Zeggenschap in Zicht Een onderzoek naar het verbinden van bewonersparticipatie bij woningcorporaties
Geert Mennen
1
Zeggenschap in Zicht
Een onderzoek naar het verbinden van bewonersparticipatie bij woningcorporaties Masterthesis Bestuurskunde November 2011
Geert Mennen Master bestuurskunde Studentnummer: 660012
Tilburg University Tilburgse school voor Politiek en bestuur Begeleider: Dhr. Dr. Laurens de Graaf 2de lezer: Mvr. Dr. Tamara Metze Futura Wonen Begeleider: Mvr. Drs. Anita Hendrikse
2
Voorwoord Het is iets meer dan een jaar geleden... het was het voorwoord van mijn bachelorscriptie waarin ik constateerde dat drie jaar voorbij waren gevolgen. Nu het einde in zicht is kan ik alleen maar zeggen dat ook dit jaar zich in sneltreinvaart heeft voltrokken. De combinatie van een master, een bestuursjaar, stage lopen en een bijbaan zorgde voor een onvergetelijk jaar. Het heeft ertoe geleid dat ik de ‘versnelling’ waarover ik schreef in mijn bachelorscriptie in de praktijk heb gebracht. Ik kan niet anders concluderen dan dat ik dit jaar enorm veel heb opgestoken. Niet alleen uit de studieboeken, maar veel meer nog van het schrijven van deze scriptie en het opdoen van ervaring in de praktijk. Waarom een scriptie over participatie bij woningcorporaties? Mijn interesse voor corporaties vloeide voort uit de (typisch Tilburgse) kennismaking met het fenomeen ‘hybriditeit’ en maatschappelijke organisaties in het algemeen. Tel daarbij op de wens om scriptie en stage te combineren en u weet waarom ik tot de keuze voor dit onderwerp ben gekomen. Niet onbelangrijk bovendien, is dat het perfect past in het plaatje van de maatschappelijke bestuurskunde waar ik me tijdens deze master in heb verdiept. Een flink aantal maanden verder ligt hier dan het eindproduct. Mooi verzorgd, een logische volgorde, het resultaat mag er wezen. Dit staat in contrast met het werk dat eraan vooraf ging. Te beginnen met de afbakening van de onderzoeksopzet, de vele reizen door het land voor interviews, het monnikenwerk dat coderen heet en de worsteling die schrijven kan zijn. Twee doelstellingen komen samen met het voltooien van deze thesis. Een onderzoek dat fungeert als proeve voor mijn master en tegelijkertijd een eindproduct voor het Futura-‐ project ‘Zeggenschap in Zicht’. Graag wil ik vanaf deze plaats een aantal mensen bedanken die op verschillende wijzen van belang zijn geweest bij het schrijven van deze scriptie. Futura bleek een schot in de roos, mijn scriptie schrijven in een veranderende context was buitengewoon boeiend en leerzaam. Ik wil graag alle Futura collega’s bedanken voor de fijne en gezellige tijd. In het bijzonder wil ik Anita Hendrikse bedanken. Je was een fijne begeleidster en tegelijkertijd een goede ‘countervailing force’. Dank gaat uit naar Laurens de Graaf, voor de plezierige samenwerking en begeleiding tijdens het schrijven. Jouw kritische opmerkingen en enthousiasme hebben me gestimuleerd om tot dit resultaat te komen. Tamara Metze, dank voor de nuttige adviezen en kritische noten op het eind, het waren de puntjes op de i die ik nodig had. Ook wil ik graag alle respondenten bedanken voor hun medewerking. Zonder jullie openhartige verhalen was deze scriptie er niet geweest. En last but not least, bedank ik mijn vriendin, vrienden en familie, omdat ze belangstelling toonden maar ook voor de nodige afleiding op de juiste momenten.
3
Samenvatting De legitimiteit van corporaties staat als gevolg van een gebrekkige maatschappelijke verankering onder druk. De dialoog aangaan met huurders blijkt een essentieel onderdeel voor het versterken van de legitimiteit van corporaties. Dit besef is doorgedrongen bij corporaties, en de rol van participatie heeft bij corporaties snel aan belang gewonnen. Het is wettelijk vastgelegd in de overlegwet en daarnaast zijn er vele informele vormen van participatie ontstaan. Mede door deze vele nieuwe vormen participatie is er een onoverzichtelijk pallet van participatievormen ontstaan. Veel corporaties worstelen met de dilemma’s die dat oplevert. Voor corporaties is het zoeken naar een manier om de vele uitkomsten van participatieprocessen binnen corporaties te verbinden met de bestaande kaders van participatie die veel minder veelvormig zijn. Dit onderzoek was gericht op de vraag in hoeverre formele vormen van participatie verbonden kunnen worden met informele vormen van participatie. En er is gekeken hoe deze ingepast kunnen worden in de bestaande kaders van woningcorporaties. Het onderzoek bestond uit een theoretisch onderzoek naar de context waarin participatie in corporaties vorm krijgt. Ook zijn er theoretische inzichten met betrekking tot corporaties, legitimiteit, participatie en zeggenschap besproken. Het empirisch deel van het onderzoek besloeg een casestudy op sectorniveau, een aantal uitstapjes naar andere maatschappelijke organisaties en een toetsende casestudy bij één corporatie. Na een uitgebreide analyse heeft dit geleid tot de volgende conclusies en aanbevelingen: Conclusie 1:
Van inspraak naar invloed
Het repertoire aan participatievormen is de laatste jaren toegenomen maar de invloed van de huurder is beperkt gebleven. In de praktijk blijkt de formele participatie nog vooral te functioneren op basis van inspraak. Aan coproduceren en laten meebeslissen van huurders komen nog weinig corporaties (structureel) toe. Om de beweging van (traditionele) inspraak naar (hedendaagse) invloed te maken moet een moderne formele participatiestructuur ruimte bieden om meer zeggenschap op verschillende schaalniveaus mogelijk te maken. Conclusie 2: Participatie als instrument Uit het onderzoek blijkt dat de interactionistische benadering in de praktijk nog een ondergeschoven kindje is. De instrumentele benadering is overheersend. Door het ontbreken van duidelijke uitgangspunten en motieven blijft participatie vooral een middel, terwijl het in de interactionistische theorie ook een doel in zichzelf is. Conclusie 3: Een mix van motieven De motieven ‘om iets met participatie te doen’ zijn gemixt, soms oneigenlijk en vaak onderling strijdig. De uit de theorie opgehaalde motieven voor participatie van corporaties zijn: de roep om democratie, het verkleinen van de kloof, effectiever beleid door draagvlak, meer kwaliteit, meer betrokkenheid en het organiseren van weerstand. De bovenstaande motieven zijn allemaal in meer of mindere mate aanwezig bij de onderzochte corporaties. De doorslaggevende reden, of het motief om de formele participatie in de huidige vorm te organiseren lijkt bij veel corporaties echter een andere. Namelijk, omdat het moet van de wet.
4
Conclusie 4:
Besmette beeldvorming
De beeldvorming over formele participatie is vrij cynisch en negatief te noemen. Dit opgeteld bij de realiteit maakt dat er een beeld is ontstaan waardoor formele participatie in de huidige vorm bij voorbaat al niet meer werkt, het geloof is verdwenen. Daarom is er een verandering nodig die gericht is op een breuk met de bestaande beeldvorming. Het stoffige imago achtervolgt de formele participatie. Conclusie 5: Het informele wint terrein maar het formele blijft bestaan Het informele heeft de toekomst, maar voor die toekomst is het wel noodzakelijk dat er duidelijk wordt vastgesteld welke thema’s en gebieden een formeel karakter behouden. Niet alles kan informeel. De waarde van government binnen governance mag niet onderschat worden. Er zijn nu eenmaal verticale, formele structuren nodig om de dialoog een zekere continuïteit mee te geven. Met name de langdurige inzet van betrokken bewoners verdient waardering. Er zijn wel alternatieven voor de huidige formele participatie, maar er zal altijd behoefte blijven bestaan aan (gelaagde) formele structuur om de continuïteit te borgen en de dialoog in goede banen te leiden. Naar een oplossing binnen de bestaande kaders? Uit het onderzoek blijken twee manieren om het de formele participatiestructuur te vernieuwen, zodanig dat de verbinding met formele participatie beter tot z’n recht komt. 1. Corporaties en huurdersorganisaties kunnen de bestaande formele structuur versterken. 2. Of ze kunnen de formele structuur aanpassen aan de meer informele invloedverhoudingen, zodat er in feite een nieuwe structuur ontstaat. Kijken we naar de beweging die de voorlopende corporaties maken, dan valt op dat ze EN, EN doen. Dit wordt ingegeven door de behoefte die er bij deze voorlopers bestaat aan een constructieve dialoog met cliënten op alle (schaal)niveaus. Op basis van dit onderzoek zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd: •
• • • • • •
Schep vroegtijdig, liefst vóór aanvang van het participatieproces, duidelijkheid in de verwachtingen over de invloed van de informele participatie op de formele participatie door expliciet de status van het informele proces en de uitkomsten aan te geven en hieraan vast te houden. Kijk verder dan descriptieve representatie. Het gaat om een goede mix tussen descriptieve, symbolische en formele representatie. Om tot vernieuwing te komen zijn zowel erkenning als confrontatie nodig en is een cultuuromslag vereist. Om de kwaliteit van de participatie naar een hoger niveau te tillen zijn zowel competente professionals als huurders vereist Communiceer open en eerlijk over de motieven van de corporatie en maak de motieven van de huurder productief. Het verbinden van projecten is geen ‘hoger doel’, het is niet erg als initiatieven stoppen of mislukken, maak de leerervaringen die dit oplevert productief. Het mooie aan de tijdelijkheid van de vele vormen van participatie is dat hij permanent is, er is geen weg meer terug. Er ligt een opdracht voor corporaties om los te komen van het denken in de bestaande structuren en organisatieprincipes.
5
Inhoudsopgave [1]
INLEIDING
8
1.1
Aanleiding
8
1.2
Probleemstelling
9
1.3
Relevantie
11
1.4
Methoden en technieken van onderzoek
12
1.5
Leeswijzer
13
[2]
CORPORATIES & LEGITIMITEIT
14
2.1
Maatschappelijke ontwikkelingen
14
2.2
Een nieuwe kijk op burgerschap
18
2.3
De verankering van corporaties
22
2.4
Van government naar governance
26
2.5
Corporaties: toonbeeld van meervoudig bestuur
29
2.6
Legitimiteit en betrokkenheid
36
2.7
Conclusies
40
[3]
ZEGGENSCHAP & PARTICIPATIE
42
3.1
Motieven voor participatie
42
3.2
De ontwikkeling van zeggenschap & participatie
46
3.3
Participatie in een hybride context
49
3.4
Inspraak & invloed
50
3.4
Spanningen tussen twee werelden
54
3.5
Conclusie
58
[4]
METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
59
4.1
Onderzoeksaanpak
60
4.2
Onderzoeksstrategie
63
4.3
Analyse
69
6
4.4
Kwaliteitscriteria
70
4.5
Conclusie
72
[5]
PARTICIPATIE IN DE CORPORATIESECTOR
73
5.1
De bestaande kaders
73
5.2
Beelden van participatie: formeel & informeel
75
5.3
Vergelijking doelen participatie
86
5.4
Zeggenschap & invloed
88
5.5
Verbreken of verbinden?
89
5.6
Koepelcheck
91
5.7
Conclusie
95
[6]
UITSTAPJES BIJ MAATSCHAPPELIJKE ONDERNEMERS
98
6.1
Zorg & Welzijn
98
6.2
Het onderwijs
103
6.3
Conclusie
106
[7]
ZEGGENSCHAP IN ZICHT?
107
7.1
Verbinding verbroken?
111
7.2
De verbinding tussen collectief & individueel
112
7.3
Verbinding tussen formeel & informeel: orde in verscheidenheid
114
7.4
En de bestaande kaders dan?
116
[8]
PARTICIPATIE TOEGEPAST: CASUS ALLEE WONEN
117
[9]
AANBEVELINGEN
122
9.1
Praktische aanbevelingen
122
9.2
Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek
126
BIBLIOGRAFIE
127
BIJLAGEN
137
7
[1] Inleiding 1.1
Aanleiding
Maatschappelijke organisaties met een publiek doel (woningcorporaties, scholen, ziekenhuizen, publieke omroepen) zijn veelvuldig onderwerp van publiek debat. Dit debat komt voort uit de veranderde rol van deze organisaties (Meijs, Noorman & Kesselring, 2009). Er is vaak onduidelijkheid over het eigenaarschap van deze organisaties. Veel maatschappelijke organisaties lijken een speelbal te zijn geworden van ontwikkelingen waar ze zelf weinig grip op hebben (RMO, 2009: 8). In dit onderzoek staan woningcorporaties centraal. Het zijn maatschappelijke organisaties die ooit begonnen zijn als een vorm van particulier initiatief. De verstatelijking en later de vermarkting hebben ertoe geleid dat er onduidelijkheid bestaat over de verantwoordelijkheden van corporaties. Corporaties verantwoordden zich voorheen naar een duidelijk forum: eerst aan hun (verzuilde) achterban en later aan de overheid. Door de verzelfstandiging van de corporaties zijn de verantwoordelijkheden verschoven naar minder eenduidige partijen (Minderman, 2008). Corporaties komen in aanraking met veel verschillende belanghebbenden zoals een raad van toezicht, collega-‐instellingen, huurders, samenwerkingspartners en lokale, regionale en centrale overheden. De ‘klant’ is weliswaar koning maar in de praktijk blijken andere interne en externe belanghebbenden, zoals de raad van toezicht en collega-‐ organisaties, een hogere prioriteit als gesprekspartner te hebben (Oude Vrielink, Schillemans, Brandsen & van Hout, 2009). Steeds meer woningcorporaties zijn zich bewust van de noodzaak van een stevige verankering in de samenleving voor het behoud van hun legitimiteit. Maar zolang de aandacht van corporaties vooral naar andere machtige belanghebbenden uit blijft gaan, zullen zij weinig steun vanuit de samenleving kunnen verwachten. Daarom zijn er verbindingen nodig tussen het verscherpen van toezicht en verantwoording, het vergroten van de keuzevrijheid en het organiseren van de dialoog met de achterban. Participatie en meervoudige betrokkenheid bieden aanknopingspunten om deze verbinding te maken (Hendrikse & Noorman, 2010). Een betere inbedding van zeggenschap in corporaties en het versterken van de positie van de burger kan een eerste stap zijn om corporaties beter te verankeren. De versterkte positie van de burger maakt dat er een nieuw evenwicht kan ontstaan in de driehoek burger-‐ overheid-‐corporatie (RMO, 2009). 1.1.1 Verankering door participatie? De legitimiteit van corporaties staat als gevolg van gebrekkige verankering onder druk. In de verkenning ‘Stem geven aan verankering’ presenteert de Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling (RMO) drie mechanismen om de legitimiteit te vergroten. Deze mechanismen zijn: toezicht en verantwoording, keuzevrijheid, en dialoog en discussie met belanghebbenden. Het laatste mechanisme krijgt relatief weinig aandacht, terwijl er op dit gebied nog veel te winnen is (Frissen, Meijs & Noorman, 2010).
8
De dialoog en discussie met burgers is een essentieel onderdeel voor het versterken van de legitimiteit van corporaties. Er dreigt echter een paradoxale situatie te ontstaan. Omdat de legitimiteit van corporaties onder druk staat is de overheid geneigd zich meer met de corporaties te bemoeien. De overheid en andere institutionele partijen hebben nog altijd veel invloed op de speelruimte van corporaties. Dat perkt ‘de blik naar buiten’ (RMO, 2009). Daar staat tegenover dat als corporaties legitimiteit willen opbouwen daar ook ruimte voor nodig is. Het beter ‘organiseren’ van zeggenschap biedt mogelijkheden om de legitimiteit van corporaties te versterken. Corporaties worden door hun omgeving in staat gesteld om te functioneren. Jos van der Lans spreekt zelfs over een ‘nieuwe professionaliteit’. Het inhoud geven aan zeggenschap is meer dan een gunst of een wettelijke eis, ‘het moet geen verplicht nummer zijn maar een vanzelfsprekende modus vivendi, een sturend perspectief, een vorm van professionaliteit’(van der Lans, 2005: 4). De rol van participatie heeft bij corporaties snel aan belang gewonnen, het is wettelijk vastgelegd in de overlegwet en daarnaast zijn er vele informele vormen van participatie ontstaan. Dit heeft ook tot verwarring geleid, want de verhouding tussen formele en informele bewonersinvloed is nergens definitief uitgekristalliseerd. ‘Het participatielandschap verschuift van een overzichtelijke structuur van formele huurdersinspraak naar een onoverzichtelijke mengelmoes van initiatieven om huurders betrokken te krijgen’ (Liebrand & Rus, 2011: 41). Veel corporaties worstelen met de dilemma’s die dat oplevert. En dat is waar deze zoektocht begint. Hoe zien moderne vormen van participatie eruit in een tijd van individualisering & informalisering? Waar moet het naartoe in een tijd waarin corporaties steeds sterker de neiging hebben om zich te legitimeren bij burgers? En op welke manier kunnen corporaties dat dan beter doen? Dit onderzoek zal een verkenning zijn naar nieuwe, vooruitstrevende vormen van (in)formele participatie bij corporaties. Daarbij zal het achterliggende doel, de maatschappelijke verankering en legitimiteit van corporaties, ook zeker aan bod komen. Om een volledig beeld te krijgen zullen ook ervaringen en problemen van andere maatschappelijke ondernemers worden meegenomen. Voor corporaties is het zoeken naar een manier om de vele uitkomsten van participatieprocessen binnen corporaties te verbinden met de bestaande kaders van participatie die veel minder veelvormig zijn.
1.2
Probleemstelling
Doelstelling: De maatschappelijke verankering van woningcorporaties staat ter discussie. Het inzetten van zeggenschap ter versterking van de legitimiteit wordt gezien als een oplossing. Zeggenschap in corporaties betekent in toenemende mate het zoeken naar verbindingen tussen formele en informele participatie. Dit onderzoek zal in kaart brengen hoe formele en informele participatie kunnen worden verbonden en ingepast in de bestaande kaders van corporaties. Het onderzoek zal daarnaast een bijdrage leveren aan de
9
empirische kennis over nieuwe en vooruitstrevende vormen van formele en informele participatie bij corporaties en andere maatschappelijke ondernemers. Hoofdvraag: Op welke wijze kunnen formele en informele vormen van participatie worden verbonden en ingepast in de bestaande kaders van woningcorporaties? Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn een aantal deelvragen geformuleerd. Op basis van de onderzoeksaanpak is er een selectie gemaakt van theoretische en empirische vragen. Theoretische deelvragen: 1) Welke maatschappelijke ontwikkelingen werken door in het functioneren van woningcorporaties op het gebied van zeggenschap en participatie? 2) Hoe heeft de maatschappelijke verankering van woningcorporaties zich ontwikkeld in de afgelopen eeuw en in hoeverre hangt dit samen met de legitimiteit van corporaties? 3) Wat wordt verstaan onder formele participatie en welke typen worden onderscheiden? 4) Wat wordt verstaan onder informele participatie en welke typen worden onderscheiden? 5)
Wat wordt verstaan onder zeggenschap?
Empirische deelvragen: 6) Hoe zien de bestaande kaders van Nederlandse woningcorporaties eruit op het gebied van participatie eruit? 7) Welke bestaande vormen van formele & informele participatie worden toegepast bij woningcorporaties? 8) Wat zijn de ervaringen met moderne vormen van formele participatie bij maatschappelijke ondernemers in Nederland? 9) In hoeverre zijn er spanningen tussen informele en formele vormen van participatie en de bestaande kaders van woningcorporaties? 10) In hoeverre zijn de ervaringen uit de corporatiesector op het gebied van participatie te vergelijken met die van andere maatschappelijke organisaties? 11) Zijn de moderne vormen van participatie in overeenstemming met de dagelijkse praktijk van Allee Wonen?
10
1.3
Relevantie
Waarom is het belangrijk onderzoek te doen naar het verbinden van participatie bij woningcorporaties? 1.3.1 Maatschappelijke relevantie De historische ontwikkeling van corporaties heeft ertoe geleid dat huurders in de loop der tijd zijn ‘vervreemd’ van de corporaties. ‘Er is een breed levend gevoel dat de huidige participatie sleets is en moeizaam verloopt’ (SEV, 2010). Kritiek is vaak dat het erg vrijblijvend is, zonder echte zeggenschap voor bewoners. De traditionele vormen van representatie -‐ veel papier en vergaderen – sluiten slecht aan bij de netwerksamenleving in al haar diversiteit. Dit heeft tot gevolg dat huurders zich niet langer verantwoordelijk voelen en zich ‘afwenden’ van corporaties. Juist omdat corporaties hun legitimiteit niet uitsluitend aan één ‘domein’ kunnen ontlenen moeten burgers in hun hoedanigheid als (potentiële) huurder veel directer hun stem kunnen laten horen. ‘Voice is daarmee een opdracht en instrument voor de corporatie om weg te komen van willoze uitvoering van overheidsbeleid en ‘blinde’ marktwerking’ (Frissen, Meijs & Noorman, 2010). De oude verzuilde, intermediaire structuren zijn ontmanteld. De legitimiteitsgrond van maatschappelijke organisaties moet opnieuw worden vastgesteld en daarmee is de vraag naar de maatschappelijke verankering van deze organisaties relevant geworden (Hooge & Helderman, 2008). Het is van belang dat er voor huurders een toekomstbestendige invulling wordt gegeven aan hun positie en zeggenschap (Commissie Leemhuis, 2005). Met de verdere uitbreiding van de kennis over, en ervaring met het organiseren van optimale vormen van zeggenschap valt dan ook nog veel winst te behalen bij het versterken van de legitimiteit van corporaties. In het bijzonder met het oog op het vergroten van de betrokkenheid en het draagvlak onder de morele eigenaren, de huurders, biedt dit mechanisme veel mogelijkheden (RMO, 2009: 64) Dit onderzoek poogt een bijdrage te leveren aan dit maatschappelijk debat door inzicht te geven in het functioneren van participatie bij corporaties. Daarmee zal dit onderzoek ook een bijdrage leveren aan de discussie over de legitimiteit van corporaties, want hoeveel ruimte voor zeggenschap moet er eigenlijk zijn? Tot slot zal er een poging worden gedaan om de intellectuele verwaarlozing van de burgerlogica bij corporaties een ‘boost’ te geven, daarover meer in de wetenschappelijke relevantie. 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie Wetenschappelijk bezien is het interessant en nodig om participatie bij corporaties onder de loep te nemen. Het sluit aan bij het wetenschappelijk debat over de legitimiteit van maatschappelijk ondernemingen (WRR, 2004 & RMO, 2009, 2010). Daarbij zal specifiek aandacht worden besteed aan het functioneren van zeggenschap ter versterking van de legitimiteit. Corporaties hebben de burgerlogica ‘intellectueel verwaarloosd’; ze hebben er niet op doorgedacht, er nauwelijks mee geëxperimenteerd, er geen programma’s op gemaakt en er
11
geen extra menskracht op ingezet. Ze hebben er een verplicht en daardoor geritualiseerd nummer van gemaakt (van der Lans, 2005). Er is daarom een prangende behoefte aan nieuwe visies op effectieve, oude en nieuwe vormen van zeggenschap en verantwoording (Tonkens, 2006: 20). Er is wel wat onderzoek gedaan maar er zijn nauwelijks uitgewerkte gedachten over de kwaliteit van formele participatie. Vaak zijn corporaties al tevreden als er veel mensen meedoen. Daarnaast worden er vaak alleen procesfactoren gehanteerd en is men tevreden als het proces soepel verloopt en bewoners inderdaad geraadpleegd worden (Tonkens, 2010). Veel van de ontwikkelingen die zijn beschreven in dit onderzoek zijn ook van toepassing op de bestuurskunde. Lange tijd werd er gewerkt vanuit een bestuurscentrisch en technocratisch perspectief, waarin het functioneren van de overheid centraal stond (TSPB, 2009). Tegenover dit technocratisch perspectief staat een nieuwe bestuurskundige benadering. Deze benadering houdt zich niet alleen bezig met politieke instituties en formele vraagstukken omtrent bestuur en beleid maar verbreedt als het ware het spectrum van waaruit wetenschappers politiek-‐bestuurlijke processen aanschouwen en begrijpen (Hajer en Wagenaar, 2003). Dit onderzoek levert een bijdrage door de kennislacune op het gebied van het verbinden van participatie in de volkshuisvesting aan te vullen. Nieuwe vormen van participatie zullen worden onderzocht en er wordt gekeken of deze passen binnen de bestaande kaders van corporaties. Dit onderzoek beslaat meerdere terreinen van onderzoek en ook hier zal op worden gereflecteerd. Tot slot zal dit onderzoek een bijdrage leveren aan de discussie omtrent de legitimiteit en de verankering van corporaties, in hoeverre kan participatie hier een rol in spelen en hoe groot moet die rol zijn?
1.4
Methoden en technieken van onderzoek
Dit onderzoek heeft een kwalitatief en interpretatief karakter. De betekenisgeving rond participatie in de corporatiesector staat centraal. Door stil te staan bij deze betekenisgeving ontstaat meer duidelijkheid over de sociale werkelijkheid rond participatie in de corporatiesector. Om het onderzoeksdoel te bereiken zijn er drie ‘niveaus’ onderzocht, te weten een macro-‐niveau, het sector-‐niveau en het corporatie-‐niveau. Zoals blijkt uit Figuur 1 staan deze niveaus staan niet los van elkaar; ze hebben een wederkerige invloed op elkaar. De verschillende niveaus hangen samen met de verschillende fasen in dit onderzoek. Op macro niveau worden er in dit onderzoek uitstapjes gemaakt naar andere maatschappelijke organisaties met een vergelijkbare historie. Ook worden de belangrijkste (relevante) maatschappelijke ontwikkelingen vanuit een theoretisch oogpunt meegenomen. Het empirische deel van dit onderzoek is gericht op de verbinding van formele en informele participatie in de corporatiesector. Om dit te kunnen analyseren zijn er verschillende voorlopende corporaties geselecteerd waarin deze ‘verbinding’ is onderzocht door middel van interviews. Ook Figuur 1
12
hebben er observaties plaatsgevonden bij intervisiebijeenkomsten over het functioneren van participatie in de praktijk. De resultaten van de interviews, de observaties en een documentenanalyse hebben geleid tot een rijk palet aan data. De verschillende inzichten die voortkwamen uit deze data zijn gecontroleerd op sector niveau, dit om de uitkomsten beter te kunnen veralgemeniseren. Tot slot zijn de bevindingen van dit onderzoek getoetst op corporatieniveau. Deze toets heeft ertoe geleid dat de bevindingen zijn aangescherpt met every day theories. In hoofdstuk 4 zal uitgebreid worden stilgestaan bij het hoe en waarom van de methoden en technieken van dit onderzoek.
1.5
Leeswijzer
De huidige versie van dit onderzoek kent een logische structuur en opbouw, iets waar tijdens het weerbarstige onderzoeksproces lange tijd geen sprake van was. Deze thesis is als volgt opgebouwd. Deze paragraaf is het einde van een inleidend hoofdstuk waarin de probleemstelling en de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek zijn besproken. Hoofdstuk twee en drie vormen de theoretische hoofdstukken van dit onderzoek. In beide hoofdstukken is relevante wetenschappelijke literatuur verkend. Om het functioneren van participatie beter te begrijpen bevat hoofdstuk twee een beschrijving van de historische ontwikkeling van woningcorporaties en de invloed hiervan op de legitimiteit. Ook wordt de huidige maatschappelijke context geschetst. Hiermee wordt aangetoond dat dit onderzoek een actueel vraagstuk betreft dat beïnvloed wordt door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. In hoofdstuk drie is er aandacht voor theoretische noties met betrekking tot participatie en zeggenschap. De verschillende ‘soorten’ participatie komen aan bod en er wordt duidelijk gemaakt wat het verschil is tussen inspraak en invloed. Daarnaast is er aandacht voor de ontwikkeling van zeggenschap en voor de systeem en leefwereld waarin dit alles functioneert. In hoofdstuk vier worden de gebruikte methoden en technieken verantwoord. Dit gedeelte van het onderzoek vormt als het ware een schakel tussen theorie en empirie. De gekozen onderzoeksaanpak wordt in dit hoofdstuk uitgebreid besproken, net als de daaruit voortvloeiende strategie. Ook staan we stil bij de kwaliteitscriteria die tot een voldoende wetenschappelijke waarborg hebben geleid. In hoofdstuk vijf begint het empirische deel van dit onderzoek. Hierin wordt de betekenisgeving van participatie in de corporatiesector besproken aan de hand van de interviews en observaties. Een groot deel van dit hoofdstuk staat in teken van een feitelijke beschrijving van ‘de bestaande kaders’. Hoofdstuk zes beslaat een beschrijving van de uitstapjes naar andere maatschappelijke ondernemers. Met name de verschillen en overeenkomsten met de corporatiesector zijn interessant. In hoofdstuk zeven worden de empirische resultaten geanalyseerd en zijn er conclusies aan verbonden. Deze conclusies worden getoetst in de praktijk door de beschrijving van een casus in hoofdstuk acht. Tot slot volgt in hoofdstuk negen een rits aanbevelingen en is er plek voor de nodige reflectie op dit onderzoek.
13
[2] Corporaties & Legitimiteit In dit eerste theoretische hoofdstuk staat de context waarin corporaties functioneren centraal. De eerste deelvraag die beantwoordt wordt in dit hoofdstuk gaat over de ontwikkelingen in de maatschappij die een rol spelen in het functioneren van corporaties. De tweede deelvraag die aan de orde komt in dit hoofdstuk gaat over de vraag hoe de geschiedenis van woningcorporaties van invloed is geweest op de maatschappelijke verankering. Daarnaast zal ook aan bod komen hoe deze verankering samenhangt met de maatschappelijke legitimiteit van corporaties. Om hier meer inzicht in te krijgen zullen enkele belangrijke theoretische inzichten worden behandeld om de context waarin participatie tot stand komt beter te kunnen begrijpen.
2.1
Maatschappelijke ontwikkelingen
Er zijn een aantal samenhangende ontwikkelingen en processen aan de gang die gevolgen hebben voor de maatschappij en het bestuur daarvan (TSPB, 2009). Een aantal van deze ontwikkelingen en processen zullen worden behandeld in deze paragraaf. Daarnaast is er aandacht voor een aantal demografische trends die een belangrijke rol spelen, of gaan spelen in de toekomst. Tot slot zal er een vertaling worden gemaakt naar dit onderzoek en zal er worden gekeken wat dit betekent voor de positie van corporaties en het verbinden van participatie. Het overzicht van deze ontwikkelingen is geen complete of sluitende weergave. Er is gekozen voor een beperkte weergave omdat de focus van dit onderzoek ergens anders ligt, de beschrijving geeft slechts aan hoe de tijdsgeest is veranderd en welke gevolgen dit heeft gehad voor de corporaties en de positie van de huurder. De beschrijving van deze ontwikkeling dient als een kader ter nadere duiding van de positie van corporaties in de maatschappij en de rol van zeggenschap hierin. De drang naar meer zeggenschap en legitimatie is geen toevalligheid. Het lijkt onderdeel van een bredere maatschappelijke ontwikkeling die al een tijd aan de gang is. 2.1.1 Een onbegrensde wereld In de afgelopen decennia zijn de maatschappelijke omstandigheden waarin corporaties functioneren op belangrijke punten gewijzigd. We leven in een netwerksamenleving die het resultaat is van processen als individualisering, informatisering, internationalisering, informalisering en intensivering. De precieze gevolgen van deze processen zijn moeilijk te overzien en te duiden. In navolging van Boutellier (2010: 13) zijn er twee overkoepelende tendensen in de sociale ordening van de maatschappij te onderscheiden: 1) Het ontbreekt aan morele helderheid. We snakken naar richting – in de politiek, in de instituties, in onze relaties tot anderen. Dit komt tot uiting in het ontbreken van ‘vergezichten’ en ‘grote verhalen’ in de samenleving. 2) Er is sprake van institutionele complexiteit door de onoverzichtelijkheid in de organisatie van de samenleving. ‘Onze samenleving kenmerkt zich samengevat door complexiteit zonder richting’.
14
Deze ontwikkelingen zijn gevoed doordat de realiteit van de systeem-‐ en leefwereld uit elkaar zijn gaan lopen. De leefwereld van de mensen vindt geen aansluiting meer bij de wijze waarop de systeemwereld van de instituties functioneert. De systeemwereld werkt met name verticaal, volgens de hiërarchische verhoudingen van government. In de leefwereld zijn juist de horizontale verhoudingen centraal komen te staan. De realiteiten van deze werelden zijn uit elkaar gaan lopen (ROB, 2010). De overheid is bovendien niet meer in de positie om zaken vanuit een machtspositie te regelen. Deze beweging van governance heeft de institutionele complexiteit doen toenemen. De institutionele complexiteit maakt dat besturen vaak plaatsvindt op de grens van chaos en orde (Teisman, 2005). Op deze dunne grens van chaos en orde is het voortdurend zoeken naar effectieve combinaties op het raakvlak tussen stabiliteit en innovatie. 2.1.2 De schijf van vijf De werking van maatschappelijke ontwikkelingen en processen bestrijkt vele jaren en varieert daarin qua intensiteit en zichtbaarheid. In navolging van het SCP(2004,2011) worden vijf belangrijke maatschappelijke trends (de vijf i’s) onderscheiden in dit onderzoek: Individualisering, Informatisering, Internationalisering, Informalisering en Intensivering. De oorsprong van deze trends is te herleiden tot de vorige eeuw. In de loop van de twintigste eeuw zijn er processen van individualisering, ontkerkelijking en ontzuiling waar te nemen (SCP, 2011). Deze processen werden gevoed door de verkregen vrijheids-‐ en gelijkheidsrechten van de burger en een betere emancipatie van vrouwen. Ook betere scholing, arbeidsomstandigheden en een betere huisvesting hebben hieraan een bijdrage geleverd. De vijf I’s hebben gemeen dat ze zich in de ‘leefwereld’ manifesteren, zowel in de persoonlijke context van de burger als in de samenleving. Vandaar ook dat ze grote gevolgen hebben gehad voor de praktijk van de corporaties en in het functioneren van participatie. 1) Individualisering Het proces ‘individualisering’ vraagt om nadere uitleg, er kunnen namelijk verschillende betekenissen aan worden gegeven. In navolging van het SCP (2011) zal in dit onderzoek een kwalitatieve en kwantitatieve component worden onderscheiden. Individualisering is op te vatten als een groeiende autonomie van het individu ten opzichte van zijn directe omgeving, wat zijn weerslag heeft gekregen in de sociale organisatie van de samenleving (SCP, 2011: 29). Deze ontwikkeling heeft geleid tot een onthiërarchisering van de samenleving en tot grotere gelijkheid in de menselijke verhoudingen. De kwalitatieve kant gaat over het handelen van de overheid. Ondanks de hervormingen in de verzorgingsstaat heeft de overheid bepaalde verplichtingen met betrekking tot de zwakkeren in de maatschappij. De individualisering komt aan de kwalitatieve kant tot uiting door de toegenomen eisen en individuele wensen van de burger als klant in de dienstverlening. De kwantitatieve component van individualisering stamt nog uit de tijd van de verzorgingsstaat waarin het streven naar gelijkheid en sociale bescherming centraal stond. De verzorgingsstaat ontstond als een arrangement dat institutioneel vorm gaf aan de
15
idealen van de Franse revolutie: vrijheid, gelijkheid & broederschap (Engelen, Hemerijck & Trommel, 2007: 11). De verzorgingsstaat van toen is niet meer, het accent is verschoven, en de nadruk ligt nu veel meer op de afzonderlijke wensen en behoeften van burgers. Waar gelijkheid een belangrijk ideaal was aan het begin van deze eeuw zijn verscheidenheid en pluriformiteit dat in de 21ste eeuw (Schnabel, 2004). De verzorgingsstaat is gekanteld en is veranderd in een activerende participatiemaatschappij. 2) Informatisering De maatschappij heeft een verandering ondergaan door de ongekende groei van het belang van communicatie en interactie door de opkomst van ICT & automatisering (TSPB, 2009). De ontwikkelingen in de informatietechnologie hebben geleid tot een grote mate van openbaarheid. Als gevolg daarvan zijn schandalen bij corporaties onmiddellijk bekend en het onderwerp van (felle) publieke debatten. Ook maken corporaties en overheden in toenemende mate gebruik van ICT als sturings-‐ en beheersingstechniek. Informatisering draagt bij aan andere trends als individualisering, internationalisering en intensivering. Op ieder moment, op elke plek kunnen mensen contact zoeken met elkaar, daarvoor hebben ze niemand anders nodig, slechts de techniek. Informatica heeft mensen veranderd, maar omgekeerd is dit ook het geval. De mogelijkheden van de informatietechnologie zijn heel snel aangepast aan de behoeften van de mens (SCP, 2004). 3) Informalisering Informalisering past bij individualisering, maar het is meer dan alleen het losser worden van de omgangsvormen tussen mensen. Het komt tot uiting in de erosie van traditionele organisaties en arrangementen zoals we die vroeger kenden. Organisaties hebben in toenemende mate het karakter gekregen van (virtuele)netwerken: niet het lidmaatschap of het betalen van contributie zijn voorwaarden voor deelname aan de activiteiten, maar de inlogcode (SCP, 2004). Informalisering in relatie tot individualisering heeft geleid tot een tendens waarbij het persoonlijk optreden van bestuurders & politici relatief veel aandacht krijgt. Uiteraard blijven de formele facetten van beraadslaging en beleidsvorming van belang maar hun publieke betekenis lijkt tanende (TSPB, 2009). Gezag en respect moeten verdiend worden en worden niet meer automatisch verleend op grond van iemands formele positie. ‘Wat blijft, is het primaat van het informele, wat komt, is een duidelijkere vaststelling van de gebieden en situaties die een formeel karakter moeten houden’ (SCP, 2004: 63). 4) Intensivering Intensivering is eveneens een ontwikkeling die niet onvermeld kan blijven. De tendens van intensivering behelst twee componenten, een belevings-‐ en een tijdsbestedingscomponent. Het belevingsaspect wijst op het verlangen van de moderne mens naar intense en intensieve emotionele ervaringen, wat ook tot uiting komt in de ‘dramademocratie’ (Elchardus, 2002). De tijdsbestedingscomponent heeft betrekking op het verhoogde levensritme en drukte in het bestaan, met als gevolg ook meer tijdsdruk(SCP, 2011). Relatief kleine problemen kunnen voor grote stagnatie zorgen.
16
‘De meest plausibele verklaring hiervoor lijkt dat de secularisering en ontzuiling ertoe geleid hebben dat veel mensen de rite van een kerkdienst, de aanwezigheid van een geestelijk leidsman, een vertrouwenspersoon als een dominee of pastoor missen’ (SCP, 2011: 32). Het gebrek aan leiding & sturing heeft ertoe geleid dat mensen op zoek gaan naar plaatsvervangende figuren: geloofwaardige, inspirerende en eerlijke leiders met een toekomstvisie (TSPB, 2009). 5) Internationalisering Tot slot het proces van internationalisering, een trend die de afgelopen decennia alleen maar is toegenomen in belang en reikwijdte. De verwevenheid van (verschillende systemen) in de wereld wordt steeds groter (TSPB, 2009). De Informatisering zet de betekenis van tijd en ruimte in een ander daglicht, door de internationalisering ‘vervagen’ grenzen. Als maatschappelijk proces is internationalisering te beschouwen als enerzijds het toenemen van de invloed van buiten op de eigen samenleving, en anderzijds door het afnemen van de verschillen tussen samenlevingen (SCP, 2004). Dit heeft niet alleen gevolgen voor het bestuurlijke vermogen van de corporatie, het heeft ook gevolgen voor de samenstelling van het huurdersbestand (immigratie) en de wet-‐ en regelgeving van ‘buiten’ (bijvoorbeeld vanuit de EU). 2.1.3 Demografische trends Naast maatschappelijke ontwikkelingen zijn er demografische trends die invloed hebben op het functioneren van de corporaties in de maatschappij. De groeiende levensverwachting van mannen en vrouwen, het uitstel van het ouderschap, de afname van het kindertal, het hoge aantal echtscheidingen, het stijgend opleidingsniveau en gezondheidsniveau zijn allemaal ontwikkelingen die consequenties hebben voor de organisatie van de samenleving (SCP, 2011). Naast de organisatie van de samenleving hebben deze demografische trends ook gevolgen voor de aard van de woningvoorraad en de behoeften van huurders. Een aantal van deze trends zijn duidelijk te herleiden tot de vijf i’s. Het aantal eenpersoonshuishoudens blijft naar verwachting nog ongeveer 40 jaar toenemen. Rond 2050 telt Nederland er 3,7 miljoen, ruim een miljoen meer dan nu. Bijna de helft van de eenpersoonshuishoudens zal dan uit ouderen bestaan (CBS, 2011). Deze trend is enerzijds te koppelen aan de individualisering maar daarnaast speelt ook de vergrijzing hierin een belangrijke rol. Een andere belangrijke trend voor corporaties is de krimp. In krimpregio’s neemt de bevolking af en daar moeten corporaties op anticiperen in hun woningvoorraad. De krimp heeft gevolgen doordat het voorzieningenniveau afneemt en woningen leeg komen te staan (Aedes, 2011). Corporaties moeten hun bezit hier op afstemmen zodat de leefbaarheid in de krimpgebieden gegarandeerd blijft. Daarnaast is er ook nog steeds sprake van segregatie, niet alleen in etnische of religieuze termen, maar vooral ook in termen van opleiding en inkomen. De woon-‐ en schoolsegregatie is aanzienlijk en neemt eerder toe dan af. Vooral in de grote steden zijn er buurten waar bijna geen autochtone Nederlanders wonen (SCP, 2011).
17
Een bijkomend probleem is dat veel niet-‐westerse migranten op de arbeidsmarkt aan de kant staan, getuige hun lage arbeidsparticipatie en hoge uitkeringsafhankelijkheid. Tot slot zal de toenemende vergrijzing een stempel drukken op de beroepsbevolking en woonwensen van Nederlanders. De ontwikkeling in de samenstelling van de bevolking in de laatste 60 jaar toont een forse toename van het aantal 65-‐plussers (vergrijzing) en een afnemend aantal jongeren (ontgroening). 2.1.4 Conclusie Het samengaan van de vijf I’s met een aantal demografische trends heeft geresulteerd in een nieuw soort maatschappij, met nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en middenveld. Dit leidt ertoe dat ook corporaties met nieuwe opgaven worden geconfronteerd. We leven in een netwerksamenleving waarin globalisering en ontgrenzing centraal staan. Voor de bestuurlijke praktijk betekent dit een aantal dingen. Zo is er sprake van horizontalisering, het is lastig om zaken vanuit een machtspositie te regelen. Daarnaast is er een trend van vermaatschappelijking, het zwaartepunt van ‘government’ verplaats zich naar ‘governance’ waar het samenspel van maatschappelijke actoren meer centraal staat. Tot slot is er sprake van differentiatie waarbij de nadruk meer op de verschillen dan op de overeenkomsten tussen actoren komt te liggen. Deze maatschappelijke ontwikkelingen hebben ook een rol gespeeld in de hernieuwde burgerschapsopvatting in de huidige maatschappij. Nu duidelijk is geworden welke maatschappelijke ontwikkelingen allemaal een rol spelen in het functioneren van corporaties in de volgende paragraaf meer aandacht voor de nieuwe kijk op burgerschap. De theorie over burgerschap is meegenomen in deze studie omdat het belangrijk is om de positie en de gedragingen van huurders beter te begrijpen.
