ZPRÁVA ČHV O STAVU LIDSKÝCH PRÁV V ČESKÉ REPUBLICE V ROCE 2006 ČESKÝ HELSINSKÝ VÝBOR

ZPRÁVA ČHV O STAVU LIDSKÝCH PRÁV V ČESKÉ REPUBLICE V ROCE 2006

ČESKÝ HELSINSKÝ VÝBOR PRAHA 2007

Obsah 1.

Úvodem ............................................................................................................... 2

2.

Postavení žen na trhu práce................................................................................ 4

3.

Situace opuštěných dětí ...................................................................................... 8

4.

Práva seniorů .................................................................................................... 15

5.

K vývoji integrace cizinců .................................................................................. 21

6.

Postavení žadatelů o azyl a jiných osob, které potřebují ochranu ..................... 27

7.

K právům pacientů ............................................................................................ 46

8.

O stavu svobody vyznání .................................................................................. 48

9.

Exekuční řád a lidská práva .............................................................................. 51

10.

Policie a lidská práva ..................................................................................... 61

11.

Vězeňství, práva vězněných osob, trestní soudnictví .................................... 76

1

1.

ÚVODEM

Letos již po třinácté vydáváme svou Zprávu ČHV o stavu lidských práv v České republice, tentokrát pokud jde o stav v roce 2006. Je to písemně, v deseti statích vyjádřený určitý výsek situace lidských a občanských práv v naší zemi v uplynulém roce, jak se nám jeví z hlediska tematického zaměření pracovníků, aktivistů a spolupracovníků naší nestátní neziskové organizace.

Na rozdíl od vládní Zprávy o stavu lidských práv v ČR v r. 2006, která - díky účasti širokého okruhu pracovníků úřadu zmocněnce pro lidská práva a jednotlivých resortů, odborníků a též aktivistů nestátních organizací, všech sdružených ve vládní Radě pro lidská práva - pokrývá široký okruh témat, k nimž rovněž ČHV přispívá svými poznatky a texty, pojednává naše Zpráva o jednotlivých, námi vybraných tématech nikoli formou stručných odstavců, ale ve statích či kapitolách. Ty umožňují vyjádřit širší obsahy a souvislosti jevů či procesů, neomezují se jen na stručná konstatování.

Zpráva ČHV ovšem není úplným vyjádřením výstupů z práce naší organizace. Mimo témata pojednaná ve statích zůstávají mnohé reálné aktivity, například už tradiční vzdělávání k lidským právům na různých úrovních, řešení individuálních případů porušení či nedostatečné ochrany lidských práv, bezplatné poradenství pro jednotlivce i skupiny (např. pro seniory či ženy), různé postupy pracovníků i aktivistů ČHV. Příkladem usilovné práce na případu je sledování složité, třináct let trvající policejní a soudní causy kurdského lékaře, humanisty a podnikatele MUDr. Yekty Uzunoglu, jemuž se ČHV věnuje od roku 1995 (viz časopis Lidská práva č. 4/06, Stanovisko pro Amnesty International).

Informace o některých těchto počinech se objevují v článcích našeho časopisu Lidská práva, ve stanoviscích ČHV, v publikacích ČHV, v dopisech státním orgánům, v časopisu Vestigář /viz www.helcom.cz/ apod.

Na závěr. Čtenářům Zprávy budeme vděčni za jakýkoli ohlas, připomínku, kritiku

či

návrh

k našemu

monitoringu situace

lidských práv,

jímž

se 2

Československý helsinský výbor (vedle Charty 77) zabýval a

následně Český

helsinský výbor zabývá kontinuálně od roku 1988 a který je - v různých proměnách a variantách - jeho hlavním posláním. Mimochodem: za toto úsilí je ČHV velmi kladně hodnocen v rámci Mezinárodní helsinské federace (IHF), jejímž je členem, v rámci součinnosti řady helsinských výborů i dalších evropských a světových organizací pro lidská práva.

PhDr. Libuše Šilhánová předsedkyně ČHV

3

2.

POSTAVENÍ ŽEN NA TRHU PRÁCE

Poznatky popisované v této stati vycházejí ze zkušeností získaných v rámci právního poradenství a školící činnosti pro nezaměstnané ženy.

Ukazuje se, že postavení žen na trhu práce je v České republice nadále problematické. Přesto, že zákoník práce, zákon č. 65/1965 Sb., implementoval směrnice Evropské unie týkající se zákazu diskriminace na trhu práce, Český helsinský výbor má poznatky o tom, že k diskriminačnímu jednání ze strany zaměstnavatelů nadále dochází, a to již ve fázi, kdy se uchazečky o zaměstnání dostaví k přijímacímu řízení. Opakovaně uvádějí, že jsou dotazovány na informace osobního charakteru, jako např. kdy chtějí otěhotnět, případně se musí zavazovat, že na určitou dobu, zpravidla dva roky, mateřství neplánují. Zejména obchodní řetězce požadují od uchazeček o zaměstnání informace o tom, kdo bude hlídat jejich děti v případě nemoci, požadují dokonce jméno a přesnou adresu „paní na hlídání“. Někteří zaměstnavatelé požadují od svých zaměstnanců závazný příslib, že v případě vlastní nemoci nebudou čerpat pracovní neschopnost(!). Není výjimkou ani požadavek potenciálního zaměstnavatele (správního úřadu), aby mu uchazečka o zaměstnání sdělila jméno a adresu bývalého manžela, datum rozvodu, adresu zaměstnavatele bývalého manžela a jeho pracovní pozici v zaměstnání.

Ženy - matky malých dětí velmi těžko nacházejí zaměstnání, a zejména situace matek -samoživitelek je opravdu svízelná. Tyto ženy shodně hovoří o tom, že i když seženou zaměstnání, zaměstnavatel s nimi rozvazuje pracovní poměr ve zkušební době poté, kdy z důvodu péče o dítě nemohou v zaměstnání zůstávat po pracovní době (často do pozdních večerních hodin). Tyto ženy také celkem shodně hovoří o tom, že zaměstnavatelé nejsou ochotni přistoupit např. na vytvoření sdíleného pracovního místa, kdy by si dvě ženy, zpravidla matky malých dětí, rozdělily jeden pracovní úvazek na poloviny. V případě nemoci by tyto ženy byly navzájem zastupitelné a zaměstnavateli by tak nevznikal problém s jejich absencemi. Ženám by se umožnilo pracovat na zkrácený úvazek a sladit potřeby péče o děti s vlastní realizací v pracovním procesu.

4

Nadále přetrvává i nechuť zaměstnavatelů přijímat do pracovního poměru starší uchazečky o zaměstnání.

Je otázkou, jak bude respektován zákaz diskriminace na trhu práce podle nového zákoníku práce (zákona č. 262/1006 Sb.) při absenci antidiskriminačního zákona.

Uchazečky o zaměstnání evidované na úřadech práce si stěžují na formální přístup těchto úřadů. Není výjimkou, že si klientky stěžují na ponižující přístup úřednic úřadů práce, kdy nabídka volných míst je ryze formální a evidované uchazečky často jen plní povinnosti uchazeče o zaměstnání tím, že obcházejí zaměstnavatele a „sbírají“ razítka spolu s potvrzením, že zaměstnavateli nevyhovují. Opakovaně si tyto ženy stěžují, že k nim pracovnice úřadů práce přistupují jako k lidem, kteří nechtějí pracovat. Formální přístup úřadů práce se projevuje i v situacích, kdy nezaměstnané uchazečky projeví vlastní iniciativu získat práci a dostanou se tak nechtěně do kolize s požadavky konkrétního úřadu práce. V jednom případě byla klientka nucena podat stížnost na postup úřadu práce na Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR, načež její stížnost byla ministerstvem vyřízena kladně. Jednalo se o to, že uchazečka o zaměstnání, matka pečující o nezletilé dítě, které úřad práce dlouhodobě nebyl schopen reálně zprostředkovat zaměstnání, uviděla ve výloze obchodu vývěsku, že přijmou okamžitě prodavačku. To bylo v pátek. Ihned na vývěsku reagovala; zašla do obchodu a dohodla se s vedoucím (majitelem), že v pondělí přijde dojednat podrobnosti a bude se ucházet o volné místo, resp. bude v prodejně chvíli pomáhat. To se také stalo. Klientka pobyla v pondělí asi dvě hodiny

v prodejně, pomohla rovnat zboží, ale žádnou

smlouvu nepodepsala, žádný plat za to nedostala. Po dvou hodinách jí příslušný vedoucí pracovník sdělil, že ji nepřijmou, protože nevyhovuje jejich požadavkům, a vystavil jí potvrzení, že se v dané prodejně ucházela neúspěšně o zaměstnání. Klientka toto potvrzení odevzdala na příslušném ÚP. K jejímu zděšení jí bylo vydáno rozhodnutí o vyřazení ze seznamu uchazečů o zaměstnání a rovněž jí byla zastavena výplata dávek v nezaměstnanosti pro závažné porušení povinností uchazeče o zaměstnání. Toto porušení povinností mělo spočívat v tom, že klientka nenahlásila úřadu práce tři dny předem skutečnost, že nastupuje do zaměstnání. Z výše uvedeného popisu je zřejmé, že klientka jednak do žádného zaměstnání 5

nenastoupila, jednak to, že postupovala velmi flexibilně a okamžitě reagovala na nabídku práce, přičemž objektivně nemohla splnit zcela formální požadavek hlásit nástup do zaměstnání tři dny předem. Naštěstí bylo stejného názoru i Ministerstvo práce a sociálních věcí. V současné době je klientka opět evidována jako uchazečka o zaměstnání na příslušném úřadu práce.

Jako velmi problematická se jeví možnost získat rekvalifikační kurzy u úřadu práce. Problém se jeví tak, že úřady práce postupují vůči nezaměstnaným ženám poměrně jednotně pokud jde o umožňování získat rekvalifikaci. Např. rekvalifikaci v počítačovém kurzu podmiňují - dle sdělení klientek – maturitou a věkem maximálně 35 let. Např. klientce, která sice měla příslušné vzdělání, avšak vracela se na trh práce po více než patnácti letech a její znalosti z oblasti účetnictví již nebyly aktuální, byla rekvalifikace úřadem práce zamítnuta proto, že její dosavadní vzdělání bylo shledáno dostatečným.

Podle § 33 zákona o zaměstnanosti má úřad práce věnovat zvýšenou péči těm uchazečům o zaměstnání, kteří ji pro svůj zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo z jiných vážných důvodů potřebují. Dále jsou v zákoně vyjmenovány konkrétní kategorie osob, kterých se zvýšená péče týká. S těmito kategoriemi osob může (a v některých případech musí) být ve spolupráci s uchazečem či uchazečkou vypracováván individuální plán směřující ke zvýšení možnosti uplatnění uchazeče na trhu práce. Na základě poznatků ČHV lze konstatovat, že možnosti pomoci a práce s nezaměstnanými, které z uvedeného ustanovení vyplývají, nejsou v praxi úřady práce aplikovány buďto vůbec, nebo jsou používány velmi sporadicky.

Závěrem lze říci, že situace na trhu práce v České republice zůstává téměř beze změny. Diskriminační přístup k některým kategoriím nezaměstnaných žen ze strany potenciálních zaměstnavatelů přetrvává. Prokazatelnost takového jednání je v praxi velmi problematická.

Konkrétním pomocníkem jak nezaměstnaným, tak i

zaměstnaným ženám, které se domnívají, že jsou diskriminovány, by měly být úřady práce. Praxe bohužel ukazuje, že přístup pracovníků/ic v těchto úřadech je často formální, a nezaměstnané ženy místo aby zde měly pocit pomoci a porozumění, nabývají nezřídka dojmu, že jsou ponižovány, a z povinných návštěv úřadu práce mají obavy. 6

Na úplný závěr ještě „perlička“, i když se týká muže. Pan Tibor G. pracuje jako popelář. V pracovní době ho na jeho pracovišti přepadl a surově zmlátil XY, zaměstnanec téhož zaměstnavatele, jehož pracoviště se však nalézá na druhém konci města. Záležitost je předmětem šetření Policie ČR. Pan Tibor G. byl převezen k lékaři a byl uznán práce neschopným na více než 10 pracovních dnů. Po návratu do zaměstnání mu zaměstnavatel předal písemnou výtku pro porušení pracovní kázně - rvačku na pracovišti -

s tím, že bude-li se porušování pracovní kázně

opakovat, bude s panem Tiborem G. rozvázán pracovní poměr. Tolik na dokreslení, že pracovní diskriminace se netýká jen žen.

JUDr. Daniela Světlíková, ČHV

7

3.

SITUACE OPUŠTĚNÝCH DĚTÍ

Jako filmová dokumentaristka jsem se v posledních patnácti letech snažila popsat, prožít a pochopit svět dětí, které nemohou žít se svými biologickými rodiči. Prošla jsem všechny typy ústavních zařízení, kde tyto děti nedobrovolně žijí, a poznala jsem stovky náhradních rodin. Moje zpráva je založena na praktických zkušenostech filmařky, která veškeré teorie musí umět kamerou zdokumentovat - je tedy podložena konkrétními osudy, které jsem poznala v letech 1993 – 2006.

Problematika těchto dětí se u nás systémově neřeší, podle statistik neziskových organizací tři čtvrtiny dětí, které ztratily rodiny, žijí v ústavní péči. Tím je porušováno základní právo dítěte, právo na život v rodině. Tragédie malého opuštěného jedince je právě v jeho faktické opuštěnosti, bezbrannosti

a

v neexistenci zásadní zájmové skupiny, která by jej hájila.

Z izolace opuštěných dětí od zájmů i života majoritní společnosti těží státem hájená zařízení kolektivní výchovy, která jsou zřízena pro více či méně důstojné přežití dětí od kojeneckého věku do dospělosti, v případě dětí s vážnými handicapy až do smrti.

Stát po roce 1990 nezauvažoval o změně systému a zvýhodnění rodinné náhradní výchovy (osobně jsem se o tom přesvědčila při jednání s tehdejším ministrem práce a sociálních věcí Vodičkou) a převzal komunistický princip výchovy opuštěných dětí a dětí odebraných z rodin. Zákonem uznaná přednost rodinné výchovy před ústavní se dodnes neuskutečnila.

Novela zákona o rodině upřednostňuje práva rodičů před právy jejich opuštěných nebo odebraných dětí. Častá nekompetentnost pracovnic sociálních odborů a nekonečné lhůty soudních řízení zcela zásadně prodlužují čas života dětí v ústavní výchově. Zhoršující se situace sociálně slabých rodin, nárůst násilí mezi dětmi, ale i vyšší procento novorozenců se zdravotními a mentálními handicapy zvyšují počet dětí v ústavní péči. Stát investoval obrovské sumy nejen do úpravy stávajících zařízení, ale stavěl a staví další - nutno říci, že přívětivější - pro děti i 8

personál.

Děti se v nich dělí na menší skupiny, kterým se říká rodina, jejich

ubytování se podobá standardnímu bytu, ale způsoby výchovy zůstávají ve své podstatě nezměněny. Střídající se „tety“ naučí děti určitým praktickým dovednostem, osladit si čaj a třeba i upéct koláč, ale zásadním životním vztahům je naučit nemohou, a nemohou je především zbavit citové deprivace z nedostatku péče tzv. vlastní osoby. Nemohou je - díky určitému luxusu zařízení a kolektivní výchově - ani naučit osobní odpovědnosti, bez níž se dospělé děti po odchodu z ústavu neumějí orientovat v normálním životě. Neumějí si najít a udržet práci ani vztahy s partnery a okolím. Proto občanská sdružení a obce budují „ domy na půli cesty “, kde se dospělí absolventi ústavní výchovy učí žít na svobodě.

Systém odebírání dětí z rodin (kromě zákonné úpravy, že o předběžném opatření o odejmutí dítěte z rodiny rozhoduje soud) se nezměnil. Vzhledem k současné praxi obecních zastupitelstev při rozhodování o vystěhování rodin neplatících nájemné, aniž by byl zajištěn sociální byt pro rodinu, stoupá počet dětí v ústavních zařízeních. Podle vyjádření ředitele odboru Ministerstva školství a tělesné výchovy, které jsem si vyžádala, „sociální péče odebírá další a další děti, které není kam dát a stav je neudržitelný“.

Stav je neudržitelný, protože ústavy pro výchovu dětí jsou v gesci několika ministerstev, která navzájem špatně komunikují. Proto nechci udávat žádné počty dětí v ústavní výchově, nedopracovala jsem se k žádné věrohodné statistice. Zveřejněné údaje v tisku a odborných časopisech úředníci ministerstev popírají, ale jejich údaje zase nekorespondují s tím, co vidím v ústavech. Například Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) podle údajů krajů vytváří registr dětí, které byly nabízeny žadatelům o adopci nebo pěstounskou péči nejprve v krajích a poté v celé republice, ale náhradní rodina se pro ně nenašla. MPSV každoročně uvádí, že se jedná přibližně o tisíc dětí, které nelze umístit do rodin. Z toho MPSV vyvozuje, že je málo zájemců o pěstounskou péči, že není zájem o děti s postižením, romské a poloromské děti. Pěstounských rodin opravdu není tolik, kolik by jich mělo být, aby se situace mohla zásadně

změnit, ale znám řadu pěstounů, kteří marně žádají o

svěření dítěte do své péče a přitom žádají právě o děti s postižením nebo o děti romské.

9

O vhodnosti umístění dítěte do rodiny prakticky rozhoduje sociální pracovnice v místě trvalého bydliště matky (pracovnice bývá i zákonnou opatrovnicí dítěte), většinou po dohodě s vedením ústavu, kde je dítě umístěno. Pokud sociální pracovnice usoudí, že konkrétní dítě není vhodné k tomu, aby žilo v rodině, dítě není vůbec zařazeno do žádného seznamu a zůstává v ústavní péči. Tím jsou samozřejmě naprosto zpochybněny počty dětí v ministerském registru. Často se jedná o děti zdravotně nebo rasově handicapované, kde sociální pracovnice podle svého názoru usoudí, že se pro něj náhradní rodina nenajde, a tak předem znemožní jednání o hledání rodiny pro toto dítě.

Pokud si takové dítě najde pěstoun v ústavu sám, nebo i s pomocí neziskové organizace, vymkne se „ péči“ sociálního odboru a o dítě musí žádat u okresního soudu.Vzhledem k délce soudních termínů se tak pobyt dítěte v ústavu prodlouží o měsíce, někdy i o léta.

Do registru nabízených dětí pro náhradní rodinnou péči se nedostanou někdy i děti zdravé a „bílé“. Během natáčení loňského dokumentu „Děti bez lásky … i s láskou “ jsem našla tři takové děti. V prvním případě si již ověření pěstouni, oba s akademickými tituly, našli v dětském domově desetiletou dívku, polosirotka, o níž ředitelka domova rozhodla, že se nehodí do pěstounské péče. S pomocí neziskové organizace Sdružení pěstounských rodin se podařilo po více než dvou letech (!) dostat dívku do jejich rodiny. Ve druhém případě šlo o malé dítě s předpokládaným handicapem, který se po půlročním pobytu v rodině nepotvrdil, vyplýval jen z citové deprivace dítěte. Pěstouni tohoto dítěte potvrdili, že ani další dvě handicapované děti, které byly v jejich pěstounské péči, nebyly uznány za vhodné pro život v rodině a pěstouni je získali soudním rozhodnutím na základě své žádosti.

Třetím případem byl zdravý čtyřletý chlapec, hned po narození umístěný na základě předběžného opatření do kojeneckého ústavu. Jeho těžce postiženou sestru získala pěstounka soudní cestou, díky podpoře ředitelky ústavu sociální péče. O chlapce pak tatáž pěstounka žádala několik měsíců. Poté, co jsem případ natočila (se svolením a velkou podporou ze strany vedení kojeneckého ústavu, které se marně domáhalo odchodu chlapce do rodiny), byl chlapec k pěstounce propuštěn na

10

hostitelskou návštěvu. Návštěva je sice už několik měsíců prodlužována, ale bez nároku na jakékoli finanční úhrady pro pěstounku.

Řada pěstounů o problémech při získávání dětí do své péče nechce veřejně mluvit, protože se bojí dalších komplikací ze strany úředníků, policie a soudců.

Kauza : pěstounka s odborným školením pro výchovu předčasně narozených dětí navštěvovala na žádost ředitele domova pro děti od 0 do 3 let roční holčičku (porodní váha 60 dkg, v 1 roce 4 kg, ležící, apatické dítě). Po několika návštěvách pěstounky v ústavu se u tohoto ročního dítěte poprvé objevil úsměv a začalo se lépe vyvíjet. Proto si pěstounka zažádala o povolení návštěvy dítěte do své rodiny. Dítě po několika dnech života v rodině začalo lézt, sedlo si, postavilo se, dobře jedlo, bylo spokojené. Po čtrnácti dnech ale sociální pracovnice pobyt dítěte v rodině neprodloužila se zdůvodněním, že postižení dítěte je hluboké, potřebuje intenzivní péči 24 hodin denně, což rodina zajistit nemůže. Pěstouni se obrátili na soud, který po šestnácti měsících, kdy rodina dítě stále navštěvovala, zrušil ústavní výchovu dítěte a dítě do této rodiny umístil. Šestnáct měsíců strádání dítěte v ústavní výchově nebylo v tomto případě zaviněno dlouhými lhůtami soudu, ale nesouhlasem sociální pracovnice. Ta využila všech prostředků, vyplývajících z jejích kompetencí, ke zmaření spojení dítěte s rodinou, kterou ona neuznala za vhodnou.

Další kauzou nefungujícího systému v péči o odebrané děti je příběh sourozenců, kteří byli z rodiny soudně odebráni pro špatnou péči rodičů a byli umístěni do dětského domova. Poté soud rodiče zbavil práv a povinností vůči těmto dětem. Děti žily v dětském domově šest let, aniž by rozhodnutí soudu bylo dáno na vědomí ředitelce domova. O důležitých věcech v životě dětí - jako jsou operace, výdej pasu, výběr mezi studijním a výučním oborem - tedy celá léta rozhodovali rodiče, kteří výrok soudu ignorovali.

Bolestivými kauzami

jsou příběhy dětí, které byly umístěny do dětských

domovů, protože jejich matky jsou ve výkonu trestu. Znám příběh pěti sourozenců, kteří po své matce velmi touží a ředitelka dětského domova je za matkou vozí na pravidelné návštěvy. Děti tak neztratí kontakt s matkou, ale i po jejím propuštění

11

zůstanou v dětském domově, protože matka za stávající situace nikde nesežene byt, kde by mohla s dětmi žít.

Řada dalších dětí musí zůstat v ústavní péči třeba celé dětství, protože rodiče dítě občas navštěvují a nepřejí si, aby opustilo ústav a vyrůstalo v jiné rodině. Je jim vyhověno, i když neplatí ani ošetřovné, ani výživné.

Téma času dětí, který musí dítě prožít bez vlastního rozhodnutí v ústavním zařízení, je téma zcela neošetřené. Různé metodické pokyny pro ústavy sice tvrdí, že dítě má být v ústavu jen po dobu nezbytně nutnou - než se vyřeší poměry v jeho rodině nebo než se najde rodina náhradní - v praxi však délka života dítěte v ústavu není ničím omezena. Znám velké rodinné skupiny dětí, které jsou jen z bytových důvodů umístěny v ústavu i několik let.

