EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 18.11.2015 COM(2015) 751 final
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Hodnocení REFIT směrnice Rady 91/477/ES ze dne 18. června 1991 ve znění směrnice 2008/51/ES ze dne 21. května 2008 o kontrole nabývání a držení zbraní
CS
CS
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Hodnocení REFIT směrnice Rady 91/477/ES ze dne 18. června 1991 ve znění směrnice 2008/51/ES ze dne 21. května 2008 o kontrole nabývání a držení zbraní
1. Úvod 1) směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní byla přijata dne 18. června 19911 a dne 21. května 2008 byla změněna směrnicí 2008/51/ES2 (dále jen „směrnice o střelných zbraních“). 2) Článek 17 směrnice o střelných zbraních stanoví, že „do 28. července 2015 předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o situaci vyplývající z uplatňování této směrnice, popřípadě doprovázenou návrhy“. Za účelem přípravy této zprávy Komise zahájila hodnotící studii prováděnou externími konzultanty. Hodnotící studie, která byla dokončena v prosinci 20143, obsahuje rozsáhlou analýzu provádění směrnice a také analýzu provádění právních předpisů podle pěti hlavních hodnoticích kritérií. Na základě zjištění též poskytuje konkrétní doporučení pro zlepšení, která jsou určena buď Komisi, nebo členským státům, nebo Komisi i členským státům. Toto hodnocení je navázáno na Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) Komise4. 3) Po dokončení hodnotící studie vyzvala Komise členy výboru zřízeného podle článku 13a směrnice (výbor pro střelné zbraně), zastupující 28 členských států EU a čtyři země EHP5 a ESVO67, aby se ke zjištěním a doporučením studie vyjádřili a posoudili je. Členové výboru vznesli ústně své připomínky při zasedání výboru (v dnech 18. prosince 2014 a 25. března 2015), přičemž některé členské státy (Belgie, Francie, Švédsko a Spojené království) je doplnily i písemně. 4) Závěrečná zpráva hodnotící studie byla doručena bezprostředně před dramatickými událostmi v Paříži a Kodani v lednu 2015. Tyto události zdůraznily existenci naléhavých bezpečnostních problémů na úrovni EU. Na zasedání výboru, které se konalo v březnu 2015, vyzvala Komise zástupce členských států, aby nejen sdělili své připomínky k závěrům hodnocení, nýbrž též uvedli další případné obavy týkající se provádění směrnice o střelných zbraních související s nedávnými dramatickými událostmi, které konzultant nezjistil. 5) Cílem této zprávy je popsat závěry hodnotící studie, připojit k nim dosud obdržené připomínky a předložit kritické posouzení z hlediska Komise. Zpráva nejprve připomíná souvislosti a hlavní ustanovení směrnice o střelných zbraních. Představuje metodiku, výsledky hodnotící studie týkající se pěti hodnoticích kritérií (tj. účelnost, účinnost, konzistentnost, relevance, přidaná hodnota EU) a svá doporučení. Obsahuje též kritické 1 2
3
Úř. věst. L 256, 13.9.1991, s. 51. Úř. věst. L 179, 8.7.2008, s. 5.
http://bookshop.europa.eu/en/evaluation-of-the-firearms-directive-pbNB0514159/; http://bookshop.europa.eu/en/evaluation-of-the-firearms-directive-pbNB0114006/ 4
COM(2013) 685 final.
5
Evropský hospodářský prostor. Evropské sdružení volného obchodu. 7 Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko. 6
1
posouzení uvedených zjištění. Závěrem uvádí, jaké iniciativy by Komise mohla zvážit za účelem řešení otázek, které byly v hodnocení zdůrazněny, a potvrzuje připomínky členských států. 2. Souvislosti 6) Směrnice o střelných zbraních upravuje nabývání, držení civilních střelných zbraní (např. střelných zbraní používaných pro sportovní střelbu nebo loveckých zbraní) a obchodování s nimi v rámci EU. Stanoví společné minimální normy, které členské státy musí provést ve svých vnitrostátních zákonech o zbraních, a usiluje o vyvážení cílů vnitřního trhu (tj. přeshraničního pohybu střelných zbraní) a cílů bezpečnostní politiky (tj. vysoké úrovně bezpečnosti a ochrany proti trestné činnosti a nedovolenému obchodování) v rámci EU. 7) Směrnice 91/477/EHS byla původně doprovodným opatřením k dotvoření vnitřního trhu. Zrušení kontrol držení zbraní na hranicích uvnitř Společenství vedlo k tomu, že bylo nutné přijmout účinná pravidla umožňující provádění kontrol v členských státech. Za tímto účelem směrnice obsahuje pravidla pro nabývání a držení střelných zbraní a pro převody střelných zbraní mezi členskými státy. Směrnice ponechává členským státům možnost přijmout přísnější pravidla než jaká stanoví směrnice (článek 3). 8) Komise předložila Evropskému parlamentu a Radě v roce 2000 první zprávu o hodnocení provádění směrnice 91/477/EHS v členských státech8. V této zprávě se uvádí, že členské státy a zainteresované strany považují právní rámec, který směrnice vytváří, za celkově dostačující. Hlavní zjištěné problémy týkající se uplatňování směrnice jsou: potíže při výměně informací; rozdílnost a složitost vnitrostátních právních předpisů, správních opatření a schvalovacích postupů; rozdíly v klasifikaci loveckých a sportovních střelných zbraní a administrativní zátěž pro malé a střední podniky. Z toho vyplývá, že je zapotřebí vyjasnit některá ustanovení (např. definice určitých druhů zbraní, zejména znehodnocených a starožitných zbraní), aby se zajistilo jednotnější uplatňování směrnice. 9) Tato zpráva byla předložena v době, kdy Komise jménem členských států EU vyjednávala protokol proti nedovolené výrobě střelných zbraní9 (dále jen „protokol OSN o střelných zbraních“) v souvislosti s Úmluvou Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu. Protokol by měl stanovit nová pravidla týkající se zejména sledovatelnosti (tj. označování a vedení záznamů) a znehodnocování střelných zbraní. V závěru zprávy je uvedeno, že Komise s ohledem na stav jednání o protokolu OSN o střelných zbraních a na připomínky všech zúčastněných stran ke směrnici hodlá předložit patřičné pozměňovací návrhy.