2.2
Een nieuwe kijk op burgerschap
Burgerschap heeft een revival doorgemaakt. Het is van een saaie burgerlijke term verworden tot een instrument dat onder beleidsmakers en politici gretig aftrek vindt. Burgerschap blijft echter een veelzijdig en complex begrip, dat betekenis krijgt in de context waarin het wordt gebruikt. Daarom zal in dit onderzoek slechts de relationele dimensie van burgerschap worden belicht. Concreet vertaald is dat de manier waarop participatie in de corporaties wordt begrepen en vormgegeven. Door slechts de relationele dimensie te behandelen zal een al te abstracte en absolute beschouwing worden voorkomen, en blijft er ruimte over om burgerschap vooral te zien in termen van activiteiten, interacties en ervaringen (Wagenaar & Specht ,2010). De rol van de burger is mede door de maatschappelijke ontwikkelingen aan veranderingen onderhevig. Het toegenomen zelfvertrouwen van burgers, hun hogere opleiding en hun hogere verwachtingen leiden tot een afname bij erkenning van gezag. Burgers zijn mondiger en assertiever geworden, hebben meer informatie tot hun beschikking en zijn kritisch over politiek-‐ democratische besluitvormingsprocessen (Van den Brink, 2002). De bal ligt ook in toenemende mate bij de burger (Tonkens, 2006). Tijdens de bloeiperiode van de verzorgingsstaat was het vooral de overheid die centraal stond. Tegenwoordig kijkt de overheid bij het oplossen van maatschappelijke problemen al snel verwachtingsvol naar de burger en organisaties in het middenveld, waaronder ook corporaties. ‘De burger wordt 18
geacht, uitgenodigd, gestimuleerd, gesmeekt en verleid om een actieve burger te zijn’ (Tonkens, 2006: 5). 2.2.1 Actief burgerschap, een problematische oplossing? De overheid en maatschappelijke organisaties zijn geïnteresseerd in actief burgerschap om een aantal redenen. Actief burgerschap wordt de laatste jaren gezien als de oplossing voor vier grote maatschappelijke vraagstukken: gebrek aan sociale samenhang, in het bijzonder tussen verschillende bevolkingsgroepen, consumentistisch en asociaal gedrag, sociale uitsluiting en ten slotte de kloof tussen burgers en bestuur (Tonkens, 2006). Daaraan kan, met de ontwikkelingen van nu, de bezuinigingsopgave nog worden toegevoegd. De schaarste van publieke middelen kan werken als een katalysator. De papieren verhalen over burgers en burgerparticipatie kunnen niet langer beperkt blijven tot schriftelijke plichtplegingen maar vragen om een reactie van het institutionele veld. Dit leid tot een appel aan het institutionele veld om ruimte te maken, lef te tonen, macht los te laten en nieuwe verbindingen aan te gaan met (groepen) burgers. Dat vraagt om een andere vorm van professioneel handelen, waarin niet de dienstverlening, maar de dienstbaarheid centraal staat (de Boer &Van der Lans 2010). Actief burgerschap als oplossing is slechts één kant van de medaille. De overheid en de instituties zien de burger vaak als een probleem. Deze tweeslachtige houding komt voornamelijk door een gebrek aan een gemeenschappelijk verhaal tussen de verschillende omgevingen waarin bestuurders, burgers en professionals functioneren (Boutellier, 2011). Er is behoefte aan een gemeenschappelijk verhaal. Een oplossing wordt gezocht in het aanspreken van burgers op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid: instituties gaan druk op zoek naar burgers om hun legitimiteit te versterken of te herformuleren. Verhoeven & Ham (2010) beschrijven twee ontwikkelingen die de vernieuwde verhouding tussen burgers en overheid verklaren: de ontwikkeling van een terugtrekkende naar een heroptredende overheid, en de ontwikkeling van een burgerschapsopvatting die uitgaat van rechten naar een burgerschapsopvatting die plichten centraal stelt. De ‘kloof’ wordt niet alleen vanuit de overheid en de instituties ervaren. Er zijn ook burgers die behoefte hebben aan invloed. Burgers worden niet alleen gezocht, maar bieden zich ook aan – zij het op selectieve wijze (Boutellier, 2011). Er ontstaat een ‘markt’ met actieve burgers, dit wordt bevestigd door onderzoeken op het terrein van vrijwilligerswerk. Circa 25% van de volwassen bevolking besteedt wekelijks minimaal één uur aan vrijwilligerswerk, veelal in de sport (Dekker & De Hart, 2009). Het is echter een beperkte groep die zich aanbied, het zijn met name oude, blanke, hoog opgeleide burgers die in aanmerking komen. Lager opgeleiden zijn wel belangstellend, maar hebben vaak een gebrek aan zelfvertrouwen (Tonkens et al, 2006). Toch overheerst het beeld van de ‘calculerende homo economicus’, de koning burger, die zich door niemand wat in de weg laat leggen (Van der Lans, 2005). Dit maakt het lastig voor de instituties en heeft tot gevolg dat burgers ook nog steeds als een probleem worden gezien.
19
Dat beeld wordt gevoed doordat instituties te maken krijgen met onredelijke, schreeuwerige, hufterige, intimiderende of zelfs ronduit agressieve burgers. Vaak zijn het deze problematische burgers, ‘de burgers tegen beleid’ (Verhoeven, 2009) die worden herinnerd. Het gevaar dreigt dat de ‘brave burgers’ worden afgerekend op de negatieve ervaringen met een kleine minderheid. Instituties zijn nog onvoldoende in staat om te gaan met ‘burgers tegen beleid’. 2.2.2 Kanttekeningen bij het nieuwe burgerschap Actief burgerschap blijkt zowel een probleem als oplossing. Er schuilen in potentie een aantal problemen aan dit ‘nieuwe’, massaal geadopteerde gedachtegoed. Van Gunsteren (2008) heeft het over een dubbelzinnige zaak. “Enerzijds wordt steun van burgers als onmisbaar voorgesteld, wordt er naar hun stem geluisterd. Anderzijds wordt de uitkomst hiervan gewantrouwd of als onbruikbaar terzijde geschoven” (van Gunsteren, 2008: 13). In het TSS jaarboek 2010: ‘Brave burgers gezocht’ worden twee problemen omschreven die het nieuwe burgerschapsdenken met zich meebrengt: morele blindheid en instrumentele verdringing. Morele blindheid kan ontstaan door de verwachtingen die de overheid schept over ‘de goede burger’. Door te kiezen voor een morele invulling van goed burgerschap dreigt een blinde vlek voor burgers die zich hieraan onttrekken. ‘Brave burgers worden omarmd, eigenzinnige burgers worden afgewezen’ (Verhoeven & Ham, 2010: 14). Instrumentele verdringing is een tweede probleem dat kan ontstaan. Als burgerschap een middel wordt om doelen als sociale cohesie, veiligheid, culturalisering, informele zorg of volksgezondheid te bevorderen, dan dreigt het eigene, het autonome, het kritische element van burgerschap verloren te gaan(Verhoeven & Ham, 2010: 14). 2.2.3 De burger bestaat niet Om de opvattingen over burgerschap verder te kunnen verdiepen is het belangrijk om te onderkennen dat er niet zoiets bestaat als DE burger. Een belangrijk onderscheid in typen burgers is gemaakt door Gabriël van den Brink (2002), die stelt dat de bevolking verdeeld is in drie ‘typen burgers’, namelijk ‘bedrijvige’, ‘berustende’ en ‘bedreigde’. De bekende studie van onderzoeksbureau Motivaction (2001) sluit hier bij aan. Het Motivaction onderzoek naar de verschillen tussen burgers heeft geresulteerd in een omschrijving van vier stijlen: verantwoordelijken, plichtsgetrouwen, pragmatici en buitenstaanders (zie tabel 1). Deze stijlen vragen om een gedifferentieerde benadering vanuit de corporaties. Daarnaast is er sprake van verschillende rollen waarin burgers ‘op het toneel verschijnen’. Op verschillende momenten zijn burgers kiezer, klant, onderdaan of coproducent van beleid. In de onderstaande tabel zijn deze rollen gecombineerd met de burgerschapsstijlen. Uit het overzicht blijkt welke verschillende invullingen horen bij deze verschillende rollen. Dit is van belang voor het begrijpen van participatie en zeggenschap, omdat hieruit duidelijk wordt dat er niet alleen verschillende rollen zijn, maar ook dat er tussen burgers onderling nog nuances zijn in deze verschillende rollen.
20
Rollen
Rollen per burgerschapsstijl (Motivaction, 2001) Buitenstaanders/ Plichtsgetrouw/ Pragmatisch/ Maatschappijkritisch inactief afhankelijk conformistisch / verantwoordelijk
Kiezer
Veel niet-‐stemmers uit desinteresse.
Trouw, consequent
Klant
Gemak, service, snel, makkelijk, kant & klaar
Toegankelijkheid, persoonlijk, een-‐ voud, helderheid
Onderdaan
Met moeite, egocentrisch, intolerant Niet actief, wantrouwen, individualistisch
Passief, gezagstrouw, plichtsgetrouw Lokaal, praktisch, concreet, dicht bij huis
Coproducent
Geïnformeerd, niet sterk gemotiveerd Veeleisend: Klant is koning, toegankelijk, bereikbaar Eigenwijs, eigen belang, materialistisch Geen sterke identificatie, eigen belang
Geïnformeerd, betrokken, actief Kwaliteit, openheid, deskundigheid, volledigheid
Kritisch coöperatief, interactief, reflectie, vertrouwen Actief, inhoudelijk, intellectueel, democratisch bevlogen
Tabel 1
2.2.4 Conclusie De actieve burger komt in het huidige maatschappelijke discours tot uiting als probleem én als oplossing. De veranderende rol van de burger heeft verstrekkende gevolgen voor de wederzijdse verwachtingen van burgers en instituties. De aard van de huidige relatie tussen burger en institutie is echter nog vaak gebaseerd op de vervlogen tijden van de verzuiling. We zijn echter beland in een mondige samenleving waarin burgers graag hun zegje doen, dat moeten instituties leren accepteren. De notie van burgerschap is veranderd, van passief naar actief burgerschap, van onderdanig naar mondig, van lijdelijk naar leidend (van Buuren & Edelenbos, 2008). Instituties zijn te weinig tolerant tegenover burgers als tegenstanders, zo lijkt het. De tegenkracht van burgers wordt al snel gezien als tegenstand. Daarom is het belangrijk dat instituties de stem van eigenzinnige burgers, die tegenstand bieden tegen beleid, leren waarderen en er de meerwaarde van zien. De huidige burgerschapsopvatting is paradoxaal, in die zin dat hooggespannen verwachtingen en scepsis naast elkaar bestaan. Er zijn hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de potentiele kracht van actief burgerschap. Tegelijkertijd is er scepsis over de klagende en verwende burger die overal een mening over heeft, en die door een gebrek aan kennis vaak ongeschikt is om echt te participeren.
21
2.3
De verankering van corporaties
De huisvesting van burgers is een van de fundamenten die hebben bijgedragen aan de sociale zekerheid en de bevordering van maatschappelijke integratie in onze maatschappij. Woningcorporaties zijn een belangrijke pijler in het volkshuisvestingsbeleid, met name op het gebied van sociale bescherming en sociale investering. Toch zijn corporaties, mede door recente ontwikkelingen, nog steeds zoekende naar hun positie in het maatschappelijke veld. De corporaties hebben een onduidelijke positie, ze laveren tussen een maatschappelijke functie en een vastgoed functie (WRR, 2004). Leefbaarheid in achterstandswijken versus de commerciële wereld van ontwikkeling en vastgoed. De hoofdtaak van corporaties, namelijk huisvesting, komt in steeds wisselende vormen tot uiting in de geschiedenis van de sector. Processen van verstatelijking en vermarkting voerden lange tijd de boventoon waardoor de ruimte voor de informele logica van de gemeenschap steeds kleiner werd. In deze ontwikkeling ligt de kern van het legitimatieprobleem van de corporatiesector. Om beter zicht te krijgen op de verankering van corporaties in de maatschappij zal de geschiedenis van corporaties worden beschreven aan de hand van drie ontwikkelingen: verstatelijking, vermarkting en vermaatschappelijking. Deze drie stadia zijn van wezensbelang om te begrijpen hoe de legitimiteitsproblemen van corporaties zijn ontstaan en ze bieden handvatten om een mogelijke oplossingsrichting te beschrijven. 2.3.1 Verstatelijking De geschiedenis van woningcorporaties is te beschrijven aan de hand van drie keerpunten, rond 1900, 1945 en 1995. De corporaties van het eerste uur waren gestoeld op liefdadigheid en eigenbelang en ontstonden om en nabij 1850. Vermogende elites stelden hun geld beschikbaar, en kregen in ruil voor deze riskante investeringen een beperkte winstuitkering (Beekers, 2010). Het was ook rond deze tijd dat fabrikanten zich realiseerden dat ze zuinig om moesten springen met hun schaarse geschoolde arbeiders en daarom gingen ze ook in huisvesting voorzien. Ook de arbeidersbeweging bemoeide zich met de woningbouw door het oprichten van verenigingen die zich bezighielden met het bouwen en verhuren van woningen. Het begin van de jaartelling in de (moderne) volkshuisvesting Het begin van de 20ste eeuw markeert het begin van het fenomeen van woningcorporaties zoals we die nu kennen. ‘De wettelijke basis en het institutionele fundament van de sociale huursector en het regime van woningcorporaties vinden hun oorsprong in de woningwet van 1901’ (WRR, 2004: 83). De slechte sociale toestand in steden maakte de bouw van sociale huurwoningen zowel een sociale investering als een vorm van sociale bescherming tegen de risico’s van grootschalige epidemieën en infectieziekten in grote steden (Brandsen & Helderman, 2007). De Woningwet van 1901 beloofde financiële steun aan instellingen die zich onder haar toezicht wilden stellen. Om voor deze overheidssteun in aanmerking te komen, moesten de corporaties erkend worden door de Kroon en werden ze geacht uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting te werken (Gerrichhauzen, 1990). Het paste in het begin van de
22
verzorgingsstaat waarin overheidstaken vervlochten raakten met het maatschappelijk middenveld. Deze verstatelijking betekende het einde voor veel van de corporaties van het eerste uur, voor investeringen in liefdadigheid was in de woningwet geen plaats meer. Corporaties werden een ‘verlengstuk’ van de staat en hun maatschappelijke autonomie en vitaliteit raakten sterk ingeperkt (Beekers, 2010). De verstatelijking van het systeem holde de maatschappelijke verankering uit, de overheid gaf de corporaties slechts ruimte ten tijde van crises, zoals het instorten van de markt rond de Eerste Wereldoorlog (WRR, 2004). Toen de markt weer op gang kwam werden de uitgaven van corporaties weer aan banden gelegd en streng gecontroleerd. Vervreemding van de achterban In de periode na de tweede wereldoorlog bereikte de verstatelijking een hoogtepunt, in financieel en bestuurlijk opzicht waren corporaties niet vrij meer. Omdat het particulier initiatief faalde werden corporaties tijdens de wederopbouw belast met de woningtoewijzing en het beheer. Corporaties verwerden tot uitvoeringsorganisaties van de overheid en werden nauwelijks betrokken bij bouwplannen. ‘De ratio van de verzorgingsstaat overwoekerde de belangen van marktwerking, professionele dienstverlening en de binding met informele maatschappelijke verbanden volledig’ (Beekers, 2010: 57). Een ander probleem was de betrokkenheid van bewoners, deze was tot een dieptepunt gedaald. De corporatiesector en de politiek waren zich bewust van dit isolement, er werd zelfs gesproken van een crisis in corporatieland (Gerrichhauzen, 1983: 34-‐36). Corporaties zochten hun legitimatie niet langer bij degenen die hun diensten afnamen, maar bij de overheid als vertegenwoordiger van het publiek belang ( WRR, 2004:39). Vanaf de jaren zestig nam de afstand tussen corporaties en bewoners alleen nog maar toe. Corporaties drongen aan op vernieuwing terwijl bewoners aan verandering (en huurverhoging) vaak geen behoefte hadden (Beekers, 2010). De rol van bewoners veranderde ook, ze werden steeds meer als ‘woonconsument’ beschouwd, hooguit een gesprekspartner, die hun zegje konden doen in bewonerscommissies. Een stille revolutie Op basis van het advies van de commissie de Roos in 1964 werd een andere koers ingezet door de corporaties. Corporaties hadden tot dan toe alleen kunnen presteren in periodes waarin de particuliere woningbouw niet functioneerde. Op basis van het advies van de commissie de Roos veranderde dit. Woningcorporaties kregen eindelijk het primaat in de sociale huursector. Bovendien werd de uit de jaren dertig stammende verplichte terugbetaling van financiële voorschotten afgeschaft, waardoor corporaties financiële reserves konden opbouwen en een professionaliseringslag konden slaan (WRR, 2004). De relatie met de overheid werd hechter, mede ook doordat de woningbouw op steeds grotere schaal werd gesubsidieerd. Toen de politieke prioriteit weer afnam in de jaren
23
tachtig (de ergste woningnood was opgelost), was dit reden voor een reeks hervormingen: deregulering, normering, en decentralisatie van budgetten (WRR, 2004: 84-‐86). Onder het bewind van staatssecretaris Heerma werd er een stelselherziening doorgevoerd. De stelselherziening was voornamelijk gebaseerd op de publicatie van de rijksnota: ‘volkshuisvesting in de jaren 90’, beter bekend als ‘de Nota Heerma’. De nota van Heerma zorgde voor een stroomversnelling en een verzelfstandiging op financieel en bestuurlijk gebied. De kern van de stelselherziening was het streven naar een doelmatige besteding van het in het verleden opgebouwde vermogen en de zoektocht naar een nieuwe verhouding tussen corporaties en overheid (Brandsen & Helderman, 2007). Dit alles gebeurde redelijk geruisloos; er werd ook wel gesproken van een ‘stille revolutie’. Stil vanwege de matige aandacht in vergelijking met discussies in de sociale zekerheid en gezondheidszorg. Een revolutie omdat een aantal belangrijke fundamenten van het oude stelsel verdwenen (Klijn, 1995: 53) 2.3.2 Vermarkting Ondanks de stille revolutie bleef de verankering van corporaties in de samenleving lastig. Door de ontwikkelingen in de verzorgingsstaat was huisvesting een recht geworden en de grootschalige steun aan maatschappelijke initiatieven had een proces van schaalvergroting en professionalisering in gang gezet. Dit proces kwam aan het einde van de jaren tachtig in een stroomversnelling. De verzorgingsstaat kwam vanuit kostenoverwegingen én ideologische overwegingen ter discussie te staan (Beekers, 2010). Bruteringsoperatie De verzelfstandiging van maatschappelijke organisaties ging gepaard met groeiende deregulering en de introductie van meer marktwerking (RMO, 2009). In 1995 culmineerde het proces van vermarkting en verzelfstandiging in de bruteringsoperatie. ‘De corporaties werden in feite financieel zelfstandig doordat de overheid en de corporaties in een keer alle nog lopende objectsubsidies en rijksleningen tegen elkaar wegstreepten’ (Brandsen, 2006: 183). Voor zowel het rijk als de corporaties was dit een win-‐winsituatie. Het ministerie van VROM was in een keer verlost van een van haar grootste kostenposten op de begroting, en de corporaties kregen de resterende objectsubsidies. Mede als gevolg van de bruteringsoperatie werden de uitgaven voor de volkshuisvesting als percentage van de rijksbegroting teruggebracht van 8,7% in 1985 tot 2,7% in 1998 (Brandsen & Helderman, 2007). Door de brutering kreeg de ratio van de markt de overhand, dit kwam ook tot uiting in de besturen van corporaties waar het toezicht op afstand werd geplaatst om de slagkracht van de organisatie te vergroten. In de periode na de brutering verschoof het accent van de stelselherziening van financiële verzelfstandiging naar de modernisering van de politiek-‐bestuurlijke verhoudingen (Helderman, 2007). Uitgangspunt hiervoor was het in 1993 ingevoerde Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). Volgens het BBSH zijn corporaties in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de afweging tussen doeleinden en middelen. Daarmee is de directe
24
overheidssturing op de besteding van non-‐profit vermogen losgelaten (Brandsen & Helderman, 2007: 137). 2.3.3 Vermaatschappelijking Het BBSH bleek onvoldoende te functioneren: de prestatievelden waren onvoldoende geoperationaliseerd en de relatie tussen overheid en woningcorporatie bleef onduidelijk. Deze onduidelijkheid werd versterkt doordat grenzen tussen sectoren en domeinen steeds meer vervaagden. Brandsen & van de Donk (2006) typeerden dit als een vermaatschappelijking van het bestuur die ook markt en staat raakte. Wonen werd en wordt steeds minder uitsluitend vanuit het fysieke object gedefinieerd en steeds vaker gekoppeld aan allerhande vormen van dienstverlening. Deze vermaatschappelijking betekent echter niet dat corporaties weer verankerd zijn in de maatschappij. De verantwoordelijkheid en betrokkenheid van bewoners is in de loop der jaren naar de achtergrond verschoven en onder druk komen te staan. Daarmee staat ook het bestaansrecht van corporaties onder druk, want corporaties zijn voortgekomen uit liefdadig en emancipatie (Beekers, 2010). Weten corporaties geen nieuwe vorm te geven aan hun maatschappelijke verankering, dan hebben zij geen meerwaarde en zullen zij op de lange termijn hun bestaansrecht verliezen. Dit heeft gevolg gekregen in de shift van government naar governance en het verwerven van legitimiteit via andere wegen. Corporaties zetten in op nieuwe (informele) vormen van participatie en zeggenschap en gaan ook rekening houden met maatschappelijk rendement (RMO, 2009). Corporaties krijgen daarbij in toenemende mate te maken met andere partijen en partners. Een belangrijke vraag voor corporaties blijft waar en waarom ze op moeten treden in de maatschappelijke dynamiek? In deze maatschappelijke dynamiek wordt in toenemende mate de samenwerking gezocht met maatschappelijke partners als zorg en onderwijsinstellingen en lokale overheden. 2.3.4 Conclusie De onduidelijkheid over het eigenaarschap van de corporaties is een logisch gevolg van de geschiedenis van de instellingen, zoals blijkt uit de bovenstaande paragraaf. Corporaties zijn aanvankelijk begonnen vanuit lokale initiatieven en zijn daarna in de overheidssfeer terecht gekomen. Na de terugtreding van de overheid zijn ze in een ‘quasimarkt’ terecht gekomen (Brandsen, 2004). Door de verschuivingen in de positie van de corporaties en de daarmee gepaard gaande professionalisering loopt de maatschappelijke ontworteling als een rode draad door de geschiedenis van de corporaties (Beekers, 2010). Deze maatschappelijke ontworteling wordt door Helderman (2007) omschreven als ‘vervreemding’: corporaties zijn onthecht geraakt van de gemeenschap waarin ze ooit waren geworteld. De verantwoordelijkheid en betrokkenheid van stakeholders, en met name huurders, is daardoor in de loop der tijd steeds meer onder druk komen te staan. Met het ingezette proces van vermaatschappelijking is het van belang om deze ‘vervreemding’ tegen te gaan. Hier ligt een taak voor de corporaties, ze dienen een hernieuwde invulling te geven aan de maatschappelijke verankering. Deze heroriëntatie is nodig omdat de voegen van de bestaande instituties beginnen te kraken, er is behoefte aan een nieuwe set van institutionele condities.
25
2.4
Van government naar governance
Zoals uit de vorige paragraaf blijkt zijn corporaties maatschappelijke organisaties die ooit zijn begonnen als een vorm van particulier initiatief. Dit particuliere initiatief is geïnstitutionaliseerd en uiteindelijk ontaard in government-‐achtige structuren. Dit is veranderd met de verzelfstandiging van corporaties. De prominente rol van de overheid als controleur raakte op de achtergrond. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de overheid werden overgedragen en corporaties zijn steeds meer in governance-‐achtige structuren gaan functioneren. Door de maatschappelijke ontwikkelingen uit paragraaf 2.1, de veranderde rol van de burger uit 2.2 en de verschuiving in de positie van corporaties zoals beschreven in paragraaf 2.3 zijn de verhoudingen tussen overheid, corporaties en burgers verandert. Deze ontwikkeling werd goed geïllustreerd in een vraag die vaak terug kwam in discussies over de positie van corporaties: van wie is de corporatie eigenlijk? Als we op macro-‐niveau naar de ontwikkeling van corporaties kijken dan blijken de ontwikkelingen zoals deze zijn beschreven in het debat over government en governance hier een belangrijke rol in te spelen. Daarom zal in deze paragraaf worden stilgestaan bij deze shift van government naar governance en de betekenis daarvan voor corporaties. 2.4.1 Behoefte aan een definitie Governance is een containerbegrip geworden. Het is een concept waar veel over is geschreven, het vormt een aanvulling op de bestaande bestuurskundige ‘vocabulaire’. ‘Een voordeel van het begrip governance mag zijn dat het uitdrukking geeft aan bestuurlijke werkelijkheden die niet goed met een beperkte opvatting van government gevat kunnen worden, een nadeel is wel dat het woord nauwelijks een fatsoenlijk Nederlands equivalent heeft’ (Hendriks & Drosterij, 2010: 7). In deze paragraaf zal de betekenis van governance in dit onderzoek nader vorm krijgen. Governance als analysekader past om een aantal redenen goed bij de ontwikkelingen in de corporatiesector. In paragraaf 2.3 werd de vervaging tussen en binnen sectoren reeds beschreven. Governance past in deze ontwikkeling doordat grenzen tussen publiek en privaat zijn vervaagd (Stoker, 1998: 17). Ten tweede duidt het op de frictie die is ontstaan doordat de inrichting van bestaande instituties niet overeen komt met de nieuwe patronen van interactie tussen overheid, samenleving en markt (Hajer & Wagenaar, 2003). Ten derde wordt governance als een proces gezien, ‘een nieuw proces van besturen door een verandering van de government structuur, een veranderde conditie in de bestaande kaders’ (Rhodes, 1996: 652). Tot slot kan governance worden gezien als de interactie tussen een variatie aan elkaar beïnvloedende actoren (Stoker, 1998), een speelveld waar corporaties ook dagelijks mee te maken hebben. In dit onderzoek wordt onder governance een ontwikkeling verstaan, geen op zichzelf staand proces dat je kunt ‘adopteren’ als bedrijfsstrategie. De ontwikkeling van government naar governance dient daarom zorgvuldig te worden beschreven. Een dichotoom van ‘A naar B schema’ van deze ontwikkeling zou de werkelijkheid te kort doen (Hendriks & Drosterij, 2010). In dit onderzoek zal governance dan ook worden ingezet als analytisch kader. Het gaat daarbij om de analyse van het empirische fenomeen ‘governance’ zoals dat in de corporatiesector waar te nemen is.
26
In navolging van Minderman (2008) zal in dit onderzoek de ontwikkeling van governance worden beschreven aan de hand van vier niveaus. Bij deze beschouwing zullen de gevolgen van deze ontwikkeling voor corporaties ook mee worden genomen. Er is gekozen voor dit theoretisch kader omdat het uitgaat van governance alszijnde een beweging. Daarnaast zorgt de indeling in niveaus voor een zekere gelaagdheid in het begrip waarin de focus van dit onderzoek beter tot zijn recht komt. 2.4.2 4 Niveaus van governance De beweging waarin corporaties, in samenspraak met andere partijen, inhoud en richting geven aan de maatschappij past in de ontwikkeling die governance heet. Het is een beweging waarin tot uitdrukking wordt gebracht dat corporaties samen met anderen verantwoordelijk zijn, maar daarin ook een afhankelijke positie innemen ten opzichte van andere partijen. De ontwikkeling naar governance zal hieronder worden toegepast op corporaties en is uitgesplitst in vier verschillende niveaus. 1e niveau: terugtreden van de centrale overheid De ontwikkeling naar governance is in eerste instantie de beweging van een terugtredende centrale overheid: governance als een reactie op het verdwijnen van government (Pierre & Peters, 2000). De rol van de centrale overheid als leverancier van diensten en de houdbaarheid van de verzorgingsstaat kwam ter discussie te staan. De centrale overheid bleek uiteindelijk niet in staat om de beloftes waar te maken om in de maatschappelijke behoeftes van burgers te kunnen voorzien (Pierre & Peters, 2000). Dit heeft geleid tot veranderingen in de structuur van de publieke dienstverlening en in combinatie met bezuinigingen resulteerde dit in de overdracht van taken en bevoegdheden naar maatschappelijke organisaties. In de Nederlandse context is deze bevoegdheidsoverdracht onder het grote publiek bekend geworden in termen van decentralisatie, deregulering, verzelfstandiging en privatisering. 2e niveau: versterken bestuur en toezicht De verschuiving naar governance komt tot uiting in de nieuwe bevoegdheden en verantwoordelijkheden die besturen en toezichthouders hebben gekregen (Minderman, 2008). De versterking en professionalisering van het bestuur in corporaties is zeker gezien de politiek-‐bestuurlijke bemoeienis tijdens ‘schandalen’ moeilijk te plaatsen. Dat er daadwerkelijk sprake is van een versterkende tendens komt voornamelijk door de enorme schaalvergroting die heeft plaatsgevonden in de sector. Door bestuurlijke samenwerking en fusies zijn corporaties grootschaliger geworden, met een professioneel bestuur en een raad van toezicht, een integrale beleids-‐ en bedrijfsvoering en een eigen verantwoordelijkheid voor budget en resultaat (WRR, 2004). De 880 woningbouwcorporaties uit 1980 zijn inmiddels gefuseerd tot 468 eenheden, waarvan de meesten de verenigingsvorm hebben ingeruild voor die van een stichting. Schaalvergroting is wel eens kritisch bejegend (RMO, 2000), maar is een politiek en bestuurlijk vrijwel onomstreden proces geweest. Het is juist de overheid geweest die een grote impuls heeft gegeven aan deze ontwikkeling door in te zetten op doelmatigheid en integraliteit.
27
3e niveau: maatschappelijke verankering Het derde niveau waarop de governanceontwikkeling zich voltrekt is de meest complexe en meest relevante verandering voor dit onderzoek. De maatschappelijke verankering onderscheidt corporaties van overheidsinstellingen en de markt. Ze kunnen hun legitimatie niet uitsluitend ontlenen aan wetgeving, marktwerking of het concept van de rechtsstaat (Minderman, 2008). Een potentiële huurder is vaak aangewezen op de dienstverlening van een corporatie, er zijn meestal weinig andere opties. Dit maakt dat er geen objectieve en onzichtbare hand is die bepaalt of de huurder tevreden is met de prijs/kwaliteitverhouding van het product (Frissen, Meijs & Noorman, 2010). De legitimiteit van het optreden van corporaties komt daardoor onder druk te staan. Ze raken vervreemd van hun achterban, aan wie ze juist hun legitimiteit zouden moeten ontlenen (RMO, 2010). De uitdaging is om corporaties zo te organiseren dat de betrokkenheid van de samenleving een belangrijk onderdeel uitmaakt van de strategie van de corporatie, en daarnaast om te laten zien dat corporaties ook betrokken zijn in de maatschappij. Het is daarom van belang om externe verantwoording af te leggen, zowel formeel als informeel, om voor verankering in de samenleving te zorgen in het werk dat men verricht (deLeon, 2003). 4e niveau: de professional Het werk van een professional is uniek doordat het werk veel vakkennis vereist en vaak om een zekere discretionaire bevoegdheid vraagt (WRR, 2004). Tegelijkertijd moet worden voldaan aan de kwaliteit en professionele standaarden van de corporatie. Voor het verkrijgen van maatschappelijke legitimatie is het handelen van professionals in de corporaties van belang. ‘Als de inhoudelijke professionals niet samenwerken met de buitenwereld die de organisatie legitimeert: wie dan wel’ (Minderman, 2008: 36)? Het lijkt er soms op of professionals ‘vergeten’ dat hun positie of gebaseerd is, of zou moeten zijn, op een betekenis die verankerd is in de maatschappij. ‘Het vertrekpunt voor een professionele moraal ligt in de immanente betekenis van sociale praktijken’ (Boutellier, 2010: 149) Het ‘aanhaken’ bij de betekenis van deze sociale praktijken biedt mogelijkheden om een brug te slaan tussen de leefwereld van de bewoners en de maatschappelijke opdracht van de corporatie. Professionals hebben dus een belangrijke rol in deze transitie, en daarmee in de maatschappelijke verankering van corporaties. 2.4.3 Conclusie In deze paragraaf is duidelijk geworden dat de ontwikkeling van governance niet op zichzelf staat. Deze ontwikkeling is in een stroomversnelling gekomen ten tijde van de vermarkting, de overheid werd steeds minder een monopolist in het openbaar bestuur. De beschreven ontwikkeling van governance kent twee knelpunten waarin deze conclusie ook aandacht voor dient te zijn. Ten eerste wordt vaak stilzwijgend aangenomen dat horizontale werkvormen beter zijn dan verticale, en informele beter dan formele. De waarde van government binnen governance wordt nogal eens vergeten (Hendriks & Drosterij, 2010). Kjaer (2004) komt in haar studie tot de conclusie dat governance niet alleen op netwerken
28
rust. Hiërarchische structuren zijn onmisbaar, met name bij het afleggen van verantwoording en het zoeken naar legitimiteit. Er kan geen sprake zijn van governance zonder government. Ten tweede is er sprake van een veronachtzaming van bredere democratische waarden in het denken over governance (Hendriks & Drosterij, 2010). Dit terwijl corporaties juist voordelen kunnen halen uit een sterke democratische legitimatie, dit is juist een punt waar ze een ‘edge’ hebben op hun publieke en commerciële counterparts (Pestoff & Brandsen, 2010).
2.5
Corporaties: toonbeeld van meervoudig bestuur
Het is niet mogelijk om het handelen van woningcorporaties te begrijpen zonder inzicht te hebben in de omgeving waarin ze opereren. De positie tussen markt, staat en gemeenschap maakt dat corporaties worden gekenmerkt door meervoudigheid. Deze meervoudigheid komt tot uiting in verschillende handelingsrationaliteiten en logica’s. In de vorige paragraaf werd de shift naar governance besproken; deze beweging past ook beter bij de sturingsvraagstukken die de meervoudigheid van corporaties oplevert. De meervoudigheid heeft zijn weerslag in het hybride karakter van corporaties, de voortdurende discussie over de taakopvatting, en de verschillende rollen van corporaties in allerhande samenwerkingsverbanden. Nu zijn corporaties niet uniek, ook andere maatschappelijke ondernemers hebben een vergelijkbaar hybride karakter en krijgen te maken met verschillende ‘trekkrachten’. Kenmerk hiervan is dat ze zowel bestuurlijk, maatschappelijk (politiek), bedrijfseconomisch, professioneel als door hun klanten worden afgerekend (van Hout, 2007). Omdat corporaties functioneren in een dergelijke complexe en meervoudige context (externe hybriditeit) heeft dit gevolgen voor de interne bedrijfsvoering. Deze meervoudigheid en de daaraan grenzende complexiteit zorgt voor allerlei dilemma’s en uitvoeringsproblemen (interne hybriditeit) in de organisatie (Mouwen, 2006: 325). Voor een goed inzicht in het functioneren van corporaties is het noodzakelijk om stil te staan bij de mogelijkheden en beperkingen van het hybride karakter dat corporaties kenmerkt. Voor dit onderzoek is dan met name relevant welke gevolgen dit heeft voor het functioneren van participatie. In deze paragraaf zal op basis van wetenschappelijke inzichten wat het hybride karakter van woningcorporaties precies inhoud. 2.5.1 Corporaties, hybride organisaties? Corporaties zijn hybride organisaties, in dit onderzoek zal dan ook niet zozeer de vraag zijn of corporaties hybride zijn, maar vooral wat deze hybriditeit inhoudt en hoe hybriditeit zich verhoud tot zeggenschap en participatie. ‘Hybriditeit is een concept dat beter dan welk ander concept ook de belevingswereld van managers in bestuurders in maatschappelijke organisaties beschrijft’ (van Hout, 2007: 48). Woningcorporaties hebben een dusdanig gemengd en dynamisch karakter dat ze te maken krijgen met spanningen. Deze spanningen kunnen optreden binnen de organisatie door de verbinding of vermenging van verschillende handelingsoriëntaties (Brandsen et al., 2006, van den Hout, 2007). De onzekerheid, meervoudigheid, en variëteit van stelsels processen in
29
en rond corporaties maakt het in zekere zin tot permanent ‘experimenterende’ organisaties (Putters, 2010) (Brandsen et al.,2006). Hetgeen een hybride onderscheidt is dat het gaat om een mix van elementen, die in ideaaltypische zin ‘wezensvreemd’ zijn (Noordegraaf, 2004). De essentie van hybriditeit zit in de mix van elementen, die onderscheidende, tegenstrijdige en conflicterende waarden vertegenwoordigen. Deze dubbelzinnigheid en rivaliteit brengt spanningen en verwarring met zich mee, wat in het geval van dit onderzoek invloed heeft op het functioneren en het aanzien van corporaties (Brandsen et al., 2006). Niet alleen de corporaties, maar ook de corporatiesector is te beschrijven als een complex en meervoudig systeem, mede veroorzaakt door een cumulatie van systeemveranderingen en regels van buitenaf. Door deze complexiteit en meervoudigheid worstelen corporaties voortdurend met het vormgeven van hun positie. Er is geen eenduidig antwoord op de vraag welke positie ze moeten innemen. 2.5.1.1 De meerwaarde van hybriditeit Corporaties moeten zien te overleven in deze omgeving met externe meervoudige relaties. De interne organisatie van een corporatie moet hier dan ook op zijn gebouwd: er moet ruimte zijn voor meervoudigheid. Een hybride organisatie verlangt zowel een hoge mate van differentiatie (voor de meervoudigheid) als een hoge mate van integratie om de organisatie bij elkaar te houden (Kenis, 2006). De interne organisatie moet om kunnen gaan met de coördinatiemechanismen van de markt, maar tegelijkertijd ook oog hebben voor de maatschappelijke kant van de corporatie. De mogelijkheden die deze omgeving biedt maakt dat er meerwaarde gecreëerd kan worden, mits de competenties van de professionals in de corporatie daarvoor voldoende ontwikkeld zijn. Een corporatie moet meer zijn dan de som der delen van een gedeelde publieke en private kant van de organisatie. Het hybride karakter kan iets toevoegen. De meerwaarde van hybride organisaties hangt samen met het bestaansrecht ervan. De meerwaarde is echter moeilijk meetbaar, Karré & in ‘t Veld (2007) schetsen de meerwaarde van hybride organisaties op een aantal niveaus: Bestuurlijk niveau: hybriditeit kan bijdragen aan een groter draagvlak voor de acties van de organisatie. Een hybride is beter in staat ondersteuning in meerdere contexten te krijgen. Managementniveau: hybriditeit kan leiden tot meer innovatief gedrag en inhoudelijke meerwaarde door het samenbrengen van experts en creatieve oplossingen uit verschillende werelden. Werkvloerniveau: hybriditeit kan door een gezonde mix van werknemers voorkomen dat een organisatie te bureaucratisch of te marktgericht gaat opereren Hybriditeit lijkt voor corporaties geen keuze meer te zijn, het is een gegeven waar corporaties niet omheen kunnen: het hybride karakter is onontkoombaar (van Hout, 2007). Toch bestaan er binnen organisatieonderdelen van corporaties nog spanningen tussen de
30
verschillende handelingsrationaliteiten die inherent zijn aan hybriditeit. Het onderscheid vervaagt maar de rivaliteit tussen de (interne) verbindingen is nog altijd aan de orde van de dag. Corporaties zijn niet de enige organisaties die gekenmerkt worden door hybriditeit, een groot aantal maatschappelijke organisaties heeft eenzelfde geschiedenis doorgemaakt en kampt met dezelfde problemen en mogelijkheden. Daarover meer in de volgende paragraaf. 2.5.2 Tussen staat, markt en gemeenschap Maatschappelijke organisaties functioneren in een tussendomein, als intermediair tussen staat, markt en gemeenschap. Vaak wordt er gesproken over ‘het middenveld’ maar het blijft vaak onduidelijk wat dat nu precies is. In navolging van Brandsen et al. (2006) zal in dit onderzoek het concept derde sector worden gehanteerd. Daarmee wordt dan bedoeld, een intermediaire sector tussen staat, markt en gemeenschap. De maatschappelijke organisaties die tijdens ‘het uitstapje’ in hoofdstuk 6 worden beschreven maken ook deel uit van deze derde sector. De derde sector is het domein van de maatschappelijke dienstverlening. Op basis van Figuur 2 is duidelijk te herleiden dat het bestaansrecht van de derde sector, en dus van de maatschappelijke dienstverleners, niet afkomstig is van DE overheid, DE markt, of DE gemeenschap. De ‘license to operate’ is afkomstig uit de samenleving, en komt voort uit het dienen van maatschappelijke belangen van specifieke doelgroepen met verschillende waarden en verlangens (RMO, 2010). De financiële band en afhankelijkheid van de overheid mag voor sommige instellingen dan wel groot zijn, dat wil niet zeggen dat daar ook de maatschappelijke legitimiteit ligt. ‘Het uiteindelijke bestaansrecht van maatschappelijke dienstverleners ligt in het feit dat ze inspelen op specifieke behoeften binnen de samenleving en vaak verbonden zijn met ruimere verbanden en een lange historie’ (RMO, 2010: 2). De legitimiteit komt in eerste instantie voort uit de relatie met de morele belanghouders, de belangrijkste afnemers van hun diensten. Of dat nu zorgbehoevenden zijn, ouders met schoolgaande kinderen of huurders, de essentie is hetzelfde. Figuur 2 Deze ‘maatschappelijke dienstverleners’ hebben een gedeeld probleem. Ze hebben allen te maken met spanningen tussen het institutionele regime waarbinnen ze functioneren, de oriëntatie waarmee de instellingen en de daar werkzame professionals opereren, en de vraag die cliënten ten aanzien van deze instellingen articuleren (WRR, 2004). Deze spanningen komen voort uit het hybride karakter van de derde sector en zijn daardoor ook niet eenvoudig productief te maken. De conceptualisering van de derde sector krijgt verder vorm in de onderstaande driehoek, een ideaaltypische dwarsdoorsnede van de maatschappij. Deze ideaaltypische weergave van de maatschappij ontstaat door een drietal assen te onderscheiden. Een as die een formele en informele sfeer onderscheidt, een as die een onderscheid maakt tussen profit en non-‐ profit en tot slot een horizontale as die het bestaan van een publiek en een privaat domein
31
onderkent. De ‘domeinen’ die hierdoor ontstaan worden gekarakteriseerd door eigen, ‘ideaaltypische’ coördinatie-‐ en sturingsmechanismen. Afhankelijk van het maatschappelijke domein zijn er een aantal overheersende ‘gedragingen’ te onderscheidden (Duyvendak & Otto, 2007). Staat We beginnen bovenaan in de driehoek, bij het domein van de staat. Het publieke domein is non-‐profit en overwegend formeel. Belangrijke mechanismen zijn wet-‐ en regelgeving en democratische waarden als vrijheid en gelijkheid. Van belang is ook de democratische legitimatie door de meerderheid die desnoods dwingend aan de maatschappij kan worden opgelegd (Brandsen & van de Donk, 2006). Markt Rechtsonder in de driehoek ligt het private domein dat gericht is op winst: de markt. De markt is voor het overgrote deel formeel van aard en het overheersende mechanisme is dat van vraag en aanbod. In dit domein zijn efficiëntie, rationaliteit en effectiviteit belangrijke waarden (RMO, 2009). Gemeenschappen Tot slot, linksonder in de driehoek, onder de lijn die het private deel van de samenleving van het publieke scheidt vinden we de vierde sector. Het is het informele domein van gezinnen en andere huishoudens. In dat domein staan de onderlinge verhoudingen in het teken van solidariteit, wederkerigheid en liefde (loyalty). 2.5.3 Exit, voice en loyalty Hirschmann onderzocht in zijn wereldberoemde studie de mogelijkheden van burgers om uiting te geven aan hun ongenoegen over de dienstverlening van overheid en bedrijven. Corporaties verlenen huurders een dienst. Wanneer deze ‘klanten’, de huurders, een negatief beeld hebben van deze dienst, of van de corporatie als geheel, kunnen zij daar verschillend op reageren. Dit is mede afhankelijk van de ernst van het negatieve beeld of de negatieve ervaring. Op basis van de theorie van Hirschmann hebben huurders twee alternatieven om te reageren op het functioneren van de corporatie als dienstverlener, namelijk voice & exit. De WRR heeft in het rapport bewijzen van goede dienstverlening hieraan het begrip silence toegevoegd (WRR, 2004), de handelingsopties ‘voice’ en ‘exit’ zijn niet weggelegd voor alle huurders van een corporatie. Er zijn ook huurders die hun stem niet kunnen of willen verheffen, of die niet bekend zijn met de mogelijkheden daarvan. In het onderstaande zal per handelingsoptie worden besproken wat de gevolgen zijn voor de corporatie en deze zullen tot slot worden samengevat in een matrix. 2.5.3.1 Huurders vertrekken Klanten die niet tevreden zijn op de markt kunnen ‘stemmen met de voeten’, ze kunnen de afnemer verlaten (exit) en de dienst voortaan bij een andere aanbieder afnemen. Exit kan worden gezien als een economische reactie op het functioneren en de kwaliteit van een aanbieder; ontevreden klanten verlaten de aanbieder op zoek naar een alternatief.