Kauza : otec opustil rodinu, matka byla vypovězena z bytu jeho rodičů, tři děti byly ihned odebrány a dány do dětského domova, s nejmladším dítětem matka žije v azylovém domě. Řádně platí nájem a o dítě se vzorně stará. Marně žádá o přidělení jedné místnosti a zrušení ústavní výchovy dětí. Nehledě na citové strádání matky i dětí je takové jednání v rozporu s hospodárným nakládáním veřejnými prostředky. Pobyt tří dětí v dětském domově stojí téměř ¾ milionu korun ročně.

V některých zařízeních potkávám pracovníky, jimž bych dítě nesvěřila ani na procházku. Procento nekompetentních a nelaskavých vychovatelů narůstá úměrně podle věkových kategorií dětí a jejich sociálního postoje - od profesně, často i lidsky dobře vybavených zdravotních sester kojeneckých ústavů, přes lhostejné, zcela vyhořelé vychovatelky pubertálních dětí, po vychovatelsky neschopné, někdy i kruté hlídače dětí ve výchovných ústavech.

Na pedagogické pracovníky dětských domovů a výchovných ústavů - tedy polepšoven, pasťáků, (pro děti školou povinné teď přejmenovaných na dětské domovy se školou) - se vztahuje zákon o školských zařízeních pro výkon ústavní a ochranné výchovy (znění č. 383 / 2005 Sb.). Každý pedagogický pracovník musí před nástupem podstoupit a sám si hradit psychologická vyšetření a podle výsledku vyšetření může být přijat do pracovního poměru. Podle sdělení ředitele odboru 12

MŠMT klesl proto počet zájemců o tato místa, a některá zařízení musela být sloučena. Pro ústavy v gesci Ministerstva zdravotnictví a MPSV tento zákon neplatí.

Zvláštní kapitolou je vzdělávání v ústavní a ochranné výchově. V posledních letech jsem nepoznala zařízení, kde by bylo upíráno vzdělání i těžce postiženým dětem. Úroveň vzdělávání mezi jednotlivými zařízeními - v dětských domovech se školou i v ústavech sociální péče - je zarážející, a je závislá pouze na osobnosti ředitele zařízení.

Děti z dětských domovů navštěvují školy v obci nebo okolí, většina z nich pokračuje v učňovských oborech, studenti jsou stále výjimkou. Právě na přístupu k učení a na poznání smyslu vzdělání pro život se ukazuje rozdíl mezi dětmi z rodin a ústavů. Ústavní děti, které žijí více let v kolektivu, nemají motivaci k učení, nemají se pro koho učit, sami sebe si neváží, nechápou se jako jedinečné individuality, které se mají a mohou prosadit. Většina středoškoláků z dětských domovů jsou děti, které byly odebrány z rodin později, nebo přišly do dětského domova z vlastní vůle. Vysokoškoláci jsou naprostou výjimkou a dokončují studium většinou jen díky podpoře některé nadace. Velkou nadějí pro nadané děti z dětských domovů je zařízení Kellnerovy nadace škola Open gate.

Úroveň výchovy v dětských domovech se dá do značné míry posoudit podle toho, jak dokáží motivovat mimoškolní činnost dětí. Většinou se děti ve volném čase trochu učí, proběhnou se a pak sledují televizi nebo video. Zákaz sledování televize je zásadním trestem snad ve všech zařízeních. V ústavech, kde je třeba i 60% romských dětí, často neexistuje zajištění pravidelné hudební nebo i pohybové výchovy, a tyto děti, tradičně hudebně a pohybově nadané, neumějí ani zpívat, jejich přirozené nadání není rozvíjeno. Vedení domova to většinou vysvětluje nedostatkem volného času starších dětí, které musejí z ústavů, umístěných do malých obcí, dojíždět na školy druhého stupně, nebo absolutním nezájmem dětí o jakoukoli práci ve volném čase.

Nepochybnou nadějí pro řadu dětí je možnost zřizování soukromých malokapacitních domovů nebo dětských domovů, které fungují jako rodina, ředitelem a vychovatelkou jsou manželé, kteří musí mít odpovídající vzdělání a starají se o 713

10 dětí. Velkým zlomem v systému je řada zařízení Fondu ohrožených dětí (FOD) Klokánek, která poskytují okamžitou pomoc dětem v nouzi. Jejich sociální pracovnice pracují s rodinou dětí tak, aby se děti mohly vrátit zpět, nebo pro ně vyhledávají náhradní rodiny. Pobyt dětí v těchto zařízeních je časově omezený na několik měsíců, systém výchovy se blíží rodině - v bytě žijí jen tři, čtyři děti, a mají jen dvě stálé vychovatelky, které se střídají po týdenní službě. Klokánek je tedy pro děti příznivější, rodinně orientovaná krátkodobá péče. Bohužel, jeho existence vzbuzuje hněv některých ředitelů stávajících zařízení, především kojeneckých ústavů, respektive zařízení pro děti ve věku od 0 po 3 roky, sdružených ve společnosti sociální pediatrie. Zcela asociálně reagují na skutečnost, že některé matky, které se při porodu zřeknou svého dítěte, umístí dítě do Klokánku místo do kojeneckého ústavu. Tím se samozřejmě narušuje léta budovaná pozice ředitelů, kteří jsou zvyklí spolurozhodovat o délce pobytu dětí v ústavech a o jejich osudu.

Spousty krásných slov, frází a teorií, které minulý režim neznal, dnes běžně používají všichni, kteří rozhodují o dětech, jejichž rodina selhala. Praxe se ale mění pomalu a opravdu jen díky několika osvíceným odborníkům a

neziskovým

organizacím jako je FOD, Středisko náhradní rodinné péče, STŘEP, Sdružení pěstounských rodin, Rodina sv. Zdislavy a dalších a díky podpoře nadačních fondů a nadací (např. Rozum a cit, Výbor dobré vůle - Nadace Olgy Havlové, Naše dítě, Konto Bariéry) - tedy nestátním organizacím, které před listopadem 1989 nemohly existovat.

Ljuba Václavová Autorka je filmová dokumentaristka a publicistka, členka správní rady a předsedkyně poradního sboru Fondu vzdělání pro udílení stipendií dětem zdravotně a sociálně handicapovaným Výboru dobré vůle - Nadace Olgy Havlové

14

4.

PRÁVA SENIORŮ

V roce 2006 byly definovány zákonné prvky pro vytvoření moderního systému sociální práce a sociálních služeb, včetně standardů kvality sociálních služeb (zákon o sociálních službách č. 108/2006 Sb. a prováděcí vyhláška zákona č. 505/2006 Sb.), které představují významný posun v respektování lidských práv a práv spotřebitelů jako uživatelů sociálních služeb. Tato skutečnost se velmi významně dotýká seniorů. Nová právní úprava odpovídá preferencím a potřebám seniorské populace a vytváří prostředí pro vznik a rozvoj systému individuálních domácích služeb, podporujících setrvávání starých lidí v jejich přirozeném sociálním prostředí.

Nekvalitní péče a špatné zacházení se seniory ze strany poskytovatelů sociálních služeb by mělo být eliminováno systémem pravidelných opakujících se sociálních šetření v domácnostech osob pobírajících příspěvek na služby. Kvalifikovaní sociální pracovníci budou sledovat využití příspěvku a zjišťovat potřebu a rozsah sociálních služeb v komunitách. Přestože se jedná o změny velkého rozsahu, které se dotknou velmi vysokého počtu občanů ČR, není jim - např. ze strany medií - věnována náležitá pozornost.

V rámci poskytování domácí zdravotní péče stále ještě není dostatečně podporován rozvoj integrované domácí péče (kombinované terénní zdravotně sociální služby), jež je významnou podporou rodin pečujících o nesoběstačného seniora v domácím prostředí. Takové kombinované služby jsou ve vyspělé Evropě samozřejmostí a lze jimi předejít nutnosti umístění seniora do ústavní péče a tím i vynaložení poměrně značných finančních prostředků. Možnost žít v přirozeném sociálním prostředí je předpokladem pro udržení, popřípadě i rozvoj společenského postavení seniorů. Nový zákon tyto kombinované služby neodmítá, a zdá se, že sama praxe si takové služby sama vynutí.

Pečující rodiny však stále ještě postrádají respitní služby pro dočasné pobyty seniorů, které jsou potřebné v zájmu regenerace sil pečujících osob. Tato možnost existuje pouze v jedné pětině obcí ČR. Přičemž rodina - jako základní článek společnosti - vytváří bezpečný prostor pro život seniorů, pomáhá jim udržet si 15

nezávislost, samostatnost, je prostorem mezigenerační solidarity a brání sociálnímu vyloučení starých lidí.

Pokud jde o bydlení, stále chybí dotační politika obcí, jež by zvýhodňovala investory, kteří budou stavět různé typy integrovaného bydlení, např. komunitní bydlení, chráněné bydlení apod. Odpovídající bydlení je pro seniory zvlášť důležité. Oddaluje nebo zamezuje odchod seniorů do objektů a zařízení, kde jsou odloučeni od rodin a ztrácejí dosavadní společenské kontakty. Podpora nových multifunkčních forem bydlení pro seniory a nové formy podpory přiměřených úprav domácího prostředí, zejména pro seniory závislé a nesoběstačné, může tak pomoci eliminovat problémy seniorů pokud jde o bydlení.

Přes veškeré zdůrazňování významu domácího prostředí zůstává pro mnohé seniory pobyt v ústavech žádanou, někdy jedinou vhodnou variantou. Nedostatek kvalitních rezidenčních zařízení pro seniory ovšem způsobuje, že čekací doby na přijetí jsou nepřiměřeně dlouhé. Nezřídka je od žadatelů - zcela nemorálně i ve veřejných zařízeních - vymáhána vysoká částka za umístění jako „sponzorský dar“. Tyto tzv. dary mnohdy reprezentují celoživotní úspory žadatele anebo překračují jeho možnosti. Pokud je žadatel senior nespokojen se službami v takto dosaženém bydlení a odejde z něj, na vrácení daru mu nevzniká nárok. Z hlediska volby domácí či rezidenční péče tak není vždy respektováno právo volby závislého člověka a jeho rodiny.

V sociálně právní ochraně seniorů je opomíjeným, ale velmi závažným - lze říci celosvětovým - problémem týrání a zneužívání seniorů. Jde o problematiku, která začíná ztrátou respektu u bližních a může končit otevřeným násilím z jejich strany. Je velkým nedostatkem, že žádná instituce v ČR nemá údaje o rozsahu a místech týrání, zneužívání a otevřeného násilí vůči seniorům, i když se ví, že tyto jevy jsou časté. Podle zkušeností odhadují ti, kteří se problematikou seriózně zabývají, že podíl psychicky a tělesně týraných seniorů přesahuje u nás 5%-ní podíl, uváděný v západních demokratických zemích, což by v České republice představovalo více než 60 000 konkrétních týraných osob. Světová zdravotnická organizace (World Health Organization) uvádí, že 4 - 6 % seniorů se setkalo s některou z forem domácího násilí. V ČR je problematice týrání seniorů věnována velmi malá pozornost, přestože 16

statistika mluví o tom, že 13% respondentů z řad seniorů se setkalo s fyzickým napadením, 20% se setkalo s psychickým týráním. Pouze 16% seniorů přizná, že byli týráni, ale 84 % týrání vůbec nepřizná (průzkum Zdravotní fakulty Jihočeské univerzity z roku 2005).

V rámci individuálního bezplatného sociálně právního poradenství se pracovnice Českého helsinského výboru zabývaly několika případy špatného zacházení se seniory v rodinách i ústavech. Podrobné zkoumání a monitorování takových jevů, jako je zneužívání, týrání, omezování seniorů včetně domácího násilí, je velmi důležitou aktivitou, která si zasluhuje daleko větší pozornost. Proto se Rada pro seniory při Českém helsinském výboru a Život 90 letos aktivně zapojily do mezinárodní kampaně za Světový den proti násilí na seniorech, která byla vyhlášená ke dni 15. června 2006. V období 8. až 15. června 2006 proběhla týdenní intenzivní informační kampaň zaměřená na zvyšování povědomí o týrání, zneužívání a zanedbávání seniorů, včetně včasného rozpoznání příznaků a také informací, kam se lze obrátit o pomoc. Účastníci/ice se tak zapojili do této celosvětové sítě organizací, které proti násilí na seniorech bojují.

Postupně vznikají rady seniorů a rady pro seniory. Jejich úkolem a účelem je zastupovat zájmy starších občanů dané země. Jsou politicky i nábožensky neutrální a nezávislé. Po dohodě s vedením měst a obcí působí jako mluvčí starší generace, a to ve spolupráci se všemi, kdo se zabývají problematikou stáří a stárnutí. Jejich povinností není jen na problémy upozorňovat, ale i konstruktivně se podílet na jejich řešení. Těžiště těchto rad je především v sociální politice.

V Českém helsinském výboru byla např. Rada pro seniory ustanovena 22.4.2004. Má 16 členů, z toho 1 předsedu a 2 místopředsedkyně. Partnerem v tomto projektu se stalo občanské sdružení Život 90. Rada pro seniory při ČHV je složena ze seniorů dobrovolníků, expertů a odborníků, nebo těch, jejichž věk je blízký seniorskému. Rada se věnuje m.j. monitoringu plnění „Národního plánu přípravy na stárnutí v letech 2003 – 2007“ a monitoringu příslušné legislativy.

Ve snaze informovat seniory byla též v ČHV (za finančního přispění Evropské unie) zřízena webová podstránka www.seniori.org 17

Co lze na těchto stránkách najít? Především: jak založit radu pro seniory, právní poradnu z oblasti občanského, sociálního, pracovního či správního práva. Dále je zde možné najít dokumenty o dobrovolnické činnosti, o tom, co se děje v Evropské unii a také něco o životním stylu a vzdělávání v univerzitách třetího věku.

A čeho bylo již dosaženo? Pracovnice/íci projektu se aktivně účastnili všech veřejných jednání Výboru pro sociální politiku a zdravotnictví Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, kde připomínkovali zákon o sociálních službách a o novelizaci dalších právních norem. Jejich aktivity přispěly hlavně k dokončení legislativních prací na uvedeném zákoně, který vešel v platnost k 1.1. 2007. Zmíněný druh aktivit má nesporně velký význam pro rozvoj plnohodnotného života seniorů.

V České republice bohužel neexistuje organizace, jež by systematicky monitorovala porušování lidských práv seniorů, zejména špatné zacházení a týrání. Nejsou shromažďovány údaje o takových případech a jejich analýzy. Objektivně není přesně znám rozsah a hloubka ubližování a týrání seniorů jako vážného společenského jevu, a proto nelze nastavit kritéria pro prevenci a následná opatření. Problém však představuje i násilí, které se odehrává v institucích, jako např. nemocnicích, léčebnách dlouhodobě nemocných a domovech důchodců. Je velmi potřebné seznamovat s problematikou veřejnost, hovořit o ní a poukazovat na její existenci.

Je proto také nezbytné pokračovat v podpoře projektů se specifickým zaměřením na seniory, a to především projektů směřujících do oblasti vyšší informovanosti a bezpečnosti seniorů, do oblasti služeb a poradenských center v místech bydlišť, tzn. i na vesnicích.

Dne 28. listopadu 2006 proběhla v Praze mezinárodní konference s názvem „Týrání a zanedbávání seniorů, výskyt, rozpoznávání, zjišťování a prevence“. Erudovaní odborníci se na vysoké úrovni věnovali diskusi o monitorování a eliminaci těchto jevů. Výstupy jsou k dispozici na centrálním webu pro seniory www.seniori.og

18

Navzdory tomu, že v ČR je evidována velice nízká funkční gramotnost, chybí u nás komplexní vzdělávací programy, které by starším zaměstnancům a seniorům usnadnily přístup k moderním technologiím. Neexistuje komplexní dotační program, který by podporoval řešení tohoto problému, a který by byl reakcí na existující velice závažný kulturně sociální či: sociokulturní problém. Vzdělání je jednou z podmínek pro aktivní a

plodný život. Možnost celoživotního vzdělávání je nezbytným

předpokladem pro udržení znalostí a schopností stárnoucích osob a seniorů. Vzdělávání přispívá k humanizaci, k sociální integraci a kvalifikaci, umožňující uplatnění na trhu práce. V této souvislosti se jeví nabídka vzdělávacích programů a oborů univerzit třetího věku na 21 českých vysokých školách se čtyřmi tisíci seniory pro 1,85 mil. seniorů jako nedostatečná.

V oblasti zaměstnanosti neexistují komplexní programy, které by podporovaly a motivovaly zaměstnavatele a zaměstnance ke zvýšení adaptability a flexibility během pracovní kariéry. Naplňování národního akčního plánu zaměstnanosti je nedostatečné s ohledem na přetrvávající rigidní právní úpravu různých forem výkonu práce s přihlédnutím k potřebám a možnostem zaměstnavatelů a zaměstnanců. Soudy nereagují pružně na zavádění právní regulace ochrany před diskriminací (z hlediska věku) v pracovně právních vztazích. Je třeba jednoznačně zahrnout rozhodování soudů v této otázce mezi obecnou pracovněprávní agendu. Naprosto běžně je porušován zákon a dochází k diskriminaci v odměňování zaměstnanců starších šedesáti let, kteří za stejnou práci pobírají odměnu nižší než

mladší

zaměstnanci. Směrnice č. 3 Evropské strategie zaměstnanosti není dostatečně realizována.

Dosud nebylo dosaženo celospolečenské dohody o budoucím uspořádání důchodového systému a jeho základních principů. Ve veřejnosti se vytváří a přetrvává

falešná představa, že výplata důchodů je darem státního rozpočtu,

hrazeným ze všeobecných daní. Není jasně řečeno, že jde o systém sociálního pojištění, který má vlastní finanční zdroje (v pojistném), které procházejí státním rozpočtem pouze z důvodu absence samostatné sociální pojišťovny. V posledních dvou letech dokonce dochází k omezení valorizace důchodů pouze na úroveň minimálních podmínek zapsaných v zákoně, a tím se dále rozvírají nůžky mezi důchodem a mzdou. K diskriminaci dochází v povinnosti zdaňovat starobní důchody, 19

které dosáhnou výše přes Kč 16.500,- (povinnost vyplývá ze zákona č. 669/2004 Sb. ve znění pozdějších předpisů).

Tento příspěvek si nedělá ambice obsáhnout všechny problémy, se kterými se senioři v naší společnosti setkávají. Je však výčtem těch nejzávažnějších, které naše organizace považuje za nutné zmínit. Helena Kunstová, Olga Baslová, ČHV

20

5.

K VÝVOJI INTEGRACE CIZINCŮ

V uplynulém roce došlo z hlediska vývoje a prohlubování integrace cizinců k určitému zvolnění, jež je možno přičítat zejména určitému utlumení legislativní činnosti v této oblasti v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a následným zdlouhavým povolebním vyjednáváním, kdy jak činnost parlamentu, tak činnost exekutivy byly do značné míry omezeny na udržování dosaženého stavu, aniž by docházelo k pokračování a prohlubování diskusí nad dalším směřováním zmíněné koncepce.

Z hlediska legislativního tak můžeme za nejvýznamnější okamžik považovat spíše dosah evropské legislativy než českého zákonodárství, a to v souvislosti s nutností přímé aplikovatelnosti směrnice EU o právním postavení dlouhodobých rezidentů. Ta významným způsobem zlepšila právní režim cizinců z nečlenských zemí EU pobývajících na území ČR více než pět let. Právě význam evropské legislativy se zde projevil velmi výrazně. Toto zlepšení není totiž důsledkem liberalizace české právní úpravy z vlastní iniciativy, nýbrž je důsledkem vývoje společné evropské politiky v této oblasti. Smutnou skutečností je přitom zkušenost, že implementace této směrnice do českého právního řádu (novelizací zákona o pobytu cizinců) byla připravena nedostatečně, a to jak s ohledem na opožděnou účinnost této novely (o několik měsíců později než směrnice členskému státu ukládala), tak pokud jde o nedostatečnou připravenost cizinecké policie na nárůst žádostí cizinců okamžitě po vypršení lhůty k implementaci směrnice.

Uvedená situace představuje však z hlediska vývoje právního rámce integrace cizinců důležitý okamžik: poprvé se zde pozitivně projevuje účinek evropského práva a jeho význam pro úpravu zejména práv cizinců na území členského státu. Právní regulace pobytu cizinců na území tak již není vyhrazena výlučně českému právnímu řádu (českému zákonu o pobytu cizinců) s jeho často vytýkanými a jen postupně, pomalu odstraňovanými vadami, ale je zajištěna i obecnou úpravou postupně se vyvíjející a liberalizující úpravy na úrovni evropských předpisů, jež jsou českým zákonům nadřazeny.

21

Nepřipravenost cizinecké policie na přímou účinnost uvedené směrnice ovšem mimo jiné opět výrazně prokázala nedostatečnou kapacitu zejména některých regionálních úřadoven zvládat nápad činností, především opět ve vztahu k cizincům z nečlenských zemí. Ke konci roku sice došlo v tomto směru k určitému zlepšení, když v Praze byly otevřeny nové prostory určené právě pro cizince z tzv. třetích zemí, ale to, zda tímto dojde k nápravě nedůstojných podmínek a nepřiměřených čekacích dob na služebnách obecně, nelze zatím jednoznačně rozhodnout. Zcela nežádoucí jsou situace, kdy čekání ve frontách vystavuje cizince naprosto nedůstojnému kupčení s pořadím, což České republice - zejména v Praze - působí mimořádnou ostudu. Vedle problému s taxikáři pro turisty je právě kontakt s cizineckou policií pro usazující se cizince významnou „výkladní skříní“, podle níž mohou posuzovat obecné poměry ve státní správě.

Tato skutečnost je jen dokladem pokračující nedostatečné úrovně kvality činnosti cizinecké policie jako veřejné služby (ano, i její činnost má tento charakter, což ovšem právě z přímého kontaktu v mnoha případech skutečně nelze poznat). Cizinecká policie nadále jako součást veřejného ozbrojeného bezpečnostního sboru uplatňuje ve své činnosti spíše pravidla policejní bezpečnosti než principy dobré správy a otevřenosti. Dlouhodobě vytýkaná neprůhlednost činností cizinecké policie, neprofesionální přístup při vyřizování žádostí cizinců, nevstřícnost, neochota, jsou vážnou překážkou na cestě k modernizaci této složky veřejné správy. Důsledky této atmosféry pak přerůstají v nemalý výskyt korupce či přinejmenším vážných podezření. Právě toto prostředí je velmi náchylné ke korupci, jež může mít jak podobu pouliční (kdy policisté při provádění pobytových kontrol za úplatek přehlížejí např. pobyt cizince na území bez platného víza apod.), ale i vážnější, systémovou (kdy je rozhodováno - v rozporu se zákonem - ve prospěch žadatele, přičemž často je takový postup důsledkem srůstání určitých struktur, ať legálních či nelegálních).

Uváděné nedostatky lze pozorovat aniž by docházelo k větším změnám. Postupná liberalizace pobytových pravidel toho příliš nemění na zaběhnuté praxi. Nadále přetrvává vysoký stupeň formalismu, kdy např. sankce za nesplnění méně závažných povinností (např. nedodržení krátkodobých, na dny počítaných lhůt) je policií (ať už dle zákona či v mezích zákona daným správním uvážením) ukládána co možná nejstriktněji, zatímco lhůty pro rozhodnutí (jež svou délkou nemají co do 22

srovnání s jinými oblastmi veřejné správy obdoby – 180 dní místo obecných 30) nejsou ve značné části případů dodržovány, a to ani v případě, že taková situace má pro žadatele velmi negativní následky.

