EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 12.7.2016 COM(2016) 455 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o využívání a přínosech dlouhodobějších refinančních operací a podobných podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami ESCB úvěrovým institucím
CS
CS
ÚVOD V souladu s čl. 161 odst. 9 směrnice 2013/36/EU (dále jen „směrnice o kapitálových požadavcích“) a po konzultaci s ECB vypracovala Evropská komise tuto zprávu Evropskému parlamentu a Radě o využívání a přínosech dlouhodobějších refinančních operací a podobných podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami Evropského systému centrálních bank (ESCB) úvěrovým institucím. Tato zpráva zohledňuje zprávu, kterou Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) předložil Evropské komisi dne 17. července 2014 1. Tato zpráva v žádném případě nechce podávat stanovisko o výkonu pravomocí ECB a dalších centrálních bank v oblasti měnové politiky. V souladu s mandátem ze směrnice o kapitálových požadavcích se v této zprávě hodnotí, jak banky využily minulá podpůrná opatření v rámci financování centrální bankou od konce roku 2011 do konce roku 2013, ale neposuzuje se vhodnost operací měnové politiky. Evropský parlament a Rada požadovaly, aby Komise předložila zprávu o využívání a přínosech podpůrných opatření v rámci refinancování a financování poskytnutých některými centrálními bankami ESCB úvěrovým institucím od konce roku 2011 do konce roku 2013. Zatímco financovací operace centrálních bank měly mít kladný dopad na reálnou ekonomiku jako celek prostřednictvím zvýšené míry poskytování úvěrů pro podniky a domácnosti, bylo rovněž tvrzeno, že úvěrové instituce by mohly využít tuto podporu financování k tomu, aby se pouštěly do jiných ziskových transakcí, které se netýkají poskytování úvěrů domácnostem a podnikům. V rámci svého mandátu oba zákonodárci rovněž vyzvali Komisi k případnému předložení legislativních návrhů. Tyto návrhy by byly zaměřeny na omezení možného oportunistického využívání podpůrných opatření v rámci financování centrálními bankami ze strany úvěrových institucí.
POVAHA DLOUHODOBĚJŠÍCH REFINANČNÍCH OPERACÍ Dlouhodobější refinanční operace a podobná podpůrná opatření v rámci financování centrální bankou posouzená Komisí v této zprávě jsou refinanční operace s nízkými úrokovými sazbami a mimořádně dlouhou dobu splatnosti, které zpravidla obnášejí přijímání širší škály způsobilého kolaterálu/zajištění. Tato opatření byla přijata v době, kdy na trzích bankovního financování v Evropě docházelo ke značným tlakům. Několik bank, zejména ve zranitelnějších zemích, se potýkalo s vážnými problémy s likviditou, neboť jejich přístup k velkoobchodním trhům financování byl značně zhoršen a zároveň zakoušely odtoky u retailových vkladů. To vedlo k vysokým nákladům na financování, vysokým poměrům úvěrů ke vkladům a zvýšenému riziku likvidity. V této situaci bylo cílem těchto operací poskytnout bankám v eurozóně dlouhodobé financování. Zdá se být velmi pravděpodobné, že bez podpory v rámci dlouhodobějšího financování by byly banky ve zranitelnějších zemích nuceny rychlejším tempem snižovat své zadlužení. Dlouhodobá podpůrná opatření v rámci financování byla vymezena orgánem EBA a Komisí jako financování poskytované bankám přímo prostřednictvím centrálních bank ESCB s počáteční nebo plánovanou splatností nad 1 rok. Byla analyzována čtyři dlouhodobá podpůrná opatření v rámci financování (viz také tabulka 1): 1. (dvě) dlouhodobější refinanční operace Evropské centrální banky s dobou trvání 3 roky;
1
https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014-07++Central+banks+funding+support+measures.pdf.
