V Brně dne 28. února 2012 Sp. zn.: 4368/2011NOP/MBČ
šetření
Zpráva o
správnost postupu ÚMČ Brno-Bystrc ve věci posouzení existence pozemní komunikace v zahrádkářské kolonii v Brně-Bystrci pod ulicí Foltýnovou
A. Obsahu
podnětu
Dne 17. srpna 2011 jsem obdržel podnět manželů Ing. Jany a RNDr. Pavla Švancarových, majitelů zahrady - pozemku parc. č. 2180 v k. ú. Bystrc. Jmenovaní se na mě obrátili ve věci znemožnění přístupu na svůj pozemek, kterýžto stav trvá již od roku 2008 a doposud nebyl ze strany ÚMČ Brno-Bystrc, na který se opakovaně obraceli, uspokojivě vyřešen. V roce 2008 totiž nový majitel pozemku parc. č. 2182 v k.ú. Bystrc (Jiří Holan) zatarasil pěšinu, která přes jeho a další pozemky dlouhá desetiletí vedla dolů k potoku Vrbovci. Tuto pěšinu používali zahrádkáři k přístupu na své pozemky a taktéž obyvatelé Bystrce ke svým procházkám. Budu-Ii dále v textu uvádět č. parcel jednotlivých pozemků, půjde vždy o pozemky v k.ú. Bystrc. Na základě podaných informací jsem se rozhodl' ve věci zahájit vůči úřadu městské části 'šetření podle ustanovení § 14 zákona o veřejném ochránci práv a prověřit jeho postup.
B. Skutkový a právní stav
před
zahájením
šetření
V rámci zahájeného šetření jsem se obrátil s výzvou k vyjádření a zaslání relevantních písemností na ÚMČ Brno-Bystrc. Další doplnění mi zaslali i stěžovatelé a do šetření vstoupil také Ing. Vilém Pařil, majitel pozemků parc. č. 2271 a 2175. Jmenovaný mě požádalo podávání informací o průběhu šetření, jelikož je osobou, které se mé šetření, resp. jeho výsledek, bude bytostně dotýkat. Na pozemek manželů Švancarových, ale i na další, je totiž přístup možný jak shora přes v roce 2008 přehrazený pozemek parc. č. 2180, tak zdola přes jeho pozemky. Pan Pařil prozatím průchod přes své pozemky toleruje (půjčuje klíče od branky). Náhledem do katastru nemovitostí jsem zjistil následující členění jednotlivých parcel v dané lokalitě (stínováním je označen pozemek, který byl podle stěžovatelů v roce 2008 neoprávněně zahrazen). Původní průchozí stezka měla vést po hranicích pozemků 2194 a 2193, 2185/1 a 2185/2, dále přes parcelu 2184, parcelu 2182, parcelu 2180 a dále opět po hranici parcel 2177 a 2178, a parcel 2271 a 2175.
II
o.... 2185/2
"T
o
K Zllbkum
2182
Cl.2178
o
QGtJ?p
!EJ Cl.2171
J
J
2
Podle toho, co uvádí stěžovatelé, a také další osoby vlastnící v okolí pozemky, po dlouhá léta vedla danou lokalitou přes soukromé pozemky pěšina , kterou majitelé dotčených pozemků respektovali. Respektování této pěšiny dokládá skutečnost, že přes některé pozemky vedla pěšina středem a majitelé pozemků si je oplotili tak, že de facto oplocením vznikly dva pozemky s pěšinou mezi ploty uprostřed. To byl dle stěžovatelů i případ pozemku č . 2182. Tento stav trval až do roku 2008, kdy nový majitel tohoto pozemku , Ing. Jiří Holan, oplocení umístil napříč užívanou pěšinou. Proti tomuto kroku se manželé Švancarovi ohradili a obrátili se na ÚMČ Brno-Bystrc. Chronologie postupu
úřadu
byla od roku 2008 do konce roku 2011 následující:
Pokud jde o fázi předcházející vydání rozhodnutí o deklaraci komunikace (na sklonku roku 2011), postup úřadu shrnu pouze stručně. Dne 3. 4. 2008 provedl na základě podnětů občanů ÚMČ Brno-Bystrc místní šetření, při kterém zjistil přehrazení pěšiny a situaci začal řešit odbor životního prostředí a dopravy. Ovšem nikoli v režimu zákona o pozemních komunikacích, ale jako přestupek na úseku životního prostředí. Po projednání věci v prvním i druhém stupni úřady učinily závěr, že i kdyby Ing. Holan přerušil pěšinu , což mu nebylo prokázáno, nedopustil by se žádného přestupku proti životnímu prostředí. Průchod následně řešil odbor stavební v rámci řízení o odstranění nepovolené stavby. I toto řízení bylo později zastaveno, jelikož se neprokázalo, že by stavba oplocení byla na daném pozemku v minulosti vybudována bez patřičného právního dokumentu. Tento postup úřad aplikoval od roku 2008 do roku 2010. V roce 2010 došlo k další změně skutkového stavu. Pěšina nezůstala jen shora od pozemku Ing. Holana, ale svůj pozemek oplotil i Ing. Pařil, a to na základě povolení stavebního odboru ÚMČ. Odbor stavební si nevyžádal předchozí stanovisko odboru dopravy, jelikož na daném pozemku nebyla dle údajů v katastru nemovitostí evidována účelová komunikace, ani věcné břemeno. Vzhledem k tomu , že stavba oplocení byla povolená , nezahajoval silniční správní úřad řízení o odstranění pevné překážky z komunikace a nevydal v této věci rozhodnutí, ale zvolil "neformální způsob" vedoucí k obnovení přístupu předáním klíčů od branky. přehrazena
V srpnu 2011 se manželé Švancarovi obrátili se žádostí o pomoc na Magistrát města Brna, a to konkrétně se žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti. Uvedli, že dne 27. 4. 2011 podali na ÚMČ Brno-Bystrc žádost o vydání rozhodnutí, které nařídí odstranit překážku na pozemní komunikaci, úřad však nijak nerozhodl. Odkázali na judikát Nejvyššího správního soudu č.j.: 6 Ans 2/2007 ze dne 15. 11.2007. Magistrát však jejich žádosti nevyhověl a opatření proti nečinnosti nepřijal. Konstatoval, že úřad nečinný nebyl, jelikož rozhodnutí o odstranění pevné překážky sice odmítl vést, provedl však státní dozor. V rozhodnutí 1 o námitkách proti provedené kontrole v rámci státního dozoru uvedl ÚMČ Brno-Bystrc tyto pro mé hodnocení významné skutečnosti. Průchod přes pozemek č. 2182 tak, jak byl možný do roku 2008, označil za projev vandalské činnosti. Dále úřad konstatoval, že komunikace je slepá (stěžovatelé namítali, že není slepá, ale zaslepená překážkou). Dále uvedl, že Ing. Holan v roce 2008 projevil
1C.j.:11-13187/ZPzedne2. 9.2011
3
nesouhlas s dalším devastováním svého majetku, a tak mu zamezil. Vynucování průchodu zahrádkářskou oblastí přes soukromé pozemky jednoho vlastníka nelze kvalifikovat jako nezbytnou komunikační potřebu pro další vlastníky sousedních pozemků, aniž by tím došlo k omezení vlastnického práva jiného. Ke čtyřem znakům komunikace se úřad vyjádřil v tom směru, že patrnost cesty v terénu splněna je, cesta slouží jako přístup k nemovitostem, nebyl ovšem dán souhlas a cesta není nezbytná pro napojení nebo obsluhu nemovitostí, k nimž vede. Později ÚMČ Brno-Bystrc stěžovatele vmanévroval do řízení o deklaraci