32
In het domein van de markt is exit een belangrijk instrument om organisaties te sturen, het vertrek van cliënten is voor organisaties een signaal dat er iets niet goed gaat. De exit-‐optie past bij de eerder beschreven ontwikkeling van vermarkting waarin keuzevrijheid en marktwerking een belangrijke rol speelt. De aanwezigheid van andere aanbieders biedt de cliënt een uitweg, binnen of buiten het bestaande bestel (RMO, 2009). Het exit mechanisme kent een aantal voordelen. Zo draagt het bij aan meer keuzevrijheid voor de cliënten, is het voor organisaties een goedkope manier van informatievoorziening en voor toezichthouders een goedkope manier van controle (WRR, 2004). Het besef dat cliënten ook zomaar naar een andere aanbieder kunnen overstappen stimuleert organisaties om het aanbod beter op de vraag te laten aansluiten. Beperkingen De laatste jaren is het beleid van de overheid steeds meer gericht geweest op het creëren van keuzevrijheid voor individuele burgers via de liberalisering en verzelfstandiging van maatschappelijke dienstverleners. Deze keuzevrijheid is in de corporatiesector echter niet direct van toepassing. In de sociale huursector zijn nauwelijks exit-‐opties voorhanden vanwege de schaarste van huurwoningen en het kleine aantal aanbieders in de meeste regio’s (WRR, 2004). Een exit naar de vrije huursector of naar de koopsector is vaak geen reële optie vanwege het beperkte aanbod en de beperkte financiële middelen van huurders. Het aanbod op de woningmarkt bestaat voor een groot deel uit reeds bestaande producten, bovendien zorgt de lange levensduur van woningen en het langdurige productieproces ervoor dat de woningmarkt star en inflexibel is (Buys & van der Schaar, 2004). Dit maakt het realiseren van meer keuzevrijheid en exit-‐opties tot een lastige opgave. Een goed functionerende exit zou de kwaliteit van de dienstverlening van corporaties ten goede komen, want meer keuzevrijheid stimuleert concurrentie en leidt tot een betere kwaliteit en meer draagvlak. Huurders zijn echter vaak afhankelijk van de corporatie en deze afhankelijkheid maakt dat het gebruik van de exit-‐optie geen reële optie is. Zo staan (potentiele) huurders vaak jarenlang op de wachtlijst voor een nieuwe woning en heb je als huurder vaak weinig te ‘willen’. Door de afhankelijkheid van huurders ontstaat er een blinde vlek bij corporaties. Het ontbreken van een reële exit optie kan daarom negatieve gevolgen hebben voor de legitimiteit van corporaties. Ze hoeven zich in feite niet veel aan te trekken van een huurder omdat deze niet eenvoudig ‘weg kan lopen’. Het ontbreken van een dergelijk machtsmiddel voor huurders maakt dat corporaties soms onvoldoende worden geprikkeld om te luisteren naar de wensen van (met name) de niet mondige huurders. Dat deze prikkel niet bestaat, wil echter niet zeggen dat er geen corporaties zijn die goed naar hun huurders luisteren, een goede inrichting van voice kan ook zorgen voor dergelijke prikkels. 2.5.3.2 Dialoog met huurders De dialoog met huurders, ofwel voice, omvat zowel formele en informele vormen van overleg. In de woorden van Hirschmann: “Voice is here defined as any attempt at all to change, rather than to escape from, an objectionable state of affairs, whether through individual or collective petition to the management directly in charge, through appeal to a higher authority with the intention of forcing a change in management, or through various
33
types of actions and protests, including those that are meant to mobilize public opinion”(Hirschman, 1970:30). Nu we hebben geconstateerd dat een reële exit-‐optie in de corporatiesector ontbreekt lijkt de voice-‐optie de enige manier voor huurders om hun onvrede te uiten. Voor deze optie is nog steeds enige loyaliteit vereist, huurders moeten wel het gevoel hebben dat het uiten van ongenoegen ‘zin’ heeft. In corporaties kan op verschillende manieren vorm worden gegeven aan voice, zowel op individueel (gesprek achter de voordeur) als op collectief niveau (bewonerscommissie). Veel hangt ook af van de wettelijke en institutionele kaders. Deze bepalen in belangrijke mate welke vorm de voice krijgt en hoe groot de invloed is die huurders krijgen. De bestaande wettelijk verankerde vormen van inspraak en medezeggenschap lijken echter op grenzen te stuiten. Geïnstitutionaliseerde en traditionele vormen van inspraak en medezeggenschap zijn sterk geprofessionaliseerd, waardoor de drempels voor deelname hoog zijn (WRR, 2004). Dit onderzoek begint bij de kern van voice, namelijk de bereidheid tot dialoog, discussie en debat (Hirschmann, 1970). Als deze bereidheid groot is levert dit al snel voordelen op, het is al heel snel een waardevolle bron van (gratis) informatie over het functioneren van de dienstverlening. “Een niet geuite klacht is een gemiste kans op verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening en daarmee een gemiste kans op versterking van de legitimiteit.” (RMO, 2009). Huurders hebben in feite de mogelijkheid tot het inzetten van twee soorten voice zoals geschetst door 2002): van binnenuit en van buitenaf. Het kiezen voor een bepaalde strategie hangt samen met de vraag of beleid van buitenaf veranderen het meest effectief is of dat je als huurder beter pogingen kunt doen om van binnenuit wijzigingen af te dwingen (Hirschman, 1970: 104-‐105). Bovendien hangt deze vraag ook sterk samen met de relatie tussen de huurders en corporatie, is dat een ‘warzone’ dan ligt een strategie van buitenaf meer voor de hand. Bij meer gestructureerde en geïnstitutionaliseerde voice in de vorm van bewonerscommissies en huurdersorganisaties zijn corporaties in gesprek met huurders om samen vorm te geven aan beleid en dienstverlening. Deze vormen van voice zijn dan ook wettelijk verplicht, wat het gevaar in zich draagt dat de betrokkenheid van huurders als een ‘moetje’ wordt gezien en er onvoldoende ingezet wordt op betrokkenheid. Zolang er een exit optie bestaat blijven huurders loyaal totdat ze er geen vertrouwen meer in hebben dat problemen worden opgelost (Hirschmann, 1970). Door de afhankelijkheid van huurders betekent dat echter vaak wordt overgaan tot ‘silence’ in plaats van ‘exit’. Wil voice effectief zijn dan is het van belang dat dat meningen en klachten van huurders zichtbaar zijn en dat de corporatie de onvrede direct ‘voelt’. Het is en blijft een publieke taak van corporaties om betrokkenheid te tonen bij de samenleving en oog te hebben voor de morele eigenaren: de huurders (RMO, 2009). Beperkingen De traditionele vormen van voice zijn geformaliseerd en geprofessionaliseerd, zodat er van
34
inspraak op basis van emoties nauwelijks meer sprake is. Dit heeft tot gevolg dat van een ‘gepaste afstand’ en de ‘waakhond’ gedachte vaak geen sprake is. Een ander probleem dat ook voor nieuwe vormen van voice geldt, is dat de ambitie om de kwaliteit te verbeteren voor alle cliënten niet altijd gelijk op gaat met het verwerven van herkenning en erkenning van bepaalde groepen. Bij sommige vormen van voice staat de economische relatie tussen vraag en aanbod bijvoorbeeld meer op de voorgrond – denk bijvoorbeeld aan consumentenpanels en klanttevredenheidsonderzoek. Een ander gevaar dreigt als de rol van de huurder beperkt wordt benaderd en uitsluitend als klant wordt gezien die de kwaliteit kan verbeteren (Van der Lans, 2008). Het gaat juist ook om een brede blik en oog voor groepen cliënten die niet mondig zijn. De afhankelijkheidsrelatie van de corporatie maakt het voor veel huurders ook lastig om kritiek te spuien. Ze zijn bovendien afhankelijk van de informatie die ze van de corporatie krijgen waardoor er een informatieassymetrie tussen corporaties en huurders ontstaat. 2.5.3.3 Betrokken huurders Hirschman onderscheidt ‘loyalty’ als derde handelingsoptie. Deze reactie verklaart waarom klanten niet altijd meteen ‘weggaan’ als ze ontevreden zijn. Vaak hebben ze een bepaalde relatie met een aanbieder die van groot belang is en die in feite ook bepaalt of ze ‘kiezen’ voor exit, voice of silence. Veel loyale huurders participeren in activiteiten die gericht zijn op noodzakelijke organisatieverandering, ze (kunnen) of willen de organisatie niet verlaten en ‘lijden’ in stilte (van Duyvenbode & Lips, 2002). De aanwezigheid van loyalty zorgt dus in feite voor een vertraging en beperking van de exit optie, tenminste voor zolang de huurders verwachten dat kwaliteitsverbetering van binnenuit mogelijk is (Hirschman, 1970:79). Een loyale klant zal daarom ook minder snel kiezen voor ‘exit’ en eerder geneigd zijn tot een dialoog door middel van voice. Loyale huurders zijn veel eerder bereid om zich over de buurt uit te spreken en na te denken over mogelijke verbeteringen (Boonstra, Mak, van Wonderen, 2009). Voice en loyalty hebben dus een positieve invloed op elkaar: ‘The likelihood of voice increases with the degree of loyalty. In addition, the two factors are far from indepent (Hirschmann, 1970: 77). Beperkingen Het bevorderen van loyaliteit onder huurders kent een aantal beperkingen. Zo is het kenmerk van een loyale klant dat hij/zij terugkomt voor andere diensten of producten bij de betreffende onderneming. Daar is bij corporaties nauwelijks sprake van, een huurder gaat niet snel nog een tweede woning van een corporatie huren. Loyaliteit heeft dus een vrij enge betekenis. Dat wordt alleen nog maar versterkt doordat woningcorporaties te maken hebben met een doelgroep die weinig alternatieven heeft op de woningmarkt. Er is dus sprake van een gedwongen loyaliteit voor huurders die geen zicht hebben op inkomensverbetering, bij deze ‘klanten voor het leven’ kun je moeilijk spreken van vrijwillige loyaliteit. 2.5.3.4 Passieve inactieve huurders ‘Niets doen kost nu eenmaal meer moeite dan iets doen’ (Hirschmann, 1970: 74). Een actieve houding door het inzetten van voice of exit is niet voor iedereen weggelegd. Er zijn ook huurders die hun stem niet kunnen of willen verheffen. Het in ‘stilte’ gebruik maken van
35
de diensten van een corporatie komt in de alledaagse praktijk veelvuldig voor. In deze gevallen is er sprake van silence (WRR, 2006: 159). Deze stilte levert de corporatie weinig op, het kan bovendien negatieve gevolgen hebben voor de legitimiteit. Het is dan de vraag hoe silence geinterpreteerd wordt. Enerzijds kan het worden opgevat alszijnde stilte met een zekere loyalty, waarbij huurders zwijgend instemmen met het huidige beleid met het idee dat er nog wel verbetering zal optreden. Echter kan het ook een uiting van ongenoegen zijn na pogingen van exit en voice, of als indicatie van lijden in stilte en verborgen ontevredenheid (Boonstra, Mak, van Wonderen, 2009). Silence kan verschillende consequenties hebben. Wat is de legitimiteit en de effectiviteit van zeggenschapsorganen als er nauwelijks gebruik van wordt gemaakt? En wat als een grote groep stille huurders wordt ondergesneeuwd door een minderheid met een sterke voice? Corporaties zullen op zoek moeten naar manieren om de stilte te doorbreken en de omvang van de stilte te verminderen. 2.5.3.5 Naar een model? De theorie van Hirschmann is veelvuldig bewerkt en gebruikt in de wetenschap. Ter verduidelijking en om de verbanden tussen de verschillende gedragsopties beter te begrijpen zullen ze hieronder worden samengevat in een matrix. Deze matrix is een bewerking van het zogenoemde EVLN model zoals door Hagedoorn (1998) is bedacht. Het verschil met het EVLN model is dat er niet voor de door Hagedoorn gemunte term Neglect is gekozen maar voor het WRR begrip silence. Dit zogenoemde EVLS model is eerder gebruikt in onder meer onderzoeken van het SCP (2008) en het Verwey Jonker instituut (2009).
Actief
Voice
Exit
"Huurders vertrekken"
"Dialoog met huurders" Opbouwend
Afbrekend
Loyalty
"Betrokken huurders"
Silence
"Passieve inacueve huurders"
Figuur 3
Passief
Het model afgebeeld in Figuur 3 kan als analysekader dienen om er achter te komen hoe verschillende groepen huurders zich betrokken voelen bij de corporatie. In het model wordt een onderscheid gemaakt tussen huurders die op een positieve manier betrokken zijn (voice
36
en loyalty)en een groep die op een negatieve manier betrokken is (silence en exit). Een opdracht voor de corporatie is om die juist laatste groepen te bereiken en op een positieve manier betrokken te krijgen. Dit werkt het beste door gebruik te maken van huurders die reeds op een positieve betrokken zijn. Loyalty en voice hebben een positieve insteek. Loyale mensen hebben oog voor de toekomst, vertellen anderen positieve verhalen en onderhouden sociale contacten. Als ze een negatieve ervaring hebben gehad of gezien heeft dit geen invloed op hun houding ten opzicht van de corporatie (Boonstra, Mak, van Wonderen, 2009). Huurders die gebruik maken van voice zijn actief betrokken bij de corporatie. De bewoners in de buurt spelen op deze manier een belangrijke rol in het formuleren van oplossingen. Exit en silence zijn negatief van aard (SCP, 2008). Bij exit zijn mensen het zat, ze vertrekken. De negatieve ervaring is dusdanig dat ze er niet meer bij willen horen. Ze dragen door te vertrekken niet bij aan verbetering van de organisatie, maar zijn alleen gericht op hun eigen belang (Boonstra, Mak, van Wonderen, 2009) . Hetzelfde geldt voor de mensen die misschien wel negatieve ervaringen hebben, maar er niks mee doen(silence). Belangrijk hierbij is de passiviteit, ze zijn vaak niet in staat de stap te nemen om weg te gaan. 2.5.4 Conclusie In deze paragraaf stond het hybride karakter en de meervoudige omgeving van corporaties centraal. Het hybride karakter en de positie van de corporatie in de derde sector zijn van invloed op het functioneren van participeren. Het zijn condities die meewegen en die zowel problemen als mogelijkheden met zich meebrengen. Kijken we vanuit de theorie van Hirschmann naar de geschiedenis en de maatschappelijke verankering van corporaties dan valt te constateren dat een goede verhouding tussen exit, voice en loyalty ontbreekt. Een rode draad door de geschiedenis van corporaties vormde de ontworteling. Daardoor zijn er grote groepen ‘stille’ huurders ontstaan die het ontbreekt aan voice en loyaliteit. Kortom: de verantwoordelijkheid voor huurders is onder druk komen te staan en Exit, Voice & Loyalty zijn in een crisis beland. Corporaties moeten op zoek gaan naar positieve ervaringen om de aansluiting bij voice en loyalty te vinden. Participatie biedt hierin een uitkomst. Welke mogelijkheden participatie bied zal naar voren komen in hoofdstuk 3.
2.6
Legitimiteit en betrokkenheid
Over de legitimiteit van corporaties is veel geschreven. De geschetste ontwikkelingen van vervreemding en de drang naar governance hebben ertoe bijgedragen dat er onduidelijkheid ontstond over de legitimiteit van corporaties. Voorheen was dit een uitgemaakte zaak, de legitimiteit van corporaties werd geborgd door de gemeenschap, en later werd dit een democratische legitimiteit die voortvloeide uit het opereren van de overheid. Uit Figuur 2 is gebleken dat corporaties hun legitimiteit noch aan wetgeving, noch aan marktwerking kunnen ontlenen, en de band met de gemeenschap is inmiddels ook verleden tijd. De vervreemding die dit opleverde zal in deze paragraaf worden beschreven aan de hand van de begrippen input en outputlegitimiteit. Vervolgens zal er stil worden gestaan bij de opvatting van legitimiteit in dit onderzoek.
37
2.6.1 Input & outputlegitimiteit In de bestuurskunde wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten legitimiteit. Bekend is het werk van Scharpf (1999) die een driedeling maakte naar input-‐ legitimiteit, throughputlegitimiteit en output/outcomelegitimeit. Participatie in corporaties draagt bij aan de legitimiteit van de corporatie. De inputlegitimiteit verwijst naar de democratische processen waarin wij met elkaar vaststellen welke risico’s wij als sociale risico’s wensen te zien. Hierbij worden participanten in staat gesteld hun visies, belangen, waarden en inzichten in te brengen in een proces van collectieve besluitvorming (input). Welke problemen verdienen prioriteit op de maatschappelijke en politieke agenda? Het gaat er uiteindelijk om dat die maatschappelijke problemen op een effectieve (en efficiënte) manier worden opgelost. De fase waarin hun input wordt meegenomen in de besluitvorming, en wordt verwerkt in beleidsstukken is de throughputlegitimiteit. Tot slot, de output/outcomelegitimiteit verwijst naar de mate waarin een corporatie in staat is tot het oplossen van die maatschappelijke problemen. Het gaat hier om de wijze waarop en de mate waarin corporaties resultaten behalen, of ze op een doelmatige en efficiënte manier met middelen omgaan, om de kwaliteit van de diensten die ze leveren. In de huidige discussie over de maatschappelijke verankering van woningcorporaties worden deze vormen van legitimiteit nogal eens door elkaar gehaald. Het bovengenoemde onderscheid dient dan ook als richtingaanwijzer. Een groter accent op outputlegitimiteit relativeert het belang van allerlei raden van belanghouders en andere quasi-‐democratische organen waarin zeggenschap met invloed wordt verward en deliberatie met onderhandelen (Helderman, 2007). Een institutionele orde van maatschappelijke verbanden kan nu eenmaal niet aan dezelfde eisen voldoen als de representatieve democratie. Woningcorporaties worden uiteindelijk afgerekend op het maatschappelijk rendement dat zij weten te creëren. Zij verdienen hun legitimiteit met het oplossen van kwesties die wij met elkaar als problematisch ervaren (Helderman, 2007). Ze moeten vooral de goede dingen doen. De discussies met betrekking tot corporaties gaat vaak over de legitimiteit aan de inputkant: wie dient zeggenschap te krijgen en welke toezichthouder houdt de boel in het gareel? In het huidige maatschappelijke klimaat is effectiviteit, de legitimiteit aan de outputkant, echter meer dan ooit de toetssteen van kwaliteit: het is goed ‘als het werkt’ (Futura, 2008). 2.6.2 Legitimiteit in dit onderzoek De legitimiteit van woningcorporaties is niet vanzelfsprekend maar dient door prestaties verworven te worden. De woningcorporaties staan wel voor een aantal uitdagingen waar maatschappelijke prestaties verwacht worden. De geschiedenis van corporaties laat zien dat ze in de loop der tijd op afstand van de samenleving zijn komen te staan, wat hun legitimiteit onder druk heeft gezet. Meer en meer corporaties zijn zich bewust van het feit dat interactie tussen organisatie en huurders van levensbelang is. In navolging van het RMO rapport ‘Stemgeven aan Verankering’ worden 38
drie mechanismen onderscheiden waarmee corporaties hun legitimiteit trachten te vergroten. De opvatting van legitimiteit in dit onderzoek is niet abstract maar sluit aan bij deze waarneming, de legitimiteit van corporaties komt voort uit het functioneren van onderstaande drie mechanismen. 1) Toezicht en verantwoording Toezicht en verantwoording zijn onderdeel van checks and balances van de corporaties. Een goede en open verantwoording draagt bij aan acceptatie door een breder publiek, waarmee de legitimiteit wordt versterkt (RMO, 2009). Deze gedachte valt ook terug te lezen in de corporatiebrede governancecode. Verantwoording gaat in essentie over beoordelingsmacht en is gericht op de outputlegitimiteit van de corporatie (hebben ze het goed gedaan?).Toch zitten er beperkingen aan verantwoording, het blijft toch vaak hangen bij een vast kliekje belanghouders die hun zegje mogen doen. Verantwoording blijft daardoor vaak hangen in ‘government’ achtige structuren die niet aansluiten bij de leefwereld van de huurder. Corporaties zijn sinds de eerder beschreven vermaatschappelijking steeds minder door de wet en de overheid gelegitimeerd, maar moeten zich actief op de meervoudige maatschappelijke omgeving oriënteren om zo hun doelen te bepalen en verschillende belangen en perspectieven af te wegen (Minderman, 2008). Het stelsel van verantwoording van corporaties is meervoudig en is in het afgelopen decennium verbreed. Brandsen, Meijer en van Montfort (2005) onderscheiden een dubbele helix van publieke verantwoording Een eerste verbredingsbeweging is waar te nemen in de onderwerpen en geadresseerden van de verantwoording. De verticale verantwoording omvat in toenemende mate méér dan een periodieke verantwoordingsrapportage over prestaties en financiën aan toezichthouders en het rijk. Naast deze groep verticale stakeholders beschrijven Hooge en Helderman (2007) nog drie andere typen belanghebbenden. • • • •
Prioritaire stakeholders die primair belang hebben bij diensten of producten, zoals klanten en gebruikers; Interne stakeholders zoals het personeel, ondernemingsraad en raad van toezicht of raad van commissarissen; Verticale stakeholders: overheden en formele toezichthouders, met wie een wettelijk verankerde toezichts-‐ en verantwoordingsrelatie bestaat; Externe stakeholders: overige groepen of personen in de omgeving, zoals beroepsgroep, collega-‐instellingen, media, kritische volgers.
De tweede verbredingsbeweging van de dubbele helix laat zien dat er naast verantwoording in toenemende mate ook langs andere wegen gewerkt wordt aan meervoudige verantwoording. Het scala aan instrumenten waar gebruik van wordt gemaakt, verbreedt zich. Er vindt een verbreding plaats van met name drie manieren van meervoudige verantwoording zijnde maatschappelijke controle, mechanismes van governance en benchmarking (Brandsen, Meijer en van Montfort, 2005).
39
De twee bewegingen vormen samen als het ware een ‘dubbele helix’: ze zijn verschillend, maar hangen nauw met elkaar samen. Ze vormen één beweging in de richting van een meervoudige verantwoording. Meervoudige verantwoording heeft echter geen effect als de ontvangers van de verantwoordingsinformatie niets kunnen doen met deze informatie. 2 Keuzevrijheid Een grotere keuzevrijheid versterkt de positie van de huurder en prikkelt de corporaties om meer op de vraag te sturen. Analoog aan commerciële aanbieders in andere markten bewijzen ze zo dat ze legitiem zijn (Hendrikse & Noorman, 2010). De mogelijkheden hiertoe zijn in de corporatiesector echter beperkt zoals blijkt uit de theorie van Hirschmann. 3 Feedback van cliënten Vanwege de beperkingen van de bovenstaande mechanismen is het functioneren van voice voor corporaties alleen nog maar belangrijker geworden. Door open te staan voor de klachten, belangen en meningen van alle cliënten kunnen organisaties de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren, maar ook betrokkenheid en steun voor de organisatie mobiliseren. Meer nog: zij moeten daar ook actief naar op zoek gaan, omdat niet alle cliënten even mondig zijn (Hendrikse & Noorman, 2010). 2.6.3 Conclusie De legitimiteit van corporaties kan in theorie op een aantal manieren versterkt worden. Zoals eerder al gebleken uit de theorie van Hirschmann is met name de feedback van cliënten een reële optie. Als we het in de voice metafoor plaatsen dan is het juist een opdracht voor corporaties om de dialoog aan te gaan en om verdere vervreemding te voorkomen. Komt die dialoog tot stand dan zal dit ook positieve gevolgen hebben voor de loyalty van huurders. Met het goed inrichten van voice kan zowel de input-‐legitimiteit, throughputlegitimiteit als outputlegitimeit versterkt worden.
2.7
Conclusies
In dit hoofdstuk stonden twee theoretische deelvragen van dit onderzoek centraal. Allereerst de vraag hoe de ontwikkelingen in de maatschappij een rol spelen in het functioneren van corporaties. Ten tweede hoe de maatschappelijke verankering van corporaties zich heeft ontwikkeld en hoe dat samenhangt met de legitimiteit. Uit dit hoofdstuk blijkt dat corporaties in een complexe en meervoudige context opereren. De sector wordt gekenmerkt door meervoudigheid en ambiguïteit en is bij uitstek het domein van hybride organisaties en omgevingen. Meervoudig besturen gaat dan ook over het tegelijk inspelen op soms conflicterende eisen van de markt, de overheid en de gemeenschap. Deze conflicterende eisen leggen een grote druk op woningcorporaties. Als men de ontwikkeling van de maatschappij (en in het bijzonder de ontwikkeling van corporaties) legt naast de ontwikkeling van burgerschap, vallen er een aantal dingen te constateren. Zo kan geconcludeerd worden dat corporaties er maar zeer ten dele in geslaagd zijn een goede dialoog met de aanzienlijk mondiger geworden burgers op gang te krijgen. Door de veranderde positie van de burger kunnen corporaties niet langer ongestraft doen en laten wat zij willen. Deze hernieuwde positie geldt ook voor de huurders van corporaties en is paradoxaal te noemen. 40
Uit paragraaf 2.4 bleek dat hooggespannen verwachtingen en scepsis blijken samen te gaan. Gespannen verwachtingen over de opbrengsten van burgerschap, scepsis over de klagende en verwende burger die overal een mening over heeft, en die door een gebrek aan kennis vaak ongeschikt is om echt te participeren. Er is nog geen definitief antwoord op de nieuwe verhoudingen die zijn ontstaan tussen staat, markt en middenveld, kortom het speelveld van de corporaties. De huidige, scherpe maatschappelijke discussie over de woningcorporaties maakt duidelijk dat het evenwicht in deze verhoudingen nog niet is gevonden. Deze verhoudingen vormen een rode draad door de geschiedenis van de corporaties. In de onderstaande driehoeken is in vogelvlucht te zien hoe de accenten van corporaties in de loop der tijd zijn verschoven van verstatelijking, naar vermarkting en weer terug naar vermaatschappelijking. In de laatste driehoek is te zien dat corporaties weer wat opschuiven richting staat.
Figuur 4
De ontwikkeling van corporaties valt te plaatsen in een bredere maatschappelijke ontwikkeling, zoals blijkt uit de theorie. Governance betekent meer netwerken, vervagende grenzen en past in het beeld van de maatschappelijke trends als de vijf I’s. Daarbij kunnen we constateren dat ondanks deze horizontale ontwikkelingen er altijd solide instituties zijn, de zogenaamde ‘steunberen van de samenleving’ (Schuyt, 2006). De ontwikkeling naar governance kent dus ook zekere blijvende verticale dimensies. ‘Het populaire beeld van een horizontale wereld dient te worden aangevuld met de ordenende momenten die zich beroepen op macht, gezag of institutionele zwaarte’ (Bouttelier, 2010: 20). Analyseren we het bovenstaande met de theorie van Hirschmann dan blijken een aantal dingen. Een Exit-‐optie blijkt in de corporatiesector niet te functioneren, mogelijkheden tot voice waren beperkt en dit heeft ernstige gevolgen gehad voor de loyalty. Dit heeft geresulteerd in een proces van vervreemding en tot stilte. Daarom zijn corporaties op zoek gegaan naar een antwoord om een hernieuwde invulling te geven aan deze maatschappelijke verankering. Deze heroriëntatie is nodig omdat de voegen van de bestaande instituties beginnen te kraken, er is behoefte aan een nieuwe set van institutionele condities. Een aanzet voor deze nieuwe oriëntatie zal worden gegeven in de aanbevelingen van dit onderzoek. Een van de richtingen in deze nieuwe oriëntatie is de dialoog met huurders in de vorm van participatie, daarover meer in het volgende hoofdstuk.
41
[3] Zeggenschap & participatie Uit het voorgaande hoofdstuk is gebleken dat de samenleving in toenemende mate complex, dynamisch en grillig geworden. Technologische ontwikkelingen, maar ook maatschappelijke veranderingen gaan razendsnel en dit heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de betekenis van zeggenschap en participatie bij corporaties. In dit hoofdstuk zal het begrip participatie worden toegelicht aan de hand van zowel de wetenschappelijke als de meer praktische literatuur. Daarmee wordt deelvraag 4 & 5 uit de probleemstelling beantwoord. Ook is er aandacht voor de motieven van corporaties om huurders wel of niet bij beleidsprocessen te betrekken. Deelvraag 6 zal worden beantwoord door te kijken naar de wettelijke kaders die er zijn, hoeveel zeggenschap krijgen huurders eigenlijk volgens de wet? Door in dit hoofdstuk te kijken naar theorieontwikkeling op het gebied van participatie zal een beeld ontstaan hoe de wetenschap de praktijk faciliteert met haar theorieën. Hoe de praktijk zich verhoudt tot de wetenschap zal duidelijk worden in hoofdstuk 9 waarin er een ‘confrontatie’ tussen beide plaats zal vinden.
3.1
Motieven voor participatie
De motieven voor participatie zijn niet waardenvrij en zijn gebaseerd op diverse aannames uit de theorie en empirisch onderzoek. De motieven zijn van belang omdat ze niet altijd samen lijken te gaan en omdat de motieven van corporatie en huurder niet altijd matchen. Hoe zich dat verhoudt tot de empirie zal duidelijk worden in hoofdstuk 5. 3.1.1 Motieven voor corporaties Corporaties hebben allerlei motieven om huurders te betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. De belangrijkste motieven, met bijbehorende beperkingen zijn hieronder kort uitgewerkt. Ze zijn gebaseerd op het werk van (Tonkens, 2010) (van Massering, 2008) (Pröpper en Steenbeek, 2009) (Edelenbos, 2000) & (Hendriks & Tops, 2001). 1) De roep om democratie. Participatie voert terug naar de basisprincipes van democratie. In navolging van de RMO (2007) wordt democratie beschouwd als meer dan ‘alleen’ een systeem van parlementaire controle op de macht. Democratie is ook een gezindheid die de openlijke bespreking van botsende visies op maatschappelijke issues mogelijk maakt en waardeert (RMO, 2007). Participatie in beleidsvorming betekent leren omgaan met (mogelijk) botsende visies – een kernaspect van de democratie. Het draait vooral ook om een eerlijke verdeling van de macht. Om te zorgen dat de belangen van de bewoners elkaar niet verdringen, moet hun stem goed worden gehoord (Tonkens, 2010). Het gevolg van een eerlijke verdeling van macht is soms dat het proces lang duurt, of dat er keuzes worden gemaakt die inefficiënt en op de korte termijn zijn. De vraag is of deze gevolgen opwegen tegen het democratische standpunt. ‘Liever goed besloten en een matig plein, dan een slecht proces dat tot een schitterend plein leidt’ (Tonkens, 2010:127).
42
2) Verkleinen van de kloof. Een eerste motief voor participatie is het dichten van de vaak ervaren kloof tussen huurders en corporaties. Als de huurder zich niet kan identificeren met het beleid van de corporatie zal deze kloof alleen maar groter worden. Het betrekken van huurders bij de totstandkoming van beleid en beslissingen wordt als een van de mogelijke remedies gezien om de gesignaleerde kloof te dichten. 3) Effectiever beleid door draagvlak. Het creëren van draagvlak door participatie is erop gericht dat de actoren tijdens het proces wederzijds begrip krijgen. Als de participanten de ontstaansgeschiedenis van een beleidsstandpunt meekrijgen, zullen zij in een later stadium afzien van hun potentiële hinder-‐ en blokkademacht (bijvoorbeeld door middel van bezwaar-‐ en beroepsprocedures) (Edelenbos,Teisman, Reuding, 2001). De veronderstelling in dit motief is dat door het creëren van draagvlak het beleidsproces als geheel sneller zal verlopen. De tijd die geïnvesteerd is in de lange voorbereiding van besluiten door meerdere belanghebbenden te laten deelnemen, betaalt zich terug in de snellere uitvoeringsfase, zo is de veronderstelling. ‘Betrokkenheid van burgers nu voorkomt zand in de machine later’ (Tonkens, 2010: 127). 4) Meer kwaliteit. Het vierde argument om participatie te bevorderen is dat de kwaliteit van het beleid kan worden vergroot). De kwaliteit van de plannen wordt vergroot wanneer wordt uitgegaan van de specifieke kennis, wensen, behoeften en problemen van de bewoners. Het zijn immers de bewoners die het beste weten wat er in hun wijk gaande is. Zo kan er gezocht worden naar een oplossing voor het probleem die recht doet aan de meerduidigheid, meervoudigheid en complexiteit waarin het beleid tot stand komt. Participatie biedt de mogelijkheid om de creativiteit en ervaringsdeskundigheid van betrokkenen te benutten om zodoende vraagstukken op een bredere, en eventueel vernieuwende, wijze aan de orde te stellen(Edelenbos, Teisman, Reuding, 2001). 5) Meer betrokkenheid. De betrokkenheid van de bewoners bij hun wijk of buurt wordt vergroot cq. gehonoreerd (bij dat wat van jezelf is ben je meer betrokken) (KEI, 2011) Wanneer niet direct duidelijk is op welke manier bewoners baat hebben bij participatie, kunnen corporaties toch voor het inzetten van participatie kiezen. Door de betrokkenheid te vergroten vergroot je de acceptatie en bewaak je de legitimiteit van het beleid (van Massering, 2008). Bovendien is participatie een verrijking voor bewoners, zo is de gedachte. Het draagt bij aan hun zelfontplooiing, maakt ze betere burgers (Movisie, 2010: 37). 6) Het organiseren van weerstand Rosanvallon en Goldhammer (2008) beschrijven in het boek countervailence power de functie van de zogenaamde tegendemocratie. Een motief voor de corporatie kan zijn om door middel van participatie tegenkracht te organiseren. Dit georganiseerde wantrouwen houdt de corporatie alert. Door het organiseren van weerstand ontstaat er frictie tussen de legitimiteit van de corporatie en het vertrouwen van de huurder in de corporatie. Wel is het zo dat huurders corporaties hoeven niet te vertrouwen om ze toch te kunnen accepteren. Tegendemocratie kan de vorm aannemen van voice maar ook van silence, als huurders zich onbegrepen en niet gehoord voelen.
43
3.1.2 Motieven voor huurders De participatie van de ene huurder staat tegenover het aanpakken van een ander. Er is onherroepelijk het risico van onderlinge strijd en uitsluiting. De huurder krijgt in toenemende mate een grotere rol, maar het is niet altijd even duidelijk met welk achterliggend doel. Ook vanuit de positie van de huurder zijn er een aantal motieven te herleiden waarom ze participeren. De motieven van de huurder zijn hieronder kort uitgewerkt op basis van onderzoek (Movisie, 2010) (van Massering, 2008) (van Gunsteren, 2008) (Tonkens & Verhoeven,2011). Het vaak overheersende beeld is dat van eigenbelang (mooie vergoeding, leerervaring, carrièremogelijkheden). Dit beeld wordt ondersteund door onderzoek naar politieke participatie (Verba et al. 1995). Toch vormt eigenbelang een te eenzijdige verklaring van de motivatie van actieve huurders. Met name het sociale aspect, de drang om iets voor anderen te doen blijkt een grote rol te spelen in burgerinitiatieven (Tonkens & Verhoeven, 2011 ). Andere motivaties hebben raakvlakken met burgerschap, invloed, waarden en negatieve gevoelens. De onderstaande motieven zijn afzonderlijk gepresenteerd maar net zoals bij de corporaties zal in de praktijk een combinatie van verschillende motieven leiden tot de beslissing om te participeren. 1) Vergroten sociaal kapitaal Een sociaal motief voor huurders om deel tee nemen aan participatie kan het ontmoeten van (nieuwe) mensen en het onderhouden van contacten zijn (Movisie, 2010). In navolging van Putnam (2000) is er een onderscheid te maken in sociaal kapitaal tussen bonding en bridging. Als bonding het motief is dan blijft het versterken van het sociaal kapitaal beperkt tot de eigen kring van buurtbewoners en familieleden. Een stap verder gaat bridging, hierdoor zijn deelnemers van participatie in staat een brug te slaan naar instanties. Sociale motieven zijn ook van belang: het ontmoeten van (nieuwe) mensen en het onderhouden van sociale contacten. 2) Zelfontplooiing Meedenken en meedoen over en in de leefomgeving is voor veel huurders een kans en uitdaging om zich te ontwikkelen en iets nieuws te leren. Het biedt ze mogelijkheden om onvermoede talenten te ontdekken (Movisie, 2010). Deze zelfontplooiing krijgt vorm in het ontwikkelen van capaciteiten, het opdoen van ervaringen en het vergaren van kennis. Ook het krijgen van erkenning speelt bij veel huurders een rol. Kortom, zelfontplooiing kan helpen bij het vergroten van het sociaal kapitaal, het verbreedt hun horizon en kan net dat opstapje zijn naar een betaalde baan. 3) Ideologie & waarden Er is ook een groep huurders die vanuit een bepaalde overtuiging deelneemt aan participatie. Het gaat dan met name om de groep huurders die participeert om invloed uit te oefenen. Dit kan veroorzaakt worden door betrokkenheid bij een bepaald thema. Huurders worden dan vaak getriggerd, In het WRR rapport vertrouwen in de democratie (2004) komen twee voorwaarden aan bod voor de betrokkenheid van Burgers. “Voorop staat dat de burger alleen betrokken zal willen
44
zijn als aan twee voorwaarden wordt voldaan: het moet gaan om een werkelijk probleem (of het voorkomen daarvan) en hij wil serieus genomen worden” (WRR, 2004: 38). Onderzoek van Bolt (2010) laat zien dat er voor burgers op wijkniveau twee factoren sterk van invloed zijn voor het deelnemen aan participatie: de verbondenheid met de buurt, en het gevoel of het besef dat er daadwerkelijk invloed is op het beleid. 4) Pragmatisme Bij pragmatische motieven gaat het erom dat huurders een probleem ervaren en daar een oplossing voor willen zoeken. De stapeling van sociale problemen in sommige wijken raakt de medebewoners vaak direct en daar willen ze dan iets aan doen. Dit kan gaan om gedragsproblemen, lelijkheid of rommel en gebrek aan contact en saamhorigheid op te lossen. Geloof in motieven Tegenover de ‘believers’ in participatie staan de ‘non-‐believers’. Door tegenstanders van participatie wordt vaak het argument van effectiviteit gebruikt. Tegenstanders beweren dat processen onnodig worden vertraagd en op kosten worden gejaagd, wanneer bewoners uitvoerig participeren. Daarnaast wordt vaak gewezen op het gebrek aan kennis bij bewoners. Met name wanneer het processen betreft die hun dagelijkse ervaringen overstijgen (Ministerie van VROM 2004; Van Beckhoven et al. 2005). De verschillende opvattingen hebben tot gevolg dat corporaties de huurder niet altijd vertellen wat de werkelijke redenen zijn achter het ingezette participatietraject. Dit resulteert erin dat ze motieven gebruiken die huurders het gevoel geven dat zij een belangrijke bijdrage aan het proces kunnen en mogen leveren, wat voor teleurstellingen kan zorgen. In werkelijkheid is participatie niet altijd gewenst en wordt het soms zelfs beperkt door professionals, omdat zij hun macht niet uit handen willen geven. Dat er verschillende opvattingen zijn over participatie blijkt ook uit de volgende paragraaf. 3.1.2 Twee benaderingen van participatie Onder de noemer participatie zijn talloze betekenissen en instrumenten te scharen die allemaal ingaan op de intensieve relatie tussen, in het geval van dit onderzoek, het corporatiebestuur en de omgeving. Hendriks en Tops (2001) onderscheiden een instrumentele en een interactionistische benadering van participatie. (Hendriks & Tops, 2001)
Opvatting van beleid
Focus van bestuur
Centrale criteria
Instrumentele Benadering
Interactionistische benadering
Beleid als probleemoplossing Beleid als interventie Beleid als instrumentenmix Oplossingsgericht Instrumentengericht Logica van het ontwerp Efficiency Geobjectiveerde kwaliteiten De instrumenten waarmee
Beleid als zingeving Beleid als interactie Beleid als relatiepatroon Procesgericht Waardengericht Logica van de situatie Fatsoen, deugdelijkheid Subjectieve kwaliteiten De stijl waarin
Tabel 2
In de instrumentele benadering wordt participatie als een middel gezien om bepaalde
45
doelen te bereiken. Er zijn twee achterliggende motieven voor de instrumentele benadering. De corporatie geeft huurders en belanghebbenden het idee dat ze invloed hebben op het beleid, voor de vorm. Participatie wordt gezien als draagvlakmachine (Hendriks en Tops, 2001, Edelenbos & Monnikhof). Daar tegenover staat de inhoudelijke input die huurders en belanghebbenden kunnen leveren, Edelenbos (2000) noemt dit de inhoudelijke verrijking van beleid. De interactionistische benadering daarentegen, legt de nadruk op het proces. Participatie is daarbij niet alleen een middel, maar ook een doel op zichzelf. Als we naar de historie kijken zien we een ontwikkeling op het gebied van participatie waarbij nieuwe vormen oude vormen steeds aanvullen of verbeteren. Participatie als inspraak valt te plaatsen in de instrumentele benadering met instrumenten, waarbij de logica van het ontwerp centraal staat. Hoe huurders betrokken zijn bij de corporatie, kan dus op verschillende manieren, en met verschillende achterliggende motieven vorm krijgen. Door dieper in te gaan op wat die participatie behelst, wordt duidelijk dat er veel verschillende vormen van participatie zijn. Een strategie die zich richt op het verbinden van participatie zal dus rekening moeten houden met de variaties in relaties en de verschillende manieren waarop participatie vorm krijgt in de praktijk. Een ander belangrijk punt bij deze benadering is de potentie om “waardevolle” democratische interactie en participatie te genereren Hendriks en Tops (2001:116). Dit sluit aan bij het eerder beschreven democratisch motief voor participatie dat uitgaat van de waarde van participatie voor democratie. Hoewel er verschillende benaderingen zijn te onderscheiden zijn er een onderliggende democratische waarden te onderscheiden. Democratische waarden participatie (Michels & de Graaf, 2010): •
Burgers zeggenschap in besluitvorming (invloed). Dit element wordt het sterkst benadrukt in de participatieve democratietheorieën;
•
Geeft individuele burgers een stem in het beleidsproces (insluiting);
•
Leidt tot meer democratische vaardigheden en meer politieke betrokkenheid;
•
Leidt tot rationele beslissingen op basis van uitwisseling van argumenten (deliberatie);
•
Vergroot de legitimiteit van beslissingen (legitimiteit).
3.2
De ontwikkeling van zeggenschap & participatie
De eerste vormen van zeggenschap en participatie zijn ontstaan in de jaren zestig en begin jaren zeventig van de vorige eeuw. Voor die tijd waren de ‘brave burgers’, mede door de verzuiling, nauwelijks georganiseerd. In de afgelopen decennia is er een sterke drang naar meer democratie, meer verantwoording jegens en een grotere participatie van burgers in beleid waar te nemen (Tonkens, 2009: 125). In de jaren zestig en zeventig leidde het voortgaande democratiseringsproces ertoe dat de burger mondiger werd en meer te zeggen wenste te hebben over de invulling en uitvoering van het beleid (Engbersen 2004). De ontwikkeling van participatie wordt vaak historisch beschreven in drie generaties (InAxis, 2007), waarbij iedere generatie ergens anders de nadruk ligt. Deze ontwikkeling is een grillig
46
proces waarbij de verschillende generaties moeten worden gezien als een aanvulling op elkaar. 3.2.1 De 1ste generatie: inspraak De eerste vormen van inspraak in de jaren zeventig en tachtig waren met name gericht op het betrekken van burgers bij beleid. In deze periode komt inspraak naar voren als een alternatief van advisering door gevestigde adviesorganen (Coenen, Peppel, & Woltjer, 2001). Inspraak werd in deze tijden ook gezien als een oplossing voor de crisis in de representatieve democratie. De aandacht voor de positie van huurders als stakeholders van de corporatie is vanaf deze tijd langzaam gegroeid. In de periode van de stadsvernieuwing, tussen 1974 en 1985, kregen bewoners een centrale plaats in het besluitvormingsproces. In de steden ontstonden coalities van bewoners en onder meer winkeliers die protesteerden tegen de dreigende afbraak van hun buurten (Cüsters, 2010: 19). Dat de inbreng van huurders in de praktijk nog weinig om het lijf had blijkt uit een onderzoek van de consumentenbond uit die tijd. De consumentenbond besteedde in 1985 aandacht aan woningcorporaties door middel van een steekproef onder ruim duizend huurders. De belangrijkste conclusies van dat onderzoek (Cüsters, 2010: 49) -‐ in minder dan een kwart van de gevallen mogen huurders meepraten over wat hen aangaat; -‐ meer dan driekwart van de corporaties maakt niet aan huurders bekend hoe en waar informatie ter inzage is gelegd; -‐ in minder dan een derde van de gevallen wordt onderhoud systematisch nagelopen Deze periode kan getypeerd worden als de democratische fase in de naoorlogse stedelijke vernieuwing, dan wel de eerste generatie in de participatie (Van der Pennen, 2010). Actieve bewoners en actievoerders die betrokken waren bij de stadsvernieuwing raakten langzaam geïnstitutionaliseerd in het beleidsnetwerk. Hierdoor kwamen de inspraakmogelijkheden van individuele bewoners onder druk te staan. Bewoners kregen als gevolg van een strakke (institutionele) disciplinering, een keuze opgelegd die voortkwam uit de logica van het planproces (Van der Pennen, 2010). Bij de eerste generatie bereidt de corporatie de besluiten voor en vraagt daarbij om de mening van huurders. Bij inspraak is sprake van een sterk ingekaderde participatie, waarbij de corporatie duidelijke grenzen stelt. Dit past bij de hierboven beschreven instrumentele benadering van participatie waarbij de nadruk ligt op probleemoplossing door middel van interventie en beleidsinstrumenten. Huurders zijn in deze benadering dus vooral een instrument, wat extra informatie en reflectie op het beleid opleverde. 3.2.2 De 2de generatie: interactieve beleidsvorming Zeggenschap had lange tijd geen prioriteit. Corporaties vonden dat de belangenbehartiging van huurders voldoende plaatsvond binnen de corporatie zelf; het zijn van oudsher vrijwel
47
allemaal verenigingen waarbij de huurders de leden vormden. Het collectief van huurders was via de algemene ledenvergadering formeel gezien het hoogste orgaan van de corporatie (Cüsters, 2010). Toch heeft de inspraakcultuur de tand des tijds niet kunnen doorstaan. Het werd zowel door bestuurders als insprekers steeds meer als onbevredigend ervaren (Veldboer, 1996:15). De inspraakcultuur past niet meer in de geïndividualiseerde en geïnformaliseerde wereld van nu. Vanaf de jaren negentig begint het begrip interactieve beleidsvorming aan een opmars. Bestuurders zijn op zoek naar nieuwe manieren van participatie die recht doen aan de maatschappelijke en technologische veranderingen. De nadruk kwam veel meer te liggen op de gelijkwaardigheid van alle betrokken partijen. Van der Pennen (2010) spreekt van een neo-‐ of re-‐institutionalisering van de participatie. Kenmerkend voor interactieve beleidsvoering is de actieve betrokkenheid van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven bij de formulering en aanpak van problemen in de directe woon-‐, leef-‐ en werkomgeving (van der Pennen, 2010). Vertaald naar de situatie van corporaties betekent dat het volgende. Bij traditionele vormen van participatie gaf de corporatie huurders en andere partijen de mogelijkheid hun mening te geven over de beleidsvoornemens of plannen van de corporatie. Bij de interactieve variant is het proces min of meer omgedraaid. Het proces ontwikkelt zich tot een gemeenschappelijk product van corporatie, huurders, gemeente en andere maatschappelijke instellingen. 3.2.3 De 3de generatie: burgerinitiatieven Waar bij de eerste en tweede generatie participatie het initiatief bij de corporaties ligt, is dat bij de derde generatie niet meer het geval. Hier ligt het initiatief bij de huurder, de bewoner van de wijk. Zodra de corporatie bij een initiatief wordt betrokken is er sprake van derde generatie participatie. Er is sprake van ‘omgekeerde participatie’ want de corporatie participeert als het ware in een initiatief van huurders (Inaxis, 2007). Verantwoordelijkheid en initiatief komen steeds vaker bij de huurder te liggen. Dit heeft ook gevolgen voor de interacties tussen de corporatie, de huurder en andere stakeholders. Huurders schatten dan zelf in wanneer zij ondersteuning en hulp vragen nodig hebben. Ze zoeken op basis van eigen waarnemingen, wensen en belangen naar samenwerking met verschillende partijen, en zoeken met hen naar andere en misschien meer duurzame oplossingen (Movisie, 2010). Burgerinitiatieven leveren een breed palet op aan (vaak informele) initiatieven en projecten. Kijken we terug naar de twee perspectieven op participatie dan is participatie niet langer een middel tot een doel, maar een doel in zichzelf. Beleid wordt gebruikt ter zingeving van de context en situaties in de wijk en participatie betekent het betrekken van de situationele context van de wijk op de institutionele context van het overheidsapparaat (Inaxis, 2007; Van de Wijdeven & Hendriks, 2009).