2
2. úvěrové facility Dánské národní banky s dobou trvání 3 roky; 3. zajištěné úvěry Maďarské národní banky s pohyblivou úrokovou sazbou a dobou trvání 2 roky a 4. program financování poskytování úvěrů („Funding for Lending Scheme“) britské centrální banky (Bank of England). Mezi prosincem 2011 a prosincem 2013 poskytly centrální banky Evropského systému centrálních bank (ESCB) celkově financování přibližně rovnocenné částce 1 080 miliard EUR. Obě dlouhodobější refinanční operace ECB s dobou trvání 3 roky v prosinci 2011 a v březnu 2012 představovaly více než 95 %2 celkových dlouhodobějších refinančních opatření v tomto období. Tabulka č. 1: Podpůrná opatření v rámci dlouhodobějšího financování – poskytnutá a splacená ke konci roku 2013 Podpůrná opatření v rámci dlouhodobého financování
Poskytnutá částka
% HDP 2011
Dlouhodobější refinanční operace ECB s dobou trvání 3 roky Úvěrové facility Dánské národní banky s dobou trvání 3 roky
1 018 miliard EUR 60 miliard DKK (7 miliard EUR) Zajištěné úvěry Maďarské národní 122 miliard banky s pohyblivou úrokovou HUF (0,43 sazbou a dobou trvání 2 roky miliardy EUR) Program „Funding for Lending 44 miliardy Scheme“ ve Spojeném království GBP (53 miliardy EUR) 1 080 miliard Celkem EUR Zdroj: Zpráva orgánu EBA a výpočty Komise
11 % 3%
<1%
3%
Splacená částka
446 miliard EUR 46 miliard DKK (6 miliard EUR) 10 miliard HUF (0,04 miliardy EUR) 2 miliardy GBP (2,5 miliardy EUR) 455 miliard EUR
Dosud nesplacená částka (konec roku 2013) 572 miliardy EUR 10 miliard DKK (1,3 miliardy EUR) 112 miliard HUF (0,39 miliardy EUR) 42 miliardy GBP (51 miliarda EUR) 625 miliard EUR
METODICKÁ OMEZENÍ ANALÝZY VYUŽÍVÁNÍ A PŘÍNOSŮ Analýza využívání a přínosů podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami naráží na metodologický problém v důsledku „zastupitelnosti“ finančních prostředků. Tento problém „zastupitelnosti“ souvisí se skutečností, že není možné „sledovat peníze“ vypůjčené bankami od centrálních bank k jejich konečnému použití. Vypůjčené finanční prostředky nejsou konkrétně účelově vázané, ale jsou používány zaměnitelně s jinými zdroji financování na podporu celé škály činností. Orgán EBA ve své zprávě vysvětlil, že problém „zastupitelnosti“ vylučuje přesné vyčíslení využívání a výhod financování od centrálních bank. Aby se tomuto problému vyhnul, přijal orgán EBA kvalitativní přístup vycházející z dotazníků určených relevantním centrálním bankám a orgánům dohledu. Tato metoda sice má určité zásluhy, neumožňuje ale spolehlivé závěry o využívání a přínosech těchto dlouhodobých refinančních operací.
2
Vyčísleno podle celkové hrubé poskytnuté částky.
3
V zájmu překonání tohoto omezení „zastupitelností“ se Komise snažila vypracovat výrazněji kvantitativní analýzu změn v rozvaze národních bankovních systémů v době, kdy byla poskytována podpora v rámci financování. To se však ukázalo jako neúspěšné, pokud jde o poskytnutí podrobnějších spolehlivých poznatků o skutečném použití opatření na podporu financování prostřednictvím dlouhodobých refinančních operací bankami v eurozóně. Během období opatření na podporu financování prostřednictvím dlouhodobých refinančních operací došlo agregovaně k mírnému snížení zadlužení v bankovním systému eurozóny o 568 miliard EUR (s rovným podílem snížení u držeb státních dluhopisů bankami i u poskytnutí úvěrů podnikům, v obou případech přibližně o 250 miliard EUR) při celkové rozvaze eurozóny přibližně 33 000 miliard EUR (1,7 %). I když se tedy tímto přístupem zjistily výkyvy na straně aktiv i pasiv agregované rozvahy bankovních systémů jednotlivých států, umožňuje vyvodit závěry pouze v omezeném rozsahu. Důvodem je zejména to, že není známo, jak by úvěrové instituce jednaly, pokud by nemohly využít dlouhodobějších refinancovacích nástrojů centrálních bank. Stručně vyjádřeno, neexistuje spolehlivý hypotetický srovnávací scénář, jak by banky jednaly při neexistenci těchto opatření. Zvolený přístup proto nemůže zajistit celkové posouzení využívání a účinnosti podpůrných opatření v rámci dlouhodobých refinančních operací. Bank of England například na počátku programu „Funding for Lending Scheme“ usoudila, že situace je taková, že poskytování úvěrů se pravděpodobně bude spíše snižovat než zvyšovat, avšak bez velké jistoty3.