8
Zpráva Komise Evropskému parlamentu „The implementation of Council Directive 91/477/EEC, of 18 June 1991, on control of the acquisition and possession of weapons“, COM (2000) 837 final. V Bruselu dne 15.12.2000. 9 Protokol proti nedovolené výrobě střelných zbraní, jejich součástí, dílů a střeliva a obchodování s nimi, který doplňuje Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu.
2
10) Po vstupu protokolu OSN o střelných zbraních v platnost v roce 200510 byla směrnice 91/477/ES změněna směrnicí 2008/51/ES, aby byla posílena hlediska bezpečnosti, což umožnilo částečné sladění se samotným protokolem OSN o střelných zbraních. Směrnice o střelných zbraních je součástí souboru iniciativ na mezinárodní úrovni a na úrovni EU vyvíjených za účelem uplatňování protokolu OSN o střelných zbraních. Příslušná ustanovení byla provedena v evropském právu nařízením (EU) č. 258/201211, které stanoví pravidla pro povolený vývoz, dovoz a tranzit nevojenských střelných zbraní pocházejících z třetích zemí nebo směřujících do třetích zemí12. 11) Zásady, jimiž se řídí činnost Evropské komise zaměřená na zvládání a snižování rizik, která představují civilní střelné zbraně, byly začleněny do celkové strategie – sdělení „Střelné zbraně a vnitřní bezpečnost EU: ochrana občanů a zamezení nedovoleného obchodu“13 z října 2013. Toto sdělení navrhuje opatření týkající se střelných zbraní, jež se zaměřují na zvýšení úrovně bezpečnosti občanů EU a zajištění legálního trhu s těmito zbraněmi. Kromě toho byly nadcházející iniciativy týkající se střelných zbraní nastíněny v nedávno vydaném sdělení Komise nazvaném „Evropský program pro bezpečnost“14, které zdůrazňuje potřebu společného přístupu ke znehodnocování střelných zbraní, jenž zabrání tomu, aby je pachatelé trestné činnosti uschopnili ke střelbě a používali, přičemž tuto potřebu je nutno řešit prioritně. Sdělení rovněž vyzvalo k tomu, aby byly v roce 2016 přezkoumány stávající právní předpisy týkající se střelných zbraní za účelem lepšího sdílení informací (např. tím, že se informace o zabavených střelných zbraních budou nahrávat do informačního systému Europolu), zlepšení sledovatelnosti, standardizace označení a stanovení společných norem pro neutralizaci střelných zbraní. Po tragických událostech, k nimž došlo 13. listopadu 2015 v Paříži, se Komise rozhodla uspíšit přezkum směrnice o střelných zbraních, který by měla být přijat společně s touto zprávou. Tato zpráva poskytuje důkazy na podporu uvedených opatření.
10
Protokol OSN o střelných zbraních byl ratifikován Komisí v roce 2014. Rozhodnutí Rady ze dne 11. února 2014 o uzavření jménem Evropské unie Protokolu proti nedovolené výrobě střelných zbraní a jejich součástí, dílů a střeliva a obchodování s nimi, který doplňuje Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (2014/164/EU). Úř. věst. 89, 23.3.2014, s. 7. 11 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 258/2012 ze dne 14. března 2012, kterým se provádí článek 10 protokolu Organizace spojených národů proti nedovolené výrobě střelných zbraní a jejich součástí, dílů a střeliva a obchodování s nimi, který doplňuje Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (protokol OSN o střelných zbraních), a stanoví vývozní povolení, opatření pro dovoz a tranzit střelných zbraní, jejich součástí, dílů a střeliva. 12 Hlavním přínosem nařízení je zásada, podle níž je převod civilních střelných zbraní mezi členskými státy podmíněn tím, že jsou všechny zúčastněné země informovány a vydají povolení a je známý původ těchto zbraní. 13 COM(2013) 716 final, Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu, Střelné zbraně a vnitřní bezpečnost EU: ochrana občanů a zamezení nedovoleného obchodu 14 COM(2015) 185 final, Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému výboru a Výboru regionů, Evropský program pro bezpečnost.
3
3. Hlavní ustanovení směrnice o střelných zbraních 12) Dva hlavní cíle směrnice o střelných zbraních jsou zajistit řádné fungování vnitřního trhu a zajistit vysokou úroveň bezpečnosti v EU. Směrnice stanoví minimální požadavky15 pro nabývání a držení střelných zbraní pro civilní použití v EU a harmonizovaná správní opatření pro převod střelných zbraní v rámci EU. 13) Oblast působnosti směrnice je popsána v její příloze I, kde jsou kategorie střelných zbraní odpovídající různým režimům žádostí popsány takto: –
kategorie A obsahující zakázané zbraně – plně automatické zbraně a vojenské zbraně;
–
kategorie B zahrnující střelné zbraně podléhající povolení – většinou používané sportovními střelci a lovci,
–
kategorie C zahrnující zbraně podléhající ohlášení – v zásadě střelné zbraně používané lovci;
–
kategorie D pro jiné střelné zbraně – se vztahuje hlavně na jednoranové dlouhé střelné zbraně s hladkým vývrtem hlavně.