48
3.3
Participatie in een hybride context
De wetenschappelijke literatuur over participatie is voor een belangrijk deel afkomstig uit de bestuurswetenschappen en de sociologie. De meest relevante literatuur voor dit onderzoek sluit aan bij de reeds beschreven ontwikkeling van government naar governance in paragraaf 2.4 en de meervoudige positie van corporaties die blijkt uit paragraaf 2.5. Het is literatuur die past in de transformatie van participatie vanuit een gefragmenteerde, centraal georganiseerde aanpak naar participatie vanuit een gedifferentieerde aanpak, met meerdere actoren in een netwerk. Het onderstaande kader met verschillende relaties is ontwikkeld vanuit de praktijk van de corporaties. 3.3.1 Variaties in relaties Over participatie en zeggenschap ontstaat snel onduidelijkheid, het zijn beide concepten die een veelheid aan betekenissen herbergen. De praktijk van de invulling aan deze begrippen zal bij iedere corporatie verschillen. Omdat dit onderzoek uitgaat van ‘sensitizing concepts’ zal de theoretische uiteenzetting van participatie beperkt blijven tot een driedeling en een nadere toelichting op de mate van invloed. De driedeling in relaties en soorten participatie sluit aan bij de in hoofdstuk 2 beschreven meervoudigheid van corporatie. Participatie is contextspecifiek, en dit komt goed naar voren in onderstaande driedeling. De driedeling is te bezien als een praktische indeling voor corporaties met voor hen herkenbare concepten. ‘In de wereld van corporaties is een driedeling van participatie herkenbaar en werkbaar, dit onderscheid is gebaseerd op de meervoudige relaties die corporaties onderhouden met hun doelgroepen’ (Senhorst & Hendrikse, 2010). Deze meervoudige relaties betekenen ook een meervoudige opvatting van participatie. Cliëntparticipatie: De klantrelatie heeft betrekking op de dienstverlening. De huurder wordt aangesproken als klant/consument door de corporatie; de corporatie stelt zich op als aanbieder van goederen en diensten en luistert naar de klant zodat de dienstverlening zo goed mogelijk kan worden afgestemd op diens wensen en behoeften (SEV, 2005). In de klantrelatie gaat het om de kwaliteit van goederen en diensten. Klanten worden uitgenodigd daar invloed op uit te oefenen. Daarvoor worden bijvoorbeeld klantenpanels en enquêtes ingezet. De bewoner is een afnemer van de (publieke) diensten van de (private) leverancier. In termen van relaties stelt de corporatie zich op als de aanbieder van een dienst en luistert naar de klant (de huurder) zodat de dienstverlening zo goed mogelijk kan worden afgestemd op diens wensen en behoeften. Maatschappelijke participatie: De civiele relatie heeft betrekking op het informele samenleven. In de informele sfeer zijn bewoners burgers in civiele zin. Corporaties ontmoeten bewoners niet alleen in de klantrelatie. In deze civiele relaties worden huurders aangesproken als coproducent/actief burger door de corporatie. Juist omdat het om publieke diensten gaat, heeft de bewoner ook andere belangen dan die van afnemer of klant. In de leefwereld zijn bewoners eerst en vooral mensen die goed willen wonen in hun straat of buurt. Voor corporaties is de verbinding met de leefwereld, de informele sfeer, een belangrijke opgave. De corporatie heeft in deze vaak een faciliterende rol, maar deze rol leidt nog onvoldoende tot verbindingen.
49
Formele participatie: De formele relatie gaat over de relatie waarin de huurder wordt aangesproken als belangenbehartiger door de corporatie. Huurders zijn in zekere zin de ‘morele eigenaren’ van corporaties: zij zijn de belangrijkste groep voor wie corporaties doen wat ze doen, zoals aandeelhouders dat zijn voor commerciële bedrijven. Met dit morele eigenaarschap gaat zeggenschap gepaard. Het onderscheid in relaties is belangrijk omdat elke sfeer z’n eigen soort gesprek en discussie kent (Hendrikse & Noorman, 2010). Een gesprek over de vastgoedportefeuille van een corporatie vraagt een andere toon dan wanneer huurders zich willen inzetten voor het organiseren van een feest in de buurt. De setting in de drie vormen van participatie verschilt dus, het probleem is alleen dat de uitkomsten ervan onvoldoende met elkaar in verbinding worden gebracht. De constellatie van verbindingen en relaties vergt van de corporaties een meervoudige betrokkenheid in de verschillende relaties en het vermogen om snel te kunnen schakelen. In onderstaande figuur zijn de vormen van participatie verbonden met de domeinen zoals eerder beschreven in hoofdstuk 2.
Figuur 5
Van de bovengenoemde vormen is de cliëntparticipatie bij corporaties inmiddels goed ontwikkeld. En ook in maatschappelijke participatie wordt steeds meer geïnvesteerd (Senhorst & Hendrikse, 2010). In de formele participatie is er behoefte aan vernieuwing. De formele participatie dreigt te worden overschaduwd door nieuwe, experimentele vormen van participatie. Dit terwijl de langdurige inzet van huurders in formele participatieverbanden erg waardevol kan zijn, ‘het biedt een kritisch tegengeluid en houdt de corporatie scherp’ (Liebrand, 2011).
3.4
Inspraak & invloed
De literatuur over zeggenschap en invloed bestaat uit publicaties waarin vanuit een wetenschappelijk oogpunt de verschillende vormen en gradaties van participatie worden geschetst. Deze gradaties hangen samen met de eerder beschreven generaties van participatie. Om hier een betere indruk van te krijgen zal allereerst kort stil worden gestaan bij het verschil tussen inspraak en invloed.
50
Inspraak is de gelegenheid om een mening of wensen kenbaar te maken in een aangelegenheid waarbij men betrokken is, ofwel ‘zeggenschap zonder meebeslissen’ (Encyclo, 2011). Invloed wordt omschreven als het vermogen om op anderen of in het algemeen in de maatschappij in te werken, met name om iets gedaan te krijgen. Ook wel: inwerking zeggenschap, overwicht, autoriteit en macht. (Encyclo, 2011) Invloed betekend dus meer zeggenschap dan inspraak. Bij inspraak gaat het om het kenbaar maken van een menig of wensen, zonder dat er iets mee hoeft te worden gedaan. Er is sprake van invloed als A ervoor zorgt dat B zijn (voorgenomen) actie verandert, zonder dat A B openlijk dreigt met het onthouden van belangrijke zaken voor B (Huisman, 2008). De ladders van participatie die hieronder zijn beschreven geven een betere schaal aan van de mate waarin er sprake is van inspraak of invloed. 3.4.1 De zeggenschap van ladders In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van de welbekende ‘ladders’ waarin de mate van zeggenschap tot uiting komt. De ladder is een goed instrument om een duidelijk onderscheid te maken in de daadwerkelijke zeggenschap die huurders krijgen. In de theorieën over participatie is de ladder van Arnstein veel geciteerd, en daarnaast wordt deze ladder (of varianten daarop) het meest gebruikt in de praktijk. Arnstein introduceerde de participatieladder in 1969. De participatieladder legt vooral de nadruk op invloed en macht, het is een machtsgeoriënteerde instrument. Arnstein maakt een onderscheid in acht treden zoals te zien in figuur 6. De treden zijn opgesplitst in drie groepen, te weten citizen power (trede 6,7,8), tokenism (treden 3,4,5) en non-‐participation (treden 1 en 2). Bij non-‐participation is de huurder geen Figuur 6 participant, de nadruk bij treden 1 en 2 liggen op leren en het bijbrengen van vaardigheden. ‘The real objective is not to enable people to participate in planning or conducting programmes, but to enable powerholders to ‘educate’ or ‘cure’ the participants’ (Arnstein, 1969). Door het onderscheid van Arnstein in de verschillende groepen wordt duidelijk dat publieke participatie vaak geen ‘echte’ participatie is. In de ladder komt de huurder pas in beeld als de corporatie iets van hem wil; als de huurder iets moet weten, over iets moet meedenken of moet meedoen. Bij de derde trede (informing) is er sprake van een eenzijdige stroom van informatie, zonder dat er mogelijkheden zijn om zaken terug te koppelen. Pas vanaf de vierde trede is er sprake van
51
overleg. ‘Tokenism, ofwel ‘symboliek’ duidt erop dat participanten wel de mogelijkheid krijgen om hun stem te laten horen, maar dat er verder weinig met die stem wordt gedaan (de Graaf, 2007). De vierde trap kan vergeleken worden met de eerste vormen van inspraak bij corporaties. Arnstein noemt dit “legitimerende activiteiten” als het gaat om betrokkenheid van burgers of huurders als window dressing. De vijfde trede, placation, sluit aan bij de vormen van participatie die uitgaan van vertegenwoordiging. Participanten mochten zich vertegenwoordigen in een commissie. Arnstein plaats kanttekeningen bij deze trede door te stellen dat het gaat om een selectief uitgezochte groep (huurders) die om advies wordt gevraagd. De machtshouder (de corporatie) bezit het recht om te oordelen over de haalbaarheid van de adviezen. Een stap verder gaat het partnerschip. Belanghebbenden krijgen de mogelijkheid om te ‘onderhandelen’ over de macht. De macht wordt verdeeld door een verdeling van de verantwoordelijkheden. Een stap verder gaat de delegatie van macht aan burgers. Burgers krijgen de macht en dragen de verantwoordelijkheid voor een project of programma. Tot slot, het hoogste niveau van participatie: ‘citizin control’. De ‘citizin’ is in control. Dat betekent controle over het gehele proces van beleidsvorming en uitvoering zonder tussenkomst van eventuele financiers. Bij deze trede heeft de huurder ‘de lead’ en doet de corporatie ‘mee’, mits de macht over de middelen ook daadwerkelijk in de handen van de huurder ligt. Geredeneerd vanuit de ladder van Arnstein betekent meer participatie voor huurders in het beleidsproces dus een toename van de mogelijkheid om het uiteindelijke plan, programma of eindproduct te bepalen. Deze redenatie is een punt van kritiek op deze veelgebruikte ladder, daarnaast zijn er nog een aantal andere punten op te noemen vgl. Guijt en Shah (1998): 1. De ladder is statisch. Het versimplificeert het onderscheid tussen deelnemers en buitenstaanders; 2. De ladder veronderstelt een ideale vorm van participatie, waarin iedereen deelneemt en een ‘community’ als homogeen wordt behandeld; 3. Arnstein negeert het feit dat participatie ‘will ebb and flow’, afhankelijk van de fase in het beleidsproces; 4. De ladder veronderstelt dat er gestreefd moet worden naar de bovenste trede. De hoogste trede zou overeen (moeten) komen met ‘empowerment’. Het model van Arnstein wordt in versimpelde vorm veel toegepast in de praktijk. Een toepassing van dit model voor de Nederlandse praktijk is gemaakt door Edelenbos en Monnikhof (2001). Deze ladder zal in dit onderzoek worden toegepast in de casus van hoofdstuk 7 om te kijken hoeveel ‘top down’ zeggenschap de huurders krijgen. De ladder maakt een onderscheid in niveaus van: informeren, consulteren, adviseren, coproduceren en meebeslissen. De onderste twee treden van Arnstein, de non-‐praticipation, zijn weggelaten. Om tegemoet tekomen aan de kritiek op de ladder van Arnstein zal er ook nog een andere ladder worden gebruikt in dit onderzoek, de ladder van Thomas. 52
Om een volledig beeld te krijgen van de zeggenschap in de casus van hoofdstuk 8 zal ook de bottom up ladder van Thomas (1980) worden toegepast. De ladder van Arnstein is top down en op macht georiënteerd omdat deze uitgaat van het perspectief van een organisatie die de participatie wenst. De ladder van Thomas gaat uit van een bottom up perspectief. De ladder is gebaseerd op relaties en de groei van een sociale organisatie. Deze ladder geeft aan welke stappen de burger moet maken om in staat te zijn tot participeren. De ladder van Thomas kent 11 treden, en pas op tree 7 wordt het niveau van de eerste tree van de ladder van Arnstein bereikt (Hofman, 2007). De ladder van Thomas gaat veel meer uit van de relatie burger – burger. Pas vanaf stap 10 is er sprake van deelname van de overheid of corporaties, namelijk wanneer er contact wordt gezocht met beleidsmakers. Figuur 7
De eerste vier stappen zijn gericht op waardering erkenning van burger door middel van het vergroten van de contacten tussen burgers. In stap vijf tot tien krijgt de burger een actievere rol, eerst op wijkniveau, daarna ook wijkoverstijgend. Via de treden toevallige, routine-‐ en sociale contacten, deelname aan informele netwerken en informele wederzijdse hulp uit te komen bij het meedoen aan buurtactiviteiten. Vanaf daar is de burger bereid om deel te nemen, en vanaf dat moment komt de ladder van Arnstein pas in beeld. De laatste stap op de ladder is vergelijkbaar met die van Arnstein, het draait om het beheer en bezit van voorzieningen. Naast de participatieladders is het CLEAR model een handig hulpmiddel om een beeld te krijgen bij de zeggenschap en participatie van huurders. Het CLEAR model is bedacht door Gerry Stoker (2006), de letters staan voor: Can do – kunnen bewoners participeren? Like to – willen bewoners participeren? Enabled to – worden bewoners in staat gesteld om te participeren? Asked to – worden bewoners gevraagd te participeren? Responded to – zien bewoners dat er naar hun inbreng geluisterd wordt? Deze vijf maatstaven vormen de basis van waaruit corporatie medewerkers inspelen op de houding en competenties van huurders. Voor wat betreft de competenties van huurders zijn de eerste twee vragen, can do en enabled to van belang. De eerste factor can do, draait erom of huurders geschikt zijn om te participeren. Daarnaast moeten huurders in staat gesteld worden om te participeren: enabled to.
53
Als het gaat om de houding van huurders spelen, like to, asked to, en responded to een belangrijke rol. Als huurders geen zin hebben, of het nut er niet van inzien, zullen ze niet participeren, ondanks de competenties die ze daarvoor bezitten. Om huurders tevreden te houden is het van belang om te laten zien dat er ook daadwerkelijk iets is gedaan met hun inbreng, en dat participatie zin heeft. De laatste stap in het model kan lastig zijn voor professionals. Huurders zullen niet altijd hun zin krijgen: ‘citizens need to learn to live with disappointment: participation will not always ‘deliver’ on immediate concerns, but remains important, and citizens confidence in the participation process cannot be premised upon ‘getting their own way” (Stoker, 2006: p. 99). 3.3.3 Conclusie Dat de meervoudige context van invloed is op het functioneren van participatie is duidelijk geworden in deze paragraaf. Een corporatie opereert vanuit verschillende rollen waar andere relaties en vormen van participatie horen. De participatieladders, een vanuit een meer instrumeel perspectief (Arnstein) en een vanuit een interactionistisch perspectief (Thomas) laten zien hoe de ‘hoeveelheid’ invloed van participatie zichtbaar gemaakt kan worden. Als sluitstuk het CLEAR model dat meer duidelijkheid verschaft over de vereiste houding en competenties van huurders. Het zegt ook iets over de bereidheid van de corporatie, hoe ver wil je gaan?
3.4
Spanningen tussen twee werelden
Inherent aan de driedeling van de verschillende relaties die participatie met zich meebrengt kan er een onderscheid gemaakt worden tussen formele en informele participatie. Het onderscheid tussen formeel en informeel is voor een belangrijk deel te wijten aan vijf i’s en de ontwikkeling naar governance. Verticale relaties hebben aan kracht ingeboet en liggen in netwerken minder vast dan in statische structuren. 3.4.1 Formele & informele participatie Het onderscheid tussen informele en formele participatie vloeit voort uit het karakter van de relatie die door corporatie en de bewoners wordt aangegaan. In de variaties aan relaties zijn zowel horizontale als verticale patronen te onderscheiden. Horizontale relaties worden vaak geassocieerd met netwerken en verticale relaties worden geassocieerd met hiërarchie. De spanning tussen formele en informele participatie geeft vaak duidelijk de spanning aan tussen een meer horizontale manier van werken en sturen en de gebruikelijke top down en verticale sturingswijze die corporaties lange tijd hebben gevolgd. (Koppenjan & Klijn, 2004). Deze paragraaf zal verder ingaan op de spanningsvelden die ontstaan tijdens of door het combineren van beide relaties. Tijdens het government tijdperk was participatie vooral formeel. De participatie vond plaats in een setting van hiërarchie, gezag en regels. De maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkeling in de corporatiesector hebben ervoor gezorgd dat formele participatie niet meer de enige en soms zelfs niet meer de overheersende manier van participatie is (Liebrand & Rus, 2010). Veel kennis, macht en invloed is versnipperd en versplinterd over het institutionele landschap (In ’t Veld, 2010). Hierdoor is het van belang te zoeken naar vormen van participatie die rekening houden met deze fragmentatie. 54
Het naast elkaar bestaan van formeel en informeel, het verticale naast het horizontale, kan zoals eerder geconstateerd tot spanningen leiden. Vaak is men geneigd een spanningsveld negatief aan te duiden. Daar tegenover staan accumulerende effecten of zelfs synergetische effecten tussen formeel en informeel. In navolging van In ’t Veld (2010) zijn er verschillende spanningsvelden die zich naar aard en intensiteit van elkaar onderscheiden. Deze spanningsvelden zijn bewerkt en vertaald naar dit onderzoek: In ‘t Veld (2010)
Synergie
Accumulatie Corruptie: Erosie Pathologie
Spanningsvelden formeel & informeel Het gebruik van zowel formele als informele participatie leidt tot een positief effect dat alleen in die mate tot stand komt doordat de instrumenten gelijktijdig gebruikt zijn. Bij synergie is het geheel meer dan de som der delen. Het gebruik van zowel formele als informele participatie leidt tot uiteenlopende en blijvend gescheiden effecten die elkaar verstreken. Het gebruik van zowel formele participatie als informele participatie heeft tot gevolg dat er corruptie in effecten optreedt. De effecten bederven elkaar. Het gebruik van zowel formele participatie als informele participatie heeft tot gevolg dat de instrumenten in hun werking eroderen, in het niets oplossen. Door de gelijktijdigheid van formele en informele participatie bestaat de mogelijkheid dat partijen dubbel – en in tegengestelde richting – gestuurd worden. In het slechtse geval hebben actoren twee petten op en veroorzaken ze schizofrenie bij de aangestuurde partij.
Tabel 3
Regelmatig wordt erop gewezen dat formele arrangementen het gevaar van sleetsheid of ritualisering in zich dragen (WRR, 2004). Gevestigde vormen van formele participatie zijn vooral ingericht op mondige cliënten die een langdurige relatie met de corporatie hebben. ‘Lang niet alle cliënten zijn mondig genoeg om hierin zitting te nemen en lang niet altijd is er sprake van een langdurige relatie’ (Tonkens, 2006: 20). Corporaties hebben te maken met een diverse groep aan huurders die allemaal een stem verdienen. Daarbij moeten corporaties ook denken aan potentiële huurders en andere buurtbewoners die in een buurt wonen waarin de corporatie actief is, het is dus belangrijk om een brede maatschappelijke verankering te hebben. Tegen deze achtergrond wordt de voorkeur gegeven aan nieuwe informele vormen van verantwoording of dialoog, maar dit heeft ook onzekerheid en spanningen tot gevolg. In navolging van Senhorst & Hendrikse (2010) worden er vijf probleemclusters onderscheidden met betrekking tot formele participatie:
Probleemclusters formele participatie a
1)
Spanning individueel en collectief belang
2)
Representatie
3)
Deskundigheid en ervaring
Is het realistisch dat bewoners die meedoen aan participatie niet alleen oog hebben voor hun eigenbelang, maar ook voor het publieke belang? Democratische legitimatie onder druk als blijkt dat er geen representatieve afspiegeling van de huurders deelneemt aan het participatieproject? ‘Als ze al invloed hebben en representatief zijn, hebben burgers geen verstand van zaken. Ze komen met triviale eigen ervaringen, stellen triviale en onbelangrijke eisen, en ondermijnen zo de
55
4)
Macht
5)
Efficiëntie
kwaliteit van de besluitvorming (Tonkens, 2009).’ In de beleving van mensen is er vaak sprake van een wassen neus als het om participatie gaat. Een belangrijk aanknopingspunt voor vernieuwing zijn aanvullende informele vormen van participatie. Participatie maakt de zaak ‘stroperig’.
Tabel 4
Naast de hierboven geschetste problemen zijn er ook een aantal knelpunten die nadrukkelijk tot uiting komen in de relatie tussen formele en informele participatie. Informele participatie betekent minder zeggenschap omdat beperkt invloed uitgeoefend kan worden. Deelnemers aan informele participatie krijgen ook minder de gelegenheid om invloed uit te oefenen omdat dit slecht aansluit bij de setting en praktische invulling van dergelijke initiatieven. Door de huidige trend naar meer informele participatie kan er discrepantie ontstaan tussen de formele en informele vorm. Zolang de officiële (formele) en waargenomen (informele) zeggenschap overeenkomen is er weinig aan de hand, maar indien er verschillen gaan ontstaan komen daardoor ook knelpunten aan het licht. Als de formele participanten naar verhouding te veel zeggenschap krijgen kan er spanning ontstaan doordat de opbrengsten van de informele participatie niet worden meegenomen. Dit hangt samen met het machtsvraagstuk uit de probleemclusters en in hoeverre formele participanten zich realiseren dat zij niet representatief zijn voor alle huurders. Andersom kunnen formele representanten zich gepasseerd voelen indien informele representanten meer zeggenschap krijgen. Daarom moet er gezocht worden naar een manier van zeggenschap die bij de doelgroep past. Verbinding van formele en informele participatie ligt daarbij voor de hand maar de geschetste knelpunten bellemmeren dit. Het ander spanningsveld is de verhouding tussen de bestaande kaders en informele participatie. Van de bestaande kaders maken veel autochtone bewoners gebruik, ‘blank en op leeftijd’. Door informele participatie kan een bredere doelgroep worden aangesproken (met name jongeren & allochtonen). Zie onderstaand schema voor een globaal overzicht van verschillen tussen formele en informele vormen van participatie gebaseerd op een empirisch onderzoek van (Rus, Vellinga & Liebrand, 2010). Formele participatie ‘Overwegend blank en op leeftijd’ Op basis van recht en regels Vertegenwoordiging achterban Verplichtingen en verantwoordelijkheden Controle traditionele onderwerpen (kruisjeslijst) Tabel 5
Informele participatie Bredere groep incl. jongeren en allochtonen Op basis van belang, interesse & motivatie Andere vormen van denken en meedoen Directe betrokkenheid door interesse en eigen belang Participeren wanneer het je aanspreekt
3.4.2 De systeem & leefwereld, een veelbesproken metafoor De spanningen tussen formeel en informeel en tussen verticaal en horizontaal zijn slechts elementen van de kloof die is ontstaan tussen de systeem-‐ en leefwereld. De systeemwereld is de verzamelnaam voor de instituties in het bureaucratisch systeem van regels, afspraken, budgetten en het afleggen van verantwoording (Habermas 1989). De leefwereld is de wereld
56
van de bewoners in de wijk, de situationele context van een concrete en direct ervaren werkelijkheid (SEV, 2006). De fricties die hierdoor ontstaan zijn te begrijpen door Habermas moderniseringstheorie (1989) waarin hij beschrijft hoe door processen van rationalisering er een spanning is ontstaan tussen systeem-‐ en leefwereld in de moderne tijd. De spanningen tussen systeem en leefwereld doen zich voor in het dagelijks werk van de corporatieprofessionals. Zo staan regels, budgettaire kaders en verantwoording uit de systeemwereld tegenover vrijwilligheid, ongebondenheid en persoonlijke waarden in de leefwereld. Systeem-‐ en leefwereld kenmerken zich beide door bepaalde vormen van macht, identiteit en rationaliteit (Abma, 2010). Beide werelden vragen een ander handelingsrepertoire en professionals bewegen zich tussen en op de grenzen van beide werelden. De spanningen kunnen productief worden gemaakt door het organische en vitale van de leefwereld in de organisatie te importen en gebruik te maken van de afspraken en kaders van de systeemwereld om asociaal gedrag in de leefwereld tegen te gaan (van de Brink, et al., 2011). . 3.4.2.1 Toegepast op zeggenschap en participatie Met behulp van de metafoor over systeem en leefwereld kan het functioneren van zeggenschap en participatie in een ander perspectief worden geplaatst. Huurders die deelnemen aan formele participatie proberen de belangen van huurders te behartigen en doen dit vanuit hun eigen perspectief. Dit perspectief vloeit voort uit de leefwereld van de huurder. Het leefwereldperspectief van de huurder kan fricties opleveren met het systeemperspectief van de corporatie. Het tijdsperspectief van de huurders verschilt vaak, de systeemwereld is vaak gericht op de langere termijn en toekomstige ontwikkelingen terwijl de leefwereld gaat over het hier en nu. Er dreigen problemen als het ene perspectief het andere gaat overheersen. Om dit te voorkomen is het volgens Habermas (1989) nodig om communicatief te handelen, op zoek te gaan naar overeenstemming en gedeelde waarden. De leefwereld omvat alledaagse kennis en vormt de basis voor de standpunten die huurders inbrengen tijdens formele participatieprocessen. Formele participatie bevindt zich op het snijvlak tussen systeem en leefwereld. Er dreigt een gevaar als de leefwereld wordt overheerst door de systeemwereld. De mechanismen van de systeemwereld dringen dan zo ver door in de leefwereld dat deze verstoord raakt en gedomineerd raakt door systeemwaarden (Abma, 2010). Wanneer er sprake is van overheersing, kunnen huurders het gevoel krijgen dat zij zich in een minderwaardige positie bevinden. De situatie kan zich dan twee kanten op ontwikkelen: ofwel huurders trekken zich terug (silence) en doen niet meer mee, ofwel ze zijn geneigd zichzelf aan te passen aan de systeemwereld om via een omweg toch het geluid van de leefwereld te laten horen. Beide manieren doen echter geen recht aan een goede dialoog. De vraag is of het mogelijk is om condities te creëren zodat er een evenwicht ontstaat tussen systeem en leefwereld in participatieprocessen. Onder de juiste condities kunnen systeem-‐ en leefwereld wel degelijk verschuiven en in balans komen. Daarvoor zijn verschuivingen nodig in de macht, identiteit en rationaliteit die beide werelden kenmerken (Abma, 2010). De vraag voor dit onderzoek is hoe die verschuivingen tussen systeem-‐ en leefwereld er in
57
de praktijk uit moeten zien en welke condities er nodig zijn om deze balans te bewerkstelligen. 3.4.2.2 Conclusie De verschillen tussen informeel en formeel passen in de ontwikkeling van government naar governance. De ontwikkeling van verticale verhoudingen naar horizontale verhoudingen. Formeel past beter bij government terwijl informeel beter bij governance aansluit. Bij government passen meer wetten, regels en procedures, die zijn inherent aan een formele structuur. Daarnaast is het primair een verticale verhouding. Deels is dit ook noodzakelijk want corporaties voeren een publieke taak uit. De vernieuwing van formele participatie kent dus grenzen. Dit komt onder meer door de bestaande kaders en het bestaande systeem met de procedures. Waar de grenzen liggen en wat de bestaande kaders zijn zal blijken uit het empirisch deel van dit onderzoek.
3.5
Conclusie
In dit hoofdstuk is een beeld geschetst wat participatie betekent, wat het onderscheid is tussen formele en informele participatie en wat de rol van zeggenschap hierin is. Daarmee is een antwoord gegeven op de deelvragen 4, 5 en 6. Als we beginnen met de motieven die de achterliggende gedachte vormen voor de participatie dan mogen we concluderen dat er spanningen tussen deze verschillende gedachten bestaan. Spanningen tussen de motieven van corporaties en huurders maar ook spanningen tussen de afzonderlijke motieven. Zo is het motief van een sneller proces en tegelijkertijd het ontwikkelen van een tegenkracht behoorlijk tegenstrijdig. Een eerste conclusie is dan ook dat er tegenstrijdigheden bestaan tussen de verschillende motieven voor participatie. In dit hoofdstuk hebben we geconstateerd dat er een onderscheid te maken valt in participatie als interactie en participatie als instrument. Vervolgens is kort de ontwikkeling die participatie heeft doorgemaakt besproken. Het begon allemaal met inspraak, wat een vervolg kreeg in interactie of samenspraak en in de laatste generatie is het initiatief van de burger een leidende gedachte. Daarmee kan geconcludeerd worden dat het bij deze generaties kwestie van of/of is. De drie generaties vullen elkaar aan. Wel kunnen we concluderen dat bezien vanuit de invloedsfeer en de participatieladders in de laatste generatie de meeste zeggenschap voor de huurder is weggelegd. In de derde generatie is de participatie omgedraaid, de corporatie is niet langer top down betrokken maar volgt de burger in zijn of haar initiatief. Een belangrijk verschil tussen de instrumentele en interactionistische benadering is dat participatie in die laatste uitgaat van een intrinsieke waarde. Dit kunnen bijvoorbeeld ideologische waarden zijn om democratische waarden toe te passen in het beleidsproces. De metafoor van de ladder lijkt het reflectief denken over participatie te beperken, participatie blijft daardoor hangen in een paradox. Moet je nou per se stijgen op de ladder om te spreken van succesvolle participatie? En wat als je een trapje zakt? De besproken benaderingen en ontwikkelingen van participatie zijn samengevoegd in het onderstaande overzicht (Figuur 8). In dit onderzoek zal er met name aandacht zijn voor de
58
koppeling van de politieke en civiele relatie van participatie. De koppeling tussen formeel en informeel. Uit de literatuur blijkt deze koppeling problemen te geven in het samenkomen van de systeem en leefwereld. Op basis van de empirie zullen enkele aanbevelingen worden gedaan om deze beide werelden dichter bij elkaar te brengen, met als uiteindelijke doel de formele en informele participatie beter te laten functioneren.
Figuur 8
De doelboom begint bij participatie, dat in dit onderzoek is verdeeld in twee benaderingen zijnde instrumenteel en interactionistisch. Dit alles op een glijdende schaal tussen een formele en meer informele sfeer. De drie generaties laten zien dat er een ontwikkeling is naar een meer interactionistische benadering. De stippellijn laat zien dat interactief beleid iets van beide benaderingen heeft. De intenties van interactief kunnen interactionistisch zijn maar in de praktijk wordt het meestal insrumenteel gebruikt (de Graaf, 2009). We kunnen concluderen dat de eerste twee generaties participatie er onvoldoende in zijn geslaagd de interactie op gang te brengen. Participatie is vooral vanuit top down motieven en top down tools (ladders) benaderd en dat heeft tot eenrichtingsverkeer geleid waarbij corporaties met name zender waren en huurders ontvanger. Met de nieuwste vormen zijn deze rollen omgedraaid. Bovendien zijn de motieven om participatie in te zetten de laatste jaren uitgebreid en versterkt, er lijkt dus behoefte te zijn aan daadwerkelijke interactie. Hoe die interactie vorm krijgt en op welke motieven deze in de praktijk is gestoeld zal blijken in het volgende hoofdstuk.
[4] Methodologische verantwoording In dit hoofdstuk zal de onderzoeksaanpak, die reeds kort is behandeld in paragraaf 1.4 verder worden uitgediept. De onderzoeksaanpak, de context waarin dit onderzoek plaatsvind, de wetenschapsopvatting die eraan ten grondslag ligt, de selectiecriteria voor de cases en de gebruikte methoden en technieken van onderzoek zullen in dit hoofdstuk de
59
revue passeren. Tot slot zal er in worden gegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek en welke er waarborgen er zijn gemaakt om deze te garanderen.
4.1
Onderzoeksaanpak
Dit onderzoek is bewust van start gegaan met een ‘lichte’ versie van de theoretische concepten. Ook aan de onderzoeksvragen is tijdens het schrijven nog het nodige geschaafd. Daarmee is een ‘overhaaste diagnosestelling’ voorkomen, dit kan namelijk leiden tot blindheid voor conceptualiseringen en betekenisverlening vanuit het veld (Haverland & Yanow, 2010: 94). Literatuurstudie, theorievorming en de nodige vormen van empirisch onderzoek hebben zich in de loop van dit onderzoek afgewisseld. Zoals het een bestuurskundig onderzoek betaamt zijn er literatuur, inzichten en invalshoeken uit verschillende wetenschappelijke disciplines gebruikt. 4.1.1 Onderzoekscontext Voordat er ingegaan wordt op de wetenschapsopvatting en de methoden en technieken van dit onderzoek eerst een toelichting op de context van dit onderzoek. In dit onderzoek spelen namelijk een aantal contextfactoren een rol in de gekozen onderzoeksaanpak. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van stichting Futura, een samenwerkingsverband van zes Brabantse woningcorporaties. Het bestuur van Futura bestaat uit de directeur-‐ bestuurders van de vaste deelnemers: WonenBreburg, Casade, Alleewonen, Thuisvester & Zayaz. Eén van de directeur-‐bestuurders is voorzitter voor een periode van twee jaar. De vaste deelnemers bepalen de inhoud van de programma's en kunnen gebruik maken van alle diensten die Futura aanbied. Daarnaast zijn er ook partners. Dit zijn corporaties die geen deel uitmaken van het bestuur maar wel structureel met Futura samenwerken en meedoen aan projecten en platforms. Om de samenwerking te faciliteren is er een kleine werkorganisatie bestaande uit 10 personen die de programma's coördineert en begeleidt. Futura werkt met een driejaarlijks ondernemingsplan en jaarlijks wordt de concrete invulling daarvan vastgelegd in een werkplan. De onderzoeksopdracht van dit onderzoek komt voort uit het werkplan 2011: ‘Doorkiezen in de Brabantse volkshuisvesting’ en maakt deel uit van het programma civiele kracht. Onderzoek op drie niveaus Op basis van de onderzoeksaanpak en de context van dit onderzoek is er een onderscheid gemaakt in drie ‘niveaus’ waarop dit onderzoek zal plaatsvinden. Deze niveaus hebben een wederkerige invloed op elkaar, we hebben het hier over een macro-‐niveau, het sector niveau en het niveau van de corporatie. Op macro niveau komen relevante maatschappelijke ontwikkelingen aan bod en zullen er uitstapjes worden gemaakt naar andere sectoren. Het empirische deel van het onderzoek zal in het teken staan van het functioneren van zeggenschap en participatie op sectorniveau. Tot slot zullen de empirische bevindingen worden getoetst in een casus op corporatieniveau.
60
4.1.2 Wetenschapsopvatting Iedere onderzoeker moet een keuze maken welke aanpak het beste aansluit bij de probleemstelling, het type vraag en de context (Flyvbjerg, 2004: 424). Als onderzoeker ben je bezig met een onderzoek vanuit een bepaalde wetenschapsopvatting of persoonlijke overtuiging. Dit krijgt automatisch zijn vervolg in de keuze voor de gebruikte methoden en technieken. Vaak wordt deze opvatting niet geëxpliciteerd, maar om de kwaliteit van dit onderzoek zal er stil worden gestaan bij de verschillende implicaties en beperkingen van de gekozen opvatting. Dit alles om te voorkomen dat er tegenstrijdigheden ontstaan als gevolg van incongruenties tussen de gekozen wetenschapsopvatting en de bijbehorende kennis en methodiek. Daarom zal er in deze paragraaf worden beschreven op basis van welke wetenschappelijke standpunten dit onderzoek is uitgevoerd. Een beschrijving van deze standpunten zal bijdragen aan de duidelijkheid en de inhoudelijke samenhang van dit onderzoek, en het vergroot de transparantie van dit onderzoek voor onderzoekers uit een andere discipline (Haverland & Yanow, 2010: 94). Vertrekkend vanuit het, voor de bestuurskunde, klassieke onderscheid tussen enerzijds de positivistische en anderzijds de interpretatieve benadering, zal dit hoofdstuk aantonen dat het ontologisch en epistemologisch standpunt ook een sterke impact heeft op de gebruikte methoden en technieken van dit onderzoek. Dit onderscheid is voor een belangrijk deel ook een onderscheid in het type kennis. Hier staan twee kennisidealen tegenover elkaar. Positivisten kiezen voor strenge theorievorming, voor het gebruik van cijfers en een sterk formele werkwijze. Onderzoekers uit de interpretatieve benadering kiezen voor kennis die een vorm van interpretatie of vergelijking veronderstelt, die aan specifieke contexten gebonden is en een kwalitatieve werkwijze vereist (TSPB, 2009). De uit de natuurwetenschappen afkomstige positivistische benadering (vgl. Popper) veronderstelt dat de realiteit onafhankelijk van de observeerbaarheid bestaat en dat deze objectief waargenomen kan worden. ‘Uitgangspunt van deze benadering is dat wetenschappelijke kennis op een objectieve manier wordt verkregen, door empirische waarneming en systematisch onderzoek’ (van Thiel, 2007: 39). Het belangrijkste doel van positivistisch onderzoek is de oorzaken van een fenomeen te ontdekken, gestreefd wordt naar resultaten in termen van ‘als…dan… altijd’. De onderzoeker moet aantonen dat oorzaak en gevolg met elkaar correleren. Hoe meer de onderzoeker in deze taak slaagt, hoe groter de interne validiteit van het onderzoek (Haverland & Yanow, 2010: 91). Om enige validiteit te garanderen betekent dit dat de centrale begrippen meetbaar moeten zijn en de stabiliteit van de causale relatie moet worden aangetoond. In het geval van dit onderzoek zou dit betekenen dat de verbinding van participatie als succesvol gekwalificeerd kan worden als deze voldoet aan bepaalde voorwaarden, waarvan de mate waarin ze voorkomen te meten is met bijvoorbeeld een vragenlijst.
61
Uit de probleemstelling blijkt dat dit niet mogelijk is in dit onderzoek omdat er vanuit wordt gegaan dat voorwaarden per corporatie en zelfs binnen corporaties kunnen verschillen. Het verbinden van participatie wordt in dit onderzoek opgevat als een sociaal construct dat per geval tot stand komt. Het is daarom dat er in dit onderzoek een interpretatieve benadering zal worden gebruikt. In dit onderzoek wordt er vanuit gegaan dat de ‘maatschappelijke’ of ‘sociale’ werkelijkheid niet alleen kan worden gezien als een objectief fenomeen dat kan worden opgedeeld in variabelen. Het heeft bovendien weinig zin om op zoek te gaan naar causale relaties tussen variabelen van participatie. Bij participatie is er sprake van een diversiteit aan actoren en strategieën, een onderzoek naar achterliggende ontwikkelingen en processen lijkt dan ook meer zin te hebben dan het zoeken naar een oorzaak gevolg relatie. Dé werkelijkheid is een dynamisch gegeven die afhankelijk is van veranderende conceptuele kaders en een wisselende sociale context (Block, 2009). Toegepast op dit onderzoek betekent dit dat zowel participatie bij corporaties als wetenschappelijke kennis hierover sociaal worden geconstrueerd en geen objectieve gegevens zijn. Bij het verbinden van participatie zijn er verschillende betrokken actoren waarbij door wederzijdse interpretatie van elkaars strategieën, belangen, doelen en eigenschappen het gedrag wordt afgestemd op een min of meer gemeenschappelijke definitie van de situatie. Contextfactoren en maatschappelijke ontwikkelingen (economisch, sociaal, institutioneel, enz.) kunnen ook wel een remmende of stimulerende rol spelen, maar enkel doordat de betrokken actoren deze factoren en ontwikkelingen interpreteren, inschatten en hier vervolgens strategisch op anticiperen of voortbouwen (Block, 2009: 135). 4.1.3 Rol van de onderzoeker De onderzoeker heeft in dit onderzoek een interpretatieve bril op. Door deze bril te expliciteren kan deze meegenomen worden bij de beoordeling van de resultaten van dit onderzoek. De bril van de onderzoeker op de werkelijkheid is één van de ordeningsprincipes voor dit onderzoek. Dit vraagt om een ‘sensitieve’ attitude voor wat gezegd wordt (in conversaties of interviews) of gedaan wordt (zoals waargenomen tijdens observaties). Begrijpen, en ‘verstehen’ staan hierbij centraal. Het gaat om het begrijpen van de wereld zoals deze nu is, het begrijpen van de fundamentele aard van de wereld op het niveau van de subjectieve ervaring (Hakvoort, 1995). Het onderzoek is daarmee niet minder systematisch in de uitvoering, ‘maar het is recursief en iteratief’ (Haverland & Yanow, 2010: 93). Dit alles resulteert in beelden van de corporatiewereld die tot stand zijn gekomen in interactie met de onderzoeker. Daarbij worden concepten gebruikt als ‘richtingaanwijzers’ maar blijft er voldoende ruimte voor alledaagse theorieën uit de corporatiewereld. Door het exploratieve karakter van dit onderzoek zal de veelheid aan betekenissen met betrekking tot participatie ‘grof gezeefd’ worden. Een ‘fijne zeef’ benadering met vooraf 62
gedefinieerde concepten past niet bij de interpretatieve bril van dit onderzoek. “Een interpretatief onderzoeker is veel meer geïnteresseerd in concepten en every day theories die door situationele deelnemers worden gebruikt – en de betekenis die zij eraan hechten – dan in vooraf geformuleerde definitie van de onderzoeker zelf” (Haverland & Yanow, 2010: 94). Dit betekent niet dat in dit onderzoek niet met concepten wordt gewerkt, deze worden wel degelijk ingezet maar meer alszijnde richtinggevende concepten, ofwel sensitizing concepts. 4.1.4 Betrokken maar op afstand Het is voor de validiteit van dit onderzoek van belang om stil te staan bij de positie van de onderzoeker en om te kijken welken gevolgen deze positie heeft voor dit onderzoek. ‘Door het positioneren en analyseren van de eigen positie kan de onderzoeker voorkomen dat het lijkt alsof een alwetende verteller verslag doet van het onderzoek’ (van den Berg, 2008: 31). Het is bij ieder onderzoek de vraag hoeveel afstand je moet en wil bewaren tot je onderzoeksobject. Deze afstand is ‘gesitueerd’, en is mede afhankelijk van de rol die je als onderzoeker aanneemt of die je door het onderzoeksveld krijgt toegeschreven (Jansen, 2009: 31). Door mijn deelname aan intervisiegroepen en door het afnemen van interviews in de corporatiesector is er sprake van een interventie in het ‘veld’. Door deze actieve betrokkenheid is de onderzoeker beter in staat om aan te sluiten bij every day theories en de ‘corporatietaal’. Hieraan kleeft ook een risico, zodra er geen verschil meer is tussen een positie in het veld en een positie als onderzoeker repliceer je hoofdzakelijk de stem van insiders (van den Berg, 2008). Echter, door de analysefase van het onderzoekswerk los te koppelen ontstaat er een duidelijke ‘buffer’. De analysefase krijgt namelijk vorm achter het bureau, en daardoor zal er genoeg tijd, ruimte en afstand zijn voor kritische vragen en bespiegelingen bij de observaties en interviews uit het veld. Kortom, er blijft voldoende ruimte om als onderzoeker de opgehaalde empirische data te duiden en te voorzien van een eigen interpretatie. Bovendien zal er sprake zijn van triangulatie wat ertoe leidt dat het verzamelde materiaal beter op waarde kunnen worden geschat.
4.2
Onderzoeksstrategie
In deze paragraaf zal de overkoepelende strategie van dit onderzoek worden behandeld. Om tot een beantwoording van de centrale vraag te komen zullen er verschillende methoden en technieken van onderzoek worden toegepast. In §4.4.3 zal per onderzoeksniveau worden beschreven welke methoden en technieken gebruikt zijn. De onderzoeksstrategie (zie figuur ommezijde) is een schematische weergave van de onderzoeksstrategie en de methoden en technieken die in dit onderzoek worden gebruikt. De keuze voor een interpretatieve benadering leidt ertoe dat betrokkenen een grote rol spelen in dit onderzoek. De reconstructie van de sociale werkelijkheid rondom participatie resulteert in een verhaal dat ‘dicht’ bij de beleving van de respondenten blijft. Om een goed beeld te krijgen van de sociale werkelijkheid is het echter ook van belang oog te hebben voor de context, daarom zal er ook gebruik worden gemaakt van een literatuurstudie.
63
De literatuurstudie heeft als doel de achtergrond van dit onderzoek weer te geven. Op basis van het literatuuronderzoek zal de positie en verankering van woningcorporaties in de maatschappij en daaruit voortvloeiend de gevolgen voor de legitimiteit van corporaties aan bod komen. Ook zal de ontwikkeling naar governance en recente wetenschappelijke inzichten omtrent participatie door middel van literatuuronderzoek worden belicht. Nadat de gedegen theoretische verkenning was afgerond is het empirisch deel van dit onderzoek van start gaan. Door middel van een casestudy zullen verschillende vooruitstrevende corporaties worden onderzocht. Ook vinden er observaties plaats bij intervisiebijeenkomsten van corporatiemedewerkers. In de analysefase van dit onderzoek zullen de inzichten uit het theoretische deel worden vergeleken met die uit de empirie. Hieruit kunnen overeenkomsten en verschillen worden gedestilleerd die verder tot uiting komen in de conclusies van dit onderzoek. De resultaten van de casestudy op sectorniveau zijn tot slot nog aangescherpt in een casestudy op corporatieniveau. Het empirisch deel van dit onderzoek bestaat dus uit twee casestudy’s en een ‘uitstapje’ bij maatschappelijke ondernemers. Nadat de resultaten van de casestudy op sectorniveau bekend waren zijn er tussentijds conclusies getrokken die verder aangescherpt zijn tijdens de tweede casestudy bij een corporatie. Strategie
Literatuurstudie
Casestudy Sectorniveau
Methoden
Technieken
Inhoudsanalyse
Interpretatie van inhoud en analyse documenten.
