Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers

Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers Verkenningen

drs. R. van den Brand (red.)

1

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN

Voorwoord Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen is één van de thema’s binnen het onderzoek dat het Nibra verricht voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Zelfredzaamheid verwijst in het kort naar de handelingen van burgers zowel voorafgaand aan rampen en zware ongevallen -in relatie tot risico’s- als in reactie op feitelijke rampen en zware ongevallen1. Onderzoek naar zelfredzaamheid is om twee redenen belangrijk voor de toekomst van de hulpverlening bij rampen en zware ongevallen. Ten eerste is uit evaluaties van rampen en zware ongevallen in Nederland gebleken, dat de handelingen van burgers van grote betekenis zijn voor het verloop en de gevolgen van deze incidenten (Betuwe, 1995; Volendam, 2001; Enschede, 2001; Amersfoort, 2002). De handelingen van burgers hebben potentieel gevolgen voor de overheidshulpverlening. Burgers kunnen zichzelf en anderen in gevaar brengen of nalaten om zich daaraan te onttrekken. Zij kunnen ook zichzelf en anderen in veiligheid brengen, bevrijden of medisch verzorgen. Begrip van de handelingen van burgers kan nieuwe inzichten opleveren voor een effectieve overheidshulpverlening die daarbij aansluit. Ten tweede is er sprake van een veranderende houding van de overheid ten aanzien van het fysieke veiligheidsbeleid. Beleidsmakers hebben het begrip zelfredzaamheid omarmd, mede vanwege de beperkingen van de overheid bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Op het terrein van de brandweer en rampenbestrijding wordt gezocht naar een beleidsmatige invulling van het begrip of -meer nog- naar de mogelijkheden om de zelfredzaamheid van burgers te bevorderen. Deze zoektocht wordt echter bemoeilijkt door een gebrek aan eenduidigheid van het begrip. De vragen die ten aanzien van de handelingen van burgers gesteld kunnen worden zijn legio: Wanneer reageren mensen al dan niet op waarschuwingssignalen van het bevoegd gezag? Onder welke omstandigheden kiezen mensen de bekende uitgang en niet de nooduitgang? Welke voorzieningen voor overleefbare condities in een gevaarlijke omgeving dragen bij aan de zelfredding? Willen en kunnen mensen zich prepareren op voor hen relevante rampscenario’s? Sommigen denken bij zelfredzaamheid aan de technische maatregelen om op eigen kracht te vluchten bij brand. Anderen denken aan de (georganiseerde) voorbereiding door burgers op voor hen relevante rampen. Weer anderen denken aan het vermogen van mensen om de gevolgen van een incident of ramp op eigen kracht te boven te komen. Omdat de vragen over de handelingen van burgers zo divers zijn is het begrip ‘zelfredzaamheid van burgers’ -in relatie tot hun fysieke veiligheid- nog niet volledig in beeld voor wetenschappelijk onderzoek en bij beleidsmakers. De onderhavige publicatie is de neerslag van de verkenningen die onderzoekers van het Nibra binnen diverse wetenschappelijke en professionele disciplines hebben uitgevoerd naar de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen. Het doel van deze publicatie is niet om de betekenis van zelfredzaamheid ‘vast te leggen’. Evenmin is het de bedoeling om een uitputtend overzicht te geven van alle mogelijke invullingen van zelfredzaamheid. Wél denken we met deze verkenningen de discussies te 1

In deze publicatie wordt afwisselend gesproken over ‘rampen en zware ongevallen’, ‘rampen’, ‘incidenten’. Deze termen worden gezien als uitwisselbaar. Het gaat om ongewenste gebeurtenissen van fysieke aard, waarbij mensen (dodelijk) getroffen (kunnen) worden.

2

kunnen verrijken van hulpverleners, bestuurders en –hopelijk ook- burgers over de aard en (on)mogelijkheden van zelfredzaam handelen van burgers bij rampen en zware ongevallen. Een eerdere versie van deze publicatie is voorzien van kritisch commentaar door drie referenten. Onze bijzondere dank gaat daarom uit naar dr. P. van der Torn – arts MMK, dr.ir. J.B. Terpstra (Universiteit Twente) en dr. J.P. van de Sande (RUG). Daarnaast danken wij het ministerie van BZK voor het mogelijk maken van dit onderzoek. Prof. dr. B.J.M. Ale MIFireE Programmamanager Onderzoek

3


4

Inhoud Voorwoord INLEIDING

1.

Waarom onderzoek naar zelfredzaamheid?

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Uitgangspunten Zelfredzaamheid: van sociale veiligheid naar fysieke veiligheid Wat is zelfredzaamheid: aanzetten tot definitie Opzet van de verkenningen Beperkingen DEEL I BURGER EN OVERHEID

3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.5 3.6

Het bestuurlijk-politiek debat over zelfredzaamheid Inleiding De verantwoordelijkheid voor veiligheid Politiek denken over ‘eigen verantwoordelijkheid’ Kabinetsvisie Andere overheid De grenzen van de overheidszorg voor veiligheid Terugtrekkende overheid en deregulering Zelfredzaamheid en burgerschap De morele kant van zelfredzaamheid: plichten van burgers? Hulpbereidheid en competenties van burgers Civil society: publieke opinievorming en sociaal kapitaal Toepassing: zelfredzaamheid en de preparatie op rampen Conclusies

4. 4.1 4.2 4.3 4.4

Lessen uit de praktijk van sociale zelfredzaamheid Inleiding Achtergrond van sociale zelfredzaamheid Uitgangspunten van sociale zelfredzaamheid Vormen van sociale zelfredzaamheid; parallel met zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen 4.5 Onderzoek naar de praktijk van sociale zelfredzaamheid 4.6 Betekenis van lessen uit sociale zelfredzaamheid voor de preparatie op rampen 4.6.1 Kan de overheid zelfredzaamheid bevorderen? 4.7 Conclusies en onderzoeksvragen voor vervolg DEEL II MENS

5. 5.1 5.2 5.3 5.3.1

Psychosociale aspecten van zelfredzaamheid Inleiding Zelfredzaamheid en burgerhulp Omstandershulp en de reguliere hulpverlening Implicaties van omstandershulp voor overheidshulpverlening 5

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN 5.3.2 5.4 5.5 5.5.1 5.6

Grenzen aan omstandershulp: risico-afweging Anticiperende zelfredzaamheid: voorbereiding op rampen Risicoperceptie en gedragsbeïnvloeding Risicoperceptie: psychologische processen ter voorkóming van angst Onderzoeksvragen voor vervolg

6. 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.3.5 6.3.6 6.4

Zelfredzaamheid en het menselijk functioneren Inleiding De betekenis van zelfredzaamheid in medisch/ fysiologisch verband Lichamelijke en geestelijke vermogens van mensen Medische zelfhulp, zelfredding en geloof in eigen kunnen Onderwerpen in verband met rampen en zware ongevallen Lichamelijke en geestelijke vermogens bij rampen en zware ongevallen Stress bij rampen en zware ongevallen Menselijke overlevingsdrang Self-efficacy: geloof in eigen kunnen Medische zelfredding Medisch handelen door burgers: omstandershulp Onderzoeksvragen voor vervolg

7. 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.4 7.4.1

Een psychologisch perspectief op evacuatie uit gebouwen Inleiding Gedrag en gedragsbeïnvloeding bij evacuatie Waarschuwingen opvolgen Het concept ‘paniek’ bij vluchten Gedrag van mensen in een menigte Typen gedragsreacties bij brand Self-efficacy: geloof in eigen kunnen Theorieën en toepassingen op evacuatie uit gebouwen Compliance Theory Attitude Theory Beslissen onder tijdsdruk Onderzoeksvragen voor vervolg Het uitvoeren van onderzoek naar het gedrag van mensen tijdens incidenten DEEL III RUIMTE

8. 8.1 8.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.3.4 8.4 8.5

Een bouwkundig perspectief op evacuatie uit gebouwen Inleiding Wat is zelfredzaamheid: terminologie van evacuatie uit gebouwen Bepalingsfactoren voor zelfredzaamheid Gedragsgerelateerde factoren Brandgerelateerde factoren Ontwerptechnische factoren Omgevingsgerelateerde factoren Theoretisch perspectief: individueel en collectief evacueren Onderzoeksvragen voor vervolg

9.

Een ruimtelijk perspectief op zelfredzaamheid: migratie en

6

9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.4 9.4.1 9.5

evacuatie uit bedreigde gebieden Inleiding Begripsafbakening zelfredzaamheid Theoretische perspectieven op zelfredzaamheid Zelfredzaamheid pre-incident: risicomigratie Zelfredzaamheid post-incident: evacuatie uit een gebied Zelfredzaamheid in ruimtelijke ordeningsbeleid Operationalisering van het begrip zelfredzaamheid Onderzoeksvragen voor vervolg TERUGBLIK

10.

Samenvatting

11. 11.1 11.2 11.3

Reflectie Concepten van zelfredzaamheid Het denken over zelfredzaamheid bij bestuurders en hulpverleners Kader voor vervolgonderzoek

7


8

Inleiding

9

1. Waarom onderzoek naar zelfredzaamheid? Het handelen van burgers heeft potentieel zowel negatieve als positieve gevolgen voor het verloop van rampen en zware ongevallen2. Het zich begeven in een drukke en onveilige ruimte en daarbij, onbewust van gevaar, vuurwerk afsteken (Volendam, 2001), het toelopen op en blijven toekijken bij een brandende vuurwerkopslag (Enschede, 2001), het negeren van officiële waarschuwingssignalen bij een mogelijke giflekkage (Amersfoort, 2002), het nalaten het voertuig te verlaten bij tunnelgevaar (Benelux tunnelproeven, 2002), het verzet tegen een georganiseerde evacuatie bij hoog water (Betuwe, 1995), zijn voorbeelden van handelen door burgers dat (potentieel) negatieve consequenties had voor de afloop. Slachtoffers kunnen vallen door het handelen van burgers zelf. Echter, ook het redden van burgers door medeburgers uit het brandende café en de medische bijstand van omwonenden aan gewonden (Volendam), het vluchten of schuilen door bewoners uit/in hun woningen en de omvangrijke ‘burenhulp’ (Enschede), het gehoor geven aan de waarschuwing (Amersfoort) zijn voorbeelden van handelen van burgers met positieve gevolgen voor de afloop. Overheidshulpdiensten worden door het handelen -en het nalaten- van burgers in zekere mate beïnvloed. Het patroon van vluchten of schuilen, het uit eigen beweging helpen bij brandbestrijding of bevrijding van slachtoffers, het aanwezig blijven op het rampterrein en bij gewondennesten, het in privé vervoer transporteren van gewonden naar ziekenhuizen, het verrichten van (semi) medische handelingen en het geven van onderdak door medeburgers zijn voorbeelden van handelingen die het werk van de overheidshulpdiensten direct beïnvloeden. De structuur, werkwijzen en procedures van de rampenbestrijdingsorganisatie(s) zijn echter niet altijd berekend op de activiteiten die burgers zelf verrichten en die het verloop van rampen en zware ongevallen beïnvloeden. De zelfredzaamheid van burgers is bij het ontwerp van de structuur en werkwijzen van de overheidshulpverlening geen factor van betekenis. Zelfredzaamheid en overheidshulpverlening zijn nauw met elkaar verbonden. Deze verbintenis bestaat praktisch, omdat de zelfredzaamheid en overheidshulpverlening tezamen bepalen hoeveel en welke slachtoffers bij een ramp (niet) zullen vallen. Deze verbintenis bestaat daarnaast principieel, omdat de overheid haar beperkingen bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen onderkent (Ruitenberg en Helsloot, 2004, p. 87) terwijl veiligheid tegelijk een kerntaak van de overheid is. Oplossingen voor zelfredzaamheid kunnen daarom niet bij voorbaat beperkt zijn tot één afzonderlijk element, zoals het handelen van burgers. De relaties tussen het handelen van burgers zélf, het optreden van overheidshulpdiensten en de bestuurlijke inspanningen om risico’s te beheersen en voorbereid te zijn op rampen en zware ongevallen zijn onduidelijk3. Onderzoek is daarom noodzakelijk. Onderzoek naar de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen kan nieuwe kennis opleveren voor een overheidszorg voor fysieke veiligheid die meer bij de zelfredzaamheid van burgers aansluit.

2

Wanneer in deze publicatie gesproken wordt over handelingen van burgers, worden de toevoegingen ‘bij rampen en zware ongevallen’ en (in relatie tot) ‘fysieke veiligheid’ door elkaar gebruikt. 3 Crises blijven in deze publicatie buiten beschouwing. De vraag is echter zeer legitiem in hoeverre burgers met hun handelen de beheersing van crises belemmeren dan wel bevorderen.

10

Een eenduidig begrip van zelfredzaamheid van burgers in relatie tot hun fysieke veiligheid bestaat vooralsnog niet, noch bij overheidshulpdiensten, bestuur en beleidsmakers, noch onder wetenschappers. Deze publicatie bevat een reeks ‘verkenningen’ naar de zelfredzaamheid van burgers in relatie tot fysieke veiligheid. Deze verkenningen zijn uitgevoerd ten behoeve van nadere keuzes binnen het onderzoeksprogramma Zelfredzaamheid.

11


2. Uitgangspunten 2.1 Zelfredzaamheid: van sociale veiligheid naar fysieke veiligheid Het begrip zelfredzaamheid is niet nieuw noch uniek voor het beleidsterrein van rampen en zware ongevallen. Vanaf begin jaren ‘90 heeft de Stichting Maatschappij Veiligheid en Politie (SMVP) via publicaties, pilots en onderzoek de invulling van sociale zelfredzaamheid4 op het werkterrein van de politie gestimuleerd. De aanleiding hiervoor lag niet alleen in het inzicht dat de overheid een allesomvattende veiligheidszorg niet kon waarmaken5 maar meer nog in het principiële uitgangspunt dat burgers zelf werkzamer en bestendiger oplossingen voor (hun) veiligheidsproblemen maken dan de overheid. Naar aanleiding van recente rampen en zware ongevallen en het optreden van bestuur en overheidshulpdiensten daarbij staat de vraag naar de (on)mogelijkheden van zelfredzaamheid van burgers in relatie tot fysieke veiligheid in toenemende belangstelling. Het is immers niet alleen de politie die geconfronteerd wordt met veiligheidsproblemen van burgers die zij niet zonder de burgers kan oplossen. Ook de brandweer en Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) kennen vanuit de praktijk de beperkingen van hun eigen optreden. Bovendien zijn problemen van sociale veiligheid en fysieke veiligheid niet zo strikt onderscheiden als soms wordt verondersteld. Steeds wanneer overheidshulpdiensten reageren op een melding zullen zij te maken hebben met de handelingen van burgers: ófwel doordat dat handelen het incident6 mede heeft veroorzaakt of niet heeft kunnen voorkomen, ófwel doordat de reactie van burgers op het incident mede bepalend is voor de -al dan niet goede- afloop, ofwel door beide. Problemen van sociale veiligheid en fysieke veiligheid zijn dan niet scherp van elkaar te onderscheiden, omdat de oorzaken van een incident in de fysieke sfeer kunnen liggen terwijl de gevolgen sociaal van aard zijn, of andersom. Incidenten van fysieke aard -bijvoorbeeld een woningbrand- hebben ook een ‘sociale dimensie’ –in het voorbeeld opzettelijke brandstichting (oorzaak) of poging tot redding van familieleden (gevolg). Veiligheidsproblemen van sociale aard -zoals illegale bewoning- hebben ook een ‘fysieke dimensie’ –in het voorbeeld onveilige installaties (oorzaak) of gasexplosie (gevolg). In tabel 1 worden enkele voorbeelden genoemd van probleemvelden van de politie, brandweer, GHOR, waarbij het handelen van burgers relevant is. De probleemvelden zijn ingedeeld naar aard van de dreiging (individuele veiligheid of collectieve veiligheid) en naar de schaal van het eventuele optreden door de hulpdiensten (basiszorg of grootschalig optreden). Tabel 1: Voorbeelden van probleemvelden van overheidshulpdiensten basiszorg grootschalig optreden politie individuele individuele bedreigingen n.v.t. veiligheid (inbraak, overval), verkeersongeval

4

Voor de definitie volgens Denkers (1993), zie paragraaf 2.2. Op het terrein van sociale veiligheid werden sinds jaren ontwikkelingen geanalyseerd als de groei van de private veiligheidszorg en diens omvang en verhouding tot de politiezorg en de kerntaken van de politie. 6 In deze publicatie wordt afwisselend gesproken over ‘rampen en zware ongevallen’, ‘rampen’, ‘ongevallen’, ‘incidenten’. Deze termen worden gezien als uitwisselbaar. Het gaat om ongewenste gebeurtenissen van fysieke aard, waarbij mensen getroffen (kunnen) worden door letsel of overlijden. 5

12

collectieve veiligheid

brandweer

GGD/ GHOR

individuele veiligheid collectieve veiligheid individuele veiligheid collectieve veiligheid

buurtveiligheid, verloedering, illegaliteit, thuiskwekerij, afvalstapeling woningbranden

rellen, plundering, brandstichting, ramp/ zwaar ongeval

brandonveilige of fysiek risicovolle buurten verlies van zelfstandig functioneren, vereenzaamde doden bedreiging hygiëne, verhoogde ziekteincidentie, verloedering, kwetsbare groepen

ramp/zwaar ongeval

n.v.t.

n.v.t.

effecten van brand, NBC, ziektegolf, ramp/ zwaar ongeval

De werkvelden van de overheidshulpdiensten zijn in de basiszorg reeds verweven. Bij elk (dreigend) incident of optreden kan het handelen van burgers mede bepalend zijn voor ontstaan en afloop. Het denken over zelfredzaamheid dient zich uit te strekken van sociale veiligheid naar fysieke veiligheid, omdat de overheidshulpdiensten bij dezelfde (dreigende) incidenten te maken krijgen met dezelfde burgers.

2.2 Wat is zelfredzaamheid: aanzetten tot definitie Binnen de sociale veiligheid heeft Denkers (1993) ‘sociale zelfredzaamheid’ gedefinieerd als: ‘het vermogen en de bereidheid van mensen om conflicten of problemen in relatie met anderen tot een oplossing te brengen vanuit de opvatting dat het niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid –of de politie- is om problemen tussen burgers op te lossen, maar ook de verantwoordelijkheid van die burgers zelf’. Volgens Van der Vijver (1995) staat sociale zelfredzaamheid voor ‘het vermogen van burgers om zelf flexibel en creatief in te spelen op probleemsituaties waarmee zij worden geconfronteerd’. Het is gebaseerd op ‘het vermogen van mensen om zélf hun eigen veiligheidssituatie te beïnvloeden’. Bovenstaande definities hebben betrekking op problemen van sociale veiligheid. Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen is door Ruitenberg en Helsloot (2004) gedefinieerd als ‘alle handelingen die door burgers verricht worden ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen; tijdens en na rampen en zware ongevallen; om zichzelf én anderen te helpen de gevolgen van de ramp of het zware ongeval te beperken’. Uit deze verschillende definities komen de volgende gemeenschappelijke elementen naar voren. Bij zelfredzaamheid gaat het om: • (vermogens en) handelingen; • verantwoordelijkheid; • van burgers; • in relatie tot de overheid(szorg); • ten behoeve van de (sociale of fysieke) veiligheid. We bespreken bovenstaande definities. Vermogens of handelingen? Denkers spreekt van het ‘vermogen’, Van der Vijver van ‘handelingen’ van burgers. In deze publicatie gaan we ervan uit, dat tussen vermogens (potentieel) en handelingen (gedrag) van 13

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN burgers vele –vaak onbekende of onvoldoende begrepen- invloedsfactoren zitten, zoals de ideeën van mensen over risico’s en concrete dreigingen en de werking van de psyche en het lichaam. Directe beïnvloeding van handelingen lijkt onmogelijk, gegeven de veelheid aan invloedsfactoren. Voorbeelden van dergelijke invloedsfactoren, in deze publicatie genoemd, zijn: het geloof in eigen kunnen bij het vluchten, bij het redden van en medische handelingen verrichten bij anderen; het maken van een risico-afweging bij omstandershulp; het maken van een risico-afweging bij migratie- en evacuatie beslissingen; stress en de de effecten daarvan op het lichaam, op het denken en de (vlucht)reactie; sociale bindingen en de invloed op het evacueren. Om deze invloedsfactoren te leren begrijpen moet zelfredzaamheid ons inziens gedefinieerd worden in termen van de -te verklaren- waarneembare gedragsverschijnselen: de handelingen van burgers. Mensen of burgers? In de definities van Denkers en Van der Vijver wordt gesproken over ‘mensen’ en ‘burgers’, in de definitie van Ruitenberg en Helsloot over ‘burgers’. Deze begrippen zijn niet uitwisselbaar. In deze publicatie wordt zoveel mogelijk sproken over ‘burgers’. Het begrip burgers verwijst hier naar het onderscheid tussen groepen potentiële slachtoffers, omstanders, vrijwillige hulpverleners enerzijds en de professionele overheidshulpverlening anderzijds. Individueel of collectief? In de aangehaalde definities van zelfredzaamheid wordt gesproken over burgers, in meervoud. Het maakt veel uit of zelfredzaamheid toegeschreven wordt aan individuen of aan groepen (collectieven) van burgers. Heerikhuizen (1997) stelt dat individuele zelfredzaamheid niet bestaat: ‘als iets door de sociologie is aangetoond, dan is het dat mensen alleen kunnen overleven in collectiviteiten’7. In deze publicatie is het uitgangspunt dat zelfredzaamheid niet uitsluitend en zelfs niet primair verwijst naar individuele handelingen of eigenschappen van burgers. Het handelen van individuele burgers wordt mede bepaald vanuit de ruimtelijke en vooral de sociale context. Bij het vluchten of evacueren bepalen ook gebouw- of gebiedseigenschappen de capaciteit van de fysieke stroom voetgangers of voertuigen en daarmee de mogelijkheid voor ieder individu om zich in veiligheid te brengen. De sociale omgeving en de invloeden die uitgaan van (informatie van) familie, verwanten, andere burgers en van de overheid maken dat de individuele ‘wil’ niet (uitsluitend) bepalend is voor het verloop van de gebeurtenissen. Naast of in de plaats van overheidshulpverlening? De definitie van Denkers plaatst zelfredzaamheid in een zekere verhouding tussen overheid en burgers. In de definitie van Ruitenberg en Helsloot blijft de overheidshulpverlening onvermeld. In deze publicatie is het uitgangspunt, dat de essentie van zelfredzaamheid niet zit in ‘minder’ overheidstaken of –inspanningen. Wel kan de vraag gesteld worden met welke -bestaande of andere of nieuwe- activiteiten de overheid de zelfredzaamheid van burgers belemmert of ondersteunt.

7

Voor zover individuele zelfredzaamheid wel bestaat wordt door auteurs verwezen naar maatschappelijk onaanvaarde verschijnselen. Denkers (1993) meent dat de individuele zelfredzaamheid van straatkinderen overeenkomt met de falende zelfredzaamheid van de gemeenschap of het collectief. Huberts (2001) vindt dat individuele zelfredzaamheid in afgesloten privé domeinen (‘gated communities’) de falende zelfredzaamheid is van sociale netwerken.

14

Voorbeelden waarbij zelfredzaamheid van burgers juist nieuwe of andere eisen kan stellen aan de overheid zijn: gerichte en specifieke waarschuwingssystemen voor vluchten uit een gebouw of evacueren uit een gebied, begeleiden en leiden van omstandershulp op een rampterrein, gerichte en specifieke risico-informatie waarvan negatieve effecten op de angstgevoelens van burgers uitblijven. Verantwoordelijkheid? Het valt op dat in de definitie van sociale zelfredzaamheid van Denkers de nadruk wordt gelegd op de ‘verantwoordelijkheid van burgers’. In deze publicatie gaan we ervan uit, dat ook in relatie tot fysieke veiligheid het element verantwoordelijkheid onderdeel is van de zelfredzaamheid van burgers. Indien dit buiten beschouwing zou blijven, zou de vraag wat de overheid van de handelingen van burgers kan verwachten niet gesteld kunnen worden. Werkdefinitie De werkdefinitie die is opgesteld voor deze verkenningen luidt: Zelfredzaamheid bij risico’s betreft de handelingen van burgers om risico’s te onderkennen en zelfstandig preventieve of preparatieve maatregelen te treffen. Zelfredzaamheid tijdens incidenten betreft de handelingen van burgers om vanuit een bedreigde omgeving zelfstandig en/of met hulp van aanwezige anderen een ruimte te bereiken die niet bedreigd wordt door de dreiging/het ongeval of de effecten daarvan. Deze werkdefinitie heeft gediend als richtsnoer voor de verkenningen. 2.3 Opzet van de verkenningen Doel Er bestaat onvoldoende inzicht in de handelingen van burgers bij risico’s en tijdens rampen en zware ongevallen. Het doel van deze studie is het begrip zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen te verkennen door: 1. inzicht te bieden in de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen; 2. nadere vragen voor onderzoek naar zelfredzaamheid te genereren. De volgende vragen hebben gediend als basis voor de verkenning vanuit diverse disciplines van bestaand onderzoek naar handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen: 1. Wat wordt binnen de discipline onder zelfredzaamheid van burgers verstaan? Indien het begrip zelfredzaamheid binnen de discipline niet expliciet gehanteerd wordt, welke begrippen staan in verband met handelingen van burgers? 2. Welke theorieën binnen de discipline houden verband met handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen? 3. Wat zijn openstaande kennisvragen die verband houden met de handelingen burgers bij rampen en zware ongevallen? Werkwijze Vanuit diverse wetenschappelijke en professionele disciplines is actuele (internationale) wetenschappelijke literatuur bestudeerd. Het gaat daarbij om bestaand onderzoek naar handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen, onder de noemer van zelfredzaamheid óf van verwante begrippen. Voor de verkenning van bestaand onderzoek is gekozen om twee redenen. Ten eerste is eerder onderzoek naar handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen niet altijd onder het begrip zelfredzaamheid uitgevoerd, terwijl het relevant is voor de zelfredzaamheid

15

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN van burgers zoals hier bedoeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderzoek onder andere noemers, zoals fysieke en geestelijke reacties van mensen in nood, en vluchtgedrag. Ten tweede wordt het begrip zelfredzaamheid expliciet gehanteerd in publicaties en rapporten op andere terreinen (sociale veiligheid, welzijn en geestelijke gezondheidszorg) waarbij een vertaling naar het terrein van rampen en zware ongevallen leerzaam kan zijn maar vooralsnog ontbrak. Verkenning vanuit disciplines De handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen worden in deze publicatie bestudeerd vanuit drie invalshoeken: 1. als aspect van de relatie burger-overheid; 2. als aspect van menselijk gedrag; 3. als aspect van de interactie tussen mensen en hun ruimtelijke omgeving. Aan deze invalshoeken zijn verschillende disciplines verbonden. Voor de insteek via meerdere disciplines is gekozen omdat: •

•

de interesse voor zelfredzaamheid kan verschillen tussen hulpverleners (vluchtgedrag van burgers, omstandershulp), beleidsmakers (oefenbeleid, capaciteitsplanning voor rampen) en bestuur (te verantwoorden kwaliteit en kwantiteit van hulpverlening, aansprakelijkheid voor helpende omstanders). De uiteenlopende vragen kunnen niet vanuit één discipline beantwoord worden; vanuit meerdere disciplines andere uitingsvormen van zelfredzaamheid -handelingen van burgers- gevonden worden dan vanuit een enkele discipline, bijvoorbeeld: medische handelingen, risicomigratie, vluchten ten tijde van een ramp.

Zes onderzoekers hebben vanuit hún discipline aangegeven wat onder zelfredzaamheid verstaan kan worden en waar aanvullend onderzoek noodzakelijk is. Deze publicatie bestaat uit drie delen die overeenkomen met de drie invalshoeken: deel I Overheid-burger; deel II Mens; deel III Ruimte. Aan deze drie delen zijn de hoofdstukken met de verkenningen vanuit disciplines toebedeeld: Deel I Burger-overheid • bestuurskunde, en burgerparticipatie bij de preparatie op rampen. Deel II Mens • psychosociale aspecten van hulp aan medeburgers; • fysiologie, toegepast op het lichamelijk en mentaal functioneren tijdens incidenten; • psychologie, van evacuatie uit gebouwen; Deel III Ruimte • bouwkunde, en evacuatie uit gebouwen; • ruimtelijke wetenschappen, toegepast op risicomigratie en evacuatie uit bedreigde gebieden;

Begrippenkader Zelfredzaamheid is een nauwelijks geoperationaliseerde term binnen het onderzoek naar rampen/ zware ongevallen en naar fysieke veiligheid van burgers. Het gaat hier uitdrukkelijk om een verkennende studie. De auteurs van de afzonderlijke hoofdstukken baseren zich noodzakelijkerwijs niet op een gemeenschappelijk begrippenkader of conceptueel model. Wetenschappelijke en 16

professionele disciplines hanteren ieder een eigen begrippenkader, waarbij zelfredzaamheid niet per sé de gehanteerde term is in onderzoek naar de handelingen van burgers zoals in deze publicatie bedoeld. Als gezamenlijke vertrekpunt hebben de auteurs bovengenoemde werkdefinitie en leidende vragen gehanteerd. De werkdefinitie is niet bedoeld om de zelfredzame handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen vóóraf volledig te benoemen en af te bakenen. De werkdefinitie is bedoeld om mogelijke invullingen van zelfredzaamheid ‘in de breedte’ te verkennen en om vragen voor onderzoek te genereren.

2.4 Beperkingen De opzet van deze verkenningen brengt een aantal beperkingen met zich mee. Ten eerste is de selectie van de disciplines ingegeven door de kennis van de beschikbare auteurs. De reikwijdte van de geselecteerde disciplines is beperkt. Met deze disciplines pretenderen we geen volledig en uitputtend overzicht te geven van ‘alle’ invullingen van zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Wel menen we een rijke verzameling ‘onderzoekbare’ onderwerpen te hebben geïdentificeerd van zelfredzaam handelen en van factoren die de zelfredzaamheid van burgers beïnvloeden. Disciplines die een aanvulling kunnen bieden voor het onderzoek naar zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen zijn bijvoorbeeld: sociale en massapsychologie (gedrag in de openbare ruimte); antropologie (culturele factoren en het handelen bij rampen); zorg (kwetsbare groepen, chronische beperkingen); sociologie ((on)gelijke verdeling van risico’s aan groepen, sociale bindingen en vluchtgedrag); bewegingsleer (functionele beperkingen en mobiliteit). Ten tweede kan de behandeling per discipline in deze publicatie niet diepgaand en volledig zijn. Het komt voor, dat auteurs relevante aspecten of invloedsfactoren voor handelingen van burgers slechts kort aanstippen. Uitwerkingen zijn soms achterwege gebleven vanwege de beperkt beschikbare tijd. Een derde beperking van de gekozen benadering via disciplines is dat aspecten van zelfredzaamheid die zich lenen voor een meer thematische behandeling niet in samenhang besproken worden, bijvoorbeeld: waarschuwing(ssystemen); schuilen naast evacueren; kwetsbare groepen. Ten vierde: auteurs hebben de vrijheid benut om het begrip zelfredzaamheid op eigen wijze te benaderen, waarbij een conceptueel model op voorhand ontbrak. Als gevolg hiervan kunnen de hoofdstukken in deze publicatie onderling blijk geven van doublures, onevenwichtigheden en stijlverschillen. Dit is inherent aan de gekozen opzet. We hopen met deze verkenningen juist (externe) discussies over zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevalllen uit te lokken, als belangrijke stap in de richting van eenduidigheid. Tot slot zal het de lezer opvallen, dat een gebruikelijke indeling in publicaties over rampen en zware ongevallen hier ontbreekt: de veiligheidsketen. In de diverse hoofdstukken zijn onderdelen van de veiligheidsketen weliswaar herkenbaar: • proactie: het onderwerp risicomigratie in hoofdstuk 9; • preventie: bouwkundige voorzieningen voor het evacueren uit een gebouw in hoofdstuk 8; • preparatie: burgerinitiatieven ter voorbereiding op rampen en zware ongevallen in hoofdstuk 3;

17


•

•

repressie: het daadwerkelijk handelen van burgers tijdens een incident, bijvoorbeeld medeburgers redden (hoofdstuk 5), medische handelingen verrichten (hoofdstuk 6), waarschuwingen opvolgen (hoofdstuk 7) en evacueren uit een gebouw (hoofdstuk 8); nazorg: het vermogen van een gemeenschap om de gevolgen van een ramp of ongeval te boven te komen wordt kort genoemd in hoofdstuk 3.

Een systematische behandeling van zelfredzaamheid langs de schakels van de veiligheidsketen is in deze publicatie echter met opzet achterwege gelaten. De reden hiervoor is, dat het begrip ‘veiligheidsketen’ per definitie professioneel jargon is van hulpverleners. Bij zelfredzaamheid gaat het om de handelingen van burgers zélf. De meeste burgers zijn niet bekend met de termen preventie, preparatie en zo meer. Bovendien is het handelen van burgers niet gemotiveerd of gestuurd vanuit het doel om invulling te geven aan de veiligheidsketen. Het is grotendeels onbekend wat de handelingen zijn van burgers en al helemaal waarom burgers handelen vóór en tijdens rampen en zware ongevallen zoals zij doen. Het handelen van burgers bij rampen en zware ongevallen is door hulpverleners onbegrepen en kan ons inziens juist om die reden niet begrepen worden vanuit hulpverlenersterminologie. Deze verkenningen zijn problematiserend van aard. Oplossingen in termen van ‘wat kunnen bestuurders, beleidsmakers, hulpverleners doen aan zelfredzaamheid’ zal de lezer in deze publicatie (nog) niet aantreffen.

18

Referenties Denkers, F.A.C.M. (1993) Op eigen kracht onveiligheid de baas. De politie van pretentieuze probleemoplosser naar bescheiden ondersteuner, Vermande, Lelystad. Heerikhuizen, B. van (1997) De retoriek van de zelfredzaamheid, Tijdschrift voor de sociale sector, 11. Huberts, L.W.J.C., (2001) Tussen feit en fictie. Privatisering van de politiefunctie, Tijdschrift voor de politie, 4. Ruitenberg, A. en I. Helsloot (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, Kluwer, Alphen aan den Rijn. Vijver, C. van der (1995) Onveiligheid en zelfredzaamheid: enkele achtergronden, MO Samenlevingsopbouw, 133.

19


Deel I Burger en overheid

20

3. Het bestuurlijk-politiek debat over zelfredzaamheid Roel van den Brand 3.1 Inleiding Er is in Nederland een debat gaande over het niveau van veiligheid en de verdeling van de verantwoordelijkheid voor de veiligheid tussen de burgers en de overheid. Rosenthal e.a. (2002) spreken over een ‘spagaat’, waarbij de burgers aan de ene kant tevreden zijn met hun individuele vrijheden en de overheid daarbij niet nodig hebben, en waarbij anderzijds diezelfde burgers intolerant zijn voor alles wat verworven zekerheden ondermijnt. Burgers verwachten van ‘de instituties’, allereerst de overheid, dat zij de veiligheid waarborgen en de risico’s en gevaren beheersen maar zij zijn zelf niet meer gewend om met onveiligheid om te gaan. Een kernvraag in het debat over veiligheid is door wie welke verantwoordelijkheid voor veiligheid gedragen moet worden: overheid, burgers, maatschappelijke organisaties. Deze vraag naar de verdeling van verantwoordelijkheid is niet beperkt tot sociale veiligheid (en criminaliteit) maar betreft ook het terrein van rampen en zware ongevallen. Volgens Berghuijs (2001) is er een verband tussen de omvang van de publieke middelen en de omvang en kwaliteit van de veiligheidszorg door de overheid, meer specifiek de brandweerzorg en rampenbestrijding. Berghuijs stelt: ‘waar de middelen ophouden begint ‘Murphy’ en niet noodzakelijk zelfredzaamheid’. Achter deze uitspraak schuilt een impliciet gebleven opvatting van wat zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen zou zijn en een impliciet gebleven oordeel over de wenselijkheid van zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid is binnen het bestuurlijke domein geen neutrale term. In dit hoofdstuk wordt het begrip zelfredzaamheid en fysieke veiligheid benaderd via een verkenning van het bestuurlijk-politieke debat over zelfredzaamheid. Duidelijk wordt, dat het begrip zelfredzaamheid altijd politieke associaties oproept. Bestuurders en hulpverleners dienen zich dit te realiseren, wanneer zij zelfredzaamheid willen betrekken in hun beleid ten aanzien van rampen en zware ongevallen. In paragraaf 3.2 wordt het bestuurlijke debat over zelfredzaamheid verkend aan de hand van eerder verschenen rapporten en publicaties over (eigen) verantwoordelijkheid voor veiligheid. Paragraaf 3.3 gaat over de grenzen van de overheidszorg voor veiligheid. In paragraaf 3.4 wordt zelfredzaamheid in verband gebracht met burgerschap. In paragraaf 3.5 gaan we na in hoeverre de terminologie uit het bestuurlijk-politiek debat over zelfredzaamheid van toepassing is op de preparatie op rampen. 3.2 De verantwoordelijkheid voor veiligheid 3.2.1 Politiek denken over ‘eigen verantwoordelijkheid’ Het begrip zelfredzaamheid is niet vrij van politieke lading. Zelfredzaamheid roept direct associaties op met eigen verantwoordelijkheid, de kerntaken van de overheid en de verhouding tussen private veiligheidszorg en de veiligheidszorg door de overheid. Zelfredzaamheid wordt niet alleen gebruikt door professionals die bezig zijn met concrete (veiligheids)problemen maar ook door politici en opiniemakers. Daarmee is zelfredzaamheid een politiek-ideologische term geworden. Heerikhuizen (1997) stelt dat ‘de retoriek van de zelfredzaamheid niet meer weg te denken [is] uit het publieke discours’. Volgens hem is op het terrein van sociale problemen het ‘aansprekende van zelfredzaamheid’ dat mensen niet langer worden gezien als willoze 21

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN slachtoffers maar als competente leden van de samenleving. Hij stelt dat het aanvechtbaar is om mensen ‘slachtofferschap aan te smeren’ maar ook om ‘mensen die niet voor zichzelf kunnen zorgen aan te praten dat ze zelfredzaam zijn’ en ook: ‘zij die pleiten voor zelfredzaamheid in deze zin [i.e. competente leden van de samenleving – rvdb] beroepen zich veelal op het liberale gedachtengoed, degenen die het tegenspreken staan doorgaans in de conservatieve of sociaal-democratische traditie’. Herweijer en Koppenjan (1995) wijzen erop, dat zelfredzaamheid in de jaren tachtig door CDA-politici is geïntroduceerd als strategie voor de aanpak van -met name sociaal-economische- maatschappelijke problemen onder de kabinetten Lubbers. Scheidel (1996) gebruikt de term zelfredzaamheid als uitgangspunt voor een politiek essay over de verhouding tussen de verantwoordelijkheid van het individu en de overheidszorg vanuit het gezichtspunt van het liberalisme. Centraal in de verschillende politieke opvattingen over zelfredzaamheid staat het begrip verantwoordelijkheid. Het is afhankelijk van de politieke opvatting over verantwoordelijkheid hoe zelfredzaamheid van burgers wordt gedefinieerd en in welke mate en vormen deze eigen verantwoordelijkheid wenselijk is. De Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) is in twee adviesrapporten aan de regering ingegaan op het begrip verantwoordelijkheid: het advies Aansprekend burgerschap (RMO, 2000) en het advies Bevrijdende Kaders. Sturen op verantwoordelijkheid (RMO, 2002). In eerstgenoemd rapport heeft de Raad de regering geadviseerd inzake de vraag in welke richting publieke organisaties zich zouden moeten ontwikkelen om eraan bij te dragen dat individuele burgers zich verantwoordelijk gedragen (RMO, 2000). De Raad spreekt in dit verband over ‘de publieke organisatie van verantwoordelijkheid’. Het probleem waar het adviesrapport vanuit gaat is een gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef bij burgers in twee vormen: (1) het behartigen van individueel eigenbelang zonder oog voor anderen dan wel (2) het zich afhankelijk opstellen van het collectief zonder zichzelf te kunnen redden. De individueel verantwoordelijke burger verenigt volgens de Raad twee rollen en achterliggende maatschappelijke waarden: de zelfredzaamheid of soevereiniteit van de consument (van overheidsbeleid) en de maatschappelijke betrokkenheid van de co-producent (van overheidsbeleid). De bevordering van het verantwoordelijkheidsbesef gebeurt volgens RMO (2000 p. 15) langs politiek verschillende wegen: • via het appèl: het doen van een beroep op burgers en hen waarschuwen voor of wijzen op hun verantwoordelijkheid; • via de rechtenbenadering: het toekennen en onthouden van rechten aan burgers; het versterken van de aandacht voor plichten; • via openheid van publieke organisaties over de eigen prestaties: het inzicht geven aan burgers over kwaliteit en resultaten van de dienstverlening. Alle drie deze wegen zijn terug te herkennen in de huidige aandacht voor zelfredzaamheid van burgers bij rampen en ongevallen. De WRR (Van den Brink, 2002) signaleert een toenemende openheid van de overheid ten aanzien van de verantwoording van het overheidshandelen nadat een ramp zich heeft voorgedaan8. Ook Evers en Kleijer (2002) wijzen op de ontwikkeling waarin de overheid in 8 Deze openheid bevordert (mogelijk) niet alleen verantwoordelijkheidsbesef, ze is ook het gevolg van door burgers uitgeoefende druk op en verwachtingen aan de overheidszorg (ook een vorm van zelfredzaamheid?): ‘[Burgers rvdb] leggen zich niet bij dergelijke rampen neer, maar willen weten wie er fouten heeft gemaakt. Ze zijn er niet tevreden mee dat brandweer of hulpverlening hun gewone werk doen, maar willen weten of het beter kan. (WRR, 2002, p. 112).