Nadále není - dle našeho názoru - důsledně respektováno zejména (v případech rušení pobytových oprávnění, především k trvalému či dlouhodobému pobytu, a při udělování správního vyhoštění) právo cizinců na respektování rodinného a soukromého života. Tímto nejsou postihováni jen dospělí cizinci, ale i děti. Např. ukončení pobytu nezletilých po několika letech pobytu na území, když navštěvovaly výlučně české školy a díky dlouhodobému pobytu hovoří především česky, je při povinnosti vrátit se do země původu rodiče, jež je pro ně de facto cizinou, zcela nepřiměřené a nehumánní. Takovéto případy přitom nejsou ojedinělé.

Domníváme se, že v souvislosti s liberalizací pobytových podmínek by měla být v rámci novelizace pobytového zákona důsledně věnována pozornost i těmto problémům, a že by měly být vytvořeny účinné mechanismy, jež by zaručily, že i cizinecká policie bude důsledně dodržovat všechny principy dobré správy a že toto dodržování nebude v rámci veřejné správy zcela neodůvodnitelnou výjimkou. Žel, s ohledem na svou omezenou, pouze doporučující funkci nemůže v tomto směru účinně působit ani jinak velmi agilní veřejný ochránce práv. Rovněž se domníváme, že by měl být důrazně zvážen rozsah soudního přezkumu rozhodování cizinecké policie, aby – vedle nezpochybňované snahy o zamezení jeho zneužívání – byla tato ochrana efektivně poskytována v případech, kdy je porušováno právo na respektování soukromého a rodinného života cizinců včetně nezletilých.

S rozpaky hodnotíme nadále i informační strategii cizinecké policie, zejména s ohledem na časté změny právní úpravy pobytu cizinců. Internetové stránky cizinecké policie na tyto změny totiž nereagují ani v českém jazyce, natož v jazycích, jež by umožnily cizincům s těmito změnami se skutečně a účinně seznámit. V situaci, kdy cizinecká policie vyžaduje (a logicky musí vyžadovat) od všech cizinců znalost zákona (včetně jeho častých změn), tuto situaci výrazně komplikuje to, že cizinci nemají odpovídající zdroj informací. Význam internetu a potřeba jazykových mutací i jejich odpovídající aktualizace jsou zřejmě velmi podceňovány.

23

I přes dlouhotrvající kritiku zcela nezměněn bohužel přetrvává nepochopitelný stav, kdy děti cizinců pobývajících na území ČR dlouhodobě zůstávají zcela mimo rámec zdravotního pojištění. Skutečnost, že příslušná právní úprava byla před několika lety z pochybných důvodů odmítnuta, by měla vést příslušné instituce (zejména

ministerstvo

zdravotnictví)

k tomu,

aby

své

úsilí

v tomto

směru

zintenzívnilo. To se však stále neděje.

Naše zásadní stanovisko - pokud jde o legislativu - musí směřovat k návrhu věcného záměru zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, který by měl nahradit současnou, tolik z hlediska právní úpravy i její implementace kritizovanou zákonnou normu. Nový zákon by měl - dle našeho názoru - jednoznačně odstranit některé základní nedostatky, totiž nejednoznačnost podmínek pro nabývání státního občanství, v podstatě neurčitá kritéria, která znemožňují využití návaznosti nabytí státního občanství na trvalý pobyt tak, aby se jednalo o skutečně jasně formulovaný a cizinci dopředu jednoznačně známý poslední integrační stupeň, předcházející jeho plné integraci do české společnosti. Nezbytné je rovněž vypořádat se s nevyhovující procesní praxí, kdy rozhodování o žádostech a udělení státního občanství je neprůhledné, negativní rozhodnutí nebývají řádně odůvodněna, spočívají v převážně většině na pouhé konstataci, že na udělení státního občanství není právní nárok. Opomíjet nelze ani skutečnost, že takováto podoba správního řízení neobstojí ani z pohledu koncepce boje proti korupci, kde podobný způsob rozhodování vede k tvorbě prostředí velmi náchylného k nezákonnému ovlivňování.

Právě v tomto bodě pokládáme za nevhodnou tu část zmíněného návrhu věcného záměru, která se snaží prosadit v rámci jinak potřebné novely ústavy (část umožňující v případech, kdy došlo např. k udělení státního občanství v důsledku protiprávního jednání, odebrání tohoto státního občanství) zakotvení principu, že na udělení státního občanství není právní nárok, do ústavního pořádku. Zastáváme zcela odlišný názor, totiž, že ačkoli na udělení státního občanství není právní nárok a to je příslušnému žadateli udělováno vždy na základě volné úvahy ministerstva vnitra, je třeba vycházet z toho, že takovéto rozhodování musí být podloženo racionálním postupem, musí být založeno na objektivním hodnocení řádně zjištěných skutkových okolností každého případu a musí být naplněny i obecně uznávané principy dobré správy a další právní principy. V tomto kontextu je třeba výrazně 24

zmínit princip legitimního očekávání, jímž se v rámci své výkladové praxe zabýval v loňském roce, byť v souvislostí s agendou jiného typu (jmenování soudců presidentem republiky), Nejvyšší správní soud. Jakkoli na udělení státního občanství není v řadě případů právní nárok, ministerstvo vnitra je povinno v rámci volné úvahy respektovat legitimní očekávání žadatelů, kteří splní všechny zákonné podmínky stanovené pro udělení státního občanství, a nesmí tohoto volného uvážení zneužívat, jak se často děje.

Řízení o udělení státního občanství nepodléhá soudnímu přezkumu, a to ani v rovině ústavního soudnictví (s výjimkou zvláštních případů). Jediným možným prostředkem kontroly volné úvahy ministerstva vnitra je pak sám ministr vnitra (a jeho rozkladová komise), ve velmi omezené míře pak veřejný ochránce práv (ani jemu však nepřísluší

zabývat se tím, zda v řízení nedošlo k porušení práv žadatelů

s ohledem na bezpečnostní vyjádření, jež dle zákona nejsou součástí příslušného spisu; rozhodnutí je v takovém případě zcela vyňato z jakéhokoli nezávislého přezkumu, a to včetně přezkumu institucí ombudsmana). Stojí rovněž za zvážení, zda by v souvislosti s uvedeným návrhem věcného záměru neměla být uvedená situace napravena. Zda by vedle již zmíněného zpřesnění zákonných podmínek pro udělení státního občanství neměla být stanovena přesnější pravidla i pro rozhodování ministerstva vnitra, a zda by neměl být konečně zaveden určitý nezávislý přezkum jeho rozhodnutí. Stávající podoba uvedeného řízení je totiž dle našeho názoru v rozporu se základními principy dobré správy.

Pozitivně vnímáme snahu zavést v rámci nové právní úpravy, a to jak pobytu cizinců, tak udělování státního občanství, novou podobu jazykových zkoušek. Tato snaha vychází ze zásady, že má-li být cizinec na daném území skutečně integrován, musí prokázat, že je integrován především sociálně. Nezbytnou součástí této integrace je pak jazyková schopnost interakce s hostitelským prostředím. Jazykový test (případně i test z „kulturních“ znalostí) je efektivní cestou, jak zaručit, že daný cizinec skutečně dosáhl potřebného stupně integrace a může fungovat jako plnohodnotný člen české společnosti. Diskusi bude ještě třeba vést ohledně toho, jaká úroveň znalosti češtiny bude vyžadována pro trvalý pobyt a pro státní občanství, stejně jako to, jakou podobu bude mít systém veřejné podpory výuky češtiny pro cizince. 25

Nový školský zákon a navazující jeho postupná aplikace výrazně zkomplikovala život všem cizincům, kteří vyžadují pro své děti např. umělecké, jazykové či předškolní vzdělávání. To totiž nová úprava nezaručovala jako bezplatné, a to ani pro cizince s trvalým pobytem. V průběhu roku došlo sice díky novele k určité nápravě, otázkou však je, zda je dané řešení ideální, a především, proč vůbec muselo docházet k tak absurdním situacím, kdy např. ve smíšených rodinách bylo nutno vysvětlovat, proč za jedno dítě musí rodiče platit a za druhé nikoli, případně, které z více dětí bude moci např. chodit do umělecké školy, když na všechny se v rodině peněz nedostává. JUDr. Petr Smolík, Ph.D. ČHV

26

6.

POSTAVENÍ ŽADATELŮ O AZYL A JINÝCH OSOB, KTERÉ POTŘEBUJÍ OCHRANU

V roce 2006 požádalo o azyl 3016 žadatelů, z toho 268 uspělo a azyl skutečně získalo. Z výše uvedeného údaje jednoznačně vyplývá, že žadatelů o azyl, resp. podle nové terminologie žadatelů o mezinárodní ochranu na našem území rok od roku ubývá (pro srovnání: za rok 2005 bylo žadatelů 4021). Počet žadatelů v posledních letech klesl především v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie (dále jen EU) a s účinností tzv. dublinského systému, pomocí něhož je určena jedna jediná země EU, odpovědná za vyřízení žádosti o azyl. Tíha tak leží na hraničních zemích, mezi něž Česká republika nepatří. Trend klesajících žádostí tudíž pokračoval i v loňském roce. V návaznosti na klesající počet žadatelů na našem území došlo i ke zmenšení počtu pobytových středisek, která slouží k ubytování těchto osob (uzavřena byla pobytová střediska Seč, Kašava či Bruntál). Ačkoliv je snižování počtu pobytových středisek s ohledem na situaci pochopitelné, ne vždy docházelo k optimálnímu rozmístění ubytovaných žadatelů do jiných pobytových zařízení. Loni tak například zásadním způsobem vzrostl počet ubytovaných v pobytovém středisku v Kostelci nad Orlicí, což mělo za následek vyostření již napjatého stavu, způsobeného nevhodným rozmístěním mužů a žen, rodin a samostatných svobodných mužů ve středisku. Na výsledku nic nemění ani rekonstrukce tohoto střediska, která se uskutečnila v loňském roce, byť přinesla alespoň částečné zlepšení, týkající se například možnosti individuálního vaření či zabudování elektrických zásuvek do jednotlivých pokojů v hlavní obytné budově. Lze si snadno představit, jak obtížné je uspokojit potřeby všech ubytovaných, nicméně důstojné podmínky ubytování by se měly zajistit za každých okolností. Do budoucna by tedy bylo vhodné, aby stát, pokud jednou přijal závazek poskytovat ochranu uprchlíkům, významnější měrou přispíval i ke zkvalitnění života těchto cizinců na našem území.

27

Novela účinná od září 2006

Stejně tak jako ten předešlý i loňský rok byl ve znamení novelizací. Vzhledem ke svému počtu se již pravidelné každoroční novelizace pomalu stávají jakousi tradicí. Desátá novela azylového zákona1 transponovala do našeho právního řádu tzv. kvalifikační směrnici2. Zákon č. 165/2006 Sb. je účinný od 1. 9. 2006 a jeho cílem bylo dle tvůrců na jedné straně zajistit, aby státy EU uplatňovaly společná kritéria pro určení, které osoby skutečně potřebují mezinárodní ochranu, a na druhé straně aby rozsah, v jakém jsou těmto osobám dostupné výhody poskytovány, byl ve všech státech obdobný, což by mělo vést k omezení pohybu žadatelů mezi členskými státy, způsobenému mj. rozdíly mezi jejich právními rámci, tj. k omezení „azylové turistiky“, jak tento fenomén označuje ministerstvo vnitra. Novela v zásadě nepřinesla ustanovení, která by vyvolávala bouřlivé diskuze mezi zastánci restriktivního a liberálního pojetí české azylové politiky. Cizinec nově žádá o mezinárodní ochranu, která tvoří jakýsi zastřešující pojem pro azyl i doplňkovou ochranu. Cizinec tedy podává jen jednu žádost. Pokud žadatel splňuje podmínky pro udělení obou těchto forem ochrany, přednost má azyl, tedy silnější institut a vyšší forma ochrany. Nejdříve jsou posuzovány důvody pro udělení azylu, a teprve poté dochází k posuzování kritérií pro udělení doplňkové ochrany, což je důležité, protože stát teoreticky nemůže obcházet své závazky z Úmluvy o uprchlících tím, že za příjemce pouze doplňkové formy ochrany označí takové osoby, které by při správném výkladu splňovaly kritéria pro udělení azylu. Ani ztráta azylu automaticky neznamená, že cizinec musí opustit naše území a odjet do země, kde by mu hrozila vážná újma, jelikož ministerstvo i v takovém případě může rozhodnout o udělení doplňkové ochrany. Odejme-li se totiž z jakéhokoliv důvodu azyl, bude se zároveň rozhodovat o možném udělení doplňkové ochrany, což je pozitivní novum. Zůstává nicméně otázkou, jak bude v 1

Zákon č. 325/1999 Sb., zákon o azylu Směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29.dubna 2004 o minimálních požadavcích na kritéria a statut státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany

2

28

praxi k

tomuto posuzování docházet, protože důvody,

pro které nelze

mezinárodní, a tudíž ani doplňkovou ochranu udělit, stejně tak jako důvody, pro které bude již udělená ochrana cizinci odejmuta, jsou stanoveny příliš široce a je zde velký prostor pro různé možné výklady v rámci správního uvážení. Jako příklad je možné uvést neudělení doplňkové ochrany pro podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost státu (ačkoliv zároveň splňuje ostatní podmínky pro udělení). Nejenže lze předjímat, že v důsledku boje s terorismem může snadno docházet ke zneužití tohoto ustanovení, ale náš stát se tak dostane i do kolize s normami mezinárodními, a to ať již s evropskou Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod či s Úmluvou o uprchlících. Doplňková ochrana představuje nový institut, který nahradil dosavadní tzv. překážky vycestování. Rozhoduje o ní pouze ministerstvo, nikoliv i policie, jako tomu bylo do účinnosti této novely. Důvodem jejího udělení je zjištění, že cizinci hrozí reálné nebezpečí vážné újmy v případě návratu do země svého občanství (je-li bez občanství, pak do země posledního trvalého pobytu), kvůli němuž nechce nebo nemůže využít ochrany domovského státu (např. hrozí trest smrti, poprava, mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trestání, vážné a individuální ohrožení života z důvodu

nediskriminačního

násilí v situacích

mezinárodního nebo

vnitřního

ozbrojeného konfliktu či situace, kdy by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky ČR3. Kladně lze hodnotit to, že při rozhodování o správním vyhoštění musí policie požádat o závazné stanovisko ministerstvo vnitra, které bezodkladně sdělí, zda je vycestování takové osoby možné. Krokem správným směrem je i zavedená možnost udělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny4. Úprava doplňkové ochrany přinesla skutečně velké změny. Srovnáme-li podmínky, za nichž zde budou pobývat ti, kteří doplňkovou ochranu získají, s podmínkami, které platily do účinnosti novely pro osoby s udělenou překážkou vycestování (tj. pro osoby s vízem strpění, což byla v zásadě stejná kategorie osob), je zde patrné skutečné zlepšení. Na rozdíl od tehdejších tzv. strpitelů mohou příjemci doplňkové ochrany např. provozovat živnost za stejných podmínek jako občané ČR 3

např. v rozporu se závazkem státu, který upravuje evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, respektovat soukromý a rodinný život. 4 Mohou ji získat jen přesně určení cizinci, a to rodič osoby mladší 18 let s udělenou doplňkovou ochranou, zletilá osoba odpovídající za nezletilou, které byla ochrana udělena, svobodné dítě mladší 18 let či manžel takové osoby (pouze v případě, že manželství existovalo před udělením doplňkové ochrany jednomu z manželů).

29

nebo budou zvýhodněni pokud jde o přiznávání státní sociální podpory, kdy u nich nebude pro výplatu dávek zkoumána jinak nezbytná podmínka uplynutí 1 roku ode dne hlášení pobytu. Ačkoliv - tyto výhody jsou zatím pouze teoretické, neboť v praktické rovině narazily osoby s udělenou doplňkovou ochranou na těžko řešitelné problémy. Mezi nezbytnými kroky, které cizinec musí vykonat po udělení doplňkové ochrany, je povinnost zaregistrovat se jako uchazeč o zaměstnání na úřadu práce. V praxi se však tito cizinci setkávají s tím, že když se na úřad práce dostaví, jejich registrace je odmítnuta, neboť podle toho, jak si Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR a potažmo úřady práce vykládají zákon o zaměstnanosti, nemají osoby požívající doplňkové ochrany potřebný statut trvalého pobytu a nejsou vyjmuty z povinnosti získat nejprve povolení k výkonu zaměstnání. S povinnou registrací na úřadu práce pak neoddělitelně souvisejí i další povinnosti, jejichž splnění cizincem je vázáno na splnění povinnosti prvotní. Osoba požívající doplňkovou ochranu má povinnost se zaregistrovat na zdravotní pojišťovně, a to do 8 dnů ode dne udělení doplňkové ochrany; pro tyto účely se podle azylového zákona považuje za osobu s trvalým pobytem, nicméně bez předložené registrace na úřadu práce od ní pojišťovna logicky vymáhá úhradu tohoto pojištění, aniž by cizinec měl jakýkoliv příjem. Stejně tak mají tyto osoby problémy i s pobíráním dávek (pomoc v hmotné nouzi), které jim nebudou přiznány bez potřebného potvrzení o registraci na úřadu práce. Bude tedy zjevně zapotřebí novelizovat zákon o zaměstnanosti, resp. do té doby problém vyřešit za použití metodických pokynů či jiných interních předpisů. Pevně věříme, že zmiňované problémy jsou jen dětskými nemocemi nově zavedeného institutu a do budoucna

k nim

docházet

nebude.

Procedurální

směrnice

takové

chování

koneckonců ani nepřipouští. I přes nesporná (byť prozatím teoretická) pozitiva, která novela zákona o azylu přinesla osobám s doplňkovou ochranou, se jejich předchůdcům, kterým byly udělovány překážky vycestování a na základě toho i vízum za účelem strpění pobytu (jak je uvedeno výše, šlo o v zásadě stejný, byť méně propracovaný typ ochrany), paradoxně výrazně zhoršilo postavení. Postiženi jsou především ti z nich, kteří pobývají v ČR již delší dobu a dokázali si zde vybudovat stabilní zázemí. Podle přechodných ustanovení uvedené novely totiž osobám s překážkami

30

vycestování policie neprodlouží zmíněné vízum strpění a ony mají povinnost znovu projít řízením, tedy opět požádat o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu novelizovaného zákona. Podáním nové žádosti o ochranu se tak cizinec - dosavadní strpitel - znovu stane žadatelem a pozbude tak např. práva na zaměstnání, nehledě na to, do jaké právní nejistoty ho novela opět vrhá. V lepším případě pak získá doplňkovou ochranu, v horším případě bude nucen po skončení řízení vycestovat. Za zmínku stojí i nově upravená definice pojmu „pronásledování“. Za pronásledování se pro účely tohoto zákona považuje závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna státními orgány, stranami nebo organizacemi ovládajícími stát nebo podstatnou část jeho území ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo státu posledního trvalého bydliště v případě osoby bez státního občanství. Za pronásledování se považuje i jednání soukromých osob podle věty první, pokud lze prokázat, že stát a nově i strany nebo organizace (včetně mezinárodních organizací) kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovým jednáním. V tomto případě bohužel nejde o změnu ve prospěch žadatelů. Udělení azylu by totiž nemělo být odmítnuto na základě domněnky, že ohrožené osobě může být poskytnuta ochrana stran či organizací. Otázkou je tady rozsah, v jakém jsou nestátní činitelé schopni zajistit ochranu, když jejich možnost vynucovat si zákon je omezená.

Novela mj. odstranila vzniklé problémy, týkající se zdravotního pojištění žadatelů. Koncem roku 2005 totiž došlo k neočekávanému zhoršení v oblasti poskytování zdravotní péče. Žadatelé mají ze zákona nárok na bezplatnou zdravotní péči, té se jim ale bohužel nedostávalo, jelikož vinou nedokonalého zákona se nemohli stát pojištěnci veřejného zdravotního pojištění. Podle azylového zákona měli být zdravotně pojištěni a pojistné za ně měl hradit stát, ale tato konstrukce se bohužel neodrazila v zákoně o veřejném zdravotním pojištění. Každý žadatel o azyl resp. o mezinárodní ochranu by se měl zaregistrovat u některé z pojišťoven, která by mu měla vystavit kartičku pojištěnce. Pojišťovny by poté měly hradit zdravotnickým zařízením náklady vzniklé v souvislosti s poskytováním zdravotní péče zmíněným cizincům. Tento výklad ministerstva vnitra však narazil na výklad ministerstva

31

zdravotnictví a pojišťoven, které odmítaly žadatele pojistit s odkazem na nedokonalý zákon. Žadatelé se tak ocitli v situaci, kdy jim byla kvůli nepřesným předpisům odpírána bezplatná zdravotní péče, na niž měli nárok. Novela proto vytvořila pro účely veřejného zdravotního pojištění u zmíněných cizinců fikci trvalého pobytu, tzn. pro potřeby poskytování zdravotní péče se k nim přistupuje jako kdyby zde měli povolen trvalý pobyt. Tomuto problému jsme se podrobněji věnovali i v loňské Zprávě ČHV. I přes různé problémy aplikační praxe se žadatelé o udělení mezinárodní ochrany mohou od 1. září 2006 účastnit systému veřejného zdravotního pojištění a uplatňovat tak svůj nárok na bezplatnou zdravotní péči.

Letištní řízení

Velkou kritiku si v průběhu loňského roku vysloužila zvláštní praxe ministerstva vnitra v případě žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří svůj úmysl projevili v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Ministerstvo utvořilo svébytný typ řízení, a to řízení letištní, kde dochází k významnému omezení práv žadatelů o mezinárodní ochranu, a pokoušelo se za každou cenu zabránit těmto osobám, aby vstoupily na české území, ač zákon takový přístup výslovně neumožňuje. Cizinci, kteří u nás žádali o ochranu, tak měli dvě možnosti – návrat domů či neomezeně dlouhá detence, což takřka nemá obdoby. Krom toho, pokud je nám známo5, azyl loni nebyl udělen nikomu, kdo požádal o ochranu v tranzitním prostoru, což otevírá prostor pro debaty o spravedlnosti proběhlých řízení.

Ačkoliv rozhodně neobhajujeme to, k čemu došlo v průběhu srpna a září loňského roku, a sice násilný organizovaný hromadný útěk žadatelů o udělení azylu zejména egyptské státní příslušnosti z přijímacího střediska ve Vyšních Lhotách a z přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště v Praze, detašované pracoviště Velké Přílepy, je logické, že přístup ministerstva, a to především dlouhodobé a soustavné omezování svobody pohybu žadatelů o azyl, přispěl ne-li zapříčinil tenzi, jež vyvrcholila výše popsanými událostmi.

5

MV ČR doposud nezveřejnilo podrobné statistické údaje o situaci v roce 2006.