existence komunikace. Sdělil jim, že toto řízení může zahájit, ovšem potřebuje k tomu jejich podání. Manželé Švancarovi sice úřadu sdělili, že nepovažují toto podání za nutné, jelikož již dříve podali návrh na zahájení řízení o odstranění pevné překážky, nicméně žádost o zahájení deklaratorního řízení přesto raději podali (datováno 28. září 2011). Dne 9. 11. 2011 vydal ÚMČ Brno-Bystrc rozhodnutí,2 kterým podle ustanovení § 142 správního řádu rozhodlo existenci pozemní komunikace v dané lokalitě. Výrok rozhodnutí spočíval v tom, že úřad deklaroval existenci dvou slepých pozemních komunikací. Jedna dle názoru úřadu vede dolů přes pozemky parc. č. 2193 a 2185/2. Končí na hranici s pozemkem parc. č. 2184. Tato komunikace je veřejně přístupná. Druhá komunikace vede zdola od potoka Vrbovec přes pozemek parc. č. 2271 a 2177. Dále protíná pozemek parc. č. 2180 a končí na hranici s pozemkem parc. č. 2182. Veřejný přístup na tuto komunikaci je omezen. Namísto jedné průchozí komunikace tedy úřad deklaroval existenci -komunikací dvou, jelikož komunikace podle něj nevede přes pozemky č. 2184 a 2182. Odůvodnění rozhodnutí _n~Ql,H:tu n_a tQmto mt~tě R-odLoJměp-o~Q'lat je IjkQž ÍQtoJQzhoJ:lnutí později -revido'lLat odvolací orgán a sám vypracoval obsáhlé odůvodnění svého rozhodnutí. Jak jsem uvedl v úvodu své zprávy, šetření jsem zahájil vůči Úřadu městské Brno-Bystrc. Vzhledem k tomu, že Magistrát města Brna zvládl rychle vydat rozhodnutí o odvolání ještě před vypracováním mé zprávy, jsem nucen do ní zahrnout i jeho závěry a logicky se i k nim vyjádřit, ačkoli jsem původně jeho postup šetřit nezamýšlel. Proto dále uvádím: části
- Na základě odvolání pana Viléma Pařila a manželů Švancarových se věcí zabýval Magistrát města Brna, odbor dopravy, který dne 19. 1. 2011 vydal rozhodnutí o odvolání,3 kterým prvostupňové rozhodnutí změnil. Rozhodl, že zahrádkami vede pouze jedna slepá pozemní komunikace, a to po části pozemků č.2193 a 2185/2. V další uvažované trase 4 cesta znaky pozemní komunikace nesplňuje, a to ani komunikace v uzavřeném prostoru. V odůvodnění svého rozhodnutí magistrát uvedl tyto z mého pohledu podstatné skutečnosti. 1) V souladu se zákonnou úpravou a judikaturou zahájil prvostupňový orgán správně, jakmile se v řízení o žádosti manželů Švancarových ze dne 27. 4. 2011 o odstranění překážky z pozemní komunikace vyskytly pochybnosti 2 3 4
Č .j .: 11-14144/ZP Č.j .: 5400/0D/MMB/469460/2011/-Ro-/29 Tj . přes pozemky Č. 2194, 2185/1,2184,2182,2178,2175,2271,2177 a 2180
4
o charakteru této komunikace, řízení o určení, zda se na daných pozemcích komunikace nachází. O deklaraci požádali dne 28. 9. 2011 i manželé Švancarovi. 2) Oba správní orgány provedly místní šetření. Magistrát k jeho průběhu uvedl, že pěšina je v horním úseku (na pozemcich č. 2193 a 2185/2) úzkou vyšlapanou cestou v porostu, která zaniká u hranice s pozemkem č. 2184 v husté zeleni a zbytcích drátěného pletiva . Dolů k potoku Vrbovci není cesta patrná v terénu a přes vzrostlou vegetaci nebylo ani možné dohlédnout na další pozemky. Ve spodní části (na pozemcích č. 2271 a 2175, které jsou oploceny) cesta není patrná. 3) Majitelka pozemku č. 2193 uvedla, že dlouho na své zahrádce nebyla, a nemůže proto sdělit bližší informace. Majitelka pozemku č. 2185/1 sdělila, že cesta v její horní části - po hranici s pozemkem 2184 - tvořila hlavní přístupovou cestu . Navazující část cesty se užívala příležitostně k nošení vody z potoka. Dále uvedla, že dle sdělení rodičů se jednalo o tzv. vydrženou cestu, jež je zakreslena i v mapách. Od r. 2008 došlo dle jejího sdělení k přehrazení cesty a k poničení plotu na pozemcích p. č. 2185/1 a 2185/2 a 2184. Majitelka pozemku p. č. 2185/2 uvedla, že cesta v celé její délce byla užívána od r. 1948 do doby, kdy byla oplocena. V r. 1985 byly oploceny pozemky p. č. 2185/2, 2185/1 a 2184, a to tak, aby zůstala zachována cesta, od společných branek dostala majitelka pozemku 2184 klíče. V r. 2008 byla podpálena chatka na pozemku č . 2185/2, pak byl zničen plot a zatarasena cesta. Pozemek je nyní pronajat, nájemci však mají strach tam chodit. Spoluvlastníci pozemku p. č . 2184 uvedli téměř shodně , že pozemek dlouhodobě neužívají, takže nemohou podat bližší informace, dva z nich uvedli, že mají povědomí o tom, že někdo jejich pozemek ke svému prospěchu užívá. Současná majitelka především řešeného pozemku p. č. 2182, Ing. Mária Kotlínová Holanová, PhD ., uvedla, že tento pozemek je veden od r. 1981 jako oplocený a dostává se na něj přes pozemky svého manžela. Není jí známo, že by přes pozemek vedla pěšina jako spojnice mezi ulicí Foltýnova a potokem Vrbovec. Manželé Švancarovi jako majitelé pozemku p. č. 2180 sdělili , že na svůj pozemek od r. 2008, kdy byla pěšina Ing. Holanem zahrazena, nechodí, neboť přístup oklikou od ul. Semberova je neúměrně dlouhý. Uvedli, že příjezd autem za účelem dovozu zahradní techniky či materiálu na opravu chatky v přijatelné vzdálenosti nemají umožněn. Spoluvlastník pozemku p. č . 2178 , uvedl, že přístup ke svému pozemku užívá 50 let, asi dva roky na základě ústní dohody. Údajně cca před dvěma lety došlo k zaplocení stávající cesty. Druhý spoluvlastník posledně uvedeného pozemku sdělil, že pozemek nemůže udržovat, neboť nemá přístup k silnici ani dopravním městským prostředkům a nemá jak dopravit materiál k udržování chaty a pozemku. Pan Vilém Pařil uvedl, že ke svému pozemku p. č. 2177 se od června 2011 dostává na základě ústní dohody přes pozemky č. 2268/2 a pozemek č. 2268/4. Ing. Vilém Pařil Oeden z odvolatelů) sdělil, že jako přístup ke svým pozemkům č. 2271 ač. 2175 užívá pozemek p. č . 2177 na základě dohody s majitelem tohoto pozemku - p. Vilémem Pařilem, a dále pozemek p. č. 2268/2. Dále uvedl, že v r. 2008 byla zatarasena plotem přístupová pěšina na pozemku p. č. 2182, který koupil Ing. Jiří Holan. Ing. Holan se na dotaz správního úřadu vyjádřil dopisem, ve kterém uvedl, že žádný plot na pozemku č. 2182 k. ú. Bystrc nebudoval a jako přístupovou cestu k tomuto pozemku využíval své pozemky. Po celou 5