22

toenemende mate haar eigen optreden ter voorkoming, voorbereiding op en bestrijding van de gevolgen van rampen publiekelijk inzichtelijk wil maken. De instelling van de Onderzoeksraad voor Veiligheid is een concrete uiting hiervan. In de kabinetsvisie ‘Andere overheid’ klinken juist het appèl en de rechtenbenadering van verantwoordelijkheid sterk door. 3.2.2 Kabinetsvisie Andere overheid Een appèl op de burgers en een terugtrekkende overheid De kabinetsvisie Andere overheid is het kabinetsstandpunt op het tweede genoemde advies van de RMO: Bevrijdende Kaders. Sturen op verantwoordelijkheid (RMO, 2002). Uitgangspunt van dat advies is dat de RMO constateert dat de overheid in een spagaat is geraakt tussen terugtreden en optreden. Enerzijds is de overheid volgens de Raad één van de spelers, die machteloos toeziet, anderzijds treedt de overheid nadrukkelijk op vanuit een centralistische inslag, sterk geïnstrumentaliseerd, vanuit een ‘verlicht aanbodbestuur (...) en een ‘systeemlogica waar burgers nauwelijks iets van begrijpen’. Om deze spagaat op te lossen pleit de RMO voor een sturingsconcept gebaseerd op enerzijds terugtrekking van de overheid op ‘essentiële kaders’, waarbij de overheid stuurt met kernregels en anderzijds op ‘horizontalisering’, waarbij professionals en instellingen zich meer gaan richten op burgers dan op de overheid. De burgers zouden daardoor ‘actief betrokken raken bij het functioneren van de instellingen’. Meer concreet formuleert de RMO zeven ‘opdrachten voor bestuurders’, waaronder dereguleren en handelingsruimte geven aan burgers en maatschappelijke organisaties (RMO, 2002, p. 9). De Kabinetsvisie Andere overheid deelt deze analyse van de RMO: de eigentijdse overheid moet terughoudend zijn ten aanzien van de eigen ambities, en ruimte bieden aan burgers en hun organisaties, om op de kerntaken actief en krachtig op te treden. De kabinetsvisie Andere overheid stelt al in de eerste alinea dat ‘burgers meer zelf verantwoordelijkheid moeten nemen, terwijl de overheid minder regels moet stellen’ (2003). Deze visie is tevens herkenbaar in het huidige kabinetsbeleid. Het motto van het regeerakkoord van de huidige coalitie luidt: ‘Meedoen, meer werk, minder regels’. Deze oproep tot eigen verantwoordelijkheid lijkt sterk op bovengenoemde benadering van het appèl. Zelfredzame burgers: rechten én plichten, zelforganisatie, participatie De kabinetsvisie haalt daarnaast nadrukkelijk het begrip ‘civil society’ aan, onder verwijzing naar WRR (2002) en Dekker (2002). Civil society is volgens het kabinet de verzamelterm voor de door burgers gedragen maatschappelijke organisaties, informele optredens van individuele burgers voor de publieke zaak en vrijwillige associatieve relaties. Volgens deze kabinetsvisie heeft de burger ‘verwachtingen van de overheid die niet waargemaakt kunnen worden, terwijl de overheid op haar beurt eveneens uitgaat van een weinig realistisch burgerschapsconcept’. Vervolgens pleit het kabinet voor een ‘modernisering’ van de relaties van de overheid met de ‘civil society’, hetgeen zou vragen om een ‘eigentijds concept van burgerschap. Het kabinet denkt dan aan een burger die zelfredzaam [curs. rvdb], mondig en betrokken is, hetgeen zich niet in de eerste plaats uit in het indienen van tegen de overheid gerichte eisen, klachten en beroepen, maar veeleer in maatschappelijke zelforganisatie en initiatieven’ (p. 7.) Het kabinet is ‘zich er van bewust dat niet alle burgers zelfredzaam zijn (...)’. De manier waarop het kabinet de relatie tussen overheid en civil society wil veranderen is niet door middel van directe interventies. De overheid kan slechts ‘stimuleren’ dat burgers

23

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN hun eigen verantwoordelijkheid nemen en ‘leden van deze samenleving nadrukkelijk aanspreken op het nemen van eigen verantwoordelijkheid’. Daarvoor moet er sprake zijn van een ‘eigentijdse overheid’ (p. 8). Samenvattend stelt het kabinet dat ‘de geslaagde emancipatie van de burger het mogelijk maakt diens rechten en plichten weer met elkaar in evenwicht te brengen’. In deze zinsnede is de bovengenoemde rechten/plichtenbenadering van ‘eigen verantwoordelijkheid’ herkenbaar. De verzorgingsstaat zou volgens het kabinet moeten worden ‘hervormd tot een participatiestaat’ (p. 9). Deze participatiestaat verwacht enerzijds van burgers en hun organisaties dat zij ‘op eigen benen staan’ en zal hen anderzijds meer direct betrekken in het beleidsproces. Daardoor zou de overheid haar ‘onvervreemdbare kerntaken’ beter kunnen verrichten. Als voorbeeld van kerntaak van de overheid noemt het kabinet ‘het recht op veiligheid’ (p. 12). Samenvattend: volgens de kabinetsvisie Andere overheid hangt de zelfredzaamheid van burgers samen met de verhouding tussen maatschappelijke organisaties en de overheid, tussen (te verwachten) maatschappelijke activiteiten enerzijds en de kerntaken van de overheid anderzijds. Zelfredzaamheid houdt aan de zijde van de burgers verband met: • betrokkenheid, zelforganisatie en eigen initiatieven; • rechten en plichten van burgers; • participatie van burgers. Aan de zijde van de overheid houdt zelfredzaamheid volgens het kabinet verband met: • terugtrekken en ‘minder regels’; • de kerntaak ‘recht op veiligheid’; • betrekken van burgers in het beleidsproces. 3.3 De grenzen van de overheidszorg voor veiligheid Waar het kabinet spreekt van de kerntaak ‘recht op veiligheid’, blijkt dat zelfredzaamheid evenzeer gaat over de taken en grenzen van de overheidszorg. Uit de opmerking van Berghuijs (2001) over (de wet van) ‘Murphy’ versus zelfredzaamheid, blijkt dat aan het begrip zelfredzaamheid betekenis wordt gegeven vanuit ideeën over de aard van overheidszorg en private veiligheidszorg enerzijds en de normatieve oordelen hierover anderzijds. Het is de vraag of zelfredzaamheid in de plaats van de veiligheidszorg door de overheid komt of (juist) niet. In deze paragraaf geven we een eerste antwoord hierop. 3.3.1.Terugtrekkende overheid en deregulering Het bestuurlijke debat over zelfredzaamheid wordt niet alleen gevoerd in termen van ‘eigen verantwoordelijkheid’ maar staat ook in verband met de discussies over de kerntaken van de overheid en de omvang van de overheidszorg voor veiligheid. Hierboven werd reeds de kabinetsvisie aangehaald, die stelt dat ‘burgers meer zelf verantwoordelijkheid moeten nemen, terwijl de overheid minder regels moet stellen’. Het kabinet steunt hierbij op het RMO-rapport aansprekend burgerschap RMO (2000, p. 11): de overheid zal ‘moeten terugtreden om ruimte te geven aan het zelfvoorzienend en zelfoplossend vermogen van de burgers’. Het is voor bestuurders en politici verleidelijk om vanuit deze opvatting zelfredzaamheid te zien als substituut voor overheidszorg, waardoor tegelijkertijd mogelijkheden ontstaan voor de overheid om zich terug te trekken. Met terugtrekken wordt dan bedoeld: (1) minder regels en –daaraan verbonden- (2) het afstoten van overheidstaken en het verminderen van de overheidsuitgaven. 24

In de eerste omvangrijke publicatie over sociale zelfredzaamheid bestrijdt Denkers (1993) met kracht dat zelfredzaamheid een substituut is voor overheidszorg. Het uitgangspunt van zelfredzaamheid is dat door burgers zelf gekozen oplossingen werkzamer en bestendiger zijn dan door de instituties aangereikte (Denkers, 1993, p. 17). Zelfs al zou er geen noodzaak zijn tot bezuinigingen, afstoting en privatisering van taken, dan zou zelfredzaamheid nog steeds prioriteit moeten krijgen om redenen van effectiviteit. Zelfredzaamheid kan bestuurlijk niet gelegitimeerd worden vanuit minder regels, afstoting van overheidstaken en efficiëntie, sterker nog, zelfredzaamheid stelt eerder hogere eisen aan de overheidszorg. Ten eerste kan volgens Denkers (1993) een effectieve ondersteuning door de overheid van de zelfredzaamheid van burgers er juist toe leiden, dat meer capaciteit bij de overheid nodig is, als efficiëntie gekoppeld wordt aan effectiviteit van de veiligheidszorg. Ten tweede is van belang dat een proces van responsibilisering juist gepaard gaat met nieuwe regels en voorschriften. Bij deze responsibilisering krijgen burgers en de ‘samenleving als geheel’ verantwoordelijkheden toebedacht en moeten zij activiteiten ontplooien om (bijvoorbeeld) criminaliteit tegen te gaan (Van de Bunt, 2003 aangehaald bij SCP, 2004). Het SCP (2004, p. 489) meent dat de mogelijkheden voor activering beperkt zijn in stedelijke buurten. Sociale en culturele diversiteit zijn bepalend voor de haalbaarheid en effectiviteit van burgerinitiatieven. Terpstra (2004) en Terpstra en Kouwenhoven (2005) wijzen erop dat zelfredzaamheid in de zin van eigen verantwoordelijkheid en participatie door burgers in lokale veiligheidszorg een zeer actieve opstelling van de lokale overheid vereisen. Voor het terrein van rampen en zware ongevallen geldt eveneens dat zelfredzaamheid niet vanzelfsprekend gepaard gaat met deregulering en minder overheidszorg. Ruitenberg (2004, p. 117) wijst erop dat de overheid juist nieuwe taken krijgt. De facilitering van de zelfredzaamheid van burgers houdt in dat de overheid ‘rugdekking’ geeft en nieuwe activiteiten onderneemt zoals onder andere: het regelen van de aansprakelijkheidskwestie voor burgers die medeburgers het leven (proberen te) redden, het voorbereid zijn op de vrije instroom van hoogcompetente vrijwilligers tijdens rampen, het voorbereid zijn op de grote toestroom van hulpgoederen van burgers. Volgens dezelfde auteur is er een ‘lacune’ tussen de oproep (het appèl) tot eigen verantwoordelijkheid van burgers en de geboden handvatten vanuit de overheid. Indien zelfredzaamheid in de vorm van burgerinitiatieven voor (de preparatie op) rampen en ongevallen mogelijk is, dan vergt ook dit actieve facilitering en dus nieuwe taken bij de overheid. 3.4 Zelfredzaamheid en burgerschap 3.4.1 De morele kant van zelfredzaamheid: plichten van burgers? Hierboven is aangegeven dat de neiging bestaat om zelfredzaamheid van burgers, in de zin van ‘eigen verantwoordelijkheid’, te legitimeren vanuit –onwaarschijnlijke- effecten op de overheidszorg als deregulering en taakafstoting. Daarnaast heeft zelfredzaamheid een morele dimensie: de eigen verantwoordelijkheid is dan in zichzelf wenselijk of ‘goed’, afgezien van effecten op de overheidszorg. Wanneer de overheid burgers eigen verantwoordelijkheid voor veiligheid toebedeelt (reponsibilisering) liggen hieraan volgens Terpstra en Kouwenhoven (2005) zowel financiële als morele motieven ten grondslag. Ter illustratie van de morele aspecten van zelfredzaamheid kan het project Gouden stadsregels in Gouda genoemd worden (zie Nieborg, 2004). De stadsregels hebben als doel de sociale en veilige omgang van burgers onderling te verbeteren. In een evaluatie van dit project worden het normatieve appèl (beschavingsoffensief) en de deregulering bij de overheid die ruimte geeft aan burgers (beschavingsdefensief) wel genoemd maar niet gezien

25

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN als belangrijkste drijfveer voor het project. De betrokkenen spreken van een ‘beschavingsinitiatief’, waarbij ‘gemeenschappen (...) elkaar vinden onder regie van een proactieve overheid’. Dit beschavingsinitiatief gaat in tegen de sterke benadrukking van de grondrechten van de burger (Nieborg 2004, p. 19). Er is opnieuw aandacht voor de vraag wat de plichten van het individu zijn ten opzichte van het collectief. De vraag is dan: wat kan redelijkerwijs aan verplichtingen en verantwoordelijkheden van burger verwacht worden, waar burgers op aangesproken kunnen worden? De vraag naar verplichtingen en verantwoordelijkheden van burgers kan voor rampen en zware ongevallen op vele manieren gesteld worden: • hebben burgers de plicht om zich op de hoogte te stellen van risico’s in hun omgeving en om om initiatieven te nemen ter voorbereiding op daadwerkelijke zelfredding? • hebben burgers de plicht om preventieve maatregelen te treffen in hun eigen (woon)omgeving en kunnen zij elkaar daar op aanspreken? Denk aan het realiseren bij de eigen woning van een bepaald niveau van brandveiligheid, bestandheid tegen wateroverlast of vormen van externe impact. • is het een ‘grondrecht’ om door de overheid gered te worden of moeten burgers initiatieven nemen ter voorbereiding op vluchten uit of schuilen in de gebouwen die zij gebruiken of op evacuatie uit hun wijk/woonplaats? Kunnen of moeten burgers elkaar aanspreken op hun preparatie-activiteiten? • hebben burgers de plicht om andere burgers te waarschuwen en alarmeren bij een dreigende ramp of ongeval en op welk moment komt deze plicht in de plaats van de waarschuwing/ alarmering door de overheid? • hebben burgers de plicht om andere burgers te redden en/of levensreddende handelingen te verrichten en op welk moment komt deze plicht in de plaats van het recht om door de overheidshulpdienst (brandweer/ GHOR) gered te worden? Andersom: mag een burger verwachten door een andere burger gered te worden en kan hij die ander –na een ramp overleefd te hebben- daarop aanspreken? Deze vragen zijn niet zuiver theoretisch. Ruitenberg (2004, p. 53) noemt de Amerikaanse Community Emergency Response Teams (CERT). Deze teams van burgers worden geacht bij rampen en ongevallen levensreddend op te treden wanneer de overheidshulpdiensten in capaciteit tekort schieten. De teams worden getraind en voorbereid met ondersteuning van de overheid. Deze ondersteuning is bedoeld om te voorkomen, dat burgers door hun hulpbereidheid zelf slachtoffer worden in gevaarlijke omstandigheden. De teams zijn nadrukkelijk actief: zij assisteren bij oefeningen en lichten medeburgers in over risico’s en voorbereidende maatregelen. De effectiviteit van de teams is niet onderzocht en soortgelijke initiatieven in Europa zijn volgens Ruitenberg (2004, p. 54) niet bekend. Afgezien van de effecitiveit is het de vraag, vanuit het begrip burgerschap, of dergelijke inspanningen behoren tot de ‘normale’ verwachtingen ten aanzien van burgers. 3.4.2 Hulpbereidheid en competenties van burgers Hulpbereidheid Zowel tijdens als na rampen zijn motieven als begaandheid met anderen en altruïsme belangrijk voor de activiteiten van burgers. Deze hulpbereidheid bij rampen en zware ongevallen kan in verband worden gebracht met het begrip burgerschap. Het gaat daarbij om een ‘communitarische’ of ‘gemeenschaps’ visie

26

op burgerschap9. Burgers hebben in deze visie ‘het vermogen en de bereidheid om (...) rekening te houden met anderen’ (Van den Brink aangehaald bij Nieborg, 2004). In een studie voor de WRR spreekt Van den Brink (2002) over de positieve waardering van ‘burgerlijke deugden als zelfredzaamheid of sociale participatie’10. Hier worden zelfredzaamheid en sociale participatie als ‘deugd’ van burgerschap gelijkgeschakeld11. Volgens Kleijer en Tillekens (1997) moet burgerschap een oplossing bieden voor ‘de binding van individuen die voor de wet gelijk en voor de markt ongelijk zijn, aan een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor elkaar’. Dit burgerschap stelt hoge eisen aan mensen, zowel morele eisen als sociale en praktische. Verantwoord burgerschap betekent volgens Dupuis (2002) dat er geen rechten bestaan zonder plichten. Dekker (2002, p. 13) verwijst in dit verband naar de benadering van de ‘morele verplichting’ als verbindend element in de samenleving: vertrouwen, altruïsme en empathie. Competenties Naast de morele verplichting of deugd vergt burgerschap ook dat mensen ‘competenties’ hebben, de sociale eigenschappen en vaardigheden voor het geven van hulp aan anderen, voor ‘het herstellen van individueel en collectief ongeluk’ (Kleijer en Tillekens, 1997). De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling is ingegaan op de vraag ‘hoe te bevorderen dat burgers (...) meedoen in de samenleving en het bestuur. Er zijn mensen die de vaardigheden missen (...)’ (RMO, 2000, p. 12). Deze situatie zou onwenselijk zijn omdat deze mensen op achterstand staan dan wel ‘zich weinig of niets meer aantrekken van de belangen van hun medeburgers en vooral erop gericht zijn aan hun eigen wensen en verlangens te voldoen’. Het is de vraag is of deze vaardigheden of competenties van burgers individuele eigenschappen zijn of juist gevormd worden in sociale netwerken. Volgens de RMO speelt het individuele verantwoordelijkheidsbesef zich af binnen een netwerk van sociale relaties, waarin mensen elkaar te verantwoording roepen en verantwoording afleggen. Daarbij moeten mensen in hun ‘eigen context’ worden aangesproken op de ‘voor hem of haar optimale competentie en verantwoordelijkheid’, omdat mensen in verschillende gradaties competent zijn. De Raad verwijst bijvoorbeeld naar het verschil tussen validen en invaliden. Volgens Heerikhuizen (1997) kan alleen sprake zijn van een ‘zelfredzaamheidsnetwerk, een sociaal web van steunende en zorgende bindingen’. De opvatting van zelfredzaamheid als eigenschappen van individuen zoals ‘autonoom, autark, zelfstandig, weerbaar, vrij, zelfvoorzienend, zelfverzorgend en onafhankelijk’ zou niet overeenkomen met de sociale werkelijkheid. Mensen kunnen zich ‘in een sociale situatie bevinden waarin zelfredzaamheid wordt bevorderd of juist belemmerd’. De auteur pleit voor onderzoek naar de vraag of er structurele kenmerken zijn van sociale ‘figuraties’ die het ‘zelfredzaamheids-vermogen’ bevorderen dan wel bemoeilijken. 3.4.3 Civil society: publieke opinievorming en sociaal kapitaal

9 Nieborg (2004, p. 20 e.v.) onderscheidt: staatkundig-juridisch burgerschap; economisch burgerschap; politiek burgerschap en moreel burgerschap. Kleijer en Tillekens (1997, p. 23 e.v.) noemen civiel, politiek, sociaal, en cultureel burgerschap. De onderscheidingen verwijzen naar de diverse terreinen waarop burgers met elkaar verbindingen aangaan. 10 Onder verwijzing naar Kymlicka, 1995. 11 Deze gelijkschakeling van zelfredzaamheid aan sociale participatie is op zichzelf een ‘politiek gekleurde’ opvatting, zo moge duidelijk zijn uit paragraaf 2. Liberalen of socialisten zullen minder nadruk leggen op de ‘communitarisch’ burgerschap, zullen een andere invulling geven aan de rechten en plichten van burgers en daarmee een andere betekenis geven aan zelfredzaamheid.

27

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Het kabinet ziet maatschappelijke zelforganisatie en –initiatieven als uitingen van de zelfredzaamheid van burgers in de ‘civil society’ (zie paragraaf 3.2) De civil society is volgens het SCP het ‘domein van vrijwillige associaties in de zin van organisaties die zijn gebaseerd op vrijwillige associatieve relaties’ (Dekker 2002, p. 7; p. 14). Dit betekent het geheel van het ‘beschaafde samenleven van burgers buiten hun intieme banden en niet primair geregeld via de markt of de staat’ (p. 13). De civil society is daarmee te onderscheiden van andere typen van maatschappelijke ordening, naast de gemeenschap (met als dominante factoren gezinnen, buurten), de markt (ondernemingen), en de staat (bureaucratieën). Binnen de civil society is het leidend principe vrijwilligheid, de bereidheid om zich te houden aan vrijwillig op zich genomen verplichtingen en verantwoordelijkheden (p. 12). De dominante factoren, de typische organisatievorm binnen de civil society zijn verenigingen. Hierbij gaat het niet uitsluitend om verenigingen in juridische zin maar om alle vrijwillige associaties waaraan deelname een vrije keuze is en waarvan uittreding geen hoge (sociale) kosten meebrengt. Open discussie en argumenten zijn binnen de civil society het belangrijkste medium. Als uitkomst van de civil society gelden de ‘nevenproducten’ sociaal kapitaal en publieke opinievorming. Volgens Dekker (2002) omvat de civil society twee dimensies: publieke opinievorming en het vormen van sociaal kapitaal. Rupp (1993, pp. 46) spreekt over civic competence (kritisch consument zijn, meningsvorming) en civic commitment (burgerzin, vrijwillig werk, sociale ‘dienstplicht’, bijdragen aan de gemeenschap).

De publieke opinie ontstaat door een element van algemene erkenning, het is niet de optelsom van individuele meningen (Dekker, 2002, p. 16). De publieke opinie handelt over de vraag wat belangrijk is, wat gewenst sociaal gedrag is, wat prioriteiten zijn, waaraan we onze collectieve tijd, energie en middelen aan zullen besteden. Dekker (p. 19) noemt dit de politieke kant van de civil society. De ‘politiserende functies’ van deelname aan vrijwillige associaties voor leden zijn: blootstelling aan politieke informatie, het politiek betrokken raken en participeren, het opdoen van ‘civic skills’ –burgerschapsvaardigheden- zoals onderhandelen, organisatorische en communicatieve vaardigheden, het ontwikkelen van burgerdeugden als aandacht voor het collectief belang en argumentatief en kritisch/reflectief vermogen. Met sociaal kapitaal bedoelt Dekker (p. 19) de sociale kant van de civil society: het in sociale netwerken opgeslagen vermogen tot samenwerking. Dit sociale kapitaal bestaat uit normen en sociaal vertrouwen in anderen (p. 23), is georiënteerd op samenwerking (en niet op persoonlijke baten) en is verankerd in netwerken en meer dan een samenwerkings’cultuur’ of -’houding’. Bovenstaande proposities zijn veeleer de theoretische proposities en verwachtingen ten aanzien van de civil society. De feitelijke effecten van vrijwillige associaties vallen tegen (Dekker, 2002, p. 27). De auteur laat zien, op basis van empirisch onderzoek, dat de effecten van lidmaatschap van vrijwillige associaties op sociaal vertrouwen feitelijk beperkt zijn. Dekker (2002, p. 43) stelt voor om publieke opinievorming en sociaal kapitaal niet te blijven zien als nevenproducten van vrijwillige associaties van burgers maar op te gaan vatten als na te streven doelen.

De betekenis van de civil society voor rampen en zware ongevallen kan verwoord worden in termen van publieke opinievorming en sociaal kapitaal. Publieke opinievorming door burgers in vrijwillige verbanden vindt reeds plaats over risico’s, ongevallen en rampen, denk aan het activisme tegen risicovolle activiteiten, waarbij burgers onderling debatteren over de acceptatie van een risico in hun omgeving en activiteiten organiseren ter verandering van de situatie. Denk ook aan slachtofferverenigingen en burgers die zich organiseren voor het afdwingen of kritisch volgen van rampenonderzoek, zoals gebeurde na de Herculesramp.

28

Sociaal kapitaal in de zin van het in netwerken opgeslagen vermogen tot samenwerking wordt bij rampen en zware ongevallen door burgers reeds aangewend. Van Duijn (1995) heeft in de evaluatie van het hoog water in Nederland in 1995 gevonden, dat burgers bij de evacuatie van het gebied nauwelijks gebruik maakten van door de overheid aangeboden voorzieningen voor transport en opvang. Burgers blijken feitelijk via sociale netwerken een grote capaciteit aan eigen transport- en opvangvoorzieningen te kunnen mobiliseren. De participatie van de gemeenschap kort na een ramp is groot (Ruitenberg, 2004, p. 35). Uit onderzoek blijkt dat het gebruik van sociaal kapitaal leidt tot een sneller herstel van maatschappelijke functies en meer draagvlak voor nieuwe stadsplanning na een aardbeving (Nakagawa & Shaw, 2004)12.

3.5 Toepassing: zelfredzaamheid en de preparatie op rampen In het huidige bestuurlijk-politieke debat overheerst de communitarische opvatting van burgerschap. Zelfredzaamheid wordt daarbij opgevat als een kwestie van participatie: gezocht wordt naar de mogelijkheden van betrokkenheid en activiteit van burgers in relatie tot de (veiligheids)zorg door de overheid. In deze paragraaf vertalen we de algemene terminologie uit het bestuurlijk-politieke debat over zelfredzaamheid naar de preparatie op rampen en zware ongevallen. We zijn ons ervan bewust, dat we daarbij ‘meegaan’ in de ‘communitarische’ opvatting van burgerschap en zelfredzaamheid. Onderstaande vertalingen zijn illustratief en dienen daarom niet opgevat te worden als een normatief betoog. Eigen verantwoordelijkheid en de preparatie op rampen en zware ongevallen In lijn van paragraaf 3.2 komen de volgende vragen naar voren over zelfredzaamheid van burgers bij de voorbereiding op rampen en zware ongevallen: Aan de zijde van de burgers: • Welke vormen van betrokkenheid, zelforganisatie en burgerinitiatieven voor preparatie zijn mogelijk? • Kan de preparatie op rampen en zware ongevallen benoemd worden in termen van ‘rechten’ en ‘plichten’ van burgers? • Wat is de bestaande en potentiële participatie van burgers in de voorbereiding op rampen en zware ongevallen? Aan de zijde van de overheid: • Kan er sprake zijn van ‘minder regels’ wanneer burgers eigen initiatieven nemen voor de voorbereiding op rampen? • Hoe verhoudt zich de preparatie door burgers tot de kerntaak van de overheid ‘recht op veiligheid’? • Wat zijn de mogelijkheden van de overheid om burgers te betrekken bij de voorbereiding op rampen? Willen burgers hierbij betrokken worden en participeren? De kabinetsvisie Andere overheid verwoordt in zekere zin de verwachtingen die de overheid heeft van de burger. Wanneer er bij de overheid verwachtingen bestaan ten aanzien van de voorbereiding door burgers op rampen en zware ongevallen, lijkt het tenminste logisch om daarnaast kennis te hebben van de verwachtingen en intenties van de burgers zelf ten aanzien van hun ‘eigen verantwoordelijkheid’. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft in het Sociaal en Cultureel Rapport 2004 (SCP, 2004) verslag gedaan van onderzoek naar de verwachtingen van burgers omtrent veiligheid, met name criminaliteit, in 2020. Van de bevolking van 16 jaar en ouder verwacht 12

Het herstel en de herbouw van de wijk Roombeek in Enschede in de jaren na de vuurwerkramp zou een zeergeschikte casus zijn voor soortgelijk onderzoek in Nederland naar de rol van sociaal kapitaal na rampen.

29

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN 82,5% van de ondervraagden dat burgers in 2020 meer zelf verantwoordelijk zullen zijn voor de veiligheid in hun leefomgeving. Een belangrijke minderheid van 37,5% vindt deze eigen verantwoordelijkheid onwenselijk of zeer onwenselijk. Volgens het SCP (2004, pp. 483) uiten vrouwen de wens voor meer eigen verantwoordelijkheid relatief vaak. Ook zijn 55-plussers over de wenselijkheid van eigen verantwoordelijkheid van burgers positiever dan andere leeftijdscategoriën. Het opleidingsniveau maakt hiervoor geen verschil. Het SCP heeft niet de vraag gesteld of mensen denken dat zij ook verantwoordelijk zullen zijn voor de voorbereiding op en redding bij rampen en zware ongevallen. Ook over de vraag of zij dit wenselijk of onwenselijk vinden is niets bekend. Als verondersteld wordt, dat burgers alleen verantwoordelijk wensen te zijn als zij het betreffende onderwerp ook ‘belangrijk’ vinden biedt bestaand onderzoek weinig hoop. Uit een onderzoek van Intomart (aangehaald in Brand & Brandweer, 09-1998, pp. 366) blijkt dat mensen ná de bestrijding van criminaliteit en geweld op straat en na verkeersveiligheid, de fysieke veiligheid, te weten de bestrijding van brand en het voorkomen van ongevallen in industrie en transport, ‘veel minder belangrijk’ vinden. Dit is consistent met de bevinding van Ruitenberg (2004, p. 107-108), dat mensen zich uitsluitend voorbereiden op ‘de vorige ramp’ en zich niet prepareren op rampen met een kleine kans (en een groot effect). Indien de risicoperceptie van burgers voor rampen laag is vinden die burgers –zo kan de redenering zijnde voorbereiding op rampen ook minder belangrijk. Genoemde auteurs zien in de risicoperceptie voor rampen direct tevens de verklaring van het falen in het verleden van vrijwillige organisaties van burgers ter voorbereiding op rampen (2004, p. 117). Zij verbinden hieraan de aanbeveling, dat de overheid niet zozeer de preparatie op rampen ondersteunt maar (1) de spontane activiteiten van burgers tijdens rampen om medeburgers te helpen, aangeduid als ‘redzaamheid’ (idem), en (2) het versterken van de voorbereiding door burgers op ‘dagelijkse risico’s’ (idem, p. 119). Het is echter de vraag, of de betrokkenheid van burgers bij de voorbereiding op rampen en zware ongevallen zo eenvoudig kan worden afgedaan. Rosenthal e.a. (2004, p. 7) wijzen erop, dat dreigingen die een kleine kans hebben een hoog ‘gevoel van onveiligheid’ teweeg kunnen brengen bij burgers. Hieronder verstaan zij naast terrorisme ook ongevallen bij transport en opslag van gevaarlijke stoffen en –in mindere mate- branduitbraken. Mag aangenomen worden dat burgers bij dit hoge gevoel van onveiligheid ten aanzien van fysieke ongevallen (en rampen) de kans daarop als hoog percipiëren? Het SCP (2004, p. 490) wijst erop dat onder het begrip onveiligheidsbeleving diverse zaken schuilgaan: gevoelens van angst, de risicoperceptie (in de zin van inschatting van de kans om slachtoffer te worden) en bezorgdheid over de ontwikkeling van de veiligheidssituatie. De onveiligheidsbeleving en risicoperceptie verklaren niet eenduidig waarom burgers fysieke veiligheid ‘minder belangrijk’ vinden. Er is daarom onvoldoende basis om reeds te concluderen dat zij hun eigen verantwoordelijkheid voor preparatie op rampen onwenselijk of onmogelijk vinden. Het SCP (2004) noemt de veiligheidsbeleving een lastig aanknopingspunt voor beleid. Als de veiligheidsbeleving en risicoperceptie geen goede grond zijn om overheidszorg op te baseren, dan zijn ze omgekeerd evenmin een reden om eigen initiatieven of participatie van burgers bij de voorbereiding op rampen op voorhand af te wijzen. Burgerschap en (de preparatie op) rampen Burgers laten tijdens en kort na rampen hulpbereidheid zien: ze bevrijden slachtoffers, verlenen eerste hulp en vangen slachtoffers op (Ruitenberg, 2004, p. 111). Het helpen van anderen en de participatie van de gemeenschap kort na een ramp wordt wel aangeduid als ‘redzaamheid’ en ‘informal mass assault’ (idem, p. 10; p. 35). Voor dit helpende gedrag is, in lijn met het voorgaande, vereist dat burgers (1) de morele ‘deugd’ en betrokkenheid voelen om de getroffenen van de ramp bij te staan en dat zij (2) de eigenschappen en vaardigheden hiertoe bezitten. Over altruïsme, zie verder hoofdstuk 5.

30

De eigenschappen en vaardigheden kunnen dezelfde zijn als die waarover mensen beschikken in hun dagelijkse bestaan. Bijvoorbeeld: het aanleggen van een eenvoudig verband of het verstrekken van dekens en een bed vergen geen aanvullende vaardigheden. De eigenschappen en vaardigheden kunnen echter ook ‘technisch’ meer complex en omvattend van aard zijn, zoals reddingsvaardigheden en medisch handelen met geavanceerde hulpmiddelen (zie hoofstuk 6). Afgezien van de nafase van een ramp kunnen de eigenschappen en vaardigheden ook betrekking hebben op de preparatie op rampen en zware ongevallen. In dat geval is niet zozeer vereist dat burgers ad hoc technische vaardigheden kunnen aanwenden maar dat zij beschikken over ‘sociale en culturele competenties’ (Kleijer en Tillekens, 1997, p. 30), denk bijvoorbeeld aan de vaardigheden van burgers in een wijk om over een rampbestrijdingsplan onderling te overleggen, samen te werken en te onderhandelen met een risicobedrijf of met de lokale overheid en hulpdiensten. Sociale en culturele verschillen tussen (groepen) burgers Een belangrijke factor betreft de verschillen tussen sociale en culturele contexten waarbinnen de eigenschappen en vaardigheden van burgers bestaan. Het al dan niet bestaan van sociale homogeniteit heeft betekenis voor de gedragsreacties na rampen. Kasapoglu (2004) onderzocht de effecten van culturele opvattingen van burgers als traditionalisme en materialisme op hun reactie na de aardbeving in Turkije in 1999. Deze culturele opvattingen hadden effect op het gedrag van burgers, zoals het verantwoordelijkheid nemen, zich probleemeigenaar voelen en het doen en nakomen van toezeggingen voor hulp aan anderen (Kasapoglu, 2004), waarbij het opleidingsniveau de belangrijkste factor was. Doherty (1999) noemt culturele verschillen op het gebied van: het omgaan met stress en stressfactoren; motivaties; eer en trots; religieuze overtuigingen; politieke systemen en leiderschap; omgaan met verdriet en rouw; taal en woordbetekenissen. Deze factoren bepalen volgens hem de ernst en aard van psychische klachten na een ramp. De belangrijkste samenbindende krachten dan wel breuklijnen tussen groepen zijn volgens Gowricharn (2003) kleur of ras, sociaal-economische klasse, geslacht, leeftijd, gezondheid/ handicaps en sociaal en psychisch welbevinden. Paton (2004) stelt dat culturele factoren niet alleen de veerkracht van burgers ná een ramp mede bepalen maar daarmee ook de preparatie. Zo zou de voorbereiding op rampen door de overheid kunnen anticiperen op de verschillende maten waarin burgers kunnen omgaan met stress en behoefte hebben aan ondersteuning. Er zou een positief verband bestaan tussen de mate en adequaatheid van preparatie zoals door burgers waargenomen en hun risico op posttraumatische stress. De rol van culturele factoren op de handelingen van burgers ter voorbereiding op rampen is weinig/niet onderzocht. Civil society en de preparatie op rampen en zware ongevallen Volgens Ruitenberg (2004, p. 108) zouden in de preparatiefase burgerinitiatieven zich beperken tot activisme om een risicovolle activiteit te beëindigen dan wel tot ad hoc voorbereiding op ‘de vorige ramp’ binnen een ‘subcultuur’. Dergelijke preparatie zou een ‘beperkte houdbaarheid’ hebben omdat de aandacht van burgers bij het uitblijven van (nieuwe) rampen verschuift. Deze conclusie van ‘beperkte houdbaarheid’ lijkt vooralsnog te vroeg om te trekken. De subculturen of gemeenschappen die zich voorbereiden op rampen waaraan Ruitenberg refereert bestaan in de V.S..

31

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN De bestaansmogelijkheid en effectiviteit van (dergelijke) subculturen hangen samen met de kenmerken van de civil society (burgerlijke samenleving) in een land. We illustreren de begrippen publieke opinievorming en sociaal kapitaal voor de preparatie door burgers op rampen. Publieke opinievorming over risico’s en preparatie op rampen De inzet van burgers voor de preparatie op rampen en zware ongevallen wordt voorafgegaan door publieke opinievorming over de acceptatie van risico’s en over de voorbereiding op rampen en zware ongevallen. Hierboven werd al gesteld dat burgers fysieke veiligheid ‘veel minder belangrijk vinden’ dan bijvoorbeeld criminaliteit. Volgens Ruitenberg (2004, p. 107) is de publieke perceptie van risico’s ‘allesbepalend’ voor de neiging van burgers om zich te prepareren op rampen en ongevallen. Echter, in het SCP rapport Kijken naar gevaren (SCP, 2002, p. 43) wordt juist aangegeven dat de acceptatie van risico’s valt of staat met het begrijpelijk zijn van de (risico) informatie voor degene voor wie ze is bedoeld. De acceptatiebarrieres die ‘geslecht’ moeten worden zijn ‘kennis en relevanties’. De kennis over risico’s en rampen is het geheel van ervaringen die burgers in het verleden hebben opgedaan. De relevanties zijn de zaken die burgers nu en in de toekomst willen bereiken: de drijfveren voor het menselijk handelen. Het SCP stelt daarbij, dat ‘het afwenden van levensbedreigende situaties is onderdeel van de drijfveren van in principe iedereen, zodat het niet moeilijk is mensen voor het onderwerp te interesseren’. Daarbovenop meent het SCP (p. 44) dat, indien de informatieverstrekking beter op maatschappelijke doelgroepen wordt toegesneden, de ‘kans dat burgers in staat zullen zijn met deze informatie om te gaan, wordt daarmee flink vergroot’. Dit impliceert dat bij de juiste ondersteuning door de overheid burgers wel degelijk bereid en in staat zouden zijn om zich –in enigerlei mate en vorm- te prepareren op rampen. In deze opvatting zijn burgers wel degelijk actief in publieke opinievorming over risico’s en zijn zij mogelijk bereid en in staat zich te prepareren, althans wanneer het gaat om specifieke doelgroepen met adequate kennis van risico’s en ‘rampenervaring’. Sociaal kapitaal en preparatie op rampen Het sociaal kapitaal bij de reactie op rampen en zware ongevallen wordt reeds erkend als factor van betekenis (zie paragraaf 3.4). Volgens sommigen kan het sociaal kapitaal dat voorafgaand aan een ramp reeds aanwezig is bepalend zijn voor de verhouding tussen overheidszorg en burgerinitiatieven tijdens en na een ramp. In deze redenering zijn niet alleen burgerinitiatieven met als specifiek doel de preparatie op rampen zinvol maar ook vrijwillige associaties van burgers met een ander doel in dagelijkse situaties. Deze opvatting werd verwoord door de burgemeester van Zijpe op het symposium Zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen (Amsterdam, 26 november 2004). Zij pleitte ervoor de bestaande sociale samenhang te benutten, te bewaken en te stimuleren, juist wanneer er geen ramp of crisis is. Zoals aangegeven strekken de Amerikaanse CERT-teams hun activiteiten uit tot de voorbereiding op rampen, zoals: de promotie van gemeenschapsbewustzijn rond risico’s en voorbereidende maatregelen en het figureren in rampenoefeningen (Ruitenberg, 2004). Deze teams kunnen –hoewel gesteund door een programma van de federale overheid- alleen functioneren door sociaal kapitaal: het in een sociaal netwerk opgeslagen vermogen tot samenwerken. Afgezien van de effectiviteit van deze teams, wanneer aangenomen wordt, dat Amerikaanse burgers de bereidheid hebben om in gemeenschapsverband vrijwillige activiteiten te ondernemen ter voorbereiding op rampen en ongevallen kan dit niet zonder meer gesteld worden voor Nederlandse burgers. De achtergrond, motivatie en reikwijdte van dergelijke participatie zijn in de Nederlandse samenleving anders dan in de V.S13. Minder dan in 13

Weliswaar hebben aan de grootste rampenoefening in Nederland ooit (Bonfire, 6 april 2005, Amsterdam Arena) 2.000 tot 4.000 vrijwilligers deelgenomen maar deze eenmalige gebeurtenis is niet

32

Angelsaksische landen was en is het Nederlandse maatschappelijk middenveld gebaseerd op directe participatie op lokaal niveau14. Over rampensubculturen in Nederland is nog niets bekend. Een relevante vraag is daarom in hoeverre fenomenen als de Community Emergency Response Teams ‘typisch’ zijn voor de Amerikaanse civil society. De vraag is dan: bestaan deze subculturen ook in Nederland of zouden deze in Nederland kunnen bestaan? Pas als dit duidelijk is kan de vraag beantwoord worden naar de effectiviteit van rampensubculturen: is het effect de daadwerkelijke voorbereiding door burgers op rampen en het daadwerkelijk zelfredzaam handelen tijdens een ramp aansluitend op de overheidszorg? Is er sprake van samenwerking, vergroting van de kwantiteit en kwaliteit van het benodigde potentieel (kennis, middelen, menskracht) die nodig zijn om de gevolgen van de ramp te beperken? Of zijn er ook negatieve effecten: een (niet democratische) tegenmacht, het ter discussie stellen op oneigenlijke momenten van de legitimiteit, aard of kwaliteit van de overheidszorg (de preparatie, het feitelijk optreden) bij rampen? Een belangrijke vraag betreft bovendien de competenties die burgers dan (moeten) bezitten. De (maatschappelijke) zelforganisatie van burgers kan per definitie niet voldoen aan de professionele eisen die aan de overheidshulpverlening worden gesteld. Indien een zelforganisatie van burgers rondom rampenvoorbereiding zou bestaan, en de waarde daarvan niet naar professionele maatstaven gemeten moet worden, in welke termen zijn de competenties (eigenschappen en vaardigheden) dan te benoemen (zie ook hoofdstuk 5)? Burgerparticipatie en de preparatie op rampen Hierboven is gebleken dat zelfredzaamheid (door o.a. het kabinet) opgevat kan worden als een vraagstuk is van burgerparticipatie15. Dit wordt hier voor rampen en zware ongevallen geïllustreerd vanuit een algemeen theoretische benadering van participatie. De participatieladder Participatie wordt in de literatuur veelal opgevat als betrokkenheid van burgers in politiekbestuurlijke processen en besluitvorming. In formele zin komt overheidsbeleid tot stand via het politieke systeem en weten regelgeving en wordt hieraan uitvoering gegeven door het dagelijks bestuur en het ambtelijk apparaat. Overheidsbeleid kan daarnaast worden geduid als een ‘interventie’ op maatschappelijke problemen en processen. Elke overheidsinterventie staat in verhouding tot de burgers en maatschappelijke organisaties op wie de interventie betrekking heeft. Bij het ontwerpen van, besluiten over en uitvoeren van een interventie kunnen burgers betrokken zijn op diverse manieren. De diverse vormen van participatie van burgers bij overheidsbeleid zijn door Pröpper en Steenbeek (1998) geschematiseerd in de participatieladder:

Tabel 1: De participatieladder (Pröpper en Steenbeek, 1998)

op te vatten als een bestendige vrijwillige associatie van burgers rondom het onderwerp rampenoefening. 14 Tot eind jaren zestig bestonden in Nederland maatschappelijke zuilen, waarbij organisaties van particulier initiatief de burgers in de eigen zuil voorzagen in hun behoeften: volkshuisvesting, onderwijs, ziekenzorg. 15 In de aanpak van sociale zelfredzaamheid (zie hoofdstuk 4) is ‘participatieve besluitvorming’ op uitvoerend niveau een kernelement.

33


Participatie Bestuursstijl

Rol participant

Bestuur vraagt van participant

Bestuur geeft aan participant

Wisselwerking komt tot uitdrukking in

Initiatief- nemer

Grotere eigen verantwoordelijkheid en slagvaardig- heid

Ondersteuning (tijd, geld, kennis, deskundig- heid, materiële hulpmiddelen)

Ondersteuning die wordt aanvaard

Wel interactief

Faciliterende stijl

Samenwerkende stijl

Delegerende stijl

Open participatieve stijl

Samenwerkingspartner

Evenwichtige inbreng

Evenwichtige inbreng

Binding aan gemeenschappelijke en open besluiten, afspraken en handelingsplannen

Medebeslisser

Beslissing: gesloten besluit, alsmede ‘commitment’ eraan

Beslissings- macht binnen randvoorwaarden

Besluit waarin beide partijen worden gehonoreerd

Oordeel: open advies

Open vraagstelling (over probleemdefinitie en oplossingsrichting)

Uitwisselen van alternatieve concepties, probleemdefinities en oplossingsrichtingen

Gesloten vraagstelling (over probleemdefinitie en oplossingsrichting)

Uitwisselen van visies en argumentaties

Adviseur

Niet-interactief

Gesloten participatieve stijl

Consultor (geconsulteerde)

Oordeel: gesloten advies

Open autoritaire stijl

Doelgroep van onderzoek of voorlichting

Kennis / informatie over gedrag, houdingen en opvattingen

Informatie en voorlichting

Afstemmen van (onderzoeks) vragen en en boodschap op doelgroep

Gesloten autoritaire stijl

Geen

Niets

Niets

Niets

De participatieladder biedt een nieuw perspectief op de bestaande ‘stijl’ van de overheid(shulpdiensten) bij de preparatie op rampen. Volgens Ruitenberg (2004, p. 50) zijn in de huidige Nederlandse rampenbestrijdingsstructuur elementen van het ‘chaos, command en control’ model zichtbaar. Rampenbestrijdingsorganisaties zouden bijvoorbeeld uitgaan van de volgende veronderstellingen: burgers zijn niet in staat om correcte informatie te verzamelen

34

en te beoordelen en dienen daarom officiële informatie te krijgen; spontane en onafhankelijke acties die niet verwerkt zijn in officiële voorbereidingsplannen zijn irrelevant en verstorend. Als het inderdaad zo is, dat de Nederlandse rampenbestrijdingsorganisaties uitgaan van deze veronderstellingen getuigt dit –in termen van de participatieladder- van een gesloten autoritaire stijl (de burger heeft geen rol) of ten hoogste een open autoritaire stijl (burgers zijn de doelgroep van onderzoek of voorlichting). Het alternatieve model van ‘continuïteit, coördinatie, coöperatie’ maakt de weg open naar andere rollen van de burger in de voorbereiding op de rampenbestrijding, in termen van de participatieladder: initiatiefnemer, samenwerkingspartner, medebeslisser of adviseur, naar aflopende mate van participatie door burgers bij de preparatie op rampen. Een (her)oriëntatie op de voorbereiding op rampen en zware ongevallen in termen van participatie kan toegepast worden op uiteenlopende onderwerpen: de voorlichting over risico’s, de planning van evacuatieroutes en –transport, de planning van opvangen verzorgingsfaciliteiten. Als het zo is, dat burgers een grote capaciteit aan menselijke en fysieke middelen kunnen mobiliseren, is het voor de overheid ook mogelijk om hiermee in de voorbereiding rekening te houden, zolang die overheid althans burgerparticipatie wil erkennen en hierover met burgers communiceert. Een voorbeeld: participatie bij evacuatieplanning Een voorbeeld van een ‘participatieve’ benadering van rampenvoorbereiding is het opstellen van een evacuatieplan voor een wijk of buurt. Volgens Van Duijn (1995) is er bij grootschalige evacuaties uit gebieden sprake van een dilemma: de overheid moet voorbereid zijn met voldoende transport- en opvangfaciliteiten maar het feitelijk beroep op deze middelen blijft achterwege. Echter, indien de overheid deze faciliteiten niet zelf reserveert komen er, wanneer slechts enkele burgers zouden ‘misgrijpen’, na de evacuatie verwijten dat overheid niet adequaat voorbereid was. Ook volgens Rosenthal e.a. (2002) slagen de overheid en ‘veiligheidsaanbieders’ er niet in om aan verwachtingen van burgers te voldoen en remmen zij anderzijds initiatieven van burgers af. De burgers wijzen na rampen en zware ongevallen naar de overheid, waardoor burger en overheid tegenover elkaar komen te staan. Dit dilemma kent mogelijk een uitweg door een meer ‘participatieve’ benadering. In het voorbeeld van het evacuatieplan voor de wijk/buurt: de autoriteiten/overheidshulpdiensten maken aan burgers duidelijk wat de benodigde capaciteit aan transport- en opvangmiddelen zou zijn en dat zij hierin zelf niet volledig kunnen voorzien. Bekend is dat burgers zelf ook middelen kunnen mobiliseren. Juist door de evacuatieplanning met burgers samen te verrichten hoeft de rampbestrijdingsorganisatie de eigen capaciteit niet uit te breiden (hetgeen budgettair al niet mogelijk was) en kan zij erop vertrouwen dat de vermogens van burgers worden aangewend. Dit vraagt van de overheidshulpdiensten, dat zij openstaan voor de ideeën van burgers zelf omtrent evacuatie van hun wijk of buurt. Een bijkomend voordeel is, dat concrete knelpunten (welke burgers zijn niet zelfredzaam, wie kunnen zelf geen faciliteiten mobiliseren) beter in beeld komen. In termen van de participatieladder: evacuatieplanning met de burger als ‘samenwerkingspartner’. Dit voorbeeld maakt duidelijk, dat zelfredzaamheid bij de preparatie op rampen en zware ongevallen mogelijk vorm gegeven kan worden door bestaande ‘autoritaire’ werkwijzen en methoden van preparatie te vervangen door meer participatieve werkwijzen en methoden van preparatieve planning16.