32

V této souvislosti musíme připomenout, že právní postavení žadatele o mezinárodní ochranu, který podal žádost v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, bylo a je zcela bezdůvodně oslabeno ve vztahu k ostatním žadatelům (vyjma těch, kteří podali žádost v zařízeních pro zajištění cizinců). Přijímací středisko v prostoru mezinárodního letiště by mělo plnit funkci přijímacího střediska obecně a nikoliv funkci zajišťovacího zařízení. Omezení svobody pohybu, jehož jediným legitimním důvodem je podání žádosti o mezinárodní ochranu, se nám nejeví jako správné. Žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří se ocitnou v tzv. letištním řízení, se nijak neodlišují od těch, kteří se na naše území přepraví jinými způsoby, není tedy důvod tuto kategorii z obecné úpravy vyjmout, omezit ji na svobodě a poskytnout jí méně záruk a menší práva nežli osobám, které požádají o ochranu až na území. Ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem, při použití tohoto ustanovení musí však být šetřena podstata a smysl základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úprava tzv. letištního řízení je podle našeho názoru se šetřením mezí základních lidských práv a svobod neslučitelná. Krom toho: ze samotné skutečnosti, že žadatel učinil prohlášení o mezinárodní ochraně na mezinárodním letišti nelze vyvozovat žádné negativní důsledky, a to ani pokud cizinec neměl platné vízum ke vstupu na naše území. Jakékoliv jiné jednání by totiž bylo v rozporu s Úmluvou o uprchlících. Zákon by naopak měl stanovit maximální možnou délku omezení osobní svobody pohybu a umožňovat soudní přezkum zákonnosti tohoto omezení. Přezkoumatelnost rozhodnutí o omezení svobody pohybu a pobytu plyne mj. z tzv. přijímací směrnice6. Dále odkazujeme na rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva, z níž vyplývá, že každé uzavření osoby do vyhrazeného prostoru je považováno za vzetí do vazby. Připomínáme, že nezbytnost takového kroku by měla být hodnocena individuálně v jednotlivých případech, nikoliv paušálně zavedena pro všechny příchozí.

Ministerstvo vnitra však na kritiku neuspokojivých poměrů reagovalo svérázným způsobem. Rozhodlo se přizpůsobit stav právní stavu faktickému, a v tomto smyslu pak navrhlo zcela bezprecedentní úpravy již tak restriktivního letištního řízení, přičemž tuto svou koncepci vyjádřilo v chystané novele (viz níže), 6

Viz ust. čl. 21 odst. 1 Směrnice rady 2003/9/EC stanovující minimální záruky přijetí žadatelů o azyl, podle níž jsou přezkoumatelná rozhodnutí podle čl. 7 této směrnice.

33

kde navrhlo uzákonit dle svých slov právní fikci přijímacího střediska na letišti s jeho specifickým režimem i v jiných zařízeních. To je dle našeho názoru nepřijatelné, a nic na tom nemění ani skutečnost, že procedurální směrnice tyto odchylky umožňuje. Takové řešení však jde proti smyslu závazku státu poskytovat ochranu uprchlíkům a nerespektuje ani další mezinárodní normy v oblasti lidských práv.

Chystaná novelizace

Od účinnosti poslední novely zákona o azylu uplynuly sotva tři měsíce, a už se objevil nový kontroverzní návrh další novely. Jeho úkolem je transponovat do českého právního řádu tzv. procedurální směrnici7, která jednotně upravuje procesní otázky azylového práva EU. Procedurální směrnice nepředstavuje bezproblémovou normu, a to především kvůli zakotvení řady možných výjimek a významných odchylek od zaváděných minimálních standardů, které ve svém důsledku mohou vést ke zvýšení rizika tzv. refoulement (což znamená: násilný návrat uprchlíka na území, kde by jeho život i svoboda byly ohroženy). Problematická je tudíž i novela zákona o azylu, která na směrnici reaguje.

Krom toho, znění chystané novely se připravovalo v průběhu roku 2006 a bohužel pro všechny bylo poznamenáno mimořádnými událostmi ze srpna a září, kdy došlo k organizovanému hromadnému útěku žadatelů o udělení azylu resp. mezinárodní ochrany zejména egyptské státní příslušnosti z přijímacích středisek, o čemž se zmiňujeme výše. Některé podstatné změny jsou tudíž jen příliš restriktivní reakcí na výše popsané události. V kontextu hojně omílaných bezpečnostních rizik (která vždy slouží k ospravedlnění zpřísňujících ustanovení) pak zcela zapadá varianta, že se především jednalo o pochybení konkrétních pracovníků, že útěkům bylo možné zabránit a že stávající právní úprava - za předpokladu zamezení profesních selhání - zcela postačuje. Důrazně připomínáme, že navrhované restrikce postihnou všechny budoucí žadatele o mezinárodní ochranu bez rozdílu, což nelze hodnotit kladně, nehledě na skutečnost, že jakýkoliv zákon a tedy i předpisy v oblasti azylu a migrace

7

Směrnici č. 2005/85/ES, o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka

34

by měly mít nadčasovou platnost, nikoliv reagovat ad hoc okamžitým zpřísněním na jednotlivé problémy aplikační praxe. S politováním tedy musíme konstatovat, že ministerstvo vnitra zde uplatňuje princip kolektivní viny a za akci několika osob jsou trestáni

všichni

uprchlíci,

přicházející

k nám

z celého

světa.

Společným

jmenovatelem celé novely je tak další omezování práv uprchlíků a jejich plošná kriminalizace, což v konkrétní podobě představuje např. paušální zákaz držení elektronického

komunikačního

zařízení

v přijímacích

střediscích

či

právě

bezprecedentní úprava tzv. letištního řízení.

Změny (k horšímu) jsou koncipovány jako reakce na výše popsaný organizovaný útěk žadatelů. Jednou z reakcí je i zdvojnásobení lhůt, stanovených odpovědným orgánům8, což povede k delšímu omezení žadatele na svobodě. Ministerstvo argumentuje nepřiměřeností lhůt vzhledem ke všem úkonům, které se musejí v rámci řízení uskutečnit. Za nepřiměřené by však neměly být označeny lhůty, ale postoj státu k příchozím uprchlíkům. Je nutné připomenout, že zkrácené řízení, a to mj. v prostoru mezinárodního letiště, bylo koncipováno k rychlému odlišení osob, které ochranu zcela evidentně nezískají, od ostatních žadatelů, nikoliv k permanentnímu omezení na svobodě všech žadatelů o ochranu, kteří si jako prostředek k útěku do hostitelského státu zvolili letadlo. S ohledem na faktor omezení osobní svobody není přípustné, aby se lhůty, dané správnímu orgánu a soudu k tomu, aby konal, při každé další novelizaci zákona účelově prodlužovaly. Není-li správní orgán schopen splnit v konkrétním případě svou povinnost ve stanovené lhůtě, musí pustit cizince na území, nikoliv změnit zákon v neprospěch všech osob, hledajících ochranu v ČR, nehledě na to, že pokud předkladatel zákona v důvodové zprávě zdůrazňuje, jak je důležité, aby rozhodnutí o žádostech o azyl byla přijímána co možná nejdříve (viz obecná část), nekoresponduje to zároveň s jeho snahou o prodloužení lhůt pro rozhodnutí.

Ministerstvo vnitra se dále např. snaží uzákonit, aby o všech žalobách v letištním řízení rozhodoval Krajský soud v Praze, tedy odhodlalo se k očividně 8

Jedná se o prodloužení doby pobytu žadatele o azyl v přijímacím středisku tranzitního prostoru mezinárodního letiště v závislosti na prodloužení lhůty pro správní orgán z 5 na 10 dnů, resp. pro soud ze 45 na 90 dnů.

35

účelové změně místní příslušnosti soudu. Správní soudnictví je v prvním stupni vykonáváno na krajských soudech. Pro hl.m. Prahu je tímto soudem Městský soud v Praze, přičemž nelze nalézt legitimní důvod pro navrhovanou změnu. Tento krok pak vyvolává otázky týkající se možného zpochybnění nezávislosti soudu, a to konkrétně Krajského soudu v Praze, a ve světle těchto pochybností se lze důvodně obávat, že jednání soudu může být spíše než nezávislostí vedeno zájmy předkladatele zákona na rychlém odmítnutí žadatele o mezinárodní ochranu, a to bez ohledu na specifické aspekty konkrétních případů. Pokud by se tyto domněnky potvrdily, šlo by o porušení jednoho ze základních principů právního státu, a sice principu soudní kontroly správy. Jednoznačně jde o účelovou změnu v neprospěch potenciálních žadatelů o mezinárodní ochranu, kdy jediným hlediskem je zde snaha o urychlení celého řízení, nikoliv o identifikování skutečných uprchlíků. Argument o zkušenostech soudců Krajského soudu v Praze, které je opravňují k rozhodování všech tzv. letištní řízení, vyjádřený v důvodové zprávě, snad nelze ani brát v potaz. V této souvislosti lze doporučit pouze školení soudců ostatních soudů, nikoliv však řešit nedostatek praktických a jiných znalostí soudců tak radikální změnou v místní příslušnosti, systémově neobhajitelnou. V duchu této logiky by např. Krajskému soudu v Ústí nad Labem do budoucna mohlo být svěřeno rozhodování o všech hospodářských trestných činech či Městskému soudu v Brně všechna dědická řízení. Na těchto absurdních příkladech poukazujeme na nepřijatelnost navrhované změny v místní příslušnosti a na její zřejmou a neobhajitelnou účelovost. Tyto snahy o změnu mají svou čitelnou výpovědní hodnotu a v demokratickém právním státě jsou jednoduše nepřípustné.

Navržené opatření se (v případě schválení) dotkne všech žadatelů v prostoru mezinárodního letiště, bez přihlédnutí ke specifickým případům zranitelných osob (ženy, nezletilí atd.). Bohužel, procedurální směrnice neposkytuje dostatečné záruky v tom smyslu, aby byl stát nucen se podobného jednání vyvarovat, a umožňuje, aby členské státy mohly při řízení na hranicích aplikovat nižší záruky. Domníváme se, že tento postoj není správný, a to ani v případě českého zákona o azylu, ani v případě procedurální směrnice. Celé letištní řízení jde proti smyslu proklamovaného cíle EU spočívajícího v postupném vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kdo pod tlakem okolností oprávněně hledají ochranu v Evropském společenství. Plošná reakce na útěk organizované skupiny příslušníků jednoho 36

státu v nás oprávněně vyvolává obavy z budoucího vývoje vztahu státu k uprchlíkům a z možného neplnění závazků, vyplývajících z mezinárodních dokumentů. Kontrola činnosti neziskových organizací

Stávající právní úprava umožňuje, aby organizace, která poskytuje bezplatnou právní pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, mohla požádat ministerstvo vnitra o pokrytí části finančních nákladů spojených s poskytováním této pomoci. To se však novým návrhem snaží získat plnou kontrolu nad celou oblastí azylové problematiky, a to včetně přímé kontroly činnosti neziskových organizací, které v této oblasti působí. Návrh ministerstva ale dle našeho názoru není motivován snahou zkvalitnit právní poradenství v této oblasti (čímž své kroky v důvodové zprávě ministerstvo obhajuje), ale snahou zajistit tendenční poradenství, které by korespondovalo s jeho úsilím o minimalizaci množství žadatelů o mezinárodní ochranu, resp. pozdějších azylantů na území ČR. Posláním neziskových organizacích, působících v oblasti azylu, je poskytovat pomoc osobám, jež požádaly o mezinárodní ochranu, což mimo jiné znamená, že ve své činnosti musejí být tyto organizace nezávislé na vůli správního orgánu, proti jehož jednání mnohdy svého klienta hájí a na jehož nezákonný postup si stěžují. Jsou to právě nevládní organizace, zabývající se uprchlíky, které naplňují přístup uprchlíků ke spravedlnosti po celou dobu řízení9. Novela, respektive její navrhovatel, se z těchto nezávislých subjektů snaží vytvořit jakési servisní organizace ministerstva. Jde tak o další krok přebírání kontroly výkonné moci nad občanskou společností, což je v zásadním rozporu s principy demokratického státu, kde nevládní neziskové organizace mají svou nezastupitelnou roli.

9

Z pohledu nestátní neziskové organizace (NNO) rovněž považujeme za nepřijatelné omezení vstupu NNO do zajišťovacích zařízení pro cizince, vyjádřené v chystané novele zákona o pobytu cizinců, ve znění předloženém koncem loňského roku. Snaha ministerstva vnitra podmínit vstup NNO do detencí uzavřením smlouvy znovu odráží vyhrocené události uplynulých měsíců, a to především popsané útěky skupin žadatelů o ochranu. Kvůli neshodám ohledně poskytování právní pomoci se ministerstvo rozhodlo zamezit nezávislé kontrole podmínek v detencích. Důsledkem ovšem nebude pouze omezování NNO, ale v prvé řadě dojde k zásadnímu zhoršení postavení zajištěných cizinců, mnohdy žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kterým bude takto ztížen přístup k právním službám. Ministerstvo si tímto způsobem vynucuje poslušnost NNO, neboť v případě nesouhlasu s jejím postojem smlouvu vypoví a znemožní jí tak přístup do zařízení. Neziskovým organizacím by tak bylo zabráněno vykonávat jednu z hlavních rolí, a sice kontrolu dodržování zákonů ze strany státních orgánů.

37

Uveřejňování rozsudků ve věcech mezinárodní ochrany na elektronických úředních deskách

U chystané novelizace lze za jednu z mála pozitivních změn označit navrhovanou změnu soudního řádu správního, která je podle tvůrců novely reakcí a snahou řešit spornou praxi především Nejvyššího správního soudu, týkající se problematiky uveřejňování rozsudků tohoto soudu na elektronické úřední desce. Údaje o jménu, datu narození, státní příslušnosti, místě pobytu a průběhu řízení o mezinárodní ochraně dotčeného cizince jsou totiž nyní volně přístupné na internetových

stránkách

Nejvyššího

správního

soudu

v souvislosti

se

zveřejňovanými rozhodnutími vydanými v rámci přezkumu rozsudků krajských soudů ve věcech mezinárodní ochrany, a to bez zohlednění specifické povahy tohoto řízení, kdy takto zveřejněné informace mohou reálně ohrozit jak jednotlivé osoby, žádající na našem území o ochranu, tak i jejich rodiny. Netřeba podotýkat, že dosavadní praxe (nejen) Nejvyššího správního soudu je skutečně nešťastná, a tudíž lze snahu ministerstva vnitra o změnu nevyhovujícího stavu ocenit. Zákon, v případě schválení, by tak měl výslovně stanovit, že rozhodnutí nebo jiné písemnosti soudu ve věci mezinárodní ochrany nelze doručovat nebo uveřejňovat prostřednictvím veřejné datové sítě nebo na úřední desce obecního úřadu.

Zákon o pobytu cizinců, cizinecká policie, pobyt ve zvláštních případech po ukončení azylového řízení

Stejně jako loni ani letos nevynecháme krátký exkurz do zákona o pobytu cizinců10. Ačkoliv se tato stať cizinecké problematice nevěnuje, ve vztahu k žadatelům o mezinárodní ochranu musíme zmínit některé skutečnosti, které se jich bezprostředně dotýkají a na které jsme upozorňovali již v loňské Zprávě ČHV, a také musíme naznačit některé další okruhy problémů. Ministerstvo opětovně nereflektovalo na dlouhodobě nejkritizovanější aspekt české migrační politiky, a to problematiku přístupu pracovníků cizinecké policie k cizincům, a to včetně žadatelů o mezinárodní ochranu a její netransparentní postup v jednotlivých řízeních; pouze přistoupilo k určité změně organizačního 10

zákon č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších změn a doplňků

38

uspořádání služby cizinecké policie, avšak bez reálného výsledku. Neúčinnost takovýchto opatření prokazuje i kritický stav, panující v nových prostorách pražského oddělení cizinecké policie. Samotné přestěhování služeben bez návazných systémových změn nijak nevyřešilo přetížení tohoto oddělení. Bitky davů cizinců o pořadové lístky lze jen stěží vysvětlit poukázáním na mentalitu cizinců, odmítajících čekat v dlouhých frontách, jak to učinila mluvčí cizinecké policie. Do budoucna je nezbytné přistoupit k modernějším formám komunikace cizince s cizineckou policií, nehledě na skutečnost, že rozhodovací praxe jednotlivých oddělení služby cizinecké policie se liší, což vede ke značné právní nejistotě. Dle našich zkušeností závisí úspěch cizince při jednání s pracovníky služby cizinecké policie velmi často na jeho argumentační schopnosti či na tom, zda je při jednání přítomen právní zástupce. I cizinecký zákon byl v loňském roce novelizován a na další novelizaci se pracovalo. Ve

vztahu

k žadatelům

o

mezinárodní

ochranu

je

nejvýznamnější

ustanovení11, které řeší, a to alespoň částečně, situaci těch osob, které na našem území roky pobývaly (mimo jiné také kvůli dlouhotrvajícímu, minimálně dvouletému azylovému řízení) a bere v úvahu skutečnost, že po mnohaletém pobytu ztratily tyto osoby veškeré reálné vazby na stát svého původu a mají tak ztíženou možnost návratu. Cizinecký zákon stanovil a stanoví, že mohou po určité době podat svou žádost na našem území. Požadovaná doba předchozího pobytu byla loni zkrácena o jeden rok, tj. z pěti na čtyři, což jsme s potěšením označili za významnou změnu ku prospěchu naší cílové skupiny cizinců. Bohužel, jak to tak vypadá, s kladným hodnocením jsme se unáhlili. Nejenže se loni objevily závažné problémy v aplikační praxi, ale chystaná novela počítá s takovým okleštěním tohoto institutu, které zcela popře jeho smysl (viz níže). Co se týče problémů aplikační praxe, žádosti o tento druh pobytu byly správním orgánem mnohým cizincům zamítány s odůvodněním, že cizinci (tj. bývalí žadatelé o azyl) je nepodali neprodleně po ukončení azylového řízení. V těchto případech však podle našeho názoru jde o systémový rozpor mezi interpretací pojmů obsažených v zákoně a reálnými možnostmi samotných žadatelů tak učinit, takže postoj ministerstva nelze přijmout. 11

viz § 67 citovaného zákona

39

Chystaná novelizace cizineckého zákona se pak jeví jako naprosto nesystémový a tudíž nepřiměřený zásah do současné právní úpravy, neboť z jednotlivých navrhovaných ustanovení lze cítit pokračující trend kriminalizace cizinců ze strany státní správy. Návrh např. ještě v některých případech rozšiřuje možnost správního uvážení a zavádí pojmy, které nijak nedefinuje a neupřesňuje (např. pojem účelové jednání). Za učebnicový příklad nesystémovosti novel cizineckého zákona lze označit i snahu o významné omezení výše popsané možnosti požádat o trvalý pobyt ve zvláštních případech po ukončení azylového řízení. Návrh tuto možnost odnímá všem bývalým žadatelům o mezinárodní ochranu, kromě nezletilých a jejich zákonných zástupců a osob starších 65 let. Touto změnou však budou postiženy především a zejména osoby, pro něž byl tento institut původně vytvořen, a sice ti cizinci, jejichž řízení ve věci mezinárodní ochrany trvala natolik dlouho, že ztratili vazby na svůj stát původu a vystaví je rizikům, kterými bylo argumentováno (a to samotným ministerstvem) v okamžiku přijímání původního návrhu. Jde o ztížené či takřka nereálné možnosti návratu do země, k níž za léta pobytu u nás přetrhali veškeré vazby, hrozbu návratu do státu, kde nemají žádné zázemí ani šanci na důstojný život, vytržení z prostředí, kde se již plně integrovali, a to i přes své znevýhodněné postavení a s minimální pomocí hostitelského státu. V této souvislosti je nutné připomenout, že samo ministerstvo doposud uvádělo, že tímto ustanovením se zohledňuje mj. délka dosavadního nepřetržitého pobytu na území, což odůvodňuje domněnku, že došlo k narušení vazeb cizince na stát původu a cizinec je již do značné míry u nás integrován. Ministerstvo výslovně připouštělo, že zmíněné ustanovení by mělo sloužit jako jakási ochrana cizince před možnými restrikcemi státu jeho původu, které by mu mohly hrozit v důsledku toho, že v jiné zemi požádal o azyl. Důvodem radikální změny postoje, tedy alespoň tím oficiálně prezentovaným je snaha o omezení zneužívání tohoto institutu některými osobami pro další legalizaci pobytu a tím odložení povinnosti opustit území ČR, a to v těch případech, kdy není reálný předpoklad kladného vyřízení žádosti. Takové zdůvodnění je však stěží akceptovatelné, vezmeme-li v úvahu, že osoby, u nichž není reálný předpoklad kladného vyřízení žádosti, si nyní pobyt na území prodlouží maximálně v řádu týdnů; jejich žádost posléze stejně neuspěje a ony musí vycestovat. Pokud je skutečně ministerstvo vedeno citovanou obavou, byť se to zdá značně nepravděpodobné, bylo

40

by vhodnější zkrátit lhůtu pro rozhodování prvoinstančního orgánu o těchto žádostech, nikoliv dramaticky omezit tento institut, což představuje nelogické, nesystémové a nesmyslné restriktivní opatření, na čemž nic nezmění ani vstřícnější stanovení lhůt pro podání žádostí (viz výše uvedené problémy při výkladu pojmu „neprodlenost“). Jestliže zavedení tohoto institutu bylo předkladatelem označováno jako výraz humánního přístupu k této kategorii cizinců, tohoto humánního přístupu se ministerstvo nyní záměrně zříká, a to za použití ne zcela věrohodných argumentů. Žadatelé o udělení mezinárodní ochrany a trh práce

Co se týče problematiky zaměstnávání žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, žadatelé tvoří specifickou skupinu, která sice má přístup na tuzemský trh práce, ale s určitými omezeními. Navíc je znevýhodněna jazykovou bariérou a ohrožena sociálním vyloučením, které ji omezuje jak v případě udělení azylu v ČR, tak i při návratu do země původu. Zákonná pravidla pro zaměstnávání těchto osob se v průběhu minulých let dramaticky měnila12. Vývoj probíhal od zcela liberálního nastavení pravidel (tj. okamžitě po zahájení azylové procedury přístup na trh práce), po restriktivní, až posléze k současnému stavu jakéhosi kompromisu. Nyní tedy u nás pracovat mohou a jejich postavení je v tomto směru zdánlivě výhodnější než je tomu u jiných kategorií cizinců. Zaměstnavatel, který je hodlá zaměstnat, totiž nepotřebuje povolení k získávání zaměstnanců ze zahraničí. Žadatelé i strpitelé pak sice mohou pracovat pouze na základě povolení k zaměstnání, ovšem při jeho vydávání se nepřihlíží k situaci na trhu práce. Jedním z nejzávažnějších omezení je ovšem to, že jim může být vydáno povolení k zaměstnání až po 1 roce trvání řízení. V této souvislosti pak existují i jiné důležité okolnosti, nezávislé na zákonné úpravě, ať už je to negativní postoj ze strany zaměstnavatelů vůči cizincům a jejich neochota poskytovat jim stejné podmínky pro výkon zaměstnání (což vede k tomu, že řada žadatelů buď nepracuje nebo pracuje nelegálně), nedostatečné jazykové znalosti žadatelů či absence dokladů o vzdělání a získané kvalifikaci (a nemožnost si je obstarat, jelikož ze své pozice nesmějí vstupovat do kontaktu s orgány země původu). Konkrétní žadatelé se tak ocitají na trhu práce v pozici zcela nekvalifikované pracovní síly (což reálně neodpovídá jejich

12

Stejná je situace i v případě tzv. strpitelů (tj. osob, které podaly stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu ve věci azylu).

41

potenciálu). Velkou roli hraje i nejasně stanovená doba, po kterou bude žadatelům umožněno zůstat na území ČR.