PŘÍNOSY DLOUHODOBĚJŠÍCH REFINANČNÍCH OPERACÍ PRO BANKY V souladu s mandátem Evropského parlamentu a Rady je rovněž třeba zjišťovat, zda a jak dlouhodobější refinanční operace centrálních bank ESCB přinesly přínosy pro banky. Odhlédneme-li od výhody vyplývající pro banky ze zvýšení likvidity, jež vede k nižším výnosům z nově emitovaných dluhopisů, je u otázky přínosů dlouhodobých podpůrných opatření třeba zohlednit, k čemu banky tyto prostředky použily. Jak již bylo uvedeno v souvislosti s pravděpodobnými přínosy pro reálnou ekonomiku, je nemožné učinit konečné závěry ohledně využívání těchto prostředků vzhledem k neexistenci spolehlivého hypotetického srovnávacího scénáře. Do jaké míry banky využily refinanční operace centrálních bank k provádění „carrytrades“ (tj. využití nízkonákladového financování dostupného prostřednictvím těchto refinančních operací k nákupu výnosnějších státních dluhopisů), nelze tudíž určit. Nicméně některé přínosy dlouhodobějších refinančních operací lze zhruba odhadovat z hlediska marží financování, například porovnáním nákladů na financování podpůrných opatření (například 1 % ročně u dlouhodobých refinančních operací na období 3 let) s výnosem dluhových cenných papírů banky během financování v rámci dlouhodobých refinančních operací. Není však možné odhadnout celkový zisk z operací carry-trade, neboť, zdůrazněme opět, není možné přesně určit výši finančních prostředků z dlouhodobějších refinančních operací, která byla použita k financování operací carry-trades. Je třeba rovněž poznamenat, že tyto operace carry-trades nebyly operacemi bez rizika, neboť selhání státu bylo alespoň po určitou dobu nepředvídanou událostí s nenulovou pravděpodobností. S cílem maximalizovat přiřazování finančních prostředků ke konkrétním „způsobům využití“ a zamezit problému „zastupitelnosti“ zavedly maďarská centrální banka a Bank of England podpůrná opatření, jejichž vlastnosti jsou individualizované a závisí na chování úvěrové instituce při poskytování úvěrů. Zejména program „Funding for Lending Scheme“ Spojeného království byl zkoncipován se záměrem podnítit úvěrování nefinančního odvětví hospodářství propojením 3
Zpráva orgánu EBA (s. 22).
4
ceny i objemu levného dlouhodobého financování s výkonností bank při poskytování úvěrů tomuto odvětví hospodářství. Banky a stavební společnosti účastnící se programu si mohly vypůjčit až do výše 5 % svých stávajících poskytnutých úvěrů pro nefinanční odvětví hospodářství. To mohlo být navýšeno o částku čisté expanze úvěrování během referenčního období (od konce června 2012 do konce prosince 2013). Kromě toho se cena financování v rámci programu „Funding for Lending Scheme“ (FLS) měnila v závislosti na čistých úvěrech poskytnutých každou přijímající bankou (oproti konci června 2012) s cílem povzbudit banky k poskytování úvěrů pro nefinanční odvětví hospodářství. Pro banky, které rozšířily své čisté úvěrování oproti konci června 2012, byly veškeré výpůjčky z FLS na nejnižší dostupné sazbě ve výši 25 bazických bodů ročně. Naopak banky, jež snížily objem svých poskytnutých úvěrů, musely zaplatit navíc 25 bazických bodů za každý procentní bod snížení jejich úvěrování až do maximální výše 150 bazických bodů. Tento systém pobídek je způsobilý zvýšit pravděpodobnost, že finanční prostředky vypůjčené od centrálních bank prospívají poskytování úvěrů do širší ekonomiky. Podobně čtvrtletní cílené dlouhodobější refinanční operace ECB, které zde nejsou posuzovány a které byly k dispozici od září 20144, využívají podobných technik k propojení objemu výpůjček s objemem poskytnutých úvěrů nefinančnímu odvětví hospodářství5. Naproti tomu dvě dlouhodobější refinanční operace s dobou trvání 3 roky – s fixní sazbou 1 % – neměly konkrétní pobídky nebo mechanismy propojující financování centrální bankou s poskytováním bankovních úvěrů pro soukromá odvětví korporací, malých a středních podniků a domácností.
ZÁVĚR Ustanovení čl. 161 odst. 9 směrnice o kapitálových požadavcích vyzývá Komisi, aby spolu se zprávou o využívání a přínosech dlouhodobějších refinančních operací a podobných podpůrných opatření v rámci financování poskytnutého centrálními bankami ESCB pro úvěrové instituce případně předložila legislativní návrh na vhodné účinné omezení možného oportunistického využívání podpůrných opatření centrální banky v oblasti likvidity ze strany bank. Teoretická a praktická omezení daná „zastupitelností“ zdrojů financování nicméně neumožňují spolehlivou identifikaci toho, k čemu jsou podpůrná opatření v rámci financování poskytnutého ESCB ze strany bank využívána. Z toho důvodu je nemožné identifikovat a kvantifikovat s určitou mírou jistoty zisky přiřaditelné k oportunistickému chování úvěrových institucí a usnadněné takovou finanční podporou. Závěrem lze konstatovat, že neexistuje žádný rozumný empirický základ ke zdůvodnění legislativního návrhu Komise Evropskému parlamentu a Radě na toto téma. Komise konstatuje a velmi vítá skutečnost, že novější program cílených dlouhodobých refinančních operací ECB poskytuje pobídky pro banky, aby poskytovaly úvěry nefinančnímu soukromému sektoru.
4
Čtvrtletní cílené dlouhodobé refinanční operace budou probíhat od září 2014 do června 2016. U prvních dvou operací bylo tedy bankám povoleno vypůjčit si až do výše 7 procent jejich portfolia úvěrů nefinančnímu soukromému sektoru (kromě úvěrů na bydlení). 5
5