14) Hlavní ustanovení směrnice o střelných zbraních se týkají: –
označování a sledovatelnosti (článek 4): Členské státy zajistí, aby veškeré střelné zbraně nebo jejich součásti, které jsou uváděny na trh, byly označeny a registrovány. Za tímto účelem musí členské státy vyžadovat buď jedinečné označení nebo uchovávat jakékoli jiné označení s číselným nebo alfanumerickým kódem umožňujícím identifikaci země výroby. Označení se provádí na hlavní části střelné zbraně, jejíž zničení by učinilo zbraň neschopnou střelby. Pozměněná směrnice obsahuje rovněž ustanovení pro zavedení vnitrostátních počítačových systémů evidence údajů za účelem zlepšení sledovatelnosti střelných zbraní. Tyto systémy budou evidovat hlavní informace o všech zbraních, které jsou v členských státech v oběhu, a měly být ve všech členských státech zavedeny do 31. prosince 2014,
– požadavků pro nabývání a držení střelných zbraní (článek 5): Členské státy povolí nabývání a držení střelných zbraní pouze osobám, které pro to mají řádný důvod a které: o dosáhly věku 18 let, s výjimkou nabývání jinak než koupí a držení střelných zbraní k loveckým účelům a sportovní střelbě za předpokladu, že v tomto případě má osoba mladší 18 let povolení rodičů nebo je pod jejich vedením či pod vedením dospělé osoby s platnou licencí k držení střelné zbraně či licencí k lovu anebo provádí střelbu v rámci licencovaného či jinak schváleného tréninkového střediska;
15
Podle článku 3 směrnice o střelných zbraních. „Členské státy mohou ve svých právních předpisech přijmout přísnější pravidla než stanoví tato směrnice“.
4
o nepředstavují nebezpečí pro sebe, veřejný pořádek ani veřejnou bezpečnost. Odsouzení za úmyslný násilný trestný čin se považuje za příznak, že takové nebezpečí existuje, –
evropského zbrojního pasu (článek 12): Směrnice zavedla pružnější pravidla týkající se zbraní používaných pro lov a sportovní střelbu, aby nebyl omezován jejich pohyb mezi členskými státy. Díky zavedení evropského zbrojního pasu mohou lovci se střelnými zbraněmi kategorií C a D a sportovní střelci se střelnými zbraněmi kategorií B, C a D cestovat do jiného členského státu bez předchozího povolení cílového členského státu. Evropský zbrojní pas by měl být považován za hlavní dokument, který lovci a sportovní střelci potřebují, a členské státy by neměly uznávání tohoto pasu podmiňovat uhrazením jakéhokoli poplatku nebo platby,
–
znehodnocování (oddíl III přílohy I): Směrnice o střelných zbraních stanoví minimální omezení a zahrnuje povinnost členských států přijmout opatření k ověření znehodnocení příslušným orgánem. Tento orgán zajistí, aby vnitrostátními postupy znehodnocení střelných zbraní byly zbraně znehodnoceny trvale. Jak společní normotvůrci v období změny požadovali, příloha I – část III písm. a) uvádí, že „Komise vydá společné pokyny o standardech a technikách znehodnocení, aby bylo zajištěno, že znehodnocené zbraně jsou nevratně neschopné střelby.“ Dokud nebudou přijaty společné pokyny týkající se znehodnocování, smí členské státy přijmout postupy, které v tomto ohledu považují za nejvhodnější.
15) Článek 17 směrnice o střelných zbraních ukládá Komisi povinnost předložit do 28. července 2015 zprávu o situaci vyplývající z uplatňování směrnice. V souladu s tímto ustanovením směrnice Komise v roce 2014 zahájila dvanáctiměsíční studii, jejímž cílem bylo vyhodnotit, jak je provedena směrnice o střelných zbraních a její následná změna a jak dalece tento právní rámec splňuje dva obecné cíle, totiž zajištění správného fungování vnitřního trhu a dosažení vysoké úrovně bezpečnosti v rámci EU. 4. Metodika hodnocení 16) Cílem rok trvající hodnotící studie bylo analyzovat, do jaké míry se dosáhlo cílů směrnice (správné fungování vnitřního trhu a vysoká úroveň bezpečnosti), a to na základě těchto pěti hodnoticích kritérií: –
účelnost: jedná se o to, do jaké míry ustanovení přispěla k dosažení cílů,
–
účinnost: postupů a povinností, které směrnice zavedla, zejména zda se výsledků (přínosů) dosáhlo s přiměřenými náklady,
–
konzistentnost: provádění ustanovení směrnice, výkladu klíčových pojmů a celková soudržnost směrnice s jinými příslušnými právními předpisy,
–
relevantnost: ustanovení směrnice, pokud jde o stávající potřeby pro fungování vnitřního trhu a pro bezpečnost občanů EU, 5
–
přidaná hodnota: zásahu EU ve srovnání s vnitrostátními právními předpisy a opatřeními.
17) Hodnocení zahrnovalo veškerá ustanovení směrnice ve všech 28 členských státech EU od roku 1991 do současnosti. Kromě toho byli hodnotitelé vyzváni, aby zohlednili předchozí studie iniciativ Komise16 a také dvě studie, které byly ve stejnou dobu dokončovány, o postupech znehodnocování, ničení a označování17 a o boji proti nedovolenému obchodování v EU18. 18) Analýza byla provedena prostřednictvím sekundárního výzkumu, online průzkumu, rozhovorů a čtyř případových studií19 (provedených ve čtyřech členských státech – Belgii, Francii, Německu a Polsku). Hodnotitelé, kteří byli kontaktováni: orgány členských států; zástupci výrobců střelných zbraní, podnikatelé v oboru zbraní a zprostředkovatelé; uživatelé střelných zbraní, včetně lovců a sportovních střelců; mezinárodní organizace, sdružení, výzkumné ústavy a další odborníci. Do online průzkumu se zapojilo 83 zúčastněných stran (34 orgánů členských států, 28 zástupců průmyslu, 16 uživatelů a 5 odborníků), uskutečnily se rozhovory s 56 zúčastněnými stranami (23 orgánů členských států, 16 zástupců průmyslu, 9 uživatelů a 8 odborníků), a s 30 zúčastněnými stranami (12 orgánů členských států, 8 zástupců průmyslu, 8 uživatelů a 2 odborníci) byly vedeny rozhovory pro účely případových studií. 19) Od prvních měsíců trvání studie hodnotitelé upozorňovali na to, že chybějí hlavní údaje týkající se jak trhu, tak i bezpečnostních hledisek. Co se týče tržního hlediska, v dostupných statistikách na vnitrostátní úrovni a na úrovni EU se obvykle nerozlišovaly civilní a vojenské střelné zbraně (v důsledku čehož bylo obtížné oddělit údaje týkající se civilních střelných zbraní). I když to možné bylo, nebyly vždy k dispozici údaje pro všechny země na úrovni členských států (z důvodu důvěrnosti), takže nebylo možno sledovat výrobní trendy v čase. Jedna z hlavních společností působících v odvětví navíc neposkytla rozsáhlý přístup k informacím. Pokud jde o bezpečnost, hlavním problémem byly chybějící údaje rozlišující druhy/kategorie střelných zbraní v oběhu v EU a/nebo údaje o nezákonně používaných a prodávaných střelných zbraních a rovněž nedostatek porovnatelných a podrobných údajů o trendech trestné činnosti a činnostech spojených s civilními střelnými zbraněmi na úrovni
16
Včetně: COM (2012)415 – Možné výhody a nevýhody snížení počtu kategorií střelných zbraní na dvě (zakázané a povolené) s cílem dosáhnout lepšího fungování vnitřního trhu pro tyto výrobky prostřednictvím případného zjednodušení; COM (2010)0404 – Uvádění replik střelných zbraní na trh. 17
Study to support an Impact Assessment on a possible initiative related to improving rules on deactivation, destruction and marking procedures of firearms in the EU, as well as alarm weapons and replicas (http://www.sipri.org/research/security/europe/publications/study-on-firearms). 18
Study to support an Impact Assessment on options for combatting illicit arms trafficking in the EU.