dobu jeho vlastnictví neužíval nikdo pozemek p. č. 2182 jako přístup na své pozemky a s nikým nebyla ohledně užívání tohoto pozemku uzavřena žádná dohoda, ani ústní. 4) Součástí spisu jsou tzv. Karty rekreačních objektů a zařízení, z nichž vyplývá, že veškeré zmíněné pozemky jsou vedeny jako oplocené. 5) Ke znaku patrnosti cesty v terénu magistrát uvedl, že v minulosti cesta přes pozemky v osobním vlastnictví propojující lokalitu od garáží na ulici Foltýnově s potokem Vrbovcem nepochybně existovala. V současné době však cesta není v terénu patrná, lze ji jako pěšinu vysledovat pouze v její horní části. Je-Ii judikaturou definována stálost a patrnost cesty v terénu jako jeden z pojmových znaků účelové komunikace, pak je nutno konstatovat, že tento znak naplněn není. 6) Ke znaku souhlasu vlastníků pozemků magistrát uvedl toto. Souhlas s užíváním pozemků pro průchod od garáží Foltýnova směrem k potoku Vrbovci zde nebyl dán výslovně, jednalo se patrně o tzv. výprosu, tedy přecházení jiných osob přes pozemek, aniž by jim vzniklo nějaké právo. Konkludentní souhlas lze konstatovat ze strany majitelky pozemku č. 2193, a rovněž majitelky pozemku Č. 2185/1, která uvedla, . že pozemky byly oploceny tak, aby průchod k potoku zůstal zachován. Fakticky se však lze dostat pouze k hranici s pozemkem Č. 2184, dál je cesta fyzicky neprůchozí. Majitelka pozemku Č. 2182 souhlas s užíváním pozemku jako průchodu nedala a totéž uvedl i předchozí majitel Ing. Holan . Sdělil, že pozemkem vlastnil v letech 2008 - 2010 a nikdo ze sousedních majitelů pozemku nevyužíval, všichni se dostali na své pozemky' jinou cestou. Souhlas s průchodem v opačném směru nedal ani Ing. Vilém Pařil, jemuž stavební .. __úřad povolil VJQCe. 201O_ opJQc.enLjeho p.Qzernku. LU\LedenéhoJJla.gistrát dovodil, že souhlasy vlastníků nemovitostí nebyly v některých případech vůbec dány, od některých byl průchod tolerován. Vzhledem ke Kartám rekreačních zařízení, v nichž je většina pozemků vedena jako oplocená, nelze předpokládat, že by přes tyto pozemky měla vést řádná a všemi majiteli pozemků tolerovaná cesta jako průchod pro veřejnost. 7) Ke znaku nezbytné komunikační potřeby magistrát uvedl, že pěšina od garáží na ulici Foltýnově k potoku Vrbovec sloužila především pro majitele přilehlých zahrádek a chat, aby se tito dostali ke svým nemovitostem. Užívaly ji zřejmě i další osoby, jak je patrno z korespondence založené ve spisu. V průběhu času někteří z majitelů nemovitostí získali jinou možnost příchodu ke svým nemovitostem - většinou na základě dohod se sousedy. Pěšina tedy pro ně není nezbytnou komunikační spojnicí. Tím méně jí je pro veřejnost, která cestu užívala jen k rekreaci a procházkám. 8) Pokud jde o znak spojení jednotlivých nemovitostí nebo jejich napojení na jinou pozemní komunikaci, magistrát konstatoval, že většina pozemků má svůj přístup po jiných pozemcích, nikoli po těch, na nichž měla být komunikace deklarována. 9) K obsahu odvolání Ing. Pařila magistrát uvedl, že mu bylo vyhověno a že přihlédl zejména k tomu, že územním souhlasem ze dne 29. 6. 2010 bylo povoleno oplocení pozemku Č. 2271, a také k tomu, že průchod přes pozemek byl umožněn jen majitelům pozemků Č. 2178 a 2180 tak, že jim byly nabídnuty klíče od branky. Tím, že možnost a potřeba přístupu je ze strany potoka Vrbovec omezena pro velmi úzce omezený počet vlastníků nemovitostí, je magistrát toho názoru, že přístup po pozemku p. Č. 2271 pouze pro majitele 6
pozemků p. č. 2180 a 2178 nepředstavuje nezbytnou komunikační potřebu pro užívání pozemku p. č . 2271. 10) Magistrát nevyhověl požadavku Ing. Pařila ohledně nesouhlasu s tím, že na pozemku č. 2182 nebyla deklarována veřejná účelová komunikace, a uvedl, že zmíněný pozemek nepředstavuje nezbytnou komunikační spojnici pro žádného ze sousedních majitelů nemovitostí, jeho vlastník nesouhlasí s užitím pozemku jako veřejnou komunikací, pozemek je veden v Kartě rekreačních zařízení jako oplocený a rovněž stálost či patrnost cesty v terénu nebyla na tomto pozemku zjištěna. Sám majitel předmětného pozemku se na tento dostává po svých sousedních nemovitostech. Pojmové znaky veřejné účelové komunikace nejsou tedy ve vztahu k pozemku p. č . 2182 naplněny. 11) K odvolání manželů Švancarových magistrát uvedl, že řízení vedené v minulosti ve věci oplocení pozemku p. č. 2182 je pro řízení o deklaraci pozemní komunikace významné, a to proto, že odbor územního a stavebního řízení magistrátu mj. uvedl: "Není jednoznačně prokázáno, že stavba oplocení pozemku p. č. 2182, k. ú. Bystrc, na hranicích s pozemky p. č. 2184 a 2180, k. ú. Bystrc, byla v minulosti realizována bez příslušného právního dokumentu a že jejím vlastníkem je odvolatel (tedy Ing. Holan - pozn.)." Magistrát tedy shodně se správním orgánem I. stupně dospěl k závěru, že okolnosti stavby plotu na pozemku p. č. 2182 nebyly ani v minulosti objasněny a protiprávní jednání nebylo Ing . Jiřímu Holanovi prokázáno. Za této situace se proto odvolací orgán spíše kloní k tomu, že užívání pozemku p. č. 2182 bylo spontánní, kdy pěšir:"!a od garáží na ulici Foltýnova k potoku Vrbovec sloužila jako zkratka, ale v současné době nenaplňuje tento pozemek definici veřejně přístupné účelové komunikace dle ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, ani pojmové znaky takové komunikace, k nimž dospěla judikatura nejvyšších soudů v poslední době (souhlas vlastníka s užíváním pozemku jako veřejné komunikace, stálost a patrnost cesty v terénu, nezbytná komunikační potřeba). Pokud jde o tvrzení manželů Švancarových, že záznamy v Kartách rekreačních zařízení nemají žádnou důkazní hodnotu, protože jako oplocené jsou vedeny všechny pozemky a i oplocení pozemku p. č. 2182 respektovalo pěšinu, která jím procházela, magistrát uvedl, že naopak právě z Karet rekreačních zařízení lze vyčíst, že lokalita, kterou pěšina měla v minulosti vést, byla původně vedena jako oblast jednotlivých zahrádek, kde se předpokládalo, že každý z majitelů si svůj pozemek oplotí. Povinnost oplotit si svůj pozemek však z žádných předpisů nevyplývá, a tudíž bylo na rozhodnutí každého vlastníka (uživatele) pozemku, zda oplocení zřídí či za jakých okolností umožní průchod přes svůj pozemek. K požadavku manželů Švancarových, aby se silniční správní úřad zabýval tzv. překážkou na účelové komunikaci, kterou dle jejich názoru představuje oplocení pozemku p. č. 2182, magistrát uvedl to, co již jednou odvolatelům sdělil,5 a sice: "řízení o odstranění pevné překážky nebude v dané věci připadat v úvahu, neboť o pevné překážky, tak jak jsou upraveny v § 29 zákona o pozemních komunikacích, se jedná pouze tehdy, vyskytují-Ii se tyto na vozovkách, dopravních ostrůvcích nebo krajnicích pozemních komunikací. Zatarasení (oplocení) cesty na pozemku p. č. 2182 nepředstavuje pevnou překážku ve smyslu shora citovaného ustanovení, neboť překážka není umístěna na vozovce, dopravním ostrůvku či krajnici". Z uvedeného je zřejmé, že nelze 5
ve svém rozhodnutí sp. zn . 5400/0D/MMB/315637/2011/Ro-/16/ ze dne 29. 8. 2011, kterým reagoval na žádost
odvolatelů o přijetí opatření proti údajné nečinnosti ÚMČ Brno-Bystrc
7
v daném případě uplatnit naznačený postup, neboť to, co odvolatelé nazývají pevnou překážkou - oplocení, se nachází na nezpevněné pěšině, nikoliv na vozovce, dopravním ostrůvku či krajnici.