3.6 Conclusies Zelfredzaamheid is geen exclusieve term voor het terrein van rampen en zware ongevallen. In tegendeel, zelfredzaamheid is een term die een centrale rol speelt in een meer generiek

16

Zelfredzaamheid als participatie vraagt echter de oprechte bereidheid van de rampenbestrijdingsorganisaties om bestaande werkwijzen ter discussie te stellen en monopolies op te geven (vergelijk Denkers, 1993, zie hoofdstuk 4).

35

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN bestuurlijk-politiek debat over de verhouding tussen overheidszorg en burgeractiviteiten. In het actuele debat overheerst een communitarische opvatting van burgerschap. Over zelfredzaamheid en de preparatie op rampen kunnen de volgende conclusies geformuleerd worden: 1. Zelfredzaamheid is aanvullend op en komt niet in de plaats van overheidszorg. Effectieve betrokkenheid en ‘responsibilisering’ van burgers bij de preparatie op rampen vergt mogelijk meer regels en voorschriften en vergt een zeer actieve opstelling van de lokale overheid en hulpdiensten. 2. De vraag wat redelijkerwijs aan verantwoordelijkheden en ‘competenties’ van burgers verwacht kan worden, waar zij op aangesproken kunnen worden, is niet in algemene zin te beantwoorden. Sociale en culturele verschillen tussen groepen burgers zijn naar verwachting sterk bepalend voor de competenties en (georganiseerde preparatie-) activiteiten van burgers. Burgers kunnen per definitie niet voldoen aan de professionele eisen die aan de overheidshulpverlening worden gesteld. 3. De risicoperceptie van burgers is niet noodzakelijk allesbepalend voor de voorbereiding op rampen en zware ongevallen dóór burgers. De participatie van burgers hangt af van de specifieke risico’s, de geografische en sociale omstandigheden. Het kennisniveau van burgers over risico’s bepaalt mede hun opinievorming over risico’s en hun betrokkenheid bij het onderwerp. Burgers zijn actief in publieke opinievorming over risico’s, althans wanneer het gaat om specifieke doelgroepen met adequate kennis van risico’s en ‘rampenervaring’. 4. Amerikaanse vormen van burgerparticipatie voorafgaand aan rampen kunnen niet zonder meer overgenomen worden. De haalbaarheid en effectiviteit van burgerparticipatie hangen samen met de kenmerken van de civil society (burgerlijke samenleving) in een land. Actuele voorbeelden van (vrijwillige) zelforganisatie van burgers voor de preparatie op rampen en ongevallen zijn niet bekend in Nederland en Europa. 5. Indien de overheid aansluiting wil vinden bij de zelfredzaamheid van burgers in de preparatie op rampen en zware ongevallen, dan kan zij pogingen ondernemen om de burgers te laten participeren in haar eigen activiteiten, bijvoorbeeld door toepassing van ‘participatieve methoden’ bij rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. Onderzoek naar zelfredzaamheid bij de preparatie op rampen en zware ongevallen kan bestaan uit onderzoek naar burgerparticipatie op dit terrein in andere landen. Inzicht in de succesfactoren van burgerparticipatie op dit terrein in de V.S. is nodig. Indien daarbij de kenmerken van de civil society in de V.S. en in Nederland begrepen worden, kan beter voorspeld worden welke vormen van participatie in Nederland effectief kunnen zijn. Daarnaast is het noodzakelijk te onderzoeken wat de bestaande stijl van rampenvoorbereiding bij de Nederlandse (lokale en regionale) overheid is (tussen ‘autoritair’ en ‘faciliterend’) op concrete onderwerpen van rampenvoorbereiding. Met deze invalshoek kan het onderzoek naar zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen geobjectiveerd worden. De ‘normatieve resonanties’ van het woord zelfredzaamheid (Heerikhuizen, 1997) en de suggestie dat zelfredzaamheid en veiligheidszorg door de overheid tegengesteld zijn (Berghuijs, 2001) moeten voor dergelijk onderzoek achterwege worden gelaten. De wenselijkheid/ moraliteit van zelfredzaamheid is niet in algemene zin te benoemen. Voor burgerparticipatie op het onderwerp rampen en zware ongevallen bestaan a

36

priori geen duidelijke ‘waarden en normen’ of wederzijdse verwachtingen van burgers en overheid17.

17

Dekker (2002, p. 15) wijst erop dat voor onderzoek naar de civil society een ‘normatieve omschrijving van het object van onderzoek niet aan te raden’ is. Een onderzoek dat uit zou gaan van wenselijke en/of onwenselijke verschijnselen is snel achterhaald als opvattingen hierover veranderen.

37

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Referenties Arnstein, S.R., (1971) Eight rungs on the ladder of citizen participation. in: Edgar, S.C. and B.A. Basset (eds.), Citizen participation: effecting community change. Praeger Publishers, New York. Brons, R.K. en Berghuijs, J.D. (2001) Veiligheidszorg met mate. Brand & Brandweer, pp. 518519. Dekker, P. (2002) De oplossing van de civil society. Over vrijwillige associaties in tijden van vervagende grenzen. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Denkers, F.A.C.M. (1993) Op eigen kracht onveiligheid de baas. De politie van pretentieuze probleemoplosser naar bescheiden ondersteuner. Vermande, Lelystad. Doherty, G.W. (1999) Cross cultural counseling in disaster settings. The australasian journal of disaster and trauma studies, 2. Duijn, M.J. van e.a. (1995) Evacuaties bij hoog water: zelfredzaamheid en overheidszorg. Crisis Onderzoek Team, Leiden. Evers, J. en Kleijer, H. (2002) Rampenonderzoek. Siswo cahiers sociale wetenschappen en beleid, 2, Amsterdam. Gowricharn, R. (2003) Sociale cohesie en culturele diversiteit. Bestuurskunde, jaargang 12, 8, pp. 344-353. Heerikhuizen, B. van (1997) De retoriek van de zelfredzaamheid. in: Tijdschrift voor de sociale sector, 11. Herweijer, M. en Koppenjan, J.F.M. (1995) De verlokkingen van bestuurlijke vernieuwing. Bestuurskunde, jaargang 4, 2, pp. 50-52. Kabinetsvisie ‘Andere overheid’ (2003)Tweede Kamer, Vergaderjaar 2003-2004, nr. 29 362, 1, Den Haag. Kasapoglu, M.A. (2004) Effects of cultural values on the attitudes and behaviours of survivors of the 1999 earthquake in Turkey. The australasian journal of disaster and trauma studies, 2. Kleijer, H. en Tillekens, G. (1997) Burgerschap zonder moraal. Een sociologische kijk op de verantwoordelijke burger. Garant, Leuven/Apeldoorn. Nakagawa, Yuko and Shaw, Rajib (2004) Social Capital: A Missing Link to Disaster Recovery. International Journal of Mass Emergencies and Disasters, 22, 1, pp. 5-34. Nieborg, S. en Woerds, S. ter (2004) De gouden stadsregels: op weg naar moreel burgerschap. Verwey-Jonker Instituut, Utrecht. Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D.A. (1998) Interactieve beleidsvoering. Typering, ervaringen en dilemma’s. Bestuurskunde, jaargang 7, 7, pp. 292-301. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002) Aansprekend burgerschap. De relatie tussen de organisatie van het publieke domein en de verantwoordelijkheid van burgers. Den Haag.

38

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002) Bevrijdende Kaders. Sturen op verantwoordelijkheid. Den Haag. Rosenthal, U., Staal, B. en Storm, K.J. (2002) Als je leven je lief is! Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke vernieuwing. Rosenthal. U. e.a. (red.) (1998) Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen. Leiden. Ruitenberg, A. en Helsloot, I. (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Kluwer, Alphen aan den Rijn. Scheidel, C. (1996) Zelfredzaamheid of overheidsbescherming. Liberaal Reveil, 3. Schooten, A. (2002) Visies op verantwoordelijkheid. Sigma Themanummer Verantwoordelijkheid, 1. Sociaal en Cultureel Planbureau (2004) Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag. Sociaal en Cultureel Planbureau (2002) Kijken naar gevaren. Over maatschappelijke percepties van externe veiligheid. Den Haag. Spaak, M. (1998) Burger vindt veiligheid een grondrecht. Brand en Brandweer, pp. 366. Terpstra, J. en Kouwenhoven, R. ( 2005) Burgers als deelnemers aan lokale veiligheidsnetwerken. Tijdschrift voor veiligheid en veiligheidszorg, 2. Terpstra, J.B. (2004) Veiligheidszorg en laatmoderniteit: veranderingen in veiligheidsbeleid en de zorg om veiligheid. B en M Tijdschrift voor Beleid politiek en maatschappij, 31, 3, pp. 153-162. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) Mondiger of moeilijker. Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers. Sdu, Den Haag.

39


4. Lessen uit de praktijk van sociale zelfredzaamheid Roel van den Brand 4.1 Inleiding Uit hoofdstuk 3 is duidelijk, dat onder de noemer van zelfredzaamheid gezocht wordt naar het versterken van de eigen verantwoordelijkheid en de participatie van burgers. Een ‘praktijk’ van zelfredzaamheid in deze zin bestaat in Nederland (nog) niet op het terrein van rampen en zware ongevallen. De ervaringen met en het onderzoek naar zelfredzaamheid op het aanpalende terrein van de sociale veiligheid kunnen inzichten opleveren voor de principiële vraag of de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen kan worden bevorderd18. Er zijn belangrijke verschillen tussen sociale veiligheid (en sociale zelfredzaamheid) en fysieke veiligheid (zie ook Ruitenberg, 2004, p. 117): zo zijn de probleemvelden naar doelgroep of locatie voor sociale veiligheidsproblemen mogelijk concreter dan voor fysieke rampen en ongevallen. Echter, juist als de voorbereiding op rampen en zware ongevallen sterk afhankelijk is van specifieke risico’s, locaties en omstandigheden, is het zinvol de parallel met sociale zelfredzaamheid te hanteren. Een belangrijke les uit de praktijk van sociale veiligheid is namelijk, dat de concrete vormen en projecten van zelfredzaamheid niet op voorhand door de overheid bedacht en ontworpen kunnen worden. In dit hoofdstuk wordt nagegaan hoe zelfredzaamheid op het terrein van de sociale veiligheid vorm en inhoud heeft gekregen. In paragraaf 4.2 wordt de achtergrond van sociale zelfredzaamheid geschetst. Paragraaf 4.3 behandelt de uitgangspunten zoals gehanteerd voor praktijkprojecten. Vervolgens komen de concrete verschijningsvormen -waarbij een parallel wordt getrokken met het terrein van rampen en zware ongevallen- (paragraaf 4.4) aan bod, en de lessen uit onderzoek naar praktijkprojecten (4.5). De betekenis van de lessen voor de preparatie op rampen behandelen we in paragraaf 4.6 evenals de vraag of de overheid zelfredzaamheid bij de preparatie op rampen kan bevorderen. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies en onderzoeksvragen voor vervolg (4.7).

4.2 Achtergrond van sociale zelfredzaamheid In hoofdstuk 2 is het principiële uitgangspunt van sociale zelfredzaamheid genoemd dat burgers zelf werkzamer en bestendiger oplossingen voor (hun) veiligheidsproblemen maken dan de overheid. Volgens Denkers (1993) is het vanuit dit uitgangspunt het doel om de burgers (opnieuw) de mede-eigenaars te laten zijn van veiligheidsproblemen. De ‘eigen verantwoordelijkheid’ van burgers staat naast de verantwoordelijkheid van de overheid. De kerntaak van de overheid om de veiligheid van burgers te waarborgen blijft bestaan maar de onzekerheid van burgers over wat zij zelf ‘mogen en kunnen’ doen moet weggenomen worden. Burgers zijn al in hoge mate zelfredzaam (Denkers, 1993, p. 1) maar zij zijn afhankelijk geraakt en gemaakt van overheidszorg. Bij zelfredzaamheid gaat het om de eigen krachten van burgers en het herwinnen van vertrouwen bij burgers in hun eigen vermogens. Politie en overheid kunnen

18

Volgens Ruitenberg (2004, p. 87) is er sinds 2000 in Nederland een ‘kentering zichtbaar in het fysieke veiligheidsbeleid (…) De overheid onderkent publiekelijk haar beperkingen bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Daarmee loopt fysieke veiligheid op dit aspect een decennium achter op sociale veiligheid’.

40

burgers daarbij ondersteunen. De sociale zelfredzaamheid heeft volgens Denkers niet alleen betrekking op criminaliteit en overlast maar ook op crisis- en hulpverleningssituaties. Deze opvatting van sociale zelfredzaamheid is later ook aangehangen door de RMO waar de Raad schrijft over sociale veiligheid en verantwoordelijkheid (RMO, 2000, p. 51). Verantwoordelijkheid vraagt erom dat mensen zelf in een vroeg stadium van ongewenst en asociaal/antisociaal gedrag willen en kunnen ingrijpen. Tegelijkertijd moeten volgens de Raad politie- en justitiemedewerkers de wens en het vermogen hebben om in burgers te investeren en hen ruimte te geven zelf op te treden. Sociale zelfredzaamheid betreft in deze opvatting dus een tweezijdige relatie, die bij zowel de burger als de overheid beroep doet op specifieke vermogens. Dit staat volgens de Raad ver af van de huidige situatie, waarin een cultuur van afzijdigheid zou bestaan: onverschilligheid en een code van non-interventie, zowel bij burgers áls bij professionals, voor wie het ook een ‘deugd’ zou zijn om pas te interveniëren als gebeurtenissen escaleren. De RMO spreekt over ‘burgerlijke onverschilligheid’ en ‘institutionele onverschilligheid’, waarbij het laatste het eerste oproept.

4.3 Uitgangspunten van sociale zelfredzaamheid In een artikel over sociale zelfredzaamheid stelt Van der Vijver (1995) dat voor burgers het bevorderen van zelfredzaamheid betekent dat zij zelf de ‘regie’ houden over hun eigen leven, waarbij essentieel is dat burgers ‘emanciperen’ ten opzichte van (overheids)instellingen. Denkers (1993, p. 6 e.v.) spreekt over de afhankelijkheden van burgers van ‘extensions’, dat wil zeggen toevoegingen/ aanvullingen op de menselijke natuurlijke vermogens. In zijn opvatting zijn veiligheidszorg door overheid en politie ooit begonnen als toevoeging op de natuurlijke vermogens van burgers. Echter, in de loop der tijd is de veiligheidszorg de plaats en werking gaan innemen van de oorspronkelijke probleemoplossende vermogens van burgers. De politiezorg zou moeten uitgaan van en inhaken op de eigen vermogens van mensen. Dit vergt dat de politie deze vermogens van burgers moet leren herkennen en accepteren. Zelfredzaamheid betekent voor de politie uitdrukkelijk niet het nemen van afstand onder het motto ‘zoekt u het zelf maar uit’. Uit Denkers (1993) zijn de volgende uitgangspunten voor sociale zelfredzaamheid op te maken: • De burger is al gemobiliseerd door zichzelf (p. 10). Burgers inventariseren reeds problemen en bedenken oplossingen; • Zelfredzaamheid kan alleen bestaan door concrete projecten. Zelfredzaamheid kan per definitie niet bestaan vanuit een ‘ontwerp’ in de zin van door de instituties aangereikte oplossingen; • Zelf gekozen oplossingen zijn in principe werkzamer (effectiever) en bestendiger (duurzamer) dan door de instituties aangereikte oplossingen. Op den duur maken zelf gekozen oplossingen de samenleving als geheel sterker en weerbaarder. • Hulpverleningsorganisatie en instituties moeten zelf veranderen, door: • het opgeven van hun monopolie(s); • het loslaten van het automatisme van interventie of vaststaande invullingen van interventies; • het verlaten van juridische kaders19; 19 In de politiële veiligheid spelen het strafrecht en het strafprocesrecht een hoofdrol. Het optreden van hulpdiensten in het kader van brandweer en rampenbestrijding wordt sterk geleid door technische procedures en protocollen. Parallel aan genoemd uitgangspunt zou voor brandweer en rampenbestrijding kunnen gelden dat zelfredzaamheid het (durven) loslaten van technische kaders vergt.

41


•

het aansluiten bij reeds bestaande zelfredzaamheid, het daarbij kennen en in acht nemen van relevante verschillen tussen burgers.

Vanuit deze uitgangspunten maakt dezelfde auteur tevens expliciet wat sociale zelfredzaamheid niet is, het betreft: • niet technopreventieve maatregelen aangereikt door hulpdiensten; • niet het inzetten door de overheid of het maatschappelijk middenveld20 van burgers in hun eigen (beleids)programma; • geen ethisch reveil als ‘u moet meer’ maar het aanspreken van burgers op het baas zijn over de eigen situatie onder het motto ‘u kunt meer’; • geen bezuinigingsoperatie: het aanspreken van burgers op eigen vermogens/ krachten kan juist meer middelen vergen en op termijn eventueel besparingen opleveren21; • geen volledige autonomie en geen panacee: burgers kunnen niet altijd waakzaam zijn en kunnen niet alle problemen oplossen. Sommige problemen zijn niet oplosbaar. De traditionele taken van overheidshulpdiensten zijn onverminderd noodzakelijk.

4.4 Vormen van sociale zelfredzaamheid; parallel met zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen Denkers (1993) schematiseert, vanuit het begrip ‘extensions’ (i.e. de politiezorg) en de afhankelijkheid daarvan, de verschillende vormen van zelfredzaamheid vanuit drie invalshoeken: • zelfredzaamheid vanuit de probleemgebieden criminaliteit, openbare orde, crisis- en hulpverleningssituaties en het verkeer; • zelfredzaamheid vanuit de relatie met de politie: • onafhankelijkheid van burgers: groepen burgers en de samenleving als geheel stellen zich minder afhankelijk op van de politie; • interactie met extensions: het actief gebruiken of juist teweer stellen tegen hulp van de politie; • zelfredzaamheid van de politie: het overwegen van nut en noodzaak van bepaalde diensten en het durven ‘nee’ verkopen aan de burger; • zelfredzaamheid vanuit de gedragingen met als doel grip en sturing houden: • conflictoplossing; • assertiviteit: interventie door burgers, zelfverweer, sociale controle, omstandersinterventie; • zelfdiscipline en –beheersing; • dienstbetoon aan medeburgers; • sociale betrokkenheid in gemeenschap en netwerken. In tabel 1 staan in de tweede kolom voorbeelden van bovengenoemde vormen van sociale zelfredzaamheid. Nagegaan kan worden welke vormen van zelfredzaamheid volgens dit schema relevant zijn voor rampen en zware ongevallen. In de derde kolom worden, ter gedachtenvorming, voorbeelden gegeven van zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen22. 20

Het maatschappelijk middenveld omvat organisaties van (oorspronkelijk) particulier initiatief zoals woningcooperaties, welzijnsinstellingen en zo meer. Denkers (1993) stelt dat zelfredzaamheid van burgers niet de activiteiten van deze organisaties betreffen, omdat er dan toch sprake is van een hiërarchie van verantwoordelijkheden, waarbij burgers dóór deze organisaties worden ingezet. Dit is conform Dekker (SCP, 2002), die stelt dat deze ‘informele organisaties’ strikt genomen niet behoren tot de civil society, het zijn geen vrijwillige associaties van burgers. 21 Het aanspreken van burgers op eigen vermogens/ krachten is volgens Denkers nog steeds zinvol in het hypothetisch geval van eindeloze overheidsmiddelen, vanwege de bestendigheid van de oplossing. 22 De probleemgebieden invalshoek blijft hier buiten beschouwing.

42

Tabel 1: Vormen van zelfredzaamheid (Denkers, 1993) en voorbeelden Vorm van zelfredzaamheid

Voorbeeld sociale zelfredzaamheid (werkveld basiszorg politie)

emancipatie/ onafhankelijkheid: burger/samenleving ten opzichte van overheidshulpdienst (vanuit morele deugd) gebruik maken van hulp onder eigen regie; ondersteuning zoeken

aanspreken van overlastbezorgers; aanspreken van foutparkeerders;

routinehulp nemen/ lui leunen/ minimale eigen inspanning

aangifte doen of juist afzien van aangifte doen

teweerstellen tegen bemoeizucht en disciplinering

negeren onduidelijke verkeersgeboden; afwijzen slachtofferhulp afzien van zorgtaken aan psychiatrische/ verslaafde daklozen; nee verkopen op vraag om hulp bij administratieve problemen niet-Nederlands sprekenden

neen verkopen op vraag burger

na mishandeling hulp vragen bi SOS-telefoondienst; opzoeken vertrouwensarts/ jeugdpolitie

conflictoplossing burgers onderling

burenconflict aangaan en oplossen; slachtoffer-dader confrontaties en –schikking

assertiviteit, zelfverweer en sociale controle

omstandershulp bij geweld op straat; controle op bezittingen buren bij hun afwezigheid

zelfdiscipline, zelfbeheersing

fatsoenlijk verkeersgedrag niet afgedwongen door controle en handhavingsmiddelen bijstaan van op straat beroofde medeburger; hulp aan gestrande reizigers; optreden als getuige in strafzaak buurtvaderproject: ouders spreken eigen jongeren aan op overlastgedrag; buurtcomité voor verkeersveiligheid

dienstbetoon

sociale betrokkenheid; netwerken en gemeenschapszin

Voorbeeld zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen (werkveld brandweer en GHOR) bevrijden/redden van medeburger(s); reanimeren en EHBO handelingen bij medeburger preventieadvies vragen; risicoinformatie vragen ten behoeve van bezwaarschrift tegen risicoobject in woonomgeving 112 melding doen; lichtgewonden aanvaarden opvang/ verzorging overheid toelichting eisen bij evacuatiebevel; verzet tegen regels vuurwerkopslag doorvragen op mogelijk loze melding; opleggen sancties bij herhaaldelijk loze meldingen; gecontroleerd laten uitbranden; geen brandwachten posten bij preventief onvoldoende veilige objecten/ evenementen burgers gaan gesprek aan met risicoveroorzakend bedrijf in omgeving; burgers bepalen onderling prioriteit bij capaciteitstekort aan opvang/ tijdelijke woonruimte/ specialistische zorg na ramp hulpverleners buiten dienst bieden hulp aan op rampterrein; burgers laten zich niet verwijderen van ramptterrein; verwanten willen slachtoffers begeleiden en verweren zich tegen door hulpdienst gewenste scheiding afzien van ramptoerisme

redden medeburgers; verschaffen noodopvang in eigen huis; omstandershulp (leken) op/ bij rampterrein buurtevacuatieplan; zandzakken vullen/ leggen; vrijwilligersorganisaties voor noodgoederen en nazorg; aansluiten bij vrijwillige brandweer

Uit tabel 1 blijkt, dat de vormen van zelfredzaamheid in het schema van Denkers tevens ingevuld kunnen worden voor zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen. De genoemde vormen van zelfredzaamheid in de derde kolom staan los van enig oordeel over de 43

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN wenselijkheid ervan of de mate waarin ze in werkelijkheid voorkomen. Dit schema levert twee belangrijke inzichten op. Ten eerste blijkt dat zowel verschijnselen die door overheidshulpdiensten wenselijk worden geacht als onwenselijke verschijnselen uitingsvormen van zelfredzaamheid zijn. De neiging van mensen om gewonde of dode verwanten of bekenden bij te staan is niet altijd in overeenstemming met de procedures van de hulpdiensten23. De ingezamelde noodgoederen door burgers na rampen zijn niet zelden te groot in getal of feitelijk onbruikbaar en daarmee ongewenst (Ruitenberg, 2004). Deze vormen van zelfredzaamheid zijn voor de autoriteiten en hulpdiensten echter een gegeven om rekening mee te houden. Ten tweede blijkt uit tabel 1, dat vormen van zelfredzaamheid sterk kunnen verschillen naar aard: zelfredzaamheid kan inviduele dan wel collectieve activiteiten van burgers omvatten. Een voorbeeld van een individuele actie is het feitelijk redden van een medeburger, het uitvoeren van levensreddende (medische) handelingen of het afzien van een ramptoeristisch uitje. Een voorbeeld van een collectieve activiteit zou zijn het opstellen van een buurtevacuatieplan. Dit onderscheid tussen individuele en collectieve zelfredzaamheid is essentieel. Het mobiliseren van gemeenschappen (in Engelstalige publicaties ‘communities’) is een belangrijk kernpunt van veel projecten van sociale zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid is dan niet zozeer een aangelegenheid van het individu maar van een groep burgers als collectiviteit en als verzameling(en) van individuen. 4.5 Onderzoek naar de praktijk van sociale zelfredzaamheid Na een studie van Zoomer (1993) en een reeks conceptuele publicaties (o.a. Denkers, 1993) over sociale zelfredzaamheid is eind jaren negentig gestart met experimenten met sociale zelfredzaamheid in de wijk (Toenders e.a., 2002). De SMVP heeft hiervoor met het Landelijk Centrum Opbouwwerk (LCO) de opzet gemaakt waarbij ‘koppels’ gevormd door een opbouwwerker en een wijkagent de zelfredzaamheid in probleemwijken trachtten te stimuleren in Arnhem, Delft, Deventer, Emmen, Leiden, Rotterdam en Zwolle. In een later stadium zijn deze koppels hun ervaringen gaan toepassen op een andere vorm van sociale zelfredzaamheid, namelijk het bemiddelen bij conflicten. Ter illustratie noemen we enkele projecten van sociale zelfredzaamheid24 (Zoomer, 1993); • buurtactie tegen overlastveroorzakende jongeren in Deventer, initiatief van buurt; • anti-vandalisme project in Diamantbuurt/ De Pijp in Amsterdam, initiatief van buurt; • project gericht op vreedzame coëxistentie van druggebruikers en buurtgenoten te Dordrecht, initiatief van gemeente; • project Ouderen en criminaliteit gericht op weerbaarheid van ouderen tegen gevolgen van criminaliteit, initiatief van politie. De werkzaamheden van de koppels van wijkagenten en opbouwwerkers zijn met name gericht op het bevorderen van de interactie van burgers in de wijk onderling en het daarmee vergroten van hun probleemoplossend vermogen. Uit Toenders e.a. (2002) blijkt dat sociale zelfredzaamheid in deze aanpak sterk is gericht op gedragsverandering bij burgers in hun onderlinge verkeer. De resultaten van sociale zelfredzaamheid worden bijvoorbeeld als volgt verwoord (idem, p. 43 e.v.): Nederlanders die eerst op allochtonen hebben getierd gaan nu bij hen op de koffie (Emmen); in een buurt met 23 Paton (2004) verwijst naar onderzoek waaruit blijkt, dat kinderen bij hun familie willen blijven, ook bij schuilen onder gevaarlijke omstandigheden en bij evacuatie. Kinderen die zonder familie werden geëvacueerd bleken vatbaarder voor stressstoornissen na rampen. 24 Zoomer (1993) noemt als criteria om projecten te selecteren voor onderzoek: de bevolking moet duidelijk participeren; het project moet een zekere ontwikkeling doormaken en zich over enige tijd uitstrekken.

44

het stigma van ongeorganiseerdheid richten burgers een bewonerscommissie op om met de overheidsinstellingen te onderhandelen over reconstructie van de buurt (Deventer); bewoners van een straat waarin te hard gereden wordt zetten paaltjes met reflectoren in de straat, terwijl zij de reputatie hebben bij onenigheid de straat op te breken (Zwolle). De resultaten van sociale zelfredzaamheid zijn met dergelijke veranderingen reëel maar bleken moeilijk uit te drukken in conventionele resultaatcijfers van de politie. Sociale zelfredzaamheid is bij de politie-organisatie vooral ook opgevat als een leerproces van de eigen professionals en organisatie. De ontwikkeling van sociale zelfredzaamheid in de wijken is door SMVP begeleid met onderzoek, evaluaties, workshops, en praktijkmethodiek boeken (Raspe, 1996; Toenders e.a., 2002.) Eén van de uitgevoerde onderzoeken naar sociale zelfredzaamheid betrof de vraag of de aanwezigheid of juist de afwezigheid van politie burgers aanzet tot zelfredzaamheid (Gunther Moor, 1996). Deze vraag werd onderzocht door na te gaan wat er in een wijk gebeurde bij opheffing respectievelijk bij vestiging van een politiebureau. Het blijkt dat de sociale zelfredzaamheid niet gebaat is bij een grotere afstand tussen burgers en politie. Het kleinschalig optreden van de politie is een bevorderende factor voor sociale zelfredzaamheid, omdat burgers de politie nodig hebben als katalysator en als achterwacht indien burgerinitiatieven niet lukken. De ervaringen met sociale zelfredzaamheid in de wijk weerspiegelen grofweg steeds dezelfde stappen: tot overeenstemming komen over het probleem in een buurt; het bepalen van de gevolgen van het probleem voor het handelen van burgers en professionals (waarnemen en betekenis geven); participatieve besluitvorming om te bepalen wie welke acties onderneemt; bemiddelen bij conflicten; reflecteren op lopende acties en resultaten. Evaluaties van de ‘koppels’ wijzen uit, dat deze aanpak een sterk communicatieve opstelling van de politiemedewerkers en –organisatie verlangt en consequenties heeft voor hun houding, hun beeld van de burgers en werkwijzen. Uit onderzoek naar sociale zelfredzaamheid (Raspe, 1996; Zoomer, 1993; Terpstra en Kouwenhoven, 2005) blijkt verder: • veiligheidsplannen die ingebed zijn in bredere leefbaarheidsplannen hebben het meeste perspectief. Probleemanalyses-vooraf, opgesteld door professionals hebben een beperkte waarde; • professionals moeten een scherp zicht hebben op formele en informele netwerken om ze te kunnen benutten. Acties van buurtbewoners hebben een vermenigvuldigingseffect, ze brengen nieuwe acties teweeg. Factoren die sociale zelfredzaamheid belemmeren dan wel bevorderen zijn bijvoorbeeld: • mate van solidariteit, actiebereidheid en actiemoeheid; • de volharding van probleemveroorzakers en de rol van de politie hierbij; • de bereidheid en vaardigheid om te communiceren, zowel qua taal als qua bereidheid om aan te spreken en aangesproken te worden; • de invulling van burgercommissies als daadwerkelijke activiteitengroep dan wel als spreekbuis of verlengstuk; • de rol van de gemeente: van subsidiërende, initiërende tot belemmerende factor; • de rol van de politie: motivator of demotivator; • de invloed van de subsidiegever en evaluatie-onderzoekers op de controle over het project; institutionalisering en proto-professionalisering van burgerinitiatieven25; 25

Denkers (1993, p. 32-34) wijst op het gevaar van opeisen door instituties van burgerinitiatieven: ‘Initiatieven, zelfredzaamheid, creativiteit, betrokkenheid van de burgers worden pas opgemerkt en gewaardeerd als zij voldoen aan de normen van de instituties’ (…) Merken de instituties de bestaande zelfredzaamheid wel op, dan (…)’ doemt het gevaar op dat ‘zij zich daar (...) meester van maken, (…), dat zodanig uitwerken of inkapselen, dat er van het oorspronkelijke initiatief niets meer overblijft (…) en de mensen van het eerste uur miskend het nakijken hebben’. Volgens Denkers hebben professionals

45


• • • • •

de mate van zichtbare steun van politie en lokale overheid; angst bij burgers voor bedreigingen en represailles; (on)eigenlijke verwachtingen bij burgers ten aanzien van verantwoordelijkheden van de politie; (on)eigenlijke en onduidelijke ideeën bij burgers over wat zij volgens de politie moeten en mogen ondernemen; beschikbaarheid voor burgers (gebrek) aan voorbeelden van zelfredzaamheid.

4.6 Betekenis van lessen uit sociale zelfredzaamheid voor preparatie op rampen De vraag is nu in hoeverre deze ervaringen en lessen zinvol zijn voor de zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen. Opnieuw is hier het onderscheid van belang tussen zelfredzaamheid tijdens en na rampen en zelfredzaamheid voorafgaand aan rampen. Er is veel gepubliceerd over ‘emergent citizen groups’ (o.a. Stallings e.a., 1985) na rampen. Burgers organiseren zich vrijwillig en tijdelijk om de gevolgen van een ramp te beperken, vooral in de sfeer van nazorg, opvang, schadeafhandeling e.d. Op het gebied van preparatie zouden burgers zich beperken tot activisme en het zich voorbereiden op de ‘vorige ramp’ totdat de aandacht wegebt. Als het risico (opnieuw) als onwaarschijnlijk wordt gepercipieerd zouden burgers hun voorbereidende activiteiten staken. Ruitenberg (2004, p. 39) stelt: ‘het is daarmee zeer onwaarschijnlijk dat overheidsinitiatieven dit beeld kunnen veranderen’. Uit de ervaringen met sociale zelfredzaamheid blijkt, dat de gezamenlijke definitie en erkenning van het veiligheidprobleem (hier: de kans op een ramp) inderdaad cruciaal is voor burgerinitiatieven. Deze ervaringen leren echter ook dat het een illusie is te denken dat zelfredzaamheid begint met ‘overheidsinitiatieven’. Het is -vanuit de lessen van sociale zelfredzaamheid- heel goed denkbaar, dat de preparatie van burgers op rampen, nadat deze eenmaal ‘getriggered’ is, niet zozeer wegebt vanwege de risicoperceptie maar vanwege een gebrekkige ondersteuning en aansluiting met de preparatie door de (lokale) overheid en hulpdiensten. Het is mogelijk, dat de autoriteiten en hulpdiensten belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding eenvoudig geen oog hebben (gehad) voor de feitelijke preparatieactiviteiten van burgers en dat burgerinitiatieven daarmee gedoemd zijn te mislukken. Deze veronderstelling is waarschijnlijk, getuige de dominantie van het ‘command and control’ model van de organisatie voor de rampenbestrijding (Ruitenberg, 2004, p. 49). Hoe kunnen de overheidshulpdiensten burgerinitiatieven ondersteunen als zij ervan uitgaan, dat ook de preparatie op rampen volgens een strakke hiërarchie van overheidsdoelen, -plannen en – oefeningen uitgevoerd moet worden? Het is bijvoorbeeld onbekend, wat de reactie is geweest van burgers in de nabijheid van andere vuurwerkfabrieken en –opslagen vlak na de vuurwerkramp in Enschede. Onbekend is tevens, wat de initiatieven zijn geweest ter preparatie op nieuwe overstromingen bij burgers die tijdens de wateroverlast van 1995 waren geëvacueerd uit het rivierengebied. Met name voor burgers in de Ooypolder is het onderwerp van wateroverlast nooit van de agenda verdwenen, zowel door de continue aandacht voor het nog bestaande risico als door de overheidsplannen om van deze polder een noodoverloopgebied te maken. 4.6.1 Kan de overheid zelfredzaamheid bevorderen?

en instituties de neiging om de positieve ontwikkelingen die zich in een samenleving voordoen voor zichzelf op te eisen. Loopt het fout, dan zijn de burgers de schuld en kennen zij hun verantwoordelijkheid niet.

46

In de inleiding werd de vraag gesteld of het voor de overheid mogelijk is om de zelfredzaamheid van burgers te bevorderen26. Een eerste antwoord op deze vraag is hierboven (4.3) al gegeven: zelfredzaamheid van burgers bestaat al, de overheid kan burgerinitiatieven leren herkennen en daarbij ‘inhaken’. Het lijkt daarom onmogelijk om de zelfredzaamheid van burgers (of de vermogens van burgers) als zodanig te bevorderen, zonder de tweezijdigheid van de relatie tussen overheidszorg en burgerinitiatieven te erkennen. Ten tweede ligt het antwoord besloten in de kleinschaligheid van concrete initiatieven. De RMO (2000, p. 54) meent dat de ervaringen met sociale zelfredzaamheid aantonen, dat burgers bereid zijn om alleen of samen met anderen ‘hun woonomgeving’ te beschermen. De RMO heeft drie ontwikkelingsprincipes voor publieke organisaties27 geformuleerd om eraan bij te dragen dat individuele burgers zich verantwoordelijk gedragen (RMO, 2000). De ontwikkelingsprincipes zijn erop gericht dat bestaande noties van bedrijfsmatigheid en efficiëntie in de publieke sector meer aansluiting vinden bij individuele verschillen tussen (groepen) burgers28. De ontwikkelingsprincipes zijn: 1. De kleinschalige organisatie van globaliteit. Het principe om de groei naar globalisering van menselijke verhoudingen zoveel mogelijk kleinschalig te organiseren. 2. De cultuur van het verschil. Het principe om, binnen een kader van gelijkwaardigheid, meer ruimte te geven voor individuele en groepsverschillen. 3. Verantwoording en sturen op vertrouwen. Het principe om in de toezicht- en verantwoordinsstructuur meer ruimte te geven aan medewerkers en burgers. De RMO meent dat met deze principes een bijdrage kan worden geleverd aan de participatie van burgers (RMO, 2000, p. 9)29. De succesvolle voorbeelden van sociale zelfredzaamheid in de praktijk geven steeds concrete invulling aan deze principes van kleinschaligheid, aansluiting bij specifieke groepen en ruimte aan burgers door het loslaten van juridische kaders of werkwijzen. Ook volgens de RMO bevorderen wijkteams en gebiedsgebonden functionarissen bij de politie de eigen verantwoordelijkheid bij burgers vanwege hun kleinschaligheid en de mogelijkheid om de dienstverlening te differentiëren naar de behoeften van burgers in de betreffende wijk30. 26 Heerikhuizen (1997) noemt de vraag hoe de overheid kan zorgen dat zelfredzaamheid wordt vergroot ‘twijfelachtig reductionisme’. Dit zou het geval zijn indien zelfredzaamheid wordt opgevat als kenmerk van individuele burgers. De praktijk van sociale zelfredzaamheid doet recht aan de ‘gemeenschaps’ dimensie van zelfredzaamheid, waarbij de rol van de overheid (politie en gemeente) in relatie tot burgers concrete invulling heeft gekregen. 27 De Raad argumenteert voor het actief bevorderen van zelfredzaamheid door de overheid, via ‘de inrichting van het publieke domein’ (RMO, 2000, p. 15). 28 Vergelijk (RMO, 2000, p. 20): de publieke dienstverlening leent zich niet voor industriële productieprincipes. Direct en inhoudelijk contact met ‘cliënten’, bijvoorbeeld in onderwijs, zorg, veiligheid, zijn juist van belang voor effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van publieke taken. 29 Vergelijk RMO (2000, p. 50): ‘Om [sociale- rvdb] veiligheid te realiseren, is probleemoplossend vermogen van burgers cruciaal. Dat vermogen dient de ruimte te krijgen en waar nodig moet het gestimuleerd worden’. De overheid zou dergelijke initiatieven moeten inbedden ‘in reguliere kaders waarin de overheid uiteindelijk de beslissingen neemt’. In deze opvatting lijkt de rol van de burger vooral die van ‘adviseur’ of ‘geconsulteerde’ aan de overheid, zie ook hoofdstuk 3 over de participatieladder. 30 Volgens de Raad wordt zo ook de homogenisering van het aanbod van publieke diensten aan feitelijk heterogene groepen tegengegaan: de dienstverlening van politie wijkteams kan aansluiten bij de specifieke capaciteiten van burgers in die wijk.

47


Kleinschaligheid is volgens Rosenthal (e.a., 2002) een pijler voor de toekomstige aanpak van onveiligheid: ‘In de buurmaatschap [curs. rvdb] werken mensen nauw samen met de mensen om zich heen (buren, collega’s, medeweggebruikers) om zo de risico’s in de directe omgeving te beperken’. Parallel hieraan kunnen we veronderstellen, dat de betrokkenheid van burgers bij de voorbereiding op rampen en zware ongevallen alleen haalbaar en effectief zal zijn in kleinschalige vormen. In hoofdstuk 3 is voorgesteld om op zoek te gaan naar wat burgers (elders) reeds doen aan voorbereiding op rampen en zware ongevallen, bijvoorbeeld in de V.S. Het is daarbij een potentieel zeer nuttige vraag of de faal- en succesfactoren van burgerinitiatieven van de Community Emergency Response Teams aldaar dezelfde zijn als die rondom projecten van sociale zelfredzaamheid in ons eigen land.

4.7 Conclusies en onderzoeksvragen voor vervolg Op basis van de lessen met sociale zelfredzaamheid kan over zelfredzaamheid en de preparatie op rampen het volgende geconcludeerd worden: 1. Het handelen van burgers tijdens rampen kan strijdig zijn met bestaande werkwijzen en procedures die de overheid in de voorbereidingsfase ontwerpt. ‘Strijdigheden’ zullen tijdens een ramp mogelijk meer voorkomen, naarmate de autoriteiten en hulpdiensten de preparatie op rampen meer volgens een eenzijdige hiërarchie van overheidsdoelen, plannen en –oefeningen uitvoeren. 2. Autoriteiten en hulpdiensten belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding hebben mogelijk geen oog (gehad) voor de feitelijke preparatie-activiteiten van burgers na werkelijke rampen. Veel meer dan nu het geval is kan gezocht worden naar reeds bestaande burgerinitiatieven met betrekking tot rampenvoorbereiding, bij specifieke gemeenschappen die reeds slachtoffer waren van een ramp en/of die een specifiek risico vrezen. 3. Autoriteiten en hulpdiensten belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding kunnen zelfredzaamheid van burgers als zodanig niet bevorderen. Uit de ervaringen met sociale zelfredzaamheid blijkt, dat zelfredzaamheid niet begint met overheidsinitiatieven. Willen de overheid aansluiting vinden bij (preparatie-activiteiten van) burgers, dan zijn tweezijdigheid en kleinschaligheid hiervoor de uitgangspunten. Een eventuele daadwerkelijke bijdrage van burgers aan bijvoorbeeld rampen(bestrijdings)plannen dient van (georganiseerde) burgers zelf uit te gaan. Een voorwaarde hiervoor –bijvoorbeeld in proefprojecten- is concrete aanwezigheid en aanspreekbaarheid van (lokale) autoriteiten en hulpdiensten ‘in de wijk’. Vragen voor vervolgonderzoek zijn: 1. Burgerinitiatieven voor rampenvoorbereiding: casestudy CERT-teams V.S. Wat zijn de ervaringen, faal- en succesfactoren van burgerinitiatieven zoals de Community Emergency Response Teams in de V.S.? In hoeverre zijn dergelijke initiatieven vergelijkbaar met de Nederlandse projecten van sociale zelfredzaamheid? In hoeverre zijn deze burgerinitiatieven gebonden aan de kenmerken van de Amerikaanse ‘civil society’? In hoeverre zijn deze burgerinitiatieven toepasbaar binnen het Nederlandse systeem van rampenbestrijding?

48

2. Burgerinitiatieven voor rampenvoorbereiding: casestudy Bijlmer, Rivierengebied, Enschede. Bestaat zelfredzaamheid reeds in burgerinitiatieven op een kleinschalig uitvoeringsniveau bij specifieke gemeenschappen en groepen burgers in Nederland? In Nederland bestaan verschillende (lokale) gemeenschappen met ‘rampenervaring’ van diverse aard en: de inwoners van de Bijlmermeer, van het geëvacueerde rivierengebied (1994) en van de wijk Roombeek. Onbekend is wat burgers in die gemeenschappen deden en (nog) doen aan voorbereiding op (nieuwe) rampen en zware ongevallen. Wat was na Nederlandse rampen de reactie van burgers op het gebied van preparatie? Gingen zij risico-informatie verzamelen, de preparatie door de hulpdiensten volgen of zelf initiatieven nemen? Hoe verloopt dit naarmate de ramp langer geleden is? Wat is hierin de rol van de overheidspartijen? 3. Burgerparticipatie bij preparatieve planning: pilot in bijvoorbeeld Rivierengebied Burgers in gemeenschappen met rampenervaring en een zeker risicobewustzijn participeren mogelijk eerder in rampenvoorbereiding dan andere groepen. Op andere beleidsterreinen bestaan ervaringen met ‘participatieve methoden’ en het betrekken van wijken buurtbewoners. Welke aspecten van rampenvoorbereiding en -plannen zijn geschikt voor burgerparticipatie? Willen/ kunnen burgers, hulpdiensten en autoriteiten vormen van burgerparticipatie verkennen? Deze vragen kunnen beantwoord worden door een pilotonderzoek, bijvoorbeeld met burgerparticipatie bij evacuatieplanning. Een geschikte casus kan zijn het rivierengebied, waar burgers het overstromingsrisico en een evacuatie feitelijk hebben ervaren.

49

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Referenties Denkers, F.A.C.M. (1993) Op eigen kracht onveiligheid de baas. De politie van pretentieuze probleemoplosser naar bescheiden ondersteuner. Vermande, Lelystad. Gunther Moor, Peeters, L. en J. (1996) Politie en sociale zelfredzaamheid van burgers. Een onderzoek naar aanleiding van de vestiging en opheffing van politiebureaus. Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, Dordrecht. Heerikhuizen, B. van (1997) De retoriek van de zelfredzaamheid. in: Tijdschrift voor de sociale sector, 11. Paton, D. (2004) Managing traumatic stress in complex emergencies: demographic, organizational and cultural influences. The australasian journal of disaster and trauma studies, 2. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, (2000) Aansprekend burgerschap. De relatie tussen de organisatie van het publieke domein en de verantwoordelijkheid van burgers. Den Haag. Raspe, A. (1996) De impuls van sociale zelfredzaamheid. Ervaringen van wijkagenten en opbouwwerkers in twee locaties. Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, Dordrecht. Rosenthal, U., Staal, B. en Storm, K.J. (2002) Als je leven je lief is! Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke vernieuwing. Ruitenberg, A. en Helsloot, I. (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Kluwer, Alphen aan den Rijn. Sociaal en Cultureel Planbureau (2002) Kijken naar gevaren. Over maatschappelijke percepties van externe veiligheid. Den Haag. Stallings, R. en Quarantelli, E.L. (1985) Emergent citizen groups and emergency management. Public Administration Review, 15, pp. 93-100. Terpstra, J. en Kouwenhoven, R. (2005) Burgers als deelnemers aan lokale veiligheidsnetwerken. Tijdschrift voor veiligheid en veiligheidszorg, 2. Toenders, N. e.a. (2002) Veilig in de wijk. Sociale zelfredzaamheid in de praktijk. Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie. Dordrecht. Vijver, C. van der (1995) Onveiligheid en zelfredzaamheid: enkele achtergronden. MO Samenlevingsopbouw, 133. Vijver, C. van der (1998) Zelfredzaamheid in ontwikkeling. MO Samenlevingsopbouw, 155. Zoomer, O.J. (1993) Zelf doen en overlaten. Acties van burgers, politie en lokale overheid tegen overlast en criminaliteit. Vermande, Lelystad.