19
Členské státy byly pro případové studie vybrány na základě těchto kritérií: i) velikost trhu se střelnými zbraněmi; ii) bezpečnostní problémy, kterým členský stát čelí; iii) podíl střelných zbraní v populaci; iv) počet zaznamenaných ukradených nebo ztracených střelných zbraní.
6
EU. Další omezení spočívalo v nedostatku dostupných údajů pro vyčíslení administrativní zátěže a nákladů na provádění konkrétních ustanovení. 5. Zjištění 5.1 Hodnoticí kritéria 5.1.1 Účelnost 20) Směrnice měla kladný vliv na vytvoření fungujícího vnitřního trhu se střelnými zbraněmi, což je jeden z jejích cílů. Zhotovitel však dospěl k závěru, že její potenciální přínos lze ještě zvýšit. Za prvé, zavedení kategorií a souvisejících regulačních režimů umožnilo zabránit možným narušením trhu v souvislosti se zrušením vnitřních kontrol, díky čemuž se vytvořil vnitřní trh. Od roku 200520 je obchod v rámci EU v zásadě stabilní. Nicméně rozdílné výklady ustanovení směrnice omezují rozsah očekávaných přínosů zásahu EU. Zúčastněné strany (průmyslové odvětví a uživatelé) nastolily řadu otázek týkajících se konkrétních překážek a zátěže spojené s postupy, zejména proto, že musí nést náklady na informace a seznamovat se s pravidly a postupy zavedenými v jiných členských státech (zejména pokud jde evropský zbrojní pas). Přestože Komise v roce 2009 zřídila kontaktní skupinu21 pro usnadnění výměny informací, dotazované zúčastněné strany i nadále poukazovaly na potřebu dále zlepšit předávání užitečných informací mezi členskými státy. 21) Pokud jde o cíl „bezpečnost“ (tj. ochrana občanů a zákonného trhu se střelnými zbraněmi), úroveň bezpečnosti a ochrany proti nedovolenému obchodu se střelnými zbraněmi a trestnými činy byla zvýšena zavedením: – požadavků ohledně sledování pro orgány členského státu (tj. počítačový registr) a pro podnikatele v oboru zbraní (registrace všech převodů střelných zbraní) – článek 4, – požadavků na označování pro výrobce (i když byly vyjádřeny určité obavy týkající se případů vymazání označení) – čl. 4 odst. 4, – minimálních požadavků pro nabývání a držení střelných zbraní – článek 5. Prostor ke zlepšení se však objevuje v souvislosti hlášenými případy úprav poplašných zbraní, uschopnění znehodnocených zbraní ke střelbě, nedovoleného obchodu se střelnými zbraněmi a výkladem pojmu „hlavní části“. 22) Vzhledem k nedostatku ucelených údajů bylo pro hodnotitele obtížné posoudit účelnost směrnice z hlediska bezpečnostních cílů. Analýzu komplikovala skutečnost, že informační základna, včetně specifických a podrobných údajů o trestných činech spáchaných s využitím legálně držených střelných zbraní, upravených poplašných zbraní a zbraní opětovně uschopněných ke střelbě je v členských státech EU nedostatečná.
20
Jako referenční časové rozmezí se používá období 2005–2013, jelikož EU již čítala 25 členských států.
21
Zřízení kontaktní skupiny předpokládá čl. 13 odst. 3 směrnice o střelných zbraních.