c. Právní hodnocení ochránce Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práva svobod. Hodnocení postupu zainteresovaných úřadů od začátku sporu o existenci cesty až po vydání rozhodnutí ÚMČ Brno-Bystrc ze dne 9. 11. 2011 zhodnotím jen stručně a svou pozornost zaměřím na dvě poslední a nejdůležitější správní rozhodnutí - tj. prvostupňové a odvolací rozhodnutí o deklaraci pozemní komunikace. Pokud jde o konání ÚMČ Brno-Bystrc před zahájením o deklaraci existence komunikace, jeho postup musím označit jako vadný. Jednak odbor životního prostředí a dopravy měl věc od samého počátku řešit jako překážku na pozemní komunikaci - tím myslím, že takové řízení měl z úřední povinnosti zahájit již v roce 2008, kdy obdržel první stížnosti na přehrazení údajné ' cesty k potoku Vrbovec panem Holanem. Řešení věci pouze z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny bylo z_cela nedost~tečné. I p_ozději, kdy jit začal ~ilniční spráy ní _úřad konat, a to v~ věci přehrazení spodní části cesty Ing. Pařilem, neměl brát v potaz vydaný územní souhlas na stavbu oplocení a neměl věc řešit způsobem, který úřad nazval "neformálním", ústícím ve vydání klíčů od branky na pozemku Ing. Pařila. Stavební odbor měl před udělením souhlasu provést místní šetření , aby mohl rozhodovat se znalostí věci. Zápis v katastru nemovitostí o druhu a způsobu využití pozemku není závazný, a úřad proto pouze na něm nesmí stavět svá rozhodnutí. A jestliže to již udělal, tato skutečnost neznamená, že silniční správní úřad bude brát nový stav za hotovou věc, s níž již není možné nic dělat. Silniční správní úřad musí vždy uplatnit své vlastní kompetence a nařídit odstranění překážky, nachází-Ii se na komunikaci, i když tato překážka byla povolena stavebním úřadem. Případně též může silniční správní úřad iniciovat zrušení vydaného povolení. Řešení věci neformálním způsobem je velmi ošemetná věc, která se později projevit jako nezákonný zásah ze strany úřadu. Pokud snad byl úřad veden snahou naplnit ustanovení § 5 správního řádu, který úřadům ukládá povinnost pokusit se smírně odstranit rozpory, je třeba upozornit, že podle správního řádu je cílem tohoto postupu odstranit překážky, které brání řádnému projednání a rozhodnutí dané věci. Je nepřípustné, aby se úřad tímto způsobem vyhýbal vydání meritorního rozhodnutí. Je třeba si uvědomit , že plnění závazku vyplývajícího ze soukromoprávní dohody, jejímuž uzavrenl úřad sekundoval, je úředně nevymahatelné a může ztížit budoucí postavení dotčených osob. Tyto osoby pak mohou oprávněně namítat, že úřad nedostál svým zákonným povinnostem aplikovat své kompetence - např. nařídit odstranění překážky - a naopak je díky jejich neznalosti právní úpravy a důvěry ve správnost jednání úřadu dostal do mnohem může
8
obtížnější důkazní
situace, než v jaké byli na počátku sporu. Případné předání klíčů jako vstřícný krok v situaci, kdy pozemní komunikace deklarována nebyla, je jistě dobrým výsledkem sousedského soužití, ovšem nejde o dobrý výsledek, jestliže účastníky k němu přiměje úřad, který vůbec kvalifikovaně neposuzuje naplnění znaků komunikace a rezignuje tak na řádný výkon svých kompetencí. Dotčeným osobám jsou takovým jednáním úřadu odepřena jejich procesní práva - právo podávat připomínky, se kterými se úřad musí vypořádat, právo navrhovat důkazy a právo podat odvolání. Pokud jde o výsledek řízení o deklarování existence pozemní komunikace, tedy o rozhodnutí ÚMČ Brno-Bystrc ze dne 9. 11. 2011 a rozhodnutí magistrátu ze dne 19. 1. 2012, činnost úřadů hodnotím následovně. Po procesní stránce musím vyjádřit nesouhlas s tvrzením magistrátu, že silniční správní úřad správně zahájil řízení o deklaraci komunikace. Magistrát uvedl, že tento postup je v souladu se soudní judikaturou. Konstatuji, že tak tomu není. Nejvyšší správní soud 6 učinil jednoznačný závěr, že posouzení otázky existence pozemní komunikace je v případech, ve kterých již došlo k umístění překážky, možné učinit v rámci řízení o jejich odstranění a nikoli v samostatném řízení o deklarování existence komunikace. Judikatura tedy vyslovuje pravý opak toho, co uvedl ÚMČ Brno-Bystrc a Magistrát města Brna. Z tohoto důvodu musím podrobit kritice postup magistrátu, který na základě žádosti manželů Švancarových o přijetí opatření proti nečinnosti ÚMČ nepoučil úřad o nutnosti vést řízení (resp. pokračovat v řízení zahájeném již dnem podání ~ádosti) o odstranění pevné překážky a nenařídil mu konat. S tím úzce souvisí i další úvaha magistrátu, která je zřejmě příčinou právě popsaného nesprávného nahlížení na to, zda úřad městské části měl vést řízení o odstranění pevné překážky, resp. že správným postupem podle magistrátu mělo být vedení řízení o deklarování existence komunikace. Jde o vyjádření magistrátu, že " řízení o odstranění pevné překážky nebude v dané věci připadat v úvahu, neboť o pevné překážky, tak jak jsou upraveny v § 29 zákona o pozemních komunikacích, se jedná pouze tehdy, vyskytují-Ii se tyto na vozovkách,' dopravních ostrůvcích nebo krajnicích pozemních komunikací. Zatarasení (oplocení) cesty na pozemku p. Č. 2182 nepředstavuje pevnou překážku ve smyslu shora citovaného ustanovení, neboť překážka není umístěna na vozovce, dopravním ostrůvku či krajnici". Magistrát nevysvětluje, co jej k této úvaze vede, a mohu se tak pouze domýšlet, že si nesprávně vyložil ustanovení § 29 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Toto ustanovení zní: (1) Na vozovkách, dopravních ostrůvcích a krajnicích dálnice, silnice a místní komunikace mohou být umístěny pouze dopravní značky a zařízení kromě zábradlí, zrcadel a hlásek; ostatní předměty tvoří pevnou překážku. Magistrát zřejmě ze znění tohoto textu dovozuje, že pevnou překážkou mohou být jen předměty umístěné na vozovkách, dopravních ostrůvcích nebo krajnicích, navíc možná pouze pokud jde o dálnice, silnice nebo místní komunikace. Tento výklad je však nesprávný. Citované ustanovení zákona naopak určuje, že dopravní značky a zařízení (kromě zábradlí, zrcadel a hlásek), jsou-Ii umístěny na vozovce,