50

Deel II Mens

51


52

5. Psychosociale aspecten van zelfredzaamheid Peter Verhallen

5.1 Inleiding In de werkdefinitie van zelfredzaamheid in hoofdstuk 2 wordt verwezen naar de ‘hulp van aanwezige anderen’ die ondersteunend kan zijn aan de handelingen van burgers om zichzelf tijdens incidenten in veiligheid te brengen. Het ‘helpen van medeburgers’ wordt hier aangeduid als ‘burgerhulp31‘. Deze burgerhulp lijkt in strikte zin geen zelfredzaamheid, zij is er echter wel nauw mee verbonden. Denkers (1993) wijst erop, dat het vragen om hulp en het accepteren van hulp van anderen opgevat kan worden als een vorm van zelfredzaamheid. Als zelfredzaamheid ook hulprelaties tussen burgers betreft is de volgende vraag, in welke vormen en maten32 ‘burgerhulp’ vóórkomt. Burgerhulp kan, vanuit het perspectief van de ‘helpende’ burger (een persoon/ bedrijf) omvatten: • het voorkómen dat medeburgers door eigen toedoen in een dreigende situatie terecht komen, bijvoorbeeld: in een publieksgeoriënteerd bedrijf het voeren van een beleid voor ‘publieksveiligheid’; • het zich voorbereiden op het geven van hulp aan medeburgers tijdens een incident, bijvoorbeeld: het volgen van cursussen EHBO, reanimatie of reddend zwemmen; • het daadwerkelijk helpen van medeburgers tijdens incidenten, bijvoorbeeld: bevrijden, begeleiden bij vluchten en evacueren, verrichten van medische handelingen (omstandershulp). Burgerhulp tijdens incidenten wordt ook wel aangeduid als ‘omstandershulp’ (zie ook hoofdstuk 5, paragraaf 5.3)33. Omstandershulp wordt gegeven tijdens het incident op de plaats of in de buurt van het incident (ongeval, ramp). In dit hoofdstuk wordt ingegaan de psychosociale factoren die de neiging van burgers beïnvloeden om medeburgers te helpen. Het betreft burgerhulp voorafgaand aan en tijdens incidenten. Dit hoofdstuk is meer opiniërend van karakter en is niet bedoeld als een inventarisatie van bestaand onderzoek.

5.2 Zelfredzaamheid en burgerhulp De basis voor burgerhulp bij rampen en zware ongevallen bestaat in de bereidheid van mensen om anderen te helpen. Nemen we een ‘dagelijks incident’ als voorbeeld: In een drukke winkelstraat glijdt een man uit over een bananenschil. Wat gebeurt er? Onmiddellijk bieden omstanders aan om de gevallene op de been te helpen. Maar deze slaat de aangeboden hulp af en krabbelt zelf overeind. ‘Niks aan de hand hoor’, roept hij vrolijk en slaat nog wat denkbeeldig stof van zijn kleding om aan te geven dat hij de situatie volledig onder controle heeft. Iemand vraagt nog of 31

Burgerhulp wordt hiermee onderscheiden van ondersteuning van zelfredzaamheid door de overheid en (professionele) overheidshulpdiensten. Ruitenberg en Helsloot (2004, p. 10) geven het ‘helpen van anderen’ de term ‘redzaamheid’. In deze publicatie wordt de term ‘redzaamheid’ vermeden om verwarring met ‘zelfredzaamheid’ te voorkomen. In de plaats wordt ‘burgerhulp’ gehanteerd. 32 Binnen het kader van deze verkenning zijn geen gegevens gezocht over de mate van voorkomen van de diverse vormen van burgerhulp bij rampen en zware ongevallen. 33 Het betreft volgens Denkers (1993) een vorm van ‘dienstbetoon’, zie ook hoofdstuk 4.

53

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN hij zich niet bezeerd heeft, hetgeen inderdaad niet het geval is en daarna gaat ieder zijns weegs. Einde incident.

In deze gebeurtenis zijn twee algemeen voorkomende gedragsvormen zichtbaar die mensen vertonen in reactie op een incident. Allereerst is daar het slachtoffer die een sterke voorkeur aan de dag legt om het plotseling ontstane probleem op eigen gelegenheid op te lossen en zo snel mogelijk terug te keren naar de normale toestand, namelijk die van ‘niks aan de hand’. Voor het weigeren van de aangeboden hulp zijn verschillende redenen denkbaar. Zou de man de hulp accepteren, dan zou hij het incident als het ware opschalen door de indruk te wekken dat er wel degelijk iets loos is. Hij kiest er echter voor om het incident klein te houden en de periode waarin er sprake is van afwijking van de normale toestand, zo kort mogelijk te houden. Een andere mogelijke beweegreden heeft te maken met onze cultuur: zelfredzaamheid is een positief gewaardeerde eigenschap. Iemand die blijk geeft zijn eigen boontjes te kunnen doppen, geeft blijk van een sterk karakter. Ten slotte kan een rol spelen dat acceptatie van hulp met zich meebrengt dat er ten opzichte van de aanbieder een morele schuld ontstaat, een verplichting om een wederdienst te verlenen indien de gelegenheid zich voordoet. Een morele schuld wordt, evenals een financiële, als last ervaren en daarom ook liever niet aangegaan. Ten tweede is de reactie van de omstanders minstens zo karakteristiek als de zelfredzaamheid van het slachtoffer: men schiet het slachtoffer te hulp34. Kenmerkend voor de ‘omstandershulp’ is dat het in eerste instantie niet uitmaakt of het slachtoffer een bekende dan wel een vreemde is. Het behoort wederom tot onze cultuurgerelateerde waarden om hulp te verlenen, zolang dat redelijkerwijs mogelijk is35. Een ander kenmerk van burgerhulp is dat het eigen belang geen rol speelt. Zo speelt voor de aanbieders van hulp in bovengenoemde winkelstraat niet de overweging dat men tijd had gereserveerd om te winkelen en niet om hulp te verlenen36. Altruïsme van burgers: een ‘gegeven’ voor overheidshulpverleners Spontaan behulpzaam gedrag, zonder eigenbelang en zonder aanzien des persoons wordt door gedragskundigen gerekend tot het altruïsme of, indien het is gerelateerd aan de specifieke omstandigheden tijdens incidenten en rampen, situationeel altruïsme. Sociologen en antropologen hebben zich over het verschijnsel wel het hoofd gebroken. Met name door het ontbreken van eigenbelang is het moeilijk te verklaren dat altruïsme zich als gedragsvorm heeft kunnen handhaven en zelfs een dominante positie inneemt ten opzichte van de contraire gedragsvorm, het egoïsme37. In actuele zin is het altruïsme als algemeen voorkomend gedragspatroon moeilijk te rijmen met de breed aangehangen opvatting dat de samenleving verhard is en neigt naar individualisme, waarbij de burger in de eerste plaats voor zichzelf leeft. Hoe belangwekkend deze waarom-vragen ook zijn, voor ons is in de eerste plaats van belang dat burgerhulp en zelfredzaamheid tot de normale menselijke gedragspatronen behoren, die bij ieder incident waarin burgers zijn betrokken kunnen worden waargenomen en daarom uit de aard der zaak van betekenis zijn voor de professionele incidentbestrijding van overheidswege. 34

Een (derde) reactie is die van de omstanders die het incident negeren en er letterlijk aan voorbij lopen, dan wel op ‘veilige afstand’ blijven staan om te kijken. 35 Mensen zijn wel geneigd hierbij de eigen veiligheid te betrekken. Hulp aan anderen is niet onvoorwaardelijk maar volgt uit een (impliciete) risicoafweging, zie verderop in dit hoofdstuk. 36 Er bestaat uitgebreid psychologisch onderzoek naar altruïsme en de factoren die ‘bystander response’ beïnvloeden. Een overzicht blijft hier achterwege. Een belangrijk basismodel zijn de 5 beslisstappen bij het bieden van hulp van Latane en Darley (1969 en later) : noticing the emergency, labeling the situation as an emergency, assuming responsibility to help, deciding what to do, implementing the decision to help. 37 Fehr, E. and S.V. Reninger (2004) - The Samaritan Paradox - Scientific American Mind, pp 14-21.

54

5.3 Omstandershulp en de reguliere hulpverlening Het vermogen van mensen om zelfstandig aan incidenten het hoofd te bieden is uiteraard van belang voor de door de overheid georganiseerde veiligheidszorg, al was het alleen maar omdat politie, brandweer en ambulances enige tijd onderweg zijn om de plaats van het incident te bereiken. Toch neemt de eventuele functie van bij het incident betrokken burgers in het strategisch denken van de overheidshulpdiensten geen plaats in. Feitelijk worden de betrokkenen onderverdeeld in twee categorieën: zij die geholpen en zij die op afstand gehouden moeten worden38. Ook in oefenscenario’s, opgesteld door de brandweer, is deze visie duidelijk zichtbaar. De burger is voor de hulpverlener het object van zijn zorgtaak, niet het subject dat zelf aan de uitvoering van die taak kan deelnemen. Het is een strikt autarkische benadering gezien vanuit de overheidshulpdiensten, met andere woorden: de overheidshulpverlening gaat ervan uit dat zij zélf-voorzienend is en geen ‘bijstand’ van burgers nodig heeft39. Dit doet echter geen recht aan het gegeven dat burgers willen helpen.

5.3.1 Implicaties van omstandershulp voor overheidshulpverlening Toch is het veel te simpel om te stellen dat (zelf)redzaamheid en georganiseerde hulpverlening complementair zijn. De bases waarop beide berusten, respectievelijk goedwillendheid en professionaliteit, liggen daartoe te ver uit elkaar. Zo kan de hulpverlenende burger de professional ondersteunen, maar hij kan hem ook voor de voeten lopen. Hij is op de situatie niet voorbereid, hij is er niet voor opgeleid en niet op getraind. Zijn optreden kan daarom inadequaat zijn of contraproductief. Hij is niet geoefend in de herkenning van gevaren en heeft niet geleerd hoe daarmee om te gaan. De leidinggevende professional heeft doorgaans de handen vol aan het in goede banen leiden van de inzet; deze zit er dan ook niet op te wachten om daarnaast nog een onbekend aantal participerende burgers te coördineren, binnen welke groep het werkelijke hulpaanbod moeilijk te onderscheiden is van nieuwsgierigheid, bloeddorst en ramptoerisme. Nog minder ligt het in de rede om de operationeel leidinggevende ook de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van allen die zich op de plaats van het incident begeven, toe te delen. Indien de overheid de burger niet alleen meer als object van haar zorgtaak zou zien maar voortaan ook als subject, als helpende burger, dan roept dit onmiddellijk vragen op ten aanzien van de competenties van die burgers, de risico’s, en de organisatorische en juridische verantwoordelijkheid. Kortom, deelname van betrokken burgers aan de bestrijding van het incident naast de reguliere hulpverlening is een veld vol obstakels en paradoxen waarvoor zeker geen pasklare oplossing voorhanden is.

5.3.2 Grenzen aan omstandershulp: risico-afweging 38

Binnen de GHOR wordt wél expliciet een zelfreddingsfase onderscheiden en wordt medisch handelen van omstanders binnen het hulpverleningsconcept betrokken als ‘preprofessionele hulpverlening’. 39 Vergelijk Denkers (1993): ‘Kunnen mensen zelfredzaam zijn? Daar kan geen enkele twijfel over bestaan. Als men nagaat hoe mensen in concentratiekampen het hoofd boven water houden, mensen in ontwikkelingslanden zich met een paar rijstkorrels redden, mensen zich bevrijden van dictaturen [etc...], kunnen zij heel wat. [...]. Van daar dat, als we de zelfredzaamheid van burgers willen bevorderen, we niet in de valkuil moeten stappen door te denken dat die nog uitgevonden moet worden en georganiseerd. [...] Die zelfredzaamheid is er al’.

55

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN De intrinsieke gedrevenheid van mensen om tijdens incidenten handelend op te treden kent natuurlijk ook zijn grenzen. In het voorbeeld van het op de been helpen van een gevallen persoon loopt de helper zelf weinig risico. Dat wordt anders wanneer de gevaarssituatie zich verder strekt dan het slachtoffers zelf: een brandend huis of een wak in het ijs. In dat geval zal de hulpverlenende persoon zijn wil om te hulp te schieten afwegen tegen het risico dat hij zelf loopt. Het is interessant na te gaan op welke wijze de ‘fight or flight’-afweging gemaakt wordt en welke factoren van belang zijn. De rol van persoonlijkheidskenmerken is evident: de bereidheid om zelf risico’s aan te gaan teneinde een ander te redden verschilt sterk tussen personen. De extreme karakteriseringen van deze gedragsvariatie staan bekend als ‘laf’ aan de ene zijde en ‘heldhaftig’ aan de andere zijde; de laatste vorm kan, afhankelijk van de appreciatie, omslaan naar ‘roekeloos’. Voor het vormen van beleid ten aanzien van burgerhulp is het van belang na te gaan onder welke omstandigheden het handelend optreden van burgers te prefereren is boven risicomijdend gedrag, en in welke situaties de tussenkomst van professionele hulpverlening beter kan worden afgewacht.

5.4. Anticiperende zelfredzaamheid: voorbereiding op rampen Zo vanzelfsprekend als mensen er toe overgaan om in geval van nood hun medemens of zonodig zichzelf te redden, zo moeilijk blijken mensen te bewegen om zich op ongevallen en rampen voorbereiden. In de praktijk anticiperen mensen weinig op gebeurtenissen die hen zouden kunnen overkomen. De burgerhulp en zelfredzaamheid van burgers zijn, met andere woorden, vooral gebaseerd op veerkracht en niet op anticipatie. In hun studie over zelfredzaamheid bij rampen voegen Ruitenberg en Helsloot (2004) daaraan toe dat burgers wel bereid zijn zich voor te bereiden op alledaagse, ‘huiselijke’ ongevallen, maar niet op grote, levensverstorende calamiteiten. Volgens Ruitenberg en Helsloot hangt deze weigerachtigheid samen met de geringe kans dat dergelijke grote calamiteiten zich voordoen. Met andere woorden, de voorbereiding op incidenten met een kleine kans, zelfs al zijn de effecten aanzienlijk, wordt de moeite niet waard gevonden. De burger neemt zulke risico’s als het ware niet serieus. Op deze laatste aanname, dat burgers een geringschattende houding hebben ten aanzien van incidenten van het kleine kans, grote gevolgen-type, is wel wat af te dingen. Om te beginnen valt deze moeilijk te rijmen met de indringende werking die grote incidenten op de samenleving uitoefenen. Vallen er doden door een vuurwerkontploffing of stijgt het rivierwater naar recordhoogte, dan houdt het hele land de adem in. Niemand ontkomt aan de gedachte hij of zij zelf ook door zo’n gebeurtenis getroffen zou kunnen worden. De ‘theorie van de gebagatelliseerde risico’s’ strookt evenmin met het feit dat vele mensen slechts node (of helemaal niet!) in een vliegtuig durven stappen. Vliegangst komt noodzakelijkerwijs voort uit de overweging dat een apparaat dat zich in de lucht beweegt, ook naar beneden kan vallen40. De kans dat zoiets daadwerkelijk gebeurt is weliswaar klein maar tegelijkertijd volstrekt reëel, en wordt daarom wel degelijk serieus genomen. Het voorbeeld maakt duidelijk dat de bereidheid van mensen om met risico’s rekening te houden, sterk samenhangt met beeldvorming, met de wijze waarop mensen een risico concipiëren. Daar waar een vliegtuig angst inboezemt, neemt men zonder enige aarzeling plaats in een automobiel, een vervoermiddel met een aanzienlijk hoger gebruiksrisico. Maar hij staat wel met vier wielen op de grond. Het gepercipieerde risicobeeld van een auto is 40 "Een mens die zich gedraagt als een vogel, dat kan nooit goed gaan!" Cees Nooteboom in de Volkskrant van 5 dec. 1998

56

anders dan dat van een vliegtuig en wijkt wezenlijk af van de gecalculeerde risico’s die door statistici en veiligheidsdeskundigen aan beide vervoermiddelen worden toegekend.

5.5. Risicoperceptie en gedragsbeïnvloeding De Vries, Hoogenboom e.a. (2003) hebben in een studie naar de maatschappelijke onrust die door bijzondere gebeurtenissen wordt teweeggebracht, gewezen op de dominante rol van drie parameters: ‘mediageniekheid’ van de gebeurtenis, relevantie en de mate waarin de gebeurtenis aan een persoon of instantie verwijtbaar is. Mediageniekheid van een ramp Met mediageniekheid wordt bedoeld de mate waarin de gebeurtenis aantrekkelijk of indringend door de media in beeld te brengen is. Men denke bijvoorbeeld aan de vele beeldopnamen van de tsunami die op Tweede Kerstdag 2004 niet alleen de kusten van Azië maar, dankzij de televisie, ook de Nederlandse huiskamers overspoelde. De mediageniekheid van het natuurgeweld leidde er toe dat er een absoluut recordbedrag voor ondersteuning van de hulpverlening werd ingezameld. Beeldvorming blijkt als aanjager te kunnen fungeren voor burgerhulp. De vraag die daarbij gesteld kan worden is of dit mechanisme altijd zo werkt, en of de overheid burgerhulp kan stimuleren door zelf aan beeldvorming bij te dragen, bijvoorbeeld door middel van de door velen bepleite risicocommunicatie. Wij komen hier later op terug in paragraaf 5.5.1. Verwijtbaarheid De Vries, Hoogenboom e.a. (2003) noemen ook de verwijtbaarheid als een factor die van invloed is op de publieke perceptie van incidenten en rampen. Ook het Sociaal en Cultureel Planbureau komt in de studie ‘Kijken naar gevaren’ tot deze conclusie. Het SCP noemt als verklaring dat er, in tegenstelling tot het verleden toen rampen en andere negatieve gebeurtenissen veelal als onvermijdelijk werden beschouwd, tegenwoordig een breed besef bestaat dat de toekomst maakbaar is en door het nemen van beslissingen vorm gegeven kan worden. Dat betekent tevens dat de toekomst ook in negatieve zin beïnvloed kan worden door mensen of groeperingen die, uit kwaadwillendheid of onvermogen, verkeerde beslissingen nemen of handelingen verrichten die een schadelijke uitwerking hebben. De aandacht van de samenleving voor zulke ‘schuldigen’ kan gezien worden als zelfredzaamheid van de samenleving: door het aanwijzen van de onverlaat ontstaat de mogelijkheid hem uit te schakelen of te straffen en daarmee zijn negatieve invloed te elimineren. Verwijtbaarheid en private en publieke verantwoordelijkheid In het kader van verwijtbaarheid neemt de overheid ten opzichte van de private burger een bijzondere positie in. Zowel de vuurwerkramp in Enschede als de cafébrand in Volendam werden veroorzaakt door een ondeugdelijke brandpreventieve inrichting van private ondernemingen. Desondanks plaatsen de onafhankelijke (overigens door de overheid zelf ingestelde) commissies een aanzienlijk deel van de verantwoordelijkheid voor beide rampen bij de overheid, die in het toezicht op de ondernemers zou zijn tekortgeschoten. De betrokken gemeenten en de rijksoverheid hebben zich niet tegen de kritiek van de onderzoekscommissies verweerd doch, integendeel, onverdroten het mea culpa uitgesproken en ruimhartig beterschap beloofd. Deze opstelling leidde in 2001 tot een nieuw Vuurwerkbesluit en in vele gemeenten tot een sterk geïntensiveerde brandpreventieve controle op horecagelegenheden. De vraag is interessant hoe de reactie van schuldbewustzijn, die de gemeentelijke en landelijke overheden na rampen aan de dag leggen, van invloed is op het beeld dat de burger zich vormt ten aanzien van de rol die de overheid speelt in de publieke veiligheidszorg, en hoe die veiligheidszorg zich verhoudt tot de eigen verantwoordelijkheden in het private domein. Daarbij valt in de eerste plaats op te merken dat beide rampen, en de ontstellende

57

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN media-aandacht die daar op volgde, zeker hun invloed hebben uitgeoefend op burgers die vergelijkbare bedrijven onder hun verantwoordelijkheid hebben. Veel caféhouders in Nederland zullen zich na die dramatische Nieuwjaarsnacht van 2001 hebben afgevraagd of een vergelijkbaar horrorscenario zich ook in hun etablissementen af zou kunnen spelen. Met andere woorden: schokkende en nadrukkelijk in beeld gebrachte gebeurtenissen zoals die in Volendam appelleren aan het verantwoordelijkheidsgevoel dat elke burger heeft ten aanzien van activiteiten die beroepshalve of anderszins door hem worden uitgevoerd. De vraag is echter of dit verantwoordelijkheidsgevoel ook leidt tot verantwoordelijk gedrag (risicopreventie en voorbereid zijn op incidenten), wanneer de overheid zich nadrukkelijk inlaat met het private domein door regulering en toezicht. Het is mogelijk dat het tegendeel het geval is. Zo zal een ondernemer die verwacht van de gemeente aanwijzingen te ontvangen omtrent de brandveilige inrichting van zijn bedrijfsruimte, niet tot investering overgaan voordat het bezoek van de controlerend ambtenaar heeft plaatsgevonden. Het zal maar gebeuren dat een nieuwe nooddeur verplaatst moet worden, of iets dergelijks. De houding van ‘ik hoor het wel wat er gebeuren moet’ steekt op deze wijze gemakkelijk de kop op en betekent een vroegtijdig einde van de neiging om zelf de handen uit de mouwen te steken. Tot slot valt op te merken dat ook de weten regelgeving op het gebied van preventieve brandveiligheid lijken te zijn bedoeld voor toepassing door deskundige toezichthouders en handhavers. Een ondernemer die houvast zoekt in de bouwregelgeving om daarmee zelf aan de slag te gaan, raakt weldra de weg kwijt. Kennelijk heeft ook de wetgever een strikte regie door de overheid voor ogen gehad, zonder daarbij veel ruimte te gunnen aan particulier initiatief. Vanuit het perspectief van burgers claimt de overheid mogelijk impliciet een ‘monopolie’.

5.5.1 Risicoperceptie: psychologische processen ter voorkóming van angst Aan elke handeling die een mens verricht is een zeker risico verbonden, en aan elke handeling gaat dan ook (bewust of onbewust) een afweging vooraf die deel uitmaakt van een totale balans van voor- en nadelen die uitvoering van die handeling oplevert. Een reden dat tot een risicovolle handeling (bijvoorbeeld hard autorijden) besloten wordt kan zijn dat het voordeel van die handeling (tijdwinst, sensatie, imponeren) opweegt tegen het nadeel (kans op ongeval). Merk daarbij op dat de voordelen concreet zijn en zich onmiddellijk uitbetalen, terwijl het daarentegen allerminst zeker is dat het ongeval zich daadwerkelijk voordoet. De kans is veel groter dat de roekeloze rijder er zonder kleerscheuren vanaf komt, wat hem sterkt in zijn opvatting dat hij het risico gemakkelijk de baas kan. In andere woorden, zijn gedrag beïnvloedt zijn perceptie en omgekeerd beïnvloedt de perceptie weer het gedrag. Het moge duidelijk zijn dat er grote verschillen bestaan in de houding van mensen tegenover risico’s en de manier waarop zij er mee omgaan. Voor een deel hebben die verschillen te maken met kwetsbaarheid en de mate waarin men gevoelig is voor angst. Zo kijkt een hoogbejaarde anders tegen een steile trap aan dan een opgeschoten puber. Toch valt op dat verreweg de meeste mensen in de samenleving, ook de meest kwetsbare, op een adequate manier omgaan met de gevaren die hen bedreigen en ook in geval van tegenslag niet onmiddellijk van hun stuk raken. De menselijke geest beschikt over een mechanisme dat het mogelijk maakt bedreigingen te trotseren, tegenslag te verwerken en de rug te rechten, ook al valt het leven soms zwaar. Deze eigenschap maakt deel uit van wat in de psychosociale literatuur bekend staat als het concept van de key assumptions41(fundamentele veronderstellingen): ieder mens hanteert een verzameling 41

De basis van deze theorie is gelegd door de Amerikaanse traumatologe Janoff-Bulman, in een reeks artikelen vanaf 1985, met als belangrijkste deel Shattered assumptions (1992).

58

positieve veronderstellingen die dient als sturingssysteem voor het sociaal interacteren en het algemeen functioneren. Die veronderstellingen hebben betrekking op het eigen individu (ik ben waardevol), op de eigen gemeenschap (die is zinvol, rechtvaardig en veilig) en op de medemens (anderen zijn welwillend, beschaafd, vriendelijk, behulpzaam). Het zijn aannames die deel uitmaken van het algemene wereldbeeld. Ze zijn met de opvoeding meegegeven en kennen een opmerkelijke consistentie: tenzij drastische gebeurtenissen daarop ingrijpen gaan ze een leven lang mee. De mens zelf doet uitermate zijn best voor het behoud van de fundamentele veronderstelling dat hij/zij waardevol, veilig en ‘in goede handen’ is. Het is zelfs zo dat informatie die met de veronderstellingen strijdig is of ze verstoort, zoals waarschuwingen voor mogelijke rampen, wordt ontkend, op afstand gehouden of geabstraheerd tot iets wat je alleen op televisie ziet. Het behoud van de fundamentele veronderstellingen is van belang, omdat de menselijke psyche zonder deze niet kan functioneren. Verstoring leidt tot chronische angst, die de mens gezondheidsschade toebrengt. Het zijn vooral ingrijpende of schokkende gebeurtenissen die zo’n verstoring kunnen teweegbrengen. Een slachtoffer of getuige van een ramp ziet zich geconfronteerd met de harde werkelijkheid en realiseert zich dat zijn veilige wereldbeeld op illusies berust. Maar ook indringende beeldvorming via de media over rampen die elders plaatsvinden kunnen confronterend werken en het gevoel van veiligheid in de persoonlijke levenssfeer aantasten. Volkskrantcolumnist Jan Mulder schreef daags na aanslag op het WTC in New York: Mijn vrouw ging boodschappen doen. Al na tien minuten dacht ik: ‘Waar blijft ze toch? Als er maar niets gebeurd is!’ Ik kon alleen nog maar aan ongelukken denken. De mogelijkheid bestaat dat informatie over risico’s en ‘hoe te handelen bij rampen’ het beeld frustreert dat de burger koestert ten aanzien van zijn veilige leefomgeving, en daardoor gevoelens van onrust teweegbrengt die in elk geval zijn welzijn niet bevorderen. Voor voorstanders van risicocommunicatie is de vraag van belang in hoeverre het zinvol is de burger te voorzien van aanwijzingen over hoe te handelen bij alle 18 ramptypen die hem volgens het Handboek Rampenbestrijding boven het hoofd hangen. Het valt niet uit te sluiten dat de afgifte van deze –per definitie ‘verwarrende’- risico-informatie een negatief effect heeft op de mentale weerbaarheid van burger.

5.6. Onderzoeksvragen voor vervolg Bovenstaande beschouwing leidt tot de volgende vragen voor nader onderzoek: 1. In welke aard en mate is bij rampen sprake van omstandershulp door burgers? Hoe ziet de groep hulpaanbieders bij rampen er demografisch uit? Wat zijn de positieve en negatieve effecten van de inzet van burger hulpaanbieders op het slachtofferbeeld? Wat zijn de effecten van de inzet van burger hulpaanbieders op henzelf (lichamelijk, psychisch, juridisch? 2. Wat zijn de effecten van de inzet van burger hulpaanbieders op de werkzaamheden van professionele hulpverleners bij deze rampen? Wat is de mogelijke wisselwerking tussen helpende burgers en hulpdiensten? Wat zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de professionals ten opzichte van burgers op de plaats van het incident? 3. Wat is de psychologische drijfveer achter omstandershulp? Wat verklaart de grote verschillen tussen mensen qua hulpgedrag tijdens incidenten? Welke factoren bepalen de risicoafweging van omstanders en de typen gedragsreacties tussen adequaat helpen en zichzelf in gevaar brengen? Welke omstandigheden en persoonlijkheidsfactoren spelen een rol bij de ‘fight or flight’-reactie en de ‘keuze’ tussen helpen of afzijdigheid? 59


4. In welke mate anticiperen burgers op ongevallen en rampen? Wat is daarbij de invloed van media-aandacht voor daadwerkelijke rampen en van de opstelling van de overheid achteraf ten aanzien van vraagstukken van schuld en verantwoordelijkheid? In hoeverre is er bij de preparatie op rampen sprake van een ‘uitruil’ tussen veiligheidszorg door de overheid het eigen initiatief van de burger? 5. Welke psychologische factoren bepalen hoe mensen omgaan met informatie over rampen en risico’s? Wat is de rol van angst en eigen initiatief bij de verwerking van risico-informatie en het zich voorbereiden op ongevallen en rampen? In hoeverre belemmert of bevordert intensieve voorlichting of risicocommunicatie door de overheid de preparatie door burgers op rampen en ongevallen?

60

Referenties De Vries, D., G.A. Hoogenboom, P.J.J.M. Verhallen, S.A. Klaassens en T. Wold (2003), Van gebeurtenis tot crisis: wanneer breekt de pleuris uit?, Communicatie bij rampen, een vitaal probleem bij voorbereiding, uitvoering en toezicht. Denkers, F.A.C.M. (1993), Op eigen kracht onveiligheid de baas. De politie van pretentieuze probleemoplosser naar bescheiden ondersteuner. Ruitenberg, A.G.W. en Helsloot, I. (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Sociaal en Cultureel Planbureau (2002), Kijken naar gevaren. Over maatschappelijke percepties van externe veiligheid.

61


6. Zelfredzaamheid en het menselijk functioneren Martina Duyvis

6.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt het begrip zelfredzaamheid verkend vanuit het perspectief van het menselijk functioneren. Hiertoe is in eerste instantie vooral vanuit de medische42 invalshoek en die van gezondheidswetenschappen gekeken naar zelfredzaamheid. Daarnaast is nagegaan in hoeverre onderzoek is gedaan naar zelfredzaamheid van mensen bij ‘gevaarlijke sporten’. ‘Menselijk functioneren’ bestrijkt een breed onderzoeksgebied. Het onderzoek begeeft zich al snel op het terrein van de psychologie43 als het onderwerp zelfredzaamheid in de medisch-wetenschappelijke literatuur in relatie tot rampen en zware ongevallen besproken wordt. Een voorbeeld hiervan betreft het post-traumatisch stress syndroom (PTSS). Zelfredzaamheid wordt hier vooral in verband gebracht met de lichamelijke vermogens van mensen en in de context van de fysiologie44 geplaatst. Een strikte scheiding tussen de disciplines fysiologie en psychologie valt echter niet goed aan te brengen: lichamelijke condities en verschijnselen hebben invloed op psychologische verschijnselen, en vice versa. De bevindingen worden vertaald naar de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen.

42

De term ‘medisch’ dient in dit hoofdstuk ruim te worden geïnterpreteerd: er wordt verder gekeken dan naar ziekten, verwondingen en dergelijke van het lichaam. (medisch: behorend tot, in verband staand met de geneeskunde (van Dale)); wetenschap die zich bezighoudt met de aard en de oorzaken van ziekten en met de middelen om ziekten te genezen). 43 Psychologie: wetenschap die zich bezighoudt met het bewustzijn en bewustzijnsverschijnselen (van Dale). 44 Fysiologie: leer van de levensverschijnselen van levende wezens (van Dale); fysiologie houdt zich bezig met de vraag hoe het lichaam werkt (Fox, 2004).

62

6.2. De betekenis van zelfredzaamheid in medisch/ fysiologisch verband In deze paragraaf wordt gezocht naar het vóórkomen en de betekenis van het begrip zelfredzaamheid en daaraan verwante begrippen in de medisch–wetenschappelijke literatuur (in brede zin, zie inleiding). Vervolgens wordt gezocht naar de aansluiting van het gevondene bij de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. Als uitgangspunt voor onderstaande verkenning is de werkdefinitie genomen, zoals eerder genoemd in hoofdstuk 2. Zelfredzaamheid bij risico’s betreft de handelingen van burgers om risico’s te onderkennen en zelfstandig preventieve of preparatieve maatregelen te treffen. Zelfredzaamheid tijdens incidenten betreft de handelingen van burgers om vanuit een bedreigde omgeving zelfstandig en/of met hulp van aanwezige anderen een ruimte te bereiken die niet bedreigd wordt door de dreiging/het ongeval of de effecten daarvan. In deze paragraaf wordt onderzocht of het begrip zelfredzaamheid zoals dat in medischwetenschappelijk literatuur voorkomt, aansluit bij bovenstaande werkdefinitie. Hierbij zullen onderwerpen die op het eerste oog niets met rampenbestrijding te maken hebben, de revue passeren.

6.2.1 Lichamelijke en geestelijke vermogens van mensen Het begrip zelfredzaamheid wordt in de medisch-wetenschappelijke literatuur vooral gebruikt in relatie tot de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van individuen in hun dagelijks functioneren, dat wil zeggen in vaak alledaagse, huiselijke omstandigheden. Zelfredzaamheid heeft dan betrekking op specifieke, kwetsbare groepen en betekent zoveel als het in staat zijn om ondanks lichamelijke of verstandelijke beperkingen een onafhankelijk en zelfstandig leven te leiden. Onder ‘lichamelijke beperkingen’ worden hier ook zintuiglijke beperkingen (zoals zicht en gehoor) en allergieën verstaan. In een onderzoeksrapport over zelfstandigheid van ouderen (van Hell & de Kleijn-de Vrankrijker, 1994) wordt de term zelfredzaamheid gebruikt als synoniem voor ‘zelfstandig functioneren’, in verband met de woon- en leefsituatie. ‘Zelfstandig functioneren’ heeft hier betrekking op persoonlijke verzorging, het huishouden doen en het psychisch en sociaal functioneren. Bij het gebruik van het begrip zelfredzaamheid met betrekking tot medisch onderzoek, wordt zelden een definitie of concrete omschrijving van dit begrip gegeven. In het genoemde onderzoeksrapport over zelfstandigheid van ouderen (van Hell & de Kleijn-de Vrankrijker, 1994), wordt aan een paar definities van zelfredzaamheid gerefereerd, waarvan de laatste twee specifiek op (onderzoek naar) ouderen betrekking hebben: zelfredzaamheid is: • het vermogen om te leven zonder professionele hulpverlening (van Dale, 1992); • de mate waarin iemand zich, al dan niet met hulp van derden, in de samenleving kan handhaven (Wiegmans, 1990); • de mate waarin ouderen zonder hulp van anderen hun dagelijks leven kunnen leiden (CBS, 1993). Interessant is dat in de laatste definitie nadrukkelijk gesteld wordt dat een individu slechts dan als zelfredzaam kan worden beschouwd, als hij/ zij geen hulp van anderen nodig heeft, terwijl de behoefte aan hulp van derden in de eerste twee definities geen criterium is om die persoon als niet-zelfredzaam te kwalificeren. Ook in de werkdefinitie die bij dit onderzoeksprogramma gehanteerd wordt, is hulp van derden geen criterium voor geringe/

63

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN niet-zelfredzaamheid45. Het lijkt terecht dit te handhaven: iemand die hulp van derden weet te organiseren, gedraagt zich zelfredzaam. In de medisch-wetenschappelijke literatuur gaat het veelal om het bevorderen van de zelfredzaamheid van individuen, als doel van therapieën, sportprogramma’s, en van ergonomische voorzieningen zoals het gebruik van hulpmiddelen en aanpassingen in de woonof werkomgeving (zie ook paragraaf 6.3). Het feit dat gesproken wordt van bevordering van zelfredzaamheid, met andere woorden, dat er gezegd kan worden dat iemand meer of minder zelfredzaam is dan een ander cq. in de ene ten opzichte van de andere situatie cq. dan voorheen, impliceert dat zelfredzaamheid meetbaar is. Er zijn, met andere woorden, factoren die de (mate van) zelfredzaamheid van een individu bepalen en definiëren. Daaruit volgt dat er een concept bestaat van een ‘zelfredzaam individu’, en dat het in principe mogelijk zou moeten zijn een omschrijving te geven van een zelfredzaam persoon: ‘iemand is zelfredzaam als ...’. Bovengenoemde definities van het begrip zelfredzaamheid geven aan dat zelfredzaamheid inhoudt dat een individu over bepaalde vaardigheden beschikt (die hem in staat stellen die handelingen te verrichten die nodig zijn om zelfstandig te leven); en daartoe moet hij/ zij over bepaalde lichamelijke en geestelijke vermogens beschikken. Iets wat in de buurt komt van een omschrijving van de factoren die bepalen in welke mate een individu zelfredzaam is, is de ‘International Classification of Functioning, Disability and Health’ (ICF) van de World Health Organization (WHO)46. De WHO heeft een aantal classificatiesystemen op het gebied van gezondheid opgesteld, de ‘Family of International Classifications’ (WHO-FIC). Een onderdeel van de FIC is de ‘International Classification of Functioning, Disability and Health’. Het overkoepelende doel van de ICF is te voorzien in wereldwijd uniforme taal en een raamwerk voor de beschrijving van de gezondheidstoestand en aan gezondheid gerelateerde toestand van mensen. Hiermee kan bijvoorbeeld een internationaal begrijpelijk beeld van de gezondheidstoestand van de bevolking in een gebied gegeven worden. Daarnaast wordt de ICF toegepast als gereedschap voor, bijvoorbeeld, statistiek, wetenschappelijk onderzoek, klinisch onderzoek, sociaal beleid, onderwijs; en niet alleen op het terrein van de gezondheidszorg, maar ook in breder verband, in sectoren zoals sociale zekerheid, verzekeringswezen, arbeid, en dergelijke. Met behulp van de ICF kan concrete informatie over het functioneren en het lichamelijk en geestelijk vermogen van een individu verkregen (en geregistreerd) worden. De ICF omvat alle aspecten van de menselijke gezondheid en een aantal aan gezondheid gerelateerde componenten van menselijk welzijn. Deze zijn verdeeld over twee delen: ‘Functioning and Disability’ en ‘Contextual Factors’. ‘Functioning and Disability’ omvat ‘Lichaamsfuncties’, ‘Lichamelijke structuren’ en ‘Activiteiten en participatie’. De eerste twee componenten hebben betrekking op de conditie van het lichaam. Hierbij wordt benadrukt dat het lichaam ook de hersenen betreft en daarmee ook het verstandelijk vermogen en het psychisch functioneren van de mens. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al werd genoemd, is het psychisch functioneren van de mens niet onafhankelijk is van het lichamelijk functioneren. ‘Activiteiten en participatie’ betreft activiteiten en vaardigheden die voor zelfstandig leven noodzakelijk zijn. Voorbeelden zijn Leren en kennis toepassen, Uitvoeren van taken, Communicatie, Mobiliteit, Sociaal-maatschappelijk leven (deze domeinen worden vervolgens 45

Elders in deze publicatie gaat Kobes wel uit van de afwezigheid van externe ‘professionele’ hulp bij evacuatie uit gebouwen. 46 Zie: http://www.who.int/classifications/icf/en/

64

weer verder onderverdeeld, zoals in Enkelvoudige taken, Meervoudige taken, Verschillende omstandigheden). ‘Contextual factors’ omvat omgevingsfactoren en persoonlijke factoren. Aan de verschillende factoren en subfactoren kan een kwalificatie toegekend worden. Het geheel geeft dan een beeld van het (lichamelijk en geestelijk) functioneren en vermogen van het individu. Uit bovenstaande moge duidelijk zijn dat de lijst van componenten die ‘Functioning and Disability’ en ‘Contextual Factors’ bepalen, uitgebreid is. Voor meer informatie wordt verwezen naar de website van de WHO-ICF5. De ICF laat zien dat het functioneren van een individu het resultaat is van een dynamische en complexe relatie tussen lichamelijke, verstandelijke en geestelijke conditie en vermogens enerzijds, en contextuele factoren anderzijds. Met andere woorden: het functioneren van een individu met een gegeven gezondheidstoestand en verstandelijk vermogen wordt in sterke mate bepaald door contextuele factoren. Een voorbeeld: het kan zijn dat iemand met een handicap in de ene omgeving beperkt is in zijn capaciteit en bepaalde activiteiten niet zonder assistentie kan verrichten, maar dat diezelfde persoon in een andere omgeving, voorzien van de juiste ergonomische hulpmiddelen of aanpassingen, wel zelfstandig kan functioneren. Ook in relatie tot rampen en zware ongevallen wordt zelfredzaamheid van individuen in de medisch-wetenschappelijke literatuur genoemd. Wanneer zelfredzaamheid (of verwante begrippen) in relatie tot rampen en zware ongevallen besproken wordt, ligt de nadruk vooral op onderwerpen als stress tijdens rampen en ongevallen, omgaan met (de gevolgen van) rampen, (post)traumatische reacties (alle zowel bij slachtoffers als hulpverleners), effectiviteit van preventieprogramma’s. Hiermee komt het onderzoek op het terrein van de psychologie en psychiatrie terecht. Een daadwerkelijke definitie van het begrip zelfredzaamheid is in de medischwetenschappelijke literatuur niet gevonden. De werkdefinitie, gegeven aan het begin van deze paragraaf, sluit goed aan bij de betekenis die in de medisch-wetenschappelijke literatuur aan het begrip zelfredzaamheid wordt gegeven. Hierbij wordt aangetekend dat ‘het vermogen van mensen’, in het licht van het functioneren van mensen, een complex samenspel van lichamelijke en verstandelijke, geestelijke én omgevingsfactoren is, dat niet in een paar woorden te omschrijven valt.

6.2.2 Medische zelfhulp, zelfredding en geloof in eigen kunnen Ook in breder verband kan zelfredzaamheid worden opgevat in relatie tot de lichamelijke en verstandelijke vermogens en geestelijk functioneren van mensen. Hieronder wordt een aantal aan zelfredzaamheid verwante begrippen genoemd, die in de context van dit hoofdstuk passen. Zelfhulp Zelfhulp betreft het gebruik van (medische) hulpmiddelen en/of technische voorzieningen, waardoor mensen met functionele beperkingen (ouderen, zieken, mensen met een handicap, enz.) een zelfstandig(er) leven kunnen leiden en zich in lastige situaties zelf kunnen redden. Voorbeelden zijn auto-injectie van insuline door diabetici, dialyseapparatuur in huis, aanpassingen van ergonomische aard in de woning en werkomgeving (zoals een lift), zelf bloeddruk meten, een blindengeleidehond etcetera. Zelfredding Zelfredding (‘self-rescue’) heeft betrekking op medische handelingen die mensen op zichzelf verrichten om zich uit een levensbedreigende situatie te redden. Overigens hoeft dit niet

65

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN alleen te betekenen dat men, door deze handelingen te verrichten, een bepaalde omgeving kan ontvluchten. Dit kan ook betrekking hebben op handelingen die tijdens een periode van schuilen verricht worden, waardoor men de kans op overleven gedurende de schuilperiode vergroot, bijvoorbeeld in afwachting van professionele hulpverlening. Medische zelfredding lijkt voorbehouden aan mensen met een specifiek (risicovol) beroep of mensen die vrijwillig en tijdelijk betrokken zijn in een gevaarlijke activiteit (zoals het beoefenen van een als ‘gevaarlijk’ gekwalificeerde sport). Voor bergbeklimmers bestaan bijvoorbeeld speciale cursussen zelfredding, redding en medische handelingen bij ongevallen. Self-efficacy Een aan zelfredzaamheid verwant begrip dat in de psychologie wordt gehanteerd, is het lastig te vertalen ‘self-efficacy’ (letterlijk: zelf-werkzaamheid/ -doeltreffendheid). Dit betekent zoveel als het vermogen (van een individu) bepaalde taken en handelingen die nodig zijn om een doel op een bepaald niveau te bereiken, te (initiëren) organiseren en uit te voeren. Het gaat hier niet zozeer om iemands verstandelijk vermogen, maar om diens geestelijke conditie. Volgens Bandura (1977) heeft ‘self-efficacy belief’, het geloof in eigen kunnen, een sterk bepalende invloed op de activiteiten waar mensen wel of juist niet voor kiezen en het niveau van motivatie, de emotionele reacties en het doorzettingsvermogen bij het uitvoeren van die activiteiten. Self-efficacy belief komt in medisch-wetenschappelijke literatuur ook specifiek in relatie tot de (fysieke) gezondheid ter sprake, bijvoorbeeld in de zin van het geloof in medisch herstel en de eigen invloed daarop. De betekenis van de bevindingen in deze paragraaf voor rampen en zware ongevallen komt hieronder aan bod.