Žadatelé mají teoreticky možnost pobývat v soukromí, tj. mimo zařízení ministerstva vnitra, v takovém případě se ale musejí starat sami o sebe. Stát jim sice může dát finanční příspěvek do výše životního minima, ale pouze po dobu 3 měsíců. Vzhledem k tomu, že zákon o zaměstnanosti jim zakazuje pracovat po dobu 12 měsíců, je zřejmé, že je zde devítiměsíční mezera, během níž se takřka žádný žadatel, který pobývá v soukromí, nemůže chovat v souladu se zákonem, protože není možné, aby si zajišťoval obživu legálně, tedy pokud nemá vlastní úspory nebo finanční podporu ze strany rodiny či přátel. Zákonem nastavené podmínky tudíž de facto tlačí žadatele do sféry nelegálního zaměstnávání, což se také v praxi velice často děje. Jsou to totiž především vnější podmínky na trhu práce a systém regulující zaměstnávání žadatelů o mezinárodní ochranu, které je nahánějí do sféry šedé ekonomiky a ztěžují jim možnost nalezení legálního zaměstnání. Kvůli těmto bariérám jsou tyto osoby většinou ochotny přijmout i málo ohodnocenou práci na nižší úrovni než je jejich kvalifikace, a to i ve sféře nelegálního trhu práce. A pokud si na počátku najdou vazby na nelegální zaměstnávání, zpravidla u něj pak zůstávají13. Je logické, že příliš liberální nastavení podmínek zaměstnávání v průběhu řízení o ochraně by mohlo, za určitých okolností, přinášet riziko zneužívání systému. Toto riziko je však pouze teoretické, jelikož vzhledem k současné akceleraci řízení, 13

V rámci projektu Konsorcia organizací pracujících s uprchlíky s názvem Proč mají zůstat stranou – komplexní posílení pracovního potenciálu žadatelů o azyl, podpořeného z Iniciativy společenství Equal, proběhlo od listopadu 2005 do srpna 2006 terénní dotazníkové šetření, jehož cílem bylo zmapovat zkušenosti žadatelů o ochranu a strpitelů v ČR s legálním a nelegálním zaměstnáváním a identifikovat hlavní bariéry jejich integrace na trhu práce. Dotazník byl koncipován tak, aby pokrýval nejdůležitější aspekty zaměstnávání žadatelů o azyl a jejich přístupu na trh práce a zároveň zjišťoval některé socio-demografické charakteristiky žadatelů o azyl, které mohou hrát roli v jejich přístupu na trh práce. Co se týče cílové skupiny výzkumu šlo o klienty tří nevládních organizací: Poradny pro uprchlíky, Organizace pro pomoc uprchlíkům a Sdružení organizací zabývajících se migranty. Do výzkumu byly zahrnuty pouze ty osoby , které byly nejméně 1 rok v azylové proceduře. Jak vyplývá z výsledků sociologického šetření, zpracovaného týmem sociologů FSS Masarykovy university v Brně, vzhledem k charakteru populace nebylo možné provést výběr souboru respondentů tak, aby byly výsledky dotazování reprezentativní pro celou populaci žadatelů u nás. Důvodem je jednak nedostatek informací o dané populaci, její značná proměnlivost v rámci poměrně krátkého časového období, choulostivost tématu nelegálního zaměstnávání i jazyková bariéra. Z předpokládaných 300 respondentů byl dotazník vyplněn se 184 lidmi, z toho 161 dotazníků bylo posléze zařazeno do výsledného hodnocení. Výsledky výzkumu sice není možné považovat za reprezentativní pro celou populaci žadatelů o mezinárodní ochranu, nicméně, s ohledem na skutečnost, že se jedná o jediný výzkum sui generis této skupiny obyvatel ve vztahu k legálnímu a nelegálnímu zaměstnávání, lze ho pokládat za důležitý a cenný. Prezentovaná zjištění naznačují určité trendy v oblasti zaměstnávání, které se mohou u této populace objevovat. Tato zjištění nám v zásadě jen potvrdila skutečnosti, které jsme znali z dosavadní praxe.

42

kdy jsou velmi rychle odlišeny a zamítnuty žádosti těch osob, které nemají důvody pro udělení ochrany, a vzhledem k aplikaci tzv. dublinského systému je téměř vyloučeno, aby osoby, které by chtěly v tomto směru proceduru zneužít, na výhody zaměstnávání vůbec dosáhly. Ačkoliv by ČR mohla ze zaměstnávání této kategorie cizinců profitovat, jejich potenciál zůstává i kvůli popsané omezující lhůtě v praxi nevyužit, byť často disponují řadou odborných znalostí a dovedností. Nastavení pravidel přístupu žadatelů na trh práce nahrává nelegálnímu zaměstnávání této specifické skupiny osob se všemi negativními důsledky, které z toho vyplývají (tj. nulový přínos pro státní pokladnu, rozmáhání tzv. klientského systému, diskriminace v pracovněprávních vztazích, nehledě na zatížení státního rozpočtu nákladným azylovým systémem). Proto se domníváme, že by správným krokem bylo například zkrácení lhůty, kdy tito cizinci nemají přístup na trh práce, ze současných 12 na 3 měsíce.

Evropský uprchlický fond

Závěrem

jen

pár

slov

k problematice

čerpání

financí

z Evropského

uprchlického fondu, smyslem kterého je přispět ke zlepšování podmínek pro přijetí uprchlíků, integraci osob, jejichž pobyt je trvalé nebo stálé povahy a dobrovolných návratů do země původu, a to prostřednictvím spolufinancování takto zaměřených projektů jednotlivých subjektů. Spravováním fondu je u nás pověřeno Ministerstvo vnitra ČR, odbor azylové a migrační politiky, jehož představy o poskytování služeb žadatelům o mezinárodní ochranu a azylantům se poněkud liší od představ nevládních organizací. V roce 2006 podaly různé nevládní organizace celou řadu projektů, avšak

většina z nich neuspěla, a to bez udání důvodů. Rozčarování a

otázky po transparentnosti rozhodování o přerozdělování těchto prostředků pak přineslo zjištění, že z Evropského uprchlického fondu bude v příštím roce podpořena především Správa uprchlických zařízení, která jakožto organizační složka státu podléhá náměstkovi ministra vnitra pro veřejný pořádek a bezpečnost. Tímto krokem však zákonitě mizí prostor pro druhou stranu, kterou v hájení zájmů žadatelů o mezinárodní ochranu představuje nevládní sektor, což nepovažujeme za vhodné. Zároveň nesouhlasíme s případným argumentem, že státní správa sama dostatečně zabezpečí práci s uprchlíky, k čemuž nás opravňují naše mnohaleté zkušenosti na tomto poli. Podle našeho názoru pak smyslem samotného Evropského uprchlického 43

fondu nebylo financovat

základní

činnost jednotlivých státních orgánů, avšak

zabezpečit takové přerozdělení finančních prostředků, které je nezbytné k tomu, aby se uprchlíkům a vysídleným osobám dostalo odpovídajících podmínek přijetí včetně spravedlivého a účinného řízení o azylu a aby byla účinně chráněna práva osob, které potřebují mezinárodní ochranu.

Zpracovala Mgr. Pavla Burdová Hradečná, Poradna pro uprchlíky za přispění Mgr. Vladana Brože, Filipa Rameše, Magdy Faltové a Mgr. Evy Valentové

1.1

Rok 2006 a nezletilí bez doprovodu

Novely azylového zákona v roce 2006 nijak významně nezasáhly do postavení nezletilých žadatelů o azyl bez doprovodu. Nadále největším problémem této kategorie žadatelů o azyl zůstává jistá nekoncepčnost vládní politiky, respektive skutečnost, že neexistuje jasný vládní záměr týkající se této skupiny migrantů. Jednotlivé státní i nestátní organizace, které se nezletilým bez doprovodu věnují, tak nadále nevědí, jakým směrem mají poskytovanou péči směřovat, zda připravovat nezletilé bez doprovodu na návrat do země původu nebo věnovat veškerou aktivitu k jejich integraci na území České republiky.

V souvislosti s připravovanou novelou azylového zákona je nutné upozornit, že opět nebyla přijata změna ohledně rozšíření zákonných důvodů pro udělení doplňkové ochrany nezletilým žadatelům o mezinárodní ochranu bez doprovodu v případě, že

v zemi původu nebo ve třetí zemi, ochotné přijmout nezletilou

osobu bez doprovodu, není po jejím příchodu k dispozici přiměřené přijetí a péče podle potřeb jejího věku a stupně samostatnosti. Stejná formulace byla do zákona o azylu vložena novelou č. 2/2002, a to k ustanovení týkajícímu se překážek vycestování (v zásadě stejný institut jako současná doplňková ochrana). Ačkoliv bylo tehdejší ustanovení § 91 odst. 1 písm. c) zrušeno novelou zákona o azylu č. 165/2006, lze se oprávněně domnívat, že se tak stalo pouze nedopatřením, jelikož se jedná o ustanovení, které vyplývá z čl. 5 Rezoluce ze dne 26. června 1997

44

(397Z0719), o nezletilých osobách bez doprovodu, které jsou státními příslušníky třetích zemí. Citovaná rezoluce mj. omezuje možnost navrácení nezletilce do země, kde by nebyla zajištěna odpovídající péče.

Výraznější změny pak přinesly novely zákona 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Nově se od roku 2006 zavádí institut opatrovníka pro řízení o zajištění, kdy v § 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je zakotvena povinnost policie ustanovit nezletilému bez doprovodu opatrovníka pro toto řízení. Zavádění tohoto ustanovení do praxe bylo zpočátku poněkud problematické, neboť orgány sociálně právní ochrany dětí se nepovažovaly za příslušné a upozorňovaly na případný střet zájmů. V průběhu první poloviny roku se pak ustálila praxe ustanovovat jako opatrovníky pro zajištění pracovníky nevládních organizací.

Problematickým se zpočátku jevilo ustanovení §87 odst. 7 písm. a) 4, umožňující nezletilým bez doprovodu, kteří jsou umístěni do ústavní výchovy a dosáhnou osmnácti let, požádat o trvalý pobyt dle §66 odst. 1 písm. a). Během roku 2006 pak byly podány první žádosti o trvalý pobyt, na které cizinecká policie nebyla schopna a připravena adekvátně reagovat. V současné době jsou však po společném jednání všech zainteresovaných subjektů tyto žádosti vyřizovány. Tato zákonná úprava je využívána nezletilými bez doprovodu, kteří nemají azylově relevantní důvody nebo pokud řešení jejich situace cestou žádosti o mezinárodní ochranu není možné. I přes některé problémy se získáním všech náležitostí pro trvalý pobyt je tato právní úprava bezesporu významným zlepšením v postavení nezletilých bez doprovodu na území České republiky.

Přetrvávajícím problémem, který souvisí s absencí dlouhodobé vládní koncepce péče o tyto nezletilé, je otázka jejich odchodu ze zařízení pro děti-cizince a zajištění jejich budoucnosti na území České republiky. V současné době chybí jakékoliv zařízení, které by zajišťovalo následnou péči a integraci těchto dětí a mladých lidí do české společnosti.

Magda Faltová, Poradna pro uprchlíky

45

7. K právům pacientů Už po několikáté se zpráva ČHV o stavu lidských práv vyjadřuje k této problematice.14 Tentokrát jde o text právníka ČHV, který se zmíněnou problematikou zabývá na podkladě řady stížností svých klientů. Přístup ke zdravotnické dokumentaci15

Právní úprava poskytování informací o zdravotním stavu pacientům (zejména § 67b odst. 12 zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu) je nadále neadekvátní, neboť výslovně neupravuje právo pacienta nahlížet do zdravotnické dokumentace o něm vedené, včetně práva převzít od lékaře svou zdravotnickou dokumentaci. Formulace citovaného ustanovení je vágní a v praxi vede k upírání práva pacienta být informován o svém zdravotním stavu. Z dikce ustanovení plyne, že pacient má "právo na poskytnutí veškerých informací vedených ve zdravotnické dokumentaci", přičemž zákon neupravuje formu poskytnutí této dokumentace, tedy připouští též formu bezprostředního seznámení se s ní (nahlížení). Cit. ustanovení zákona o péči o zdraví lidu je přitom nutno vykládat v souvislosti s dalšími právními normami téže právní síly, zejména s právem na volbu lékaře ve smyslu cit. zákona a se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, a dále s čl. 2 odst. 3 a čl. 31 Listiny základních práv a svobod, též čl. 8 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Tak lze dovozovat, že je to pacient, kdo využitím svého práva na volbu lékaře dovolí konkrétnímu lékaři evidovat údaje o svém zdravotním stavu, tedy má na citlivé osobní údaje, uvedené ve zdravotnické dokumentaci, větší práva než lékař, a nemůže mu tak být upíráno právo seznámit se s těmito informacemi jakýmkoliv způsobem, včetně nahlížení do dokumentace; resp. není důvod, proč by měl mít lékař k těmto informací snazší či transparentnější přístup.16

14

až dosud díky statím Vladimíry Boškové z Občanského sdružení na ochranu pacientů viz též Černjak, J.: Zdravotnická dokumentace a pacient, publikovaný názor, ASPI : 26625 (LIT), 2004 16 Oprávněnost takového názoru byla dále podpořena novelizací zákona č. 20/1966 Sb., účinnou od 1.1.2006, podle níž má právo nahlížet do zdravotnické dokumentace Veřejný ochránce práv, který tak činí v souvislosti se šetřením z podnětu pacienta. Tedy: ombudsman, provádějící šetření ve prospěch pacienta, by prakticky opět měl mít větší práva než pacient sám. 15

46

Již ze současné právní úpravy tedy vyplývá právo pacienta na nahlížení do zdravotnické dokumentace. Prakticky však dochází ze strany zdravotnického personálu k restriktivnímu výkladu relevantních právních norem (rovněž při omezujícím využití dikce § 67b odst. 10 cit. zákona, vymezujícího okruh speciálních subjektů, které mohou nahlížet do zdravotnické dokumentace), podle něhož poskytnutí veškerých informací neznamená právo nahlížet do dokumentace, naopak má být realizováno formou ústní nebo formou výpisu z dokumentace. Nelze od zdravotnického personálu spravedlivě požadovat hlubokou znalost souvislostí zmiňovaných právních norem. Proto je nezbytné, aby byly pochybnosti o právu pacienta explicitně odstraněny právní úpravou a aby tedy zákon o péči o zdraví lidu výslovně zakotvil právo pacienta nahlížet do zdravotnické dokumentace.

Specifickým aspektem přístupu ke zdravotnické dokumentaci je aplikace práva dle § 67b odst. 12 zákona o péči o zdraví lidu v případě osob omezených na svobodě, zejména vězňů. V jejich případě totiž v praxi dochází nejen k porušování práva nahlížet do zdravotnické dokumentace, ale v některých případech též práva zmocnit k poskytnutí informace o zdravotním stavu třetí osobu ve smyslu § 55 odst. 2 písm. d/ zákona o péči o zdraví lidu (poskytování informací třetím osobám se souhlasem pacienta). Tuto skutečnost považujeme za další argument, proč je nezbytná jasná a explicitní právní úprava práva na informace o zdravotním stavu, která nebude vytvářet prostor pro restriktivní výklad práva. Mgr. František Valeš, ČHV

47

8. O stavu svobody vyznání Svoboda vyznání v ČR je zaručena především články 15 a 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), na níž je možno se odvolat pokud by nižší právní normy nebo jejich aplikace svobodu vyznání ohrožovaly. Český helsinský výbor sledoval složitý proces přijímání Zákona o církvích a náboženských společnostech č. 3/2002 Sb.17 a referoval o určitém riziku některých jeho bodů. Je třeba kvitovat, že část sporných ustanovení kritizovaných ČHV a také Ústavním soudem byla v zákoně upravena novelizací ze dne 21. 6. 2005. Ve Zprávě ČHV o stavu lidských práv v ČR v roce 2005 nebyla kapitola věnovaná svobodě vyznání, proto zde tento vývoj směřující k roku 2006 takto sumarizujeme.

Problémem po novelizaci zůstává nezměněná část zákona, která se týká registrace náboženských subjektů a jejich oprávnění k výkonu zvláštních práv (dále akreditace).

Zákon náboženská uskupení, která se stávají právními subjekty,

označuje nevýstižným souslovím „církve a náboženské společnosti“. Beze změn platí § 5, který obsahuje zejména v odstavci c) a případně i d) těžko kontrolovatelná právně nezvykle formulovaná ustanovení, která by bylo možno zneužít proti náboženským subjektům, které by usilovaly o registraci a akreditaci. Tato tzv. kvalitativní kritéria jsou problematická zejména proto, že se jimi výslovně podmiňuje i sám vznik náboženských subjektů („Vznikat a vyvíjet činnost nemůže církev a náboženská společnost, jejíž činnost je v rozporu …“). Podle čl. 16 Listiny se vznik náboženského uskupení ničím nepodmiňuje a žádná právní norma nezmocňuje státní orgány k tomu, aby jakkoli vzniku a „vyvíjení činnosti“ bránily. Jediným představitelným použitím tohoto ustanovení by právě mohlo být odepření registrace nebo akreditace (případně jejich odejmutí).

Konstatujeme, že od nabytí právní moci zákona z roku 2002 bylo

nově

registrováno pět náboženských subjektů, mezi nimi (přes odpor části veřejnosti) v září 2004 i Ústředí muslimských obcí. Je pravděpodobné, že „dohled“ iniciativních občanů a občanských iniciativ včetně ČHV na činnost státních orgánů brání 17

Celým jménem zákon č. 3/2002 Sb. ze dne 27. listopadu 2001 o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 4/2003 Sb. a zákona č. 562/2004 Sb.

48

případným tendencím k nelegálnímu omezování práv v této oblasti. Ministerstvo kultury odmítlo s odvoláním na Zákon č. 3/2002 registrovat čtyři náboženské subjekty. PhDr. Zděnek Vojtíšek, který se profesionálně zabývá současnou religiozitou využil svého práva na informace a prozkoumal tyto případy přímo na ministerstvu.

Ve

svém

referátu

na

mezinárodní

religionistické

konferenci

Náboženství a politika, pořádané v Pardubicích tamní Katedrou religionistiky a filozofie na Fakultě filozofické Univerzity Pardubice ve dnech 3. a 4. 10. 2006, se přiklonil ke stanovisku, že všechna tato rozhodnutí byla legální a legitimní, že šlo v podstatě pro nesplnění formálních předpokladů, např. počtu předložených podpisů. Referát bude uveřejněn ve sborníku z konference18)?!?

Zákon č. 3/2002 umožňuje v § 27, odstavec 8 Ministerstvu kultury ČR výjimečně udělit akreditaci registrované církvi nebo náboženské společnosti, která reprezentuje významné světové náboženství s dlouhou historickou tradicí. Tuto výjimku lze udělit pouze do 1. 1. 2007 Na tomto základě požádaly o akreditaci Ústředí muslimských obcí (dále ÚMO) a Mezinárodní společnost pro vědomí Krišny, hnutí Hare Krišna. Hnutí Hare Krišna ve sdělení ČHV ze dne 28. listopadu 2006 sděluje, že nemá od Ministerstva kultury ČR odpověď. Ústředí muslimských obcí sděluje v dopisu ze dne 24. 10. 2006, že v říjnu 2006 obdrželo rozhodnutí o nepřiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv s pochybným odůvodněním a že podniká patřičné právní kroky. Definitivní rozhodnutí má padnout v lednu 2007. ČHV bude tyto dvě kauzy dále sledovat.

Ústředí muslimských obcí (ÚMO) se podle téhož písemného sdělení (ústně doplněného dalšími podrobnostmi) cítí být poškozeno pořadem České televize (dále ČT) Já muslim z cyklu Infiltrace. ČT jako médium veřejné služby je spjato se státem, zákon č. 231/2001 jí ukládá poskytovat objektivní a vyvážené informace a zabraňuje podněcovat k nenávisti, mj. z důvodu náboženství. Pořad nejen podle mínění ÚMO,

18

Registrační proces podle zákona č. 3/2002 Sb. nebyl podle Vojtíškovy informace úspěšný zatím v následujících třech případech. Prvním byla Ekumenická církev svatého Jana Jeruzalémského, řádu rytířů Rhodosu a Malty, kde byly v žádosti shledány zavádějící a klamné informace, a zmocněnec přípravného výboru sám vzal návrh na registraci v říjnu 2002 zpět. Zamítnutí postihlo návrh na registraci Ukrajinské řeckokatolické církve v ČR vzhledem k nepravdivému tvrzení, že tato církev jako součást (římsko)katolického celku vzniká v sounáležitosti s Apoštolským stolcem, a také vzhledem k nedostatečnému množství podpisů členů se všemi požadovanými náležitostmi. Návrh byl zamítnut rovněž v případě Židovského centra Chai, a to pro chybějící předepsané údaje v žádosti a pro nedostačující počet předložených podpisů členů /stručná parafráze části dosud nepublikovaného příspěvku/.

49

ale i na něm nezávislých občanů, kteří se vyslovili v petici, byl jednostranný a neobjektivní. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále RRTV) sice zahájila řízení pro možné porušení zákona č. 231/2001, ale nepřihlédla ke stanovisku nezávislých odborníků podporujících obavy ÚMO a řízení zastavila. Vzniká zde podezření, že stát zde neochránil právo občanů sdružených v tomto náboženském uskupení. Část členů rady vydala veřejně votum separatum, v němž konstatuje, že rozhodnutí RRTV bylo v rozporu se zákonem.

ČHV kvituje s uznáním, že Ministerstvo kultury ČR poskytuje veřejnosti vlastní zprávy o úrovni náboženské svobody od r. 2002 též prostřednictvím Internetu. Konstatuje však, že tyto zprávy možné kolize bagatelizují, rok od roku se téměř doslova opakují a nereagují na zjištění nezávislých občanských iniciativ. Dalšímu zlepšení stavu lidských práv v této oblasti by prospěla spolupráce MK ČR s ČHV, který se otázkám svobody vyznání věnuje dlouhodobě a systematicky. Doc. ThDr. Ivan Štampach, religionista, člen předsednictva ČHV

50

9. Exekuční řád a lidská práva Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) zavádí do českého práva institut soudního exekutora (dále jen „exekutor“) a upravuje jeho postup při nuceném výkonu exekučních titulů (vykonatelných rozhodnutí soudu, vykonatelných rozhodčích nálezů, notářských zápisů s doložkou vykonatelnosti, vykonatelných rozhodnutí správních orgánů a dalších vykonatelných rozhodnutí a schválených smírů a listin, jejichž výkon připouští zákon). Jedná se přitom o alternativu výkonu rozhodnutí (resp. jiných exekučních titulů) soudem podle části šesté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu.

Exekuční řád neobsahuje komplexní právní úpravu exekučního řízení. Je ve vztahu speciality k občanskému soudnímu řádu, což znamená, že nestanoví-li exekuční řád zvláštní právní úpravu, použijí se pro exekuční řízení přiměřeně ustanovení občanského soudního řádu (§ 52 odst. 1 ex. řádu). S ohledem na to, že úprava exekučního řízení obsažená v exekučním řádu je poměrně stručná, je třeba velice často postupovat podle části šesté občanského soudního řádu. Potíž je však v tom, že uvedená část občanského soudního řádu je koncipována pro použití při výkonu rozhodnutí soudem, nikoli soukromým exekutorem. Z toho pramení množství problémů a výkladových nejasností, neboť úprava obsažená v exekučním řádu v mnohých procesních postupech na občanský soudní řád nenavazuje. Vznikají tak mezery v právní úpravě a prostor k dohadům o přiměřeném použití obecné normy, které mohou rezultovat a v praxi často rezultují (ať již je to záměrem exekutora provádějícího exekuci či nikoli) v porušení práv účastníků exekučního řízení. Exekutoři často postupují podle občanského soudního řádu pouze v těch situacích, kdy je pro ně takový postup výhodný, a v případech, kdy by přiměřené použití obecného procesního předpisu omezilo jejich pravomoci, občanský soudní řád použít naopak odmítají. S ohledem na zákonem deklarovanou nezávislost exekutora a značně omezenou možnost jeho kontroly ze strany soudu pak často hrozí nenapravitelné následky.