6
Rozsudek č.j . : 6 Ans 2/2007-128 ze dne 15. 11 . 2007
9
dopravním ostrůvku či krajnici, nejsou pevnými překážkami. Proto je možné umístit je na komunikaci jednodušším způsobem (tj. např. pouze stanovením místní úpravy provozu) a není třeba vydávat nejprve povolení k umístění pevné překážky. Z části věty za středníkem pak vyplývá, že umístění čehokoli jiného než jmenovaných dopravních značek a zařízení, je třeba považovat za pevnou překážku. Zmínka o vozovkách, ostrůvcích a krajnicích se tedy naopak týká pouze dopravních značek a zařízení a stanovuje podmínku, při jejímž splnění tyto předměty pevnou překážkou nejsou. Naopak za pevnou překážku je třeba považovat cokoli, co svou povahou odpovídá tomuto označení (sloupek, oplocení, kámen, závora apod.) a co se nachází na pozemní komunikaci, resp. na cestě, která potenciálně je pozemní komunikací a je způsobilé omezit obecné užívání této komunikace. Od toho se pak musí odvíjet postup úřadu. Vznikne-Ii spor u užívání cesty bez toho, že by došlo k jejímu znepřístupnění, pak je možné vést samostatné řízení o deklarování ne/existence komunikace. Pokud však již došlo k umístění pevné překážky, úřad zahájí (ex offo i na žádost)7 řízení o jejím odstranění z komunikace a v rámci tohoto řízení vyřeší samotnou existenci komunikace. 8 Pokud jde o mé hodnocení konečného rozhodnutí magistrátu co do kvality zhodnocení důkazů svědčících o existenci či naopak neexistenci čtyř nezbytných znaků pozemní komunikace, chci na tomto místě nejprve uvést, že řešený případ je neobyčejně složitý. V podstatě u každého z posuzovaných znaků komunikace je dána pochybnost o tom, zda je naplněn . Navíc v případu došlo k postupnému přehrazení cesty nejprve z jedné strany a poté i z druhé, což není skutkový stav, který by bylo snadné právně zhodnotit. Proto dovedu pochopit, že rozhodnout a dobře odůvodnit výrok rozhodnutí není snadné. Na druhou stranu se sluší uvést, že pokud by úřaQy jednaly'_o9 . počátku ~rávně, řešily by zce.@ jini skutkový stav~ Komunikace byla v roce 2008 přehrazena pouze z jedné strany a patrnost cesty v terénu taky zřejmě byla průkazná. Próblém je tak mimo jiné i v tom, že kvůli stavu, který se během dlouhého období nečinnosti Úřadu městského úřadu Brno-Bystrc v terénu nově ustálil, mají oba úřady tendenci hodnotit původní pěšinu spojující sídliště Bystrc s potokem Vrbovec (resp. rekreační příměstskou lokalitou Údolí oddechu) po jednotlivých částech. Návrh manželů Švancarových však zjevně směřoval k tomu, aby byla pěšina posouzena jako funkční celek tak, jak podle svědeckých výpovědí sloužila až do přehrazení panem Holanem v roce 2008. 1) Znak dopravního
účelu
Magistrát se k tomuto znaku přímo nevyjadřuje. Je nicméně zřejmé, že ve své původní podobě sloužila jak účelům, které zákon o pozemních komunikacích pro účelovou komunikaci aprobuje 9 (zejména jako napojení pěšina
Podrobněji viz zmiňovaný judikát č.j .: 6 Ans 2/2007-128 Jen pro doplnění uvádím dnes již notorietu, že pozemní komunikace je přitom i taková cesta, která není zpevněná , nemá např. asfaltový povrch, obrubníky a ani ostrůvky . Pozemní komunikací může být vyježděná polní cesta a vyšlapaná pěšina . Nejvyšší správní soud v již několikrát zmiňovaném judikátu naopak zpřísnil nahlížení na problematiku pevných překážek (ve vztahu k narušitelům užívání cest), kdy oproti dříve prezentovanému názoru ochránce konstatoval, že ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích se vztahuje i na účelové komunikace. . 9 § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. 7
8
10
některých zahrádek včetně zahrádky manželů Švancarových na další veřejné
komunikace), tak vedle toho i účelům dalším, které by samy o sobě k deklarování účelové komunikace nestačily (přístup veřejnosti do Údolí oddechu). Ve vztahu k tomuto znaku považuji za vhodné ještě zmínit, že z vyjádření majitelů pozemků ohledně užívání sporné cesty mimo jiné vyplynulo, že cesta sloužila k přinášení vody z potoka Vrbovce. Vzhledem k tomu, že účelové komunikace jsou takové, které slouží nejen k napojení přilehlých pozemků k dalším komunikacím, ale v případě zemědělských a lesních pozemků i k jejich obhospodařování, domnívám se, že tato okolnost se může ukázat významnou. Vzhledem k tomu, že pozemky v této lokalitě slouží jako zahrádky, zásobování vodou z potoka je možná pro jejich obhospodařování nezbytné, nemají-Ii jiný přístup ke zdroji vody. Tato má úvaha jde však nad rámec šetřeného, nutnost zásobování vodou z potoka přímo v šetření nikdo nenamítal. 2) Znak zřetelnosti cesty v terénu - jejího
určení
k užití vozidly a/nebo chodci
Naplnění tohoto znaku nečiní ve většině případů potíže, jelikož řešení otázky existence pozemní komunikace se zpravidla neřeší tak dlouho, jako v tomto případě, kdy původní pěšina již zčásti zarostla vegetací. Podrobnému popisu tohoto znaku se proto většinou nemusím ve svých zprávách věnovat. Je však nepochybné, že tak, jak účelové komunikace živelně (tradicí) vznikají a nepotřebují k tomu vydání konstitutivního správního aktu, tak mohou i zaniknout, tedy jakýmsi tichým vyjitím z užívání. Jestliže si pak někdo po letech neužívání takové cesty stěžuje, podle mého názoru mu nemůže být vyhověno a pozemní komunikace ve své původní, a dnes již zaniklé trase, deklarována být nemůže. Otázkou však zůstává, jak je tomu v případech, kdy si uživatelé neprodleně po svévolném zahrazení cesty správně stěžují a obracejí se na příslušný úřad se žádostí o pomoc, a jen z důvodu neochoty či neschopnosti daného úřadu o věci včas rozhodnout, cesta mezitím zaroste. Judikaturou tato otázka, pokud je mi známo, ještě vyřešena není.