7
5.2.1 Účinnost 23) V rámci hodnocení byly zjištěny náklady na činnosti nezbytné k uplatňování jednotlivých ustanovení směrnice (přímé náklady na dodržování – včetně administrativní zátěže – a náklady na informace22) a zmapovány zúčastněné strany, které je nesly. Posouzení nezahrnovala náklady na zavedení dodatečných požadavků a náklady vznikající v důsledku rozdílného provádění v jednotlivých členských státech. 24) Za účelem posouzení, zda bylo cílů směrnice dosaženo za přiměřených nákladů, zhotovitel při absenci jakýchkoli kvantitativních údajů o nákladech kvalitativně posuzuje, zda náklady týkající se konkrétních ustanovení považovaly zúčastněné strany za přiměřené. Kvalitativní posouzení bylo provedeno podle tří kritérií: cílů, zapojení zúčastněných stran a povahy nákladů. Z analýzy vyplývá, že celkově byly výsledky dosaženy za přiměřenou cenu. Ve většině případů byly náklady spravedlivě rozděleny mezi jednotlivé zúčastněné strany. Částečná harmonizace směrnice vede k nepřímým nákladům, které mají negativní dopady konkrétních ustanovení (a u specifických kategorií zúčastněných stran), například: evropský zbrojí pas, kategorie, registr podnikatelů v oboru zbraní a zprostředkovatelů, sdílení informací, požadavky na vlastnictví střelných zbraní, znehodnocování, sledovatelnost, označování. 25) Podle různých zástupců průmyslu (výrobců a vnitrostátních sdružení) souvisí administrativní zátěž především spíše s neefektivností na vnitrostátní a správní úrovni než s ustanoveními směrnice. Například: někdy vázne vydání dovozní nebo vývozní licence pro transfery v rámci EU; bezpečnostní požadavky zavedené na vnitrostátní úrovni (např. povinné inspekce poplašných systémů na náklady podnikatelů v oboru zbraní). Zástupci průmyslu potvrdili, že tato administrativní zátěž by mohla zpomalit pohyby na trhu. 26) Zhotovitel dospěl k závěru, že celkově směrnice svých výsledků dosáhla za přiměřených nákladů. Administrativní zátěž a náklady vnímané zúčastněnými stranami souvisí spíše s administrativními postupy, jimiž se provádí směrnice na vnitrostátní úrovni, a snížení těchto nákladů by bylo považováno za zlepšení. 5.1.3 Konzistentnost 27) Přijetí směrnice, která stanoví minimální požadavky, vedlo k určitým rozdílům v jejím uplatňování na úrovni členských států, což mělo dopad na vnitřní trh nebo na bezpečnostní cíle. Co se týče rozdílů ovlivňujících vnitřní trh, hodnocení zdůraznilo:
22
Přímými náklady na dodržování se rozumí náklady na všechny postupy potřebné k provedení směrnice na vnitrostátní úrovni. Administrativní zátěž jsou náklady, které nesou podniky a uživatelé, když plní povinnost poskytovat informace vyplývající z regulace ze strany vlády, jakož i náklady orgánů členských států na provádění dodatečných postupů. Náklady na informace jsou zapříčiněny rozdíly v provádění směrnice, které mohou členské státy, výrobce a uživatele zavazovat, aby se informovali o požadavcích, které platí v zahraničí.
8
–
–
nesrovnalosti v používání kategorií, zejména kategorií C a D, vedoucí ke zmatkům ohledně toho, jaký doklad je vyžadován při nákupu střelné zbraně v různých zemích, bránící pohybu střelných zbraní v celé Evropě a způsobující náklady, rozdíly při uplatňování ustanovení týkajících se evropského zbrojního pasu, jako je například počet požadovaných dokladů. Tyto skutečnosti mají negativní dopad, jelikož brání hladkému převodu střelných zbraní.
Nekonzistence v oblasti provádění, které mají dopad na bezpečnost občanů EU: – rozdíly mezi normami pro označování, jelikož omezují schopnost sledovat střelné zbraně nebo bojovat proti nedovolenému obchodování, – rozdíly v technikách a standardech znehodnocování a v určení orgánu, který je provádí. Tyto rozdíly vyvolávají obavy, a to nejen z důvodu, že orgán nebo subjekt pověřený znehodnocováním nemusí mít potřebné technické dovednosti, ale i proto, že standardy v některých členských státech nejsou považovány za dostatečné; – rozdílná kategorizace zbraní ve vnitrostátních právních předpisech způsobuje problémy týkající se sledovatelnosti a prosazování práva. Tak je tomu zejména tehdy, je-li určitý předmět, který je v jednom členském státě považován za střelnou zbraň, převeden do jiného členského státu, kde již za střelnou zbraň považován není, a orgány tedy ztratí jeho stopu, – rozdíly ve výkladu klíčových pojmů obsažených ve směrnici (hlavní části, zprostředkovatelé, podnikatelé v oboru zbraní, poplašné zbraně a starožitné zbraně). Na druhou stranu bylo zjištěno, že s požadavky týkajícími se vlastnictví žádné problémy nejsou a že je směrnice pomohla harmonizovat. 28) Pokud jde o soulad směrnice o střelných zbraních se stávajícími právními předpisy EU, studie dospěla k závěru, že se hlavní problémy týkají protokolu OSN o střelných zbraních. Změnou z roku 2008 byla terminologie směrnice sladěna s protokolem OSN o střelných zbraních pouze částečně. Směrnice totiž zavedla rozlišení mezi hlavními částmi a součástmi, které se neodráží v textu Organizace spojených národů, který používá pojem „součásti a díly“. Protokol OSN o střelných zbraních23 smluvním stranám umožňuje uznávat v souladu s vnitrostátním právem znehodnocené střelné zbraně jako střelné zbraně a na základě toho přijímat nezbytná opatření. 5.1.4 Relevantnost 29) Hodnocení dospělo k závěru, že směrnice o střelných zbraních je celkově i nadále plně relevantní pro aktuální potřeby trhu (tj. přeshraniční pohyb střelných zbraní). Obavy zmíněné hospodářskými subjekty se týkaly především různých prováděcích opatření a postupů přijatých členskými státy, jež jsou zdrojem další zátěže a nákladů, které negativně ovlivňují přeshraniční pohyb střelných zbraní. 23
Článek 19 protokolu OSN o střelných zbraních
9