6.3. Onderwerpen in verband met rampen en zware ongevallen 6.3.1. Lichamelijke en geestelijke vermogens bij rampen en zware ongevallen Zoals hierboven aangegeven, heeft zelfredzaamheid als onderwerp van medischwetenschappelijk onderzoek vooral betrekking op (het bevorderen van) de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van kwetsbare groepen in het dagelijks functioneren, ondanks functionele beperkingen. Voorbeelden van onderzoeksonderwerpen zijn: • omgaan met ziekte en/of een handicap; • (medische of ergonomische) hulpmiddelen ter bevordering van zelfredzaamheid van ouderen, zieken en gehandicapten; • effect van sport en speciaal ontwikkelde sportprogramma’s op de gezondheid en zelfredzaamheid van specifieke doelgroepen; • programma’s gericht op preventie van ziekten en aandoeningen. Dikwijls is het onderzoek op specifieke doelgroepen en/of specifieke risicofactoren gericht. Functionele beperkingen zijn onder te verdelen in lichamelijke, zintuiglijke, allergische en verstandelijke beperkingen. Functioneel beperkte doelgroepen zijn bijvoorbeeld: ouderen, zwangere vrouwen, kinderen, zieken, lichamelijk of geestelijk gehandicapten. Daarnaast is er onderzoek gericht op doelgroepen van individuen met een bijzondere achtergrond, zoals oorlogsveteranen. Risicofactoren zijn bijvoorbeeld: alcoholisme, roken en druggebruik. De zelfredzaamheid van verschillende individuen, met verschillend lichamelijk of verstandelijk vermogen, kan ook bij rampen en zware ongevallen verschillen. Zo zal bijvoorbeeld de

66

evacuatie van een kantoor bij een brand op een andere manier gerealiseerd moeten worden dan de evacuatie van een verpleegtehuis. De mate van zelfredzaamheid van individuen in het dagelijks leven kan een indicatie zijn van hun zelfredzaamheid tijdens rampen en zware ongevallen. Het is te verwachten dat iemand die, bijvoorbeeld door een lichamelijke handicap, in het dagelijks leven beperkt zelfredzaam is, ook tijdens een incident door deze handicap gehinderd zal zijn. Anderzijds hoeft het niet zo te zijn dat iemand die gewoonlijk volledig zelfredzaam is zich ook tijdens een ramp goed zal weten te redden. Een hoge psychische belasting (stress) kan adequaat reageren danig in de weg staan. Daarnaast kan het incident of de ramp zelf de zelfredzaamheid van individuen uiteraard sterk beperken. Als iemand bij een incident gewond raakt en hierdoor in zijn lichamelijk functioneren beperkt wordt, zal zijn zelfredzaamheid naar verwachting sterk afnemen. De toxische effecten van het inademen van de rook (en daarmee de schadelijke stoffen in de rook) die bij brand vrijkomt kunnen het lichamelijk functioneren ernstig hinderen. Het is voorstelbaar dat patiënten met een allergische longaandoening, bijvoorbeeld astma, bij brand aanzienlijk meer hinder van de rook zullen ondervinden en meer in hun functioneren beperkt zullen worden dan anderen. Voor de zelfredzaamheid is de zintuiglijke waarneming (zien, horen, voelen en in mindere mate, ruiken en proeven) van groot belang (Wiersma & van der Torn, 2003). Onderzoek heeft aangetoond dat de evacuatiesnelheid bij aanwezigheid van rook niet alleen door de toxische effecten van (het inademen van) de rook wordt verminderd, maar dat ook het gereduceerde zicht sterk bepalend is. Verminderd zicht leidt tot verwarring en een reductie van de mobiliteit (Galea & Gwynne (2000); Heskestad (1999)). 6.3.2 Stress bij rampen en zware ongevallen Stress heeft invloed op het menselijk functioneren en kan bijgevolg ook de zelfredzaamheid van mensen bij een ongeval of ramp beïnvloeden. In de inleiding is reeds gesteld dat het niet altijd mogelijk is strikt onderscheid tussen de fysiologie en de psychologie te maken. Stress is een verschijnsel dat zich zowel psychologisch als fysiologisch uit. In het dagelijkse taalgebruik wordt de term ‘stress’ gebruikt in de betekenis van ‘onder (hoge) geestelijke druk staan’. De conditie stress omvat echter veel meer: stress is ‘de toestand, waarin het evenwicht van de bio-fysiologische functies in het lichaam is verstoord door te grote lichamelijke of geestelijke spanning en die bepaalde afweermechanismen in werking doet komen’, aldus van Dale (1992). Deze definitie geeft tevens aan hoezeer geestelijke en lichamelijke functies en processen met elkaar verbonden kunnen zijn. Psychische spanning kan lichamelijke gevolgen hebben, maar en andersom werkt het ook: wanneer iemand lichamelijk onder (grote) druk staat, kan dat invloed hebben op zijn geestelijke toestand. De eerste definitie die in de wetenschappelijke literatuur van stress werd gegeven luidt: ‘stress is the nonspecific result of any demand on the body’ (Selye, 1936, 1980). In een tekstboek over humane fysiologie (Griffiths, 1981) valt te lezen dat stress ‘elke situatie of toestand die ongewone eisen aan het lichaam stelt’, omvat. Een andere omschrijving van stress is: ‘the reaction of an organism to stimuli called ‘stressors’, which may produce damaging effects’ (Fox, 2004). Een stressor kan alles betreffen wat stress veroorzaakt, bijvoorbeeld: een infectie, blootstelling een gevaarlijke stof, beschadiging van weefsel (bijvoorbeeld verbranding van de huid), extreme koude, uitdroging, of een intense emotionele gebeurtenis. Een stressor van psychologische aard functioneert alleen dan als stressor als deze door het individu als zodanig wordt beleefd (de een ziet een bepaalde situatie als een bedreiging, terwijl een ander deze als hooguit een uitdaging beschouwt) (Selye, 1980).

67


Lichamelijke effecten bij stress De lichamelijke effecten van het ervaren van een noodsituatie zijn enorm. De respons van het lichaam op een dergelijke situatie wordt wel aangeduid met de term ‘fight-or-flight’: het lichaam wordt in staat van paraatheid gebracht, dat wil zeggen, wordt voorbereid op intense fysieke activiteit, om de noodsituatie het hoofd te kunnen bieden. Deze respons is grotendeels nonspecifiek: verschillende oorzaken van stress leiden tot een vergelijkbaar patroon van lichamelijke effecten. De hevigheid van de respons verschilt echter per situatie en per individu: dit wordt bepaald door, onder andere, de aard en ernst van de situatie en door persoonlijke verschillen (erfelijkheid, geslacht, sociale verschillen, eerdere ervaring, en dergelijke) (Selye, 1980; Fox, 2004). Onderdeel van de lichamelijke respons is dat de productie van verschillende hormonen gestimuleerd wordt: zo worden, door activering van de bijnieren, corticosteroïdhormonen (onder andere cortisol) en de hormonen adrenaline en noradrenaline in verhoogde concentratie aan het bloed afgegeven. Een verhoogde concentratie cortisol in het bloed wordt, vice versa, door fysiologen beschouwd als een aanwijzing dat het individu stress ondervindt. Een verandering van de concentraties van biologische moleculen, zoals hormonen, in het bloed kan gemeten worden; met andere woorden, stress is kwantitatief meetbaar. Deze stress-geïnduceerde hormonen hebben een sterke invloed op de stofwisseling van het individu. Lichamelijke effecten van de veranderde hormoonconcentraties in het bloed zijn, onder andere, dat het hart sneller gaat slaan waardoor het bloed sneller en krachtiger het lichaam wordt rondgepompt, zodat het bloed de spieren sneller bereikt en van zuurstof voorziet; dat de toegangswegen tot de longen (bronchiën) verwijden, zodat meer lucht kan worden ingeademd en zodoende meer zuurstof in het bloed kan worden opgenomen; dat de bewegingen van het spijsverteringskanaal worden geremd (spijsvertering is immers niet van primair belang in een noodsituatie), evenals ontlasten en urineren; dat de zweetklieren worden gestimuleerd zodat het lichaam kan afkoelen; dat er meer glucose wordt afgegeven in het bloed om de spieren van energie te voorzien. Een nadelig effect is dat corticosteroïdhormonen het immuunsysteem kunnen onderdrukken, waardoor het lichaam minder weerstand aan infecties kan bieden en dus minder tegen ziekte bestand is (Fox, 2004; Griffiths, 1981). Andere mogelijke lichamelijke gevolgen zijn een gebrek aan eetlust en, bij lang aanhoudende stress, gewichtsverlies. Overigens valt op te merken dat bovenstaande reacties in bepaalde ‘stressvolle’ situaties de gezondheid van het individu juist in gevaar kunnen brengen, zoals wanneer het lichaam wordt blootgesteld aan giftige stoffen (bijvoorbeeld rook). Een antwoord op de vraag hoe het lichaam met dergelijke conflicterende situaties en eisen omgaat, vergt nader literatuuronderzoek. Psychische effecten bij stress In het psychisch functioneren uit stress zich in, bijvoorbeeld: rusteloosheid, bezorgdheid, ongerustheid, irritatie, angst, gevoelens van onzekerheid, onveiligheid, spanning, tekortschieten, tweestrijd, frustratie en dergelijke; niet meer helder kunnen nadenken en concentratieverlies, vermoeidheid; slapeloosheid, spanningshoofdpijn, vroegtijdige veroudering, impotentie; leerproblemen, alcoholisme, drugsgebruik, neuroses, fobieën, angstaanvallen, algehele malaise; etc. (Brown, 1980). Bij (zware) ongevallen en rampen spelen stress en in het bijzonder angst waarschijnlijk een grote rol. Onderzoek naar de gevolgen van angst, ervaren in gevechtssituaties, heeft uitgewezen dat grote angst alle belangrijke symptomen van psychosen, neurosen en/of psychosomatische ziekten kan induceren. De effecten kunnen variëren van een bonzend hart,

68

snelle polsslag en droge mond en keel tot geheugenverlies en zelfs verlamming (Miller, 198047). Een aantal van bovengenoemde lichamelijke en psychologische effecten treden niet alleen tijdens, maar juist enige tijd na of bij lang aanhoudende stress op. De gevolgen van hevige en/of langdurige stress kunnen zeer ernstig zijn, lang na de blootstelling aan de stressor aanhouden en zelfs onomkeerbaar zijn (bijv. van der Kolk, 1997). Het is niet zo dat slachtoffers van een ramp vanzelfsprekend ten prooi vallen aan uitbarstingen van hysterie, schreeuwen, huilen en dergelijke. Tijdens rampen en (zware) ongevallen lijken mensen zich echter niet altijd rationeel te gedragen. Bij levensbedreigend gevaar vertonen mensen soms zelfs gedrag dat hun overlevingskansen reduceert (Wallenius, 2001). Ook in minder bedreigende omstandigheden komen dergelijke reacties voor. Als iemand stress ondervindt, worden processen in gang gezet waarmee het individu de situatie het hoofd poogt te bieden (‘coping processes’). Sommige van die processen zijn echter niet bevorderlijk voor de gezondheid van het individu. De mechanismen die aan deze processen ten grondslag liggen zijn nog niet opgehelderd. Voorbeelden zijn: overmatig roken, drinken, eten; moeilijk te sturen lichamelijke effecten zoals een verhoging van de bloeddruk, wat het risico van een hartaanval vergroot; ontkenning van feiten, bijvoorbeeld (bewust) negeren van de symptomen van ziekte. Dit laatste kan ver gaan: er zijn gevallen bekend van mensen die zich juist extreem gingen inspannen terwijl zij een hartaanval kregen (Lazarus et al., 1980). Voor zover bekend is er geen onderzoek gedaan naar de werking van stress tijdens rampen en zware ongevallen. Een vraag die hierbij gesteld kan worden is of de effectiviteit van de gedragsreactie van mensen (vluchten, de situatie bestrijden, apathie) correspondeert met een bepaald, fysiek meetbaar stressniveau. Bestaat er een omslagpunt in de concentratie van stress-gerelateerde hormonen in het bloed, waarboven mensen zich zodanig gaan gedragen dat zij hun kans op overlijden verkleinen of juist vergroten? Wat zijn in dit opzicht verschillen tussen mensen?

6.3.3 Menselijke overlevingsdrang Om een levensbedreigende situatie te kunnen overleven zijn factoren als een goede lichamelijke conditie, creativiteit, intelligentie, ontsnappingsgelegenheid van belang. Bovendien moet het slachtoffer de gelegenheid en de tijd hebben beredeneerd gedrag te vertonen. In een acuut levensbedreigende situatie is daar wellicht geen tijd voor en zal instinctmatig gedrag misschien de boventoon voeren. Essentiële factoren voor overleven van levensbedreigende situaties lijken bovendien de motivatie om te (over)leven en het vermogen moed te blijven houden. Een gerelateerd verschijnsel is dat terminaal zieke mensen soms verbazingwekkend lang in leven blijven, tot zij de moed of de hoop op beter opgeven. Dit houdt verband met de in voorgaande paragraaf genoemde ‘coping processes’, de manieren en mechanismen waarmee mensen met een bedreigende situatie, al dan niet adequaat, omgaan (Lazarus, 1980).

47

Gevolgen van een intense angstervaring kunnen bijvoorbeeld zijn: een bonzend hart, snelle polsslag, droge mond en keel, sterk gevoel van spanning, beven en extreme schrikreacties, gevoel alsof de maag naar beneden zinkt, transpireren, frequente behoefte te urineren, geïrriteerdheid, agressie, overweldigende behoefte te huilen, weg te rennen of te schuilen, verwarring, gevoel van onwerkelijkheid, misselijkheid, vermoeidheid, depressie, vertraging van bewegingen en gedachten, rusteloosheid, slapeloosheid, nachtmerries, verlies van eetlust, doelloze gebaren maken en merkwaardige houdingen aannemen, moeite met spreken, stotteren, soms verstomming, geheugenverlies, verlamming (Miller, 1980).

69

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Weil (1973) heeft negen ‘feiten’ opgetekend over het gedrag van mensen tijdens rampen (‘nine facts about behaviour in disasters’): 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

9.

Crowd panic, that is, headlong and terror-stricken flight, is a very rare occurrence in disasters. Looting is a relatively minor problem in most disasters. There are very few instances of a breakdown in moral codes. Populations which have been struck by a disaster are not a dazed, helpless crowd. Disaster victims are seldom reduced to the level of thinking only of their personal survival. Disaster-stricken people generally do not exhibit outbursts of hysteria, screaming and weeping. Emotional and physical reactions are fairly widespread following a disaster, but they tend to be temporary. There is no clear evidence that disasters produce an increase in neurosis, psychosis and other mental illnesses. However, prolonged stresses may produce or evoke psychological disturbances, especially in predisposed individuals. Children generally do not cause special problems, especially if they are not separated from their parents.

Een vraag is wanneer en op welke gronden mensen hun positie als uitzichtloos beschouwen. Ruitenberg & Helsloot (2004) stellen dat ‘paniek’ slechts optreedt vanaf het moment waarop mensen inzien dat hun overlevingskans nihil is. Bijvoorbeeld: bij de aanslagen op het WTC, 11 september 2001, verliep de evacuatie deels rustig. Anderen, die geen uitweg meer zagen, sprongen uit het raam hun dood tegemoet. Een, niet te beantwoorden, vraag is of zij dit uit angst/stress deden of uit rationele overwegingen: liever een snelle dood, of was er sprake van misschien nog een sprankje hoop te kunnen overleven?

6.3.4 Self-efficacy: geloof in eigen kunnen De onderwerpen ‘self-efficacy’ en ‘self-efficacy belief’ zijn reeds eerder ter sprake gekomen. De perceptie die mensen van hun capaciteiten hebben beïnvloedt hun gedrag, niveau van motivatie, gedachtenpatronen en emotionele reacties bij het beoordelen van situaties en de activiteiten die mensen verrichten (Bandura, 1977). Deze theorie wordt ook specifiek in relatie tot de (fysieke) gezondheid toegepast. Het vertrouwen dat mensen hebben, ertoe in staat te zijn dát gedrag te vertonen dat nodig is om onder gegeven omstandigheden een bepaald resultaat te bereiken, heeft op verschillende manieren invloed op het (gedrag ten aanzien van hun) gezondheid (O’Leary, 1985; Hofstetter et al., 1990). Het is denkbaar dat ‘self-efficacy belief’ ook bij rampen en zware ongevallen een rol speelt in het gedrag van de betrokkenen, en daarmee van invloed is op bijvoorbeeld de overlevingskansen van slachtoffers. Houden mensen zich beter staande tijdens incidenten als zij overtuigd zijn van hun fysieke vermogens, nodig om aan de situatie te ontsnappen? Is het mogelijk de objectieve overlevingskansen van mensen tijdens incidenten te vergroten door hun geloof in eigen kunnen te bevorderen? Zijn er hulpmiddelen denkbaar die dit zouden kunnen versterken?

6.3.5 Medische zelfredding Zoals reeds aangegeven in paragraaf 6.2.2, bestaan in specifieke beroepsgroepen, zoals binnen het militair apparaat en in specifieke (‘gevaarlijke’) sporten concepten en protocollen voor medische zelfhulp, zelfredding en/of kameradenhulp. Onderzocht kan worden wat de positieve en negatieve effecten zijn van deze hulpmiddelen, concepten en protocollen en in hoeverre deze zijn voorbehouden aan specifieke groepen. Gevaarlijke sporten

70

Speciale cursussen zelfredding, redding en medische handelingen bij ongevallen voor bergbeklimmers zijn vooral gericht op levens- en ledemaatbedreigende verwondingen48. Met de verkregen vaardigheden kunnen zij hun zelfredzaamheid vergroten doordat zij door de te verrichte handelingen langer in een schuilplaats kunnen overleven of alsnog uit een penibele situatie kunnen ontsnappen. Hieronder volgen enige voorbeelden van medische zelfhulp en zelfredding met een relatie tot speciale rampen en zware ongevallen Atropine auto-injectie Militairen beschikken over zogeheten auto-injectoren, waarmee zij zichzelf of een collega bij blootstelling aan een zenuwgas en gebrek aan directe medische hulp, een bepaalde dosis van het medicijn atropine kunnen toedienen (Handleiding NBC-verdediging, Koninklijke Landmacht). Jodiumprofylaxe bij kernongevallen Bij een ernstig ongeval met een in werking zijnde kernreactor bestaat de mogelijkheid dat radioactief jodium in de omgeving vrijkomt. In dat geval kan de overheid besluiten aan de getroffen bevolking jodiumtabletten te verstrekken, waarmee (mits op tijd toegediend) opname van radioactief jodium in het lichaam sterk gereduceerd kan worden, met het doel de kans op het optreden van schildklierkanker te verkleinen. Er is discussie gaande over de systematiek van opslag en pre-distributie van jodiumtabletten in Nederland. Momenteel wordt de volledige voorraad jodiumtabletten centraal op voorraad gehouden (in het Logistiek Centrum te Zoetermeer) en pas gedistribueerd wanneer dat nodig is (bijvoorbeeld Frankfort et al., 2003; Zuur & Leenders, 2004; RIVM, 2004). Automatische externe defribillator (AED) Een toepassing die met dit en het onderwerp in de volgende paragraaf verband houdt, is de toepassing van de ‘automatische externe defribillator’ (AED) door niet-medisch geschoold personeel. Bij een hartstilstand is het van cruciaal belang zo snel mogelijk met reanimatie te beginnen. Op steeds meer openbare locaties en in bedrijven is een AED geplaatst; deze is na een korte training door leken te bedienen (Gezondheidsraad, 2002; Smith & McNeill, 2002).

6.3.6 Medisch handelen door burgers: omstandershulp Het menselijk functioneren bij rampen en zware ongevallen kan ook vaardigheden betreffen om anderen te helpen. In de medische wetenschappelijke literatuur wordt deze ‘omstandershulp’ als ‘bystander response’ aangeduid: de eerste hulp die omstanders en nietgewonde overlevenden (niet-hulpverleners) bij incidenten, ongevallen en rampen spontaan aan slachtoffers bieden. In afwachting van de komst van de (geneeskundige) professionele hulpverleners zijn het dikwijls omstanders die als eerste hulp verlenen aan slachtoffers. In het Eindrapport van de Commissie Onderzoek Cafébrand (Deel B, 5, 2001) wordt geconcludeerd dat bij ongevallen en rampen waarbij er veel slachtoffers zijn, de hulp van omstanders onmisbaar is. Ruitenberg & Helsloot (2004) stellen dat de hulp die aanwezige of toegesnelde burgers kunnen bieden van belang is, maar beperkt in de zin van relevante kennis en ervaring. Het opvangen van en taken toewijzen aan deze vrijwilligers is over het algemeen niet geregeld. Casus: Cafébrand Nieuwjaarsnacht Volendam, 1 januari 2001 48

Zie bijvoorbeeld: http://www.granitearches.com en http://www.sierramountaincenter.com. Een bekend voorbeeld van zelfredzaamheid is dat van bergwandelaar Aron Ralston, die 7 dagen met zijn hand onder een rotsblok klem zat en toen besloot om zelf zijn hand te amputeren om te kunnen overleven: http://www.traditionalmountaineering.org.

71

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN In de Nieuwjaarsnacht van 1 januari 2001 woedde in café ‘t Hemeltje in Volendam een felle brand waarbij een groot aantal slachtoffers, velen met zeer ernstige brandwonden, viel. Binnen korte tijd was op de plaats van de ramp veel publiek aanwezig, omdat familie en bekenden massaal gealarmeerd waren, zodat in korte tijd veel publiek op het rampterrein aanwezig was. Hulpverlening door leken (niet-EHBO-ers) De hulpverlening begon, in afwachting van het verschijnen van de professionele hulpverlening, met de inzet van niet-professionele vrijwilligers: het eerste half uur van de ramp domineerde de opvang van slachtoffers door niet-geneeskundig geschoolden (dat wil zeggen omstanders, EHBO-ers, en ook brandweer, politie) de hulpverlening. De omstandershulp kwam snel op gang. Reddingspogingen werden, soms met gevaar voor eigen leven, ondernomen. In het Eindrapport van de Commissie Onderzoek Cafébrand (Deel B, 5, 2001) wordt gesteld dat de inzet van niet-professionele hulpverleners van groot belang blijkt te zijn (geweest). In de spontaan ingerichte diverse gewondennesten in naburige cafés hebben omstanders geholpen bij de opvang van slachtoffers. Omstanders assisteerden bij het koelen van slachtoffers, op aanwijzen van een arts en verleenden eerste hulp. Veel slachtoffers werden door omwonenden in woonhuizen opgevangen: mensen werden onder de douche of in bad gezet (in een huis waren 12 slachtoffers opgevangen en onder de douche gezet), of bij de keukenkraan gekoeld. Er werd veel geïmproviseerd: er werden bijvoorbeeld natte gordijnen gebruikt. Sommige ouders namen – al dan niet in overleg met de aanwezige hulpverleners – het initiatief zelf slachtoffers naar het ziekenhuis te brengen (Inspectie voor de Gezondheidszorg, 2001).

Binnen de medische discipline wordt onderzoek verricht naar achtergronden, voorkomen, vormen en/of mogelijke verbetering van omstandershulp (bijvoorbeeld: Larsson et al., 2002; Brodsky, 1984). In verschillende artikelen wordt besproken of en hoe wijdverbreide training van burgers (leken) op het gebied van EHBO en levensreddend handelen zou kunnen bijdragen aan vermindering van gewondencijfers en het aantal sterfgevallen bij grote ongevallen en rampen, en aan verbetering van de omstandershulp bij ‘alledaagse’ incidenten (bijvoorbeeld: Eisenburger & Safar, 1999; Abrams et al., 1993, 1997; Angus et al., 1993; Crippen, 2001). De Commissie Onderzoek Cafébrand (2001) stelt dat het een goed streven zou zijn iedereen (elke Nederlander) een EHBO-diploma te laten behalen - in de wetenschap dat EHBO geen alternatief is voor professionele geneeskundige hulp. Training van leken in de bediening van de in de vorige paragraaf genoemde AED voor hulp aan iemand die een hartstilstand heeft, zou hierbij betrokken kunnen worden. In de Verenigde Staten bestaan zogeheten ‘Community Emergency Response Teams’ (CERT), getrainde teams van buurtbewoners die bij rampen en zware ongevallen de eerste hulp kunnen verlenen tot de hulpdiensten ter plaatse arriveren. De effectiviteit van dergelijke teams is nog niet onderzocht (Ruitenberg & Helsloot, 2004).

6.4. Onderzoeksvragen voor vervolg 1. Wat is de invloed van stress op het functioneren van mensen bij rampen en zware ongevallen? Bestaat er een omslagpunt in de concentratie van stress-gerelateerde hormonen in het bloed, waarboven mensen zich zodanig gaan gedragen dat zij hun kans op overlijden verkleinen of juist vergroten? Wat zijn in dit opzicht verschillen tussen mensen? 2. In hoeverre en op welke wijze bepalen individuele overlevingsdrang en perceptie van de eigen overlevingskans het gedrag en het overleven van mensen tijdens incidenten?

72

Is de zelfredzaamheid van mensen in alledaagse omstandigheden bepalend voor hun gedrag en overleven tijdens incidenten? Zijn de factoren die deze bepalen, dezelfde? Houden mensen zich beter staande tijdens incidenten als zij overtuigd zijn van hun fysieke vermogens, nodig om aan de situatie te ontsnappen? Is het mogelijk de objectieve overlevingskansen van mensen tijdens incidenten te vergroten door hun geloof in eigen kunnen te bevorderen? Zijn er hulpmiddelen denkbaar die dit effect kunnen versterken? Kan de perceptie van de overlevingskans zodanig beïnvloed worden dat dit een (positief) effect heeft op het gedrag van mensen tijdens incidenten? 3. In hoeverre hebben burgers het vermogen tot medische zelfredding? Zijn concepten van medische zelfredding alleen werkzaam binnen specifieke groepen of tevens door burgers in het algemeen? Wat is de invloed van verschillen in lichamelijke en geestelijke vermogens op medische zelfredding? Is het vermogen tot medische zelfredding positief te beïnvloeden? 4. Wat is de rol en het effect van omstandershulp (medisch handelen door leken) bij rampen en zware ongevallen? Wanneer, hoe vaak, onder welke omstandigheden wordt bij ongevallen door leken eerste hulp verleend, en welk vorm heeft deze omstandershulp? Wat zijn de positieve en negatieve effecten van omstandershulp? In hoeverre is medisch handelen door leken in specifieke beroeps- en sportgroepen vergelijkbaar met dat van omstanders bij een ramp of (zwaar) ongeval?

73

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Referenties Abrams, J.I., Pretto, E.A., Angus, D. & Safar, P. (1993) Guidelines for rescue training of the lay public. Prehospital Disaster Med. 8(2), 151-156. Angus, D.C., Pretto, E.A., Abrams, J.I. & Safar, P. (1993) Recommendations for life-supporting first-aid training of the lay public for disaster preparedness, Prehospital Disaster Med. 8(2), 157160. Angus, D.C., Pretto, E.A., Abrams, J.I., Ceciliano, N., Watoh, Y. Kirimli, B. Certug, A. & Comfort, L.K. (1997) Epidemiological assessment of mortality, building collapse, and medical response after the 1992 earthquake in Turkey. Disaster Reanimatology Study Group (DRSG). Prehospital Disaster Med. 12(3), 222-231. Bandura A. (1977) Self-efficacy: towards a unifying theory of behavior change, Psychol. Rev. 84, 191-215. Ben Yahmed S. & Koob P. (1996) Health sector approach to vulnerability reduction and emergency preparedness, World Health Stat. Q. 49(3-4), 172-178. Brodsky, H. (1984) The bystander in highway injury accidents. Soc. Sci. Med. 19(11), 12131216. Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport (2001) Commissie Onderzoek Cafébrand. Crippen, D. (2001) The world trade center attack. Similarities to the 1988 earthquake in Armenia: time to teach the public life-supporting first aid? Crit. Care 5(6), 312-314. Donovan K.J. & McConnell A.K. (1999) Do fire-fighters develop specific ventilatory responses in order to cope with exercise whilst wearing self-contained breathing apparatus? Eur. J. Appl. Physiol. Occup. Physiol. 80(2), 107-112. Eisenburger P. & Safar, P. (1999) Life supporting first aid training of the public – review and recommendations, Resuscitation. 41(1), 3-18. Fox, I.S. (2004) Human Physiology, (8th ed.) McGraw-Hill, New-York. Frankfort, S.V., Roos, J.C. & Franssen, E.J.F. (2003) Jodiumprofylaxe bij nucleaire rampen ter voorkoming van stralingsschade, Ned. Tijdschr. Geneeskunde. 147(34), pp. 1641 en NVS Nieuws 2003/3, pp. 18-21. Galea, E.R. & Gwynne, S. (2000) Estimating the flow rate capacity of an overturned rail carriage end exit in the presence of smoke, Fire Mater. 24, 291-302. Gezondheidsraad (2002) Toepassing van de automatische uitwendige defibrillator in Nederland. Gezondheidsraad, publicatie nr. 2002/02, Den Haag. Griffiths, M. (1981) Introduction to human physiology, Macmillan Publishing Co., New York. Handleiding NBC-verdediging (hoofdstuk 13) voorschrift 3-755/1, Koninklijke Landmacht. Heskestad, A.W. (1999) Performance in smoke of wayguidance systems, Fire Mater. 23, 375381. 74

Hofstetter, C.R., Sallis, J.F. & Hovell, M.F. (1990) Some health dimensions of self-efficacy: analysis of a theoretical specificity, Soc. Sci. Med. 31, 1051-1056. International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) (2001) World Health Organization Invulling van de LMR en LOP voor kernongevallen (2004) ministerie van VROM, Den Haag. Larsson, E.M., Martensson, N.L. & Alexanderson, K.A. (2002) First-aid training and bystander actions at traffic crashes – a population study. Prehospital Disaster Med. 17(3), 134-141. O’Leary, A. (1985) Self-efficacy and health, Behav. Res. Ther. 23, 437-451. Pretto, E.A. Jr & Safar, P. (1991) National medical response to mass disasters in the United States. Are we prepared? JAMA 266(9), 1259-1262. Rapport evaluatie geneeskundige hulpverlening cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, Deel 1 (2001) Inspectie voor de Gezondheidszorg RIVM (in samenwerking met NRG en Erasmus MC) Radiologisch Handboek Hulpverleningsdiensten (2004) uitgave ministeries van VROM en BZK, Den Haag Ruitenberg, A.G.W. & Helsloot, I. (2004) Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen. (rapport COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement) Kluwer, Alphen aan den Rijn. Smith, K.L. & McNeill, J.J. (2002) Cardiac arrests treated by ambulance paramedics and fire fighters. Med. J. Aust. 177(6), 284-285. Van der Kolk, B.A. (1997) The psychology of posttraumatic stress disorder, J. Clin. Psychiatry 58(9), 16-24. Van Hell, L. & de Kleijn-de Vrankrijker, M.W. (1994) Ouderen en zelfstandigheid: een inventarisatie van begrippen, termen en definities. Rapport TNO Preventie en Gezondheid, PGpublicatienummer 94.074 Wallenius, C. (2001) Why do people sometimes fail when adapting to danger? A theoretical discussion from a psychological perspective, Intl. J. Mass. Emerg. and Disasters 19(2), 145-180. Wiegmans, H.H.G. (1990) Ouderen: zelfredzaamheid, beweging en communicatie, Garant, Leuven - Apeldoorn. Wiersma, T. & van de Torn, P. (2003) Procesanalyse van de incidentbeheersing, zelfredding en hulpverlening t.b.v. het programma van functionele eisen voor tunnels, TNO-rapport R 2003/236, TNO-MEP Zuur, C. & Leenders, M.E.C. (2004) Reactie op ‘Jodiumprofylaxe bij nucleaire rampen ter voorkoming van stralingsschade’ NVS Nieuws 2004/1, p. 7.

75


7. Een psychologisch perspectief op evacuatie uit gebouwen Simone Sillem

7.1. Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de vraag welke begrippen binnen de psychologie verband houden met zelfredzaamheid. De vraag die centraal staat is: wat doen mensen en wat denken mensen vanaf het moment van de eerste signalen die duiden op een noodsituatie tot het moment van de start van de evacuatie? Er wordt vooral gekeken naar psychologische aspecten als: waarneming en informatieverwerking; beslissen onder tijdsdruk; het verschil tussen individu en groep (sociale druk, leiderschap, verwachtingspatroon); interpretatie en besluitvorming. Er wordt bekeken welke theorieën binnen de psychologie toegepast kunnen worden op evacuatie en gebruikt kunnen worden in het onderzoek naar zelfredzaamheid. Er wordt in het evacuatieproces onderscheid gemaakt tussen twee fasen (Purser and Bensilum 2001; Proulx 2002). Als eerste is er de reactietijd, deze reactietijd wordt ook wel pre-movement phase, delay-time, wake-up time of response time genoemd. De reactietijd is de fase die mensen doorlopen vanaf de start van een noodsituatie (bijvoorbeeld een brand of een ontploffing) tot op het moment dat ze overgaan tot evacuatie. Als tweede is er de ontruimingstijd die ook wel movement phase genoemd wordt. De eerste fase, de reactietijd is weer onderverdeeld in een bewustwordingsproces en een beslisproces. Hier komen aspecten van interpretatie, gedragsinitiatie en verplaatsing duidelijk naar voren. Hoewel de reactietijd mede bepalend is in de totale tijd die nodig is voor evacuatie, is uit onderzoek van Purser en Bensilum (2001) gebleken dat juist over deze eerste fase van het evacuatieproces weinig bekend is. Zij stellen namelijk dat de reactietijd slecht beschreven en gekwantificeerd is. Daarnaast geven zij aan dat de reactietijd door veel aspecten beïnvloed wordt, maar dat deze kort kan zijn en voorspelbaar in gebouwen die voorzien zijn van de juiste brandbeveiligingsinstallaties en van een goed evacuatiemanagement. De nadruk in dit hoofdstuk ligt op de pre-movement phase en hoe mensen in deze fase waarnemen, informatie verwerken, interpreteren en beslissen. We gaan vooral in op evacuatie bij acute incidenten uit gebouwen of gebouwde structuren. Evacuatie van een bedreigd gebied blijft buiten beschouwing. Volgens Proulx (2002) is voornamelijk het aspect informatieverstrekking over de brand aan de aanwezigen in een gebouw van belang om de reactietijd te verkorten. De achterliggende gedachte hierbij is dat besluitvorming plaats vindt op basis van informatie. Zonder voldoende relevante informatie kan nooit de juiste beslissing genomen worden.

7.2. Gedrag en gedragsbeïnvloeding bij evacuatie 7.2.1 Waarschuwingen opvolgen Om mensen te waarschuwen voor mogelijke gevaren en te begeleiden bij het ontsnappen aan dit gevaar in een gebouw of gebied bestaan er verschillende soorten waarschuwingen. Er kunnen borden met waarschuwingen geplaatst worden in een gebouw of gebied, er kunnen borden geplaatst worden die de weg wijzen of verwijzen naar nooduitgangen. Ook is er de mogelijkheid een brandalarm te laten horen of om gesproken boodschappen ten gehore te brengen. Deze boodschappen kunnen van tevoren opgenomen worden, of ‘live’ gemaakt worden. Deze waarschuwingen zijn echter niet altijd effectief. Het aantal mensen dat volgens DeJoy (1999) in vier verschillende onderzoeken een waarschuwing opmerkt, vervolgens ook 76

leest en uiteindelijk navolgt is weergegeven in tabel 1. Het gaat hierbij niet waarschuwingen die betrekking hebben op een situatie met brand, maar om een waarschuwing voor een gevaarlijk product waarbij beschermende attributen gedragen dienen te worden (veiligheidsbril en handschoenen). Dit geeft echter wel aan dat het effect van waarschuwingen niet altijd optimaal is en wellicht heeft het effect van dit soort waarschuwingen een soortgelijke verdeling als waarschuwingen met betrekking tot brand en evacuatie. Tabel 1. Percentages proefpersonen die waarschuwingen opmerken, lezen en navolgen in vier onderzoeken. Study Frantz and Rhoades (1993) Friedmann (1988) Otsubo (1988) Strawbrdige (1986)

Noticed 57% 88% 64% 91%

Read Complied 42% 28% 46% 27% 39% 26% 77% 37%

Uit de tabel blijkt, dat ongeveer 30% van de mensen uiteindelijk waarschuwingen bij gevaar opvolgen (complied) die vermeld staan op borden. Er zijn factoren die bevorderen dan wel belemmeren dat een waarschuwing wordt opgevolgd, zoals de opvallendheid van de waarschuwing, de perceptie van de dreiging, het gedrag van anderen in de directe omgeving en bekendheid met de situatie. Inzicht in de werking van deze factoren is noodzakelijk om de reacties op deze waarschuwingen te kunnen beïnvloeden.

7.2.2 Het concept ‘paniek’ bij vluchten Het concept paniek heeft in de literatuur al decennia lang voor veel discussie gezorgd. De discussie gaat over het al dan niet vóórkomen van paniek in de zin van irrationeel of asociaal gedrag. In deze paragraaf worden de in de literatuur besproken opvattingen naar voren gebracht. Volgens Wood (1990) laat slechts ongeveer 5 % van de mensen in bedreigende situaties gedrag zien dat het risico voor hen verhoogt. Er is weinig bewijs voor het voorkomen van asociaal gedrag. Het gedrag van mensen tijdens branden kan vrijwel geheel verklaard worden door hun begrip en kennis van de situatie op verschillende momenten gedurende de noodsituatie. Traditioneel hebben managers van openbare gebouwen gedacht dat het in geval van een noodsituatie beter is om mensen niet de waarheid te vertellen om paniek te voorkomen. Dit idee heeft ertoe geleid dat veiligheidsvoorschriften erop gericht zijn om informatie over een aanwezige dreiging achter te houden voor het publiek tot op het punt waar ontsnappen niet meer mogelijk is (Proulx and Sime 1991). Volgens Proulx en Sime is het uitstellen van het geven van informatie aan het publiek vaak juist de oorzaak van het ontstaan van verlaat vluchtgedrag, dringen en grote menigterampen. Mensen hebben informatie nodig om de situatie juist en snel te kunnen beoordelen en om een beslissing te kunnen nemen om te gaan evacueren. Mensen hebben weinig kennis van de snelheid waarmee een brand ook in het begin al kan groeien (Proulx and Sime 1991). Een vluchtende menigte ziet er al snel uit als een ongeorganiseerde en situatie, waaraan geen ‘beslissingen’ ten grondslag lijken te liggen. Het gedrag kan echter rationeel worden genoemd gebaseerd op externe criteria: het is bijvoorbeeld een efficiënte manier om een bepaald doel te bereiken, namelijk zo snel mogelijk het gebouw te verlaten om een veilige plek te bereiken. Vluchten is vaak de enige juiste reactie op het gewaarworden van een noodsituatie.

77

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Bij het gebruik van interne criteria is gedrag irrationeel als niet alle alternatieven waarvan men zich bewust is worden afgewogen gedurende het beslisproces. Bijvoorbeeld: gedrag is irrationeel als mensen staan te dringen bij één uitgang, terwijl er meerdere zijn, maar misschien weten de mensen niet dat er meerdere uitgangen zijn omdat ze bijvoorbeeld voor het eerst in een gebouw zijn en er geen duidelijke aanwijzingen gegeven worden naar andere uitgangen. Oorzaken voor het blijvende geloof in het bestaan van ‘paniek’ Paniek wordt vaak achteraf beschreven door mensen van buitenaf (Proulx and Sime 1991). Het woord paniek wordt gebruikt naar aanleiding van situaties waarin mensen bang waren en zich schijnbaar ongeorganiseerd verplaatsten. Het gedrag lijkt wellicht irrationeel doordat mensen uitgangen kunnen blokkeren. Het gedrag van mensen tijdens een noodsituatie kan echter alleen adequaat beoordeeld worden vanuit de waarneming van individuele betrokkenen van de mogelijke alternatieven in de noodsituatie. Paniek verwijst vooral naar de (toegewezen) ervaren emoties tijdens incidenten en niet zozeer naar vluchtgedrag. Omdat het niet mogelijk is ‘in iemands hoofd te kijken’ is het ook niet mogelijk door middel van gedragsobservaties paniek in de zin van angstgevoelens te constateren. Een andere reden voor het sterke geloof in het bestaan van paniek is dat het een ongelukkige uitkomst van een noodsituatie kan verklaren. Hiermee kan onder andere de schuld voor eventuele slachtoffers bij de ‘paniek’ gelegd worden van mensen die vluchtten in plaats van bij de verantwoordelijken voor bijvoorbeeld het gebouwontwerp of -beheer. Mensen houden juist vast aan hun gebruikelijke patronen en beslismodellen (Proulx and Sime 1991). Mensen kiezen de vluchtroute die hen goeddunkt om uit een gebouw te komen, wanneer zij gewaarschuwd worden. Zonder adequate informatie over de situatie is er geen enkele manier om te beoordelen wat er aan de hand is en of het nodig is om te gaan evacueren. Het hierop volgende gedrag kan dus irrationeel lijken voor mensen met meer kennis van de situatie en van de snelheid waarmee een brand zich uitbreidt (Proulx and Sime 1991). Vluchtgedrag en het ontstaan van stress Mensen vertonen het vluchtgedrag dat adequaat lijkt, gegeven de informatie die aan hen beschikbaar staat (Proulx and Sime 1991). Vaak wordt gedacht dat er beter niet verteld kan worden wat er echt aan de hand is om paniek te voorkomen. Zo kan het gebeuren dat informatie zolang wordt tegengehouden dat er op een gegeven moment geen mogelijkheid meer is om te ontsnappen. Dan raken mensen onder invloed van overmatige stress, omdat zij weten dat ze niet meer op tijd kunnen ontsnappen. Hoe langer erover wordt gedaan om te starten met de evacuatie, hoe korter de tijd die er nog over is om deze evacuatie uit te voeren. Het voorkomen van overmatige stress door het geven van informatie Proulx en Sime (1991) geven aan dat het geven van informatie over wat er aan de hand is en de precieze locatie ervan genoeg stress geeft om een evacuatie op te starten, terwijl de mensen toch voldoende rustig blijven om het gebouw efficiënt en snel te verlaten. Een precieze boodschap over wat er aan de hand is veroorzaakt geen ‘paniek’ (overmatige stress). De ‘delay-time’ kan verminderd worden door zo vroeg mogelijk informatie (over de brand) te geven aan de aanwezigen (Proulx, 2001). De optimale inhoud van deze berichten moet nog onderzocht worden. Een grote bijdrage aan het versnellen van het nemen van de beslissing tot evacueren zou geleverd kunnen worden door het gebruik van meer geavanceerde communicatiesystemen in gebouwen. Al 15 jaar geleden is onderzoek gedaan (Bellamy 1989) naar het gebruik van omroepinstallaties als toevoeging op de conventionele alarmbellen. Hieruit blijkt dat de tijd

78

om te starten met evacueren substantieel verkleind kan worden. Echter tot op heden wordt hier nog nauwelijks gebruik van gemaakt en is er niet veel nader onderzoek gedaan naar het gebruik van omroepinstallaties, het optimum in de hoeveelheid en soort informatie die wordt gegeven en het gebruik van bijvoorbeeld geluidsbakens om mensen in combinatie met omroepberichten door de rook heen naar een uitgang te begeleiden. Vaak worden bestaande systemen niet gebruikt om al vroegtijdig informatie te geven. Op de invloed van stress wordt nader ingegaan in paragraaf 7.2.5 hieronder en in hoofdstuk 6. Het concept ‘paniek’ en onderzoek naar zelfredzaamheid Omdat het moeilijk blijkt een definitie van paniek te geven die onomstreden is en die verwijst naar waarneembare gedragingen is het beter in onderzoek naar zelfredzaamheid in de premovement phase niet uit te gaan van het concept paniek. In plaats hiervan worden mogelijke typen gedragsreacties bekeken zonder hier etiketten aan te hangen zoals ‘paniek’. Hierbij kan bepaald worden of bepaald gedrag in een situatie bijdraagt aan het veilig evacueren of dat het juist de overlevingskansen van personen verkleint. Voorbeelden van gedragsreacties zijn op onderzoek uitgaan; achter leider/ groep aanlopen; schuilen/ op dezelfde plaats blijven; apathie of stil blijven staan. Zie voor de mogelijke gedragingen verder paragraaf 7.2.4. 7.2.3 Gedrag van mensen in een menigte Verschillende karakteristieken van een menigte zijn van invloed op het gedrag van een menigte: bijvoorbeeld de organisatie van de groep, het leiderschap, de mate van banden/cohesie in de groep, het hebben van een gezamenlijk doel, de vijandigheid in de groep (Smith and Dickie 1993). Onbekend is hoe deze kenmerken in relatie tot individuele besluitvorming het verloop van de pre-movementfase en/of het vluchten bepalen. Volgens Pauls (1984) komt het bij een mensenmassa door het ontbreken van zogenaamde front-back communicatie vaker voor dat ongelukken gebeuren dan in kleinschalige vluchtsituaties. De mensen achterin een grote groep weten vaak niet wat voor krachten zij veroorzaken aan de voorzijde als zij fysieke druk uitoefenen om in de groep vooruit te komen. Hierdoor kunnen de mensen vooraan in verdrukking komen zonder dat de mensen achteraan dit doorhebben.

