.html Vídeň bije na poplach. Do Rakouska dorazí denně stovky uprchlíků [online]. Česká televize, publikováno 9. 6. 2015 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/svet/314161-viden-bije-na-poplach-dorakouska-dorazi-denne-stovky-uprchliku Za kšeftování s řidičáky v Nepomuku padly podmíněné tresty a pokuty [online]. iDnes.cz, publikováno 24. 10. 2012 [cit. 10. 6. 2015]. Dostupné z: http://plzen.idnes.cz/za-kseftovani-s-ridicaky-v-nepomuku-padlypodminene-tresty-a-pokuty-1gb-/plzen-zpravy.aspx?c=A121024_112112_plzen-zpravy_sou
72
Ostatní zdroje Konzultace s mjr. Mgr. Tomášem Hammerschmiedem, OPA OCP KŘP Královéhradeckého kraje.
73
Přílohy Grafický přehled pobytových režimů cizinců, na území ČR, převzato z: ČIŽINSKÝ, 2012, op. cit., s. 32.
Pozn. zelená karta byla 24. 6. 2014 nahrazena zaměstnaneckou kartou (novela cizineckého zákona č. 101/2014 Sb.).
74