30) Pokud jde o bezpečnostní cíle (např. trestné činy spáchané s legálně drženými střelnými zbraněmi, krádež nebo ztrátu původně legálně držené střelné zbraně, úpravy poplašných zbraní nebo znehodnocených střelných zbraní), dospěli hodnotitelé k závěru, že pro většinu bezpečnostních rizik je směrnice relevantní. Vypracovali seznam některých činností, které by mohly být zařazeny do oblasti působnosti směrnice nebo lépe popsány. Jedná se o: úpravy poplašných zbraní, úpravy poloautomatických zbraní, uschopnění znehodnocených zbraní ke střelbě, odstranění označení a nezákonné použití zděděných zbraní. Všechny uvedené činnosti jsou příčinou obav o bezpečnost na úrovni členských států. Někteří hodnotitelé poznamenávají, že budoucí technologický vývoj, jako jsou nové technologie (včetně 3D tisku) a nové způsoby prodeje (např. přes internet)24, mohou v budoucnu pro oblast působnosti směrnice představovat problém. 5.1.5 Přidaná hodnota EU 31) Střelné zbraně jsou zboží zvláštní povahy. Většina bezpečnostních otázek, které se směrnice snaží řešit, má přeshraniční charakter. Zranitelnost jediného členského státu trestnou činností má dopad na celou EU (např. případy upravování poplašných zbraní). Rozdíly ve vnitrostátních právních předpisech jsou překážkou kontrol a policejní spolupráce mezi členskými státy (např. různé registrační požadavky pro stejný druh střelných zbraní). Studie dospěla k závěru, že účinná opatření k dosažení cílů, jimiž je zajištění vysoké úrovně bezpečnosti pro občany EU a umožnění přeshraničního pohybu střelných zbraní, lze přijmout pouze na úrovni EU. Nepopiratelná přidaná hodnota směrnice o střelných zbraních spočívá ve vytvoření společného regulačního rámce pro právní předpisy o střených zbraních, čehož by se nepodařilo dosáhnout prostřednictvím vnitrostátních nebo dvoustranných opatření. 32) Flexibilní povaha směrnice umožňuje zachovat vysokou úroveň bezpečnosti a upevňuje vnitřní trh. Směrnice stanoví společné minimální požadavky, nicméně respektuje zásadu subsidiarity a ponechává členským státům možnost přijmout podle svých vnitrostátních potřeb a situace přísnější pravidla. Členským státům a občanům EU se navíc dostalo záruky, že společná bezpečnostní opatření, která jsou obsažena ve směrnici a týkají se střelných zbraní, jež byly vyrobeny nebo jsou v oběhu v celé Evropě, jsou platná ve všech členských státech. 33) K fungování vnitřního trhu a posílení legálního trhu se střelnými zbraněmi také přispívá minimální prahová hodnota. Pokud jde o trh, hlavnímu očekávanému přínosu zásahu EU (vytvoření společných kategorií) brání rozdílné provádění na úrovni členských států. Nicméně účelnost evropského zbrojního pasu je příkladem potenciální přidané hodnoty zásahu EU, pokud jde o podporu přeshraničního pohybu lovců a sportovních střelců.
24
Co se týče prodeje přes internet a nových technologií, studie sice považuje odpovídající stávající rámec za přiměřený pro řešení takových výzev, avšak také osvětluje rostoucí využívání internetu jako prodejního kanálu pro střelné zbraně a obtíže týkající se kontrol v budoucnosti.
10
5.2 Doporučení 34) Na základě zjištění, k nimž se při hodnocení dospělo, zhotovitel formuloval soubor doporučení rozdělený na opatření vyžadující a nevyžadující legislativní zásah. – Společná kritéria týkající se upravitelnosti poplašných zbraní (legislativní) Hodnocení zdůraznilo, že je důležité vyjasnit definici upravitelnosti a kritéria pro definování poplašných zbraní, aby se dosáhlo obecné shody na tom, které druhy poplašných zbraní lze upravovat, a omezit oběh zbraní, které lze prokazatelně upravit na funkční střelné zbraně. Základní otázky: Úpravy zbraní pro střelbu cvičnými náboji (poplašné a signální zbraně) za účelem střelby ostrého střeliva jsou v mnoha členských státech vážným problémem. – Harmonizace standardů a pravidel týkajících se znehodnocování (legislativní) Hodnocení doporučilo pokračovat v probíhajícím postupu definování společných pokynů týkajících se standardů a technik znehodnocování střelných zbraní, též v souladu s ustanoveními této směrnice, která výslovně stanoví, že společné pokyny pro znehodnocování vypracuje Komise. Působnost uvedených pokynů by měla být rozšířena tak, aby pojednávaly o pravidlech týkajících se požadavků ohledně vlastnictví, prodeje nebo převodu znehodnocených střelných zbraní. Základní otázky: Jelikož společné pokyny týkající se standardů a technik znehodnocování střelných zbraní neexistují, jsou v oběhu znehodnocené zbraně s různými úrovněmi bezpečnosti, které by mohly být uschopněny ke střelbě. Vedle technických standardů pro znehodnocování je nutno zohlednit další důležité hledisko, které souvisí s požadavky na vlastnictví, prodej nebo převod. Ve většině členských států nejsou znehodnocené střelné zbraně považovány za střelné zbraně. Proto se vymažou z úředního registru a poté již nelze vysledovat jejich původního vlastníka. Tyto předměty však lze považovat za bezpečnostní problém a mohou být použity k zastrašování. – Harmonizace pravidel označování (legislativní) – Hodnocení doporučuje sladit současné definice součástí a částí ve směrnici s definicemi uvedenými v protokolu OSN o střelných zbraních, navrhuje přijmout celounijní normy pro označování a zahrnout do směrnice povinnost označit při výrobě nebo dovozu všechny hlavní části. Základní otázky: Skutečnost, že některé členské státy nepovažují hlavní části za střelné zbraně, a povinnost označovat pouze „hlavní části“ vedou rozdílům, které donucovacím orgánům způsobují potíže při sledování střelných zbraní v případě přeshraničních trestných činů. Z toho též vyplývají případné překážky fungování vnitřního trhu, jelikož označení nemusí být uznávána ve všech členských státech. Měla by se provést předběžná hloubková analýza způsobu, jakým jsou v různých členských státech regulovány a označovány střelné zbraně, a na úrovni EU je nutno řešit rozdíly mezi definicí „hlavních částí“ ve směrnici o střelných zbraních a „součástí a dílů“ regulovaných protokolem OSN o střelných zbraních, aby se vyhodnotilo, zda je potřeba měnit definice ve směrnici.