Meta-‐analyse
Ordenen & samenvatten van eerdere onderzoeksbevindingen
Interviews
Semigestructureerde interviews bij voorlopende corporaties & koepelcheck
Observaties
Open observatie
Inhoudsanalyse Uitstapje Inhoudsanalyse Maatschappelijke Interviews ondernemers Casestudy Interviews Corporatieniveau Inhoudsanalyse
Analyse van beleidsdocumenten QuickScan relevante documenten Semigestructureerd interviews bij voorlopende instellingen & koepelcheck Semigestructureerd interviews Analyse van beleidsdocumenten
4.2.1 Literatuurstudie De keuze voor een literatuurstudie heeft twee redenen. De literatuurstudie draagt eraan bij dat dit onderzoek aansluit bij actuele wetenschappelijke ideeën en discussies. Daarbij kunnen facetten aan het licht komen waaraan de onderzoeker niet had gedacht. Daarnaast zal er uit de literatuurstudie blijken welke onderzoeksvragen reeds zijn beantwoord in
64
eerder onderzoek en biedt het mogelijkheden bij het vinden van nieuwe begrippen (Boeije, 2005: 47). Voor het beantwoorden van de theoretische deelvragen van dit onderzoek zal er gebruik worden gemaakt van bestaand materiaal. Dit zal gebeuren door middel van een kwalitatieve inhoudsanalyse en een meta analyse (Van Thiel, 2007: 121). Om de bestaande vormen van participatie in beeld te krijgen zal er een inventarisatie worden gemaakt van bestaand materiaal door middel van een kwalitatieve inhoudsanalyse. De data die hiervoor zijn gebruikt komen voort uit empirische onderzoeken naar participatie bij corporaties, jaarverslagen & beleidsnota’s van corporaties en wetenschappelijke artikelen. Om een systematische aanpak te garanderen zijn verschillende artikelen geanalyseerd die betrekking hebben op participatie, zeggenschap & woningcorporaties. Daarbij valt te denken aan wetenschappelijke tijdschriften als bestuurskunde, het tijdschrift voor sociale vraagstukken en sectorspecifieke vakbladen als het Tijdschrift voor de volkshuisvesting & BTMO. Voor een goed overzicht van de stand van zaken op het gebied van participatie zijn bovendien rapporten gebruikt van de Wetenschappelijke Raad Regeringsbeleid (WRR), de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) & het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Ook zijn beleidsdocumenten geraadpleegd van verschillende corporaties & van stichting Futura. Met het oog op de actualiteit is er gebruik gemaakt van toonaangevende websites in de volkshuisvesting van respectieveijk KEI, SEV en Aedes en landelijke dagbladen als de Volkskrant en NRC Handelsblad. Naast wetenschappelijke literatuur is er ook veel praktijk georiënteerde literatuur over participatie in de vorm van ‘best practices’, handboeken en toolkits. De aanbevelingen in deze literatuur komen veelal voort uit de vraag ‘wat werkt wel en wat werkt niet’ (van Massering, 2008). In dit onderzoek zal deze praktijk georiënteerde literatuur zijdelings worden gebruikt. Het theoretische deel van dit onderzoek is voornamelijk beschrijvend van aard zijn. Dat houdt in dat de kenmerken van participatie in relatie tot corporaties beschreven worden. Het draait vooral om opsommingen zonder specifieke verbanden tussen kenmerken of verklaringen daarvoor (Baarda et al., 2005). Zoekstrategie Als zoekstrategie is gekozen voor de sneeuwbalmethode. Deze methode gaat uit van een grondige gegevensverzameling rond een bepaald thema. De sneeuwbalmethode gaat uit van een aantal sleuteldocumenten waarin citaten en verwijzingen staan naar bronnen die betrekking hebben op hetzelfde thema. Deze leiden weer naar andere bronnen, de ‘sneeuwbal wordt steeds groter’, en zo kan op een grondige manier relevante literatuur worden gevonden. Om te voorkomen dat de zoektocht een overvloed aan materiaal oplevert, zal er streng worden geselecteerd met in het achterhoofd de afbakening van dit onderzoek. De hiervoor beschreven bronnen & zoekstrategie zijn in dit onderzoek gebruikt om inzicht te krijgen in de context waarin corporaties opereren.
65
4.2.2 Casestudy op sectorniveau Het empirische deel van dit onderzoek bestaat uit een casestudy op sectorniveau. Er zijn interviews gehouden bij corporaties die vooruitstrevend zijn op het gebied van zeggenschap & participatie. Ook hebben er observaties plaatsgevonden bij intervisiebijeenkomsten van corporatiemedewerkers om voeling te krijgen bij de betekenisgeving van participatie in de praktijk. Tot slot zijn relevante beleidsdocumenten geanalyseerd zoals beleidsplannen over participatie, samenwerkingsovereenkomsten met huurdersorganisaties en visitatie rapporten. Een casestudy gaat meer de diepte dan de breedte in en dit heeft geresulteerd in een zeer rijke beschrijving van het onderzoeksfenomeen (van Thiel, 2007). De redenen voor het gebruik van een casestudy in dit onderzoek is tweeledig. Allereerst ontstaat er een integraal beeld van de corporatiesector. Dit komt doordat de context waarin corporaties opereren wordt meegenomen. Deze context is uniek en moeilijk te generaliseren naar andere sectoren. Ten tweede vindt het onderzoek plaats in de natuurlijke situatie, daardoor is er oog voor de complexiteit van de onderzoeksetting en levert het meer alledaagse theorieën op die herkenbaar zijn voor het veld. Selectiecriteria cases Bij de verdieping op het onderwerp zijn oriënterende gesprekken gevoerd met Futura medewerkers en is er een bijeenkomst van de RMO bijgewoond waar verschillende maatschappelijke organisaties aanwezig waren. De cases zijn op een onafhankelijke manier geselecteerd. Omdat deze casestudy zich afspeelt op het schaalniveau van de corporatiesector is er bij de selectie van de corporaties rekening gehouden met de variatie in de corporatiesector. De belangrijkste eis was dat de betreffende corporaties vooruitstrevend waren op het gebied van participatie. Concreter: dat betreffende corporaties een duidelijke visie op participatie hadden of aantoonbaar ervaring met het verbinden van formele en informele participatie. De corporaties uit de casestudy verschillen in vele opzichten van elkaar. Zowel in grootte, als in omgeving, als in financiële positie. Dit draagt eraan bij dat er een onderscheid gemaakt kan worden in het functioneren van participatie op stedelijk dan wel regionaal niveau. De casestudy bestaat uit praktijkvoorbeelden van corporaties en hoe ze omgegaan met participatie in wisselende contexten. Er is voor dit onderzoek gekozen voor een globale vergelijking van 8 corporaties. Corporatie
Werkgebied
Verhuur-‐eenheden
Nijestee Ymere Havensteder Woningbouwvereniging Amerongen Vivare Wonen Limburg Waterweg Wonen Woonstad Rotterdam
Groningen Stadsregio Amsterdam Stadsregio Rotterdam Amerongen
13.000 76.000 50.000 650
Arnhem + omliggende gemeenten Geheel Limburg Vlaardingen Rotterdam
25.000 24.000 14.000 50.000
66
Koepelcheck Ter controle zijn de overheersende bevindingen uit de interviews en observaties voorgelegd aan een aantal koepelorganisaties. Er is gekozen voor de SEV (stuurgroep experimenten volkshuisvesting), Aedes en de woonbond. De SEV is op de hoogte van de laatste innovaties, Aedes is de belangenvertegenwoordiger van de corporaties en de woonbond van de huurders. Door ook bij deze organisaties interviews af te nemen is er sprake van een ‘koepelcheck’, mogelijke witte vlekken komen naar voren en er ontstaat een beter beeld bij de verschillende belangen van deze organisaties. Interviews Voor de casestudy hebben in totaal 13 interviews plaatsgevonden bij 8 verschillende corporaties. Daarnaast zijn er voor de koepelcheck ook een drietal interviews afgenomen. Het ging hierbij om semi-‐gestructureerde interviews met een topiclijst. Deze lijst met topics was ondersteunend en niet leidend, het diende met name als een geheugensteuntje tijdens de gesprekken (in bijlage 2 staat de topiclijst). De interviews zijn met toestemming van de respondenten opgenomen en daarna letterlijk uitgetypt. De getranscribeerde interviews vormen een belangrijke basis voor de dataset van dit onderzoek. Respondenten zijn geselecteerd op basis van relevantie. Het streven was een goede afwisseling tussen corporatieprofessionals op strategisch als operationeel niveau te bereiken zodat er een evenwichtig beeld ontstaat. In bijlage X is een overzicht weergegeven met de tijd en plaats van de interviews en de functies van de respondenten. Observaties Naast literatuur en interviews maken observaties van diverse bijeenkomsten deel uit van dit onderzoek. De observaties zijn met name in het begin van het onderzoek bijgewoond om meer te weten komen over de dagelijkse praktijk in de corporatiesector. Door middel van het observeren konden een aantal abstracte dingen (idealen of concepten), waarover weinig werd gezegd, concreet worden gemaakt (Pols, 2006). Het bijwonen van de bijeenkomsten maakte het daarnaast mogelijk wensen en verlangens in beeld te krijgen die mensen niet op een gebruikelijke manier uitspreken. ‘Als er ‘te veel taal’ is, word je soms niet veel wijzer van het verzamelen van die taal. Als je iets wilt weten over de dagelijkse praktijk is het juist goed om eerst eens even te observeren zodat je een gevoel krijgt bij de gesproken taal. Op deze manier is er een extra check ingebouwd om feitelijke onjuistheden te voorkomen in het uiteindelijke onderzoek. Tevens zijn de observaties een goede bron om verschillen in interpretaties en meningen over participatie naar boven te krijgen en de oorzaak daarvan te achterhalen. De bijgewoonde intervisiebijeenkomsten vonden plaats in Futura verband en hadden als doel het uitwisselen van informatie met betrekking tot een aantal cases die te maken hadden met participatie. Voor de observaties is gebruik gemaakt van een observatieprotocol dat is opgenomen in bijlage X. Tijdens de observaties zijn notities gemaakt die later zijn geanalyseerd. 4.2.3 Uitstapjes maatschappelijke ondernemers In dit onderzoek zijn maatschappelijke ondernemers uit vier sectoren object van onderzoek: de gezondheidszorg, de volkshuisvesting, het onderwijs en de welzijnssector zullen aan bod komen. Er is nog weinig vergelijkend onderzoek gedaan naar het functioneren van
67
zeggenschap en participatie in debetreffende sectoren. De uitstapjes bij de maatschappelijke ondernemers zijn op te vatten als een ‘lichte casestudy’. Omdat ze niet echt de diepte ingaan maar vooral vergelijkend van aard zijn, is er voor de term ‘uitstapjes gekozen. De vier sectoren verschillen sterk, maar toch is er een belangrijke overeenkomst te vinden. In alle vier de sectoren zijn vergelijkbare processen van verstatelijking, vermarkting & vermaatschappelijking waar te nemen, zoals beschreven in hoofdstuk 2. Stuk voor stuk zijn het bovendien sectoren die voor burgers van vitaal belang zijn, en waar de rol en de inmenging van de overheid onder druk staat of stond. Het zijn maatschappelijke diensten waarbij zeggenschap en participatie op de agenda staan. Er zijn interviews gehouden met medewerkers van een onderwijs, zorg en welzijnsinstelling en de bijbehorende koepels. Door ook interviews met andere maatschappelijke ondernemers af te nemen kan een vergelijking worden getrokken met de ontwikkelingen in de corporatiesector. Te verwachten valt dat andere maatschappelijke ondernemers vanuit hun eigen opdracht een andere invulling geven aan participatie. De cases voor de sectoren zijn geselecteerd door bij de koepelorganisaties navraag te doen naar instellingen die innovatief of vooruitstrevend zijn in de betreffende sector. Daarnaast heeft ook hier een koepelcheck plaatsgevonden. Deze heeft vorm gekregen door interviews met de koepel in het Voortgezet Onderwijs (VO-‐raad) en een interview bij het LOC de koepel voor zeggenschap in zorg en welzijn. In het hoofdstuk over de corporatiesector zullen de every-‐day-‐theories uit het veld centraal staan. De eerder beschreven theorieën uit het literatuuronderzoek in hoofdstuk 2 en 3 zullen in de conclusies van dit onderzoek met elkaar in verband worden gebracht. Voor deze inductieve benadering is gekozen omdat de betekenisgeving uit het veld centraal staat in dit interpretatieve onderzoek. Technieken Er zijn semigestructureerde interviews afgenomen bij de maatschappelijke ondernemers. Daarnaast heeft er een quick-‐scans plaatsgevonden op het gebied van empirische literatuur over het functioneren van participatie in de betreffende sectoren. Dit heeft geresulteerd in een analyse van enkele empirische onderzoeken en artikelen. Daarnaast zijn enkele wetsevaluaties bestudeerd. 4.2.4 Casestudy corporatieniveau De laatste stap in het onderzoeksdesign is de casestudy op corporatieniveau. Het doel van deze casestudy is een zekere toetsing en toepassing van de voorlopige onderzoeksbevindingen en conclusies. Deze extra case heeft ertoe geleid dat de conclusies zijn aangescherpt. De corporatie die is gekozen voor de casestudy heeft een aantal aandachtspunten op het gebied van participatie en is voornemens een nieuw beleid op te gaan starten. Er is gekozen voor deze corporatie omdat het praktisch en inhoudelijk gezien de beste keuze was. Praktisch omdat er voldoende mankracht en bereidheid was om mee te werken. Inhoudelijk omdat deze corporatie minder vooruitstrevend is dan de geïnterviewde
68
koplopers waardoor er met name ook praktische kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de bevindingen. Technieken Voor deze casestudy zijn een achttal interviews afgenomen bij corporatie X. Daarbij zijn medewerkers uit alle lagen van de organisatie en van beide vestigingen geïnterviewd. Deze interviews zijn niet volledig uitgewerkt omdat dit niet noodzakelijk was voor het doel van deze interviews. Omdat de richting en bevindingen reeds bekend waren zijn er tijdens de na de interviews notities gemaakt die zijn geanalyseerd. Naast de interviews zijn er ook beleidsdocumenten van de betreffende corporatie geanalyseerd. Tot slot heeft er een observatie van een intervisiebijeenkomst plaatsgevonden met medewerkers van deze corporatie.
4.3
Analyse
In dit onderzoek staan de betekenissen die corporatieprofessionals aan participatie geven centraal. Het doel bij het analyseren van de data is om patronen te vinden die iets zeggen over de beleving van de sociale werkelijkheid van de respondenten. Meer specifiek voor dit onderzoek was het zoeken naar patronen in de beleving van de sociale werkelijkheid van de corporatiemedewerkers. Hiertoe zijn tijdens het onderzoek verschillende stappen van ‘codering’ doorlopen. In het coderingsproces zijn de gevonden patronen en thema’s benoemd door middel van een code. Dit heeft als doel een beter overzicht te krijgen in de data (Boeije, 2005). In dit onderzoek is een duidelijk onderscheid te maken tussen het proces van dataverzameling en de analyse van de data. Toch zijn deze processen van verzamelen en analyseren in kwalitatief onderzoek moeilijk van elkaar te scheiden (Boeije, 2005). De analysefase is een actief proces, van bewerken en herbewerken, ofwel reduceren en vervolgens weer compliceren van de data door te zoeken naar patronen op een hoger abstractieniveau (van Staa & Evers, 2010). Om de enorme berg aan data te kunnen doorgronden en structureren zijn verschillende fases van analyse doorlopen. ‘Analyseren is de uiteenrafeling van de verzamelde gegevens over een bepaald onderwerp in categorieën, het benoemen van deze categorieën met begrippen, en het aanbrengen en toetsen van relaties tussen de begrippen in het licht van de probleemstelling’(Boeije 2005:63) 4.3.1 Coderen in fases Om tot deze patronen te komen zijn verschillende fasen van codering doorlopen. Drie typen codering maken deel uit van de analyse: open, axiaal en selectief coderen. Als basis voor de analyse zijn interview-‐ en observatieverslagen, memo’s en tussentijdse aantekeningen gebruikt. Tijdens het onderzoeksproces zijn de data uit de interviews en observaties volledig getranscribeerd. Vervolgens zijn deze data blijven liggen tot het moment van analyse. Het analyseproces is van start gegaan met een open codering van de enorme berg data. Een voorbeeld hiervan vind je in Figuur 9. Per transcriptie werd aan ieder relevant fragment een
69
code gekoppeld. Dit proces leverde een enorme diversiteit aan codes op, maar er waren ook een aantal codes die veelvuldig voorkwamen. Naarmate het coderen vorderde was er sprake van ‘verzadiging’: nieuwe data leveren dan waarschijnlijk geen nieuwe codes meer op (Boeije, 2005: 97).
Figuur 9
De keuze voor een open codering van alle data was een intensief proces, maar door dichtbij de data te blijven is een zo goed mogelijke reconstructie van de sociale werkelijkheid gegarandeerd. De volgende stap in het proces, het axiale coderen is gericht op het vinden van relaties tussen codes en het indikken van de enorme hoeveelheid codes. Een voorbeeld hiervan treft u aan in Figuur 10. Nadat er een beeld was ontstaan hoe de verschillende codes zich tot elkaar verhouden was het tijd voor de laatste fase: het selectief coderen. In deze fase staat de integratie van de verschillende gegevens centraal tot een coherent verhaal centraal (Boeije, 2005: 110). Het was hierin zoeken naar een verbinding tussen de gevonden code’s en de theoretische basis van het onderzoek.
Figuur 10
4.4
Kwaliteitscriteria
In deze paragraaf zal door middel van enkele voorbeelden stil worden gestaan bij de stappen die zijn genomen om de kwaliteit van dit onderzoek te vergroten. De betrouwbaarheid van een onderzoek heeft volgens Boeije (2005) te maken met de beïnvloeding van waarnemingen door toevallige fouten. Validiteit is er in allerhande soorten en is herkenbaar voor iedereen die onderzoek doet. ‘All researchers recognize the need not only for being
70
accurate in measuring things but logical in interpreting the meaning of those measurements’ (Stake: 108). 4.4.1 Betrouwbaarheid Een eerste waarborg voor de betrouwbaarheid van onderzoek is de herhaalbaarheid. Streven naar exacte herhaalbaarheid is bij dit onderzoek niet mogelijk. Dit is te verklaren door de gebruikte methoden (observaties en semigestructureerde interviews). Het is daarom onmogelijk het interview een tweede maal exact te kopiëren. Intervisiebijeenkomsten zijn niet twee keer hetzelfde en ook interviews kennen niet twee keer hetzelfde verloop. Om de betrouwbaarheid is er wel aandacht besteed aan de navolgbaarheid in het methoden hoofdstuk van dit onderzoek. Navolgbaarheid houdt in: een adequate beschrijving van het onderzoekproces zodat het mogelijk is om het onderzoek (virtueel) te herhalen op basis van de beschrijvingen in de rapportage (Boeije, 2005: 150). Ook is de betrouwbaarheid toegenomen door ‘member checks’ en in het geval van dit onderzoek ‘koepel checks’. Deze ‘member checks’ bestonden uit een tweemalige terugkoppeling van de resultaten met een klankbordgroep van corporatiemedewerkers. Tijdens deze bijeenkomsten zijn de tussentijdse resultaten gepresenteerd en was er ruimte voor feedback. Daarnaast heeft er voortdurend terugkoppeling plaatsgevonden met medewerkers van Futura. 4.4.2 Validiteit In dit onderzoek is een onderscheid gemaakt naar interne en externe validiteit. Interne validiteit gaat over het verkrijgen van een zo compleet mogelijk beeld van het onderzoeksonderwerp (Boeije, 2005: 145). Om de interne validiteit te vergroten is het van belang om ‘waarderingsvrij’ te onderzoeken. Eigen voorkeuren dienen buiten beschouwing te worden gelaten tijdens het onderzoek. De tweede is in dit onderzoek gebruik gemaakt van verschillende methoden van dataverzameling. Deze triangulatie van onderzoeksmethoden versterkt de intersubjectiviteit van het onderzoek. Stake onderscheidt vier soorten ‘data source triangulation, investigator triangulation, theory triangulation en methodological triangulation (Stake: 113-‐114). In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van methodological triangulation. In de casestudy’s is er via verschillende manieren data verworven. Door zowel gebruik te maken van inhoudsanalyse, interviews als observaties is de validiteit van de data vergroot. Daarnaast zijn er respondenten uit verschillende niveaus van de organisatie geraadpleegd (bestuurders, managers & professionals) en is er een breed beeld ontstaan van het onderzoeksfenomeen. Ook zijn er verschillende theoretische bronnen geraadpleegd (theory triangulation) en is er sprake van investigator triangulation door met Futura medewerkers en mijn scriptiebegeleiders te overleggen over de genomen en te nemen stappen in dit onderzoek. De externe validiteit van dit onderzoek heeft betrekking op de generaliseerbaarheid. Dit heeft betrekking op de geldigheid van de conclusies van dit onderzoek (Boeije, 2005). Generalisatie is altijd een lasting punt binnen casestudys aangezien het altijd gaat over onderzoek in een specifieke context. Fyvbjerg (2001) toont echter aan dat met een casestudy design, ook in termen van generalisatie meer kan dan vaak wordt aangenomen.
71
Door uitstapjes te nemen bij andere maatschappelijke ondernemers en door de koepelchecks is de generaliseerbaarheid vergroot. Daarnaast heeft de differentiatie in de gekozen corporaties ertoe geleid dat de context een grotere geldingskracht heeft gekregen. De patronen die in dit onderzoek zijn ontdekt hebben daardoor aan plausibiliteit gewonnen. Toch zijn de resultaten van dit onderzoek niet geschikt voor een statisische generalisatie maar des te meer voor een theoretische generalisatie. Er zijn resultaten uit de casestudy’s die overdraagbaar kunnen zijn op soortegelijke cases die niet zijn onderzocht. De resultaten en aanbevelingen van dit onderzoek zijn met name van betekenis voor corporaties in Nederland die hun participatie trachten te verbeteren.
4.5 Conclusie In dit hoofdstuk zijn de verschillende methoden en technieken van dit onderzoek aan bod gekomen. Er is stilgestaan bij de onderzoeksopvatting, het onderzoeksdesign en de gebruikte methoden technieken. De stappen van dit onderzoek zijn in de onderstaande tabel nog eens kort samengevat. Theorefsch onderzoek Empirisch onderzoek Casestudy corporafesector Uitstapjes andere sectoren Analyse
Casestudy Corporafe Allee
Conclusies & aanbevelingen Tabel 6
72
[5] Participatie in de corporatiesector In dit hoofdstuk komen de deelvragen 5, 6 en 7 aan bod. Dit hoofdstuk presenteert de resultaten van de empirische analyse van de semigestructureerde interviews bij de voorlopers en observaties bij intervisiebijeenkomsten van corporatiemedewerkers. Het functioneren van participatie in de corporatiessector staat centraal. Daarbij zullen een aantal voorlopende corporaties aan bod komen. Voorlopers bleken schaars, het was niet eenvoudig om corporaties te vinden die al oplossingen hebben gevonden voor een goede verbinding tussen formele en informele participatie. Maar voordat we beginnen allereerst een korte beschrijving van de onderzochte corporaties. Een uiteenlopende selectie Voor dit onderzoek zijn een achttal corporaties geselecteerd die op verschillende wijzen aanspraak maken om zich een ‘voorloper’ te mogen noemen op het gebied van participatie. Dat hebben ze dus met elkaar gemeen, maar om een compleet beeld te krijgen van de sector is er voor een gevarieerde selectie van corporaties gekozen. De corporaties verschillen in omvang, werkgebied en financiële middelen. Tussen een ambitieuze corporatie met 650 eenheden en een grote stadscorporatie met 50.000 eenheden zit een wereld van verschil, dat begrijpt u. Hoe deze verschillen tot uiting komen en wat ze betekenen voor het functioneren van participatie zal duidelijk worden in dit hoofdstuk. Naast de interviews bij deze voorlopers zijn er intervisiebijeenkomsten geobserveerd van corporatiemedewerkers. Deze observaties hebben bijgedragen aan een volledig beeld van participatie waarin ‘het hossana’ van de voorlopers kan worden afgezet tegen de alledaagse praktijken van de corporatiemedewerkers in de intervisiegroepen.
5.1
De bestaande kaders
Wonen is in de loop van de geschiedenis een sociaal grondrecht geworden. Deze verworvenheid heeft grote gevolgen gehad voor de ontwikkeling in de zeggenschap en de positie van de huurders. In de loop der tijd zijn daarom garanties ontstaan voor de invulling van de positie en zeggenschap van huurders, zowel individueel als collectief, en is het de verantwoordelijkheid geworden van de overheid om daarvoor kaders te stellen. Het zijn deze kaders waar deze paragraaf over gaat, ze zijn te scharen onder de formele participatie. 5.1.1 Hoe zijn de bestaande kaders ontstaan? Formele participatie kan maar tot op zekere hoogte worden vernieuwd. Basisvoorwaarde voor effectieve invloed van huurders is dat de participatie goed is ingebed in de bestaande kaders van de woningcorporatie (SEV, 2005). Er zijn nu eenmaal wetten, regels en procedures waar corporaties aan moeten voldoen. Door de nieuwe vormen van participatie, die gericht zijn op kortdurende projecten en gekenmerkt worden door een informele sfeer kan dit tot spanningen leiden. Het duurde lang voordat het overleg met huurders daadwerkelijk vorm kreeg in een wet. Toch werd al in 1976 al een commissie 'verhouding huurders-‐verhuurder' ingesteld. Deze commissie kwam in 1980 met het advies om een wettelijke basis voor het overleg tussen huurders en hun verhuurder te creëren.
73
Dit advies werd herhaald in de eerder genoemde nota 'Volkshuisvesting in de jaren negentig'. In deze nota werd geconstateerd dat, vooral tegen de achtergrond van de verzelfstandiging van de sociale huursector, de wettelijk geregelde positie van huurders ten opzichte van de verhuurder opnieuw vastgesteld zou moeten worden (Wijziging van de Wet op het overleg huurders verhuurder, 2006) Toch duurde het nog tot 1993, met het in werking treden van het Besluit Beheer sociale-‐ huursector (BBSH), tot er voor het eerst wettelijk vastgestelde rechten voor inspraak van huurders kwamen. De overlegwet van 1998 was een aanvulling op, en een specificatie van deze rechten. Sinds de invoering van de overlegwet hebben huurders het recht op overleg en advies gekregen. 5.1.2 De overlegwet De kaders van de overlegwet moeten huurders en hun organisaties in een zodanige positie brengen dat zij hun verantwoordelijkheden kunnen waarmaken en hun invloed kunnen aanwenden (commissie Leemhuis, 2005). Deze waarborgen zijn met name van belang voor situaties waarin sprake is van grote veranderingen in het beleid van de corporaties of fysieke ingrepen met grote gevolgen voor de buurt of woning. Juist voor deze situaties bestaan er randvoorwaarden in de vorm van de overlegwet die ervoor zorgen dat een evenwichtige positionering van huurders ten opzichte van verhuurders is geborgd en huurders voldoende invloed kunnen uitoefenen op veranderingen in de omgeving (commissie Leemhuis, 2005). Rechten voor huurders Uit de overlegwet zijn een aantal rechten van huurders af te leiden. De invloed bij de ze rechtenrechten loopt in dit kader van laag naar hoog. Informatierecht -‐ Het recht op informatie heeft met name betrekking op de informatiestroom van de corporatie richting de huurder. Het gaat dan om relevante beleidsstukken op het niveau waar het overleg plaatsvind. Denk hierbij aan jaarverslagen, financiële stukken en vastgoedplanningen. Daarnaast kunnen huurders corporaties nog om informatie vragen om te komen tot een advies. Adviesrecht -‐ Het vertegenwoordigend huurdersorgaan kan gevraagd of ongevraagd advies geven. Naast gevraagd advies kunnen de huurdersvertegenwoordigers ook het initiatief nemen om ongevraagd advies te geven. Dit blijkt in de praktijk echter weinig voor te komen. Gekwalificeerd advies van de huurdersorganen komt het meeste voor. De corporatie is op een aantal thema’s verplicht het advies over te nemen tenzij de afwijzing van het advies onderbouwen op schriftelijke wijze. Instemmingsrecht -‐ Tot slot hebben huurders instemmingsrecht, de ‘zwaarste’ vorm van invloed zoals deze besloten ligt in de kruisjeslijst. Instemmingsrecht wil zeggen dat huurders en corporatie een inspanningsverplichting vastleggen om tot overeenstemming te komen. Mocht dit toch niet lukken, dan ligt er nog een weg open om toch tot een besluit te komen, of via arbitrage, of door middel van een besluit van de Raad van Commissarissen. Mochten deze uitwegen niet baten dan behoort een rechtsgang ook nog altijd tot de mogelijkheden. 74
Sinds de invoering van de Wet op het overleg huurders verhuurder (ofwel Overlegwet) in 1998 geldt in de corporatiesector het recht op overleg en advies als basis voor participatie. Sinds 2009 is er een gewijzigde versie van de wet in werking getreden waarin er strengere eisen aan de corporaties worden gesteld. Het aantal onderwerpen waarover corporaties huurders moeten informeren is uitgebreid en de geldkwesties zijn beter geregeld. Ook is er in de nieuwe wet meer aandacht voor bewonerscommissies op complexniveau. In de praktijk bleek de nieuwe overlegwet weinig problemen op te leveren, de door de wetgever beoogde verschuiving van macht naar bewonerscommissies, was grotendeels al gerealiseerd. De overlegwet is in 2001 geëvalueerd en in 2005 heeft de Commissie-‐Leemhuis voorstellen voor een wijziging van de wet gedaan. Een groot deel van die voorstellen is verwerkt in de bestaande wet en de gewijzigde wet is op 1 januari 2009 in werking getreden. 5.1.3 Besluit beheer sociale-‐huursector (BBSH) Het BBSH vormt de juridische basis voor het functioneren van woningcorporaties. Het beschrijft de terreinen waarop de corporaties actief mogen zijn en de toelatingseisen om een woningcorporatie te kunnen worden (KEI, 2011). In het BBSH is het betrekken van bewoners bij beleid en beheer geregeld in artikel 18 lid 2. ‘De toegelaten instelling informeert de huurders van haar woongelegenheden of hun vertegenwoordigers zodanig tijdig over onderwerpen van beleid of beheer die voor de huurders van wezenlijk belang kunnen zijn, dat die huurders of vertegenwoordigers in de gelegenheid zijn daarop hun zienswijze te geven op een tijdstip dat die zienswijze van invloed kan zijn op vaststelling of wijziging van het beleid of de voornemens van de toegelaten instelling’. Hoe deze bestaande kaders in de praktijk worden ervaren zal duidelijk worden in de volgende paragraaf. Wel kunnen we hier al constateren dat de bestaande kaders voorzien in een uitgebreide set met rechten voor huurders.
5.2
Beelden van participatie: formeel & informeel
In deze paragraaf zullen zowel de empirische bevindingen over formele als informele participatie aan bod komen. Het is een feitelijke beschrijving waarin het functioneren van participatie in de dagelijkse corporatiepraktijk centraal staat. 5.2.1 Formele participatie: verworden tot een karikatuur? Uit de vorige paragraaf blijkt hoe de wettelijke structuur er op papier uit ziet. In deze paragraaf zal de praktijk centraal staan. Er zijn kanttekeningen te plaatsen bij het functioneren van deze wettelijke structuur, in de praktijk spelen er met name problemen met betrekking tot het vertegenwoordigende model waar de wet van uitgaat. De representativiteit is in het geding, in wisselende bewoordingen is een ding wel duidelijk geworden tijdens dit onderzoek: de formele structuur is niet representatief en functioneert niet optimaal. Terwijl de ene corporatie spreekt van ‘een overleden model’ zijn er ook corporaties waar formeel alles op rolletjes loopt. De formele organen worden in het algemeen omschreven als ‘wit, oud en grijs’ en dit heeft als gevolg dat er al snel word gedacht in termen van ‘uitstervende soorten’ en ‘een probleem dat zichzelf wel oplost’.
75
‘’De overlegwet gaat uit van een centrale raad en commissies, en sommige van die besturen hebben een 75+ gemiddelde leeftijd. Cynisch kan je zeggen ‘het sterft vanzelf uit’. Maar daarmee doe je geen recht aan de inspanningen die deze mensen leveren. Er zijn er die er al 30 jaar werk in hebben zitten (C5 ).’’ Allereerst zal er stil worden gestaan bij de kaders van deze formele vorm van participatie: de overlegwet en de daaruit voortkomende samenwerkingsovereenkomsten en kruisjeslijsten. 5.2.1.1 De overlegwet in de praktijk Er zijn een aantal corporaties die in hun samenwerkingsovereenkomsten met de huurderskoepels ‘verder’ gaan dan de overlegwet. Uit het merendeel van de gesprekken en de observaties blijkt dat de overlegwet wordt gezien als een wet die achter de maatschappelijke ontwikkelingen aanhobbelt. Ook blijkt dat nog steeds veel corporaties zich aan de wet houden ‘omdat het moet’, niet omdat ze overtuigd zijn van de goede werking ervan. ‘’De geest van de wet gaat over toegankelijkheid, je achterban raadplegen, verschillende geluiden ophalen, verantwoording afleggen en transparantie. Alleen gaat de wet nog uit van een geheel van zuilen.. mensen die zich aansluiten bij een vereniging. De vorm past niet meer bij waar de wet voor bedoeld is (C13).’’ Samenwerkingsovereenkomsten De wet krijgt in de meeste gevallen een operationele waarborg door middel van een samenwerkingsovereenkomst tussen corporatie en huurders. Op centraal niveau is er sprake van een overeenkomst met de huurderskoepel en ook op wijk-‐ en complexniveau worden in de meeste gevallen samenwerkingsovereenkomsten getekend. ‘’De samenwerkings-‐ overeenkomst regelt waar we over praten (C13). ’’ De samenwerkingsovereenkomst dient als een kader waarbinnen de positie en bevoegdheden van zowel corporatie als huurdersorganisatie helder zijn en waarbij de waarborgen van de overlegwet als ondergrens dienen. In een aantal gevallen zijn de banden tussen corporatie en huurders dusdanig goed dat er in de samenwerkingsovereenkomst zaken worden afgesproken die een aanvulling vormen op de overlegwet. In iedere samenwerkingsovereenkomst zijn een aantal uitgangspunten en voorwaarden opgenomen. Dit gaat dan met name over het contact met de achterban, het betrachten van representativiteit, het minimum aantal vergadermomenten en de financiering. Kruisjeslijst De kruisjeslijst bouwt voort op de samenwerkingsovereenkomst. Uit de overlegwet valt af te leiden welke invloedsrechten huurders hebben. Dit wordt in de praktijk omgezet naar een kruisjeslijst. In de kruisjeslijst wordt per onderwerp en overlegniveau aangegeven op welk rechten de huurders zich kunnen beroepen. ‘’We hebben een kruisjeslijst maar die is niet uitputtend. Alle onderwerpen die raken aan de woning en woonomgeving kunnen aan bod komen. En als we constateren dat een voorgenomen beleidswijziging wel het huurdersbelang raakt maar niet op de lijst staat dan zoeken we daar een oplossing voor(C3).’’ 76
Een veelgehoorde klacht is dat huurders vooral klagen over ‘de vormfouten’ in de procedure zoals deze is voorgeschreven in de kruisjeslijst of samenwerkingsovereenkomst. De kruisjeslijst en samenwerkingsovereenkomst vormen strakke en formele kaders die niet altijd recht doen aan de veelvormige praktijk. In de praktijk blijken de ‘hokjes’ van de kruisjeslijst ruimte te bieden voor interpretatie en flexibiliteit. Er blijken bij veel corporaties mogelijkheden om van de kruisjeslijst en bijbehorende procedures af te wijken. ‘’Dit om onnodige bureaucratie en vertragingen te voorkomen en te beperken’’ (C13). De in de kruisjeslijst vastgelegde advies-‐, informatie-‐ en instemmingsrechten blijken ook minder star dan de vorm doet vermoeden. Zo bleek uit de interviews en observaties dat de voorgeschreven termijnen regelmatig (door omstandigheden) niet gehaald worden en dat er vaak ook gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om mondeling in plaats van schriftelijk zaken toe te lichten. 5.2.1.2 Drie niveaus van participatie Om een duidelijker beeld te krijgen van het functioneren van formele participatie zal aandacht worden besteed aan de verschillende niveaus van participatie zoals deze tot uiting komen in de praktijk. Het hoogste niveau is dat van de huurdersorganisaties op concernniveau, daartussen het mesoniveau van de vestiging of de wijk en tot slot op microniveau het niveau van de buurt en het complex. 1) Huurdersorganisaties op centraal niveau De corporaties in dit onderzoek hebben allemaal (in verschillende verschijningsvormen) huurdersorganen op bedrijfs-‐of concernniveau. Dit resulteert in allerhande koepels, raden en platforms, maar de functie is veelal dezelfde. Deze organen op bedrijfsniveau zijn sparringpartners op beleidsniveau met adviesrecht voor organisatiebrede onderwerpen. De wijze waarop de besturen van de koepel worden geselecteerd verschilt. Bij een aantal corporaties vormt de raad een afspiegeling van voorzitters van bewonerscommissies, bij sommige corporaties worden ze onafhankelijk gekozen en er zijn ook varianten met verkiezingen. De discussie over de representativiteit van dit orgaan staat bij vrijwel iedere corporatie op de agenda. Veel huurdersorganisaties krijgen het bestuur met moeite vol. ‘’Huurdersorganisaties moeten actief op zoek gaan naar mensen die het bestuur zouden kunnen versterken. Dat is zoeken....met een lantaarntje (C5).’’ Volgens de overlegwet dient de huurdersorganisatie (Art. 1 overlegwet) in contact te staan met de achterban, (‘te betrekken bij de standpuntbepaling’) iets wat in de praktijk nogal moeizaam van de grond komt. ‘’De vraag is, wie ben jij als huurdersorganisatie nog als je niet meer ‘aangehaakt’ bent? Dan hoor je vaak als argument, ja maar je hoeft niet Turks te zijn om te weten wat Turken belangrijk vinden, als je contacten maar goed zijn. Dat klopt tot op zekere hoogte denk ik. Als ik met die verschillende mensen praat dan krijg ik echt verschillende dingen te horen. Iedereen heeft zijn eigen wereldbeeld en iedereen heeft een eigen filter en luistert anders.
77
Als je naar een groep luistert krijg je te horen wat zij denken dat ze gehoord hebben. Als ze al hebben gepraat met de betreffende groep (C13). ‘’ ‘’Het huidige model ging uit van ‘vakbondsmodel’ wat erop neerkomt dat twee partijen ‘vechten’, dat kan niet de bedoeling zijn. Samen aan dezelfde kant van de tafel zitten, dat is waar we naar toe willen. De vorm is ondergeschikt hieraan, het is ook mede afhankelijk van de regionale context en de historie met huurdersvereniging. (C12).’’ Het besef dat er dingen moeten veranderen wordt bij de meeste corporaties gedeeld door de centrale huurdersorganisatie. Huurderskoepels beseffen ook dat ze niet meer representatief zijn en willen graag meedenken over alternatieven. Het is tenslotte ook in hun belang dat er opvolgers klaar staan die blijven opkomen voor de rechten van de huurder. Het contact met de centrale huurdersorganisatie is wisselend, dit hangt sterk af van het type corporatie en de (vaak bewogen) geschiedenis. Maar bovenal wordt duidelijk, ongeacht welke huurders erin zitten, dat als het huurdersorgaan goed functioneert het ook daadwerkelijk een meerwaarde heeft. ‘Onze huurders dragen echt bij aan een kritische blik voor onze processen en beleid. We luisteren echt naar ze. Soms komen ze met hele goede ideeën en die nemen we dan over (C9).’’ Die meerwaarde ontbreekt echter nog bij veel corporaties. Dat is niet alleen aan de corporatie te wijten. Het komt mede doordat huurdersorganisaties er niet in slagen een brug te slaan met de achterban. Dit heeft tot gevolg dat ze minder serieus worden genomen. Daar zijn twee verklaringen voor. Huurdersorganisaties werken met vrijwilligers en die hebben ook maar beperkt de tijd. Daarnaast hebben de maatschappelijke ontwikkelingen het er niet makkelijker op gemaakt, de achterban is versplinterd in heel veel ‘kleine achterbannetjes’. Er zijn corporaties die dit dusdanig belangrijk vinden dat ze huurders ondersteunen bij het contact naar de achterban toe. ‘’Hoewel het strikt genomen niet de taak van de corporatie is helpen wij wel bij het contact met de achterban (C5).’’ Of een corporatie zover wil gaan hangt met name af van de relatie die ze met de huurdersorganisatie hebben. Relatietherapie vereist? De relatie tussen huurdersorganisaties en corporatie is van essentieel belang voor de dialoog die tot stand komt. ‘’Je kan alles met elkaar afspreken, maar als je een goede relatie hebt maakt dat alles een stuk eenvoudiger (C13).’’ In de praktijk blijkt dat in de relaties met huurdersorganisaties grote verschillen kunnen zitten. Vaak komt dit voort uit een gebrek aan vertrouwen tussen de corporatie en de zittende huurdersorganisatie. In interviews met de voorlopende corporaties bleek dat de relatie met de huurders over het algemeen goed te noemen was. De professionals hadden wel het nodige aan te merken op het functioneren van deze organisaties maar in de ‘relatiesfeer’ waren er bij de voorlopers meestal weinig problemen. Wel komt uit de interviews en observaties naar voren dat met name fusies bestaande relaties ernstig onder druk kunnen zetten. Fusies hebben vaak grote gevolgen voor de koepels. In de praktijk blijkt het lastig om de koepels van twee corporaties samen te voegen. Vaak betekent het ook een samenvoeging van verschillende culturen met een afwijkende geschiedenis en werkverhouding. Dit kan ertoe leiden dat een corporatie in gesprek blijft met twee huurdersorganen. De vele fusies
78
de afgelopen jaren hebben zowel corporaties als huurdersorganisaties dan ook veel energie gekost en deze ontwikkeling heeft de verhoudingen op het gebied van formele participatie vaak geen goed gedaan. Kennis en het gebrek daaraan Tussen de competenties en het kennisniveau van huurders in huurdersorganisaties zitten grote verschillen. Over het algemeen blijkt het lastig voor huurdersorganisaties om kwalitatief goede huurders te vinden voor in de centrale huurdersorganisatie. Er is wel de overtuiging dat deze huurders er zijn, alleen maakt het imago van de centrale huurdersorganisatie het lastig om nieuwe mensen te vinden die willen aansluiten. Hierin is een verschil op te merken tussen stedelijke corporaties en regionale corporaties. In de steden is ‘de vijver om uit te vissen’ groter, en deze huurdersorganisaties blijken beter in staat capabele mensen te vinden. Het kennisniveau van huurders blijft een probleem. Er wordt nogal wat gevraagd van de huurders op het centrale niveau, ze praten mee op het hoogste niveau van de corporatie en dat gaat gepaard met complexe dossiers. Daarnaast zijn de huurders afhankelijk van de informatievoorziening van corporaties, die niet altijd optimaal is. Om het kennisniveau van de centrale organisatie op peil te houden worden de huurders in staat gesteld om cursussen en trainingen te volgen. Vaak ook is er de mogelijkheid om gebruik te maken van een externe adviseur bij lastige dossiers. Toch blijft er een kenniskloof ontstaan tussen de corporatie en de huurdersorganisatie. De discussie gaat mede door deze kloof nog te vaak over de vorm in plaats van over de inhoud. Dit kan verklaard worden door de complexiteit en de vele recente ontwikkelingen in de corporatiewereld; om met de woorden van een corporatiemedewerker te spreken: ‘’de voorstellen vallen als bommen om ze heen, die ontploffen dan, maar niemand weet waarom en met hoeveel (C1).’’ 2) Een tussenlaag: vestigings-‐ of wijkniveau De meeste corporaties zijn voortgekomen uit fusies. Vanuit deze geschiedenis is er vaak nog sprake van huurdersorganisaties op vestigingsniveau. Daarnaast biedt het wijkniveau met name voor de grotere stadscorporaties de mogelijkheid om op een kleiner schaalniveau te praten met actieve en georganiseerde bewoners. Met name in wijken waar iets speelt (herstructurering of problemen) is deze tussenlaag vaker aanwezig. Wat duidelijk werd tijdens de interviews en observaties is dat deze tussenlaag zeer divers is, zowel in als tussen wijken kunnen grote verschillen ontstaan. Deze verschillen komen tot uiting in cultuur, historie, achterban en mogelijkheden tot participatie. Een aantal corporaties gaat bewust aan de slag met deze tussenlaag, andere kiezen ervoor om de bestaande structuren van de vestiging (van voor de fusie) in stand te houden. In sommige gevallen (met name kleinere corporaties) is er geen sprake van een tussenlaag en vindt de formele participatie slechts plaats op centraal en complexniveau.