Mám-Ii vyslovit svůj názor na věc, domnívám se, že nemůže jít k tíži cesty (a naopak ku prospěchu toho, kdo svévolně přístup omezil či zcela znemožnil), že úřad nebyl schopen věc včas rozhodnout. Navíc zřetelnost cesty v terénu podle mého názoru nemusí znamenat, že cesta musí být zcela a jasně zrakem patrná. Postačí, je-Ii patrné, kudy cesta vede či do nedávna vedla, i když její kvalita není v době rozhodování valná. Tomuto mému názoru, domnívám se, svědčí i to, že účelovými komunikaci jsou i cesty sloužící k obhospodařování lesních a zemědělských pozemků . Stav takového druhu cest však vážným způsobem závisí na jejich aktuálním využívání, roční době apod. Je tedy zřejmé, že kvalita těchto cest se může v čase měnit, což nutně neznamená, že zanikají a opětovně vznikají. uživatelů
Patrnost cesty v terénu je dle mého názoru nutná pro podporu zjištění, k jakému účelu cesta slouží (zda je široká i pro vozidla nebo jen pro chodce apod.) a pro zjištění stálosti její trasy, čili, aby bylo možné dostatečně jasně určit předmět vedeného deklaratorního řízení a cestu pak ve výroku 11
rozhodnutí jednoznačně popsat. Nemyslím si však, že pouhé zaplevelení cesty náletovými rostlinami způsobuje zánik cesty. Mám za to, že je-Ii s pomocí jiných zjištění možné prokázat, jakou trasu (šíři apod.) cesta má, znak zřetelnosti je zachován. V tomto konkrétním případě může být vodítkem o trase cesty i katastrální mapa, jelikož cesta vedla zčásti po hranicích pozemků, a tam, kde vedla středem pozemku, vedla v takové trase, aby se dále opět napojila na hranici jiných dvou parcel. Za zmínku stojí ve vztahu k vydaným správním rozhodnutím to, že podle úřadu městské části byla ještě v září 2011 cesta v terénu patrná Uak vyplývá z rozhodnutí o námitkách proti vykonanému státnímu dozoru i z rozhodnutí o deklaraci komunikace, kde úřad zmiňuje, že cesta je vyšlapaná v místě erozní rýhy a je využívána podle klimatických podmínek a ročního období), zatímco podle magistrátu již na konci podzimu 2011 patrná nebyla. Tento rozpor není v odůvodnění nijak vysvětlen.
Jak jsem již uvedl, není mi znám rozsudek soudu, který by se touto otázkou podrobněji zabýval a mohl sloužit jako vodítko při posuzování existence tohoto znaku pozemní komunikace. Pro účely dalšího postupu stěžovatelů v této věci jsem vyslovil názor vlastní, který, nevylučuji, může být později soudně revidován. Nicméně na podporu svého názoru bych na tomto místě ještě rád uvedl jeden argument, a to že např. ani v řízení o poskytnutí ochrany podle ustanovení § 5 občanského zákoníku nemůže dojít k nastolení nového pokojného stavu, jestliže se poškození včas bránili proti narušiteli podáním u příslušného orgánu. Jeho nečinnost jim nemůže být k tíži. 3) Znak
udělení
sguhlasu vlastníka
pozemku/vlastníků pozem_ků
Pokud jde o hodnocení tohoto znaku ve vztahu k pozemku, který je příčinou vedení celého sporu, a sice pozemku č. 2182, postrádám vodůvodnění obou rozhodnutí odpověď na otázku, jaký postoj měl podle provedených důkazů k využívání svého pozemku pro komunikační účely vlastník, který byl majitelem do roku 2008, kdy vlastnictví nabyl Ing. Jiří Holan. Magistrát uspokojivě nevysvětlil, z jakého důvodu vyjádření řady osob o dlouhodobém uZlvam průchozí pěšiny nepovažoval za prokázání konkludentního souhlasu původního majitele s veřejným užíváním části pozemku. Důvodem vzniku sporu je totiž údajné zaplocení cesty panem Holanem. Proto nerozumím tomu, z jakého důvodu magistrát činí závěry z vyjádření Ing. Holana (o jeho nesouhlasu s užíváním a o údajném neužívání cesty). Ing. Holan i současná majitelka jsou totiž vázáni případným souhlasem původního majitele. Jeho souhlas je proto třeba zkoumat, nikoli souhlas Ing. Holana či paní Kotlínové. pozemku sice ve svém vyjádření pro správní úřad existenci cesty popřel, to je ovšem v rozporu s řadou jiných svědectví. Z judikatury Nejvyššího správního soudu 10 přitom vyplývá, že není důležitý subjektivní vztah vlastníka k faktu, že je jeho pozemek užíván třetími osobami, ale pouze to, co aktivně vykonal, aby tomu zabránil. Konkludentní souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku Bývalý vlastník
prvostupňový
10
předmětného
silniční
Lze uvést zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 27/2009-66 a 1 As 76/2009-60.
12
veřejností
je tedy možno dovodit všude tam, prokazatelně kvalifikovaný nesouhlas.
kde vlastník
nevyjádřil
Obdobně
to platí ve vztahu k pozemkům Ing. Viléma Pařila. Magistrát sice uvedl, že nešlo o konkludentní souhlas, ale pouze o výprosu, podrobnější úvahu však postrádám . Rozdíl mezi pouhou výprosou a konkludentním souhlasem s obecným užíváním pozemku ve smyslu zákona o pozemních komunikacích přitom spočívá v tom, zda vlastník trpěl užívání svého pozemku pouze jednou osobou či úzkým a uzavřeným okruhem osob, anebo zda toleroval užívání pozemku neuzavřeným okruhem osob, o němž neměl přesný přehled, ani nad ním neměl kontrolu. Svědecké výpovědi nasvědčují pro celou délku původní pěšiny spíše druhé možnosti. 4) Znak nezbytné
komunikační potřeby
Při zkoumání tohoto znaku je třeba nejprve vymezit, zda existují nějaké alternativy ke sporné cestě, které jsou schopny naplnit potřebu dopravního napojení či obhospodařování těch pozemků, jimž předmětná cesta slouží jako komunikační spojnice. Po vymezení všech relevantních přístupových cest je pak třeba provést jejich srovnání a na jeho základě vyhodnotit, zda sporná cesta plní nutnou komunikační potřebu, či nikoliv. Nejprve se proto budu věnovat vymezení možných alternativ.