11
– Transparentnost a přístupnost vnitrostátních předpisů provádějících tuto směrnici (nelegislativní) Hodnocení doporučuje zlepšit na úrovni EU pro všechny zúčastněné strany přístupnost informací shromážděných na vnitrostátní úrovni, zejména s ohledem na případné náklady malých a středních podniků na informace (například vytvořením databáze shromažďující informace o stávajících právních předpisech a požadavcích v 28 členských státech). Základní otázky: Rozdíly v provádění způsobují pomalejší výměnu střelných zbraní v rámci EU, přinášení náklady na informace – hlavně pro malé a střední podniky a vytvářejí zátěž v důsledku rozdílných správních postupů. – Definování dohodnutého přístupu ke klasifikaci loveckých a sportovních zbraní a vyjasnění pravidel týkajících se evropského zbrojního pasu (nelegislativní) Hodnocení doporučuje, aby byla na úrovni EU podrobněji definována pravidla týkající se evropského zbrojního pasu (například počet dodatečných dokumentů požadovaných vnitrostátními orgány a počet střelných zbraní, které mohou být v evropském zbrojním pasu zahrnuty). Základní otázky: rozdílná klasifikace střelných zbraní běžně používaných pro tyto činnosti v jednotlivých členských státech (tj. střelné zbraně běžně používané pro sportovní střelbu mohou být v některých členských státech zakázány), jakož i restriktivní výklad některých pravidel týkajících se evropského zbrojního pasu. – Podrobná analýza klíčových otázek (nelegislativní) Hodnocení doporučilo provést důkladné analýzy specifických aspektů týkajících se směrnice, které byly podle studie problematické: 1) další harmonizace požadavků týkajících se vlastnictví střelných zbraní; 2) výklad pojmu zprostředkovatel; 3) posouzení pravidel uplatňovaných na poloautomatické zbraně a posouzení stupně jejich nebezpečnosti (ve vztahu k jejich upravitelnosti na automatické zbraně). Základní otázky: 1) požadavky týkající se vlastnictví střelných zbraní: hodnotitelé zaznamenali příklon členských států ke společným a podrobnějším požadavkům než jsou ty, které jsou uvedeny ve směrnici; 2) pojem zprostředkovatel: nesoulad ve vymezení pojmu může přinést rizika; 3) poloautomatické střelné zbraně: řada členských států poukázala na rizika spojená s úpravami poloautomatických střelných zbraní na zbraně automatické. – Zlepšení znalostí o nových technologiích (nelegislativní) Hodnocení doporučilo další opatření, která mají usnadnit sdílení znalostí mezi členskými státy ohledně vývoje trhu v oblasti střelných zbraní a obchodování s nimi (například online trh se střelnými zbraněmi, částmi střelných zbraní a jinými zbraněmi) a dopadu nových technologií (3D tisk) na kontrolu a sledování zbraní. Základní otázky: Nové technologie představují výzvu pro schopnost donucovacích orgánů sledovat a odhalovat zbraně nebo jejich části ve všech členských státech a v budoucnosti pravděpodobně vyvolají potíže se sledováním a kontrolou převodů střelných zbraní.
12
– Posílení shromažďování údajů (nelegislativní) Hodnocení doporučilo zlepšit shromažďování údajů, aby se na podporu budoucího postupu rozhodování na úrovni EU vytvořila spolehlivá informační základna týkající se civilních střelných zbraní a souvisejících trestných činů. Základní otázky: Nedostatek podrobných a ucelených údajů je jednou z hlavních překážek, které tvůrcům politik brání v koncipování politik založených na důkazech. 6. Kritické posouzení a připomínky výboru pro střelné zbraně 35) Hodnoticí studie odpověděla na otázky hodnocení stanovené Komisí a její analýza vycházela z důkladné analýzy shromážděných údajů. Nicméně z kvalitativního hlediska nebyly údaje, které lze získat z oficiálních statistik, dostatečné. Je zřejmý nedostatek údajů týkajících se bezpečnostních otázek (např. údaje o trestných činech nejsou členěny podle kategorie střelných zbraní, použití legálních a nelegálních střelných zbraní při trestné činnosti je rozlišováno jen v omezené míře, údaje týkající se výroby civilních střelných zbraní v jednotlivých členských státech jsou omezené atd.) a také kvalita dostupných údajů o struktuře trhu s civilními střelnými zbraněmi (tj. výroby, vývozu a dovozu civilních střelných zbraní, zaměstnanců a obratu společností působících v odvětví) je nízká. Chybí údaje týkající se kvantifikace nákladů a administrativní zátěže spojené s prováděním konkrétních ustanovení. 36) Hodnotitelé si s nedostatkem souhrnných údajů a statistik o civilních střelných zbraních na úrovni EU poradili tak, že se obrátili na vnitrostátní odvětvové organizace a prostřednictvím rozhovorů shromáždili chybějící užitečné informace. Informace z různých zdrojů umožnily křížovou kontrolu kvality a spolehlivosti informací. 37) Aby si Komise udělala lepší obrázek o platnosti zjištění a doporučení studie, vyzvala zástupce ve výboru pro střelné zbraně (jehož členy jsou zástupci 28 členských států EU a 4 zemí EHP a ESVO) k poskytnutí příslušných připomínek. Při zasedání výboru dne 18. prosince 2014 byly členům výboru předloženy výsledky studie a zástupci členských států dospěli k závěru, že doporučení jsou vcelku opodstatněná. Po dramatických událostech z ledna 2015 přednesly členské státy na zasedání výboru dne 25. března 2015 podrobnější stanovisko k doporučením vyplývajícím z hodnocení. Členské státy posoudily naléhavost a opodstatněnost jednotlivých doporučení. Některé členské státy (Francie, Spojené království, Švédsko a Belgie) navíc doplnily ústní připomínky písemnými komentáři. 38) Z informací shromážděných členskými státy lze vyvodit tyto závěry: –
Mnoho členských států se shodlo na tom, že vysokou prioritu mají tato doporučení: i) společná kritéria týkající se upravitelnosti poplašných zbraní, ii) harmonizace standardů a pravidel pro znehodnocování, iii) harmonizace pravidel pro označování. Podle většiny členských států tyto otázky vyžadují revizi směrnice. Řada členských států zdůraznila, že je zapotřebí pokročit v probíhající práci na pokynech pro znehodnocování stanovených směrnicí.