51

Níže jsou popsány některé problematické pasáže exekučního řádu, které by mohly způsobit porušení práv účastníků exekučního řízení. Teoretické úvahy jsou v několika případech doplněny o poznatky z praxe.

Postavení exekutora a jeho pravomoci

Postavení exekutora vymezují tři základní rysy:

1)

Exekutor vykonává exekuční činnost nezávisle. Při jejím výkonu je vázán pouze Ústavou České republiky, zákony, jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení o výkonu rozhodnutí a v exekučním řízení. Pokud nestanoví exekuční řád jinak, je exekutor oprávněn vykonat všechny úkony, které občanský soudní řád a další právní předpisy jinak svěřují soudu, soudci, vykonavateli nebo jinému zaměstnanci soudu.

2)

Při výkonu exekuční činnosti má exekutor současně postavení veřejného činitele.

3)

Exekutor konečně exekuční činností dosahuje zisku – náleží mu odměna, náhrada za některé činnosti a náhrada za vynaložené náklady, a to vše ve výši stanovené exekučním tarifem (vyhláška č. 330/2001 Sb.). Výše odměny exekutora se odvíjí od počtu provedených exekucí.

Exekutor je tedy podnikatelem, jehož zisk je dán objemem vykonané práce a současně

má

při

výkonu

exekuční

činnosti

postavení

veřejného

činitele

nadaného širokými pravomocemi (jedná se přitom o pravomoci rozhodovací, jakož i o široce formulované právo vyžadovat součinnost třetích osob), který při své práci postupuje nezávisle.

Z jedné strany se nepochybně jedná o funkční princip, který by měl zaručit, že exekuční řízení bude vykonáváno rychle a efektivně – měl by tedy být nástrojem k uspokojení práv osob oprávněných vykonávaným rozhodnutím a tím by měl současně preventivně působit na dlužníky, aby své povinnosti plnili dobrovolně.

52

Současně však exekuční řád dává exekutorům poměrně široký prostor ke zneužití jejich postavení a k výkonu exekučních titulů způsobem, který nešetří práva povinného a jehož prvotním účelem není uspokojení oprávněného, ale vlastní obohacení exekutora na úkor obou účastníků exekučního řízení. Úkony v exekučním řízení

Jak bylo uvedeno výše, exekutor je při výkonu exekuční činnosti vázán pouze právními předpisy České republiky a rozhodnutími soudu ve vykonávacím a exekučním řízení.

Úkony soudu

Exekuční řád vymezuje úkony, které v rámci exekuce činí soud. Ten rozhoduje zejména o nařízení exekuce a o pověření exekutora jejím provedením, o podjatosti exekutora, o odkladu exekuce, o zastavení exekuce, o odvolání, o rozvrhu výtěžku při prodeji nemovitosti a podniku (a o dalších nárocích určených v § 66 odst. 3 a 4 exekučního řádu), o ukládání pokut třetím osobám a o námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce.

K porušení práv účastníků exekučního řízení, zejména práv povinného, může v důsledku nedokonalosti stávající právní úpravy dojít zejména v souvislosti s rozhodováním soudu o odkladu a o zastavení exekuce. V souladu s ustanovením § 266 občanského soudního řádu může soud na návrh odložit provedení výkonu rozhodnutí, jestliže se povinný bez své viny ocitl přechodně v takovém postavení, že by neprodlený výkon rozhodnutí mohl mít pro něho nebo pro příslušníky jeho rodiny zvláště nepříznivé následky a oprávněný by nebyl odkladem výkonu rozhodnutí vážně poškozen. I bez návrhu povinného může soud odložit provedení výkonu rozhodnutí, lze-li očekávat, že výkon rozhodnutí bude zastaven. V souladu s ustanovením § 268 občanského soudního řádu bude výkon rozhodnutí zastaven zejména tehdy, pokud byl nařízen, ačkoli se vykonávané rozhodnutí dosud nestalo vykonatelným; bylo po nařízení výkonu rozhodnutí zrušeno nebo se stalo neúčinným, zastavení výkonu navrhl oprávněný; výkon rozhodnutí postihuje věci, které jsou z něho vyloučeny; průběh výkonu rozhodnutí ukazuje, že výtěžek, kterého jím bude 53

dosaženo, nepostačí ani ke krytí jeho nákladů; po vydání vykonávaného rozhodnutí zaniklo právo jím přiznané; jakož i z dalších důvodů uvedených v zákoně. O odkladu, resp. zastavení exekuce rozhoduje tedy soud typicky na návrh povinného; v případě zastavení exekuce může rozhodnout i bez návrhu, pokud se dozví o skutečnostech odůvodňujících vydání takového rozhodnutí. K rozhodnutí soudu není přitom stanovena žádná lhůta. Exekuční řád ani občanský soudní řád současně nejen neukládají soudu povinnost informovat exekutora o podání návrhu na odklad, resp. zastavení exekuce, resp. o existenci skutečností, které odůvodňují zastavení exekuce bez návrhu, ale ustanovení § 46 odst. 1 exekučního řádu dokonce stanoví, že exekutor činí i bez návrhu úkony směřující k jejímu provedení, přičemž odst. 3 citovaného ustanovení ještě doplňuje, že exekutor upustí od provedení exekuce jen tehdy, splní-li povinný dobrovolně to, co mu ukládá exekuční titul, a uhradí náklady exekuce.

V důsledku výše uvedené právní úpravy může dojít k několika situacím, které mohou mít negativní dopad na práva povinného a v některých případech i na práva oprávněného.

V prvé řadě může dojít k tomu, že jsou splněny podmínky pro odklad, resp. zastavení exekuce, avšak exekutor není o této skutečnosti informován a proto v souladu se svými povinnostmi činí úkony směřující k provedení exekuce, tj. zejména zpeněžuje majetek povinného.

Dále si lze představit, že exekutor si sice je vědom existence důvodů pro odklad, resp. zastavení exekuce a toho, že byl u soudu podán příslušný návrh (typicky proto, že jsou mu tyto důvody a rovněž informace o podání návrhu sděleny povinným nebo oprávněným), avšak bez ohledu na tuto skutečnost dále provádí úkony v exekučním řízení. V praxi k tomu v mnoha případech dochází, přičemž exekutoři s odkazem na výše citované ustanovení § 46 exekučního řádu argumentují, že jiný postup, tj. zejména zastavení úkonů směřujících k provedení exekuce, by byl v rozporu se zákonem.

Z praxe jsou známy i případy, kdy exekutor poté, co se dozvěděl o podání návrhu na zastavení exekuce, urychleně provedl celou řadu úkonů, které měly trvalé 54

nepříznivé dopady do majetkové sféry povinného. S ohledem na to, že exekuční řád neukládá ani exekutorovi, aby informoval soud o existenci důvodů pro odklad, resp. zastavení exekuce, může konečně dojít rovněž k situaci, kdy exekutor o takových skutečnostech ví, avšak neinformuje o nich soud a pokračuje v provádění exekuce. Argumentuje pak obdobně jako v případech uvedených výše, tedy že jeho postup je v souladu se zákonem.Všechny výše uvedené situace nepochybně povedou k porušení majetkových práv povinného.

V případě, že soud exekuci svým rozhodnutím zastaví, může podle § 89 exekučního řádu uložit oprávněnému, aby nahradil její náklady. Pokud exekutor provede v době mezi podáním návrhu na zastavení exekuce a jejím zastavením úkony směřující k provedení exekuce, vzniknou tak náklady, jejichž úhrada může jít k tíži oprávněného. Může tedy dojít rovněž k zásahu do jeho práv.

Úkony exekutora

Úkony a rozhodnutí, které exekuční řád výslovně nesvěřuje soudu, provádí exekutor. Jak již bylo uvedeno výše, nestanoví-li exekuční řád jinak, je exekutor oprávněn vykonat všechny úkony, které občanský soudní řád a další právní předpisy jinak svěřují soudu, soudci, vykonavateli nebo jinému zaměstnanci soudu. Tyto úkony provádí exekutor bez jakékoliv součinnosti se soudem a rovněž možnosti kontroly činnosti exekutora ze strany soudu jsou velice omezené.

Prvním úkonem exekutora poté, co mu bylo doručeno usnesení o nařízení exekuce, je vydání exekučního příkazu. Jelikož soud nařizuje exekuci aniž by stanovil, jakým způsobem má být provedena, exekutor sám posoudí, jakým způsobem exekuci provést. Je omezen pouze ustanovením § 58 odst. 1 exekučního řádu, podle něhož lze exekuci provést pouze způsoby uvedenými v exekučním řádu. Pro některý z těchto postupů se však exekutor rozhoduje na základě svého uvážení, přičemž exekuční řád nestanoví žádná pravidla, kterými by se měl při této úvaze řídit. V této souvislosti je otázkou, zda exekutor musí při vydávání exekučního příkazu postupovat v souladu s ustanoveními části šesté občanského soudního řádu, která stanoví obecné zásady výkonu rozhodnutí, zejména s jeho ustanovením § 263. Podle jeho odst. 1 lze totiž výkon rozhodnutí nařídit jen v takovém rozsahu, jaký 55

oprávněný navrhl, a jaký podle rozhodnutí stačí k jeho uspokojení. Jeho odstavec 2 stanoví, že pokud oprávněný navrhne k vydobytí své peněžité pohledávky výkon rozhodnutí několika způsoby zároveň, ačkoli by k jejímu uspokojení zřejmě stačil pouze některý z nich, nařídí soud výkon rozhodnutí pouze tím způsobem, který stačí k uspokojení pohledávky oprávněného. Ustanovení § 47 odst. 2 první věta exekutorského řádu stanoví pouze to, že exekuční příkaz má účinky nařízení výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu, nehovoří však o tom, že by exekutor při vydávání exekučního příkazu měl respektovat výše uvedené zásady platné pro nařizování výkonu rozhodnutí soudem. Je rovněž sporné, zda je exekutor tyto zásady povinen dodržovat s ohledem na již výše citované ustanovení § 52 odst. 1 exekučního řádu zavádějící přiměřené použití občanského soudního řádu. Obáváme se, že na tuto otázku je nutno odpovědět záporně. O tom svědčí i praktické zkušenosti z exekuční praxe, kde běžně dochází k tomu, že se exekutoři snaží exekučním příkazem postihnout majetek povinného v co možná největším rozsahu, přičemž objem postiženého majetku bývá často ve zjevném nepoměru k výši v řízení vymáhané pohledávky.

Exekuční řád však nedává povinnému (ani oprávněnému) žádnou možnost obrany proti exekučnímu příkazu – podle ustanovení jeho § 47 odst. 3 není proti exekučnímu příkazu přípustný opravný prostředek. Tím je účastníkům exekučního řízení zcela znemožněno jakýmkoli způsobem ovlivnit směr, kterým se bude exekuce ubírat. Vyloučena je i obrana proti zjevně šikanóznímu jednání exekutora jehož výsledkem často bývá neodůvodněná likvidace majetku povinného.

V dalším textu se zaměřujeme zejména na uspokojení vymáhané pohledávky prodejem movitých věcí, které podle našeho názoru může v praxi způsobit největší problémy.

S ohledem na to, že proti rozhodnutí soudu o nařízení exekuce je přípustné odvolání, může dojít a v praxi dochází k tomu, že exekutor vydá exekuční příkaz ohledně movitých věcí povinného, navštíví povinného, doručí mu usnesení o nařízení exekuce a exekuční příkaz, a zároveň sepíše (§ 326 odst. 1 občanského soudního řádu) a zajistí věci (§ 66 odst. 1 exekučního řádu), aniž by usnesení o nařízení exekuce bylo pravomocné. Zajištěné věci převezme exekutor do své úschovy nebo 56

je uloží u vhodného schovatele. Takový postup sám o sobě není v rozporu se zákonem, neboť exekuce se podle exekučního příkazu provede až po právní moci usnesení o nařízení exekuce (§ 47 odst. 2 věta druhá exekučního řádu) a mělo by tedy být zajištěno, že exekutor před právní mocí usnesení o nařízení exekuce neprovede žádné nevratné úkony, které by mohly způsobit škodu na majetku povinného. Je však otázkou, zda je k dosažení účelu exekuce nezbytně a ve všech případech nutné, aby exekutor sepsané věci přebíral do své úschovy nebo do úschovy u třetí osoby. S ohledem na to, že podle ustanovení § 47 odst. 4 exekučního řádu majetek, který je postižen exekučním příkazem, nesmí povinný převést na jiného, zatížit ho nebo s ním jinak nakládat (a to pod sankcí neplatnosti takového právního úkonu), máme zato, že je dostatečně zajištěno, že po právní moci rozhodnutí o nařízení exekuce bude možno sepsaný majetek zpeněžit. Tento majetek není - s výjimkou odůvodněných případů, kdy lze předpokládat, že povinný sepsané věci přes zákonný zákaz zcizí nebo učiní faktické úkony znemožňující jejich prodej - nutno povinnému odebírat. Předáním sepsaných věcí do úschovy vznikají zbytečné náklady, které často dosahují značné výše. Přitom by v mnoha případech postačilo označení sepsaných věcí tak, aby bylo patrné, že tyto věci jsou předmětem výkonu rozhodnutí (§ 327 odst. 3 občanského soudního řádu).

V důsledku komentované právní úpravy by také mohlo docházet, a jistě již dochází, k ukládání sepsaných věcí do úschovy u třetích osob pouze za účelem realizace zisku těmito osobami.

Dalším závažným problémem při sepisování movitých věcí u povinného je to, že exekutor je oprávněn sepsat i věci, které nepatří povinnému, ale jiným osobám. Povinní i osoby, jejichž majetkem takové věci jsou, přitom exekutory na tuto skutečnost při provádění sepisu často upozorní a mnohdy jsou schopni předložit i doklady prokazující vlastnické právo. Exekutoři však většinou odmítají na takové doklady byť jen pohlédnout. Argumentují tím, že jim dle platných právních předpisů nepřísluší posuzovat, kdo je skutečným vlastníkem zabavovaných věcí. Tuto otázku může řešit jen soud ve sporu o vyloučení dotyčné věci z exekuce. Tato ustanovení exekutorům umožňují legálně ignorovat i takové důkazy, z nichž je nepochybné, že vlastníkem zabavované věci je jiná osoba než povinný. Ve chvíli, kdy soud rozhodne

57

o žalobě o vyloučení věci z exekuce (řízení o takových žalobách trvají v současné době nejméně 9 měsíců), je již věc často nenávratně ztracena.

V exekuční praxi je problémem rovněž způsob, kterým exekutoři v soupisu popisují jednotlivé věci. Na základě soupisu často nelze věci bezpečně identifikovat, neboť jejich popisy bývají velice obecné a vágní. V soupisech se často objevují položky označené jako „soubor“ věcí určitého druhu, např. soubor nářadí, kuchyňského náčiní nebo dokonce knih či obrazů a podobně, přičemž často není uvedeno ani to, z kolika předmětů se soubor skládá. Tento postup je podle našeho názoru používán exekutory záměrně, neboť umožňuje některé ze sepsaných věcí zašantročit, ztěžuje posouzení, zda exekutor správně odhadl cenu sepsané věci a pro případ, že se prokáže, že v exekuci došlo k pochybením, prakticky znemožňuje efektivní uplatnění nároku na náhradu škody proti exekutorovi, případně proti státu.

Poté, co rozhodnutí soudu o nařízení exekuce nabude právní moci, prodá exekutor sepsané movité věci v dražbě. V této souvislosti považujeme za problematické zejména to, že odhadní ceny dražených movitých věcí určuje sám exekutor. V praxi běžně dochází k tomu, že dražené věci jsou mnohonásobně podceněny. S ohledem na to, že vyvolávací cena činí v souladu s občanským soudním řádem (§ 329 odst. 1) jednu třetinu odhadní ceny, lze sepsané věci prodat za cenu odpovídající zlomku jejich skutečné hodnoty. Tím dochází k poškození povinného i oprávněného. Prospěch z takového postupu má naopak exekutor, jehož odměna je z výtěžku exekuce uspokojována přednostně, a samozřejmě rovněž vydražitel.

Lze

se

proto

domnívat,

že

v praxi

často

dochází

k propojení

ekonomických zájmů exekutorů a osob účastnících se dražeb a že exekutoři jsou při výkonu svého zaměstnání vedeni nikoli zájmem na uspokojení vymáhané pohledávky, ale především vidinou vlastního zisku.

Zaměstnanci exekutora

Podle ustanovení § 5 odst. 1 exekutorského řádu může exekutor zaměstnávat zaměstnance. V souladu s odst. 2 tohoto ustanovení mohou zaměstnanci exekutora vykonávat jednotlivé úkony exekuční činnosti, a to na základě písemného zmocnění uděleného exekutorem a za podmínek a v rozsahu stanoveném exekučním řádem. 58

Exekutorský řád dále stanoví, že zaměstnanci exekutora mohou být exekutorský koncipient, exekutorský kandidát a další zaměstnanci, a poměrně podrobně určuje, které úkony jsou zaměstnanci oprávněni provádět a za jakých podmínek.

V praxi však dochází k účelovému extenzivnímu výkladu těchto ustanovení ze strany exekutorů, kteří zejména s odvoláním na již několikrát citovaný § 52 odst. 1 exekučního řádu pověřují své zaměstnance provedením úkonů, které tito zaměstnanci nejsou podle zákona oprávněni provádět. Typickým příkladem může být situace, kdy exekutor některého ze svých zaměstnanců označí termínem vykonavatel a s odvoláním na subsidiární použití ustanovení § 265 odst. 2 občanského soudního řádu, podle něhož

jednotlivé úkony při provádění výkonu

rozhodnutí může činit soudní vykonavatel, pověřuje tohoto svého zaměstnance úkony, k nimž je exekučním řádem oprávněn pouze exekutor, exekutorský koncipient nebo exekutorský kandidát. V důsledku toho tak provádějí i velice náročné úkony exekučního řízení (např. soupis věcí nebo dražbu) osoby bez právnického vzdělání a potřebných profesních zkušeností, což může výraznou měrou přispět k porušení práv účastníků exekučního řízení.

Nemožnost uvedení v předešlý stav

Z hlediska možných dopadů právní úpravy exekučního řízení na práva jeho účastníků má zcela zásadní vliv ustanovení § 57 exekučního řádu, podle něhož je v exekučním řízení vyloučeno uvedení v předešlý stav. Toto ustanovení znamená, že žádný z úkonů exekutora nemůže být revidován, a osud věcí a práv, které byly předmětem výkonu rozhodnutí, není možno zpětně změnit, zejména je nelze vrátit zpět povinnému. Je přitom nerozhodné, zda byla exekuce provedena v souladu se zákonem či nikoli.

Existenci citovaného ustanovení je z jedné strany možno odůvodnit potřebou zajištění právní jistoty osobám, na které v rámci exekuce získaly (příklepem v dražbě) vlastnické právo k věcem postiženým výkonem rozhodnutí. Toto ustanovení

však

současně

znemožňuje

povinnému,

který

byl

v důsledku

nezákonného nebo nesprávného a nehospodárného postupu exekutora vlastnického práva k takovým věcem zbaven, zjednat nápravu. 59

Osoba, které byla exekutorem v souvislosti s exekučním řízením způsobena škoda, se může domáhat její náhrady proti exekutorovi nebo případně proti státu. Řízení o nároku na náhradu škody však obvykle trvá řadu let a není v něm možno odstranit zejména nemajetkovou újmu způsobenou v exekučním řízení.

Závěrem

Z výše uvedeného je zřejmé, že současný exekuční řád je velice nedokonalým procesním předpisem. Mnohá jeho ustanovení otevírají široký prostor pro porušování práv účastníků exekučního řízení a soukromým exekutorům dávají do ruky celou řadu nástrojů k postupům, které jsou v rozporu s účelem výkonu rozhodnutí – k uspokojení vykonatelného práva oprávněné osoby takovým způsobem, který by co možná nejméně zasáhl do práv povinného. Jako takový vyžaduje exekuční řád zásadní revizi. Ondřej Čerych Autor je advokát

60

10.

Policie a lidská práva

Existence a dobrá práce policie je bezesporu zásadní podmínkou zajištění práva na bezpečnost a kvalitní život všech jednotlivců obývajících konkrétní státní území. Je rovněž nutnou zárukou existence a dalšího rozvoje demokratického právního státu. Proto se text zabývá nejen bezprostředně vztahovými otázkami, to jest chováním policistů vůči občanům a plněním jejich konkrétních úkolů, ale také platnou a žádoucí právní úpravou vztahující se k policejní službě, i širší, systémovou problematikou české policie jako nepostradatelné instituce, jejíž poslání ovšem klade značné nároky na řízení, a to na všech úrovních.

Směřování policie

Z pohledu občanské společnosti nutno rok 2006 hodnotit jako období, které bylo opětovně poznamenáno vícero závažnými událostmi a větším množstvím nesrovnalostí různého druhu, jež se týkaly neodpovídající činnosti nebo naopak nečinnosti policistů. Ilustrativně: dlouhodobě přetrvávající problémy s efektivitou fungování vnitřní struktury Policejního prezídia, určité pochybnosti týkající se plné objektivity a bezprůtažnosti postupu při prošetřování závažných hospodářských kauz (možná podezření na přesah kauzy do politické sféry), tzv. Kubiceho zpráva (možné politické a kriminální vlivy na policejní práci), z konkrétních událostí např. známý případ zásahu proti Kateřině Jacques a další. Policie ČR byla pod stálou kritikou nejen mediální a občanskou, ale také ze strany politické opozice. Vedení Policie ČR přitom v rámci oznámených priorit začalo akcentovat potřebu lepší komunikace policie s občanskou veřejností, jakož i realizaci vnitřních reforem, přistoupení k systémovým změnám a nápravu v oblastech občany citlivě vnímaných (typicky: poměry na policejních odděleních – služebnách, vystupování policistů vůči občanům).

Důvěra občanů v policii zůstala na zhruba 40%, což představuje již dlouhodobě neuspokojivý stav (trvající cca čtyři roky) a ústup z nesnadno vydobyté pozice období v letech 2001-2002. Jistě jde o pokračující reflexi mediální prezentace policejních neúspěchů, nekvalitní práce, četných opomenutí jakož i poukazů na 61

profesionální selhání či přímo trestnou činnost, jichž se příslušníci Policie ČR měli dopustit. Jako obvykle byl podán značný objem stížností občanů na nečinnost, neodpovídající či přímo nezákonné jednání policistů. Počet podání, která byla policejními kontrolními orgány vyhodnocena jako oprávněná, byl ve srovnání s minulým obdobím bez významného výkyvu.