Magistrát k této otázce konstatoval (parafrázuji), že většina pozemků má možnost přístupu jinudy než po uvažovaných pozemcích, a to zejména na základě dohody s majiteli těchto jiných pozemků. Mám za to, že závěr magistrátu není doplněn úvahou o tom , jaký přístup mají zajištěn vlastníci těch pozemků, které nespadají do magistrátem zmíněné "většiny". Účelovou komunikací totiž může být i taková cesta, která vede byť k jediné nemovitosti nějakého vlastníka, pakliže jsou naplněny ostatní znaky.1 1 Hodnocení znaku nutné komunikační potřeby je proto z mého pohledu nedostatečné a také nepřezkoumatelné, protože magistrát neprovedl logickou úvahu o tom, proč by dostupnost většiny pozemků po jiných pozemcích na základě blíže nespecifikovaných neformálních dohod (zřejmě soukromoprávního charakteru) měla vylučovat z úvah o nutnosti dopravního napojení pozemek manželů Švancarových. A ostatně nemohu souhlasit ani s tím, že neformální dohoda o tolerování průchodu přes pozemek může být ve vztahu k pozemkům, jejichž přístup byl v řízení hodnocen , vnímána jako plnohodnotné zajištění přístupu. Je-Ii posuzována alternativa přístupu vůči cestě, o jejíž právní charakter se vede spor, musí být brány v potaz pouze právně významné skutečnosti, tedy takové, které dopravní spojení předmětných pozemků skutečně v dlouhodobém výhledu řeší. Neformální soukromoprávní dohoda má však spíše charakter výprosy a může být kdykoliv odvolána.
11
Představit si lze například cestu , která sice slouží jako nezbytný přístup pouze k jedinému domu (znak nutné
komun i kační potřeby), zároveň
je však s vědomím vlastníka (znak konkludentního souhlasu s obecným užíváním).
13
dlouhodobě
užívána širokou
veřejností
jako zkratka
Druhá má výtka pak smeruJe k tomu, že žádný ze správních orgánů se nevěnoval hlouběji otázce, že manželé Švancarovi (zřejmě obdobně jako další majitelé pozemků) používali dlouhé roky jako primární komunikační spojení cestu od sídliště přes pozemky pana Holana. Tuto horní část původní pěšiny k potoku Vrbovci úřady jako možnou spojnici ze srovnání zcela vyloučili s odůvodněním, že nesplňuje předchozí znaky (což, jak jsem vysvětlil výše, je úvaha přinejmenším sporná, neboť k zániku cesty v terénu došlo zřejmě i kvůli nečinnosti silničního správního úřadu). Založily tak stav, který lze jen těžko nazvat spravedlivým. Vlastník, který s největší pravděpodobností svým svémocným zásahem založil současnou komplikovanou situaci, je zcela mimo nebezpečí, že by jeho pozemek byl jako nezbytné komunikační spojení označen, zatímco ostatní vlastníci, kteří mají snahu vyjít svým sousedům alespoň zčásti vstříc , přejímají na sebe břemeno omezení vlastnického práva, které on svévolně odmítl nést. Nezahrnutí části pěšiny, vedoucí zřejmě dříve přes pozemky pana Holana, do úvah správních orgánů o nezbytné komunikační potřebě, je však zjevně výsledkem jejich celkového přístupu k dané problematice, kdy stav založený v roce 2008 hodlají ve svých rozhodnutích petrifikovat jako daný a neměnný. Pokud jde o otázku porovnání variant, nezbytná komunikační potřeba je (vedle případů, kdy k předmětným pozemkům nevede žádná jiná pozemní komunikace) splněna v těch případech, kdy alternativní cesta není natolik kvalitní, aby mohla nahradit spornou cestu. Kvalita alternativní cesty se zkoumá co do délky, kvality povrchu, šíře, sklonu apod. Tato prostá úvaha však platí pouze tam, kde alternativní cesta je ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. V takových případech lze vskutku uzavřít, že je-Ii alternativní - dopravní spojéní ka-pacitně a~ kvalitativně dOstačujíc~1>éik zkoumaná cesta vedoucí přes pozemek fyzické či právnické osoby nutnou komunikační potřebu neplní. Tento případ je však charakteristický tím, že se v něm jednotlivé úseky pěšiny k potoku Vrbovci - jež všechny vedou po soukromých pozemcích - porovnávají navzájem mezi sebou, resp. se porovnávají z hlediska zajištění nutné komunikační potřeby s dopravními spojeními po jiných, taktéž soukromých pozemcích. Za těchto okolností je ovšem třeba učinit (po vyhodnocení jednotlivých variant co do jejich fyzické i právní způsobilosti nahradit předmětnou cestu) ještě úvahu další. Je totiž třeba o problému uvažovat v tom smyslu, která ze srovnatelných variant je k ukojení nutné potřeby komunikační v daném místě nejvhodnější. Hlediska pro toto posouzení nelze ovšem přímo vyčíst z dosavadní judikatury, tím méně pak ze zákona o pozemních komunikacích . Nezbývá tedy správnímu orgánu nic jiného, než aby ve svých úvahách vyšel z obecních principů právního odvětví pozemních komunikací a filozofie, na níž je dosavadní judikatura založena . Je pak zcela zřejmé, že kýženým stavem by měl být takový, kdy z doposud užívaných cest jsou v prvé řadě zachovány ty, s jejichž veřejným užívání majitelé souhlasí. Není-Ii takových cest, nebo nedostačují-Ii samy o sobě k úplnému uspokojení nutné komunikační potřeby, pak je třeba ve smyslu
14
judikatury Ústavního soudu 12 hledat takové uspořádání, které vlastnictví pozemků omezí co nejméně. Přednost by tedy z možných komunikačních spojení mělo dostat to, které zasáhne svým průběhem nejméně soukromých vlastníků, případně zasáhne nejmenší plochu soukromých pozemků. To vše pochopitelně s přihlédnutím k tomu, aby výsledné komunikační spojení tvořilo logický a smysluplný celek s okolní sítí cest, jejichž veřejnost není v řízení zpochybňována.