7.2.4 Typen gedragsreacties bij brand Gwynne en Galea (2002) hebben gevonden dat slechts 5% van het gedrag dat gezien wordt tijdens een evacuatie gecategoriseerd kan worden als niet-rationeel. Niet-rationeel gedrag is bijvoorbeeld het onnodig door rook lopen. Het lopen door rook is gecorreleerd met factoren als: man zijn; een sterke aanwezigheid van rook; thuis zijn; overdag; een hoge bekendheid met het gebouw. Het is niet te verwachten dat mensen een geheel onbekend pad zullen kiezen gedurende en evacuatie. Een ander onderzoek naar typen gedragsreacties is dat van Bryan (2002) over 335 residential fires in the US and UK. De gedragsreacties, die elkaar niet uitsluiten, zijn opnieuw naar binnen gaan; brand bestrijden; evacuatie; bewegen door rook; terugkeren op route. De geobserveerde gedragsreacties zijn samengevat in Tabel 2.

79

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Tabel 2. Onderzoek van Bryan naar gedrag bij branden in de UK en in de USA. Bryan 2002, 335 residential fire US / UK US% UK% re-entry 27,9 43 fire-fighting 22,9 14,7 evacuation 80 54,5 move through smoke60 62,7 turned back in smoke 26 18,3

Een mogelijke categorisatie van gedragsreacties, gemaakt door Lerup (1990) en gebaseerd op 10 onderzoeken, is te zien in Tabel 3. De typen gedragsreacties zijn vertaald: • op onderzoek uitgaan; • alarmeren; • brand en/of rook bestrijden; • vluchten naar binnenruimte; • vluchten naar buiten; • redden/ evacuatie begeleiden. Tabel 3. Categorisatie volgens Lerup (1990). Lerup 1990 Episode (E)Objective (O) Mechanism (M) 1 Investigate2 Alarm notify f.d. + outsiders pull fire alarm phone seek help alert staff pull fire alarm shout fac-to-face arouse occupants pull fire alarm shout fac-to-face 3 Attack manage smoke ventilate compartimentalize control fire growth compartimentalize manual suppress isolate fuels 4 Flight move to holding area vertical horizontal move outside vertical horizontal 5 Rescue remove occupants carry lead manage evacuation hold in place direct movement

Er zijn geen gegevens bekend over de frequenties van de verschillende mogelijke gedragingen.

80

7.2.5 Self-efficacy: geloof in eigen kunnen Het vluchtgedrag van mensen wordt mogelijk voor een belangrijk deel beïnvloed door het geloof in eigen kunnen. Bandura noemt dit self-efficacy. Het geloof in eigen kunnen beïnvloedt de keuzes die mensen maken, de moeite die ergens voor wordt gedaan, hoe lang wordt volhard als er obstakels tegen worden gekomen (en er wordt gefaald) en hoe men zich voelt. Bandura (1977, 1986) stelt: ‘The belief in ones capabilities to organize and execute the sources of action required to manage prospective situations’ of ‘one’s self-judgments of personal capabilities to initiate and successfully perform specified tasks at designated levels, expend greater effort, and persevere in the face of adversity’. Self-efficacy zou ook van invloed kunnen zijn op de beslissingen die mensen nemen in een noodsituatie. Er zou gekeken kunnen worden naar welke verschillende vormen en maten van self-efficacy er zijn en of mensen met een uiteenlopend geloof in eigen kunnen verschillende informatiebehoeften hebben om overgehaald te worden de beslissing tot evacueren te nemen. Geloof in eigen kunnen (self-efficacy belief) maakt onderdeel uit van Bandura’s Social Cognitive Theory. Geloof in eigen kunnen wordt beschouwd als een intuïtief proces waarbij personen de resultaten van hun activiteiten interpreteren en deze interpretaties gebruiken om het geloof in eigen kunnen te ontwikkelen in een vergelijkbare situatie en met specifieke taakkenmerken. Dit geloof in eigen kunnen verwijst naar specifieke verwachtingen die mensen maken over de mogelijkheid om gerichte acties te ondernemen om bedoelde resultaten van de leertaak te bereiken (Boekaerts, 1991). Verder stelt Bandura dat het niveau van motivatie, emoties en activiteiten meer gebaseerd is op wat personen geloven dan op objectieve zaken. Met geloof doelt Bandura op een individuele representatie van de werkelijkheid welke voldoende persoonlijke validiteit en krediet heeft om gedrag en gedachten te leiden. Voordat leerlingen bijvoorbeeld een rekentaak aanvaarden maken ze meestal een inschatting van de kans dat ze een taak met succes zullen afronden. Voor deze taxatie gebruiken ze informatie uit eigen ervaringen, ervaringen van anderen, verbale overtuiging en psychologische processen. Bandura stelt in zijn Social Cognitive Theory dat veel mensen een selfsystem bezitten dat ze in staat stelt om een mate van controle over denken, gevoel, motivatie en activiteiten uit te oefenen (Bandura, 1977). Deze interne controle is gebaseerd op persoonlijke kennis, gevoel en biologische eigenschappen maar ook gedrag en invloeden uit de omgeving spelen een rol. De parallel met evacuatie uit een noodsituatie is evident. Mensen maken een interpretatie van de noodsituatie en schatten op basis van eigen kennis, ervaringen en invloeden uit de (sociale) omgeving de kans in dat zij hieraan effectief kunnen ontkomen. Zo wordt er bijvoorbeeld een inschatting gemaakt over hoeveel tijd er nog is om te ontsnappen. Het geloof in eigen kunnen heeft daarmee invloed hebben op de beslissingen die genomen worden in een noodsituatie. Stress kan -zoals hierboven aangegeven- van invloed zijn op de effectieve zelfredding van mensen. Volgens Seyle is stress het non-specifieke resultaat van elke eis aan het lichaam, mentaal of somatisch. Volgens Goldberger en Breznitz (1993) zijn stressoren externe gebeurtenissen of omstandigheden die het organisme aantasten. De individuele verschillen die het belangrijkst zijn in onderzoek van het gedrag van mensen hebben te maken met de ‘cognitive appraisal’ van stressoren. Dit heeft weer veel te maken met de self-efficacy van Bandura. Naast het objectieve feit of men een bepaalde situatie aankan, is juist de subjectieve waardering van de situatie van groot belang en medebepalend voor het succesvol afhandelen van die situatie.

81


7.3. Theorieën en toepassingen op evacuatie uit gebouwen In deze paragraaf komen enkele psycholgische theorieën aan bod die betrekking hebben op het evacuatiegedrag van mensen. De gepresenteerde theorieën zijn soms meer descriptief, soms juist prescriptief van aard. Wanneer we het gedrag van mensen bij evacuatie willen begrijpen is inzicht noodzakelijk in het feitelijke gedrag. Hiervoor zijn beschrijvende of descriptieve modellen nodig. Wanneer we het gedrag van mensen bij evacuatie willen beïnvloeden in een ‘wenselijke’ richting is inzicht nodig in de aangrijpingspunten voor beïnvloeding. Het gaat dan om evacuatie ‘zoals het zou moeten’. Hiervoor zijn voorschrijvende of prescriptieve modellen nodig. Compliancy theory en attitude theory zijn vooral beschrijvend. De modellen van Saunders en Janis en Mann in paragraaf 7.3.3. zijn vooral voorschrijvend van aard. 7.3.1 Compliance Theory Het gedrag van mensen volgens een norm of regel wordt compliance genoemd (Papastravou, 1996). In het Nederlands kan dit ‘navolgen’ genoemd worden. Het navolgen van normen of regels is ook van toepassing tijdens incidenten: als de informatie die tijdens een noodsituatie beschikbaar is aan de mensen in een gebouw zo is opgesteld dat mensen geneigd zijn deze aanwijzingen na te volgen, verhoogt dit het vermogen om effectief te evacueren (de zelfredzaamheid) van de mensen in dat gebouw. Compliance theory biedt inzicht in de relevante factoren. Navolging is afhankelijk van een aantal factoren. Als eerste de relatie tussen de regelgever en diegene die de regel op moet volgen. Een voorbeeld is de rol die autoriteit of geloofwaardigheid speelt. Een aanwijzing wordt sneller opgevolgd als deze gegeven wordt door iemand met veel autoriteit (of iemand die eruit ziet alsof hij veel autoriteit heeft) of iemand die geloofwaardig overkomt. Ook vrienschap kan een rol spelen. Een aanwijzing wordt sneller opgevolgd als deze gemaakt wordt door vrienden of door iemand die mensen aardig vinden. Andere relevante factoren betreffen de kennis van de regels: het bewust zijn van de aanwezige of dichtstbijzijnde nooduitgangen en vluchtroutes; weten mensen dat zij het gebouw zo snel mogelijk dienen te verlaten als het alarm gaat; consequentheid of betrokkenheid. Als mensen zich betrokken voelen bij regelgeving, zullen zij eerder gevolg geven aan aanwijzingen die consequent zijn met die regels. Daarnaast zullen mensen hun gedrag laten beïnvloeden door sociale validatie: wat doen andere mensen, wat denken mensen dat anderen zullen doen. Het gedrag is voor een groot deel afhankelijk van het gedrag van andere mensen en onze verwachtingen over het gedrag van andere mensen. Daarnaast is de mate van voorbereiding op onverwachte gebeurtenissen van belang; is iedereen erop attent gemaakt hoe te reageren in geval van een noodsituatie. Tevens is het afhankelijk van cultuur hoe er wordt gereageerd op bijvoorbeeld aanwijzingen van autoriteiten en hoe men staat tegenover alarmbellen.

7.3.2 Attitude Theory De attitude van mensen bepaalt mede hoe zij reageren op een opdracht tot evacuatie. De term attitude staat voor de houding die mensen hebben tegenover een bepaald onderwerp, de mening die mensen over een onderwerp hebben. Attitudemodellen (zie Figuur 1) beschrijven de factoren waarlangs attitudes beïnvloedbaar zijn of hoe de attitudes het gedrag beïnvloeden. De attitude theorie kan toepassing vinden op de houding van mensen (in groepen) vóór een evacuatie. Het gaat hier dan om de attitudes van mensen over het geldende gezag, attitudes over de geloofwaardigheid en autoriteit van het gebouwmanagement. Als iemand goed getraind is in het ontruimen van een gebouw of betrokken is geweest bij het opstellen van het noodplan, zal deze persoon een andere attitude hebben tegenover een ontruiming dan wanneer dit niet het geval is. Als er gebruik

82

wordt gemaakt van de attitudemodellen om te kijken hoe attitudes gevormd worden zouden attitudes over het ontruimen van een gebouw of gebied beïnvloed kunnen worden.

Figuur 1 Attitude model 7.3.3 Beslissen onder tijdsdruk Proulx (2002) onderkent dat er een verschil bestaat tussen besluitvorming in alledaagse situaties en besluitvorming tijdens incidenten. De besluitvorming is namelijk van groter belang, aangezien het om leven en dood gaat. Verder is er slechts beperkte tijd beschikbaar om een besluit te nemen dat onherroepelijk kan zijn en moet het besluit worden genomen op basis van beperkte en twijfelachtige informatie. Deze informatie wordt verkregen uit de omgeving (tijdens een noodsituatie) en uit eerdere ervaringen. Volgens Dowling (1999) reageren mensen die niet in een noodsituatie zitten in de normatieve beslisstijl (dat wil zeggen idealiter) volgens de zes stappen van probleem oplossen. Als eerste wordt het probleem geïdentificeerd. Dan volgt er een analyse van het probleem. Vervolgens worden er mogelijke oplossingen gegenereerd en wordt er een oplossing gekozen en gepland. Dan wordt de oplossing uitgevoerd en als laatste wordt deze geëvalueerd. Deze methode is afhankelijk van mentale energie, ongelimiteerde tijd en relevante informatie. In een noodsituatie staat er echter veel op het spel, er is een hoge tijdsdruk, de gebeurtenissen zijn dynamisch, er is sprake van onzekerheid over de situatie, er wordt onduidelijke informatie gegeven, er zijn meerdere partijen bij betrokken. Door Dowling (1999) worden ook mogelijke beslisstijlen van individuen tijdens incidenten benoemd. Dit zijn de intuïtieve en de naturalistische beslisstijl. Volgens de intuïtieve beslisstijl kunnen in een bekende situatie beslissingen bijna automatisch gemaakt worden en worden alternatieven onbewust gegenereerd en gewogen, gebaseerd op ervaring (bijvoorbeeld het met de auto stoppen voor een rood verkeerslicht). Een beslissing volgens de naturalistische beslisstijl wordt beschreven als een proces. Hierbij beslist het individu op basis van impliciete voorstellingen en interpretaties van de staat van de wereld (bepaalde omgeving), een proces (bijvoorbeeld een flight deck, trauma centrum, militaire operatie) en veel informatiebronnen. Dit proces is erop gericht tevreden te stellen (een voldoende oplossing) en niet te optimaliseren (een optimale oplossing), omdat hier geen tijd voor is. Enkele kenmerken van een situatie waarin wordt teruggevallen op naturalistic decision making zijn onduidelijke doelen, onzekerheid en onduidelijkheid, ontbrekende data vanuit veel 83

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN bronnen, dynamische omstandigheden, meerdere spelers en ervaren beslissers. Veel beslissingen worden genomen op basis van herkenning. A model of occupant decision making in office building fire emergencies Saunders (1995) heeft een prescriptief model ontwikkeld (zie Figuur 4) dat in de toekomst gebruikt kan worden om het gedrag van mensen in een brand in een kantoorgebouw te voorspellen en beïnvloeden. Het model geeft aan hoe mensen beslissingen kunnen nemen over hun gedrag. In Figuur 2 wordt het model weergegeven dat Saunders (1995) gebruikt als basis voor haar model over beslissen tijdens een brand in een kantoorgebouw.

Physical Event

Detection of Cues

Definition of Situtaion

Fire Detect: *Properties of fire *Alarm *Indications from others *Alarm-Indications from others

New Information

Fire

Fire Failure to detect

No Fire

Coping Behaviour

*Suppress / contain dire *Warn / rescue others *Activate alarm system *Protect self *Remove property from fire *Seek information *Preparation for further action *Panic *Escape *No action

Figuur 2. Model of human behaviour in a fire emergency Saunders (1995) combineert het model uit Figuur 2 met het conflict-theory-analysis model van Janis en Mann. Volgens Janis en Mann (in Saunders, 1995) zijn er zeven criteria om te beoordelen of de beslissing van iemand van een hoge kwaliteit is. Als eerste moet een groot aantal alternatieven grondig overwogen worden. Dan worden alle doelen die vervuld moeten worden in overweging genomen. Vervolgens wordt voorzichtig gewogen wat er bekend is over de kosten en baten en de onzekerheden van zowel negatieve uitkomsten als positieve uitkomsten. Daarna wordt er intensief gezocht naar nieuwe relevante informatie om te evalueren. Als vijfde wordt alle nieuwe informatie overwogen, de positieve en negatieve gevolgen van alle alternatieven worden opnieuw onderzocht en als laatste worden er gedetaileerde voorbereidingen getroffen voor het gekozen alternatief. Als één of meer van deze criteria niet wordt gevolgd, wordt aangenomen dat er een defect is in het beslisproces. Hoe meer defecten er aanwezig zijn, des te groter is de kans op onverwachte tegenslag en spijt, welke het willen terugdraaien van de beslissing bevorderen. De conflict-theory-analysis-model van Janis en Mann (Figuur 2) identificeert vijf ‘coping’methoden die belangrijk zijn voor de kwaliteit van het nemen van een beslissing onder psychologische stress.

84

Figuur 3. Janis en Mann conflict-theory model In Figuur 4 is het model te zien dat Saunders heeft ontwikkeld aan de hand van de twee bovenstaande modellen:

85


Figuur 4. Beslismodel van Saunders voor een brand in een kantoorgebouw. Het laagste stressniveau in Figuur 4 geeft aan dat het coping-patroon van de beslisser is om de signalen te negeren of verkeerd te interpreteren (unconflicted inertia). Aan het andere uiteinde zijn de dreigingen stressniveaus erg hoog omdat er grote verliezen verwacht worden. In dit stadium zijn de kansen om nog te kunnen ontsnappen kleiner geworden en is er niet veel tijd meer om een effectieve beslissing te nemen. Dit model is ontworpen om geïntegreerd te worden met andere numerieke modellen. Deze modellen beschrijven bijvoorbeeld de ‘fire cues,’ gebouwkenmerken, brandalarm systeem en de grootte en verspreidingssnelheid van de brand en rook. Deze data kan gebruikt worden om de veiligheid van een gebouw te bepalen. Ook Au, Ryan en Carey (1993) hebben onderzoek gedaan naar de fasen die worden doorlopen tijdens een noodsituatie voordat er wordt overgegaan tot evacueren. De fasen die zij vinden kunnen ook worden gevonden in het model van Saunders. Fase 1: Bemerken. Veranderingen in de omgeving/ Aanwezigheid en duidelijkheid van gegeven informatie; Fase 2: Interpreteren. Inhoud van informatie / Informatie bron / Kennis, ervaring en verwachtingen; Fase 3: Beslissen. Kennis en ervaring / Doel / Alternatieven en keuzes maken / Gevolgen / Mentale staat en emoties; Fase 4: Handelen. Fysieke omstandigheden / staat van de omgeving op verschillende momenten. Informatieve waarschuwingen en het verbeteren van de communicatie

86

Een manier om de zelfredzaamheid te bevorderen is om informatie te geven over de noodsituatie en wat er gedaan moet worden. De eerste fasen in een brand worden gekarakteriseerd door ambigue fysieke omstandigheden en onzekerheid. De meeste eerste aanduidingen van een brand die verkeerd geïnterpreteerd worden zijn akoestische signalen (Tong and Canter 1984). Voor reacties op een brandalarm geldt dat hoe vaker alarmsignalen gehoord worden, des te lager de effectiviteit wordt. De meeste mensen interpreteren een brandalarm alleen als zodanig indien zij aanvullende informatie ontvangen of als zij al bekend zijn met het alarm; een alarm alleen zal geen veilig gedrag initiëren. Om de communicatie naar de mensen in een gebouw te verbeteren moeten de volgende punten volgens Tong en Canter in acht worden genomen. Specificeer als eerste welke informatie moet worden gegeven. Haal dan alle overbodige informatie uit de waarschuwing. Gebruik displays om de belangrijkste informatie te communicerenen herhaal de boodschap via verschillende media, bijvoorbeeld verbaal en visueel. Neem de tijd voor de waarschuwing en zorg voor feedback over het overkomen van de informatie. Vraag om bevestiging, verduidelijking en herhaling en moedig face-to-face communicatie aan waar mogelijk. Probeer tot slot de communicatie capaciteiten van het personeel te vergoten en standaardiseer effectieve en veilige communicatie.

7.4. Onderzoeksvragen voor vervolg Naar aanleiding van het stuk van Tong en Canter in paragraaf 7.3.3. over informatieve waarschuwingen is de volgende vraag interessant om te onderzoeken: 1. Welke factoren beïnvloeden het opvolgen dan wel negeren van waarschuwingen? Het stuk van Proulx en Sime in paragraaf 7.2.2 over het geven van informatie om mensen over te halen direct te gaan evacueren resulteert in de onderstaande vraag: 2. Wat is het optimum van de hoeveelheid en de inhoud van waarschuwingsinformatie voor een zo kort mogelijke responstijd? Deze vraag dient vergelijkend onderzocht te worden in relatie tot diverse typen openbare waarschuwingssystemen, typen gebruik en incidentomstandigheden. Welke factoren zijn van invloed op het gedrag van mensen? Wat is het optimum in de hoeveelheid en inhoud van de te geven informatie? Via welke media dient deze informatie verspreid te worden om zoveel mogelijk mensen zo snel mogelijk te bereiken? Hoe wordt er gereageerd op de informatie? Om de categorisatie uit het model van Lerup (Tabel 3) in te kunnen vullen is er onderzoek nodig naar de frequentie van de mogelijke gedragingen in een noodsituatie. Deze frequenties kunnen ook gebruikt worden voor het kwantificeren van het model van Saunders. 3. Welke typen gedragsreacties bij acute incidenten komen voor in welke mate bij welke (groepen) mensen? Een ander punt van belang is het voorkomen van het volgen van een groep naar de hoofduitgang, in plaats van het vinden van een dichtstbijzijnde nooduitgang, als de evacuatie eenmaal in gang is gezet: Is achternalopen naar de hoofduitgang bij ontvluchting te voorkomen? Noodvluchtwegen blijven vaak ongebruikt doordat mensen achter elkaar aanlopen, in plaats van te overwegen wat de meest kansrijke weg is om een veilige plaats te bereiken.

87

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Het vervolgonderzoek zal zich vooral moeten richten op de uitwerking en precisering van de invloedfactoren op het gedrag van mensen tijdens incidenten om zo te komen tot een overzicht van factoren die de zelfredzaamheid kunnen of zullen beïnvloeden. Het einddoel zal zijn te komen tot een opsomming van mogelijke maatregelen om zelfredzaamheid in een gebouw bij brand te optimaliseren, zodat het aantal slachtoffers bij brand verder terug wordt gebracht.

7.4.1 Het uitvoeren van onderzoek naar het gedrag van mensen tijdens incidenten Het is moeilijk om onderzoek te doen naar het gedrag van mensen tijdens incidenten. De gebeurtenissen zijn zeer zeldzaam en onvoorspelbaar (studies kunnen moeilijk van tevoren opgezet worden). Er zal dus gebruik moeten worden gemaakt van bestaande ongevalbeschrijvingen. Een andere mogelijkheid is om experimenteel onderzoek te doen dat een bepaalde situatie zo goed mogelijk nabootst. Mensen die het meegemaakt hebben zijn moeilijk te ondervragen, door soms emotionele traumatische ervaring. Er moet zeer voorzichtig worden omgegaan met overlevenden van een ernstige ramp. Mensen met de belangrijkste informatie kunnen zijn overleden tijdens het incident. Er kan wellicht via overlevenden informatie verkregen worden over het handelen van de mensen die zijn overleden. Het lokaliseren van incidenten en de mensen die erbij betrokken waren is na verloop van tijd erg moeilijk. Het na een ernstige brand in een gebouw snel en zorgvuldig reconstrueren van de gebeurtenissen is van groot belang voor onderzoek naar evacuatiegedrag.

88

Referenties Au, S. Y. Z., M. C. Ryan, et al. (1993). Key principles in ensuring crowd safety in public venues. ENgineering for crowd safety. R. A. Smith, Dickie, J.F., Elsevier science publishers: 133143. Bellamy, l. j. (1989). ‘Informative fire warning systems.’ Fire Surveyor (4, august 1989): 17-23. Bryan, J. L. (2002). Behavioral response to fire and smoke. The SFPE handbook of fire protection engineering. Quincy, Massachusetts, The National Fire Protection Association: 3_315-3_341. Dowling, D. (1999). ‘Problem solving and decision making.’ Fire Engineers Journal 59(199): 1117. Goldberger, L. and S. Breznitz, Eds. (1993). Handbook of stress. NY, The Free Press. Gwynne, S., E. R. Galea, et al. (2002). An investigation of the aspects of occupant behavior required for evacuation modelling. Evacuation from fires. P. R. DeCicco. Amityville, NY, Baywoo Publishing Company, Inc. 2: 31-72. Lerup, L., D. Cronrath, et al. (1990). fires in nursing facilities. Human behaviour in fires. Canter london, david fulton: 155-180. Pauls, J. (1984). ‘The movement of people in buildings and design solutions for means of egress.’ Fire Technology 20(1): 27-47. Proulx, G. (2002). ‘Cool under fire.’ Fire Protection Engineering(16): 23-25. Proulx, G. (2002). Movement of people: the evacuation timing. The SFPE handbook of fire protection engineering. Quincy Massachusetts, usa, The National Fire Protection Association: 3_342-3_366. Proulx, G. and J. D. Sime (1991). To prevent ‘panic’ in an underground emergency: why not tell people the truth? The third international symposium on fire safety science, Edinburgh, UK, London: Elsevier Applied Science, 1991. Purser, D. A. and M. Bensilum (2001). ‘Quantification of behaviour for engineering design standards and escape time calculations.’ Safety Science 38(2): 157-182. Saunders, W. L. (1995). A model of occupant decision making in office building fire emergencies. asiaflam ‘95, kowlppn, hong kong, interscience communications limited, london. Smith, R. A. and J. F. Dickie (1993). Engineering for crowd safety. London, Elsevier Science Publishers b.v. Tong, D. and D. Canter (1984). ‘informative warnings: in situ evaluations of fire alarms.’ Fire safety journal 9(3): 267-279. Wood, P. G. (1990). A survey of behaviour in fires. Human behaviour in fires. Canter London, David Fulton Publishers ltd: 83-96.

89


Deel III Ruimte

90

8. Een bouwkundig perspectief op evacuatie uit gebouwen Margrethe Kobes

8.1. Inleiding Dit hoofdstuk richt zich op de bouwkundige aspecten van zelfredzaamheid. De zelfredzaamheid heeft betrekking op handelingen van mensen in relatie tot een veilige ontvluchting. Omdat brandbestrijding in sommige gevallen niet meer mogelijk is, of een getroffen actie niet altijd effectief blijkt, is ontvluchting de allerlaatste handelingsmogelijkheid voor zelfredding. Zodra ook ontvluchting niet meer mogelijk is, en daardoor redding door hulpverleners nodig is, zal geen sprake meer zijn van zelfredzaamheid. Dit hoofdstuk is vooral gericht op de zelfredzaamheid in relatie tot ontvluchting bij brand en niet op de zelfredzaamheid in de zin van brandbestrijding. In dit hoofdstuk wordt eerst in paragraaf 8.2 ingegaan op de internationaal toegepaste terminologie voor zelfredzaamheid. In paragraaf 8.3 worden de bepalingsfactoren voor de mate van zelfredzaamheid van mensen beschreven. Vervolgens komt in paragraaf 8.4 een theoretisch perspectief aan de orde op individuele en collectieve evacuatie uit gebouwen. In paragraaf 8.5 wordt afgesloten met onderzoeksvragen voor vervolg.

8.2. Wat is zelfredzaamheid: terminologie van evacuatie uit gebouwen In de literatuur is nagegaan welke terminologie internationaal wordt gebruikt om het Nederlandse begrip ‘zelfredzaamheid’ aan te duiden. Hierbij is met name gezocht in literatuur met betrekking tot bouwkundige brandveiligheid en ontruimingsevaluaties. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt in een positieve omschrijving en in een negatieve omschrijving, hierna aangeduid als ‘zelfredzaamheid’ respectievelijk ‘niet-zelfredzaamheid’. Daarnaast is er sprake van een tussenvorm, die hierna wordt aangeduid als ‘verminderde zelfredzaamheid’. Zelfredzaamheid in positieve zin wordt ook genoemd (eng.) the ability to adapt to unforeseen events, critical to survival; self-evacuation; evacuation capability; ability to respond; occupant response; ability to solve problems during fire emergencies. Niet-zelfredzaamheid wordt ook genoemd (eng.) incapacitation; inability to take effective action to accomplish one’s own escape from fire. Bij verminderde zelfredzaamheid wordt verwezen naar speciale groepen mensen: evacuation capability-impaired of mobility-impaired occupants; impaired ability to escape. In tabellen 1 tot en met 3 is een aantal termen genoemd die in het onderzoek naar evacuatie uit gebouwen gehanteerd worden om het gedrag, de handelingen van mensen aan te duiden49. Tabel 1: Termen uit literatuur met betrekking tot zelfredzaamheid Term Ability to adapt to unforeseen events

Omschrijving Ability to adapt to unforeseen events, critical to survival.

Toepassing Referentie Built environment Groner, 2001

49

Van sommige termen zijn in de literatuur en op websites definities gegeven, maar van een aantal is in de betreffende literatuur geen definitie teruggevonden. Bij de inventarisatie van begripsomschrijvingen is ook buiten het vakgebied van de bouwkunde gezocht. De vanuit bouwkundig perspectief toepasbare termen en omschrijvingen zijn in het overzicht meegenomen.

91

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Evacuation capability Ability to solve problems during fire emergencies Ability to respond to something abnormal Occupant response to fire emergencies Autonomy

Resilience

Self-evacuation

-

Built environment Rudadiri et al, 1997 Built environment Groner, 2001

-

Evacuation

Sandberg, 1997

-

Evacuation

Purser & Bensilum, 2001

The capacity (of a system) to maintain its viability in various changing environments. The ability at every level to detect, prevent and if necessary, handle disruptive challenges. Self-initiated movement of people from the at risk area to a place of safe refuge.

Evacuation modelling

Thalmann et al., 2000

Emergency or disaster

British Red Cross, 2004

Bushfires

www.afac.com.au

Van deze begrippen verwijst een aantal naar de vermogens van mensen, gegeven een uitdagende situatie of een brandsituatie: het vermogen om zich aan te passen, problemen op te lossen of om te reageren. De termen ‘autonomie’ en ‘veerkracht’ (resilience) hanteren niet zozeer het perspectief van (vermogens van) personen maar van systemen: wanneer een gebouw, zijn gebruikers en zijn veiligheidsvoorzieningen worden opgevat als een systeem, zit zelfredzaamheid vervat in het vermogen van het systeem om gebruikers te laten ontkomen aan de effecten van brand. De omschrijving ‘self-evacuation’ of zelfevacuatie komt het dichtst in de buurt van de werkdefinitie van zelfredzaamheid zoals genoemd in hoofdstuk 2 (paragraaf 2.2): de handelingen van burgers om vanuit een bedreigde omgeving (the at risk area) zelfstandig en/of met hulp van aanwezige anderen (self initiated movement) een ruimte te bereiken die niet bedreigd wordt door het ongeval of de effecten daarvan (a place of safe refuge). Tabel 2 Termen uit literatuur met betrekking tot niet-zelfredzaamheid Term Incapacitation

Affiliative behaviour

Omschrijving Inability to take effective action to accomplish one’s own escape from fire. Affiliative behaviour for interpretation of an ambiguous situation.

Toepassing Escape out of buildings

Referentie Gann, R.G., 2004

Crowd management

Sime, 1995

De negatieve tegenhanger van zelfredzaamheid als ‘vermogen’ is het ‘onvermogen’ (inability) van mensen om zich in veiligheid te brengen. De term ‘affiliative behaviour’ geeft aan dat het gedrag van een persoon kan worden beïnvloed door de opvattingen en gedragingen van andere personen in de directe omgeving. In feite refereert de term aan de werking van groepsfactoren. Wanneer iemand affiliatief gedrag vertoont, dan zoekt deze persoon informatie/bevestiging van een autoriteit of bekende anderen om de afwijkende situatie te kunnen inschatten. Mogelijk verschillen mensen naar de mate waarin zij geneigd zijn tot affiliatief gedrag (zie ook hoofdstuk 7, paragrafen 7.2.3 en 7.3.1). Tabel 3 Termen uit literatuur met betrekking tot verminderde zelfredzaamheid Term Evacuation capability of mobility-impaired

92

Omschrijving -

Toepassing Built environment

Referentie Rudadiri et al, 1997

occupants Impaired ability to escape Vulnerable population groups

Elderly people, children and people with disabilities.

Escape out of buildings Crowd management

Gann, R.G., 2004 Sime, 1995

Bij verminderde zelfredzaamheid verwijst de literatuur vooral naar beperkingen van mensen die maken dat zij minder dan ‘gemiddeld’ mobiel zijn. Verminderd mobiele personen kunnen gezond zijn, waarbij hun mobiliteit bepaald wordt door een kenmerk als leeftijd, zoals bij kinderen en ouderen. Mensen kunnen ook verminderd mobiel zijn door geestelijke beperkingen die hun vermogen verminderen om zelfstandig een evacuatiebeslissing te nemen, dan wel door lichamelijke handicaps aan het loopvermogen. Aan de termen voor zelfredzaamheid wordt in de literatuur een fasering verbonden van handelingen van mensen in een noodsituatie (zoals ‘blussen’ of ‘evacueren’), onder verwijzing naar het (bedoelde) effect van deze handeling. De bedoelingen of intenties die mensen met hun gedrag bij brand hebben zijn: • het beperken van schade (mitigate damage); • overleving (survival; maintain viability; movement to a place of safe refuge) • ontvluchting bij brand (effective action to accomplish one’s own escape from fire; escape from fire) De fasering van handelingen van mensen is volgens de bronnen genoemd in tabel 1 tot en met 3: 1. Voorbereiding (being prepared for the future; to be prepared for any eventuality); 2. Kennis van mogelijke acties (knowledge of appropriate actions; having the necessary resources); 3. Bewustwording en herkenning van gevaar (detect disruptive challenges); 4. Besluitvorming: • interpretatie van situatie (interpretation of ambiguous situation); • interactie met anderen (affiliative behaviour for interpretation of an ambiguous situation); • probleemoplossend vermogen tijdens incidenten (ability to solve problems during fire emergencies). 5. Actie: • initiatief (initiation of behavior; self-initiated movement; capability to react); • omgaan met onverwachte situatie/ onzekerheid (adapt to unforeseen events; cope with eventualities that may befall; respond to something abnormal; ambiguous situation); • omgaan met verandering (manage prospective situations; maintain viability in changing environment; react in adverse situation); • verplaatsing (movement to a place of safe refuge; escape from fire). Dit hoofdstuk gaat hierna vooral in op de laatste fase van een handeling in het kader van zelfredzaamheid: de (re)actie op de noodsituatie. Het betreft de ‘movement’ fase van evacuaties (zie hoofdstuk 7 paragraaf 7.1). De betekenis van kennis en informatie, bewustwording en besluitvorming is behandeld in hoofdstuk 7.

8.3. Bepalingsfactoren voor zelfredzaamheid In dit hoofdstuk wordt zelfredzaamheid, op basis van voorgaande paragraaf, als volgt gedefinieerd:

93

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN De handelingen van burgers in een gebouw om bij brand (signalen van gevaar waar te nemen, te interpreteren en op het juiste moment, zonder externe professionele hulp) effectief te evacueren. Met effectief wordt bedoeld: met overleven als uitkomst. De mate waarin mensen in gebouwen zullen overgaan tot daadwerkelijke evacuatie50 lijkt bepaald te worden door alertheid, mobiliteit, sociale verwantschap, rolverwachting, bekendheid met het gebouw, fysieke positie, actuele taak/activiteit, focus punt, bekendheid met evacuatieroutes, signalering en communicatie (Sandberg, 1997). De vermogens van verminderd zelfredzame51 personen bij brand worden bepaald door individuele kenmerken, de mate van hulpbehoevendheid, het gebouwontwerp en omgevingsfactoren (Rudadiri et al, 1997). De dreiging die uitgaat van een brand in een gebouw hangt af van de locatie en omvang van de brand en de snelheid van de branduitbreiding. De brandontwikkeling wordt sterk bepaald door de technische kenmerken en bouwkundige staat van het gebouw. De dreiging van de brand staat niet op zichzelf maar bestaat alleen voor zover mensen aanwezig zijn en effectieve actie ondernemen om zich daaraan te onttrekken. Er zijn vier groepen van factoren die in complexe interactie uitmaken of mensen zelfredzaam zijn, dat wil zeggen of het doel van effectieve evacuatie, dat is overleving, bereikt wordt. Dit zijn: 1. gedragsgerelateerde factoren; 2. brandgerelateerde factoren (brandontwikkeling); 3. ontwerptechnische factoren (fysiek); 4. omgevingsgerelateerde factoren (sociaal). Deze vierdeling in factoren is afgeleid van de ‘Haddon matrix’. Dit model is in de jaren zeventig van de vorige eeuw ontwikkeld om op systematische wijze interventiestrategieën te koppelen aan de oorzaken van verkeersongevallen. Later is het model toegepast op de preventie van vele andersoortige ongevallen (Runyan, 1998). Het model is in figuur 1 weergegeven. Op de horizontale as worden vier risicofactoren onderscheiden, namelijk de persoon, de letselbron (intermediair), de fysieke omgeving en de sociale omgeving52. Op de verticale as worden drie fasen van een incident weergegeven, namelijk de fase van het pre-incident, het incident en het post-incident. Zo kan per fase en risicofactor een mogelijke interventiestrategie ontworpen worden.

50

Sandberg hanteert daarbij de term ‘the occupant’s ability to respond to something abnormal’. Mobility-impaired persons. 52 De originele termen, zoals door Haddon gehanteerd, zijn: Host, Agent/Vehicle, Physical environment en Social environment. 51

94

Pre-incident (voordat de brand ontstaat) Incident (tijdens de brand) Post-incident (nadat personen gewond zijn geraakt door eerste orde of tweede orde effecten)

Gedragsgerelateerde factoren

Brandgerelateerde factoren

Ontwerptechnische factoren

Omgevingsgerelateerde factoren

Interventie A1

Interventie B1

Interventie C1

Interventie D1

Interventie A2

Interventie B2

Interventie C2

Interventie D2

Interventie A3

Interventie B3

Interventie C3

Interventie D3

Figuur 1 Haddon-matrix

8.3.1 Gedragsgerelateerde factoren De gedragsgerelateerde factoren betreffen de kenmerken van personen (geslacht, leeftijd, mobiliteit, sociale bindingen, persoonlijkheid) en de wijze waarop deze persoonskenmerken de vluchtreactie bepalen in interactie met gebouwkenmerken (indeling, plattegrond, gebouwfunctie53 e.a.) (Purser & Bensilum, 2001; Proulx, 2001; Gwynne et al, 1999).

8.3.2 Brandgerelateerde factoren De brandgerelateerde factoren betreffen voornamelijk de brandkenmerken waaronder waarneembaarheid, snelheid van brandontwikkeling (Purser & Bensilum, 2001; Proulx, 2001; Gwynne et al, 1999) en de mate van rookontwikkeling. Aangezien dood bij brand doorgaans wordt veroorzaakt door inhalatie van rook en toxische gassen (Gann, 2004), zijn met name de rookontwikkeling en de snelheid van de (re)actie door de bedreigde personen van invloed op de zelfredzaamheid. Effectieve evacuatie of overleving is dan de resultante van de brandgerelateerde en gedragsgerelateerde factoren. Kennis en aannames van aanwezigen over brandontwikkeling is vaak onjuist, waardoor mensen niet doen wat ze zouden moeten doen, of zelfs zichzelf nog meer in gevaar brengen (Proulx, 2001). Zo wordt de snelheid van branden rookontwikkeling door veel mensen onderschat. Ook het verstikkende gevaar van rook wordt veelal niet onderkend (Proulx, 1997). Dit wordt het ‘friendly fire syndrome’ genoemd (Purser en Bensilum, 2001). Verder blijkt uit diverse evaluaties dat mensen bij onverwachte gebeurtenissen in eerste instantie vasthouden aan de rolverwachtingen, die passen bij de functie van het gebouw waarin zij zich bevinden, en het gevaar negeren.

53 Mensen gedragen zich in een theater anders dan in een winkel of bijvoorbeeld een hotel. Deze gedragingen kunnen getypeerd worden als ‘rolverwachtingen’. Deze rolverwachtingen hebben invloed op de wijze waarop personen zich gedragen bij onverwachte gebeurtenissen, zoals een brand.

95


Friendly fire syndrome en rolverwachtingen In beeldmateriaal van een brand in een etalage van een winkel is te zien dat de brand door verschillende klanten in de winkel is opgemerkt, maar in eerste instantie wordt genegeerd, of zelfs door een moeder met kinderen vol enthousiasme van dichtbij wordt bekeken. Pas wanneer de brand zich na enkele minuten heeft uitgebreid tot een zeer gevaarlijke situatie lopen de klanten uit de winkel en is het de winkelbediende die een bluspoging onderneemt. Een andere typerend voorbeeld is de rampzalige brand in het voetbalstadion in Bradford (1985). Ook hiervan is beeldmateriaal beschikbaar. In de registratie is te zien dat op een overkapte tribune brand uitbreekt. De toeschouwers realiseren zich niet dat de rook en hitte zich onder de overkapping ophopen, waardoor de rook geleidelijk aan de lege ruimte onder kap vult en de overkapping door de hitte in brand raakt. In plaats van te blussen of te vluchten reageren de aanwezigen in eerste instantie dan ook met enthousiast gejuich op de brand. Pas wanneer de brand zich heeft ontwikkeld tot een zeer kritieke situatie, proberen de aanwezigen het voetbalveld op te vluchten. Verder constateert Sime (1995) dat aanwezigen in een gebouw, met uitzondering van lage woongebouwen, doorgaans niet reageren op de eerste tekenen van brand (vreemde geur, geluid of bewegingen) of op alarmsignalen. Op moment de aanwezigen besluiten zich te verplaatsen naar een veilig gebied kan er nog maar minimale tijd over zijn.

Zowel de gedragsgerelateerde als de brandgerelateerde factoren worden beïnvloed door de ontwerptechnische en omgevingsgerelateerde factoren.

8.3.3 Ontwerptechnische factoren De ontwerptechnische factoren betreffen de fysieke gebouwkenmerken, zoals indeling van het gebouw, inrichting van vluchtroutes, plafondhoogte, materiaalgebruik, aanwezigheid van installaties etc. Deze gebouwkenmerken hebben invloed op zowel de brandontwikkeling als op het vluchtgedrag. De brandontwikkeling wordt mede bepaald door ontwerptechnische factoren als gebouwindeling, ruimte-indeling, plafondhoogte, ventilatie en materiaalgebruik. Als bijvoorbeeld brand uitbreekt in een hoge ruimte dan zal de rook en hitte boven in de ruimte accumuleren. Hoe hoger de ruimte, hoe langer het duurt voordat de rook en hitte de personen in de ruimte bedreigen. Daardoor zal meer tijd beschikbaar zijn voor evacuatie. Als er bijvoorbeeld brand uitbreekt in een goed geventileerde ruimte, zal minder rook ontstaan in vergelijking met een brand in een slecht geventileerde ruimte. En als bijvoorbeeld een sprinklerinstallatie aanwezig is, zal een brand zich minder snel uitbreiden, waardoor ook meer tijd voor ontvluchting beschikbaar is. Het vluchtgedrag wordt onder andere beïnvloed door ontwerptechnische aspecten als de mogelijkheid voor de waarneming van gevaar (zichtlijnen, niveau omgevingsgeluid als gevolg van materiaalgebruik en gebouwinrichting, aanwezigheid van detectie- en alarmeringssystemen) en de mogelijkheid voor ontvluchting (vluchtroutes: aantal, breedte, obstakels). Zo kiezen mensen doorgaans niet voor een vluchtroute door een trappenhuis, ook als dat slechts gedeeltelijk onder rook staat. Hier is sprake van een overschatting van de intensiteit van het gevaarsaspect: een trappenhuis dat bovenin met rook gevuld is (rook trekt omhoog) wordt niet gebruikt, terwijl die in neergaande richting nog wel goed te gebruiken is. Verder wordt in het algemeen bij ontvluchting gekozen voor de ingang waardoor men binnen is gekomen, die bekend is (goede training/oefening) of waarvan in één oogopslag duidelijk is dat deze naar buiten leidt (Sime, 1995; Benthorn & Frantzich, 1996; Wassink, 2001). Ondersteuning van zelfredzaamheid door ontwerptechnische voorzieningen Met toepassing van brandbeveiligingsinstallaties is het mogelijk een brand automatisch te detecteren en te melden aan de aanwezigen in het gebouw. Een nood- en 96

transparantverlichtingsysteem54 ondersteunt de mogelijkheden van de aanwezigen om te vluchten. Ook kunnen installaties worden toegepast om een beginnende brand automatisch te blussen (sprinkler) of om de vluchtroutes vrij te houden van hitte en rook (rook- en warmte afvoerinstallatie). Een onafhankelijk brandbeveiligingssysteem55 in een gebouw zou volgens sommigen zo min mogelijk gebaseerd moet zijn op de positieve acties van de aanwezigen in het gebouw (Purser & Bensilum, 2001). Hiermee wordt bedoeld dat de veiligheid van een gebouw niet mag afhangen van het optimale vluchtgedrag van de aanwezigen. Een omgekeerde redenering is echter ook denkbaar: een gebouwontwerp moet rekening houden met het te verwachten brandgedrag en de negatieve acties van aanwezigen in nood zoals gekenmerkt door het ‘friendly fire syndrome’ en de rolverwachtingen (zie kader).

8.3.4 Omgevingsgerelateerde factoren De omgevingsgerelateerde factoren betreffen onder andere de bezettingsgraad56 en de gebruiksfunctie57 van het gebouw, het type van activiteiten die in het gebouw plaatsvinden58 en het gebouwmanagement (vrijhouden van vluchtroutes, naleving rookverbod, onderhoud van het gebouw, evacuatiemanagement ed.). De omgevingsgerelateerde factoren hebben met name invloed op het ontstaan van een onveilige situatie, zowel in eerste als in tweede orde. Zo kunnen, als na het ontstaan van brand (eerste orde) een evacuatie is ingezet, nog ongevallen als gevolg van of dóór de evacuatie ontstaan (tweede orde). Dit is met name het geval bij evacuatie door grote groepen mensen. Volgens Fruin zijn vier factoren bepalend voor de kans op ongevallen in een grote groep mensen. Deze factoren zijn: • tijd; • ruimte; • informatie; • krachten (verdrukking). Bij tijd moet hierbij gedacht worden aan het langzaam volstromen van bijvoorbeeld een theater aan het begin van een voorstelling en het in één keer leegstromen na de voorstelling. Ongelukken gebeuren vlak nadat een massa een kritische dichtheid heeft bereikt. Zo zal bij een grotere dichtheid dan 0,15 m² per persoon (ruimte) de eigen controle om zich te verplaatsen er niet meer zijn. Een onverwachtse heftige plaatselijke beweging (informatie) zal zich dan als een schokgolf voortplanten in de massa (krachten). Dit kan mogelijk verwondingen veroorzaken. Het komt bij grote mensenmassa’s relatief vaker voor dat ongelukken gebeuren vanwege het ontbreken van een front-back communicatie. De mensen aan de achterzijde van een groep weten dan niet welke enorme drukkracht zij bij de mensen aan de voorzijde veroorzaken als zij aan fysieke druk uitoefenen op mensen direct voor hen. Verder bepaalt het afhankelijke

54

Wanneer door brand de verlichting uitvalt blijft de noodverlichting (met een lagere lichtopbrengst) branden, zodat de vluchtroutes verlicht blijven. Transparanten zijn groene verlichte bordjes/armaturen die aangeven waarlangs de vluchtroute loopt (veelal met behulp van pictogrammen). 55 Automatische detectie, alarmering en eventueel automatische blussing. 56 Aantal aanwezigen per oppervlakte. 57 Typering van het gebruik van een gebouw, zoals een bijeenkomstfunctie, woonfunctie, logiesfunctie etc.. Deze typeringen worden omschreven en toegepast in de vigerende bouwregelgeving (Bouwbesluit). 58 Dit is ruimer dan ‘gebruiksfunctie’ aangezien de risico’s van activiteiten gespecificeerd kunnen worden, terwijl de risico’s behorend bij een gebruiksfunctie veel algemener zijn gesteld en niet op ieder gebouw van toepassing zijn.