13
–
Pro většinu členských států by měla být zohledněna následující doporučení, která by však měla mít nízkou/střední prioritu: i) transparentnost a přístupnost vnitrostátních předpisů provádějících tuto směrnici; ii) zlepšení znalostí o nových technologiích; iii) lepší shromažďování údajů.
–
Na doporučení týkající se interoperability mezi informačními systémy vytvořenými na vnitrostátní úrovni nebyly názory členských států jednotné. Řada členských států se domnívá, že jednou z nejnaléhavějších otázek je sledovatelnost střelných zbraní. Proto by propojení vnitrostátních systémů evidence údajů mohlo pomoci policejním složkám a vnitrostátním orgánům k lepšímu sdílení informací. Na druhou stranu řada členských států zdůraznila, že proces propojení systémů by kvůli nekompatibilitě IT a technických problémům a především kvůli otázkám souvisejícím s ochranou soukromí a výměnou osobních údajů, mohl být zdlouhavý a nemusel by být přínosný. Členské státy navrhly, aby byly pečlivě zváženy náklady a administrativní zátěž v porovnání s potenciálním přínosem pro interoperabilitu. Nejprve by se mělo prozkoumat, jaké informace je třeba vyměňovat, a poté posoudit, jakým způsobem to lze provést.
–
Co se týče doporučení stanovit společný přístup ke klasifikaci loveckých a sportovních střelných zbraní a vyjasnit pravidla týkající se evropského zbrojního pasu, členské státy se neshodly. Některé z nich uvedly, že zvýšení počtu zbraní registrovaných v evropském zbrojním pasu by nemělo představovat problém, nicméně možnost požadovat dodatečné dokumenty by měla zůstat zachována. Ostatní členské státy se domnívají, že nedostatek informací, jež jsou k dispozici v evropském zbrojním pasu, je problém. Zejména jeden členský stát zdůraznil potřebu lépe informovat lovce navštěvující jiné členské státy o používání evropského zbrojního pasu. Pouze několik členských států navrhlo revizi směrnice za účelem sjednocení kategorií střelných zbraní.
–
Co se týče doporučení zabývat se otázkami, jako jsou požadavky týkající se vlastnictví, definice zprostředkovatelů a upravitelnost, názory členských států se rovněž lišily. Mnoho z nich podle všeho souhlasilo s nutností lépe vymezit pojem zprostředkovatelů, částí a součástí (a v případě potřeby odpovídajícím způsobem revidovat směrnici) a zabývat se otázkou upravitelnosti poloautomatických zbraní na zbraně automatické (a naopak). Pouze několik členských států však zdůraznilo potřebu revidovat stávající požadavky týkající se vlastnictví.
–
Značný počet členských států se též domnívá, že některé definice (podnikatelů v oboru zbraní, hlavních částí střelných zbraní, napodobenin) vyžadují objasnění.
39) Na základě práce hodnotitele a připomínek členských států Komise vyjadřuje souhlas se závěry tohoto hodnocení. Rovněž se domnívá, že doporučení jsou odůvodněná a hodnotná, třebaže některá z nich vyžadují naléhavější opatření než jiná. Kromě toho některá doporučení (jako jsou označování všech součástí střelných zbraní a propojení informačních registrů) mohou mít významný dopad z hlediska nákladů také na výrobce a podnikatele v oboru zbraní 14
(zejména malé a střední podniky), a proto lze předpokládat další přezkoumání a případně studie proveditelnosti (například ve věci propojení informačních registrů). 7. Další postup 40) Hodnotící studie ukázala, že směrnice o střelných zbraních přispívá k fungování vnitřního trhu, podpoře přeshraničního pohybu střelných zbraní a udržování vysoké úrovně bezpečnosti, má evropskou přidanou hodnotu a odpovídá svému účelu. 41) I nadále však existují překážky, které její fungování narušují. Hodnotitelé a diskuse s členskými státy zdůraznili tyto klíčové otázky pro další činnost: a) otázku upravitelnosti zbraní pro střelbu naslepo (například poplašných zbraní) na skutečné střelné zbraně; b) potřebu vyjasnit požadavky na označování střelných zbraní (umožnění jejich sledovatelnosti); c) potřebu společných a přísnějších pokynů pro znehodnocování střelných zbraní; d) potřebu vyjasnit definice; e) potřebu zvážit způsoby prodeje prostřednictvím internetu; f) potřebu zefektivnit a zlepšit vnitrostátní systémy pro výměnu informací a prozkoumat možnosti interoperability g) potřebu lépe pracovat v oblasti shromažďování údajů o civilních střelných zbraních a s nimi souvisejících trestných činech, aby bylo při budoucím rozhodování na úrovni EU z čeho vycházet. 42) Jelikož příprava pokynů pro znehodnocování a standardů již probíhá, rozhodla se Komise vzhledem k dopadu teroristických útoků z 15. listopadu 2015 v Paříži a také předchozích útoků v Paříži a v Kodani a události ve vlaku Thalys uspíšit přezkum směrnice. Komise se proto rozhodla, že na základě důkazů, které byly doposud shromážděny, a s ohledem na hlediska zlepšování právní úpravy, s touto zprávou spojí revizi směrnice. 43) V souladu se sdělením Komise „Evropský program pro bezpečnost“25, v návaznosti na společné prohlášení ministrů EU ze zasedání v Rize26 a na prohlášení ministrů vnitra ze dne 29. srpna 2015 bude cílem návrhu doprovázejícího tuto zprávu posílit stávající legislativní rámec týkající se střelných zbraní, zlepšit sdílení informací, řešit nedovolené obchodování se zbraněmi a uschopňování zbraní ke střelbě, zpřísnit standardy pro označování za účelem lepší sledovatelnosti a rovněž zvážit způsoby řešení otázek týkajících se upravitelnosti zbraní nebo zbraní pro střelbu naslepo (tj. poplašných zbraní).
25
COM(2015) 185 final. Společné prohlášení z Rigy přijaté v návaznosti na neformální schůzku ministrů spravedlnosti a vnitřních věcí v Rize ve dnech 29. a 30. ledna. 26
15