Český helsinský výbor (dále ČHV) upozorňuje na skutečnost, že podle všeho jde o projevy faktorů, na jejichž možnou existenci opakovaně poukazoval ve své Zprávě o stavu lidských práv, v kapitole Policie a lidská práva, v minulých letech. V období 2004 - 2006 došlo (nejspíše shodou okolností a současně zákonitě) k obnažení některých věcí, které se již delší dobu nepochybně skrytě v policejní struktuře vyskytovaly a přitom dle relevantních zjištění nebyly dosud účinně řešeny. Je nyní otázkou, zda je možno uvedené množství pochybení stále považovat za jednotlivá, izolovaná selhání, nebo spíše za systémovou vadu, nedostatečnost čehosi podstatného v organizaci, řízení a kontrole Policie ČR.

Za pozitivní je možné považovat projektový proces zavádění prvků „COMMUNITY POLICING“ do Policie ČR, jímž se zvýrazňuje posun směrem ke standardům Evropské unie. Je však nutné (a fakticky zásadní) udržet tento trend i v delším časovém období po oficiálním skončení projektu Evropské unie, tj. v roce 2007 a následujících. To určitě nebude snadné,

zejména pro přítomnost

pokračujících stereotypů v práci české policie, kořenící v pohodlnosti a nepružnosti vedoucích pracovníků i pro nedostatek financí, které by měly být k dispozici.

O neomluvitelné a nepochopitelné stagnaci (trvající více jak deset let) lze hovořit pokud jde o platný a žádoucí stav tzv. policejního práva, a to přes nově přijatou úpravu služebního poměru a náležitostí s tím spjatých. Její právní účinnost byla opět odložena, nabyla ji konečně k 1. 1. 2007.

Stav de facto, zvláště s ohledem na několikaleté přetrvávání neuspokojivé situace v klíčové oblasti personální a řídící práce a na nedostatečné či neúčinné systémové změny, dosud plně nekoresponduje s moderními nároky na podobu a výkon policejní služby v právním státě.

62

Ocenit lze sílící pozitivní trendy, zejména ve sféře výchovy a vzdělávání českých policistů. Vláda, respektive resort vnitra, by však měly minimálně udržet vyčleněný objem financí pro další rozvoj a posílení policejního školství, zvláště pro účely již správně zavedeného prodloužení a optimalizace výuky a výcviku na středních policejních školách i pro zajištění specializovaných a řádně certifikovaných kurzů celoživotního vzdělávání (primárně v oblasti lidskoprávních standardů, např. v rámci školních policejních středisek). Policejní školství

Policejní akademie ČR v Praze (svým charakterem státní, nikoli úzce resortní vysoká škola) dále naplňovala magisterský studijní program, jehož akreditaci drží od roku 2000. Náležitá pozornost ve výukovém a vědeckém procesu je trvale věnována problematice lidských práv a základních svobod z pohledu mezinárodního, evropského i vnitrostátního – ústavního práva, a to specificky v rámci katedry veřejnoprávních disciplín. Je však třeba soustavně sledovat a podporovat vysokou odbornou úroveň vysokoškolského vzdělávání, zvláště u studujících policistů, včetně jejich pečlivého výběru. Této vysoké škole byla v roce 2003 přiznána akreditace doktorského studijního programu, přičemž předpokladem jeho úspěšnosti je náročný a vpravdě vědecký přístup při výchově doktorandů. To se již zřejmě postupně daří naplňovat. Rok 2004 byl i ve znamení sporu o platnost volby rektora (zvolený rektor nebyl ministrem vnitra jmenován). Volba byla uskutečněna znovu v roce 2005 a nové vedení podle zatímních poznatků přistoupilo ke kritické evaluaci zaběhnutých poměrů ve škole s cílem přijímat průběžná systémová i personální opatření (některá už byla v roce 2006 přijata a postupně se realizují) ke zvýšení nároků kladených na pedagogické a vědecké pracovníky na straně jedné a na studenty všech forem studia na straně druhé.

Ve středním policejním školství probíhají podstatné pozitivní změny v tom, že se rozvíjí nově zavedený model optimalizované (o polovinu prodloužené) a tzv. blokově organizované Základní odborné přípravy přijatých policistů. Znovu byla potvrzena vstřícnost, profesionalita a lidskoprávní citlivost vedení a odborného personálu Střední policejní školy MV ČR v Praze 9, kde v letech 2003 - 2006 úspěšně pokračovala realizace projektu Střediska pro profesní etiku a výchovu

63

k lidským právům pro české policisty i celý resort vnitra. I mimo přímý projektový rámec však škola realizuje své prioritní zaměření na etickou a osobnostně integrovanou podobu českého policisty. Také vedení Střední policejní školy MV ČR v Brně nadále osvědčuje pochopení provázanosti odborné přípravy a komplexní výchovy příslušníků Policie ČR a ochotně se zapojuje do projektových aktivit v rámci implementace lidských práv do struktury Policie ČR. Odpovídající pozornost věnují vedení škol tvorbě a používání moderních studijních materiálů (obecných i specializovaných) v lidskoprávním a etickém kontextu policejní práce. ČHV též vysoce hodnotí práci vedení a odborných pracovníků Střední policejní školy MV ČR v Pardubicích (zaměřena na příslušníky Služby kriminální policie a vyšetřování, dále i SKPV). Po zatímně pozitivních kontaktech bude ČHV v dalším období věnovat větší pozornost též Střední policejní škole MV ČR v Holešově a v Jihlavě.

Školní policejní střediska jednotlivých krajských policejních správ mají opravdu značný potenciál, ale také různé zaměření i kvalitu. Jejich činnost by mohla být lépe koordinována, střediska by měla mít výraznější podíl na dovednostních a výchovných kurzech, tedy specializačních programech celoživotního odborného vzdělávání (ve spolupráci se středním policejním školstvím, případně Policejní akademií ČR). Vedení krajských policejních správ, kterým střediska podléhají, by jim měla věnovat prioritní pozornost a podporu.

Vedení sboru, institucionální aspekty

Policejní prezídium ČR se v období 2005 – 2006 pokusilo o jistou vlastní reorganizaci, v roce 2007 však bude potřebné pečlivě a transparentně vyhodnotit její očekávané přínosy. Roky 2003 až 2005 byly údobím ne vždy snadného vyjasňování poměrů u vytvořené Služby kriminální policie a vyšetřování. Podle dostupných zjištění v roce 2006 už docházelo ke konsolidaci stavu (personálně, finančně, funkčně), což je nutným předpokladem pro dobré fungování takto zvoleného modelu spojení kriminalistů s policejními vyšetřovateli. Dobrou úroveň má odborná komunikace s vedením Policejního prezídia, s vedením odboru vnitřní kontroly i s vybranými celostátními útvary Policejního prezídia. Dlouhodobým významným úkolem zůstává důsledný tlak na dodržování zásad etiky 64

policejní práce a nekompromisní postup proti organizovaným formám závažné trestné činnosti. Pozornost nutno věnovat dalšímu zdokonalení výběrového přijímacího řízení k Policii ČR, zejména ve smyslu lepší detekce negativních postojů uchazečů o policejní práci k různě definovaným menšinám. Je třeba také využívat všech možností metodického a preventivně kontrolního působení pověřených pracovníků prezídia. Samozřejmostí musí být uvážlivá a přitom razantní personální práce a důraz na precizní a objektivní vyřizování kontrolní a stížnostní agendy.

Problémovou zůstává úroveň řídící práce na všech stupních v rámci Policie ČR. Vedle některých vynikajících a nadprůměrných jedinců existuje nezanedbatelný počet profesně vyhaslých, nedůsledně jednajících a profesionálně nevyhovujících služebních funkcionářů ve významných pozicích. Ochota a legislativní možnosti k jejich nezbytné výměně byly v roce 2006 stále nedostatečné, přičemž počet policistů ve vedoucích funkcích je příliš vysoký. V roce 2007 lze očekávat významnější personální pohyby v rámci policejní struktury i ve směru z policejní struktury ven, a to v příčinné souvislosti s účinností nové podoby služebního zákona.

Opakovaně vyslovované znepokojení nad výrazně se nelepšícím stavem panujícím u vyšetřovatelů Policie ČR (poté policejních radů, poté policejních komisařů SKPV) je stále aktuální, nadále je nutné prosazovat kvalitní výkon práce, využívat

kontrolní

nástroje

a

vyžadovat

zvyšování

kvalifikace

příslušným

vysokoškolským vzděláním.

Legislativní předpoklady

Ani v roce 2006 nebyl předložen nový zákon o Policii ČR. Odborné práce na novém zákoně přitom započaly před více než deseti lety, a to bez jakéhokoli viditelného vyústění. Konečně byla přijata nová podoba zákona o služebním poměru, jeho účinnost však byla (jako už několikrát) odložena až k 1. 1. 2007. Tento další odklad účinnosti znamenal pro policejní strukturu nepochybně prohloubení dlouhodobě existujícího vážného problému, který možno nazvat personální krizí. Uvedený předpis zavádí do policie kariérní řád a zlepšuje sociální postavení českého policisty, což je jistě žádoucí, bylo by však přirozené a logické, pokud by bývala tato

65

právní úprava přímo navázala na přijetí nového zákona o Policii ČR (viz výše). Dle tvrzení zástupců Ministerstva vnitra ČR mají v roce 2007 probíhat intenzívní práce na dlouho odloženém novém zákonu o Policii ČR tak, že by ve druhé polovině roku mohl být jeho návrh předložen k expertní i širší debatě.

Zásadní změna, kterou přinesla k 1.1. 2002 novela trestního řádu, byla Policií ČR pokročile vstřebána. Posíleno je postavení státních zástupců coby orgánu činného v trestním řízení, teprve postupně je však toto postavení jimi samotnými naplňováno. Policie ČR nově zajišťuje zásadně prvotní, neodkladné úkony a především se osvědčuje zavedené zkrácené řízení. Celé pojetí lépe odpovídá kontinentální právní kultuře i našim právním tradicím a má odstranit dublování při provádění důkazů a současně zajistit pružnější postihy i podstatné zkrácení řízení. Znamená i logické scelení policejní struktury, a to vplynutím vyšetřovatelů do obecné policejní soustavy, konkrétně jejich spojení s kriminální službou (viz výše).

Stále absentuje dopracování dokumentu zásadní povahy pro oblast vnitřní bezpečnosti a pořádku v ČR, tj. bezpečnostní doktríny. Je s podivem, že takováto významná koncepce, přirozeně existující v členských státech NATO a EU, není zjevně vnímána jako podstatná záležitost. Její dopracování z hlediska standardů Severoatlantické aliance, Evropské unie a Rady Evropy je nezbytné. Znamená i nižší úroveň propracovanosti v porovnání s koncepčním pojetím vnější bezpečnosti státu (resort obrany). Odborné zázemí Policejní akademie ČR a nezávislých bezpečnostních expertů je přitom k dispozici. Etický kodex Policie ČR, jehož návrh byl vypracován a publikován (základ byl předložen vedením SPŠ MV ČR v Praze 9 a náměstkem policejního prezidenta), byl v lednu 2005 vyhlášen ve formě rozkazu policejního prezidenta ve Sbírce interních aktů řízení Policejního prezídia ČR. ČHV podporoval přijetí a vyhlášení takového dokumentu a na jeho podobě se aktivně podílel. Je nutné nespokojit se s jeho pouhým vyhlášením, ale sledovat („policejně“ i veřejností) jeho skutečné aktivní naplňování.

66

Policejní zdraví, kontrolní procedura Existence společensky vysoce nebezpečného jevu známého jako korupce se nevyhýbá ani složkám Policie ČR. Její výskyt bohužel není podle dostupných informačních zdrojů a důvodných náznaků ani ojedinělý, ani izolovaný. V důsledku neexistence rotace kádrů se mohou etablovat, a to průřezově v prostředí nižšího, středního i vyššího managementu Policie ČR, nežádoucí vazby regionálního či lokálního dosahu. Tyto okolnosti pak naznačují přítomnost (minimálně) prvků klientelismu v policejní struktuře. Aniž by se tyto prvky daly exaktně změřit či ověřit, je nutné situaci považovat za varovnou. V této souvislosti velmi záleží na důsledném a kvalifikovaném výkonu inspekční činnosti v řadách příslušníků policie ze strany Inspekce ministra vnitra, na tvrdosti postojů policejního vedení i na solidní, otevřené spolupráci se zainteresovanou částí nevládního spektra. Již tradičně se jako zvláště ohrožené jeví služby pořádkové a dopravní policie (dopravní inspektoráty) a Služba cizinecké a pohraniční policie, na které přicházejí dlouhodobě

stížnosti pro nepřijatelný způsob vystupování či jiné nepřípustné

praktiky. Přes opakované poukazy na nedobrý stav nejsou patrné výrazné změny k lepšímu. Kontrolní mechanizmus Policie ČR přetrvává jako zásadně interní, resortní.

Inspekce ministra vnitra je však nejen kontrolním orgánem, jehož ředitel je podřízen ministrovi vnitra, ale také orgánem, který je povinen dbát pokynů státních zástupců. Právě oni vedou od 1.1. 2002 (po nabytí účinnosti novely) vyšetřování policistů, což obecně představuje posun směrem k nezávislosti při posuzování trestnosti skutků policistů; jejich práce však někdy není důsledná. Inspekce se podstatným způsobem podílí na rozkrývání trestné činnosti policistů, kvalitu její práce je však nutno posuzovat také podle tzv. žalovatelnosti jí zpracovaných kauz. ČHV zdůrazňuje potřebnost seriózní expertní debaty nad ustavením civilního tělesa, které by mělo zásadní vliv na kontrolní proceduru v resortu vnitra, případně i v resortu spravedlnosti. Zde se podařilo dosáhnout zajímavého posunu, kdy byl Radou vlády pro lidská práva vypracován návrh na zákonné zřízení samostatného orgánu šetřícího delikventní jednání příslušníků Policie ČR, strážníků obecní (městské) policie a příslušníků Vězeňské služby ČR. Tento návrh byl v roce 2006 předložen Vládě ČR ke schválení s tím, že ministr vnitra a ministr spravedlnosti byli zavázáni

67

vypracovat konkrétní návrh příslušného zákona.

ČHV současně v roce 2007

zpracuje mezinárodní srovnávací studii týkající se funkčních modelů uvedených mechanismů s expertním doporučením „českého řešení“. Je nezbytné propracovat do detailu všechny souvislosti, procesní a kompetenční vazby zákonného postavení takového orgánu, na čemž se ČHV může odborně podílet.

Skupiny kontroly a stížností, fungující na policejních okresech a krajích,/ mají různorodou úroveň a vykazují odlišnou kvalitu práce a výsledky, a to zejména v závislosti na lidských, profesních a organizačních kvalitách okresních a krajských policejních vedení. Úloha odboru vnitřní kontroly Policejního prezidia je zásadně metodická, vykazuje však také vlastní rozhodovací činnost (stížnosti na policejní postupy). V letech 2004 až 2006 byl vedením tohoto odboru Policejního prezídia ve spolupráci se SPŠ MV v Praze 9 nově koncipován a realizován kurz pro kontrolní pracovníky Policie ČR ve snaze o zkvalitnění práce kontrolních policejních orgánů. Celkově možno konstatovat zvolna se lepšící kvalitu vyřizování stížností občanů na jednání příslušníků Policie ČR. Po celé sledované období se již nepostupovalo podle velmi zastaralého právního předpisu, ale nově: kontrolní policejní orgány postupují dle příslušných ustanovení správního řádu, přičemž se projevuje nutnost vytvoření metodického (výkladového) stanoviska k efektivnímu, zákonnému a jednotnému postupu v tomto režimu.

Ilustrace kazuistikou

Jedním z problémů zůstávají občasné případy policejního násilí (nepřiměřené použití donucovacích prostředků) a občasné bezdůvodné či neadekvátní jednání policistů. Poměrně četným jevem jsou nedostatky v procesním postupu (podle trestního řádu) ze strany Policie ČR, někdy provázené nedostatky v práci dozorových státních zástupců (nečinnost nebo jen formálně prováděné úkony). Policie ve vztahu k aktivitám extremistických hnutí

Za znepokojující lze považovat laxní přístup Policie ČR při shromážděních a obdobných akcích (především koncertech neonacistických skupin skrytých za soukromé

akce)

organizovaných

pravicovými

extremistickými,

potažmo

neonacistickými organizacemi (zejména Národní korporativismus, Národní odpor). 68

Přestože tyto skupiny ve svých oficiálních vyjádřeních lavírují na hranici zákona natolik umně, že většinou nejsou trestně postižitelná, je zarážející, že příslušníci Policie ČR většinou nereagují adekvátně ani na zřetelné projevy, jimiž je porušován zákon či je dáno podezření ze spáchání trestného činu, ačkoliv jsou na ně v některých případech upozorňováni zástupci občanské společnosti. V případě demonstrací, organizovaných těmito skupinami, vznikají těžko omluvitelné situace, kdy policisté prakticky ochraňují členy těchto skupin před antifašistickými aktivisty. Jako extrémní, leč dobře dokumentující případ lze v této souvislosti uvést nesprávný postup policisty proti K. Jacques při shromáždění Národního odporu dne 1.5. 2006 (viz stanovisko ČHV na www.helcom.cz ). Kromě trestního stíhání řadového policisty pro zjevné pochybení došlo i k internímu postihu několika dalších policistů ve vedoucích pozicích, a to pro nedostatečné zajištění celé policejní akce. Bez zajímavosti není ani fakt, že trestní stíhání uvedeného policisty bylo zastaveno a nyní se celá věc na základě pokynu nejvyšší státní zástupkyně znovu prošetřuje.

Policie a internetová kriminalita

Jsou vyslovovány důvodné pochybnosti o transparentnosti a dostatečné účinnosti práce oddělení informační kriminality týkající se jakýchkoli forem internetové kriminality, zejména však mravnostní (typicky: šíření dětské pornografie) a verbální (typicky: šíření extremistických postojů), a to též z hlediska naplňování Koncepce boje proti trestné činnosti v oblasti informačních technologií, která byla zpracována Ministerstvem vnitra ČR. Je zřejmé, že na boj s tímto typem trestné činnosti chybí Policii ČR materiální i personální zázemí. Boj s internetovou kriminalitou působí dojmem chaotického a nedůsledného potírání náhodně zjištěných signálů protiprávní činnosti ve sféře elektronických komunikací.

Dozvuky akce CZECHTEK

Výraznou a specifickou záležitostí, která byla detailně sledována médii, se v roce 2005 stal policejní zásah na tanečním setkání Czechtek. Tato akce se uskutečnila v srpnu na Tachovsku, kde policisté tvrdě zasáhli proti jejím účastníkům. ČHV vydal k této záležitosti dvě obsáhlá kritická stanoviska (k dispozici na www.helcom.cz) a lze konstatovat, že ČHV se zásadně ztotožňuje s kritickými závěry 69

Veřejného ochránce práv, který jednání policie, celkově vzniklou situaci a její důsledky detailně odborně zkoumal a svá zjištění publikoval ve svém závěrečném stanovisku v lednu 2006. Fakt, že k začátku roku 2007

lze chovat oprávněné

pochybnosti o objektivním prošetření a došetření jednání konkrétních příslušníků Policie ČR ze strany Inspekce ministra vnitra, jen dokládá výše zmíněné výhrady vůči postavení a efektivitě práce tohoto orgánu.

Kromě nutnosti důsledného vyšetření případů a neodvratného postihu viníků z řad policistů tyto excesy ukazují na nedostatečnou personální a preventivně kontrolní činnost vedoucích služebních funkcionářů Policie ČR.

Policejní služba občanovi

Problém nízkého procenta objasněnosti majetkové (nejen tzv. bagatelní) kriminality nutno považovat za tradičně tíživý. Případy typu domovních a bytových krádeží, krádeží a vykrádání motorových vozidel, kapesních krádeží atd. jsou objasňovány z méně než 20%, což je znepokojivě nízké číslo. Tato problematika by mimo jiné měla být řešena v rámci projektu zavádění kvality řízení (EFQM) do Policie ČR, a to zvážením zvýšeného podílu občanů na zajištění vlastního majetku (rozumí se : za aktivního preventivního spolupůsobení policie). Zásadně je zapotřebí věnovat neustále prioritní pozornost technickému vybavování místních a obvodních oddělení - služeben Policie ČR, zajištění jejich dobrého vedení a dostatečného počtu sloužících policistů. Poměry na těchto základních součástech Policie ČR jsou totiž (i podle průběžných poznatků monitoringu ČHV v letech 2002 2006) dosud značně kvalitativně odlišné. Vystupování policistů vůči oznamovatelům a obětem trestné činnosti mnohdy není na potřebné úrovni, což znamená, že bývá často laxní, málo ohleduplné a málo citlivé. V rámci projektu EFQM se v roce 2006 objevily další modernizované služebny s recepcemi, které představují vyšší uživatelský komfort, běžný ve vyspělých státech západní Evropy. V tomto trendu je třeba intenzivně pokračovat, a to bez ohledu na obligátní nedostatek financí i případnou neochotu některých lidí v policejní struktuře ke změnám.

70

Reforma uskutečněná v rámci Policie ČR Správy hl. m. Prahy (přechod od obvodních ředitelství k menšímu počtu „oblastí“ – Praha I. až IV.) konečně začala podle v roce 2006 nést jistá očekávaná zlepšení policejní služby občanům.

Je nutné zvýšit počty policistů sloužících v přímém výkonu služby tak, aby byli více přítomni v terénu (na ulicích, v kontaktu s občany) - zejména tam, kde je častý výskyt kriminálních činů - a aby tak výrazněji plnili svou funkci v prevenci kriminality.

Základem hodnocení policistů se už konečně musí stát kvalita odváděné práce, a to na úkor kvantifikujících kritérií. Tato teze je plně uznána vedením policejního sboru, nedaří se ji však účinně uplatňovat v policejní praxi.

Motivace policistů se postupně zlepšuje, zejména ve sféře zvyšujícího se finančního ohodnocení. V roce 2006 došlo ke zvýšení platů policistů v průměru do několika tisíc korun měsíčně, účinný zákon o služebním poměru měl přinést od ledna 2007 dlouhodobé výrazné zlepšení sociálního statusu českého policisty. Jeho finanční dopady se však na začátku jeví jako značně nevyrovnané. Mnoho policistů si výrazně platově polepšilo, avšak někteří řadoví policisté na nejnižších článcích výkonu (typicky : pořádková služba) dokonce šli platově dolů. Tyto negativní dopady bude nutné dořešit, jak už ministr vnitra a vedení Policie ČR ostatně přislíbili. Potřebnou se ukazuje odborná spolupráce s českou sekcí International Police Association (IPA), a to přirozeně pro možnost společného působení na policisty v klíčových oblastech policejní etiky, profesionálního výkonu policejní práce a celkového charakteru policejní služby ve smyslu motta SERVO PER AMIKECO,

tj.

služba

přátelstvím.

V období 2004 - 2005 pražské územní skupiny IPA v součinnosti s dalšími nestátními organizacemi realizovaly významný vzdělávací program pro Policii ČR v rámci projektu AGIS. Faktem nicméně zůstává, že vnitřní nekonsolidované poměry tohoto profesně orientovaného občanského sdružení činnost navenek až dosud zbytečně

71

limitovaly. V zahraničí jde zpravidla o respektovaný subjekt, který zprostředkovává dobrou komunikaci mezi policií a občany.