97

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN gedrag van mensen in menigtes (interactie tussen personen) of er al dan niet gewonden vallen bij evacuatie (Sime, 1995). Ondersteuning van zelfredzaamheid door voorzieningen in de omgeving De analyse van Fruin (1987) maakt duidelijk dat bij het evacueren door groepen mensen de ontwerptechnische factoren en de omgevingsfactoren in nauwe relatie staan. Ofwel, de fysieke omgeving en de kennis en informatie die mensen ter beschikking staat bepalen tezamen hoe de (mensen in de) evacuerende massa zich zal gedragen. Om de effectieve evacuatie van mensen uit gebouwen te ondersteunen zullen voorzieningen daarom moeten aangrijpen op zowel het gebouwontwerp als de ‘sociale’ omgeving. Voor in gebouwen met grote open ruimtes met een hoge bezettingsgraad kunnen (fysieke en sociale) voorzieningen voor crowd-management opgenomen worden. Hierbij valt te denken aan het bewust plaatsen van obstakels op kritieke punten, of geleidingrails, om de stroming van een massa evacués te geleiden. Daarnaast is te denken aan zeer gerichte informatievoorzieningen waarschuwingssystemen (zie hoofdstuk 7).

8.4. Theoretisch perspectief: individueel en collectief evacueren Het volgt uit paragraaf 8.3, dat er een belangrijk verschil is tussen het evacueren van een individu en van een groep individuen. Bij vluchtgedrag dat resulteert in een opstopping, is er mogelijk sprake van rationeel gedrag vanuit individueel oogpunt. Dit gedrag is voor het individu echter niet doeltreffend omdat door de opstopping de kans op overleving van zowel het individu als de hele groep benadeeld wordt. De gang van mensen in een menigte kan namelijk geanalyseerd worden als een mengeling van individuele en collectieve beweging. Bij een lage dichtheid overheerst het individuele gedrag, maar naarmate mensen dichter opeen bewegen, overheerst het collectieve bewegingspatroon en dreigt alle individualiteit op te gaan in de collectieve beweging (Wassink & Hidskes, 2001). In een simulatiemodel van Vicsek (2001) wordt een mensenmenigte opgevat als een verzameling deeltjes die zich enerzijds onafhankelijk van elkaar bewegen en anderzijds zich gedraagt als één geheel. De mensen in een mensenmassa volgens dit model voldoen aan een aantal tamelijk eenvoudige natuurkundige wetten of natuurlijke principes: mensen willen één bepaalde richting op; zij willen niet te dicht op elkaar zitten en ook niet te dicht op een muur; zij volgen een leider of blijven bij de groep, ook al gaan groep of leider de verkeerde kant op (Nibra, 2001). Daarmee is er bij groepen sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen de individuele en collectieve zelfredzaamheid. De interactie tussen individuele bewegingen en de beweging van de massa tijdens een evacuatie kan voor specifieke gebouwontwerpen worden gesimuleerd. Er zijn simulatiemodellen beschikbaar, gebaseerd op deeltjesfysica, die de bewegingen van mensen uit een gebouw bij brand inzichtelijk kunnen maken. Op basis van meer inzicht in het verloop van evacuaties kan gebouwspecifiek de invloed van mogelijke ontwerptechnische voorzieningen (layout, obstakels, brandbeheersing) en omgevingsvoorzieningen (informatieen waarschuwingssystemen) worden nagebootst en beoordeeld.

8.5. Onderzoeksvragen voor vervolg 1. Wat zijn de meest kritische ontwerptechnische en omgevingsgerelateerde factoren die het effectief evacueren van mensen uit gebouwen bij brand bepalen?

98

Opmerking [MK1]: (IS DIT ONTWERPTECHNISCH OF MEER ‘OMGEVING’ ? PROBLEEM IS GROTE RUIMTE MET HOGE BEZETTINGSGRAAD – DUS OMGEVING. OPLOSSING IS PLAATSEN VAN OBSTAKEL. ALS OPLOSSING STRUCTUREEL IS – DAN ONTWERP. ALS OPLOSSING INCIDENTEEL IS (BIJV BIJ EEN EVENEMENT) – DAN OMGEVING)

Hoewel een scala van beïnvloedende factoren op het evacuatie-/vluchtgedrag in de literatuur zijn benoemd, is niet bekend in welke mate zij het overleven van evacués bepalen en hoe hun onderlinge interactie is. Deze vraagstelling kan onderzocht worden door een vergelijk te maken tussen de tijdlijn van brandontwikkeling en de tijdlijn van interpretatie van gevaar, besluitvorming en actie van personen in nood. Het tijdsaspect van brandontwikkeling kan onderzocht worden door nader onderzoek te doen naar het gedrag van brand en door het uitvoeren van brandevaluaties. Verder kunnen inzichten benut worden uit simulaties van brandgedrag, rookverspreiding en vluchtgedrag (methoden en technieken voor fire-engineering). Het tijdsaspect van het menselijke gedrag met betrekking tot evacuatie kan onderzocht worden door het houden van interviews en door het doen van testen. Hierbij kan software voor evacuatiesimulatie mogelijk ondersteuning bieden. 2. In hoeverre geeft de interactie bij evacuatie tussen gedragsgerelateerde, ontwerptechnische en omgevingsgerelateerde factoren aanleiding tot gedragsonafhankelijk, dan wel gedragsafhankelijk ontwerpen? Vanwege het bestaan van het ‘friendly fire syndrome’ en de betekenis van rolverwachtingen voor het evacuatiegedrag van mensen is het de vraag in hoeverre gebouwen en brandveiligheidsvoorzieningen juist gedragsonafhankelijk of gedragsafhankelijk moeten worden ontworpen. Deze vraag is mede te beantwoorden op basis van inzicht in bij de eerste punt genoemde kritische factoren. 3. In hoeverre houden bouwkundige voorschriften voor de diverse typen van gebruik adequaat rekening met de kritische factoren voor het effectief evacueren bij brand? Er zijn aanwijzingen (VROM-Inspectie) dat afstemming van de geldende voorschriften op het type gebruik (bijvoorbeeld bij zorginstellingen) ontbreekt. Verder is er op internationaal niveau verschil in de uitgangspunten voor bouwregelgeving. Zo is er in Nederland sprake van een voorschrijvend georiënteerde regelgeving, terwijl in de Verenigde Staten en de Scandinavische landen sprake is van een meer effectgeoriënteerde59 regelgeving. Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden moet eerst bepaald zijn welke invloed de ontwerptechnische en omgevingsgerelateerde voorzieningen op de zelfredzaamheid hebben (onderzoeksvragen 1 en 2). De vraagstelling wordt onderzocht vanuit de mobiliteit en de rolverwachtingen van verschillende type gebruikers van gebouwen. Hierbij wordt gekeken naar de interactie tussen ontwerptechnische factoren en omgevingsfactoren. Het betreft met name een inventarisatie en beoordeling van (1) aspecten van individuele en collectieve zelfredzaamheid van kinderen, volwassenen, senioren en gehandicapten (doof/blind/rolstoel/spastisch/autistisch/down syndrome/etc) en (2) rolverwachtingen bij typen activiteiten en gebouwen (popconcert/ voetbalwedstrijd/ bioscoop/ theater/ winkelen/ gedrag op stations/ school/ kantoor/ etc). 4. In welke mate zijn mensen geneigd tot en in staat om brand in gebouwen effectief zelf te bestrijden? En in hoeverre heeft dit invloed op de overlevingskansen? Indien mensen zelf beginnende branden effectief kunnen bestrijden kan de noodzaak tot ontvluchting wegvallen en de dreiging door henzelf worden weggenomen. Brandbestrijding door burgers kan derhalve een uitingsvorm van zelfredzaamheid zijn. Onderzocht moet worden in hoeverre zij in staat zijn een brand te blussen en in hoeverre zij kunnen inschatten wanneer een blusactie nog veilig is of dat gevlucht moet worden om te overleven (friendly fire syndrom). 59

Performance-based.

99


100

Referenties Benthorn, L., H. Frantzich (1996) Fire alarm in a public building. Lund University. British Red Cross (2004) Working together to support individuals in an emergency or disaster. Gann, R.G. (2004) Estimating data for incapacitation of people by fire smoke. Fire Technology 40. Groner, N.E. (2001) Intentional systems representations are useful alternatives to physical systems representations of fire-related human behavior. Safety Science 38. Gwynne, S., E.R. Galea, M. Owen, P.J. Laerence, L.Filippidis (1999) A review of the methodologies used in the computer simulation of vacuation frrom the built environment. Building and Environment 34. Nibra (2001) Overall veiligheidsplan. Grote garage onder het gebogen maaiveld te Almere. Nibra, Arnhem. Proulx, G. (1997) Misconceptions about human behaviour in fire emergencies, Canadian Consulting Engineer, 36-38. Proulx, G. (2001) Occupant behaviour and evacuation. NRCC. Proulx, G. (2002) Cool under fire. SFPE. Purser, D.A., M. Bensilum (2001) Quantification of behaviour for engineering design standards and escape time calculations. Safety Science 38. Rubadiri, L. D.T. Ndumu, J.P. Roberts (1997) Predicting the evacuation capability of mobilityimpaired occupants. Fire technology first quarter. Runyan, C.W. (1998) Using the Haddon matrix: introducing the third dimension, Injury Prevention 4, 302-307. Sandberg, A. (1997) Unannounced evacuation of large retail-stores. An evaluation of human behaviour and the computer model Simulex. Lund University. Schyns, B. (2004) The influence of occupational self-efficacy on the relationship of leadership behavior and preparedness for occupational change. Journal of Career Development 30 (4), 247-261. Sime, J.D. (1995) Crowd psychology and engineering. Safety Science 21. Smelser, N. (1962) Theory of Collective Behavior. Free Press, New York (geciteerd op internet). Wassink, J., M. Hidskes (2001) De paniekfactor. Transcript Noorderlicht VPRO uitzending 22 mei 2001. Thalmann, D., S.R. Musse, M. Kallmann (2000) From individual human agents to crowds. Informatique 1.

101


9. Een ruimtelijk perspectief op zelfredzaamheid: migratie en evacuatie uit bedreigde gebieden Nancy Oberijé

9.1. Inleiding In dit hoofdstuk wordt zelfredzaamheid beschouwd vanuit het perspectief van de ruimtelijke wetenschappen. Allereerst wordt hiertoe in paragraaf 9.2 nagegaan waar en op welke wijze het begrip zelfredzaamheid (of verwante begrippen) binnen de ruimtelijke wetenschappen wordt gebruikt60. Vervolgens wordt in paragraaf 9.3 beschreven welke theorieën er binnen de ruimtelijke wetenschappen bestaan, die relevant zijn voor het begrip zelfredzaamheid. Beschouwd wordt of deze theorieën in principe bruikbaar zouden kunnen zijn voor zelfredzaamheid bij rampen en zware ongevallen. In paragraaf 9.4 wordt beschreven welk beleid er binnen het ruimtelijke ordeningsveld bestaat op het gebied van zelfredzaamheid en zijn twee bestaande uitwerkingen beschreven waarin getracht wordt dit beleid te operationaliseren. Tenslotte is in paragraaf 9.5 een aantal onderzoeksvragen voor vervolg geformuleerd.

9.2. Begripsafbakening zelfredzaamheid Als het gaat om zelfredzaamheid en ruimtelijke ordening dan zijn er meerdere invalshoeken mogelijk. Ten eerste valt te denken aan de scheiding van gevaarlijke objecten en functies met grote aantallen personen of functies met verminderd zelfredzame personen61. Op deze manier wordt via de ruimtelijke ordening de omgeving zodanig ingericht, dat bij een ramp of ongeval bij het gevaarlijke object de eventuele evacuatie van burgers overbodig wordt. Ten tweede kan gedacht worden aan de optimale inrichting van een gebied voor het geval er een evacuatie uit het betreffende gebied plaats dient te vinden. Hiermee wordt ‘post-incident’ zelfredzaamheid, dat wil zeggen de daadwerkelijke evacuatie van een groep mensen uit een gebied gefaciliteerd. In dit hoofdstuk wordt telkens een onderscheid gemaakt tussen pre-incidenten postincidentactiviteiten. Dit betreft handelingen vanuit het perspectief van burgers om een ruimte te bereiken die niet bedreigd wordt door een dreiging/ ongeval of de effecten daarvan62. In paragraaf 9.4 is aangegeven welk beleid er vanuit het perspectief van de overheid is geformuleerd om de zelfredzaamheid van de burger te faciliteren. Zelfredzaamheid pre-incident betreft hier de volgende handelingen van burgers: • de keuze van een burger om zich te vestigen in (of te verhuizen uit) een risicovol gebied; • het treffen van maatregelen ter voorbereiding op een incident (vooraf bepalen van de vluchtroute). Zelfredzaamheid post-incident betreft hier de volgende handelingen van burgers: 60

Hiermee wordt bedoeld: disciplines als planologie en sociale geografie, die o.a. de ruimtelijke ordening en processen van vestiging en migratie van functies, burgers en bedrijven bestuderen. 61 De term ‘verminderd zelfredzame’ personen kan verwijzen naar het vermogen om zelfstandig een beslissing tot evacuatie te nemen en de lichamelijke en geestelijke vermogens benodigd voor een effectieve evacuatie. Zie ook hoofdstuk 8. 62 Zie de werkdefinitie in hoofdstuk 2.

102

• •

het zichzelf in veiligheid brengen buiten het invloedsgebied van het optredende/dreigende incident; het zichzelf in veiligheid brengen op een veilige plek binnen het invloedsgebied (hiervoor wordt in de literatuur vaak de term ‘safe haven’ gebruikt).

Het zichzelf in veiligheid brengen buiten het invloedsgebied van een incident betreft het evacueren uit een gebied. Evacuatie uit een gebied betreft een ander schaalniveau en andere typen incidenten dan evacuatie uit gebouwen bij brand, zie daarvoor hoofdstukken 2 en 3.

9.3. Theoretische perspectieven op zelfredzaamheid 9.3.1 Zelfredzaamheid pre-incident: risicomigratie Het is een gegeven, dat mensen, hetzij als reactie op een ramp die zij meemaakten, hetzij anticiperend op een mogelijke ramp (dreiging, risico), besluiten om te verhuizen naar een ‘veilig’ gebied (Kirschenbaum, 1996). Dit fenomeen kan beschouwd worden als een uitingsvorm van zelfredzaamheid. Anderszins zijn er ook mensen die, ondanks de wetenschap dat zij zich in een risicovolle omgeving bevinden, besluiten in een onveilige omgeving te blijven wonen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit een recent onderzoek naar het veiligheidsgevoel van Nederlanders (De Hond, 2005), dat: • 72% van de Nederlanders toename van overstromingen door rivieren als een reëel gevaar ziet; • gegeven een kans op een grote overstroming van eens in de 1000 jaar: • 11% van de ondervraagden niet in een dergelijk gebied zou gaan wonen; • 9% van de ondervraagden zou verhuizen als deze kans eens in de 100 jaar zou bedragen; • 61% van de ondervraagden niet zou verhuizen63. De neiging van burgers om vanwege een risico te migreren lijkt beperkt. Omgekeerd zijn er ook situaties bekend waarbij migratie náár onveilig gebied plaatsvindt (bouwen in uiterwaarden, nabij risicobronnen). De aanleiding, motivatie en resultante van dergelijke migratie kunnen inzicht geven in te verwachten migratiereacties op overheidsbeleid ten aanzien van specifieke risicobronnen. Ook kan dit inzicht bruikbaar zijn bij het formuleren van beleid op het terrein van risicocommunicatie. Een compleet inzicht in de bevorderende en belemmerende factoren voor risicomigratie is er nog niet. Duidelijk is wel dat er onderscheid gemaakt kan worden in factoren die de fysieke ruimte betreffen en factoren die betrekking hebben op het gedrag van de aanwezige personen. In een onderzoek naar de motivatie van mensen om pre-incident risicoreducerende maatregelen te nemen worden de volgende factoren genoemd (Waterstone, 1978): Ruimtegerelateerde factoren: • Afstand tot de risicobron Persoonsgebonden factoren: • (algemeen) risicobewustzijn; • eerdere risicoervaringen en daarbij opgelopen schade; • leeftijd; • geslacht; 63

Let wel, bij al deze aspecten betreft het gedrag dat mensen zeggen te zullen vertonen, waarmee niet gezegd is dat dit gedrag ook daadwerkelijk vertoond zal worden in een concrete situatie.

103


• •

aantal jaren dat men in de omgeving van de risicobron woont; eigenaar/huurder van een woning.

Onderzoeksresultaten en algemene theorieën op het gebied van migratie kunnen mogelijk inzicht bieden in het risicomigratie gedrag van burgers. Met betrekking tot migratie is er vanaf de 50-er jaren een groot aantal publicaties verschenen waarin verklaringen worden gezocht voor migratie. De allereerste theorieën (Neo-classical theorys) gaan uit van economische drijfveren en met name werkgelegenheid als belangrijkste oorzaak voor migratie (Lewis 1954, Ranis en Fei 1961, Todaro 1969, 1976). Deze theorieën verklaren echter niet, waarom, gegeven de verschillen in werkgelegenheid en salaris, sommige mensen wel en andere niet verhuizen. Blijkbaar spelen er nog andere zaken een rol. In latere publicaties zijn verklaringen hiervoor gezocht in de rol die het gezin speelt bij deze afweging (Mincer 1978) en het feit dat personen hun welvaartsniveau niet absoluut beschouwen, maar dit afmeten aan andere huishoudens binnen hun referentiegroep (Stark en Taylor 1989). Ook wordt een verklaring gezocht in het bestaan van zogenaamde migratie netwerken die migranten verbinden met het thuisfront (Massey e.a. 1987, 1998). Deze netwerken bevorderen migratie. Tenslotte bestaan er nog de zogenaamde socio-economische en socio-psychologische modellen op microniveau. De eerste theorie op dit gebied was het ‘place utility model’ (Wolpert, 1965). Volgens Wolpert is migratie een vorm van aanpassing van een individu of een groep als gevolg aan een (als zodanig ervaren) verandering in de omgeving. Indien de bruikbaarheid van de omgeving niet meer overeenkomt met het gewenste niveau, zal dat leiden tot ontevredenheid. Vervolgens zijn er volgens Wolpert drie verschillende vormen van aanpassing: het bijstellen van de behoeftes, het veranderen van de omgeving of verhuizen. Een andere theorie betreft de ‘push-pull’ benadering (Lee, 1972). Lee onderscheidt 4 bepalende factoren voor migratie: factoren in het herkomstgebied (push), factoren in het gebied van bestemming (pull), bestaande barrières en persoonlijke factoren. Het model van Wolpert en Lee zijn geïntegreerd en verder ontwikkeld in het ‘subjective expected utility model’ (De Jong en Fawsett 1981, Kalter 1997). Het uitgangspunt van dit model is dat een individu uit verschillende alternatieven dát alternatief kiest, dat hem het meeste voordeel oplevert. Bij het wegen van de alternatieven spelen de volgende factoren een rol: rijkdom, sociale status, comfort, stimulatie, onafhankelijkheid, verwantschap, moraal. Met name migratietheorieën van socio-economische en socio-psychologische aard lijken een geschikte basis om migratiegedrag in de omgeving van risicovolle objecten nader te onderzoeken, omdat de factoren die daarin centraal staan tevens van invloed zijn op de acceptatie of afwijzing van risico’s.

9.3.2 Zelfredzaamheid post-incident: evacuatie uit een gebied Vluchten of evacueren is vaak de enige juiste reactie op een noodsituatie en mensen worden hierbij gestuurd door hun natuurlijk overlevingsdrang (zie ook hoofdstukken 2 en 5). Dit geldt ook voor het evacueren door een groep mensen uit een gebied, wanneer de dreiging reëel is. Net zoals bij vluchten bij brand uit gebouwen kan ook op gebiedsniveau een spanning bestaan tussen het individueel en het collectief vermogen tot evacuatie. Het zelfredzame gedrag van ieder individu kan op omgevingsniveau kan leiden tot een minder adequate evacuatie. Wanneer vele personen gelijktijdig gebruik willen maken van dezelfde evacuatieroute kunnen ontsluitingswegen verstopt raken, aangezien deze niet berekend zijn op deze uitzonderlijke situaties. Echter, evacuatie van een populatie uit een onveilig gebied (bijvoorbeeld bij een natuurramp of –dreiging) verschilt op kenmerken van de evacuatie van mensen uit een gebouw bij brand. 104

De langere tijdsspanne, massaliteit en het openbaar karakter van de evacuatieoperatie maken het een afzonderlijk onderwerp van onderzoek naar zelfredzaamheid. Indien een populatie bij een reële dreiging in staat is het onveilig gebied te verlaten, is er sprake van zelfredzaamheid. Bij evacuatie uit een gebied is –net als bij evacuatie uit een gebouw- sprake van ruimtegerelateerde en gedragsgerelateerde en factoren. Ruimtegerelateerde factoren Er zijn in binnen- en buitenland vele modellen beschikbaar die een evacuatie van een gebied simuleren. Deze modellen zijn vaak gebaseerd op een bepaald ramptype, bijvoorbeeld: • overstroming (Evacuatie calculator en Decision support system in het kader van het project Escape in Zeeland en West Vlaanderen (Windhouwer e.a. 2004); Life Safety Model (Sakamoto e.a., 2004)); • ontsnapping giftige stof (PADRE, Sorensen e.a. 2002). Het doel van de simulatiemodellen kan variëren van visualisatie van het verloop van een evacuatie tot het ondersteunen van besluitvormingsprocessen. De meeste evacuatiemodellen gaan uit van evacuaties met auto’s maar er zijn ook speciale modellen die voetgangersstromen modelleren (NOMAD, gebaseerd op Hoogendoorn 2002, Hoogendoorn e.a. 2002). De evacuatiemodellen die uitgaan van vervoer per auto zijn met name gebaseerd op fysische concepten (Helbing 1997, Windhouwer e.a. 2004, Sakamoto e.a. 2004). Als het gaat om evacuatie van personen spelen ook sociale inzichten een rol (Helbing, 1991 en 1994, Hughes, 2000). Het is interessant de onderliggende aannames en uitgangspunten van deze modellen nader te beschouwen, aangezien deze weergeven hoe mensen met ruimten omgaan en welke factoren daarbij een rol spelen. Nader onderzoek (aan de hand van evaluatiegegevens) is nodig om deze modellen en uitgangspunten te valideren en te bepalen hoe het gebruik van de openbare ruimte bij rampen en incidenten beïnvloed kan worden. Daarnaast is er een tendens naar het koppelen van beslismodellen aan de modellen die een evacuatie kunnen simuleren. Voor zowel de voorbereiding op de rampenbestrijding als de uitvoering van een evacuatie kunnen dergelijke instrumenten nuttig zijn. Het zou interessant zijn om na te gaan welke evacuatiemodellen er voor welk type incidenten bestaan, wat de achterliggende theorieën zijn en welke modellen reeds gekoppeld zijn aan een beslismodel. Gedragsgerelateerde factoren De mate waarin burgers zelf initiatief nemen tot evacuatie of een evacuatiebevel zullen opvolgen is moeilijk te voorspellen. Wanneer als gevolg van een dreiging mensen van de autoriteiten de opdracht krijgen hun huis/ bedrijf en het gebied te verlaten, is opvolging van deze waarschuwing niet vanzelfsprekend (Van Duijn, 1995). Afhankelijk van de aard van de dreiging (natuurramp, impact op eigendom) en de verbondenheid aan huis/ bedrijf en eigendom heeft de neiging om letterlijk ‘huis en haard’ te beschermen invloed op de beslissing om al dan niet op eigen initiatief te evacueren of een evacuatiebevel al dan niet op te volgen. Een ander aspect heeft betrekking op de gevaarsperceptie. Zolang het gevaar in de beleving van de in het bedreigde gebied aanwezige personen niet reëel is, kan men genegen zijn een evacuatiebevel te negeren. Deze dimensie aan evacuatiegedrag ontbreekt bij een acute dreiging van brand uit een gebouw dat geen eigendom is. Het is de vraag in hoeverre ‘home-owner’ protection de zelfredzaamheid bevordert dan wel belemmert. Mogelijk zijn andere maatregelen ter bescherming van eigendommen mogelijk, waardoor mensen wel/eerder geneigd zijn een evacuatiebevel op te volgen en zich zo in veiligheid te brengen. In de literatuur worden de volgende aspecten genoemd die het evacuatiegedrag beïnvloeden (Riad e.a., 1998, Bernert e.a., 1952, Perry e.a., 1981): 105


• • •

• • • • • • •

• • • • •

geslacht (vrouwen zijn eerder geneigd te evacueren dan mannen); leeftijd (hierover lopen de resultaten in de onderzoeken uiteen); risicobeleving en stress (hieronder valt ook de beleving van de waarschuwingsboodschap, hoe groter de angst voor het verwachte risico en hoe reëler het risico ingeschat wordt, hoe groter de kans op evacuatie); waarschuwingssysteem; psychologisch effect van voorspellingen (de neiging van mensen om zich bij onzekere omstandigheden te baseren op datgene wat in het verleden heeft plaatsgevonden); kennis en gebruik van vakterminologie (een bottleneck in de communicatie tussen overheid en burger); sociale invloed en ondersteuning (hoe groter het sociale netwerk waarin iemand zich bevindt, hoe groter de kans op evacuatie); eerdere evacuatie ervaringen (mensen met eerder evacuatie-ervaringen zijn sneller bereid opnieuw te evacueren); afkomst (cultuurverschillen bepalen de houding van mensen ten opzichte van evacuatie/ het opvolgen van een bevel van de overheid); bezit (mensen zijn soms niet genegen hun bezit onbeheerd achter te laten, mogelijk betreft het vooral mensen die een klein sociaal netwerk hebben en zich identificeren met hun bezit (Wachtendorf, 1998); gezin (mensen willen als gezin evacueren en zullen wachten met evacueren totdat het gezin compleet is); kinderen (mensen met kinderen zijn eerder geneigd te evacueren dan mensen zonder kinderen); huisdieren (mensen die hun huisdieren niet mee kunnen nemen ondervinden problemen bij het achterlaten van hun huisdieren en zullen minder snel evacueren); mogelijkheid om elders onderdak te vinden; transportmogelijkheden.

Op basis van een verdergaande inventarisatie van beschikbare literatuur en onderzoeken kan in beeld gebracht worden over welke aspecten met betrekking tot evacuatiegedrag zekerheid bestaat en welke aspecten nog nader onderzocht dienen te worden. Onduidelijk is nog wat de meest kritische sociale factoren zijn voor effectieve evacuatie uit een gebied en in hoeverre deze beïnvloedbaar zijn door waarschuwingen, informatie en ‘bevelen’. Studie hiervan kan als basis dienen voor (nieuw) beleid op dit gebied.

9.4. Zelfredzaamheid in ruimtelijke ordeningsbeleid In Nederland wordt middels het Ruimtelijke Ordeningsbeleid een functiescheiding aangebracht tussen risicobronnen en risicodragers. Deze functiescheiding wordt bijvoorbeeld gehanteerd bij de risicobron hoog water (eindrapport Commissie Noodoverloopgebieden) en objecten met gevaarlijke stoffen (Besluit externe veiligheid inrichtingen, 2004 en de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, 2004). De afstanden die bij de functiescheiding in acht worden genomen, zijn in Nederland gebaseerd op een risicobenadering. Dit betekent dat er een kans aanwezig is, dat er een ongeval plaatsvindt (bijvoorbeeld een incident met gevaarlijke stoffen of een overstroming), waarbij effecten reiken tot in de bebouwde omgeving. Op het moment dat een dergelijk ongeval zich daadwerkelijk voordoet, is het aantal personen dat zich aan de gevolgen van het betreffende ongeval kan onttrekken afhankelijk van de reddingsmogelijkheden van de hulpverlenende instanties, alsmede van de eigen mogelijkheden van burgers om zichzelf in veiligheid te brengen (zelfredzaamheid). Een recent voorbeeld van regelgeving op het gebied van (milieu en) ruimtelijke ordening is het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi).

106

Volgens dit besluit moet bij specifieke risico-objecten worden verantwoord wat de mogelijkheden voor hulpverlening en zelfredzaamheid zijn. Besluit externe veiligheid inrichtingen In het Bevi zijn normen met betrekking tot externe veiligheid vastgelegd voor inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Centraal in het Bevi staat de risicobenadering. Hierbij worden zowel de kansen van als de gevolgen op een ongeval in beeld gebracht en uitgedrukt in de begrippen plaatsgebonden risico en groepsrisico. Vervolgens zijn er in het Bevi normen opgenomen voor het plaatsgebonden risico (PR) en het groepsrisico (GR). Het plaatsgebonden risico wordt weergegeven als een risicocontour die een kans op overlijden op een bepaalde locatie weergeeft. Feitelijk is dit een zoneringsafstand voor de ruimtelijke ordening waarbinnen geen (beperkt) kwetsbare objecten64 mogen worden gesitueerd. Het groepsrisico is een toetsingswaarde waarin de kans op het vallen van grotere aantallen slachtoffers is verwerkt. Het is gekoppeld aan de personendichtheid binnen het invloedsgebied van een inrichting met gevaarlijke stoffen. De toetsingswaarde voor het GR is geen harde norm zoals het PR, maar heeft de status van een oriëntatiewaarde, hetgeen betekent dat het bevoegd gezag mag besluiten van deze waarde in positieve of negatieve zin af te wijken. Het gaat daarbij om een politieke afweging van de risico’s tegen de maatschappelijke baten van een activiteit. De hoogte van het groepsrisico moet verantwoord worden, waarbij tevens de mogelijkheden voor hulpverlening en zelfredzaamheid moeten worden betrokken (artikel 13 van het Bevi). Dit laatste is een nieuw fenomeen in de ruimtelijke ordeningspraktijk.

Gezien het feit dat er door gemeenten nog geen ervaring is opgedaan met deze nieuwe beleidsontwikkeling, is door het ministerie van VROM een handreiking uitgegeven waarin is aangegeven hoe met deze verantwoordingsplicht en de bijbehorende afweging van de mogelijkheden voor zelfredzaamheid en rampenbestrijding moet worden omgegaan. Dit is de ‘Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico’ (zie verder). 9.4.1 Operationalisering van het begrip zelfredzaamheid Sinds de introductie van het begrip zelfredzaamheid in het ruimtelijke ordenings- (en milieu)beleid zijn er verschillende pogingen gedaan om het begrip zelfredzaamheid te operationaliseren. De meest recente zijn opgenomen in de Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico (Van der Schaaf J. e.a., 2004) en het Toetsingskader externe veiligheid spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht (Wiersma e.a., 2004). Deze worden hierna beschreven. Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico In de Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico (Van der Schaaf J. et al, 2004) wordt het begrip zelfredzaamheid als volgt neergezet: Zelfredzaamheid is het zichzelf kunnen onttrekken aan een dreigend gevaar, zonder daadwerkelijke hulp van hulpverleningsdiensten. Dit kan door schuilen en indien nog mogelijk, vluchten uit het bedreigde gebied. Hier wordt dus met name een post-incidentbenadering van zelfredzaamheid gehanteerd.

64

In het Bevi wordt onderscheid gemaakt tussen kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten. Bij kwetsbare objecten moet gedacht worden aan woningen, grote kantoorgebouwen (> 1500 m2 vloeroppervlak) of objecten waar verminderd zelfredzame personen aanwezig zijn zoals ziekenhuizen, zorginstellingen e.d.. Bij beperkt kwetsbare objecten moet onder andere gedacht worden aan bedrijfswoningen, kleine kantoren (vloeroppervlak < 1500 m2) of kleine recreatieterreinen (< 50 personen). Voor kwetsbare objecten geldt de norm voor het plaatsgebonden risico als harde grenswaarde, hier moet aan voldaan worden. Voor beperkt kwetsbare objecten geldt de norm voor het plaatsgebonden risico als richtwaarde, hier mag gemotiveerd van afgeweken worden.

107

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Volgens de Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico hangt de mate van succes van zelfredzaamheid af van de volgende twee zaken: • wat zijn de mogelijkheden van zelfredzaamheid om slachtoffers te voorkomen, gegeven het maatgevende scenario, met andere woorden: is er een handelingsperspectief bij het maatgevend scenario dat voorkomt dat een persoon slachtoffer wordt? • is het gebied voldoende ingericht om de zelfredzaamheid te faciliteren? Voor de ruimtelijke wetenschappen is met name het tweede aandachtspunt van belang. Om de openbare ruimte zodanig te kunnen inrichten, dat zelfredzaamheid wordt gefaciliteerd is echter kennis van het eerste aandachtspunt (de handelingsperspectieven bij de verschillende scenario’s) noodzakelijk. Met betrekking tot het eerste aandachtspunt wordt in de Handreiking gesteld dat de effectiviteit van de zelfredzaamheid afhangt van: • urgentie; moeten maatregelen65 worden overwogen? • haalbaarheid; is er voldoende tijd, middelen voor maatregelen? De haalbaarheid is vervolgens weer afhankelijk van de beschikbare tijd versus de benodigde tijd voor het uitvoeren van de maatregel. Daarbij hangt de beschikbare tijd af van: • tijdige vooraankondiging van een dreigend voorval; • de ontwikkeling van het scenario indien het incident heeft plaatsgevonden. Daarnaast is de haalbaarheid afhankelijk van de beschikbaarheid van middelen en de mate waarin personen kennis hebben van het gedrag dat in die situatie wordt gewenst (Van der Schaaf J. e.a., 2004 p. 45-46). Als het gaat om de inrichting van het gebied dan worden in de Handreiking de volgende mogelijkheden genoemd waarmee binnen de ruimtelijke ordening op zelfredzaamheid ingespeeld kan worden (Van der Schaaf J. e.a., 2004 p. 47): • functie-indeling; • infrastructuur; • bebouwing. Bij functie-indeling kan gedacht worden aan het vermijden van locaties waar zich personen met een lage zelfredzaamheid bevinden, of aan het vermijden van hoogbouw in de nabijheid van een risicobron. Bij infrastructuur kan gedacht worden aan een voldoende aantal vluchtwegen uit het gebied, aan een juiste vluchtrichting en aan voldoende capaciteit van vluchtwegen. Bij bebouwing geldt dat deze in ieder geval dient te voldoen aan het Bouwbesluit. Daarnaast kan gedacht worden aan situering van vluchtrichtingen tegengesteld aan de bron en aan luchtdichte afsluiting van de bebouwing. Op maatregelen op gebouwniveau is ingegaan in hoofdstuk 8. Hierop wordt in dit hoofdstuk dan ook niet nader ingegaan. Samenvattend kan gesteld worden, dat in de Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico de onderwerpen functie-indeling en infrastructuur genoemd worden als zaken die in de ruimtelijke ordening de zelfredzaamheid van personen beïnvloeden. De wijze waarop de ruimtelijke inrichting van het gebied de mogelijkheden voor zelfredzaamheid beïnvloedt is daarnaast afhankelijk van de ontwikkeling van het incident. Dit betekent dat er geen standaardveilige inrichting voor de omgeving van een risicobron/object is te geven, maar dat dit per risicobron/ object voor een maatincident bepaald zou moeten worden. De Handreiking geeft hiervoor geen verdere aanknopingspunten. Het zou interessant zijn hier

65

Met maatregelen bedoelen genoemde auteurs: evacueren of schuilen en de daarvoor benodigde activiteiten van burgers.

108

nader onderzoek naar te doen, met een bredere focus dan alleen incidenten met gevaarlijke stoffen. Toetsingskader externe veiligheid spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht Gelijktijdig met de ontwikkeling van de Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico, is door TNO het toetsingskader externe veiligheid spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht (Wiersma e.a., 2004) opgesteld. Hierin is de volgende definitie van zelfredzaamheid opgenomen: ‘De zelfredzaamheid geeft aan in welke mate de aanwezigen in staat zijn om op eigen kracht zich in veiligheid te brengen.’ Bij de uitwerking van de mogelijkheden voor zelfredzaamheid in een bepaald gebied wordt een iets bredere focus gekozen; hierbij wordt onderscheid gemaakt in (Wiersma e.a., 2004): • de voorzieningen in het gebied waarmee vluchten wordt mogelijk gemaakt (infrastructurele mogelijkheden); • de fysieke mogelijkheden van de aanwezige populatie om te vluchten; • de mate waarin men is voorbereid op de eventuele noodzaak om te vluchten of hiertoe tijdig instructies kan ontvangen (mentale mogelijkheden) (Wiersma e.a., 2004, p 15). Ook de voorbereiding op het daadwerkelijke vluchten wordt hierbij dus als zelfredzaamheid gezien. In het rapport is een meetmethode opgenomen, waarin voor drie typen gebieden een referentieniveau voor een goede zelfredzaamheid is vastgesteld. Onderscheid is gemaakt naar: • een zone waar bij de maatgevende scenario’s binnenshuis slachtoffers kunnen vallen; • een zone waar bij de maatgevende scenario’s ontruimd moet worden; • een zone waar bij de maatgevende scenario’s toxische blootstelling optreedt. Het referentieniveau is omschreven in de vorm van middelvoorschriften die gehanteerd dienen te worden bij het beoordelen van een bestemmingsplan. Daarnaast zijn criteria vastgesteld waarmee voor de onderdelen infrastructurele mogelijkheden, fysieke mogelijkheden en mentale mogelijkheden het aanwezige zelfredzaamheidsniveau kan worden bepaald. 1. Infrastructurele mogelijkheden Vatstellen of voor de bebouwing binnen de schadegebieden van de representatieve scenario’s: • aan de vereisten (ten aanzien van vluchtvoorzieningen) van het Bouwbesluit is voldaan; • het gebouw de mogelijkheid biedt om (vrijwel) luchtdicht af te sluiten (afsluitbaarheid van ventilatieopeningen en ventilatiesystemen); • de vluchtrichting het gebouw uit, van het spoor66 af is gericht, eventuele verzamelplaatsen bevinden zich niet aan de spoorse kant; • wegen zijn gericht van het spoor af, bij voorkeur loodrecht op het spoor. 2. Fysieke mogelijkheden (van de populatie) • Hoge zelfredzaamheid: het gebied herbergt functies waaraan gemiddeld weinig verminderd-zelfredzame personen deelnemen (kantoren, middelbare scholen, sportvoorzieningen); • Gemiddelde zelfredzaamheid: het gebied herbergt diverse functies die ook toegankelijk zijn voor minder zelfredzamen, zoals winkels, musea, horeca en woningen;

66

Aangezien het toetsingskader is opgesteld voor de spoorzone Dordrecht Zwijndrecht wordt hier als risicobron uitsluitend het spoor genoemd. Het spreekt voor zich dat eenzelfde benadering ook bij andere risicobronnen kan worden gevolgd.

109


•

Lage zelfredzaamheid: het gebied herbergt functies die bij uitstek worden gebruikt door verminderd zelfredzame personen, zoals ziekenhuizen, verpleegtehuizen, bejaardenoorden, kinderdagverblijven.

3. Mentale mogelijkheden • Geen specifieke voorbereiding (anders dan de landelijke campagnes m.b.t. wat te doen als de sirene gaat); • Basisvoorbereiding (binnen het gebied wordt (met enige regelmaat) een algemeen informatiepakket van de gemeente verspreid; • Gerichte voorbereiding: het gebied herbergt functies die zich er toe lenen om de gebruikers als groep te informeren op de mogelijke noodzaak tot zelfredding. Deze informatieverstrekking wordt ook daadwerkelijk verzorgd; • Goede voorbereiding: het gebied herbergt functies die zich er toe lenen om de gebruikers als groep te informeren op de mogelijke noodzaak tot zelfredding. Daarnaast worden voor grotere gebouwen (kantoren, scholen etc.) ook regelmatig ontruimingsoefeningen gehouden. Vanuit het perspectief van de ruimtelijke ordening zijn met name de infrastructurele maatregelen interessant (voor zover deze niet op gebouwniveau betrekking hebben), alsmede de maatregelen met betrekking tot de fysieke mogelijkheden van de populatie, aangezien deze bij het toekennen van toegestane functies aan het gebied kunnen worden toegepast. Als het gaat om het gestelde referentieniveau, rijst de vraag of het mogelijk is een referentieniveau te formuleren in de vorm van doelvoorschriften (prestatie-eisen) . Op deze wijze is het namelijk ook mogelijk maatregelen te treffen die een gelijkwaardig niveau van zelfredzaamheid inhouden.

9.5. Onderzoeksvragen voor vervolg Aan de hand van de uitgevoerde begripsverkenning, globale inventarisatie van bestaande theorieën, en beschrijving van het geldende beleid met betrekking tot zelfredzaamheid en ruimtelijke ordening is hierna een aantal openstaande onderzoeksvragen geformuleerd. Zelfredzaamheid pre-incident: risicomigratie 1. Welke factoren beïnvloeden de vestiging van burgers in of de migratie uit de omgeving van een risicobron? Migratietheorieën van socio-economische en socio-psychologische aard lijken een geschikte basis om migratiegedrag in de omgeving van risicovolle objecten nader te onderzoeken, omdat de factoren die daarin centraal staan tevens van invloed zijn op de acceptatie of afwijzing van risico’s. Zelfredzaamheid post-incident: evacuatie uit een gebied: 2. Welke ruimtegerelateerde factoren en welke sociale factoren zijn het meest kritisch voor effectieve zelfevacuatie uit een gebied en in hoeverre zijn deze beïnvloedbaar (bijvoorbeeld door waarschuwingen, informatie en ‘bevelen’)? 3. Welke evacuatie- en beslismodellen zijn beschikbaar en hoe verhouden deze zich tot elkaar met betrekking tot: het beoogde doel, het toepassingsgebied (incidenttype) en verkregen resultaten. Hoe betrouwbaar zijn de uitkomsten van deze modellen? Zelfredzaamheid in ruimtelijke ordeningsbeleid: 110

4. Hoe kan de optimale omgevingsinrichting per risicobron/object voor een maatincident bepaald worden voor de evacuatie van een populatie uit een gebied? 5. Is er een referentieniveau denkbaar in de vorm van doelvoorschriften (prestatie-eisen) aan de fysieke mogelijkheden van een populatie om te evacueren uit een gebied?

111

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Referenties Arango, J. (2000). Explaining migration: a critical view, International Social Science Journal, september 2000, 52: 165-283. Bernert, E.H. en Ikle, F.C. (1952). Evacuation and the cohesion of urban groups, The American Journal of Sociology, Vol 58, No. 2, 133-138. Besluit externe veiligheid inrichtingen, Besluit van 10 juni 2004 houdende milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen milieubeheer, Staatsblad 2004, 250 in werking sinds 27 oktober 2004, Staatsblad 2004, 521. Circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, 1 juli 2004. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag. Eindrapport Commissie Noodoverloopgebieden, Commissie Noodoverloopgebieden, Den Haag. Hammar, T., Brochmann, G., Tamas, K, en Faist T. (red) (1997). International Migration, Immobility and Development. Oxford: Berg. Helbing, D. (1991). A mathematical model for the behavior of pedestrians, Behavioral science 36, 298-310. Helbing, D. (1994). A mathematical model for the behavior of individuals in a social field, Journal of Mathematical Sociology 19 (3), 189-219. Helbing, D. (1997). Verkehrsdynamik. Neue physikalische Modellierungskonzepte, Springer, Berlin. Hoogendoorn S.P. en P.H.L. Bovy, (2002), Pedestrian Route-Choice and Activity Scheduling Theory and Models, accepted for Transportation Research B, Methodology. Hoogendoorn, S.P. (2002). Walker Behaviour Modelling bij Differential Games, Proceedings of the Computational Physics of Transport and Interface Dynamics Seminar, Springer-Verlag. Hond, de M. (2005). Onderzoek naar veiligheidsgevoel van Nederlanders, Arcadis. Hughes, R.L. (2000). The flow of large crowds of pedestrians, Mathematics and Computers in simulation 53, 367-370. Jong, de G.F. en Fawcett, J. (1981). Motivations for migration: an assessment and a valueexpectancy research model, in Jong, de G.F. en Gardner R.W. (red) Migration decision making, New York, Pergamon Press, p. 13-58. Kalter, F. (1997). Wohnortwechsel in Deutschland, Opladen, Leske und Budrich Kirschenbaum, A. (1996). Residential Ambiguity and Relocation Decisions: Populations and Areas at Risk, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, vol 14, no 1: 79-96. Lee, E. (1972). Eine Theorie der Wanderung, in Szell, G. (red) Regionale mobilität, München, Nymphenburger Verlagsanstalt. Lewis, W.A. (1954). Economic Development with Unlimited Supplies of Labour, Manchester School of Economic and Social Studies, 22: 139-91.