79
3) Bewonerscommissies Bewonerscommissies zijn vaak complexcommissies of huurdersorganisaties op complex-‐ en buurtniveau. Ze houden zich bezig met onderwerpen die spelen op het niveau van het complex of de buurt. Uit het onderzoek blijkt dat er veel variatie bestaat in de bewonerscommissies. ‘’De relatie met sommige bewonerscommissies is verre van goed, zeker als er ingrijpende dingen moeten gebeuren (C3).’’ Eyeopener ‘’Wat voor mij ook nog wel een eyeopener was, er zijn ook bewonerscommissies die zeggen, het is wel erg veel wat jullie op ons afsturen. We kunnen het niet bijhouden. Toen hebben we gekeken wat vinden we belangrijk. Als zij ons nu vertrouwen, dan sturen wij die huurkostenberekening naar hen toe, hoe spannend is dat nou en hoeveel tijd scheelt dat niet. Spreken we met elkaar af, die doen we niet meer. Dan gaan we met die commissie de dingen doen die ze belangrijk vinden. Die andere formele dingen krijgen ze dan wel ter info en we leggen dat goed vast zodat ze ons daar niet mee om de oren kunnen slaan . Er zijn hier commissies, daar word ik heel erg verdrietig van. Die zitten hier een hele middag om met de accountant al die facturen van de afrekening door te nemen, en soms ontdekken ze iets en dat scheelt dan 3 cent op jaarbasis. Ik snap dat je daar geen jongeren mee aantrekt, wie gaat dat nog zitten doen (C5).’’
‘’ Je hebt wel veel commissies die heel erg in het persoonlijke blijven hangen, dat maakt het overleg heel lastig (C4).” De kwaliteit van de commissies loopt bovendien sterk uiteen, zelfs binnen corporaties. Sommige commissies zijn sterk gericht op de leefbaarheid in de wijk terwijl anderen niet eens in staat blijken een programmabegroting door te nemen. Verder blijkt het persoonlijke belang vaak zwaar te wegen: “ het gaat over ‘mijn’ tuintje, mijn voordeur, niet onze, het is mijn (C8).” Ook hier zijn duidelijke verschil waar te nemen tussen corporaties. Er zijn een aantal corporaties die duidelijke eisen stellen aan de bewonerscommissies en ze daar ook aan houden. Andere corporaties zijn blij met iedere klankbord dat ze hebben en zijn daardoor ook niet in de positie om erg kritisch te zijn over de beperkte groep die wel meedoet. Het gebrek aan representativiteit speelt ook een grote rol bij de bewonerscommissies. Uit de interviews en observaties blijkt dat het erg lastig is om jongeren, allochtonen en gezinnen te betrekken. Het merendeel van de actieve huurders is op leeftijd en van autochtone afkomst. Echt representatief, dat het een afspiegeling is, lijkt een illusie die de meeste corporaties hebben laten varen. ‘Het is altijd zo representatief mogelijk’ (C2). “Als je ziet waar het vaak botst in vertegenwoordigende termen dan is dat op het niveau van de complexcommissie. Stel we vragen, moeten hier wel of geen kinderen kunnen spelen op het binnenterrein. In zo’n complexcommissie zitten meestal oudere mensen, die zeggen dan geen kinderen. De vraag is dan, in hoeverre zeggen ze dat dan namens het complex of namens zichzelf ?(C13)”
80
Casus woonstad Woningcorporatie Woonstad Rotterdam heeft het moment van een fusie aangegrepen om de participatiestructuur te herzien. Woonstad is aan de slag gegaan om een nieuwe structuur te creëren die recht doet aan het klantenbestand van de corporatie. Ze hebben door middel van co-‐making een nieuw participatievoorstel gemaakt. Daarbij is de samenwerking gezocht met bewoners die afkomstig waren uit verschillende overleggen uit de participatiestructuur van voor de fusie. Aan dit voorstel liggen de onderstaande uitgangspunten ten grondslag (Woonstad, 2010): 1. 2.
De basisdienstverlening moet op orde zijn; Medewerkers van Woonstad Rotterdam die werken aan participatie moeten over een open houding, kennis, kwaliteiten én voldoende mandaat beschikken; 3. Het ‘wij-‐zij’ denken moet doorbroken worden; 4. Uitwisseling moet in een vroeg stadium plaatsvinden; 5. Het gesprek moet met veel verschillende mensen worden gevoerd; 6. Er is maatwerk in participatievormen nodig; 7. Bewoners moeten meedoen op basis van kwaliteiten en competenties; 8. Het getrapte participatiemodel gaat te weinig uit van de kwaliteiten en interesses van bewoners; 9. Het is niet realistisch om (zeer gevarieerde) wijken te laten vertegenwoordigen door maar enkele actieve bewoners; 10. Effecten en resultaten van participatie moeten zichtbaar zijn. De nieuwe structuur gaat uit van een persoonlijke voorkeur van mensen om deel te nemen aan participatie. Dit moet vorm krijgen door nieuwe methodieken, informele participatievormen en maatwerk. Het vertegenwoordigende model uit de overlegwet is losgelaten. De ‘ruggengraat’ van de participatiestructuur is opgebouwd uit drie niveaus: complex-‐, wijk-‐ en bedrijfsniveau. Voor ieder niveau geldt dat het vroegtijdig raadplegen en betrekken van bewoners een uitgangspunt is. Op bedrijfsniveau is er een klantenraad ingesteld die dient als de sparringpartner van de directie van Woonstad. De klantenraad adviseert over het beleid en de strategie voor de toekomst. De deelnemers van de klantenraad zijn geselecteerd op kwaliteit door middel van een sollicitatieprocedure. Daarnaast is er gekeken naar de afspiegeling van de klantenraad, dit is een afspiegeling van het klantenbestand waarin ook plaats is voor kopers en huurders van bedrijfsruimte. Ook is er gekeken naar een goede afspiegeling qua leeftijd, -‐ leefstijl-‐ en afkomstverdeling. De klantenraad heeft naast de formele rechten van de wet ook nog de mogelijkheid tot consultaties, dit zijn tijdelijke participatietrajecten met onderwerpen die er op dat moment toe doen. Op wijkniveau komen mensen samen die een afspiegeling zijn van de wijk. De rol van de bestaande bewonersgroepen op wijkniveau verschuift van standpuntbepaler naar het bewaken en organiseren van invloed en inbreng van alle bewoners. Door te werken met tijdelijke participatietrajecten ontstaat er een beeld van de behoeften, wensen en belangen van de wijkbewoners. Iedere wijk heeft een andere participatiebehoefte. Maatwerk is op dit niveau de insteek. Het complexniveau is het laatste en meest laagdrempelige niveau van overleg: Iedereen uit het complex kan deelnemen, dit niveau is gericht op een brede ontmoeting met zo veel mogelijk bewoners. De corporatie neemt het initiatief om deze openbare ontmoetingen te organiseren. Hoe vaak deze ontmoetingen nodig zijn is afhankelijk van de lokale situatie, maar het minimum is tweemaal per jaar.
81
Knelpuntdoelgroepen Het werd al snel duidelijk dat er een aantal groepen huurders duidelijk als knelpunt-‐ doelgroep worden gezien door corporaties. Het is met name lastig om jongeren, allochtonen en gezinnen bij formele participatieprocessen betrokken te krijgen. Het beeld wat al snel beklijfde was dat van oude grijze Nederlandse mannen die ruim in de tijd zitten. Allochtonen blijken lastig te bereiken vanwege de culturele kloof, taal speelt een belangrijke rol en ook de vorm (vergaderen) past niet bij de omgangsvormen van allochtonen en jongeren. ‘’Je hebt 10% die zich willen inzetten, meepraten, wel kritisch zijn maar actief. 10% van de mensen daar heb je last van , die veroorzaken overlast. En 80% die woont gewoon, daar heb je weinig last van. Ik weet niet of je ze meer gaat betrekken dan dat ze ooit op een buurtfeestje komen. Ze worden of getriggerd door iets positiefs, leuk buurtfeest, of iets negatiefs, dreiging van sloop of iets dergelijks (C4).’’ Over de vraag of deze knelpuntgroepen moeten worden opgezocht verschillen de meningen. Er zijn corporaties die hier bewust mee aan de slag gaan, en die deze doelgroepen proberen op te zoeken. Daarentegen zijn er ook corporaties die bewust kiezen om dit niet te doen en alleen in gesprek te gaan met bewoners die uit zichzelf de motivatie vinden om deel te nemen. Het streven naar representativiteit is door de meeste corporatiemedewerkers opgegeven. ‘’Representativiteit is niet te bereiken, je vind geen jonge Marokkaan om in zo’n bestuur plaats te nemen (C5).” Het knelpunt waar vrijwel alle corporaties in dit onderzoek mee te maken hebben; er is een kleine groep ‘beroepsbewoners’ die overal in participeert en er zijn een aantal groepen die moeilijk in beweging zijn te krijgen. “Het belangrijk gevoeld willen worden, het aanwezig zijn, dat zijn mijn beroepsbewoners. Als je dit soort activiteiten organiseert, zijn het altijd dezelfde die eropaf komen. En die beroepsbewoners worden ook gebeld als je iemand nodig hebt om mee te denken. Tot dat ze zeggen, nou ben ik het zat (C8).” Er zijn inmiddels wel een flink aantal initiatieven genomen bij corporaties om andere doelgroepen te bereiken. Zo heeft een van de corporaties een speciale jongerenwebsite opgericht waar jongeren hun dromen over de wijk kunnen optekenen. Ook zijn er speciale projecten voor allochtone huurders, met wisselend succes. 5.2.2 Informele participatie Naast de formele participatie heeft de informele variant de laatste jaren een enorme vlucht genomen. Aangezien de formele participatie slechts een deel van de huurders aanspreekt zijn corporaties aan de slag gegaan met andere vormen. “Je gaat proberen om te kijken of je nog grotere groepen of andere groepen kan bereiken (C9)”. “Bij de informele participatie merk je wel dat het met allochtonen de laatste tijd juist prima gaat, en dat juist autochtone bewoners achterblijven (C10).” Uit dit onderzoek blijkt dat corporaties druk aan de slag zijn gegaan met experimenten en vormen van participatie die buiten de overlegwet vallen. De ervaringen zijn positief, met name omdat het een laagdrempelige manier is om ook andere groepen huurders te bereiken. Dit lijkt ook het voornaamste doel te zijn, omdat het via de formele weg niet lukt 82
om een goede afspiegeling van huurders te bereiken gaan corporaties op zoek naar andere wegen. Als je corporatiemedewerkers vraagt naar informele participatie kom je al snel uit bij leefbaarheidsprojecten op wijkniveau uit. Naast deze vormen zijn ook informele vormen van inspraak populair. De veelheid aan initiatieven is overweldigend. Er zijn nog weinig corporaties met een onderliggende en goed doordachte structuur. De veelheid aan projecten is dusdanig breed en divers dat het daardoor ook lastig is een relatie te leggen met de formele participatie. Bovendien blijkt dat formeel en informeel vaak onder andere professionals vallen die van elkaar niet precies weten waar ze mee bezig zijn. Over wat informele participatie precies wel en niet is, bestaat nog onduidelijkheid. Een aantal corporaties schaart ‘alles wat niet formeel is’ onder informeel, een aantal corporaties doelt duidelijk alleen op leefbaarheidsprojecten in de wijk. “Ook de mannetjes die hier buiten op de bankjes zitten hebben waarde, die vertellen je dat de kleur van de regenpijp niet goed is (C6)”. Vrijwel alle corporaties geven aan veel te verwachten van de technologie, en dan met name van sociale media. Een aantal corporaties zijn al actief aan de slag met sociale media maar de meesten zijn nog niet toe aan het daadwerkelijk inzetten van deze middelen in het participatieproces. Andere digitale vormen als klantenpanels en themawebsite ’s behoren wel al tot de dagelijkse praktijk. Een duidelijk verschil met formele participatie blijkt dat huurders eerder geneigd zijn deel te nemen aan informele projecten. “Bij elk project kijk je of er een formele commissie is. Mocht dat niet zo zijn dan richten we een klankbordgroep op. Vooral bij grote projecten zie je dat het animo daarvoor zo groot is dat je de groep iets kleiner moet maken (C10).” Best Practice – Bewonersadviesgroepen Woningcorporatie Nijestee heeft met succes een oplossing gevonden voor het schemergebied tussen formele en informele participatie. De corporatie heeft gekozen voor zogenaamde bewonersadviesgroepen (BAG’s). In deze BAG’s moet het voor iedere huurder mogelijk te zijn om te participeren, ook voor bewoners met minder tijd. In een BAG geven bewoners advies rond een bepaald thema. Als het advies is uitgebracht wordt de groep weer opgeheven. De huurdersvereniging wordt betrokken bij de BAG’s, met name ook bij de onderwerpkeuze. Er moet voorkomen worden dat ze zich gepasseerd voelen, want zij zijn tenslotte degene met de invloed. Het succes van de BAG valt te verklaren doordat huurders het best leuk vinden om een keer mee te praten, maar ze willen zich niet voor lange tijd binden. Voor wie een fysieke adviesgroep te veel werk kost is er ook een online variant: de I-‐BAG. Dit is een soort forum met een onafhankelijke gespreksleider van de woonbond. Het advies wordt gemaakt door middel van overleg op internet. Hierin participeren vaak mensen met weinig tijd. “We hadden voorgesteld om bij elkaar te komen om iedereen te bedanken, maar dat vonden ze eigenlijk niet nodig(C2).” Het is belangrijk dat je de bewoners op de hoogte houd wat er met het advies is gedaan. “Zo hebben we laatst een filmpje gemaakt met onze directeur die het advies in handen heeft. en een reactie geeft op het advies (C1).” De aanpak met thema’s blijkt bovendien goed te werken om specifieke kennis van huurders aan te boren, mensen die interesse hebben in een bepaald thema hebben daar ook vaak meer kennis over.
83
“Informele participatie wordt niet gehinderd door verplichtingen en verantwoordelijkheden. Gewoon zeggen wat ze willen. Ik zie een belangrijkere toekomst voor de informele organen. En informeel moet informeel blijven, formaliseer het nou niet, we hoeven alleen maar naar de winkel van de bakker te lopen , daar krijg je je informatie hoor (C7).” Het experimentele en vluchtige karakter van informele participatie biedt zowel kansen als beperkingen. Door middel van informele participatie blijken corporaties beter in staat te zijn met een afspiegeling van hun huurdersbestand in contact te komen. Een beperking lijkt te zijn dat deze contacten nog onvoldoende worden gebruikt en dat het geheel van participatie nogal onsamenhangend is. Het blijft een belangrijke opgave om er meer structuur in aan te brengen zonder dat de voordelen daardoor teniet worden gedaan. “Ruimte voor bewoners is goed, maar door de ruimte is er ook ruimte voor chaos (C1).’’ 5.2.3 Knelpunten tussen formeel en informeel Participatie heeft zich in de afgelopen jaren met name ontwikkeld aan de informele kant. Het onderscheid wat wordt gemaakt door veel corporatiemedewerkers is dat tussen meedenken en meedoen. Je hebt huurders die het leuk vinden om mee te denken, maar je hebt ook huurders die het leuk vinden om mee te doen. In karaktertermen is dit verschil terug te voeren op de welbekende ‘denkers en doeners’. “Als je bij informele participatie begint met regels dan haken alweer een heleboel mensen af (C5).” Uit de interviews en observaties blijkt dat formele en informele participatie in de meeste gevallen prima naast elkaar kunnen functioneren. Wel zijn er bij vrijwel iedere corporatie voorbeelden te noemen waarbij spanningen ontstonden met de bestaande formele participanten. Ook gaven een aantal corporatiemedewerkers aan het lastig te vinden om de opbrengsten van informele tijdelijke projecten op een goede manier om te zetten in formele beslissingen (al dan niet in overleg met de formele huurdersorganisaties). Uit het onderzoek komt een beeld naar voren van huurdersorganisaties die het lastig vinden om hun macht te delen. “We voelen de spanning wel, de huurdersvereniging kijkt altijd zeer kritisch naar de adviezen die uit informele projecten komen (C1).” Ook blijken er met name verschillen te liggen in de interesses, er zijn formele huurderorganisaties die nu eenmaal minder interesse hebben in leefbaarheid in de wijk. “Bij informele participatie is het belangrijk dat het ad hoc gebeurt en dat niet alles van tevoren is dichtgetimmerd. De huurdersorganisaties zijn hier in principe niet op tegen zolang ze bij deze zaken worden betrokken…. ze willen controleren of wij de huurders wel ‘goed’ behandelen. Wel zie je dat ze af en toe nog moeite hebben als een bepaald beleidsstuk is gebaseerd op de uitkomst van een informeel participatietraject (C12).” Voorbeeld “Iedereen telt mee en iedereen mag meedoen. Als je maar een keer mee wil doen, prima. Daardoor ontstond wel eens spanning, de bewonerscommissies vonden dit wel lastig. Er ontstond een spanning van verwachtingen omdat sommige bewoners wel bij informele dingen aanwezig waren maar niet bij hun ALV’s (C4) .” 84
Als de bestaande huurdersorganisaties inzien dat vernieuwing nodig is leveren informele projecten over het algemeen weinig problemen op. Er is bij weinig corporaties sprake van een structurele spanning tussen formeel en informeel. Waar iedereen het over eens lijkt te zijn is dat er een goede afstemming nodig is met de traditionele overlegstructuren zodat conflicten worden voorkomen. Toch is bij veel corporaties de relatie tussen formeel en informeel niet altijd helder. Dit is met name te verklaren door de enorme hoeveelheid informele projecten (en bijbehorende professionals) die niet altijd stilstaan bij het bestaan van de formele kant. 5.2.4 De positie van Stakeholders Naast huurders zijn er natuurlijk ook andere stakeholders die invloed uitoefenen op de corporatie. Een aantal corporaties gaf duidelijk te kennen zich ‘te laten sturen’ door de maatschappij. “We werken van buiten naar binnen. We laten ons sturen door de maatschappij (C12).” Voorbeeld “Toen wij het ondernemingsplan presenteerden hebben de belanghouders de mogelijkheid gegeven tot feedback. We hebben een concept opgestuurd met een rood potlood. Op alles wat je schrijft krijg je een beargumenteerd antwoord terug. Dat heeft een hele interessante dialoog opgeleverd en ook aanpassingen van het beleidsplan (C5).” Verschillende corporaties gaven aan rekening te houden met de visie en wensen van stakeholders maar op welke manier ze dit doen verschilt. Om de contacten met stakeholders goed te houden en om ze invloed te geven zijn er verschillende formele en informele overlegvormen zichtbaar. Er zijn corporaties die kiezen voor een vaste adviesraad met een vast contactmoment. Ook worden er in de meeste gevallen jaarlijkse bijeenkomsten georganiseerd voor de belangrijkste stakeholders. Andere corporaties hebben het losser georganiseerd en overleggen wel met stakeholders, maar alleen als daar een aanleiding voor is. De verschillen tussen corporaties zitten hem in feite in hoeverre er waarde word gehecht aan geluiden uit de maatschappij, welke adviesrechten geef je ze en ga je zelfs zo ver dat ze over sommige zaken moeten instemmen? Het probleem dat kan ontstaan door deze belanghouders ook zeggenschap te geven is een conflict met de huurdersorganisatie. Wettelijk gezien is een corporatie niet verplicht om de andere stakeholders zeggenschap te geven. Het blijft dus de vraag, hoe belangrijk vind je de maatschappijsturing en hoeveel zeggenschap verbind ik daaraan voor mijn stakeholders?
85
5.3
Vergelijking doelen participatie
De doelen en motieven met betrekking tot huurdersparticipatie zijn vaak erg mooi verwoord en in schitterende volzinnen beschreven. De corporaties zijn het er allemaal over eens dat participatie waardevol kan zijn, met name het informatieve aspect word dan naar voren gehaald: ‘huurders zeuren nooit, ze geven informatie’. De uitgangspunten voor goede participatie verschillen per corporatie. Uit de interviews en observaties zijn een aantal algemene uitgangspunten en criteria gedestilleerd en deze zijn hieronder gebundeld. Voor de meeste corporaties blijkt het toepassen van participatie vooral een middel. Uit de observaties blijkt dat de doelen en uitgangspunten vaak niet helder zijn of liggen verscholen in een beleidsplan waar in de praktijk niemand mee werkt. Het begint dus bij de corporatie zelf, als het besef van de meerwaarde van participatie ontbreekt is het lastig organiseren in de praktijk. Uit zowel interviews als observaties blijkt dat bij veel corporaties, en meer specifiek bij de afdelingen vastgoed en onderhoud, nog onvoldoende de overtuiging heerst dat participatie een meerwaarde kan zijn. Het is nog onvoldoende geïncorporeerd ‘ohja de bewoners moeten er ook nog wat van vinden’. “Participatie is nog altijd lastig intern. Het moet leuk zijn… vooral ook voor onze medewerkers. Soms is het ook niet leuk als je een aantal avonden bent afgezeikt. Maar je kunt er niet omheen. De mensen die in die wijk wonen, die in die huizen wonen zijn specialist, en niet wij. Als huismeester kom je er misschien twee keer in de week. De mensen zijn de ogen en oren in de wijk, die weten precies waar het kraakt waar het tocht en waar het schuurt. We moeten niet zo arrogant zijn om te denken dat wij de specialist zijn, dat zijn die mensen (C4).” Als je iets wil bereiken met participatie moet je verder durven gaan dan de wet voorschrijft. De formele kaders lijken een remmende factor te zijn voor de ambities van corporaties. “Wil je iets bereiken met participatie dan moet je ambitieus zijn. Ga je er vanuit ‘die commissie ga ik nooit vol krijgen’ dan lukt het je ook niet. Als je zegt ik wil dat, dan ga je ook harder zoeken. ‘Je krijgt wat je verdient’. Je moet ook echt een tandje harder lopen (C13).” Het beeld van de huurder is nogal ambivalent. Aan de ene kant worden huurders gezien als experts die een stem verdienen. Het gaat dan al snel over gedeelde belangen, denken in wij en het belang van samenwerking. Daar tegenover staan de tekortkomingen; het gebrek aan representativiteit en huurders die niet verder kijken dan hun voordeur. Wat een belangrijk uitgangspunt blijkt te zijn is de impact die wonen heeft op het leven van mensen. Het is zoiets essentieels dat de meeste corporaties vanuit die overtuiging ook zien dat participatie geen ‘moetje’ is. Uit het onderzoek blijkt dat de meeste corporaties, zowel in woord als in geschrift de meerwaarde inzien van het betrekken van bewoners. In de praktijk is dit beeld genuanceerder, er blijken bij veel corporaties nog medewerkers te zijn die (al dan niet terecht) twijfelen aan het nut van participatie. Wil participatie goed kunnen landen binnen een corporatie dan is het dus zaak om het nut, en de meerwaarde inzichtelijk te maken voor de medewerkers in alle lagen van de organisatie.
86
“Het moet vooral niet gezien worden als een vervelend iets. De huurder heeft de kennis over het product, zij zijn de deskundigen! Dat kun je niet voor hen invullen. En als er geconstateerd word dat er iets mis is met participatie dan ligt het meestal aan de commissies, maar vaak ligt het ook aan de corporatie zelf, werkelijk verschrikkelijk eigenlijk! Samenwerken is toch wel een heel erg belangrijk uitgangspunt (C3).” Veelvoorkomende doelstellingen in samenwerkingsovereenkomsten -‐ Samenwerking op basis van gelijkwaardigheid, en vertrouwen. -‐ Partijen erkennen dat structureel overleg in wederzijds belang is. -‐ Bevorderen participatie op alle niveaus. -‐ Oog hebben voor representativiteit. -‐ Samenwerking, communicatie en overleg zo goed mogelijk te laten verlopen. -‐ Respect voor elkaar en voor elkaars standpunten. -‐ Het overleg is niet vrijblijvend is en dient een vast onderdeel te vormen van de dagelijkse gang van zaken, de bedrijfsvoering en de bedrijfsprocessen van de corporatie. Als participatie zou functioneren volgens bovenstaande doelstellingen dan zouden er weinig knelpunten overblijven. Uit de bovenstaande knelpunten is echter al gebleken dat bovenstaande doelstellingen in de praktijk anders uitwerken. Zo is de gelijkwaardigheid tussen huurders en corporatie in veel gevallen nog ver te zoeken. Corporaties hebben een enorme kennis en informatievoorsprong. Het vertrouwen is vaak erg broos of ontbreekt. Het streven naar representativiteit blijkt een illusie die door veel corporatiemedewerkers al lang is opgegeven, met name aan de formele kant. Het respect voor elkaar lijkt er wel te zijn, zeker op papier. Maar in de toon waarop er over huurders gepraat en geschreven wordt blijkt dat ze nog steeds vaak letterlijk het ‘lijdend voorwerp’ zijn. De laatste doelstelling, het inbedden van participatie in de organisatie is misschien nog wel het grootste struikelblok. Leggen we deze doelstellingen dus langs de observaties en interviews dan kunnen we niet anders concluderen dan dat er sprake is van twee werkelijkheden. De sociaal wenselijke werkelijkheid van het verdraagzame papier en de minder florissante werkelijkheid uit de dagelijkse praktijk. Toch zijn er ook zonnige kanten. In de observaties en interviews zijn een aantal criteria naar voren gekomen waaraan een goed participatieproces, geredeneerd vanuit de dagelijkse praktijk, aan zou moeten voldoen. 5.3.1 Every day criteria De vraag naar criteria voor succesvolle participatie leverde een veelheid aan antwoorden op. Deze verscheidenheid kan verklaard worden doordat medewerkers op operationeel niveau met andere criteria op de proppen komen dan medewerkers op strategisch niveau. De criteria zijn gebundeld in een aantal overkoepelende categorieën. Afgebakend in tijd en naar thema: spreek bewoners aan op thema’s die voor hen van belang zijn, het moet relevant zijn. Baken het project af met een duidelijk begin en einde. “We gaan niet iemand lastig vallen over groenbeleid als dat hen totaal niet aanspreekt. Het moet relevant zijn, en spreek huurders aan op de juiste manier. Voor de oude grijze mannen een
87
vergadertafel, voor een ander door juist aan de deur te komen, door het geen verplichting te maken in ieder geval (C3).” Laagdrempelig & Leuk: maak het geen verplichting, probeer er een feestje van te maken, ‘vier successen’. Je hoeft het niet altijd eens te zijn, de sfeer moet goed zijn. “We proberen wel van elke bijeenkomst een feestje te maken, daarmee haal je de angel uit de discussie. Je kan erin verzanden maar we proberen er een feestje van te maken (C7).” Voorbeeld “Als ik met een groep bewoners in een buurthuis zit is het daar vaak ongezellig. Vaak moet je een zaaltje regelen, en koffie en thee. Maar je kan ook gewoon een tafel reserveren in een buurtcafé. Qua geld kost het niet veel meer maar dan kunnen mensen een koffie verkeerd bestellen, of een muntthee of een glas wijn, een portie bitterballen erbij. Mensen kunnen dan vanuit hun werk naar een leuke plek, een plek waar je normaal gesproken in je vrije tijd ook naar toe zou gaan. De toon van praten is heel anders. Een café is geen plek waar je snel ruzie gaat maken.. (C4).” Beleid & visie: het moet vanuit een overtuiging komen, sta open voor de wensen en ideeën van de huurder. Het moet echt zijn, het moet geen kunstje zijn. Het moet vanuit je diepste zelf komen Maatwerk & differentiatie: maak een analyse van doelgroepen en stem daar je participatie op af. Niet alles afdichten op beleidsniveau, is er ruimte nodig voor initiatief. Stem participatie af op de vraag van bewoners. Een goede basis & Interne organisatie: vergeet de interne organisatie niet als het om participatie gaat. Participatie moet een plek krijgen binnen de organisatie, en met name de communicatie tussen verschillende organisatieonderdelen is essentieel voor het slagen van participatie. Daarnaast dient de basis op orde te zijn (schoon, heel, veilig) anders hebben huurders geen interesse om zich extra in te zetten.” Wij doen onze basis goed: huur, verhuur onderhoud, en als dat niet goed gaat dan kun je het allemaal schudden, is alles over en uit (C6).” Vertrouwen & verwachtingen: ‘vertrouwen komt te voet en gaat te paard’. Als huurders geen vertrouwen hebben in de corporatie zijn ze minder snel geneigd mee te doen aan participatieprojecten. Daarom is het belangrijk alle vragen serieus te nemen, vertrouwen winnen kost tijd. “Om het vertrouwen van huurders niet te beschamen is het management van verwachtingen erg belangrijk. Daarbij is met name een open en eerlijke communicatie over het proces en de uitkomsten van belang. Heel veel uitleggen, heel veel praten, goed luisteren. Je mag best wel van mening verschillen maar je moet die relatie goed houden (C5).”
5.4
Zeggenschap & invloed
Uit dit onderzoek blijken er verschillen te zijn in de besluitvormingsprocedure van corporaties. Zo verschilt het wie er bij de huurdersorganisatie aan tafel zit, in een aantal gevallen zijn dat bestuurders, maar ook zijn het vaak managers of bestuurssecretarissen die
88
een dergelijke rol op zich nemen. Ook hiermee geef je als corporatie een signaal af naar de huurders toe. Een corporatie geeft aan “wij vinden het heel belangrijk dat het hoogste participatieniveau praat met hoogste niveau binnen de organisatie. Wij verwachten van hen dat ze bestuurlijke verantwoordelijkheid nemen qua beleid dus wij nemen het ook serieus en schuiven graag aan als bestuur (C5).” Dat serieus nemen begint ergens anders. We gaan even terug naar de basis, waarom geef je als corporatie huurders zeggenschap en invloed? “Wonen, raakt mensen heel direct. Ongeveer het belangrijkste voor mensen is toch eten en wonen. Het is belangrijk dat mensen zeggenschap hebben. Het is maar zon klein groepje die daar gebruik van maakt. De mensen die het wel belangrijk vinden moet je dan ook heel serieus nemen(C4).” “Wat de huurders zeggen, niet wat ze denken of wat ze doen, wat ze zeggen nemen we bloed serieus. We vragen het en wat huurders zeggen is bepalend. In die zin zijn we altijd gelegitimeerd(C6).” Toch blijkt deze overtuiging niet altijd de basis te zijn. Op veel plekken blijkt ‘omdat het nu eenmaal zo geregeld is in de wet’ een reden te zijn voor de zeggenschap en invloed van huurders. Niet alleen de overtuiging is van belang, ook het moment van invloed is belang. Veel corporaties spreken uit dat ze huurders graag vroeg willen betrekken bij beleid. Maar in de praktijk blijkt dat nog lastig te zijn. “Het moment van invloed is lastig, daar ben ik nog altijd zoekende naar. Je wil open zijn, dat vragen bewoners van je. Maar interne besluitvorming is dan vaak nog niet duidelijk, dan krijg je verwachtingen die je misschien niet waar kan maken. Maar anders krijg je het verwijt dat ze niks meer in te spreken hebben. Het is altijd zoeken” (C4). Ook hier komt de vertrouwensrelatie weer om de hoek kijken. Een aantal corporaties geeft aan een dusdanig goede vertrouwensband te hebben met huurders dat ze altijd, ook vanaf het begin, een open dialoog kunnen voeren. Op strategisch niveau en op het gebied van beleid blijkt dat huurders vaak nog achteraf worden betrokken, als de concept tekst al klaar ligt. De onzekerheid die co-‐produceren met zich mee brengt maakt het lastig sturen.
5.5
Verbreken of verbinden?
Corporaties zijn zoekende om de hierboven geschetste vormen van formele en informele participatie met elkaar te verbinden. Uit het onderzoek blijkt dat de meeste corporaties nog geen passend antwoord hebben gevonden om het formele met het informele te verbinden. Wel zijn er een aantal keuzes te onderscheidden die er her en der gemaakt worden. Het in meer of mindere mate maken van keuzes is erg belangrijk voor de verbinding van participatie.
89
5.5.1 Drie bewegingen 1) Verbinden: een aantal van de onderzochte corporaties is duidelijk op zoek naar de verbinding waar dit onderzoek naar op zoek is. Dit kan in grote en kleine dingen zitten. Een kleinigheid die hieraan bij kan dragen: “Bij het bedankje voor de actieve huurders heb ik een onderscheid ook afgeschaft, daar is niet iedereen blij mee maar langzamerhand wennen ze daar aan, iedereen die zich inzet, dan ben je vrijwilliger en dan ma je komen. Probeer uit te stralen dat het even waardevol is (C5).” Uit de good practices van Ymere en Woonstad blijkt dat er ook corporaties zijn die de hele participatiestructuur op de schop hebben genomen en bewust hebben nagedacht hoe formeel en informeel beter kunnen worden verbinden. “We geloven in elk geval dat je in deze tijd niet met de traditionele vormen alleen uit de voeten kunt, dat deze toereikend zijn. We doen wel nog formele participatie, bewonerscommissies, maar richten ons op nieuwe vormen om nieuwe stakeholders te betrekken(C1).” 2) Naast elkaar laten bestaan: vrijwel alle corporaties uit dit onderzoek zoeken actief naar vernieuwende vormen van participatie ter aanvulling van de formele structuur. Bij deze informele projecten is het vaak onduidelijk welk doel ze nu precies dienen, en hoe ze in relatie staan tot de formele overleggen. Een aantal corporaties kiest er bewust voor op zoek te gaan naar andere vormen, maar is nog niet in staat om deze met de formele structuur te verbinden. Deze corporaties hebben over het algemeen de hoop op een goed functionerende formele structuur nog opgegeven. Ze zijn vaak op zoek zijn naar nieuwe mensen voor in de centrale raad en zijn zelfs bereid daarin te ondersteunen. 3) Het formele vernieuwen: Er is een corporatie die daadwerkelijk de bestaande formele structuur heeft vervangen door een nieuwe (zie case Woonstad). De geest van de Overlegwet wordt gehandhaafd om wel een solide participatiestructuur te organiseren. Dat wil zeggen dat het doel van de wet centraal staat en niet de letterlijke invulling daarvan. “In ons participatiebeleid zien we de buurtraden niet meer als spreker. Wij kiezen voor keukentafelgesprekken om de buurt te informeren, iedereen mee te krijgen. We zijn al afgestapt van bestaande instituties. We houden ons aan overlegwet, maar waar het om gaat: waar is je strategie op geënt? (C11).” “We doen alles zo kleinschalig mogelijk, we richten ons liever op een straat dan op een hele buurt. Nou even kijken, het kleinschalige en aansluiten bij het belang van mensen. De traditionele vormen, daar moet je voor gekozen worden, volgens vaste overlegstructuur dat hele idee laten we steeds meer varen. Als er ergens een vraag is organiseren we daar direct iets omheen met betrokkenen. En als dat projectje is afgerond horen wel weer als er weer wat speelt (C1).” “De formele structuur afschaffen leidt tot nieuwe verhoudingen. Vergaderen is veel makkelijker dan deze nieuwe vormen. Mensen moeten dat kunnen, ze moeten het leren. Niet alleen methodes maar ook verhoudingen en gedrag, en welk mandaat heb jij. Mandaat is lastig in een organisatie die stuurt op tijd, geld en kwaliteit. Je kunt wel leuk gaan participeren maar als je manager daarna zegt, dit is het plan, dat schiet niet op. Het vergt
90
heel veel van de hele organisatie. Het vergt coördinatie, en dat mandaat ook hè, het is ook wel eng om eerder met bewoners te gaan praten. (C13).” 5.5.2 De toekomst Een minderheid van de corporaties denkt dat de formele structuur helemaal zal verdwijnen. Wel ziet een meerderheid het informele een grotere vlucht nemen en zelfs delen van de formele kaders vervangen. In de reacties met betrekking tot de toekomst wordt eens te meer benadrukt hoe belangrijk het voor corporaties is om op andere manieren de aandacht van huurders weten te trekken. “Op de huidige manier zit er weinig toekomst in, het zal op een ander manier moeten. Het is zoeken naar een nieuwe vorm waarin je wel die wettelijke dingen, die voorschriften op een ander manier blijft doen (C2).” Daarnaast blijkt uit zowel interviews als observaties dat de zoektocht naar een goede verbinding tussen ‘oud en nieuw’ hoog op de agenda zal staan. ‘Er is heel lang gedacht van, die huurdersbelangenverenigingen sterven uit, het zijn tenslotte oude van dagen, maar toch worden ze continu wel weer aangevuld’ (C9). Daarnaast wordt aan sociale media een grote rol toegedicht in de toekomst. Corporaties zitten vrijwel allemaal nog in een oriënterende fase als het gaat om het professioneel inzetten van sociale media. Wel verwachten vrijwel alle respondenten dat dit in de toekomst een nog grotere rol gaat spelen omdat het past in een persoonlijke benadering van huurders.. Tegelijkertijd brengt dit een nog groter contrast met de bestaande formele structuur met zich mee aangezien sociale media bijzonder vluchtig en snel zijn. Wat in het toekomst duidelijk belangrijk is zijn de zogenoemde derde generatie burgerinitiatieven. Mede door de aangekondigde bezuinigingen zien corporatiemedewerkers juist kansen om vorm te geven aan deze nieuwe verhoudingen tussen overheid, burgers en corporaties. Daarin krijgen burgers een belangrijke rol toegespeeld en ligt het initiatief veel meer bij de burger. Wat tegelijkertijd blijkt is dat er tot nu toe nog weinig ervaring is met projecten die echt volledig bottum-‐up zijn ontstaan, vaak is er nog een corporatiemedewerker betrokken geweest bij het bedenken van de plannen. Deze nieuwe verhouding vraagt dan ook een andere werkwijze, uit een aantal interviews blijkt dat het voornamelijk een cultuuromslag vraagt van medewerkers om recht te doen aan deze nieuwe verhoudingen. “Er is behoefte aan meer flexibiliteit voor werknemers. Het probleem is, we zijn vaak repressief bezig met mensen die niks willen, daar gaat veel energie in zitten. Daar tegenover staan mensen die heel veel willen doen, eigenlijk zou je daar net zoveel energie en geld in moeten steken (C4).” “Je zou in het algemeen wel kunnen zeggen dat wij meer participeren in de netwerken van onze bewoners dan andersom. Er is behoefte aan een flexibele aansluiting op dingen die er al gaande zijn. Het valt mij wel eens op dat corporatiemedewerkers over participatie spreken alsof huurders moeten participeren in de corporatie.(C2)”
5.6
Koepelcheck
In deze paragraaf zullen de eerder beschreven beelden uit de corporatiesector worden getoetst bij een aantal koepelorganisaties . Dit alles om de patronen uit de sector te checken
91
en waar nodig te ontkrachten of aan te scherpen. Daarvoor zijn vertegenwoordigers van drie koepels (de SEV, de Woonbond en Aedes) geïnterviewd. 5.6.1 De SEV De SEV (stichting experiment volkshuisvesting) is bezig met innovatie in wonen. De SEV gaat in haar experimenten op zoek naar een oplossingen voor maatschappelijke problemen. Problemen met participatie? De geluiden uit de sector worden bij de SEV bevestigd, formele structuren lijken niet meer te werken. “Bewoners zijn steeds minder betrokken bij woningcorporaties en bij elkaar, dat komt omdat de bewonerssamenstelling anders is en dat de formele structuren niet meer werken (K1).” Corporaties moeten daarom meer aansluiten bij de belevingswereld van bewoners. Bij de SEV wordt het (veelgemaakte) onderscheid tussen meedenken en meedoen gebruikt. Meedenken is participatie en beleid, meedoen is actief zijn in de wijk of buurt de buurtbarbecue organiseren. Deze twee vormen vragen om een andere aanpak en brengen vaak ook andere doelen en motieven met zich mee. Maar zijn die doelen en motieven nu eigenlijk wel zo helder? “Wat is nou het doel van participatie? Bij woningcorporaties is het doel vaak informatie ophalen uit de buurt. Een doel kan ook zijn, we moeten participeren en we moeten voldoen aan de wet dus voldoen we aan de voorwaarden. Sommige bewoners hebben het doel, we willen meedenken omdat we in een betere buurt willen wonen. Een ander doel kan zijn dat ze willen controleren wat een woningcorporatie doet. Daar is allemaal wat voor te zeggen. Ik heb het idee dat ze alleen niet vaak op dezelfde golflengte zitten. Formele participatie is meer een doel op zich dan een middel (K3).” Naast de incongruentie in doelen kunnen er problemen ontstaan doordat niet duidelijk is welke vorm van invloed, en hoeveel invloed bewoners krijgen. ‘Op welke trede van de ladder sta je? Dat is vaak onduidelijk en dat wekt dan weer frustraties bij participanten op. En dat is eigenlijk iets waarvan je zegt, dat is heel duidelijk op te lossen, vertel gewoon in welke fase je zit (K3). Oplossingen Gesproken over de richtingen in de vernieuwing wordt het beeld bevestigd dat er meerdere wegen zijn die naar participatie leiden. Je kunt de bestaande vormen vernieuwen, maar dat kan op verschillende manieren. Vaak lijkt er een aanleiding nodig te zijn om de vernieuwing daadwerkelijk aan te pakken. “Een fusie of reorganisatie is wel een natuurlijk moment om het te doen. Er is een groot gevoel van urgentie nodig dat er iets anders moet. In de vernieuwing zijn er een aantal richtingen mogelijk. Bestaande clubs meer informele activiteiten laten ontwikkelen. Of meer in contact komen met die mensen die informele activiteiten organiseren. En dat ze van elkaar (formeel & informeel) weten wat er gebeurt. De mensen op formeel niveau zijn goed in dat meepraten en die mensen op informeel niveau zijn weer goed in andere dingen. Die optie is dat je ze met elkaar in contact brengt. Veel corporaties gaan vernieuwen met informele
92
vormen waardoor ze informatie ophalen. Daar zijn veel goede voorbeelden van, heel specifiek de juiste doelgroep benaderen met de juiste instrumenten (K3).” 5.6.2 De Woonbond De Woonbond is de landelijke vereniging van huurders en huurdersorganisaties. De Woonbond biedt ondersteuning aan deze organisaties en behartigt de belangen van huurders in de landelijke en lokale politiek. Het is voor de Woonbond erg van belang dat bewoners kunnen meepraten en meebeslissen over hun woonsituatie. Uitgangspunten & problemen Het besef dat er nieuwe vormen nodig zijn om participatie op een goede manier te laten plaatsvinden is ook doorgedrongen bij de Woonbond. ‘Om de achterban op een goede manier te kunnen vertegenwoordigen zijn nieuwe vormen nodig’. ‘Als huurdersorganisaties onvoldoende weten van wat er onder de huurders leeft kun je je afvragen welke functie ze nog hebben’ (K2). De vergadercultuur die er nu vaak heerst, kent zijn gebreken. ‘Het gevoel heerst dat er in veranderingen weinig wordt bereikt, dat gemaakte afspraken niet worden nagekomen en dat de uitvoering te wensen overlaat’ (Woonbond,2010: 16 ). De Woonbond ziet dit als een aanvulling op de bestaande vormen, niet per se als een vervanging. ‘Oude en nieuwe organisatievormen kunnen goed samengaan en een combinatie van beide werkt het best. Het is een proces wat vraagt om een verandering in de cultuur en omgangsvormen van de organisatie (K2). ‘Het goed functioneren van participatie is voor zowel huurders als verhuurders van belang.’ Ook de samenwerking tussen beide partijen wordt aangestipt, deze kan nog beter maar het is niet de taak van de Woonbond om corporaties daarop aan te spreken, dat blijft een taak voor de huurdersorganisaties. Bij het bereiken van de doelgroep ziet de Woonbond vergelijkbare knelpunten als de corporaties. Een diverse en representatieve huurdersorganisatie is volgens de Woonbond voor zowel huurders als corporatie van belang. Om ook de andere groepen te bereiken pleit de Woonbond in een persoonlijke en mondelinge benadering. Oplossingen De Woonbond is actief op zoek naar nieuwe vormen van participatie. Zo zijn ze mede-‐ eigenaar van het experimentenprogramma van de SEV genaamd ‘bewoners en invloed’. De Woonbond gaat samen met huurdersorganisaties actief op zoek naar nieuwe vormen. Wel is de Woonbond van mening dat de formele structuur noodzakelijk is voor de benodigde continuïteit en om de rechten van de huurder te waarborgen. In het interview kwam naar voren dat de Woonbond heil ziet in het ontwikkelen van een vrijwilligersbeleid voor corporaties. De aard van vrijwilligerswerk is veranderd en door een vrijwilligersbeleid op te stellen kan een corporatie duidelijk maken wat participatie oplevert (o.a. leerervaring). Het is daarbij belangrijk te werken met projecten die afgebakend zijn qua thema en qua tijd (K2). Daarnaast wordt het criterium ‘het moet leuk zijn’ ook hier naar voren gebracht. Het is belangrijk om een combinatie te hebben van ‘facts en fun’. Een goede oplossing om huurdersparticipatie weer leuk te maken is het combineren van serieuze en leuke activiteiten.