Policejní dvoukolejnost

ČHV po vyhodnocení dosavadních zkušeností s činností obecní (městské) policie, jež jsou na jedné straně rozmanité, na druhé straně v posledním období zásadně občansky příznivé, vyslovuje přesvědčení, že se tyto bezpečnostní složky stávají akceptovanou součástí vnitřních bezpečnostních mechanismů. Společenská prospěšnost působení strážníků již zjevně převažuje nad interními problémy. Začátkem roku 2003 došlo k zákonnému posílení pravomocí strážníků, a lze konstatovat, že dosavadní poznatky a ohlasy (za období 2003 – 2006) jsou spíše kladné. Specifické a výrazné postavení má Městská policie v Praze, jež se za dobu svého působení stala zásadně respektovanou a pro občany přínosnou složkou chránící jejich právo na bezpečnost (veřejný pořádek). Strážníci plní též preventivní a informační funkci, jako efektivní se ukázala instalace a využívání kamerového sytému. Plně se osvědčila a do širokého povědomí vešla tísňová linka 156. Relativně dobře funguje nezbytná spolupráce s Policií ČR. Občas se však objevují problémy ve vystupování strážníků vůči občanům (tzv. zásahové excesy), zejména pokud jde o nepřiměřené

použití

donucovacích

prostředků

atd.

Se

stále narůstajícími

pravomocemi strážníků je třeba počítat s tím, že tyto případy nebudou neobvyklé a izolované.

Proto je za platného právního a faktického stavu nezbytné sledovat kvalitu přijímacího řízení, vedoucí a personální práce i výkonu běžných činností obecní policie včetně charakteru spolupráce s vedoucími představiteli obcí. ČHV se ve svém projektovém rámci zaměří i na činnost vybraných obecních (městských) policií, na kontrolní mechanismy práce strážníků a na jejich žádoucí součinnost se složkami Policie ČR.

72

SHRNUTÍ aktuálních a přetrvávajících tíživých problémů české policejní služby, které zůstávají v posledních letech zásadně stejné

Nevyrovnaná úroveň policejního managementu, neexistence „rotace kádrů“, místy přetrvávající nekvalitní personální práce, hodnověrné náznaky klientelismu, příp. korupce v policejní struktuře

Jen postupně se snižující vzdělanostní deficit příslušníků Policie ČR; neadresné, někdy pouze formální vzdělávání (obsahově odtažitá vysokoškolská studia)

Dlouhodobější symptomy neuspokojivé situace zejména u služeb pořádkové, dopravní, cizinecké a pohraniční policie z hlediska neakceptovatelného, příp. nezákonného jednání (nezřídka ve vztahu k cizincům)

Kontrolní a stížnostní mechanismus policie je dosud koncipován zásadně jako interní, vhled občanské společnosti do něj je nízký, vliv na vlastní kontrolní proceduru zanedbatelný.

Kasuistika ukazuje na existenci občasných excesů v rámci policejního výkonu (verbální hrubost, užití nepřiměřeného násilí, ale též nečinnost), na občasně problematickou, málo poučenou práci policistů v rámci vyšetřování trestné činnosti.

V některých případech nízká kvalita spolupráce mezi Policií ČR a obecní (městskou) policií

Špatné vnitřní přerozdělování jinak v zásadě dostačujících finančních prostředků určených pro Policii ČR

Specificky dosahovaly uznáníhodných výsledků některé celostátní policejní útvary, jiné však profesně selhaly či se jejich příslušníci dopustili těžko pochopitelných pochybení.

73

Celkově je současně možné konstatovat dnes již zásadně dobrou komunikativnost policejních složek vůči občanské společnosti a ochotu k průběžným formám vzdělávání u podstatné části policejního vedení. Je však nutné, aby management důsledně pečoval o dobrou firemní kulturu v Policii ČR a průběžné zavádění prvků COMMUNITY POLICING do policejního výkonu (viz níže).

Do konce roku 2006 byl pro Policii ČR realizován evropský projekt „COMMUNITY POLICING“. Šlo o významnou podporu zajištění žádoucí kvality policejní služby pro její uživatele (tedy občany v postavení klientů), a to prostřednictvím správných policejních postupů. Jde o model tzv. občansky vlídné, vstřícné, dobře komunikující policie, která současně vykazuje vysokou efektivitu práce. Bude nezbytné pozorně sledovat a vyhodnotit (i na policii nezávislými zdroji) výstupy projektu z hlediska jejich důsledné implementace a žádoucího dopadu do celé policejní struktury. Bez trvalé udržitelnosti zavedených standardů nemůže česká policie obstát ve srovnání s policejními sbory vyspělých států Evropské unie.

V období let 2000 – 2006 pracovníci ČHV sepsali a vydali pro Policii ČR potřebné odborné příručky. Jde o moderně pojaté učebnice „Policie a lidská práva“, „Policie a sociální radikalismus“, „Výchova k lidským právům“, a to ve spolupráci se Střední policejní školou MV ČR v Praze 9. Dále jsou to vysokoškolská skripta „Lidská práva a policie – v kontextu právního státu“ a „Právní stát a policie – lidskoprávní výklady“ ve spolupráci s Policejní akademií ČR v Praze. V roce 2003 byla vydána publikace „Policie v multikulturní společnosti“, a to jako další výstup odborné součinnosti s vedením Střední policejní školy MV ČR v Praze 9. V roce 2003 a 2004 vyšly dvě vědecké monografie autora této stati „Demokratický právní stát ve světle práva na bezpečnost“ na Policejní akademii ČR v Praze. Ke konci roku 2006 byly vydány v nové podobě odborné publikace „Policie a lidská práva“, „Policie a profesní etika“ a „Lidská práva a policie - v kontextu právního státu“. V roce 2007 budou vydána nová skripta „Policie v právním státě“ na Policejní akademii ČR v Praze.

ČHV se v letech 2005 – 2006 koncepčně zaměřil na pokročilé formy implementace lidsko-právních a etických standardů do policejní struktury, specificky na pokračující monitoring stavu základních útvarů, a sice policejních oddělení (se 74

zvláštním zaměřením na policejní cely). V tom bude pokračovat i v roce 2007 a zároveň bude věnovat pozornost externím kontrolním modelům policejní práce. JUDr. Pavel Bílek, ČHV (část : Ilustrace kazuistikou - František Valeš, ČHV)

75

11.

Vězeňství, práva vězněných osob, trestní soudnictví

Ve vězeňství se postupně projevují pozitivní vývojové trendy.Zvyšuje se zaměstnanost vězněných osob, akcentuje se význam tzv. dynamické bezpečnosti. Vězeňská služba ČR (VS ČR) se začíná angažovat v programech, které povedou k širším možnostem využití podmíněného propuštění s dohledem. Legislativní úprava i praxe výkonu vězeňství se nadále pozvolně přibližuje evropským standardům včetně postupné implementace doporučení Rady Evropy, zejména Evropských vězeňských pravidel. Stále lze ovšem nacházet i nedostatky.

Stav vězněných osob činil průběžně 19-20 tisíc osob, z toho 2,5-3 tisíce obviněných vazebně stíhaných. Poměr vězněných osob na obyvatelstvo (185 vězňů/100tisíc obyvatel) je výrazně vyšší než v západní Evropě; vliv na to má trvající tendence nedostatečného využívání prostředků restorativní justice. Výrazně rizikovým faktorem je v této souvislosti fakt, že cca. 5 tisíc osob odsouzených k trestu odnětí svobody dosud nenastoupilo do výkonu trestu (důvodem tohoto stavu je zejména liknavost soudů ve věci nařízení nástupu do výkonu trestu). V současné době je připravována právní úprava, podle níž bude nenastoupení do věznice po odsouzení posuzováno jako trestný čin. Nutno však (s ironií) poznamenat, že pokud by všechny osoby dosud nevykonávající trest nastoupily do věznic, stav vězeňství by se stal zcela neúnosným.

Za zásadní nedostatky českého vězeňství lze považovat: přeplněnost věznic, kolektivní ubytování, nedostatek specialistů pro přímou práci s vězněm, nízkou míru zaměstnanosti vězňů, neadekvátní nabídku jiných než pracovních aktivit pro vězně, omezení kontaktů vězňů s vnějším světem, neadekvátní kontrolní mechanismy ve vězeňství včetně nedostatečných záruk ochrany práv vězňů (počítaje v to ochranu před šikanou), vágní právní úpravu vězeňství včetně chybějící právní úpravy zacházení s nebezpečnými vězni, prakticky bezobsažné zacházení s vazebně stíhanými obviněnými.

76

Naplněnost věznic ve standardních odděleních výkonu trestu činí podle zjištění ČHV průměrně 120-130%19,

vězni jsou ve výkonu trestu ubytováni kolektivně,

standardně po 5-15 osobách, v jednotlivých případech až po 20. V roce 2007 bude otevřena nová věznice (Věznice Rapotice), která by měla snížit míru přeplněnosti věznic. Stále se však jedná o věznici dosavadní architektury. Výstavba věznice moderního typu, umožňující nekolektivní ubytování, je plánována v dlouhodobém horizontu. Tyto faktory ve spojení s nedostatkem specialistů, kdy stále ještě přetrvává praxe, že vychovatel má na starost současně i 80-100 vězňů (za optimální stav by bylo možné považovat 20-25 vězňů na vychovatele), a s dlouhodobě nízkou mírou zaměstnanosti vězňů (cca. 48% z pracovně zařaditelných odsouzených) pak přímo ovlivňují vesměs nedostačující individuální práci s vězněm a nedostatečné naplnění výchovného účelu trestu.

Zaměstnanost odsouzených je navyšována mj. prostřednictvím směnného provozu (resp. zaměstnávání na poloviční úvazek), dle tiskové zprávy Ministerstva spravedlnosti ČR z 9.1.2007 činí na počátku roku 2007 zaměstnanost odsouzených 53%. Výše odměny odsouzených za práci se nadále řídí nařízením vlády z roku 1999 bez valorizační doložky (v protikladu k nařízení vlády o minimální mzdě) a v základní složce týkající se nekvalifikované práce (tedy valné většiny zaměstnaných odsouzených) činí 4.500,- Kč. V případě zkrácených úvazků se hrubá odměna pohybuje kolem 2.000,- Kč. Z této částky jsou pak odsouzeným prováděny srážky na dluhy, výživné, náklady výkonu trestu apod., 12% z ní mohou použít pro osobní potřeby ve formě kapesného. Zařazením odsouzeného na půlený pracovní úvazek mu zároveň vzniká povinnost hradit náklady výkonu trestu. Je namístě, že se vězeňská služba koncepčně snaží o zvýšení míry zaměstnanosti odsouzených, forma krácení úvazků se však nejeví jako řešení dlouhodobé a dále zatěžuje nespravedlivou finanční situaci odsouzených.

19

Dle oficiálních údajů VS ČR činí celorepubliková naplněnost věznic průměrně cca. 110%. ČHV předpokládá, že tento optimističtější údaj je založen na výpočtu průměrem všech věznic v ČR (zřejmě včetně věznic vazebních) a všech jejich oddělení bez výslovného uvedení, že naplněnost specializovaných oddělení je ve valné většině případů maximálně 100%. Přeplněnost věznic se však projevuje především v odděleních standardního výkonu trestu, a to v číslech méně příznivých.

77

Jiné než pracovní aktivity, nabízené odsouzeným, mají často formální povahu; s výjimkou příkladů dobré praxe chybí práce s vězněm zaměřená na změnu postojů ke kriminálnímu způsobu života.

Za výrazný nedostatek je nutné považovat omezení týkající se udržování kontaktů vězňů s vnějším světem, zejména vzhledem k nejednotné praxi a nenárokovosti telefonování, vycházek mimo věznici, ale též vzhledem k běžné praxi, kdy je umístěním vězně do věznice vzdálené od místa bydliště blízkých osob fakticky zamezeno jeho osobním kontaktům formou návštěv.

Kontrolní mechanismy ve vězeňství mají zejména interní povahu (tj. v rámci vězeňské služby), dostupnost právní pomoci pro vězně je mizivá a možnost dovolat se práv před soudem je omezená vzhledem k nejasnosti právní úpravy nebo v některých případech vzhledem k přímým legislativním překážkám (např. právní úprava kázeňského trestání explicitně vylučuje soudní přezkoumatelnost rozhodnutí; ani pro případ shledání pochybení nezná institut nápravy, náhrady nebo rehabilitace nespravedlivě potrestaného vězně). Ochrana práv vězňů před účinky tzv. druhého života je neadekvátní zejména z toho důvodu, že vzhledem k výše zmíněným faktorům je druhý život vězňů prakticky nekontrolovatelný. Specifickým problémem jsou kontrolní mechanismy týkající se nezákonné nebo trestné činnosti vězeňského personálu. Pravomoc policejního orgánu má v těchto věcech vězeňská služba, prošetřování těchto případů je netransparentní a vyvolává pochybnosti co do zkušenosti a profesionality vyšetřovatelů. Z těchto hledisek se prohlubuje zájem odborné veřejnosti na vytvoření speciálního nezávislého orgánu zabývajícího se kontrolou vězeňství a přezkumem jednání, opatření a rozhodnutí vězeňského personálu.

Vágní právní úprava vězeňství, zejména výkonu trestu, se týká zejména chybějících procesních norem v řízení, nestanovení jasných pravidel pro vznik nároku vězňů na výhody v rámci věznění a výrazného prostoru pro správní uvážení vězeňského personálu. Zákon o výkonu trestu vylučuje použitelnost správního řádu na řízení podle tohoto zákona, aniž by zároveň obsahoval vlastní procesní úpravu.

78

V souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu ČR∗ lze konstatovat, že takový stav je porušením ústavních norem, zejména práva na spravedlivý proces.20

Specifickou otázkou je chybějící právní úprava oddělení pro nebezpečné vězněné osoby (tzv. oddělení se zesíleným stavebně technickým zabezpečením), vyvolávající pochybnost o zákonnosti takového režimu výkonu trestu. Tyto faktory ve spojení se zmiňovanými nedostatky kontrolních mechanismů vedou ke stavu právní nejistoty vězňů o svých právech a je u nich oprávněná pochybnost zda je uplatňována zásada spravedlivého procesu.

Za specifický problém lze považovat výkon vazby, především z hlediska vesměs zcela chybějící práce s vazebně stíhanými (a to včetně pouze velmi omezené nabídky zaměstnanosti pro tyto osoby), resp. chybějícího vyplnění jejich času stráveného ve věznici, což je ve zřejmém nepoměru se zásadou presumpce neviny.

Samostatnou kapitolou vězeňství je činnost soudů, zejména ve věcech podmíněného propuštění. Soudní praxe týkající se parole je nejednotná, nejsou jasně vymezena pravidla nároku na podmíněné propuštění, podmínka polepšení odsouzeného je posuzována pouze z hlediska jeho chování ve výkonu trestu, soudní řízení často nerespektuje procesní pravidla trestního řízení a má ryze formální povahu, bez možnosti odsouzeného náležitě uplatnit svá práva.

Problémem bezprostředně navazujícím na problematiku vězeňství je chybějící propracovaný systém post-penitenciární péče, kdy stát nevěnuje pozornost zachování či obnovení sociálního zázemí vězněných osob, naopak je ve vysokém procentu případů vrhá do civilní společnosti zcela nepřipravené, aniž by jim poskytl materiální a psychickou pomoc. Z toho hlediska, a to též ve spojení s kvalitou práce s vězněnými osobami ve věznicích, dosud selhává reintegrativní účel, který by měl trest primárně plnit.

20

Viz např. nález Ústavního soudu ČR ÚS č.114/svazek 6 Sb.nál. a usn

79

Vězeňství, ochrana práv vězněných osob v roce 2006 ve světle aktivit ČHV

ČHV v roce 2006 navázal na své aktivity v oblasti vězeňství realizované v předcházejících letech při použití vzájemně propojených metod monitoringu věznic, případové agendy a na ni navazujících litigačních strategií (tj. řešení signifikantních případů obecného významu soudní cestou), analytickou činností a na ni navazujícím lobbyingem zacíleným na prosazení změny obecné praxe a legislativy v oblasti vězeňství a trestní justice.

Monitoring

Tým právníků ČHV zabývající se trestní justicí zpracoval nový model monitoringu podmínek ve věznicích. Ten spočívá v několikadenních až týdenních místních šetřeních ve věznicích s cílem hlouběji proniknout do každodenního života věznice. V průběhu roku byly uskutečněny 2 hloubkové monitoringy, a to ve Věznici Příbram a ve Věznici Odolov21.

Relevantní výstupy případové agendy

Řešení podnětů od vězněných osob v roce 2006 realizoval ČHV v návaznosti na svoji dřívější činnost, tj. poskytováním právního poradenství, vyjednáváním s VS ČR a dalšími relevantními institucemi v konkrétních případech a zprostředkováním právní pomoci advokáta klientovi ve zvláště závažných případech majících obecný význam. V rámci této zprávy příkladmo uvádíme konkrétní výstupy, kterých jsme dosáhli v rámci litigačních strategií a které mají význam pro ovlivnění či optimalizaci obecné praxe v oblasti výkonu vězeňství a trestní justice. Polepšení odsouzeného jako předpoklad podmíněného propuštění z výkonu trestu

Jak bylo zmiňováno již výše, soudní praxe týkající se posuzování toho, zda jsou na straně odsouzeného splněny předpoklady pro jeho podmíněné propuštění z 21

Zprávy z hloubkového monitoringu včetně vyjádření VSČR viz www.helcom.cz. Věznice Příbram viz http://www.helcom.cz/view.php?cisloclanku=2006121502; zpráva z Věznice Odolov bude vyvěšena počátkem roku 2007.

80

výkonu trestu ve smyslu § 61 trestního zákona, trpí v obecném kontextu značnými nedostatky. Posuzování předpokladu zda "odsouzený prokázal polepšení" je soudní praxí velmi často činěno pouze na základě posouzení chování odsouzeného během výkonu trestu odnětí svobody (tedy na základě vyjádření VS ČR) a jeví se být neobjektivní vzhledem k porušování zásady náležitého zjištění skutkového stavu. Nejvyšší soud ČR v konkrétní věci týkající se výkladu pojmu "polepšení" rozhodl v červenci 2006 na základě stížnosti pro porušení zákona podané z podnětu ČHV, že je porušením zákona, pokud soud hodnotí polepšení odsouzeného pouze na základě posouzení kvality jeho chování ve výkonu trestu. NS ČR v rozsudku 4 TZ 48/2006 konstatoval, že polepšení je "vývojový proces vnitřní proměny odsouzeného", přičemž

"chování

odsouzeného

a

plnění

jeho

povinností

jsou

sice

neopominutelnými, nikoliv však jedinými hledisky, z nichž lze usuzovat na pachatelovo polepšení"; "chování odsouzeného ve výkonu trestu odnětí svobody (VTOS) se proto musí hodnotit v souvislosti s charakterovými vlastnostmi odsouzeného…" a "jen za toho předpokladu lze posoudit, zda odsouzený dosáhl takového stupně nápravy, že se již zbavil právě těch charakterových rysů a špatných návyků, které ho vedly ke spáchání trestné činnosti". Zároveň bylo konstatováno, že soud nemůže tuto otázku posuzovat laicky, naopak že splnění této zákonné podmínky může být posouzeno pouze za pomoci znaleckých posudků z oboru zdravotnictví, odvětví psychologie, případně psychiatrie.

Přípustnost správní žaloby ve věcech týkajících se výkonu trestu

ČHV dosáhl v konkrétním případu soudního výkladu přípustnosti domáhat se ochrany cestou správní žaloby (konkrétně žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu soudního řádu správního). Ačkoliv se jedná o výklad provedený obecným soudem22 a s ohledem na mimosoudní vyřešení konkrétní věci nebylo možné pokračovat ve vedení sporu, lze ho považovat za vodítko při uplatňování práv vězněných osob. Soud konstatoval nepřípustnost žaloby ve smyslu § 85 s.ř.s. za situace, kdy žalobce nevyužije práva obrátit se na příslušného státního zástupce se žádostí, aby v rámci dozoru nad zákonností VTOS zabezpečil její práva. Dle tohoto 22

Městský soud v Praze

81

právního názoru je "dozor státního zastupitelství nad dodržováním právních předpisů při VTOS "jiným právním prostředkem" ve smyslu § 85 s.ř.s., jímž se osoba zkrácená na svých právech může domáhat ochrany nebo nápravy.“ Takový výklad lze podle názoru ČHV považovat za značnou překážku uplatnění práv vězněných osob, neboť při zachování nastíněného postupu je prakticky nereálné, aby se vězeň účinně a rychle domohl svého práva. Ve spojení s požadavkem na trvání nezákonného zásahu jako podmínky přípustnosti dané žaloby je totiž těžko představitelné, že by vězněné osoby mohly správní žalobu proti nezákonnému zásahu prakticky využít, neboť lze předpokládat (a zkušenosti ČHV to potvrzují), že v průběhu řešení podnětu státnímu zástupci bude zásah ukončen.

Přípustnost žaloby na ochranu osobnosti ve věcech týkajících se výkonu trestu

ČHV dosáhl v konkrétním případu kladného rozhodnutí Vrchního soudu v Praze k odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žaloby na ochranu osobnosti23 z toho důvodu, že ochrana práv vězněných osob nepodléhá režimu ochrany osobnosti. VS v Praze v souladu s právním názorem ČHV konstatoval, že sám fakt omezení na svobodě neznamená odepření přístupu k civilně právní ochraně osobnostních práv a je tedy dána pravomoc soudu v občanském soudním řízení věc projednat a rozhodnout; na tom nic nemění okolnost, že k tvrzenému zásahu mělo dojít na podkladu rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení o zařazení klienta do určité věznice. Postup soudu prvního stupně byl přitom vrchním soudem posouzen jako odmítnutí práva domáhat se svých práv u nezávislého a nestranného soudu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Analytická činnost a lobbying

V oblasti analytické činnosti se ČHV v roce 2006 zaměřil na témata či instituty, u nichž je zvláště patrná nezákonnost nebo minimálně nespravedlnost praxe nebo neústavnost právní úpravy. ČHV zpracovává k těmto problematikám právní analýzy, případně návrhy legislativních změn a usiluje o jejich prosazení v rámci legislativního procesu. Příkladem takto signifikantních témat jsou 23

(ve věci umístění odsouzeného do věznice vzdálené od místa bydliště jeho blízkých osob, což hodnotil jako porušení práva na udržování rodinného života, a tedy zásah do jeho osobnostních práv)

82

soudní přezkum rozhodnutí a zásahů vězeňské služby včetně výslovného

-

vyloučení vězni

soudního přezkumu v kázeňském řízení;

nezákonnost, resp. absence zákonné úpravy zacházení s nebezpečnými (tzv.

OZSTZ,

zabezpečením),

což

zejména

je

oddělení

procesní

a

se

zesíleným

hmotně

právní

stavebně

technickým

pravidla

zařazování

odsouzených a jejich posouzení jako velmi nebezpečných, opravné prostředky, dočasnost zařazení, právní úprava režimu oddělení a specializované zacházení, zaměřené na návrat do standardního oddílu; -

zaměstnávání

odsouzených

(včetně

prostředků

ke

zvyšování

míry

zaměstnanosti, spravedlivosti odměny za práci a související problematiky finanční situace odsouzených, bezvýjimečné pracovní povinnosti, uvedení právního režimu práce odsouzených do analogie pracovního poměru atd.); -

absence hygienických norem pro věznice;

-

právo vězněných osob na informace o zdravotním stavu, zejména

nezákonnost upírání těchto informací vězňům ze strany zdravotnického personálu VS ČR a neústavnost vyloučení práva nahlížet do zdravotnické dokumentace. Mgr. Miroslav Krutina, ČHV Mgr. František Valeš, ČHV

83