112

Massey, D.S., R. Alarcon, J. Durand en H. Gonzalez (1987). Return to Aztlan: The Social Process of International Migration from Western Mexico, Berkely and Los Angeles: University of California Press. Massey, D.S, J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, A. Pellegrino en J.E. Taylor (1998). Worlds in Motion. Understanding International Migration at the End of the Millennium, Oxford: Clarendon Press. Mincer, J. (1978). Family migration decisions, Journal of Political Economy, 86, 5: 749-773. Perry, R.W., Lindell, M.K. en Greene, M. (1981). Evacuation Planning and Emergency Management, Lexington Massachusetts, Lexington Books Ranis, G. en J.C.H. Fei (1961). A theorie of economic development, American economic review, 51: 533-65. Regeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 8 september 2004, houdende regels met betrekking tot afstanden en de wijze van berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico ter uitvoering van het Besluit externe veiligheid inrichtingen, Staatscourant 2004, 183. Riad J.K., Waugh W.L. en Norris F.H. (1998). The psychology of evacuation and the design of policy, University of Delaware Disaser Research Center, preliminairy paper 276. Ruitenberg, A.G.W. en Helsloot, I. (2004). Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, COT Instituut voor Veiligheids- en crisismanagement, Den Haag. Sakamoto, D. e.a. (2004). BC Hydro life safety model, Formal model description, Report no. E299. Schaaf Van der, J. et al. (2004). Handreiking Verantwoordingsplicht Groepsrisico. VROM, Den Haag. Sorensen, J., Shumpert, B. en Vogt B. (2002). Planning protective decision-making: evacuate or shelter-in-place?, prepared for FEMA, prepared by Oak Ridge National Laboratory, Oak Ridge, Tennessee. Stark, O. en J.E. Taylor (1989). Relative deprivation and international migration, Demography, 26,1: 1-14. Todaro, M.P. (1969). A model of labor migration and urban unemployment in less developed countries, American Economic review, Maart 1969. Todaro, M.P. (1976). Internal migration in developing countries, Geneve: International Labor Office. Waterstone, M. (1978). Hazard mitigation behavior of urban flood plain residents, Institute of Behavioral Science, Boulder Colorado, Working paper 35. Wiersma, T., Molag, M. en Ekelenkamp, J.W. (2004). Toetsingskader Externe Veiligheid Spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht, TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie, Apeldoorn. Windhouwer, C.J., Klunder G.A. en Sanders, F.M. (2004). Decision Support System Emergency Planning, Creating evacuation strategies in case of flooding, Oranjewoud/TNO-inro.

113


Terugblik

114

10. Samenvatting Het doel van deze publicatie was inzicht te bieden in de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen en vragen voor vervolgonderzoek naar zelfredzaamheid te genereren. In de voorgaande hoofdstukken hebben zes auteurs vanuit hun eigen discipline het begrip zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen verkend. Hieronder worden de bevindingen uit de hoofdstukken 3 tot en met 9 samengevat. In het volgende hoofdstuk reflecteren we op deze bevindingen en op het vervolg. 1. Bestuurlijk-politiek debat over zelfredzaamheid De inzichten uit het bestuurlijk-politiek debat over zelfredzaamheid zijn vertaald naar de zelfredzaamheid van burgers bij de preparatie op rampen. •

In het huidige bestuurlijk-politieke debat overheerst een ‘communitarische’ opvatting van burgerschap. Zelfredzaamheid wordt daarbij opgevat als een kwestie van participatie: gezocht wordt naar de mogelijkheden van betrokkenheid en activiteit van burgers in relatie tot de (veiligheids)zorg door de overheid.

•

Zelfredzaamheid is aanvullend op en komt niet in de plaats van overheidszorg. Effectieve betrokkenheid en ‘responsibilisering’ van burgers bij de preparatie op rampen vergt mogelijk meer regels en voorschriften en vergt een zeer actieve opstelling van de lokale overheid en hulpdiensten.

•

De vraag wat redelijkerwijs aan verantwoordelijkheden en ‘competenties’ van burgers verwacht kan worden, waar zij op aangesproken kunnen worden, is niet in algemene zin te beantwoorden. Sociale en culturele verschillen tussen groepen burgers zijn naar verwachting sterk bepalend voor de competenties en (georganiseerde preparatie-) activiteiten van burgers. Burgers kunnen per definitie niet voldoen aan de professionele eisen die aan de overheidshulpverlening worden gesteld.

•

De risicoperceptie van burgers is niet noodzakelijk allesbepalend voor de voorbereiding op rampen en zware ongevallen dóór burgers. De participatie van burgers hangt af van de specifieke risico’s, de geografische en sociale omstandigheden. Het kennisniveau van burgers over risico’s bepaalt mede hun opinievorming over risico’s en hun betrokkenheid bij het onderwerp. Burgers zijn actief in publieke opinievorming over risico’s, althans wanneer het gaat om specifieke doelgroepen met adequate kennis van risico’s en ‘rampenervaring’.

•

Amerikaanse vormen van burgerparticipatie voorafgaand aan rampen kunnen niet zonder meer overgenomen worden. De haalbaarheid en effectiviteit van burgerparticipatie hangen samen met de kenmerken van de civil society (burgerlijke samenleving) in een land. Actuele voorbeelden van (vrijwillige) zelforganisatie van burgers voor de preparatie op rampen en ongevallen zijn niet bekend in Nederland en Europa.

•

Burgers kunnen na rampen een grote capaciteit aan menselijke en fysieke middelen mobiliseren. Indien de overheid aansluiting wil vinden bij de zelfredzaamheid van burgers in de preparatie op rampen en zware ongevallen, dan kan zij pogingen ondernemen om de burgers te laten participeren in haar eigen activiteiten, bijvoorbeeld door toepassing van ‘participatieve methoden’ bij rampenplannen en rampbestrijdingsplannen.

115

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN 2. Lessen uit de praktijk van sociale zelfredzaamheid De lessen met sociale zelfredzaamheid zijn vertaald naar de zelfredzaamheid van burgers bij de preparatie op rampen. •

Het handelen van burgers tijdens rampen kan strijdig zijn met bestaande werkwijzen en procedures die de overheid in de voorbereidingsfase ontwerpt. Bijvoorbeeld: de neiging van mensen om gewonde of dode verwanten bij te staan is in strijd met de bestaande procedure om gewonden/doden en verwanten te scheiden. ‘Strijdigheden’ zullen tijdens een ramp mogelijk meer voorkomen, naarmate de autoriteiten en hulpdiensten de preparatie op rampen meer volgens een eenzijdige hiërarchie van overheidsdoelen, -plannen en –oefeningen uitvoeren.

•

Het is denkbaar, dat de preparatie van burgers op rampen, nadat deze eenmaal ‘getriggered’ is, wegebt vanwege een gebrekkige ondersteuning door en aansluiting van de (lokale) overheid en hulpdiensten. Autoriteiten en hulpdiensten belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding hebben mogelijk geen oog (gehad) voor de feitelijke preparatie-activiteiten van burgers na werkelijke rampen. Veel meer dan nu het geval is kan gezocht worden naar reeds bestaande burgerinitiatieven met betrekking tot rampenvoorbereiding, bij specifieke gemeenschappen die reeds slachtoffer waren van een ramp en/of die een specifiek risico vrezen.

•

Autoriteiten en hulpdiensten belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding kunnen zelfredzaamheid van burgers als zodanig niet bevorderen. Uit de ervaringen met sociale zelfredzaamheid blijkt, dat zelfredzaamheid niet begint met overheidsinitiatieven. Willen de overheid aansluiting vinden bij (preparatie-activiteiten van) burgers, dan zijn tweezijdigheid en kleinschaligheid hiervoor de uitgangspunten. Een eventuele daadwerkelijke bijdrage van burgers aan bijvoorbeeld rampen(bestrijdings)plannen dient van (georganiseerde) burgers zelf uit te gaan. Een voorwaarde hiervoor –bijvoorbeeld in proefprojecten- is concrete aanwezigheid en aanspreekbaarheid van (lokale) autoriteiten en hulpdiensten ‘in de wijk’.

3. Psychosociale aspecten van zelfredzaamheid Dit hoofdstuk is meer opiniërend van karakter en is niet bedoeld als een inventarisatie van bestaand onderzoek. •

Burgerhulp omvat: het voorkómen dat medeburgers door eigen toedoen in een dreigende situatie terecht komen; het zich voorbereiden op het geven van hulp aan medeburgers tijdens een incident en het daadwerkelijk helpen van medeburgers tijdens incidenten door bevrijden, begeleiden bij vluchten en evacueren, of door het verrichten van medische handelingen. Burgerhulp tijdens incidenten ter plaatse wordt aangeduid als ‘omstandershulp’.

•

Burgerhulp is gebaseerd op altruïsme en zal bij ieder incident waarin burgers betrokken zijn worden waargenomen. Burgerhulp is daarom een ‘gegeven’ voor de incidentbestrijding door overheidshulpdiensten.

Omstandershulp • In de huidige situatie neemt de eventuele functie van bij het incident betrokken burgers in het denken van de overheidshulpdiensten geen prominente plaats in. De burger is voor de hulpverlener het object van zijn zorgtaak, niet het subject dat zelf aan de uitvoering 116

van die taak kan deelnemen. De overheidshulpverlening gaat ervan uit dat zij zélfvoorzienend is en geen bijstand van burgers nodig heeft. •

Indien de overheid de burger voortaan ook zou zien als subject, als helpende burger, dan roept dit onmiddellijk vragen op ten aanzien van de competenties van die burgers, de risico’s, en de organisatorische en juridische verantwoordelijkheid. De bereidheid om zelf risico’s aan te gaan teneinde een ander te redden verschilt sterk tussen personen. Er bestaat onvoldoende empirisch inzicht in de omvang, aard en omstandigheden van omstandershulp op plaatsen incident c.q. rampterreinen.

Anticiperende zelfredzaamheid • De bereidheid van mensen om met risico’s rekening te houden lijkt samen te hangen met de beeldvorming over risico’s, in de media en door de overheid. De beeldvorming over risico’s, de risicoperceptie, staat onder invloed van de ‘mediageniekheid’ van rampen en de ‘verwijtbaarheid’ nadien. Schokkende en nadrukkelijk in beeld gebrachte gebeurtenissen appelleren aan het verantwoordelijkheidsgevoel dat elke burger heeft ten aanzien van activiteiten die beroepshalve of anderszins door hem worden uitgevoerd. Onduidelijk is nog in hoeverre de reactie van verantwoordelijkheidsbewustzijn van gemeentelijke en landelijke overheden na rampen van invloed is op het idee van burgers over de verhouding tussen veiligheidszorg door de overheid en de eigen verantwoordelijkheden in het private domein. De vraag is of dit verantwoordelijkheidsgevoel van burgers ook leidt tot verantwoordelijk gedrag (risicopreventie en voorbereid zijn op incidenten), wanneer de overheid zich nadrukkelijk inlaat met het private domein door regulering en toezicht. •

Wetten en regels voor veiligheid lijken te zijn bedoeld voor toepassing door deskundige toezichthouders en handhavers. Vanuit het perspectief van burgers claimt de overheid mogelijk impliciet een ‘monopolie’ op de voorbereiding op rampen.

Psychologische processen ter voorkoming van angst • Mensen hanteren de psychische veronderstellingen dat zij waardevol, veilig en ‘in goede handen’ zijn. Verstoring van deze veronderstellingen leidt tot schadelijke angst. Directe betrokkenheid bij een ramp maar ook indirecte betrokkenheid door beeldvorming (via de media) over rampen kunnen het gevoel van veiligheid aantasten. Mensen spannen zich in voor het behoud van genoemde veronderstellingen. Informatie die met de veronderstellingen strijdig is of ze verstoort, zoals waarschuwingen voor mogelijke rampen, wordt daarom ontkend, op afstand gehouden of geabstraheerd. Mensen zijn in verschillende maten kwetsbaar en gevoelig voor angst. De mogelijkheid bestaat dat informatie over risico’s en ‘hoe te handelen bij rampen’ het beeld frustreert dat burgers hebben ten aanzien van hun veilige leefomgeving, en daardoor gevoelens van onrust teweegbrengt. Het valt niet uit te sluiten dat risicoinformatie een negatief effect heeft op de mentale weerbaarheid burgers. 4. Zelfredzaamheid en het menselijk functioneren •

Het begrip zelfredzaamheid wordt in de medisch-wetenschappelijke literatuur vooral gebruikt in relatie tot de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van (dikwijls specifieke groepen) individuen in hun dagelijks functioneren. In de medisch-wetenschappelijke literatuur gaat het veelal om het bevorderen van dit dagelijks zelfstandig functioneren als doel van therapieën, sportprogramma’s, gebruik van hulpmiddelen, aanpassingen in de woonomgeving.

117


•

Een individu is zelfredzaam als hij/zij over bepaalde vaardigheden beschikt (die hem in staat stellen zelfstandig te functioneren); daartoe moet hij/ zij over bepaalde lichamelijke en geestelijke vermogens beschikken. Personen met beperkingen kunnen -voorzien van de juiste hulpmiddelen of aanpassingenin de ‘juiste’ omgeving zelfstandig functioneren. De behoefte aan hulp van derden is hierbij geen criterium om die persoon als niet-zelfredzaam te kwalificeren. Iemand die hulp van derden weet te organiseren, gedraagt zich zelfredzaam. De ‘International Classification of Functioning, Disability and Health’ (ICF) van de World Health Organization (WHO) laat zien dat het functioneren van een individu met een gegeven gezondheidstoestand het resultaat is van een dynamische en complexe relatie tussen lichamelijke, verstandelijke en geestelijke conditie en vermogens enerzijds, en contextuele factoren anderzijds.

•

Dikwijls is het onderzoek naar menselijk (zelfstandig) functioneren op specifieke doelgroepen en risicofactoren gericht. De mate van zelfredzaamheid van individuen in het dagelijks leven zal invloed hebben op hun zelfredzaamheid tijdens rampen en zware ongevallen. Anderzijds hoeft het niet zo te zijn dat iemand die gewoonlijk volledig zelfredzaam is, zich ook tijdens een ramp goed zal weten te redden, (zonder dat sprake is van letsel), vanwege de werking van stress.

Stress bij rampen en zware ongevallen • De lichamelijke effecten van het ervaren van een noodsituatie zijn enorm. Het lichaam wordt voorbereid op intense fysieke activiteit, om de noodsituatie het hoofd te kunnen bieden. Verschillende oorzaken van stress leiden tot een vergelijkbaar patroon van lichamelijke effecten. De hevigheid van de respons verschilt echter per situatie en per individu: dit wordt bepaald door, onder andere, de aard en ernst van de situatie en door persoonlijke verschillen (erfelijkheid, geslacht, sociale verschillen, eerdere ervaring, en dergelijke). De psychische effecten in een noodsituatie zijn eveneens groot. Onderzoek naar de gevolgen van angst heeft uitgewezen dat hevige angst alle belangrijke symptomen van psychosen, neurosen en/of psychosomatische ziekten kan induceren. De gevolgen van hevige en/of langdurige stress kunnen zeer ernstig zijn, lang na de blootstelling aan de stressor aanhouden en zelfs onomkeerbaar zijn. •

Voor zover bekend is er geen onderzoek gedaan naar de werking van stress tijdens rampen en zware ongevallen. Bij (zware) ongevallen en rampen speelt angst waarschijnlijk een grote rol. Als een persoon stress ondervindt, worden processen in gang gezet waarmee deze persoon de situatie het hoofd poogt te bieden (‘coping processes’). De lichamelijke en psychische reacties in een stressvolle noodsituatie kunnen tegelijkertijd de gezondheid van het individu in gevaar brengen, zoals wanneer het lichaam wordt blootgesteld aan giftige stoffen (bijvoorbeeld rook). De vraag hoe het lichaam met dergelijke conflicterende situaties omgaat, vergt nader literatuuronderzoek.

Overlevingsdrang en geloof in eigen kunnen • Essentiële factoren voor overleven van levensbedreigende situaties lijken bovendien de motivatie om te (over)leven en het vermogen moed te blijven houden. Het is denkbaar dat het geloof in eigen kunnen bij rampen en zware ongevallen een rol speelt in het gedrag van de betrokkenen, en daarmee van invloed is op bijvoorbeeld de overlevingskansen van slachtoffers. Medische zelfredding

118

•

Zelfredding (‘self-rescue’) heeft betrekking op medische handelingen die mensen op zichzelf verrichten om zich uit een levensbedreigende situatie te redden. Er bestaan concepten en protocollen voor medische zelfhulp, zelfredding en/of kameradenhulp. Deze concepten en protocollen veronderstellen een hoog niveau van training van betrokkenen. Medische zelfredding is vooralsnog voorbehouden aan mensen met een specifiek (risicovol) beroep of mensen die vrijwillig en tijdelijk betrokken zijn in een gevaarlijke activiteit.

Medisch handelen door burgers • Er bestaat nog geen eenduidigheid over de vraag of en hoe wijdverbreide training van burgers (leken) op het gebied van EHBO en levensreddend handelen zou kunnen bijdragen aan vermindering van gewondencijfers en het aantal sterfgevallen bij grote ongevallen en rampen, en aan verbetering van de omstandershulp bij ‘alledaagse’ incidenten.

5. Een psychologisch perspectief op evacuatie uit gebouwen Vluchtgedrag en paniek • Paniek verwijst vooral naar de (toegewezen) ervaren emoties tijdens incidenten en niet zozeer met vluchtgedrag. Er is weinig bewijs voor het voorkomen van asociaal gedrag. Vluchten is vaak de enige juiste reactie op het gewaarworden van een noodsituatie. Vluchtgedrag kan in die zin rationeel worden genoemd. •

Het verloop van het vluchtgedrag van mensen tijdens branden kan grotendeels verklaard worden door hun begrip en kennis van de situatie op verschillende momenten gedurende de noodsituatie. Mensen hebben informatie nodig om de situatie juist en snel te kunnen beoordelen en om een beslissing te kunnen nemen om te gaan evacueren. Mensen hebben weinig kennis van de snelheid waarmee een brand ook in het begin al kan groeien. Het vluchtgedrag kan irrationeel lijken voor mensen met meer kennis van de situatie en van de snelheid waarmee een brand zich uitbreidt. Bij het stellen van criteria aan dit proces van informatie beoordelen en beslissen is gedrag irrationeel als niet alle alternatieven waarvan men zich bewust is worden afgewogen. Nietrationeel gedrag is bijvoorbeeld het onnodig door rook lopen.

•

Het is niet mogelijk een definitie van paniek te geven die onomstreden is en die verwijst naar waarneembare gedragingen. Onderzoek naar vluchtgedrag moet uitgaan van typen waarneembare gedragsreacties zonder hier etiketten aan te hangen zoals ‘paniek’. Hierbij kan bepaald worden of gedrag in een situatie bijdraagt aan het veilig evacueren of dat het juist de overlevingskansen van personen verkleint. Voorbeelden van gedragsreacties zijn: • op onderzoek uitgaan; • alarmeren; • brand en/of rook bestrijden; • vluchten naar binnenruimte; • vluchten naar buiten; • redden/ evacuatie begeleiden.

•

Onbekend is hoe kenmerken als de organisatie van de groep, het leiderschap, de mate van banden/cohesie in de groep, het hebben van een gezamenlijk doel, de vijandigheid in de groep de individuele besluitvorming in de pre-movement phase en/of het vluchten bepalen.

119


•

Het geloof in eigen kunnen heeft invloed op de beslissingen die mensen nemen in een noodsituatie. Naast het objectieve feit of men een bepaalde situatie aankan, is juist de subjectieve waardering van de situatie van groot belang en medebepalend voor het succesvol afhandelen van die situatie. De individuele verschillen die het belangrijkst zijn voor het vluchtgedrag van mensen hebben te maken met de cognitieve waardering van stressoren. Ofwel: stress beïnvloedt het geloof in eigen kunnen en daarmee de beslissing of en hoe te evacueren.

•

Compliancy theory biedt inzicht in de factoren die maken dat mensen waarschuwingssignalen navolgen. Deze factoren betreffen de relatie tussen de waarschuwer/ autoriteit en diegene die de waarschuwing op moet volgen, sociale validatie (het gedrag van andere aanwezigen) en de mate van voorbereiding of bekendheid met incidenten.

•

De attitude van mensen bepaalt mede hoe zij reageren op een opdracht tot evacuatie. De term attitude staat voor de houding of mening die mensen hebben over een bepaald onderwerp. Als er gebruik wordt gemaakt van de attitudemodellen om te kijken hoe attitudes gevormd worden zouden attitudes over het ontruimen van een gebouw mogelijk beïnvloed kunnen worden.

•

Theorieën over beslissen onder tijdsdruk kunnen duidelijk maken hoe mensen beslissingen nemen tot evacueren bij brand uit een gebouw. Kenmerken van een noodsituatie waarin wordt teruggevallen op naturalistic decisionmaking zijn: onduidelijke doelen, onzekerheid en onduidelijkheid, ontbrekende data vanuit veel bronnen, dynamische omstandigheden, meerdere spelers en ervaren beslissers. De beslissing tot evacueren wordt genomen op basis van herkenning. Bij een laag dreigingsniveau zal de beslisser de signalen negeren of verkeerd interpreteren. Bij een hoog dreigingen stressniveau verwacht de beslisser grote verliezen. In dit stadium zijn de kansen om nog te kunnen ontsnappen kleiner geworden en is er niet veel tijd meer om een effectieve evacuatiebeslissing te nemen.

6. Een bouwkundig perspectief op evacuatie uit gebouwen •

Op basis van de begripsverkenning kan zelfredzaamheid, vanuit bouwkundig perspectief, als volgt worden gedefinieerd: de handelingen van burgers in een gebouw om bij brand (signalen van gevaar waar te nemen, te interpreteren en op het juiste moment, zonder externe professionele hulp) effectief te evacueren. Met effectief wordt bedoeld: met overleven als uitkomst.

•

Er zijn vier groepen van factoren die in complexe interactie uitmaken of mensen zelfredzaam zijn, dat wil zeggen of de ‘doelen’ van effectieve evacuatie en overleving bereikt worden. Dit zijn: • gedragsgerelateerde factoren; • brandgerelateerde factoren (brandontwikkeling); • ontwerptechnische factoren (fysiek); • omgevingsgerelateerde factoren (sociaal).

•

Mensen lijden bij brand aan het ‘friendly fire syndrome’. De snelheid van branden rookontwikkeling wordt door veel mensen onderschat. Het verstikkende gevaar van rook wordt veelal niet onderkend. Mensen houden bij onverwachte gebeurtenissen in eerste instantie vast aan de rolverwachtingen, die passen bij de functie van het gebouw waarin zij zich bevinden. Zij negeren daarbij het gevaar.

120

Er bestaat onduidelijkheid over de vraag of ontwerptechnische voorzieningen in een gebouw gebaseerd moeten zijn op de positieve acties van de aanwezigen in het gebouw (optimaal vluchtgedrag) dan wel op het ‘friendly fire syndrome’ en de negatieve werking van rolverwachtingen op het vluchtgedrag. •

De fysieke omgeving en sociale omgeving van mensen (de kennis en informatie die mensen ter beschikking staat en de verwachtingen van mensen van elkaar) bepalen tezamen hoe de (mensen in de) evacuerende massa zich zal gedragen. Om de effectieve evacuatie van mensen uit gebouwen te ondersteunen zullen voorzieningen daarom moeten aangrijpen op zowel het gebouwontwerp als de ‘sociale’ omgeving.

•

Er zijn twee dimensies van zelfredzaamheid te onderscheiden: individueel respectievelijk collectief evacueren. De bewegingen van individuen en die van de massa beïnvloeden elkaar volgens natuurkundige principes. Daarmee is er bij groepen sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen de individuele en collectieve zelfredzaamheid.

7. Een ruimtelijk perspectief op zelfredzaamheid: migratie en evacuatie uit bedreigde gebieden •

Zelfredzaamheid pre-incident betreft vanuit ruimtelijk perspectief de keuze van een burger om zich te vestigen in (of te verhuizen uit) een risicovol gebied of het treffen van maatregelen ter voorbereiding op een incident. Zelfredzaamheid post-incident betreft vanuit ruimtelijk perspectief het evacueren uit het invloedsgebied van het optredende/dreigende incident of het schuilen op een veilige plek binnen het invloedsgebied.

Risicomigratie • De neiging van burgers om vanwege een risico te migreren naar een veiliger gebied lijkt beperkt. Sterker, migratie náár onveilig gebied (door bouwen) komt nadrukkelijk voor. Een compleet inzicht in de bevorderende en belemmerende factoren voor risicomigratie is er nog niet. Duidelijk is wel dat er onderscheid gemaakt kan worden in factoren die de fysieke ruimte betreffen en factoren die betrekking hebben op het gedrag van de aanwezige personen. Met name migratietheorieën van socio-economische en socio-psychologische aard lijken een geschikte basis om migratiegedrag in de omgeving van risicovolle objecten nader te onderzoeken. Inzicht in de aanleiding, motivatie en resultante van migratie door burgers en de rol van de overheid hierbij kan inzicht geven in te verwachten migratiereacties op overheidsbeleid ten aanzien van specifieke risicobronnen. Evacuatie uit een gebied • Op omgevingsniveau kan een spanning bestaan tussen individueel en collectief evacueren. Wanneer vele personen gelijktijdig gebruik willen maken van dezelfde evacuatieroute kunnen ontsluitingswegen verstopt raken, aangezien deze niet berekend zijn op deze uitzonderlijke situaties. Indien een populatie bij een reële dreiging in staat is het onveilig gebied te verlaten, is er sprake van zelfredzaamheid. De tijdsspanne, de massaliteit en het openbaar karakter zijn sterk bepalend voor het verloop van een gebiedsevacuatie. Bij evacuatie uit een gebied is –net als bij evacuatie uit een gebouw- sprake van gedragsgerelateerde en ruimtegerelateerde factoren. •

Evacuatiesimulatie modellen die uitgaan van vervoer per auto zijn met name gebaseerd op fysische concepten. Er is een tendens naar het koppelen van beslismodellen aan de modellen die een evacuatie kunnen simuleren. Voor zowel de voorbereiding op de rampenbestrijding als de uitvoering van een evacuatie kunnen dergelijke instrumenten nuttig zijn.

121


•

De mate waarin burgers zelf initiatief nemen tot evacuatie of een evacuatiebevel zullen opvolgen is moeilijk te voorspellen. Er is een groot aantal factoren dat het evacuatiegedrag van burgers uit een gebied beïnvloedt. De aanwezigheid van kinderen/ gezinsleden is naar verwachting zeer bepalend. De aard van de dreiging, de gevaarsperceptie, de verbondenheid aan huis/ bedrijf/ eigendom en de autoriteit en aard van de waarschuwing beïnvloeden de beslissing om al dan niet op eigen initiatief te evacueren of om een evacuatiebevel al dan niet op te volgen. Zolang het gevaar in de beleving van de in het bedreigde gebied aanwezige personen niet reëel is, kan men genegen zijn een evacuatiebevel te negeren. Onduidelijk is nog wat de meest kritische sociale factoren zijn voor effectieve evacuatie uit een gebied en in hoeverre deze beïnvloedbaar zijn door waarschuwingen, informatie en ‘bevelen’.

Zelfredzaamheid in ruimtelijke ordenings beleid • Wanneer een ongeval zich daadwerkelijk voordoet, is het aantal personen dat zich aan de gevolgen van het betreffende ongeval kan onttrekken afhankelijk van de reddingsmogelijkheden van de hulpverlenende instanties, alsmede van de eigen mogelijkheden van burgers om zichzelf in veiligheid te brengen. Dit principe van zelfredzaamheid is betrokken in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). De hoogte van het groepsrisico van een risicovolle activiteit moet verantwoord worden, waarbij tevens de mogelijkheden voor hulpverlening en zelfredzaamheid moeten worden betrokken (artikel 13 van het Bevi). De operationalisering van zelfredzaamheid in het ruimtelijke ordeningsbeleid • De operationalisering van zelfredzaamheid in het ruimtelijke ordeningsbeleid is nog onvolledig. De onderwerpen functie-indeling en infrastructuur worden genoemd als zaken die in de ruimtelijke ordening de zelfredzaamheid van personen beïnvloeden. De wijze waarop de ruimtelijke inrichting van het gebied de mogelijkheden voor zelfredzaamheid beïnvloedt is daarnaast afhankelijk van de ontwikkeling van het incident. Om de openbare ruimte zodanig te kunnen inrichten, dat zelfredzaamheid wordt gefaciliteerd is kennis van de handelingsperspectieven van burgers bij de verschillende noodscenario’s noodzakelijk. Er is geen standaardveilige inrichting voor de omgeving van een risicobron/object is te geven, maar de omgevingsinrichting moet per risicobron/ object voor een maatincident bepaald worden. Hiervoor bestaan nog geen concrete aanknopingspunten. •

122

Er bestaat nog geen referentieniveau in de vorm van doelvoorschriften (prestatie-eisen) aan de fysieke mogelijkheden van een populatie om te evacueren uit een gebied. In hoeverre verschillende omgevingen van risico-objecten een gelijkwaardig niveau van zelfredzaamheid mogelijk maken is niet vast te stellen.

11. Reflectie 11.1 Concepten van zelfredzaamheid Zoals in paragraaf 2.4 is aangegeven, draagt een verkenning vanuit meerdere disciplines in zich, dat overlap, omissies en strijdigheden aan het licht komen. We willen in deze terugblik dan ook niet een sluitend eindbeeld geven van alle aspecten van handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen, een ‘conceptueel model van zelfredzaamheid’. Daarvoor is de materie te complex en daarvoor zijn de inzichten nog te vers. De meerwaarde van deze multidisciplinaire verkenningen is het inzicht, dat zelfredzaamheid een andere invulling zal krijgen afhankelijk van het vertrekpunt dat men neemt. Zelfredzaamheid van burgers in relatie tot fysieke veiligheid verwijst niet naar één afgebakend, empirisch waarneembaar fenomeen. Zelfredzaamheid kan op verschillende manieren geconceptualiseerd worden. De in deze publicatie gehanteerde ‘concepten’ van zelfredzaamheid laten zich als volgt omschrijven. Zelfredzaamheid van burgers in relatie tot fysieke veiligheid is op te vatten als: 1. De handelingen van specifieke groepen burgers met kennis van risico’s en/of ‘rampenervaring’ om in vrijwillige verbanden –zelforganisatie- in enige relatie tot de overheid te participeren in de voorbereiding op rampen. 2. De handelingen van burgers om medeburgers tijdens rampen en zware ongevallen te helpen (omstandershulp). 3. De handelingen van burgers om –in het licht van risicoperceptie en angst- voorbereid te zijn op rampen en zware ongevallen (anticiperende zelfredzaamheid). 4. De handelingen van burgers voor het omgaan met stress tijdens rampen en zware ongevallen. 5. Het verrichten van medische handelingen door burgers op zichzelf of anderen. 6. De handelingen van burgers om te beslissen tot evacueren (uit een gebouw). 7. De gelegenheid die de ontwerptechnische en sociale omgeving aan burgers biedt om zich (bij brand) daadwerkelijk fysiek te verplaatsen naar buiten een gebouw. 8. Het betrekken van de risico’s in het betreffende gebied bij migratiebeslissingen door burgers. 9. De gelegenheid die een ruimtelijke omgeving aan burgers biedt om zich bij een incident daadwerkelijk fysiek uit het gebied te verplaatsen. Deze verschillende concepten zullen leiden tot een andere problematisering, ander onderzoek en andere oplossingen voor zelfredzaamheid. Wil de (lokale) overheid de burger betrekken bij het beleid inzake rampen en zware ongevallen dan krijgt zelfredzaamheid een andere betekenis dan wanneer de hulpdiensten de gedragsreacties van burgers tijdens incidenten willen begrijpen. Een nog weer andere betekenis ontstaat als het vertrekpunt is om de gebouwde fysieke omgeving veilig(er) te ontwerpen.

11.2 Het denken over zelfredzaamheid bij bestuurders en hulpverleners 123

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN Zelfredzaamheid staat bij bestuurders, beleidsmakers en hulpverleners in grote belangstelling. In hoofdstuk 3 is aangetoond, dat zelfredzaamheid niet ongevoelig is voor ‘mode’. In het huidige politieke discours herkennen we in pleidooien vóór zelfredzaamheid communitarische opvattingen (participatie door georganiseerde burgers) en liberale opvattingen (zelf doen). Deze context maakt een objectieve discussie over zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen lastig. Er bestaat namelijk slechts een dunne lijn tussen het beschrijven van het feitelijk handelen van burgers enerzijds en het normatief redeneren over zelfredzaamheid anderzijds: hoe zouden burgers moeten handelen, opdat zij zelfredzaam zijn? In het laatste geval ontstaat een zweem van ‘maakbaarheid van zelfredzaamheid’ of juist van ‘zoek het zelf maar uit’. Dergelijk redeneren van bestuurders zou een contradictio in terminis opleveren: een burger die zelfredzaam gemaakt moet worden is immers weinig zelfredzaam. De werkdefinitie in hoofdstuk 2 kan in die zin reeds aanleiding geven tot misverstand: burgers handelen niet noodzakelijk met een doel of een ‘oogmerk’. Burgers denken niet in professionele termen van preparatie, preventie, herstel en dergelijke. Zij redeneren niet met die terminologie van doel naar activiteiten/handelingen zoals beleidsmakers dat doen. Met andere woorden: het omgaan met risico’s en het reageren tijdens een incident kunnen niet 'geïsoleerd’ worden maar zijn veeleer onderdeel van het ‘natuurlijke’ handelen van mensen. De essentie van zelfredzaamheid is juist dat uitgegaan wordt van wat burgers feitelijk zelf doen én nalaten. Uit deze essentie volgt, dat bestuur en hulpverleners niet de vergissing moeten begaan om te redeneren vanuit een ‘gebrek’ aan zelfredzaamheid of om zelfredzaamheid te willen ‘toeschrijven’ aan burgers. Dit heeft gevolgen voor het denken bij bestuurders en hulpverleners over zelfredzaamheid. Handelingen en vermogens In de eerste plaats moeten handelingen en vermogens van burgers niet verward worden. Burgers kunnen het vermogen (het potentieel) hebben om bijvoorbeeld anderen te helpen, of om weg te vluchten van het gevaar tijdens een incident. Echter, er kunnen allerlei redenen zijn die verhinderen dat dit vermogen wordt omgezet in handelen, in gedrag. Het handelen van burgers wordt sterk bepaald door de mogelijkheden die de situatie biedt. Voorbeelden hiervan zijn in deze publicatie vele genoemd: ruimtelijke beperkingen, reeds opgelopen letsel, effecten van rook en toxische stoffen, de eigen stressreactie. Kenmerken van burgers en verschillen tussen groepen burgers in sociaal en cultureel opzicht zijn naar verwachting sterk bepalend voor hun handelingen bij rampen en zware ongevallen. Kortom: de mogelijkheden van burgers zijn niet eenvoudig en zeker niet in algemene termen te benoemen. Handelen van burgers en overheidshandelen: wederkerige relatie Ten tweede is het belangrijk te beseffen dat er een wederkerige relatie bestaat tussen het handelen van burgers (zelfredzaamheid) en het handelen van overheid (veiligheidszorg), die nog lang niet ten volle inzichtelijk is. Er is bijvoorbeeld niet noodzakelijk een verband tussen het actuele probleem (bijvoorbeeld een bijna-ramp in een gevaarlijke inrichting in de gemeente) en de ideeën en opinies van burgers over de autoriteit die dit probleem onderhanden heeft. Deze ideeën zijn mede bepaald door het (door burgers gepercipieerde) handelen van ándere autoriteiten of overheidsdiensten of door overheidshandelen in het verleden. Het bestaan van ‘rampensubculturen’ van burgers die zich prepareren kan samenhangen met het risicobesef van burgers geschapen door rampen in het verleden, of met de geografische kenmerken van een land. Maar dit risicobesef kan op zijn beurt ook beïnvloed zijn door de verwachtingen die de overheid zelf in het verleden gewekt heeft, niet alleen ten aanzien van fysieke veiligheid maar ook op andere terreinen. Het algehele vertrouwen of wantrouwen in de overheid kan niet los staan van het vertrouwen dat burgers hebben in risico-informatie en preparatie-activiteiten. De angst voor rampen of zware ongevallen wordt door de overheid mogelijk mede beïnvloed op manieren waar diezelfde overheid zich onbewust van is.

124

In de V.S. worden bepaalde gebieden met regelmaat getroffen door natuurrampen en hebben bepaalde groepen een diep wantrouwen ten aanzien van de overheid. Anderzijds is de overheid in de V.S. minder interveniërend dan faciliterend: de Community Right to Know Act is gebaseerd op de gedachte, dat burgers hun verantwoordelijkheid kunnen nemen indien de overheid openheid geeft over relevante risico’s. In Nederland zijn beide factoren niet van toepassing. Hier heeft de overheid mogelijk juist de verwachting geschapen dat zij alle onveiligheid weg kan en zal nemen. Het is niet ondenkbaar dat de overheid in de ogen van burgers het monopolie heeft geclaimd op ‘veiligheid’. Gecombineerd met een reflex na rampen van regulering en toezicht kan dit gepercipieerde monopolie een belangrijke belemmerende factor zijn tegen de zelfredzaamheid van burgers. Het vraagstuk van wederzijds vertrouwen tussen burgers en overheid is zeer relevant voor elk denken over zelfredzaamheid. Duidelijk is dat zowel burgers in de lokale samenleving als de overheid bijdragen aan het actiepotentieel dat nodig is tijdens en na een ramp. Het is echter onduidelijk hoe de verhouding tussen beide is. Worden burgers meer zelfredzaam naarmate de overheid als minder betrouwbaar wordt gezien, zodat zij bijvoorbeeld zelf gaan anticiperen via noodrantsoenen en hulpmiddelen? Of worden burgers meer zelfredzaam naarmate de overheid als meer betrouwbaar wordt gezien, zodat zij bijvoorbeeld aanwijzigingen voor evacuatie van de overheid opvolgen? Ook hier geldt: de vraag naar zelfredzaamheid is niet een ‘kale’ kwestie van mogelijkheden en beperkingen van burgers. Competenties van burgers In de derde plaats zijn de ‘eindtermen’ van wat de overheid kan verwachten van burgers mogelijk niet ‘hard’ te formuleren. Dit volgt reeds uit bovengenoemde wederkerigheid van overheidszorg en zelfredzaamheid. Bovendien zijn de eigenschappen en vaardigheden (competenties) van burgers per definitie niet te benoemen in professionele termen. Burgers zijn noodzakelijkerwijs ‘amateurs’ op het gebied van rampen en zware ongevallen. Dit geldt zowel voor individuele burgers als op het maatschappelijk niveau van georganiseerde burgers (vrijwillige associaties, zelforganisatie). Dit geldt bijvoorbeeld voor het verrichten van medische handelingen, voor het herkennen van gevaar –situational awareness- en het bieden van omstandershulp. Deze vaststelling betekent dat begrippen als ‘verantwoordelijkheid’, ‘verplichtingen’ en ‘competenties’ van burgers zeer omzichtig gehanteerd moeten worden, zeker wanneer niet gespecificeerd is over welke concrete handelingen van burgers het gaat. Specificeren van zelfredzaamheid naar situaties Ten vierde is het zaak dat discussies van bestuurders, beleidsmakers, hulpverleners en burgers over de zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen -meer dan tot heden het geval was- geconcretiseerd worden naar specifieke handelingen van burgers in omschreven situaties: het wie, wat, waar en wanneer van zelfredzaamheid. Deze verkenningen hebben een scala aan inzichten, problematiseringen en onderzoekbare onderwerpen opgeleverd over de handelingen van burgers bij rampen en zware ongevallen. Echter, een eenduidig conceptueel model van zelfredzaamheid, een afgebakende beschrijving met oorzaken en effecten, bestaat nog niet. Met veel recht kan de mondigheid van burgers ten aanzien van ongewenste risico’s, hun reactie tijdens rampen, of hun veerkracht achteraf onder de noemer van zelfredzaamheid gebracht worden. Voor de noodzakelijke eenduidigheid van het begrip, ook bij bestuurders en hulpverleners, is inperking echter onontkoombaar. Mondigheid vooraf, adequaat reageren 'tijdens' en veerkracht achteraf zijn verschillend van aard: ze staan zowel praktisch als theoretisch niet vanzelfsprekend met elkaar in verband. Voor onderzoek naar zelfredzaamheid is een vertaling en inperking nodig naar onderzoekbare delen. Voorbeelden daarvan zijn in deze verkenningen vele genoemd: altruïsme/omstandershulp, vluchtgedrag, schuilen en evacueren67, het waarnemen van gevaar, 67

In deze publicatie is schuilen beperkt aan de orde geweest.

125

ZELFREDZAAMHEID EN FYSIEKE VEILIGHEID VAN BURGERS: VERKENNINGEN het beseffen van de dreiging en beslissen tot zelfredding. Al deze onderwerpen vragen op zichzelf om een beschrijving, verklaring, en beschouwing van hun relatie met het optreden door de overheidshulpdiensten. 11.3 Kader voor vervolgonderzoek Zoals hierboven betoogd, zou zelfredzaamheid geen paraplubegrip of modewoord moeten worden. In deze verkenningen hebben we met opzet de ‘breedte’ opgezocht. In deze slotparagraaf doen we een voorstel voor een kader om nader onderzoek naar zelfredzaamheid te kunnen inperken. Afbakeningen voor onderzoek naar zelfredzaamheid kunnen gemaakt worden langs de volgende lijnen: 1. Een typologie van de schaal van incidenten. Zelfredzaamheid zal een andere invulling krijgen, naarmate men uitgaat van een bedreiging van de basisveiligheid dan wel van een ramp of zwaar ongeval. 2. Een typologie van de burger in diverse rollen. De burger die al dan niet zelfredzaam is kan de volgende rollen aannemen: • de bedreigde burger, dat is het (potentieel) slachtoffer; • de helpende burger, dat is de omstander; • de vrijwillige hulpverlener. 3. De tijdsdimensie. Te beschouwen is de zelfredzaamheid van burgers vóór, tijdens of na een incident. 4. Het niveau van de analyse: de zelfredzaamheid van burgers kan geanalyseerd worden op het niveau van individuele burgers of op het niveau van de georganiseerde burgers (associaties, zelforganisatie). In tabel 1 zijn de eerste 3 lijnen gecombineerd. In de cellen zijn de handelingen van burgers genoemd waarop onderzoek naar zelfredzaamheid zich zou kunnen richten. De lijn ‘niveau van analyse’ (individuele burgers of georganiseerde burgers) is in de cellen nog niet onderscheiden. De invulling van de cellen is niet volledig. De tabel is bedoeld als een illustratie, als kader voor de ordening van de in deze verkenningen gehanteerde ‘concepten’ van zelfredzaamheid. Tabel 1: Kader voor de bestudering van handelingen van burgers rollen van burgers de bedreigde burger; (potentieel) slachtoffer

schaal basisveiligheid

ramp/ zwaar ongeval de helpende burger/ omstander

126

basisveiligheid

handelen vóór incident zelf maatregelen treffen voor inbraakpreventie brandpreventie

handelen tijdens incident evacueren gebouw; schuilen

handelen na incident hulp vragen

bewonen onveilig gebied; risicomigratie volgen cursus EHBO, reddend zwemmen; mantelzorg, buurtwerk

evacueren gebouw; evacueren gebied; schuilen omstandershulp: redden, bevrijden, medisch handelen

slachtofferorganisatie; aansprakelijkheid opleggen ...

de vrijwillige hulpverlener

ramp/ zwaar ongeval

actiegroepen tegen risico

basisveiligheid

vrijwilliger brandweer vrijwilliger politie EHBO’er vrijwillige zelforganisatie buurt/wijkniveau (verenigingen, scholen); participatie aan rampenvoorbereiding

ramp/ zwaar ongeval

redden, bevrijden, medisch handelen van/bij vrienden, bekenden, verwanten; zoeken naar vermiste verwanten optreden in georganiseerd verband

identificeren verwanten; buren- en verwantenhulp aan nabestaanden

instroom van vrijwillige professionals buiten dienst; inzet vrijwilligers onder leiding overheidshulpdiensten

vrijwillige zelforganisatie buurt/wijkniveau (verenigingen, scholen)

vrijwilliger geestelijke zorg

Per type ‘handeling’ van burgers uit de tabel is onderzoek te ontwerpen met vragen naar beschrijving, verklaring, (neven)effecten en naar de relatie met de overheid(shulpdiensten). De onderzoeksvragen voor vervolg die door de verschillende auteurs zijn opgetekend bieden de mogelijkheid om nadere keuzes te maken. De waardering van zelfredzaamheid in termen van wenselijkheid en de normatieve aspecten ervan –bijvoorbeeld verantwoordelijkheid- kan pas plaatsvinden na een dergelijke inperking en na objectief onderzoek naar gespecificeerde handelingen van zelfredzame burgers. Deze publicatie met verkenningen is de eerste in een voorgenomen reeks publicaties in het Nibra onderzoeksprogramma Zelfredzaamheid.

127

Zelfredzaamheid en fysieke veiligheid van burgers

Recommend Documents