93
5.6.3 Aedes Aedes is de branchevereniging voor woningcorporaties en behartigt de belangen van corporaties in Den Haag. Daarnaast heeft Aedes een informatieve functie en houden ze zich bezig met onderzoek en productontwikkeling. Het thema participatie staat ook hier op de agenda, ‘we willen de huurders van nu vragen en erbij betrekken. De goede dingen doen voor de huurders van nu en van de toekomst (K1),’ Problemen Ook bij Aedes is de ervaring dat ‘het toch vaak moeilijk is om bewoners te betrekken, juist bij dat formele overleg. Op het moment dat er specifiek iets speelt dan krijg je de mensen wel in de zaaltjes, maar als het eigenlijk allemaal goed loopt en je hebt je reguliere overleg dan is dat vaak lastig’ (K1). Het is voor corporaties van belang dat ze weten wat echt moet volgens de wettelijke regels en welke dingen ze ernaast kunnen doen. Hoe een corporatie daar invulling aan geeft is erg afhankelijk van de lokale context. ‘’Er zijn corporaties die eigenlijk helemaal geen overleg hebben. Niet omdat ze niet willen maar omdat ze geen huurdersorganisatie hebben. Je hebt er ook daar zijn op alle niveaus op complexen, in wijken en buurt, en op corporatie organisaties actief. Dat heeft ook te maken met de benadering van corporatie s(K1).’’ Bij Aedes herkennen ze het beeld dat fusies voor problemen kunnen zorgen in het functioneren van formele participatie doordat fuserende huurdersorganisaties niet samen willen werken. “Het is duidelijk twee richtingsverkeer. Natuurlijk is het mooi als je als corporatie mensen stimuleert en het ook enthousiasmeert. Het is ook een beetje aan huurdersorganisaties zelf om zich te organiseren. Maar het is aan de huurders de rechten op te eisen en om zich te organiseren en zich te melden bij de corporatie (K1).” “ De invloed die je aan huurders geeft kent natuurlijk ook grenzen. Vanuit onze invalshoek, kun je zeggen, je kan niet je bedrijfsvoering uit handen geven. Inspraak en participatie prima, maar de beslissingsbevoegdheid ligt bij de onderneming: de corporatie(K1).” Oplossingen De uitgangspunten uit de corporatiewereld worden in het gesprek met Aedes bevestigd als het gaat om de focus op het gebied van participatie. “Wat ontzettend belangrijk is dat je bewoners serieus neemt. Wat je vroeger veel meer zag: Ja we moeten overleggen omdat het moet, maar eigenlijk voelen we daar niets bij. Bij corporaties is dat langzamerhand veel meer omgedraaid en is men zich gaan richten op de voordelen dei je als corporatie hebt als mensen zich betrokken voelen en als je mensen kan consulteren (K1).” Waar een corporatie niet omheen kan zijn die wettelijke verplichtingen. “Ik zie problemen om die ‘leuke vluchtige dingen’ in te passen in de benodigde structuur van de wet. Je hebt enerzijds die formele structuur en anderzijds wil je meer die bewoners op een andere manier bij je werk betrekken.” Ook bij Aedes is het een bekend probleem dat corporaties vaak met ‘dezelfde type mensen’ aan tafel zitten. ‘Je ziet dat veel corporaties iets hebben van, ik wil niet altijd met diezelfde mensen praten. Ik wil een zo groot mogelijke dwarsdoorsnede van die bewoners, ik wil werkelijk weten wat er speelt bij mijn huurders (K1).’ Aedes staat er dan ook achter dat corporaties op zoek gaan naar nieuwe vormen, mits ze het bestaande formele kader maar niet uit het oog verliezen.
94
“Openheid is belangrijk, als je naast je huurdersorganisaties naar informeel kijkt betrek je huurdersorganisatie daar dan zoveel mogelijk bij. Dan hou je de lijnen open en gebeurt het niet achter iemand rug om. Vaak is het gewoon een kwestie van goed communiceren, open zijn (K3).” “Er wordt wel gezegd mensen willen dat niet meer, dat is niet helemaal zo, mensen willen zich niet meer zo lang aan dingen verbinden. Mensen willen meedoen aan korte acties. Een ander aspect is, dat het niet zozeer gaat dat het leuk moet, zijn, het moet nuttig zijn het moet iets opleveren voor mensen. Ik ga bij iedereen ideeën ophalen, dan is dat leuk, maar als je er niet mee doet. Als je dan terug komt en de mensen hebben niks meer gehoord dan zijn ze de volgende keer niet meer enthousiast. Je moet terugkoppelen, laten zien wat je er mee doet en mensen er nog eens bijhalen, is dit nu wat je bedoelt (K3)?” 5.6.4 De toekomst Het toekomstscenario zoals dat door een aantal corporatiemedewerkers werd geschetst (zonder formele participatie) zien de koepels niet zo snel gebeuren. ‘’Er zal weinig reden zijn om het om af te schaffen zeker als ik zie hoe de politiek daar in zit, de neiging is eigenlijk altijd om meer regels te maken. De behoefte aan controle is groot en daarom worden er alleen maar meer regels verzonnen. Van mij mag het huidige systeem blijven, van mij hoeft het ook niet weg maar je moet niet alles dood regelen (K1).” De gesignaleerde trend in het denken over ‘eigen kracht’ en meer initiatief bij de bewoner komt in de gesprekken met de koepels sterk naar voren. De SEV hierover: “ Waar corporaties nu heel erg mee bezig zijn is, hoe kan je nou bewoners meer zelf laten doen, en hoe kun je een professional daarin een ondersteunende rol geven? Dat is ook nog een hele kunst hoe dat dan moet. De professional is iemand die dient als aanspreekpunt en zichtbaar is in de wijk. Hij/zij moet meebewegen met initiatieven van bewoners en daar op in kunnen springen. Geen lange procedures en afstemmingsprocessen meer maar slagvaardig handelen. Meer actie in de wijk (K3).” Ook bij de koepels is er de verwachting dat de sterke ontwikkeling van informele participatie zich zal voortzetten. Zekere naarmate meer corporaties daarmee bezig zijn en onderling ervaringen delen. Volgens Aedes zal er op korte termijn weinig aan de wet veranderen. Ook de Woonbond heeft slechts behoefte aan een aantal kleine wijzigingen van de wet. “Gezien het aantal klachten over de wet leeft er het gevoel dat er ook weinig hoeft te veranderen” (K1).
5.7
Conclusie
In dit hoofdstuk zijn een aantal empirische deelvragen van antwoorden voorzien. Er is aan bod gekomen welke formele en informele vormen van participatie in de corporatiesector aan de orde zijn. Heb je het over formele participatie, dan heb je het automatisch over verschillende ‘niveaus’ binnen een corporatie. De meervoudigheid zit hem erin dat op al die niveaus een andere dialoog vereist is en dat elk niveau andere competenties vraagt van huurders en professionals die betrokken zijn.
95
Daarnaast is er sprake van een paradox. Aan de ene kant is er het besef dat formele participatie waardevol en nodig is. De koepels zien zelfs weinig aanleiding om de wet aan te passen. Tegelijkertijd is er veel onvrede over het functioneren van formele participatie in de sector. Er zit een wrange bijsmaak aan de vaak cynische toon. Doordat de formele participatie niet goed functioneert zijn corporaties geneigd het minder serieus te nemen. Daarnaast zijn er grote verschillen tussen corporaties en zelfs binnen corporaties. Dat verschil valt te reduceren tot een kernvraag: hoe belangrijk vind je participatie eigenlijk als corporatie? Wel blijkt er behoefte te zijn aan verandering van de formele participatie maar dat is in de praktijk lastig. “Het is een oude schoen die je niet zomaar weg moet gooien (C3).” De zoektocht naar ‘nieuwe schoenen’ blijkt lastig en daardoor worden de oude schoenen voortdurend opgelapt, maar een structurele oplossing is dat niet. Van de onderzochte corporaties is er slechts één die daadwerkelijk de bestaande formele structuur heeft aangepast. De bestaande structuur lijkt verstarrend te werken en staat in een aantal gevallen een goede dialoog in de weg. De nieuwe vormen kunnen gezien worden als een plan B, omdat plan A niet meer blijkt te werken. “ Het feit dat er iets is, kun je het dan afvinken? Het is een lege huls, een toneelstuk, een rituele dans (C13).” Uit het onderzoek blijkt verder dat er een rijk palet aan informele vormen van participatie is ontstaan. Het blijft alleen een uitdaging om het vernieuwende karakter hiervan te behouden. Door het vast te leggen of te structuren dreigt het gevaar dat innovatieve projecten geen kans meer krijgen. Kijken we naar de oplossingsrichtingen dan hebben (de meeste corporaties) op dit moment geen (structurele) directe relatie tussen formeel en informeel en bestaan ze grotendeels naast elkaar. De spanningen tussen beiden blijken mee te vallen, mits de relatie met de formele huurdersorganisatie niet vertroebeld is en er goed gecommuniceerd wordt. Gevangen in een vicieuze cirkel De bestaande kaders kraken het meest door het (vertegenwoordigende) karakter van de huurdersorganisaties zoals dat in de wet is beschreven. Dit principe rijmt niet meer met de huidige netwerkmaatschappij. Het verplichte contact met de achterban blijkt in de meeste gevallen moeizaam van de grond te komen. Wat resulteert is een beperkte groep huurders die de feitelijke zeggenschap krijgt. Kortom: de formele participatie lijkt gevangen te zitten in een vicieuze cirkel. Het ambivalente karakter van formele participatie gaat gepaard met hoge verwachtingen en eisen. Meepratende huurders moeten representatief en deskundig zijn. Dat is een moeizame combinatie: doorgaans zijn degene die heel deskundig zijn niet representatief en omgekeerd. Het huurdersbestand van de gemiddelde corporatie is bovendien erg diffuus. Dit maakt dat er sprake is van een paradox, en wel door de samenkomst van twee tegengestelde bewegingen. In hoofdstuk twee is gebleken dat de samenleving is veranderd en dat het animo voor deelname aan formele participatie beperkt is. Daar staat tegenover dat de institutionele complexiteit in de corporatiesector alleen nog maar is toegenomen. Deze tegengestelde beweging maakt dat er minder mensen zijn die geïnteresseerd zijn, en
96
dat er bovendien hogere eisen moeten worden gesteld aan de mensen die wel mee willen doen. Door het afbrokkelende animo voor formele participatie lijkt de vijver waaruit corporaties kunnen vissen dus kleiner geworden. Bovendien zijn er aanvullende eisen gekomen voor de ‘vissen’ waar ze naar op zoek zijn. Hoe dan uit die cirkel te komen? Hoewel het onderwerp participatie hoog op de agenda staat volstaan de meeste corporaties in een risicoloze aanpak. Op papier staan overal de bewoners centraal maar in de praktijk ligt dat anders. De sociale werkelijkheid over participatie is in de beleidstaal anders dan in de praktijk. Om aan de sluiten bij de respondenten:” het moet allemaal volgens de regels maar de praktijk is anders (C8)”. Wat overblijft zijn veel bezwaren en argumenten waarom het niet werkt. Er zijn alleen oude mannen, huurders hebben de kennis niet en het is lastig om mensen te vinden. Bovendien, als u dit hoofdstuk terug leest dan valt het op dat het name over de huurder gaat. Corporaties praten niet graag over hun eigen fouten. Daarbij doet zich nog een andere paradox voor. De sector ziet een toekomst voor zich met veel burgerinitiatieven, maar het blijkt dat er weinig corporaties zijn die daar daadwerkelijk ervaring mee hebben. Het daadwerkelijk aan de voorkant invloed geven en het ‘loslaten’ blijft nog een grote uitdaging. Tot slot kunnen we tot de conclusie komen dat het panacee niet bestaat. Participatie is te veelvormig, draait om interacties op mens niveau en daar komen altijd problemen bij kijken. De eerste stap is het erkennen van deze problemen en de nog steeds overheersende top-‐ down benadering van de corporatie. Als je overtuigd bent van participatie zul je je daar ook naar moeten gedragen, participatie betekent interactie en interactie komt van twee kanten. Zender en ontvanger moeten in dialoog zijn en het moet niet slechts bij zenden blijven.
97
[6] Uitstapjes bij maatschappelijke ondernemers Om een volledig beeld te krijgen van zeggenschap en participatie is er een kort uitstapje gemaakt in dit onderzoek naar drie andere organisaties binnen de derde sector, te weten een zorg-‐ welzijn-‐ en onderwijsinstelling. Er is nog weinig vergelijkend onderzoek gedaan tussen deze sectoren en de uitstapjes zijn met name bedoeld als potentiële leerervaring. De gekozen instellingen uit andere sectoren hebben een vergelijkbaar systeem van wettelijke verplichte formele participatie. Daarom is het de moeite waard om te kijken of ze in het onderwijs of in de zorg wellicht een mooie oplossing hebben voor de problemen die spelen bij corporaties. Of dat zo is zal blijken in dit hoofdstuk. In de conclusie zal de vergelijking met de corporatiesector getrokken worden. De sectoren zorg & welzijn worden deels gezamenlijk besproken omdat ze veel overeenkomsten hebben qua wetten en regels.
6.1
Zorg & Welzijn
Participatie van cliënten staat in de zorg-‐ en welzijnssector nadrukkelijk op de agenda. In de zorg is er geruime ervaring met formele participatie maar vanaf 1996 is de wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (WMCZ) ook van toepassing op de welzijnsinstellingen. De eerlijkheid gebied te zeggen dat formele participatie daar tot nu toe nog beperkt van de grond gekomen. Er zijn een tweetal ontwikkelingen te onderscheiden die hebben bijgedragen aan de toegenomen participatiemogelijkheden. In het algemeen geldt dat mensen in toenemende mate zeggenschap over het eigen leven willen en dus ook over de zorg en ondersteuning die zij ontvangen en de rol die daarin voor hen is weggelegd. Daarnaast is er de ontwikkeling van aanbodgestuurd werken naar vraaggestuurd werken: de patiënt wordt steeds meer een klant die zijn of haar wensen en eisen naar voren kan brengen (van der Kraan & Meurs, 2007). “Een cliëntenraad die goed functioneert vindt zijn basis bij cliënten die zeggenschap hebben, regie hebben over eigen leven, zelfredzaam zijn en zelf kunnen bepalen welke zorg ze willen (Z1).” 6.1.1 De zorgsector In de zorg zijn vergelijkbare formele participatievormen zichtbaar als in de corporatiesector. Alleen is hier geen sprake van huurdersparticipatie maar wordt er gesproken van cliëntenparticipatie. De cliëntenparticipatie krijgt van oudsher vorm in cliëntenraden. Deze vorm functioneerde lange tijd naar behoren, met name in de grotere zorginstellingen. Uit de interviews blijkt de cliëntenraad met name een formeel instrument te zijn om de mening en de wensen van cliënten te overleggen met het bestuur. Maar inmiddels zijn deze cliëntenraden aan slijtage onderhevig. “We lopen aan tegen bemensingsproblemen, legitimiteitsproblemen, het contact met de achterban. Je ziet een grote verschuiving, cliëntenraden zijn ontstaan in grote instellingen die nu aan het verdwijnen zijn. Zorg wordt steeds meer thuis verleend, mensen blijven langer thuis wonen, het aantal plaatsen in verzorgingstehuizen is afgenomen. Heel de gedachte van zorg is veranderd en dus het is nodig om de zeggenschap daarop aan te passen (Z1).” Deze slijtage is mede tot stand gekomen door de hierboven geschetste veranderende opvatting van zorg. De zorg-‐ of hulpverlener weet niet langer alleen wat goed is voor de
98
cliënt. De patiënt is veranderd in een cliënt en dit perspectief speelt ook een belangrijke rol in het functioneren van de cliëntenparticipatie. Daarnaast speelt de decentralisering en de individualisering van de zorg hierin ook een belangrijke rol. We kunnen dus concluderen dat er ook in de zorg behoefte is aan nieuwe vormen van participatie. 6.1.2 De welzijnssector Cliëntenraden in de welzijnssector zijn pas vanaf 1996 geïntroduceerd en ze komen nogal moeizaam van de grond. Dat is opmerkelijk omdat het in het welzijn juist draait om het stimuleren van zelfredzaamheid en de mondigheid van burgers. Uit een empirisch onderzoek van Hoijtink en Tonkens (2007) komen een aantal duidelijke argumenten naar voren waarom welzijnsinstellingen participatie serieus dienen te nemen. -‐ Het is een fundamenteel recht van de burger om zich uit te spreken over het beleid; -‐ Een cliëntenraad is goed voor het imago van de instelling; -‐ Het kan fungeren als een effectieve informatiebron waardoor je beter kunt reageren op de vraag van cliënten; -‐ Het komt tegemoet aan de wens om de welzijnsinstelling minder eenzijdig te laten verantwoorden; -‐ Cliëntraadsleden worden gezien als een potentiële bondgenoot tegen de lokale overheid. Argumenten te over, maar uit het onderzoek van Hoijtink en Tonkens blijkt ook dat deze argumenten gepaard gaan met evenzoveel tegenargumenten. De verwachtingen zijn niet erg hoog en dat heeft te maken met de onzekerheden van de welzijnssector. Het is de vraag of een welzijnsinstelling opereert op een markt met zelfbewuste klanten of als een professionele instelling voor hulpbehoevende burgers ‘(Hoijtink, Tonkens, 2007: 15). Deze vraag is nog steeds aan de orde van de dag. De laatste jaren is het actief burgerschap en de eigen verantwoordelijkheid van burgers aangemoedigd. Toch blijken welzijnsinstellingen vooral nog te werken als instellingen voor hulpbehoevende burgers (van der Lans & de boer, 2011). Er is echter ook een positievere verklaring voor het ontbreken van cliëntenraden. Veel zeggenschap is op een meer informele manier geregeld. Of dit werkt is echter erg afhankelijk van bereidwillige en competente professionals, managers en directeuren (Hoijtink en Tonkens, 2007). Een andere verklaring die ook in het interview naar voren kwam is de diversiteit van de branche en het ontbreken van langdurige relaties met cliënten (W1). Toch blijkt uit de interviews in de Zorg dat er in de thuiszorg en in het ziekenhuiswezen wel degelijk medezeggenschap van de grond komt terwijl ook daar een grote diversiteit is en langdurige relaties vaak ontbreken (Z1). 6.1.3 Het wettelijk kader Wat de overlegwet is voor de corporatiesector is de WMCZ voor de zorg-‐ en welzijnssector. De Wet Medezeggenschap Collectieve Zorg vormt de wettelijke basis voor collectieve zeggenschap. De wet verplicht instellingen tot het instellen van een cliëntenraad. De belangrijkste taak voor de cliëntenraden ligt in het behartigen van het algemeen belang van de cliënten. Om deze taak uit te kunnen voeren, hebben cliëntenraden een aantal rechten. Ze kennen het recht op informatie, het recht op overleg, het recht om te adviseren en het
99
recht op een bindende voordracht van een bestuurslid. Cliëntenraadsleden worden geacht te spreken namens een achterban. De WMCZ lijkt dus qua rechten en plichten in vele opzichten op de Overlegwet. De wet vormt een heldere set van regels maar daar blijken in de praktijk behoorlijk wat haken en ogen aan te zitten. 6.1.4 Knelpunten Uit evaluaties van de wet blijkt deze geen garantie te bieden voor effectieve zeggenschap. De wet functioneert niet optimaal en er spelen een aantal knelpunten die herkenbaar zijn voor de corporatiesector . Er is discrepantie tussen de kaders die de wet voorschrijft en de wijze waarop de instellingen en professionals) vorm willen geven aan de formele participatie van cliënten. Het is bovendien lastig om eenduidige uitspraken te presenteren over ‘de zorg’ of de welzijnssector omdat er sprake is van subsectoren waarin het erg verschilt hoe goed de WMCZ functioneert. In de zorg (met name de grote instellingen) bestaat een lange traditie van formele participatie en functioneert de wet naar behoren. In de welzijnssector, waar nog geen sprake was van cliëntenraden is er sprake van wisselend succes.
“Een directie heeft belang bij een goed functionerende cliëntenraad, dan heb je minder problemen met ‘de samenleving’. Dat wordt zeer gewaardeerd, ook al maakt de cliëntenraad het hen niet makkelijk. Ze behartigen het cliënten belang, daar hoort soms heel aardig zijn bij en soms is het op het scherpst van de snede (W1).” Belemmeringen effectieve medezeggenschap (van der Kraan & Meurs, 2007) -‐ De representativiteit en vormen van vertegenwoordiging; -‐ De aansluiting bij de functie en taken van de instelling van vormen van medezeggenschap; -‐ Aansluiting bij andere wetten waaraan zorg & welzijn moeten voldoen; -‐ De hybriditeit van zowel de aanbod-‐ als de vraagzijde van de zorg. Er zijn een aantal oorzaken die het functioneren van cliëntenraden belemmeren. In een instelling voor kortdurende zorg is het lastig een cliëntenraad in te stellen doordat de cliënt erg kort aan de instelling verbonden is. Uit de interviews blijkt dat daaraan ook positieve kanten zitten: “Het feit dat veel cliënten maar tijdelijk ‘cliënt’ zijn ervaar ik niet echt als een probleem. Door die wisselingen blijf je scherp. Als je cliënten hebt die heel lang zitten ga je een soort van blinde vlek creëren (W1).” Een ander punt van zorg in deze sectoren is dat cliënten vaak niet de capaciteiten hebben om te participeren in een cliëntenraad zoals bedoeld in de WMCZ. De reguliere vormen van cliëntenparticipatie blijken voor kwetsbare burgers en cliënten meestal niet geschikt. Kwetsbare mensen doen vanwege hun beperkingen zelden mee aan vormen van reguliere cliëntenraadpleging of inspraak. Ze zijn daarvoor te zwaar belast, hebben een laag uithoudingsvermogen of een geringe mobiliteit. Voor deze groep zijn de drempels hoger om hun stem te laten horen (Sok, et al. 2009).
100
Tot slot is er een financiële knelpunt, de kosten voor begeleiden van een cliëntenraad gaan af van het zorgbudget, dus het blijft een voortdurende afweging waar een instelling in investeert. In 2000 is er een eerste evaluatie van de WMCZ geweest. De hoofdconclusie van deze evaluatie was dat de WMCZ ertoe heeft bijgedragen dat in een aantal zorgsectoren zeggenschap een wettelijke basis heeft gekregen. Daarnaast stimuleert de wet instellingen die nog geen cliëntenraad hebben deze alsnog op te richten. De wet heeft de positie van cliënten van zorginstellingen ten opzichte van de directie versterkt (Hoogerwerf, Nievers & Scholten, 2004). In de evaluatie is geconstateerd dat aan de wettelijke vereisten grotendeels was voldaan, maar dat de feitelijke zeggenschap nog meer inhoud zou moeten gaan krijgen. Uit onderzoek naar het functioneren van cliëntenraden blijkt dat de cliëntenraden in de meeste sectoren nog bepaald geen vanzelfsprekende positie hebben verworven binnen de instellingen (Hoogerwerf, Nievers & Scholten, 2004). Uit de interviews in dit onderzoek blijkt ook dat cliëntenraden nog veel tijd en energie kwijt zijn met de randvoorwaarden van hun bestaan. Dit heeft met name betrekking op het in leven houden van de raad en het wijzen van bestuurders op hun informatieplicht. Het in leven houden van de formele organen blijkt dus lastig in zorg en welzijn. Er is sprake van een aantal knelpuntgroepen; net als in de corporatiesector zijn met name jongeren en allochtonen lastig de bereiken. “De concreetheid waar mensen graag mee bezig zijn ontbreekt in een cliëntenraad. Het is gemakkelijk om over concrete problemen van alledag te praten, ‘kinderen als tiener zijn lastig’ dan het te hebben over een ‘integrale benadering in de wijk’ (W1). Cliëntenraden functioneren niet goed, er zitten een stelletje oude bazen in die de boot gemist hebben. We moeten ons systeem aanpassen (Z1).” Cliënten fungeren volgens de wet als informatieverstrekkers en adviseurs, maar blijken in de praktijk nog verre van gelijkwaardige partners. ‘Een van de problemen is dat cliëntenraden vaak pas kunnen reageren als beleidsadviezen reeds zijn geschreven’. De zaken waarover ze zeggenschap hebben sluit bovendien niet aan bij de dagelijkse zaken die cliënten betekenisvol vinden (Abma, 2011: 31). “Wil je als organisatie echt de stem van de cliënt betrekken bij wat je doet dan moet je dat ook in het begin van het proces doen en niet alleen aan het eind als er al een plan ligt (Z2).” 6.1.5 Oplossingen “Een cliëntenraad is geen doel op zich, het is een middel om het aanbod beter aan te laten sluiten op de vraag. Veel alternatieven zijn vaak eenmalig, daarom is het altijd EN EN, zowel formeel als informeel. We kijken nu naar de mogelijkheden als een aanvulling op. We willen de cliëntenraden ook niet zo maar overboord gooien. Dat is een beetje lastig, je hebt wel een wet die een aantal bevoegdheden heeft. We moeten oppassen met het overboord gooien, we kijken vooral hoe nieuwe vormen de klassieke vorm kunnen versterken (Z1).”
101
Borging van het cliëntperspectief Om het cliëntperspectief in de instelling te waarborgen heeft zorginstelling Arkin een beleidsadviseur cliëntperspectief ingesteld. “Wil je als organisatie echt de stem van de cliënt betrekken bij wat je doet dan moet je dat ook in het begin van het proces doen en niet alleen aan het eind als er al een plan ligt (Z2).” De beleidsadviseur cliëntperspectief kijkt bij het opstellen van beleidsplannen voortdurend naar het cliëntperspectief. Zo wordt het bestuur continu geconfronteerd met vragen die een cliënt ook zou stellen. Het huidig functioneren van de formele participatie vraagt om alternatieven. Daar blijken er velen van te zijn. Er is een uitgebreide toolbox met methodieken, initiatieven, instrumenten en technieken beschikbaar. Uit onderzoek blijkt dat vormen van raadplegen hierin de boventoon voeren (Sok, et al. 2009). Uit de interviews komt een beeld naar voren waarin bestuurders het nog lastig vinden om cliënten daadwerkelijk te laten coproduceren.
Een belangrijke verklarende factor voor een succesvolle cliëntenraad lijkt het gebruik dat zij (durven!) maken van de wettelijke mogelijkheden die tot hun beschikking staan Hoogerwerf, Nievers & Scholten, 2004). Ook uit het interview met een welzijnsinstelling blijkt dat het inschakelen van een vertrouwenscommissie of het uiteindelijk naar de rechter stappen zijn vruchten af kan werpen. Het kan gezien worden als een wake up call voor bestuurders (W1). Casus: het vlindermodel Bij zorginstelling Arkin maakt zeggenschap deel uit van de driehoek: cliëntenperspectief, cliëntenparticipatie en cliëntenmedezeggenschap. De aanleiding voor het instellen van een nieuw model was dat de bestaande cliëntenraden nauwelijks toekwamen aan contacten met de achterban. Er werd gezocht naar een nieuw model en de bestaande raden werden samengevoegd tot een grote raad. Het nieuwe model is de boeken ingegaan als ‘het vlindermodel’. De nieuwe vorm van de cliëntenraad kan worden voorgesteld als een vlinder. Links de beleidsvleugel en rechts de praktijkvleugel. Een vlinder heeft beide vleugels nodig om te kunnen vliegen. Het lijfje van de vlinder is de plek waar (de noodzakelijke) uitwisseling tussen de beide vleugels plaatsvind. De cliëntenraad is in het nieuwe model opgesplitst in twee ‘vleugels’: een beleidsvleugel en een praktijkvleugel. Beide vleugels zijn gelijkwaardig: niemand heeft zeggenschap over de ander. De beleidsvleugel voert het overleg met het bestuur en kan adviesaanvragen afhandelen mits er een kopie naar de praktijkvleugel gaat. In de praktijkvleugel gaan de cliëntenraadsleden op bezoek op locaties van de instellingen om in contact te blijven met de cliënten op de afdelingen. Leden van de praktijkvleugel hebben het mandaat ‘ongevraagde adviezen’ te schrijven, dit in tegenstelling tot schriftelijke adviesaanvragen die de organisatie zelf neerlegt bij de cliëntenraad. De nieuwe vorm sluit beter aan bij de praktijk van de cliëntenraad. Raadsleden worden in staat gesteld hun talenten beter te benutten. Er zijn raadsleden die graag vergaderen en abstract denken maar er zijn ook mensen die graag praktisch bezig zijn door in contact te treden met de achterban. Door een betere contact met de achterban word het cliëntperspectief beter gewaarborgd. Daarnaast blijft er door de beleidsvleugel altijd een stevige sparringpartner op beleidsniveau aanwezig. De voorzitter van de cliëntenraad was eerst een (drukke) vrijwilligersbaan. Uiteindelijk is deze vrijwilligersbaan omgezet in een betaalde baan. Arkin was de eerste instelling met een betaalde voorzitter. Een betaalde voorzitter kan zich niet alleen fulltime richten op het raadswerk, maar wordt ook door medewerkers van de instelling gezien als serieuze gesprekspartner.
102
“Het is met name de vraag, hoe kun je aansluiten bij de drijfveren van mensen, wat vinden zij belangrijk, waarom doen ze het. Dan kan participatie ook leuk worden. Anders verzand je in het vergadercircuit van mensen die de hele dag niets anders doen dan vergaderen. Dan dreigt het gevaar dat mensen niet luisteren. Mensen moeten leren luisteren. Wat dat betreft komt je ook op het niveau van het functioneren van een raad zelf. Hoe zorg je dat iedereen tot zijn recht laat komen ( Z1).”
6.1.6. Conclusie Het functioneren van participatie in de zorg en welzijnssector kent vergelijkbare problemen als de corporatiesector. Het blijkt bovendien alleen te werken als het ‘tussen de oren’ van het management, de medewerkers en de cliënten zit. De formele cliëntenraad blijkt in de huidige tijd nog slechts een van de vele vormen. Cliënten die zich serieus genomen voelen en worden aangemoedigd om hun mening te geven, zullen ook eerder bereid zijn aan formele participatie deel te nemen. Een belangrijke factor voor het slagen van participatie blijkt de overtuiging van de interne organisatie. “Doordat de raad van bestuur mee was is de rest van de organisatie ook meegegaan. Het is belangrijk om de tweedeling tussen jullie en wij weg te halen. Door die bruggen te slaan bereik je heel veel. Als je medezeggenschap in een organisatie goed wil organiseren moet je een raad van bestuur hebben die dat belangrijk vindt. Dat is niet iets wat je bottom up kan bereiken (Z2).”
6.2
Het onderwijs
De vraag van wie de onderwijsinstelling is, beantwoord je anders voor een basisschool dan voor een universiteit. Ook in het onderwijs is het besef doorgedrongen dat de horizontale maatschappelijke verantwoordelijkheid van belang is voor de dialoog met de maatschappij. In dit uitstapje zal het gaan over het Voortgezet Onderwijs omdat deze onderwijslaag het meest lijkt op de corporatiesector, het zijn vaak grote instellingen met koepels en er zijn wettelijke mogelijkheden tot inspraak. De laatste decennia is er een tendens waar te nemen waarin met name ouders van leerlingen meer zeggenschap toegekend krijgen. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is de Wet Medezeggenschap op Scholen (WMS). Trends in de zeggenschap zijn een logisch gevolg van de ontwikkelingen in de samenleving, ontwikkelingen binnen de scholen en ontwikkelingen in de omgeving van het onderwijs. De ontwikkeling van onderwijsinstellingen staat steeds meer in het teken van zelf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs en voor processen van kwaliteitsverbetering. Scholen zijn de laatste tien jaar gegroeid, ze zijn vaak gefuseerd en vallen onder grotere en professionelere besturen. Daarom is er een cultuur nodig waarin voortdurende reflectie en feedback vanzelfsprekend zijn. Deze feedback moet met name komen van de wensen en opinies van stakeholders. Van onderwijsinstellingen wordt in de nieuwe besturingsfilosofie verwacht dat zij zich tegenover deze stakeholders ook willen verantwoorden. Een van de belangrijkste veronderstellingen in het governancebeleid is dan ook dat er sprake is van een ‘betrokken omgeving’ die in staat is en bereid is zich een mening te vormen over de kwaliteit van de instelling, deze te uiten, en de mogelijkheden om die kwaliteit te beïnvloeden wil benutten (Ministerie van OCW, 2005, :6).
103
6.2.1 Het wettelijk kader De hierboven geschetste ontwikkelingen waren de aanleiding voor de vernieuwing van de medezeggenschapswet. De WMS is op 1 januari 2007 ingegaan en biedt kaders voor medezeggenschap voor scholen in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs. In deze vernieuwde wet liggen meer bevoegdheden voor de medezeggenschapsraad (MR) waardoor zij béter kunnen beslissen over de (toegenomen) belangen. Met de nieuwe wet is er een beter evenwicht gekomen tussen de zéggenschap van de kant van het bestuur en de médezeggenschap van de stakeholders (Projectgroep WMS, 2007). De WMS biedt ruimte om de inspraak op een manier in te richten die past bij de lokale situatie en de taakopvatting van de medezeggenschapsraden. De wet verplicht dat er medezeggenschapsraden worden opgericht (artikel 3. lid 1, WMS). Een schoolbestuur met meer dan één school dient daarnaast een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) in te stellen. Veel scholen kennen ook nog een leerlingenraad, een ouderraad, of andere raden met vergelijkbare namen. Het grote verschil is echter dat deze raden geen wettelijke bevoegdheden hebben, en de medezeggenschapsraden wel. Ouderraden en leerlingenraden hebben vooral als taak de medezeggenschapsraad te adviseren. Elk belangrijk besluit dat het bestuur wil nemen, moet worden voorgelegd aan de medezeggenschapsraad(MR). Daarnaast kan de MR ook ongevraagd advies geven aan het bestuur. Ook in het onderwijs heeft de MR de plicht de achterban te informeren. De MR geeft ook adviezen en beslist op sommige punten mee. De MR heeft adviesrecht en instemmingsrecht. De adviezen van de MR hoeven niet per definitie overgenomen te worden. Bij instemming kan het bestuur geen besluit nemen zonder instemming van de MR. Uit eerder onderzoek blijkt dat de structuur van de medezeggenschap van grote invloed is op de medezeggenschapsbereidheid en de medezeggenschapscultuur (Smit & Van Kuijk, 2004; Smit). De vernieuwde WMS is een goed instrument gebleken om deze structuur te beïnvloeden. Uit een evaluatie van de wet blijkt dat invoering van de WMS goed is verlopen. Dit is te verklaren doordat de wet tegemoet komt aan de ontwikkelingen in het onderwijs en de maatschappij. De nieuwe wet heeft ertoe geleid dat medezeggenschap weer op de agenda van de besturen is komen te staan. Ook is het een goed moment gebleken om de bestaande situatie in de eigen instelling tegen het licht te houden. ‘Het overleg tussen bestuur, management, (G)MR en achterban heeft zich op een groot aantal scholen ontwikkeld van een kabbelend beekje in een bruisende waterval’ (Smit, Elfering, 2007) 6.2.2 Knelpunten Bij de invoering van de WMS zijn met name knelpunten ervaren wat betreft de tijdsdruk waarbinnen de nieuwe wetgeving moest zijn doorgevoerd. Daarnaast was er ook binnen de organisaties weerstand tegen de verandering en vroeg het met name om een cultuurverandering voor sommige besturen. De houding van het bestuur en de cultuur van een school lijken in belangrijke mate te bepalen hoe de medezeggenschap functioneert. Dat is gelijk ook een zwak punt, de afhankelijkheid van de bereidheid van het bestuur is nog te groot. Daarnaast blijkt het erg afhankelijk van de school of ouders betrokken willen zijn in een MR. “Er zijn scholen die totaal niet bezig zijn met het maatschappelijk aspect, die zorgen
104
dat leerlingen zo snel mogelijk hun diploma halen. Dat is een gezamenlijke afspraak met die ouders, die krijgen het kind met diploma terug en dan gaan ze weer verder. Je ziet dat die scholen veel meer moeite hebben om de MR vol te krijgen(O1).” Op het gebied van invloed blijft de medezeggenschap nog vaak steken op informeren. Dit komt omdat zowel bestuur als MR het vaak druk hebben. Het gaat tenslotte om vrijwilligers die vaak een fulltime baan hebben. Terwijl het niet per se meer werk hoeft te kosten, als je mee hebt gedacht over wat er in het beleid komt hoef je je ook minder in te lezen. (O1). Wat ook nog een pijnpunt blijft is de terugkoppeling. Vaak mogen mensen wel inspraak hebben maar is het onduidelijk wat er mee gebeurt. “Terugkoppeling is een hele belangrijke. Terugkoppeling is pas geslaagd als beide partijen dat vinden (O1).” De dialoog Op een middelbare school gaat de rector met de leerlingen in gesprek over de begroting van de school, als opstapje naar een verdere dialoog. Door de leerlingen de dillema’s te laten zien waar een school mee kampt hoopt de rector de medeverantwoordelijkheid en betrokkenheid te vergroten. De rector gebruikt een economie les om met de leerlingen in gesprek te gaan. De leerlingen zijn kritisch over de keuzes van de school. Wat de rector betreft staat alles wat hij doet ter discussie, mits het kan in een serieus gesprek. Door het gesprek aan te gaan breng je elkaar op ideeën . Daardoor leren leerlingen en school elkaar en de feitelijke situatie beter waarderen. (O1)
6.2.3 Oplossingen “Wat betreft de horizontale verantwoording, je bent een maatschappelijk ondernemer, je moet het dan ook met je maatschappelijke omgeving regelen. Als je het eenzijdig maakt heb je er ook niks aan. Als je dat doet dan heb je de spelers ook eerder binnen je school. Probeer het losjes te regelen zodat je in contact komt met ouders en scholieren. Het informele gebruiken om het formele te versterken (O1).” Om de achterban beter bij de MR te betrekken is het zaak met name op informele wijze op zoek te gaan naar verbinding. “Een aanleiding om de stap van informeel naar formeel te maken is de eigen situatie. Wil je allochtone ouders betrekken? Sluit aan bij hun kind. Als je het gaat hebben over de doorstroom van de bovenbouw dat sluit niet aan (O1).” Vensters voor Verantwoording (VO-‐raad,2011) De VO-‐raad heeft het project ‘Vensters voor Verantwoording’ gestart om de regie van het debat over de kwaliteit van middelbare scholen weer in eigen handen te krijgen. Met deze vensters geven scholen inzicht in hun prestaties en gaan ze de dialoog aan met de maatschappij. Het is een digitaal systeem waarbij cijfermatige informatie over scholen voor voortgezet onderwijs, verzameld wordt in één systeem. De informatie wordt bewerkt en weergegeven in zogenaamde vensters. Het project biedt scholen een betrouwbare basis voor de dialoog met hun belanghebbenden. Onderwijsinstellingen laten via de ‘vensters zien hoe ze presteren op de twintig belangrijkste graadmeters van het onderwijs. Deze graadmeters zijn een set van gevalideerde indicatoren waarmee scholen zichzelf kunnen vergelijken met andere scholen. Er zijn verschillende ‘vensters’ (websites) waarop scholen de informatie voor verschillende doelgroepen en op verschillende niveaus kunnen ontsluiten. Zo is er het SchoolVenster (schoolprestaties op de eigen website), de BenchmarkVO (informatie op sectorniveau) het SchoolKompas (voor ouders en leerlingen) en het ManagementVenster (een managementinformatiesysteem). Inmiddels heeft 90 procent van de 105 scholen zich bij het project aangesloten.
6.3
Conclusie Met dit hoofdstuk is de deelvraag over de ervaringen met zeggenschap en participatie van andere maatschappelijke ondernemers beantwoord. Als we de andere sectoren vergelijken met de corporatiesector dan zijn daar een aantal overeenkomsten. Zo blijkt het ook in deze sectoren lastig om mensen te vinden. De verklaring hiervoor lijkt toch echt de vorm (vergaderen) en het langdurige karakter van formele participatie te zijn. Een verschil met de corporatiesector zijn de relaties. Corporaties denken vaak in termen van verhuureenheden. In zorg en welzijn is die relatie anders, de dialoog is veel directer en duidelijker en de belangen van de cliënt lijken op een hoger voetstuk te staan. Dit is mede te verklaren doordat de afhankelijkheid van de cliënt in de zorg groter is. Het hoeft niet zo te zijn dat corporaties de relatie met de huurder onderschatten, ze worden er alleen minder vaak mee geconfronteerd. Door de directe band in zorg en welzijn is er sprake van een voortdurende dialoog die versterkt word door de afhankelijkheid van de cliënt. Wat ook blijkt uit de sectoren is dat er ook hier een enorme verscheidenheid is binnen de sectoren. Een kleine thuiszorginstelling of een groot ziekenhuis zijn dan wel beide zorginstellingen maar hebben hele andere behoeften op het gebied van participatie. Hetzelfde geld voor het onderwijs. Een brede scholengemeenschap op het platteland of een stedelijk Gymnasium verschillen dusdanig in een aantal opzichten dat maatwerk op het gebied van participatie vereist is. Uit de best practices blijkt vooral dat het belangrijk is dat de interne organisatie participatie serieus neemt. Een medewerker cliëntperspectief kan daar een hulpmiddel bij zijn. De opsplitsing van een raad in twee takken (praktijk & beleid) kan ook net dat stapje zijn om praktische mensen over de streep te trekken en toch hun steentje bij te dragen. Kijken we op een hoger schaalniveau, namelijk dat van maatschappelijke organisaties in de derde sector, dan vallen een aantal dingen. Uit dit onderzoek blijkt eens te meer dat maatschappelijke organisaties zich realiseren dat om de legitimatie te vergroten ze wel moeten investeren in hun omgeving en de relatie met cliënten. Voor vrijwel alle organisaties geld dat ze hoge ambities hebben maar dat het vaak misloopt in de weerbarstige praktijk. De legitimiteit van maatschappelijke organisaties blijft zo op papier wel goed maar vraagt in de praktijk nog veel aandacht. De voorlopende maatschappelijke organisaties blijken in staat door een goede dialoog en samenwerking met cliënten te werken aan een maatschappelijke opdracht . Tegenover die maatschappelijke opdracht staan echter ook nog andere waarden, een maatschappelijke organisatie dient ook te overleven. Het blijft een voortdurende zoektocht tussen het aangaan van de dialoog en het geven van invloed en het sturen en beheersen van de organisatie. Dit vraagt voor veel maatschappelijke organisaties om een andere inrichting van de bedrijfsvoering. Maar daarvoor is lef en durf nodig, en het vraagt enige afstand van vaak leidende principes als sturing en beheersbaarheid.
106
[7] Zeggenschap in zicht? In dit hoofdstuk zal een antwoord worden geformuleerd op de hoofdvraag van dit onderzoek: Op welke wijze kunnen formele en informele vormen van participatie worden verbonden en ingepast in de bestaande kaders van woningcorporaties?. Het antwoord zal worden geformuleerd in termen van verbindingen. Conclusie 1: Van inspraak naar invloed? Het repertoire aan participatievormen is de laatste jaren toegenomen maar de invloed van de huurder is beperkt gebleven. Kijken we terug naar de drie generaties van participatie dan zien we dat ze een aanvulling vormen op elkaar. Leggen we de participatieladder van Arnstein er denkbeeldig naast dan kunnen we stellen dat het op het niveau van inspraak vaak blijkt steken op informeren, raadplegen en adviseren. Als er daadwerkelijk sprake is van interactieve beleidsvorming dan komt coproductie en meebeslissen ook voor. In de praktijk blijkt de formele participatie nog vooral te functioneren op basis van inspraak want aan coproduceren en laten meebeslissen van huurders komen nog weinig corporaties (structureel) toe. De ontwikkelingen laten ook zien dat ondanks de toegenomen informele vormen en generaties van participatie de dialoog nog steeds niet optimaal is. Dit valt te verklaren doordat de innovaties van de afgelopen jaren beperkt zijn gebleven tot de civiele en de klantrelatie met de huurders. Er is echter behoefte aan nieuwe formele vormen van participatie die kunnen voorzien in de behoefte om daadwerkelijk met huurders te interacteren en ze ook echt invloed te geven. Daarin schieten de huidige formele en informele vormen nog tekort. Dit alles valt te plaatsen in een veranderende geschiedenis met een hernieuwde positie voor corporaties en ook een hernieuwde burgerschapsopvatting. Burgers mogen tegenwoordig overal iets van vinden en als de burger daadwerkelijk ‘aan zet’ is hoort daar vanzelfsprekend ook macht bij. Dit is waar de participatie achterblijft. Kort gezegd wordt er in de huidige vormen van participatie nog weinig daadwerkelijke verantwoordelijkheid en macht bij de huurder neergelegd. In dit onderzoek kwam het concreet naar voren door problemen met het geven van mandaten. In de praktijk bleek dit lastig om mandaten te verlenen aan zowel huurders als professionals (lager in de organisatie) omdat corporaties nog vaak redeneren vanuit regels ( ‘gelijkheidsprincipe’ gaat boven ‘de context’). Er is weinig ruimte voor professionals om, situationeel, en dus normatief te handelen. Conclusie 2: Participatie als instrument In het hoofdstuk 3 is er vanuit wetenschappelijk perspectief een instrumentele en een interactionistische benadering van participatie onderscheiden in navolging van Tops & Hendriks (2001). Uit het onderzoek blijkt dat de interactionistische benadering in de praktijk nog een ondergeschoven kindje is. De instrumentele benadering is overheersend. Door het ontbreken van duidelijke uitgangspunten en motieven blijft participatie vooral een middel, terwijl het in de interactionistische theorie ook een doel in zichzelf is. Deze intrinsieke waarde van de interactionistische benadering, waarin ook een aantal democratische waarden besloten liggen is in de praktijk niet erg aanwezig.