Z tohoto pohledu mohu konstatovat pouze tolik, že úvahy odvolacího orgánu ohledně toho, jaké přístupové cesty zahrnul do svého srovnání a proč, a ohledně toho, na základě jakých úvah nakonec mezi nimi volil pokud jde o zajištění nutné komunikační potřeby, jsou nedostatečné. Dále bych se rád vyjádřil k argumentování údaji uvedenými na tzv. Kartách rekreačních zařízení. Z nich údajně vyplývá, že jednotlivé pozemky jsou oplocené. Z toho magistrát dovodil, že nelze předpokládat, že by přes tyto pozemky měla vést řádná a všemi majiteli pozemků tolerovaná cesta jako průchod pro veřejnost. 13 Na druhou stranu však magistrát v části odůvodnění týkající se znaku patrnosti cesty v terénu píše, že "cesta propojující lokalitu od garáží na ulici Foltýnově s potokem Vrbovec v minulosti nepochybně existovala". Jednotlivé závěry magistrátu tak podle mého názoru nedávají jednotný smysl a odůvodnění rozhodnutí je vnitřně rozporné. Buď cesta v minulosti existovala, a pak o ní není třeba pochybovat, a je třeba jen vyřešit, zda splňovala a splňuje znaky komunikace, a pokud ano, usilovat o její zpřístupnění. Anebo cesta vůbec neexistovala. Magistrát však na jednom místě uvádí, že existovala, nyní však již není v terénu patrná a nesplňuje ani další znaky, na druhém místě pak tvrdí, že pozemky byly oploceny, a cesta po nich proto nevedla. Dále se odůvodnění dle mého názoru nevypořádává s vyjádřeními osob (včetně širší veřejnosti) o dřívějším bezproblémovém užívání cesty, stejně jako např. s doloženou mapou pro orientační běžce z roku 1996, která danou pěšinu jako existující zachycuje. Zápisu z Karet rekreačního zařízení byla zřejmě dána přednost, aniž by magistrát blíže vysvětlil, z jakého důvodu informaci o oplocenosti pozemku považuje za takovou, která současně potvrzuje, že středem zahrádkářské kolonie nevedla cesta pro pěší, o které by bylo možné uvažovat jako o pozemní komunikaci, a proč důkazy svědčící o faktické existenci cesty a jejím užívání veřejností považuje za nevyužitelné. Dále magistrát uvedl, že přihlédl k udělenému povolení ke stavbě oplocení Ing. Pařila. 14 Kroky stavebního úřadu však nejsou pro silniční správní úřad závazné. Je na silničním správním úřadu, aby zhodnotil existenci komunikace a podle výsledku pak případně inicioval zrušení rozhodnutí stavebního úřadu, anebo i bez tohoto zrušení dosáhl zpřístupnění komunikace. Opačný postup musím označit za nesprávný, vedoucí k absurdním koncům. Kontrolu zajištění přístupu na komunikace provádějí silniční správní úřady a této jejich činnosti nemohou být na závadu kroky jiného úřadu. · Nález sp. zn. : II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1.2008 K tomu podotýkám, že ke vzniku komunikace postačí, aby cesta byla veřejně přístupná a z nutné komunikační potřeby sloužila pouze někomu, nikoli široké veřejnosti. Široká veřejnost pak takovou cestu užívá proto, že cesta existuje a není zákonný zákaz ji užívat. Teprve dochází-Ii např. k ničení majetku vlastníků pozemků, po kterých komunikace vede, může být omezen přístup na ni podle ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 14 Podrobněji viz výše bod 9) 12 13
15
Své výše uvedené poznatky na tomto místě shrnuji do závěru, že jak ÚMČ Brno-Bystrc, tak Magistrát města Brna, se v šetřeném případě dopustily procesních i věcných pochybení. I samotný výsledek řízení o deklaraci komunikace je dle mého názoru neuspokojivý, a to nikoli proto, že jde k tíži manželů Švancarových. Vadou konečného rozhodnutí je odůvodnění, které nelze považovat za srozumitelné a jasné a ve kterém jsou formulovány nelogické úvahy. Mám za to, že toto odůvodnění způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Je sice zřejmé, že magistrát má v případu jasno, a proto ostatně pouze změnil prvostupňové rozhodnutí namísto vrácení věci k novému projednání (což samo o sobě kvituji s povděkem), ovšem jeho odůvodnění není dostatečnou oporou vyslovenému výroku. Jednotlivé zjištěné skutečnosti jsou zmiňovány tu na podporu jednoho argumentu, onde jiného, ačkoli jsou proti sobě. Samotný výrok rozhodnutí nehodnotím. Srozumitelné odůvodnění rozhodnutí o deklarování ne/existence pozemní komunikace se dle mého názoru musí vypořádat, a to jednoznačně a nikoli věcně rozporně, s těmito otázkami: rokem 2008 napříč zahrádkami pěšina, na kterou byl umožněn nebo nevedla? Záznamy z Karet rekreačních zařízení o oplocenosti pozemků nebudou zřejmě v tomto směru důležitým důkazem - vyplývá z nich, že pozemky jsou oploceny, avšak k možnému průchodu mezi nimi či skrz ně se nevyjadřují. Informace o realitě v terénu zřejmě přinášejí především výpovědi svědků, mapy, fotografie apod .
1) Vedla
před
veřejný přístup,
2) Eyli s existencí této pěšiny srozuměni tehdejší majitelé zahrádek? Odpověď na tuto otázku je významná z hlediska zjištění udělení souhlasu. Podotýkám, že Nejvyšší správní soud judikoval, že k vyjádření souhlasu postačí pasivita, naopak nesouhlas je třeba projevit aktivně . 15 Souhlas původního majitele zavazuje i ty budoucí. To se týká jak pozemku paní Kotlínové, tak i pozemků Ing. Pařila. 3) Plní tato pěšina úlohu nutné komunikační spojnice pro některý (byť jediný) k ní přilehlý pozemek? Komunikační potřebu je třeba zkoumat z více úhlů - jednak aby byla dána rozumná dostupnost pozemku vzhledem k jeho charakteru,16 jednak je v tomto případě zřejmě vhodné do úvah začlenit i mnou již výše zmíněné zásobování pozemků vodou. Při zvažování alternativních přístupových cest je třeba podle mého názoru brát v potaz i právní tituly jejich užívání. Výsledný stav by měl zajistit nezbytné komunikační spojení při co nejmenším zásahu do vlastnických práv, přičemž upřednostnění omezení jednoho vlastníka oproti jinému musí být vždy odůvodněno. 4) Úřady musí také vyřešit a řádně odůvodnit, zda je či není cesta v terénu znatelná, zda tato okolnost je nebo není na překážku deklarování existence komunikace, zda může jít k tíži uživatelů, že vinou úřadů cesta zčásti zarostla 15 16
Viz rozsudek č. j.: 5 As 27/2009-66 ze dne 30. 9. 2009 jiná cesta bude třeba k zahrádce, jiná k rodinnému domu
16
plevelem a zda pouhé zarostení plevelem je k deklarování neexistence cesty, čili jejího zániku.
nebo
není
důvodem
S ohledem na vše výše uvedené jsem dospěl k zaveru, že rozhodnutí Magistrátu města Brna, kterým bylo změněno prvostupňové rozhodnutí ÚMČ BrnoBystrc o deklarování existence pozemní komunikace vedoucí od garáží na ulici Foltýnova dolů k potoku Vrbovci, trpí vadou nepřezkoumatelnosti pro svůj vnitřní logický rozpor vyjádřený v odůvodnění. Z tohoto důvodu by mělo být v přezkumném řízení zrušeno a magistrát by se měl věcí opětovně zabývat.
D. Závěr
Své právní hodnocení postupu ÚMČ Brno-Bystrc a Magistrátu města Brna s tím závěrem, že jsem v postupu obou silničních správních úřadů shledal pochybení, z nichž nejzávažnější je co do důsledků nepřezkoumatelnost odvolacího rozhodnutí Magistrátu města Brna. Oceňuji sice snahu magistrátu věc po letech definitivně vyřešit a nevracet věc k novému projednání, avšak z důvodů výše podrobně popsaných považuji vydané rozhodnutí za nepřezkoumatelné. Je to dáno tím, že magistrát dle mého názoru nezvládl s ohledem na složitost případu vypracovat srozumitelné odůvodnění svého rozhodnutí. V případu figuruje mnoho osob a mnoho relevantních skutečností, ke kterým je třeba zaujmout jednoznačné stanovisko a v odůvodnění dobře logicky popsat, co z jaké skutečnosti správní orgán dovozuje. To se dle mého názoru nepodařilo. končím
V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona Č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, vyzývám primátora města Brna a starostu městské části Bfno-Bystrc, aby se k obsahu mé zprávy a zjištěním v ní uvedeným vyjádřili, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení této zprávy. Zprávu zasílám na vědomí též manželům Švancarovým a Ing. Vilému Pařilovi. Stěžovatele považuji za vhodné poučit o možnosti podat proti rozhodnutí magistrátu správní žalobu. Žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem . 17 Zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po orgánů podkladem mého závěrečného stanoviska.
vyjádření dotčených
~~/ JUDr. Pavel Var vař o v s ký veřejný ochránce práv
17
§ 72 odst. 1 zákona Č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
17