107
Aan de ene kant is er ‘de opdracht’ voor corporaties om democratisch te zijn, maar aan de andere kant blijkt er weinig vertrouwen in de wijsheid van deze democratische besluiten van de huurder. Dit gebrek aan vertrouwen komt voort uit de beperkte groep huurders die betrokken is bij formele participatie. Daarbij kunnen we ons de vraag stellen, komt participatie voldoende tegemoet aan de democratiebeginselen(Michels & de Graaf, 2010) zoals ze zijn beschreven in hoofdstuk 3. -‐ Zeggenschap in besluitvorming (invloed); uit de eerste conclusie blijkt dat de ontwikkeling van inspraak naar invloed nog volop gaande is. Als we kijken naar daadwerkelijke invloed voor huurders dan is er met name sprake van invloed aan het einde van het participatieproces. In de meeste gevallen is er dus wel invloed, maar door het moment waarop valt het eerder in de categorie schijninvloed. Wel is er het besef en de overtuiging bij de corporaties dat dit anders moet maar het blijkt in de praktijk lastig om dit te organiseren. -‐ Een stem in het beleidsproces (insluiting); de insluiting van huurders is nog erg mager, het lukt nog onvoldoende om individuele huurders een stem te geven in de formele participatie. Alle huurders zijn in principe gelijk maar toch zijn het de ‘beroepsbewoners’ die een overheersende stem lijken te hebben. -‐ Meer democratische vaardigheden en betrokkenheid; dit kan een motief zijn voor huurders om deel te nemen aan participatieprocessen. Het verdient aanbeveling te kijken naar mogelijkheden om op basis van dit motief werkloze huurders een uitdagend perspectief te bieden op weg naar een nieuwe uitdaging. Uit de zorgsector blijkt dat dit kan werken. -‐ Rationele beslissingen op basis van uitwisseling van argumenten (deliberatie); dit is een belangrijke functie van formele participatie. Bij de meeste corporaties uit dit onderzoek is er sprake van een duidelijke uitwisseling. Wel blijft het oppassen dat de uitwisseling van argumenten niet eenzijdig wordt. De terugkoppeling en toelichting waarom er voor bepaalde beslissingen is gekozen blijft een aandachtspunt. -‐ Vergroot de legitimiteit van beslissingen (legitimiteit). Dit beginsel wordt omarmd door de corporaties. Een gevaar dat hier dreigt is dat er door de instrumentele opvatting sprake kan zijn van schijnlegitimiteit, daarin passen redeneringen als: ‘we hebben participatie ingezet’ en dus is deze beslissing legitiem. Conclusie 3: Een mix van motieven De uit de theorie opgehaalde motieven voor participatie: de roep om democratie, het verkleinen van de kloof, effectiever beleid door draagvlak, meer kwaliteit, meer betrokkenheid en het organiseren van weerstand zijn allemaal in meer of mindere mate aanwezig bij de onderzochte corporaties. De reden, of het motief om de formele participatie in de huidige vorm te organiseren lijkt bij de meeste corporaties echter een andere. Namelijk, omdat het moet van de wet. Een respondent verwoordde het mooi: ‘ben ik als corporatie bezig om huurders het gevoel te geven dat ze serieus genomen worden of neem ik ze echt serieus’? Kijken we terug naar de motieven van corporaties uit paragraaf 3.1 dan blijken met name het ‘draagvlak’ en het ‘kwaliteits’ motief aanwezig. De overtuiging dat beleid beter wordt door de inhoudelijke input van huurders is er wel. Het democratisch motief ontbreekt echter, er lijkt onvoldoende besef aanwezig bij corporatiemedewerkers dat participatie bij kan
108
dragen aan democratisering. Democratie blijkt eerder een randvoorwaarde. “Democratie is iets waar je aan moet voldoen. Democratie mag dan de doelstellingen formuleren, daarna moet er bestuurd worden en aan het eind mag de democratie om verantwoording vragen. Maar je moet haar niet te veel in het hele proces opnemen. (Van Gunsteren, 2008b) Het motief ‘het sterker organiseren van weerstand’ is beperkt aanwezig in de praktijk. Een aantal corporaties uit het onderzoek lijkt het wel prima te vinden dat ze vrij hun gang kunnen gaan, het is natuurlijk ook makkelijk( zeker in deze tijden van bezuinigingen) als huurders weinig tegengas bieden. Het is een lastige stap om een groep huurders binnen te halen die ieder voorstel wat je doet neersabelt. Uit de voorlopende corporaties blijkt dat een corporatie die de motieven op een rijtje heeft en daar ook naar handelt daarmee de geloofwaardigheid van optreden en daarmee (op langere termijn) de legitimiteit van de corporatie versterkt. Kijken we naar de motieven van de huurder dan kan daar een belangrijk motief aan toegevoegd worden. Uit zowel interviews als observaties blijkt dat volgens corporatiemedewerkers reputatie en status een belangrijk motief is voor huurders om deel te nemen. Huurdersvertegenwoordigers zijn vaak ‘trots’ op hun functie en dragen dat ook uit in de wijk. Ze voelen zich in de ogen van de corporatiemedewerkers machtig doordat buurtbewoners naar hen toe komen met problemen en omdat ze aan tafel zitten met hooggeplaatste functionarissen binnen de corporatie. Dat machtsgevoel blijkt ook uit de spanning tussen formeel en informeel. Het behouden van de macht is erg belangrijk voor sommige formele huurdersorganisaties. Ze bewaken hun ‘territorium’ en zijn niet altijd bereid om de macht zomaar af te staan: zij zijn ten slotte de officiële vertegenwoordigers. Conclusie 4: Besmette beeldvorming De beeldvorming over formele participatie is vrij cynisch en negatief te noemen. Dit opgeteld bij de realiteit maakt dat er een beeld is ontstaan waardoor formele participatie in de huidige vorm bij voorbaat al niet meer werkt: het geloof is verdwenen. Daarom is er een verandering nodig die gericht is op een breuk met de bestaande beeldvorming. Het stoffige imago achtervolgt de formele participatie. Om te kijken naar een oplossing is het belangrijk even los te denken van deze beeldvorming en terug te keren naar de kern. Op basis van welke motieven ben je bezig met formele participatie. En daaruit volgt: wat is ook alweer de taakopvatting en functie van een bewonerscommissie of huurdersorganisatie? Deze basis is nu ondergesneeuwd door de terechte en cynische constatering dat het vooral oude witte mannen zijn die participeren. Op basis van de verschillende niveaus waarop formele participatie zich afspeelt zijn er ook verschillen in de competenties die worden gevraagd van huurders die participeren. Wil je iets aan het imago van formele participatie doen, dan betekent dat voor corporaties in de meeste gevallen het gesprek aangaan met de bestaande huurdersorganisatie. En dat is een volgend probleem, want het gesprek aangaan kan in dit geval twee dingen betekenen: het bevestigen en erkennen van de waarde van het formele of de confrontatie met het bestaande aangaan. Toch blijkt uit het onderzoek dat er een aantal meer natuurlijke momenten zijn om de bestaande structuren aan te passen. Denk hierbij aan fusies of reorganisaties maar ook aan
109
een conflict. Dit zijn momenten die het eenvoudiger maken wijzigingen aan te brengen in de bestaande structuur. Conclusie 5: het informele wint terrein maar het formele blijft bestaan Een eerder citaat uit het theoretische deel van dit onderzoek slaat de spijker op zijn kop wat de waargenomen praktijk: ‘Wat blijft, is het primaat van het informele, wat komt, is een duidelijkere vaststelling van de gebieden en situaties die een formeel karakter moeten houden’ (SCP, 2004: 63). Hoewel de tevredenheid over de formele participatie niet hoog is blijkt een meerderheid van de corporaties het er over eens te zijn dat het niet zal verdwijnen. Dit komt overeen met de geluiden uit de andere sectoren De waarde van government binnen governance mag niet onderschat worden. Er zijn nu eenmaal verticale structuren nodig om de dialoog een zekere continuïteit mee te geven. Met name de langdurige inzet van betrokken bewoners verdient waardering. Er zijn wel alternatieven te bedenken voor formele participatie maar er zal altijd behoefte blijven bestaan aan structuur op beleidsniveau om de continuïteit en de dialoog in goede banen te leiden. Het voornaamste risico van het afschaffen van de formele structuur is het gebrek aan continuïteit. Als je als corporatie alleen nog maar themabijeenkomsten en markten gaat organiseren is er veel eerder de verleiding te gaan ‘shoppen’ naar uitkomsten die goed uitkomen. Een formele huurdersorganisatie kan na een aantal jaren beter vergelijkingen trekken en inschatten hoe de corporatie er echt voor staat. Het is een bevestiging van de conclusies over government en governance. Het is een bevestiging van de constatering van Hendriks en Drosterij (2010) dat de waarde van government in horizontale vormen niet mag worden onderschat. Uit de interviews en observaties blijkt overigens dat corporaties nog niet altijd goed hebben nagedacht over de implicaties van het inzetten van informele participatie. Het blijven vaak eenmalige initiatieven met een experimenteel karakter. Het is tot nu toe vaak nog onvoldoende uitgedacht hoe de uitkomsten van het informele passen binnen de bestaande kaders. Uit de empirie blijkt dat veel corporatiemedewerkers een toekomst zien met veel informele participatie, en meer specifiek met derde generatie burgerinitiatieven. Het initiatief komt dan vanuit de burger, dat vraagt om een andere manier van denken en doen van de corporatie. De logica van de burger moet hierin centraal staan en niet het beleid van de corporatie. De rol van de corporatie is te ontdekken en te faciliteren door daar waar in de wijk bijzondere initiatieven plaatsvinden de vraag te stellen: ‘Heeft de bewoner daar hulp bij nodig?’. De manier waarop die hulp wordt geboden is mede bepalend voor het succes: denk daarbij aan het spreekwoordelijke tegeltje dat is opgenomen in deze scriptie: ‘wat u niet wilt dat u geschiedt…’
110
7.1
Verbinding verbroken?
In deze paragraaf zal aan de orde komen waarom de verbinding uit de hoofdvraag van dit onderzoek in de praktijk vaak moeizaam van de grond komt of niet aan de orde is. Er zijn een aantal oorzaken en verklaringen voor het moeizaam functioneren van participatie. Kloof tussen beleid-‐praktijk Het verschil tussen de papieren werkelijkheid en de praktijk wordt in dit onderzoek duidelijk zichtbaar. Uit de empirie blijkt dat er discrepantie bestaat tussen de mooie woorden over participatie op papier en de platte alledaagse werkelijkheid van de praktijk. De praktijk laat een platte werkelijkheid zien waarbij de mooie woorden en regels uit beleid en wet al snel naar de achtergrond worden verdrongen door problemen en de waan van de dag. Uit de praktijk komt met name de haperende formele organen en de marginale invloed voor een grote groep huurders naar voren. Bovendien blijkt dat ‘mooie woorden’ soms zelfs ontbreken. Bij een aantal corporaties is er geen gedegen beleid dat ten grondslag ligt aan de participatiestrategie van de corporaties. Het ontbreekt bij veel corporaties nog aan een duidelijke visie op participatie waarin op een heldere manier de achterliggende motieven en doelen uiteen worden gezet. Bij de meeste voorlopers is dit wel het geval in dit werpt zijn vruchten af. Op dit moment is de logica van de beleidswereld vaak leidend en wordt er top-‐down beleid gemaakt dat niet overeenkomt met de dagelijkse praktijk. Dit leidt ertoe dat het beleid in veel gevallen de werkvloer niet bereikt. Een bijkomstige factor is de hybride setting waarin corporatieprofessionals opereren. Dit maakt dat professionals in de praktijk niet altijd volgens ‘het beleid’ kunnen handelen omdat dat beleid kan worden achterhaald door de complexiteit en snelheid die wordt gevraagd van een praktische situatie in de wijk. Uit de interviews en observaties van professionals die met de voeten in de wijk staan blijkt dat ze vaak niet vanuit een beleidsplan redeneren maar meer vanuit ervaring en gevoel, ‘wat is er nodig voor de bewoner’. Terwijl in het beleid wordt geredeneerd vanuit de overlegwet met bijbehorende regels. De beschreven kloof is terug te voeren op de in de theorie beschreven spanningen tussen systeem en leefwereld. Het is te verklaren doordat de systeemwereld zich minder makkelijk aanpast aan maatschappelijke veranderingen dan de leefwereld. Een gebrek aan gedeelde betekenis De manier waarop zeggenschap in de huidige samenleving functioneert is voor ‘government’ achtige instituties als corporaties, en voor de (eveneens vaak oude) formele ‘vertegenwoordigers’ een nog weinig begrepen ‘speelveld’. De in een netwerksamenleving succesvolle interactiepatronen worden op lagere niveaus in de organisatie, dichter bij de leefwereld, beter begrepen en beter toegepast dan op de hogere niveaus. Dit komt tot uiting in het onderzoek doordat er onder corporatiemedewerkers verschillende definities bestaan van participatie en aangrenzende begrippen. Een huismeester geeft over het algemeen een andere betekenis aan participatie dan een corporatiedirecteur. En waar de ene corporatiemedewerker bij informele participatie denkt aan projectjes in de wijk
111
vallen er bij de andere corporatiemedewerker ook de alternatieve formele vormen onder. Voor invloed geld hetzelfde, is dat nu de invloed zoals deze is neergelegd in de kruisjeslijst of vat je het op als de daadwerkelijke invloed, de macht in de praktijk? En wanneer is er nou sprake van een burgerinitiatief? Het ontbreekt dus aan een gedeelde betekenis over participatie, zowel intern als extern. Bovendien hoeft de betekenis die een huurder geeft aan participatie ook niet overeen te komen met die van de corporatie. De opdracht voor de corporatie is om te laveren tussen deze verschillende betekenissen. Vervreemding van huurdersorganisaties Het lijkt erop dat huurdersorganisaties eenzelfde proces hebben doorgemaakt als corporaties. Doordat ze geen afspiegeling vormen van het huurdersbestand en vaak geen idee hebben van de geluiden uit de achterban kan je concluderen dat ook de formele huurdersorganisaties zijn vervreemd van hun achterban. Deze vervreemding is te verklaren doordat corporaties vast houden aan de verplichtingen uit de wet. Daardoor is deze vervreemding in de hand gewerkt. Het gevolg van hiervan is de massale zoektocht naar andere vormen van participatie om de vervreemding tegen te gaan. Corporaties tonen gebrek aan daadkracht De problematiek rond formele participatie speelt al jaren, alleen wordt er weinig actie ondernomen blijkt met name uit de observaties. Bij de voorlopers zijn wel een aantal corporaties die daadkracht hebben getoond, maar ook daar blijkt het op het niveau van de professional nog vaak lastig om ‘de omslag’ te maken naar de ‘participatiestand’. Het gebrek aan daadkracht valt deels te verklaren doordat de interne kennisuitwisseling bij veel corporaties onvoldoende is geborgd. Daardoor dreigen leerervaringen verloren te gaan wat er toe leid dat er onvoldoende zicht is op de samenhang van problemen en mogelijkheden die spelen rond participatie. Ook aan externe kennisuitwisseling met andere corporaties valt nog een wereld te winnen. Het gebrek aan daadkracht wordt niet afgestraft omdat de meeste corporaties ‘voldoen aan de wet’. De overlegwet wordt in de praktijk zeer marginaal gecontroleerd, het toezicht over het functioneren van de overlegwet bij corporaties behelst in de meeste gevallen niet meer dan een paragraafje in een visitatierapport.
7.2 De verbinding tussen collectief & individueel Uit de empirie blijkt dat er meervoudige verbindingen spelen omtrent het functioneren van participatie. De principes van hybriditeit en meervoudigheid blijken ook een rol te spelen in het functioneren van participatie. Het vergt meervoudigheid van verbindingen om participatie binnen de bestaande kaders te laten functioneren. Op basis van de empirische data is een assenstelsel te maken over de manier waarop huurdersvertegenwoordigers zich gedragen op basis van het onderscheid collectief en individueel en systeem en leefwereld. In een breder perspectief is dit assenstelsel te bezien als de samenkomst van twee werelden en verschillende belangen. De systeem en leefwereld en het individueel en collectieve belang.
112
Uit de empirie blijkt dat er huurdersorganisaties zijn die in staat zijn vanuit collectief oogpunt te denken maar dat er ook nog een grote groep huurders is die preekt voor eigen parochie. De systeem en leefwereld speelt hierin een belangrijke rol, in hoeverre zijn vertegenwoordigers in staat te schakelen tussen deze werelden en in hoeverre zijn ze geïncorporeerd in de systeemwereld. De onderstaande typologie is ‘ideaaltypisch’ en heeft als functie te duiden welke spanningen de bestaande formele kaders van participatie met zich meebrengen.
Figuur 11
Aan de collectieve systeemwereld zijde (1) van het assenstelsel vind je huurders die in staat zijn collectief en vanuit ‘het publiek belang’ te denken en zich in beleidstaal uit te drukken. Het ‘vertegenwoordigen’ van huurders is voor hen belangrijk maar doordat ze zich begeven in de systeemwereld dreigt het gevaar dat de dialoog met de achterban spaak loopt. Corporaties zijn wel geneigd naar deze collectieve belangenbehartigers te luisteren aangezien ze dezelfde taal spreken. Tegenover de belangenbehartigers die meepraten op systeemniveau zijn er ook huurdersorganisaties die meer vanuit de leefwereld opereren (2). Deze komen met name in opstand wanneer de directe belangen van huurders in de knel dreigen te komen. Deze organisaties zijn beter in staat een band te smeden met de achterban omdat ze de taal van de leefwereld spreken. Daartegenover staat dat er conflicten met de corporatie dreigen te ontstaan omdat ze te veel in de leefwereld blijven hangen. Kijken we rechtsboven in het assenstelsel (3), op het vlak van de individuele systeemwereld dan zijn daar huurders te vinden die geen contact hebben met de achterban. Het zijn vaak huurders die het kritisch vermogen naar de corporatie toe hebben ‘verloren’ en vooral voor zichzelf in beleidstaal meepraten.
113
Tot slot, de groep linksonder (4) die in interviews en tijdens de observaties veelvuldig naar voren kwamen. Een groep die niet in staat blijkt te zijn verder te denken dan de eigen voordeur en het hier en nu. Deze huurders zijn met name bezig persoonlijke problemen uit de leefwereld te agenderen zodat de leefwereld er mee aan de slag gaat. Gevaar van dit type is dat het in de ogen van het systeem een weinig constructieve dialoog oplevert die met name over details gaat. Nu is het natuurlijk niet zo dat bij iedere corporatie een van deze ‘types’ overheersend is. Vaak zal het ook een combinatie van deze types zijn die bepaalt hoe een huurdersorganisatie functioneert. Wat uit het onderzoek blijkt is dat de verzameling van types in de huurdersorganisatie wel bepalend is voor de dialoog die de corporatie voert. Een collectieve leefwereld exponent vereist een ander type interactie dan een geïncorporeerde systeemwereld vertegenwoordiger. Ook is het belangrijk bij wie het initiatief ligt. Is het de huurdersorganisatie die in protest komt dan ligt het voor de hand dat de agenderingsfunctie bij de huurders ligt. Functioneert de huurdersorganisatie als een theekransje dan heeft de corporatie ‘de lead’ en volgen de huurders. ‘De overlegwet schetst een heleboel maar het gaat er ook om hoe je daar zelf in zit. Als er veel commotie is dan is de huurdersvertegenwoordiging ook actiever (C7)’. De verschillen worden duidelijk, bij een corporatie wordt er gekscherend gesproken over ‘fans’, huurders zijn ‘opgevoed’ en zijn als het ware geïnstitutionaliseerd geraakt in de corporatie.
7.3
Verbinden = orde in verscheidenheid
Kijken we naar de empirische resultaten van hoofdstuk 5 dan zien we dat veel corporaties met twee ‘eenheden’ (formeel & informeel ) werken, die bij veel corporaties naast elkaar bestaan. De hoeveelheid en verscheidenheid aan informele participatievormen is winst in termen van ‘meedoen’, maar leidt niet automatisch tot het ‘meedenken’ of invloed uitoefenen van huurders. Dat laatste gebeurt voor het overgrote deel nog in de formele arena. Belangrijk is vast te stellen dat ordenen iets anders is dan ‘alles met alles’ verbinden. Dat past niet meer bij de maatschappelijke ontwikkelingen zoals beschreven in hoofdstuk 2. Verbinding van het informele en het formele kan synergie opleveren zoals bleek uit hoofdstuk 3, maar dat is in lang niet in alle gevallen zo. Uit dit onderzoek blijkt dat het informele vaak parallel aan het formele kan blijven bestaan. Het blijft dan de vraag wanneer verbinden nodig is, en wanneer niet? Het antwoord daarop is eenvoudig: zodra er ordeningsmomenten nodig zijn. Denk daarbij aan beleidswijzingen op centraal niveau of wijzingen in de uitvoering van beleid op wijkniveau. Deze ordeningsmomenten zijn op alle schaalniveaus (concern/vestiging/wijk/complex) nodig maar ze zullen verschillen in thema’s en qua behoeftes. Willen huurders in een overwegend horizontale participatiepraktijk daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen, dan zijn er ook anno nu nog steeds verticale structuren nodig. Formele participatie is zo’n structuur en deze kan in principe voor ordening in de ontstane verscheidenheid zorgen.
114
Uit dit onderzoek reist een beeld op van twee manieren om tot een zekere mate van orde te komen: • •
Corporaties kunnen de bestaande formele structuur versterken Corporaties kunnen de formele structuur aanpassen aan de informele invloedverhoudingen zodat er in feite een nieuwe structuur ontstaat.
Kijken we naar de beweging die de voorlopende corporaties en maatschappelijke organisaties in andere sectoren maken, dan valt op dat ze EN, EN doen. Dit wordt ingegeven door de behoefte die er bij deze voorlopers bestaat aan een constructieve dialoog met cliënten op alle niveaus. •
•
De bestaande formele structuur versterken kan worden ingevuld door te sturen op de personele invulling van (centrale) huurdersorganisaties. Het blijft goed zoeken naar vertegenwoordigers die beleidstaal kunnen spreken, maar ook als ‘vertaler’ van de stem van de leefwereld kunnen optreden. Daarnaast moeten deze vertegenwoordigers ook in staat zijn om de informele invloedverhoudingen ‘toe te laten’. Het informele kan dan input leveren voor de formele organisatie, waardoor deze ook versterkt wordt. Via de informele weg zijn corporaties in beter in staat om de geluiden van een brede groep huurders op te vangen. Het aanpassen van de structuur gaat een stap verder. Het belangrijkste aan zo’n structuurwijziging is misschien wel de wijze waarop die tot stand komt. Daarbij komen de bevestiging en erkenning van de waarde van het formele en toch ook de confrontatie aangaan om de hoek. Om recht te doen aan deze voorwaarden zal het aanpassen van de structuur in de meeste gevallen vorm krijgen in een proces van co-‐creatie zoals ook de succesvolle ervaring is van een aantal ‘voorlopers’. Tijdens het co-‐creëren en aanpassen van de structuur moet de aansluiting worden gezocht bij zowel huurders(en soms ook andere belanghebbenden). Op die manier wordt bij het maken van de nieuwe structuur, meteen de gewenste cultuur gepraktiseerd: ‘practice what you preach’. Uit het onderzoek blijkt dat de uitkomsten van zo’n proces verschillende vormen kunnen aannemen, zoals: -‐ Afspreken van meer rechten, zoals initiatiefrecht , consultaties die ‘verder gaan’ dan de overlegwet; -‐ Het vastleggen van nieuwe inspraakvormen waaraan alle huurders kunnen meedoen, zoals referenda en enquêtes; -‐ In de samenwerkingsovereenkomst een uitbreiding doorvoeren van de gesprekspartners (kan op ieder niveau); Voorbeeld: Complexoverstijgend overleg Ymere Het overleg kan worden samengesteld uit de bewonerscommissies uit een bepaald gebied. De samenstelling van het overleg hoeft niet beperkt te worden tot de bewonerscommissies. Indien het onderwerp dat vraagt kan het complexoverstijgend overleg worden uitgebreid met alle huurders van het gebied en eventuele andere betrokkenen). 115
-‐
7.4
Het vertegenwoordigende model uit de overlegwet helemaal loslaten (zie casus Woonstad paragraaf 5.2.1) en een nieuwe structuur ontwerpen. Bij Woonstad bestaat de ‘ruggengraat’ van de participatiestructuur uit drie niveaus: complex-‐, wijk-‐ en bedrijfsniveau met elk eigen kenmerken.
En de bestaande kaders dan?
Willen corporaties aan de slag met bovenstaande bewegingen dan zal dat hier en daar wringen met de bestaande kaders. Een ‘enge’ opvatting van de wet staat een goede verbinding van het formele en het informele in de weg. Doordat de wet uitgaat van een vertegenwoordigend model blijkt er met formele participatie in de praktijk slechts een beperkte groep huurders te worden bereikt. De bestaande kaders zijn te veel gericht op de eendimensionale illusie dat je een vertegenwoordigend model moet gebruiken om participatie te organiseren. De wereld van bewoners, wijken en corporaties laat zich niet in één kadertje vangen, getuige ook ‘de driehoek’ waarin corporaties functioneren. Deze wereld is veelkleurig, ambigu, met wisselende thema’s en grote verschillen tussen corporaties. Deze ambivalenties en ambiguïteit hoeven geen probleem te zijn. Hoe je participatie en zeggenschap inricht blijkt per corporatie te verschillen. Het is belangrijk te voorkomen om het overal op dezelfde manier te willen doen. Kies voor een beleid dat past bij de juiste schaal (zie participatieniveaus), en wat daarnaast uitgaat van de mogelijkheden van de huurders, en niet alleen van de mogelijkheden van de professional. Om dit te kunnen bereiken dient de descriptieve vorm van representatie los te worden gelaten, er is verandering nodig om participatie te versterken. In dit hoofdstuk hebben we geconstateerd dat het een kwestie is van zowel het versterken van het formele als het aanvullen met het informele. Als je uitgaat van een symbolische vorm van representatie zit je minder vast aan het vertegenwoordigende model en komen ook groepen huurders die in de huidige vorm buitenspel staan aan bod. Het is dus zoeken naar ‘scharrelruimte’ binnen de huidige kaders, het vraagt om lef en durf van corporaties om hier iets aan te gaan veranderen. Om te zien hoe deze lef en durf matchen met de praktijk zal in hoofdstuk 8 een casus worden beschreven waarin de conclusies uit de hoofdstuk zijn getoetst. Op basis van de conclusies uit dit hoofdstuk en de praktische noties uit hoofdstuk 8 zullen in hoofdstuk 9 de aanbevelingen en reflecties op dit onderzoek worden gepresenteerd.
116
[8] Participatie toegepast: casus Allee Wonen De in hoofdstuk 7 geschetste conclusies zijn getoetst in een achttal interviews bij een corporatie: Allee Wonen. Deze extra casestudy draagt bij aan de ‘aanscherping van de conclusies’. Na dit hoofdstuk zullen in hoofdstuk 9 de aanbevelingen en reflecties volgen. De basis op orde De basis dienstverlening van de corporatie dient op orde te zijn voor je echt aan de slag kunt met participatie. Als je dit niet op orde hebt verzand de dialoog met huurders al snel in klachten en details. Dit is een nuancering in het denken over participatie, je kan wel van alles willen maar zorg eerst dat de basis goed op orde is. De voorlopers hadden ‘de basis’ in het algemeen goed op orde zodat bewoners ook bereid waren constructief mee te denken. “De basis moet op orde zijn. Je kan het overal over hebben, maar het moet vooral gaan over wonen en woonomgeving. Je bakent het echt wel af binnen de relatie huurder-‐verhuurder (P4).” “Wat mensen willen is een goed huis waar alles het netjes doet. En als er iets kapot is dat wij het komen maken. Stukje weerstand ontstaat als het huis niet op orde is, dan gaan ‘wij ook niet helpen’(P2).” Tussen zeggen en doen Het ontbreken van deze basis is ook de reden waardoor er een kloof ontstaat tussen beleid en praktijk. Omdat het beleid er vrijwel altijd vanuit gaat dat de basis goed is zijn de uitgangspunten vaak ambitieus. Opvallend is dat uit deze casestudy blijkt dat niet alleen corporaties zich schuldig maken aan mooie woorden, maar ook huurdersorganisaties. Met name als het gaat om open staan voor informele projecten. “Toen ik begon in wijk, vertelden de formele commissies me dat ze het vervelend vonden dat ze geen andere mensen konden bereiken. Ze waren daar vrij serieus in, was ook een van de eerste acties die ik ondernam in die wijk, hoe kunnen we zorgen dat het een bredere club word. Maar later bleek dat zeggen dat je er voor open staat toch nog iets anders is dan er daadwerkelijk voor open staan. De formele commissies zaten toch niet echt op andere mensen te wachten (P4)”. “De mensen die deelnemen aan formele participatie denken wel te weten wat er goed is voor de rest van de huurders… net als ons. Het is makkelijk om het op papier te zetten maar het is moeilijk om het in de praktijk te bereiken. Er is bovendien een groot verschil tussen wijken, het hangt ook erg van personen af (P2).” Herkenbare criteria en uitgangspunten De geschetste criteria voor goede participatie blijken grotendeels overeen te komen met de eerder geschetste criteria in hoofdstuk 5. Toch blijken er een aantal knelpunten aanwezig te zijn, zo is het nog onvoldoende zichtbaar wat participatie op kan leveren. “We doen wel een poging, zien huurders ook wel als serieuze klanten maar we kunnen er nog veel meer
117
voordeel aan hebben.” (P2) Criteria: “Het is belangrijk dat participatie voorziet in een zekere behoefte in de wijk. Een oplossing voor probleem dat gesignaleerd word. Dat bewoners ook meedenken. Dat wij het niet verzinnen in onze ivoren toren en dat zij er geen gevoel bij hebben (P5).” “Criteria voor goede participatie: Gelijkwaardigheid, duidelijkheid aan de voorkant, en helderheid over verwachtingen naar elkaar toe. (P4)” “ Helder zijn, goed communiceren, duidelijk zijn. Wij overleggen graag en wij zijn ook duidelijk in onze standpunten. (P6)” “Geef bewoners aan hoeveel tijd wordt gevraagd en wanneer het ophoud en wat je er in je organisatie mee doet. Het is niet eng, je hebt er voordeel van. Geef duidelijk aan wat voor voordeel het heeft.” (P1) Formeel is versleten? Het beeld uit zowel corporatiesector als het beeld bij de andere maatschappelijke organisaties word bevestigd. De formele participatie blijkt ook bij Allee Wonen niet naar behoren te functioneren. Daarvoor zijn meerdere oorzaken aan te wijzen. Een van de belangrijkste is dat de medewerkers van Allee ontevreden zijn over het kennisniveau en de afspiegeling van de vertegenwoordigers in de formele organen. De manier waarop erover wordt gesproken komt overeen met de conclusies in het hoofdstuk 7. “Het ergste is eigenlijk dat we het met zijn allen in stand houden (P1).” “Bij sommige commissies merk je gewoon dat ze in de mopperstand zitten. Die gaan er al vanuit dat corporaties ervoor zijn om mensen een oor aan te naaien. Wij vragen heel veel, en melden heel veel. Maar als je al die keren daarover discussie krijgt, dan krijg je de neiging om je te houden aan ‘wat we moeten’. Als we iets doen waarvan we denken dat dat leuk is voor die bewoners, maar dat lukt niet, daar krijg je geen energie van (P7)”. Omdat het formele niet naar behoren functioneert is er behoefte aan verandering. Er is behoefte aan een sparringspartner met voldoende kennis en kwaliteiten. Dit komt overeen met het motief ‘het organiseren van weerstand en het sterkt de bevindingen dat er vernieuwing nodig is. Ook blijkt uit de interviews dat er veel ‘type 4’ vertegenwoordigers aanwezig zijn zoals beschreven in Figuur 11. “ Het is belangrijk dat wij een sterke sparringpartner hebben, dat maakt je beleid veel beter. Er zijn wel goede huurders, maar het is lastig om ze te vinden. Je moet het als corporatie ook durven. Laten we wel wezen, het is ook makkelijk om weinig tegenwind te krijgen.(P4)” “Een oplossing zou liggen in het professionaliseren van de huurdersorganisatie. De kwaliteiten van de mensen zijn beperkt. De leden uit de bewonerscommissies vinden het lastig om het eigen belang los te laten (P4)”. 118
“Wij willen inspraak, wij willen meningen horen daar gaat het ons om. Wij willen geen overleg met ‘jaknikkers’. Waarom? Dan heeft het geen nut meer, we drinken onze koffie en dat is het… Maar je wil ook andere mensen trekken (P6).” “We zouden veel meer uit het formele kunnen halen. Veel meer dat mensen meedenken. Kritisch zijn is goed, laat maar zien als we het niet goed doen. Nu gaat het vaak eeuwenlang over details. Weinig goede of positieve kritiek. Zou ook strenge selectie moeten zijn voor mensen die daar zitten. En rugdekking of goede communicatie met achterban. Het kan naar een ander niveau getild worden. (P2)” Verbinding De verbinding tussen formeel en informeel blijkt in de praktijk vaak minder moeilijk dan gedacht. Het blijft wel een taak voor de corporatie om het te verbinden want de huurders slagen er zelf nog niet in. “De verbinding is er doordat voorzitters huurdersvereniging deelnemen aan de informele bijeenkomsten buurtonderneming. (P1) “ Toch is er in deze case een belangrijke nuancering van deze verbinding naar voren gekomen. “Formeel en informeel kan ook heel goed naast elkaar bestaan. Het hoeft ook niet per se over te worden verbonden. Er gebeurt zoveel op dat informele niveau, dat is niet altijd interessant voor het formele. De verbinding hoeft er niet per se te zijn. Als er een groot belang is weten mensen elkaar wel te vinden. (P4)” Deze nuancering heeft vooral ook te maken met de formele momenten in participatieprojecten. Een respondent gaf aan het niet echt te zien zitten in informele vormen omdat ze uiteindelijk toch 70% instemming moet halen. Voor participatieprojecten op het gebied van structurele ingrepen lijkt het dus minder wenselijk om veel invloed aan huurders te geven. “De mensen waarmee ik het proces ben begonnen zijn dan vaak al weg. En de mensen die op informele vormen afkomen is dat dan de echte achterban? (P8).” Cultuuromslag Een laatste punt wat sterk aanwezig was is de cultuuromslag die nodig is om aan de slag te gaan met de participatiestructuur. “We zijn nog angstig qua invloed naar de huurder toe. De organisatie is er zelf ook nog niet klaar om daar meer in te durven. Medewerkers op alle niveaus kunnen daarin nog een slag maken. (P4)” “Het is nog geen automatisme voor iedereen in deze organisatie om vanuit bewoners te denken. Het kan ook soms niet, je kunt niet altijd vanuit gedachte bewoner denken. Je kunt niet voor alles participatie inzetten, maar als je meer bewoners mee laten doen moet je ze wel serieus nemen. (P1)” De cultuuromslag blijkt bovendien harder nodig te zijn bij bepaalde afdelingen van de corporatie. “Het ligt ook een beetje aan je functie, wonen & klantbeheer hebben dat meer dan mensen die puur bezig zijn met projecten, met bouwen (P3).” De manier waarop participatie kan worden ingericht verdiend daarom nuancering op uitvoeringsniveau, uit de casus blijkt een duidelijk verschil te zitten in vastgoed – en leefbaarheidsprojecten.
119
“Participatie is heel verschillend, een vastgoedproject of een leefbaarheidsproject daar zit heel veel verschil in. Leefbaarheidsproject is iets vanuit de mensen, vanuit de stenen vul je toch wel anders in. Voor mij is het enige wanneer het goed werkt als het vanuit de bron komt. Dat de bewoners zeggen van godsakke man dit moet aangepakt worden. EN dat we dan ook nog een keer het lef hebben dat we zeggen, daar gaan we mee aan de slag (P8).” “Je ziet dat mensen bij de afdeling wonen dichter bij de bewoners staan. De afdeling vastgoed, ik noem het altijd ‘ de mensen van steen’, die hebben daar minder gevoel daarbij. Het is wel goed om in je proces daar rekening mee te houden. (P1)” Toekomst met 3de generatie Tot slot de toekomst, ook bij Allee Wonen blijken de burgerinitiatieven hoog op de agenda te staan. Daarbij dient te worden aangetekend dat de eerder beschreven cultuuromslag hiervoor noodzakelijk is. “Als je bewoners meer invloed wil geven, dan moet je regels durven loslaten. We zijn met zijn alle zo gewend om in onze eigen organisaties en regels te denken dat bewonersinitiatieven makkelijk afgekapt worden. Je moet mensen prijzen als ze met een initiatief komen. (P1)” “Organisaties trekken zich terug, overal wordt op bezuinigd. Zie een toekomst met bewoners die steeds meer zelf doen, de vraag is tot hoever kun je gaan, hoeveel zullen bewoners zelf gaan doen, hoeveel kun je verwachten. (P4)” “We moeten veel meer gaan overlaten aan de huurder, de maatschappij vraagt daar ook om. Ruimte voor maatwerk op wijkniveau. Veel meer aansluiten bij waar de wijk staat en waar de behoefte ligt. Ik denk dat we meer moeten gaan loslaten, steeds meer zaken aan huurders overlaten. Hangt samen met de bezuinigingen, maar nog veel meer hoe maatschappij zich ontwikkelt. (P4)” “Het initiatief moet steeds meer afkomen van bewoners. We hebben 10 jaar lang mensen een pamper aangedaan en gezegd dit gaan wij organiseren. Initiatief moet dus van bewoners komen maar als ze willen kunnen we ondersteunen. Het heeft tijd nodig voor we daar zijn. Heel belangrijk is dan dat als je een bewonersinitiatief hebt, dat je daar goed mee omgaat. (P1).” Maar ook hier een belangrijke nuancering. Een aantal medewerkers gaf aan problemen te zien in de druk die bij burgers komt te liggen. Andere maatschappelijke organisaties trekken zich ook terug uit de wijk en als alle partijen het met ‘eigen kracht’ en ‘eigen initiatief’ gaan proberen dreigen er problemen te ontstaan.
120
8.1
Aangescherpte Conclusies De casus van Allee Wonen bevestigde in belangrijke mate de conclusies en bevindingen uit hoofdstuk 5 en 7. Wel kwamen er een aantal zaken naar voren waar bij andere corporaties minder de nadruk op werd gelegd. •
•
Het effect van ‘de bezuinigingen’, de meningen liepen echter uiteen in hoeverre die negatieve gevolgen hebben voor participatie. Deze factor is echter ongewis en de toekomst zal uitwijzen of dit negatieve gevolgen heeft voor participatie, daar verschillen de meningen over. Sommige respondenten vinden het positief dat er noodgedwongen minder ‘overgenomen’ en ‘gepamperd' wordt. Anderen respondenten zijn negatiever, zij signaleren dat de cultuur zich ontwikkelt naar beheersen in plaats van beheren. Het gebrek aan ruimte voor vernieuwing. Respondenten hebben een punt dat er soms weinig ruimte is voor vernieuwing door de bestaande kaders. De formele kaders zijn voor sommige thema’s dusdanig wettelijk c.q. in de samenwerkingsovereenkomst vastgelegd (m.n. 70% regel) dat weinig ruimte is voor ‘leuke’ vormen van participatie.
Uit de case van Allee Wonen zijn nog twee extra conclusies te halen die van belang zijn voor dit onderzoek. Het thema heeft invloed op de inrichting en de ruimte voor participatie. De formele kaders zijn op het gebied van sommige thema’s dusdanig wettelijk vastgelegd (70% regel) dat er weinig ruimte is om daar van af te wijken. Het gaat dan met name om fysieke projecten als herstructurering of renovatie, daarbij zijn een aantal wettelijke randvoorwaarden van toepassing die niet losgelaten kunnen worden. De bewegingsvrijheid is er wel om informele projecten te organiseren, maar uit de empirie blijkt dat bepaalde thema’s zich gewoonweg niet lenen voor participatie. Dit kan zijn omdat er dusdanige strategische corporatiebelangen mee gemoeid zijn maar het kan ook zijn dat er geen discussie is over het thema of dat er wettelijke regels zijn waarvan niet kan worden afgeweken. Verbinding is niet altijd nodig! De verbindingen in de corporaties zijn op verschillende wijzen aanwezig. Het verbinden van formele en informele participatie blijkt in deze casus nog op weinig plekken succesvol. De oorzaak hiervoor ligt in de ontbrekende verbinding tussen de ‘stenen’ kant van de corporatie en de ‘wonen’ kant. Als deze interne verbinding niet tot stand komt is het des te moeilijker om de verbinding van formeel en informeel tot stand te brengen. De noodzaak om altijd alles te willen verbinden wordt in deze casus echter in twijfel getrokken. Het is niet altijd noodzakelijk om de formele huurders erbij te betrekken of andersom. Er moet dus wel een aanleiding voor het zoeken van de verbinding zijn, doelloos verbinden zonder motief heeft geen zin en kost veel tijd.
121
[9] Aanbevelingen & Reflectie 9.1
Praktische aanbevelingen
Participatie = verwachtingenmanagement Zowel huurders als corporatie hebben vaak hoge verwachtingen van participatieprojecten. Dit komt met name omdat huurders verleid worden met een ‘glossy’ variant van participatie. Dat schept verwachtingen. Het zijn met name professionals die participatieprojecten sturen, de rol van de huurder hierin is beperkt, er is weinig daadwerkelijke invloed. Probleem is echter dat de motieven vaak niet helder zijn of dat motieven van huurders en corporatie botsen. Door duidelijke verwachtingen uit te spreken kunnen teleurstellingen voorkomen worden. Daarbij speelt terugkoppeling een belangrijke rol, als adviezen van huurders terzijde worden geschoven leg dat dan uit. Het is daarom zaak voor corporaties om medewerkers te trainen in het managen van verwachtingen. Aanbeveling 1: Schep vroegtijdig, liefst vóór aanvang van het participatieproces, duidelijkheid in de verwachtingen over de invloed van de informele participatie op de formele participatie door expliciet de status van het informele proces en de uitkomsten aan te geven en hieraan vast te houden. Kies voor een andere opvatting van representatie De overlegwet gaat uit van een descriptieve vorm van representatie. Door de maatschappelijke ontwikkeling en het formele karakter van de participatie zijn de vertegenwoordigers niet langer identiek aan degenen die zij vertegenwoordigen. Als je uitgaat van deze opvatting vorm van descriptieve representativiteit (alszijnde een afspiegeling van de achterban) dan komen we (net als de corporatiesector) snel tot de conclusie dat de representativiteit onvoldoende is in de huidige vorm. Descriptieve representatie blijft belangrijk, maar is niet de enige vorm. De samenstelling van een commissie heeft niet per se fysiek te lijken op de buurt! Als de verschillende geluiden uit de buurt maar mee worden genomen is het goed. In navolging van Pitkin (1967) zijn ook symbolische en formele representatie te onderscheiden. Symbolische representatie staat voor de mate waarin iemand de gevoelens van en opvattingen van zijn of haar achterban kent en verwoordt. De buurtbewoner die nu enthousiast meedoet aan een kort leefbaarheidsproject is misschien best ook in staat de gevoelens en standpunten van (een deel van) de gemeenschap te verwoorden. Maar wil niet vergaderen. Het is aan te bevelen dergelijke sleutelfiguren te verleiden om de meningen van andere bewoners te peilen. Formele representatie staat voor de manier (vastgelegd in procedures) waarop vertegenwoordigers worden ‘aangemerkt’ als zijnde vertegenwoordigers (via verkiezing, selectie etc.). Het is dus niet alleen zaak de symbolische representanten te vinden en verleiden maar ook om hun ‘geluid’ in de procedures te verankeren.
122
Aanbeveling 2: Kijk verder dan descriptieve representatie. Het gaat om een goede mix tussen descriptieve, symbolische en formele representatie. Vernieuwing van de structuur Corporaties zijn geneigd om vanuit de structuur van de systeemwereld te werken. Als de structuur wijzigt, zal dit ook gevolgen hebben voor de participatie. Een van de conclusies van dit onderzoek is dat om tot vernieuwing te komen het belangrijk is de bestaande formele structuur te vernieuwen. Daarvoor zijn drie dingen nodig: Bevestigen en erkennen van waarde formeel: formele vertegenwoordigers hebben zich vaak jarenlang met hart en ziel ingezet. Respect en waardering daarvoor uiten, werkt beter dan de nadruk leggen op negatieve aspecten, zoals bijvoorbeeld verouderde denkbeelden. Ook al is iemand geen ‘descriptieve representant’, deze mensen kunnen ingezet worden als ‘ambassadeurs’ om andere mensen dan de huidige bezetting van de formele organen te interesseren. ‘De confrontatie aangaan’. Om veranderingen in de formele structuur aan te brengen zal in sommige gevallen een confrontatie met de zittende formele huurdersorganen nodig zijn. Neem de zittende huurders serieus als gesprekspartner. Probeer het gesprek zoveel mogelijk aan te gaan in de vorm van een dialoog om samen tot verandering te komen. ‘Cultuuromslag’. Om de vernieuwing te bestendigen zal dit in veel gevallen een cultuuromslag voor de medewerkers betekenen. Om een vernieuwde structuur te organiseren is het belangrijk de voortgang en de kwaliteit van het proces te bewaken. Uit de voorlopende corporaties blijkt dat het loont om hier een speciaal projectteam voor op te richten. In de zorgsector bleek zelfs een type professional te bestaan die met niets anders bezig was dan ‘het cliëntperspectief’. Neem een professional in dienst die ‘opereert’ vanuit een huurdersperspectief en die zorg draagt voor een voortdurende bewaking van de kwaliteit met bijbehorende ‘participatiecultuur. Aanbeveling 3: om tot vernieuwing te komen zijn zowel erkenning als confrontatie nodig en is een cultuuromslag vereist. Wees competent: stel eisen aan elkaar Om tot goede participatie te komen is een goede dialoog tussen huurders en corporaties vereist. Wil deze dialoog slagen, mogen er best een aantal eisen worden gesteld ‘aan elkaar’. Daarbij geldt dat er op de verschillende niveaus ook verschillende competenties worden gevraagd van zowel professionals als huurders. Als bestuurders vertrouwen hebben in de competenties van zowel professionals als huurders zijn ze ook eerder geneigd zaken los te laten. Daarom is het zaak te sturen op kwaliteit en te selecteren op competenties: Competente corporatieprofessionals: de communicatie, de ervaring en de kennis van corporatieprofessionals zijn van essentieel belang voor het al dan niet slagen van participatie. Hoe belangrijk vinden professionals het? Hebben ze de juiste kennis en kwaliteiten om nieuwe huurders op te sporen? De ruimte die professionals krijgen vanuit de organisatie is daarbij essentieel. Hebben ze
123
voldoende mandaat om het gesprek met bewoners aan te gaan en toezeggingen te doen? Het is daarbij belangrijk dat professionals het vertrouwen krijgen vanuit de eigen organisatie: ze hebben ‘rugdekking’ nodig. Competente huurders: om de formele structuur te versterken is het nodig om te sturen op de kwaliteiten van huurders. Het is belangrijk dat huurders vertegenwoordigers hebben die als vertalers van de leefwereld kunnen optreden en dat ze kunnen schakelen tussen het individuele en collectieve niveau. Daarnaast dienen ze open te staan voor nieuwere vormen van participatie. Door competenties van huurders te vragen komt een betere kwaliteit van participatie binnen bereik. Hoe die competenties eruit zien verschilt per niveau maar denk hierbij aan: inhoudelijke kennis, binding met de stad/wijk, contacten met (informele netwerken), goede uitdrukkingsvaardigheden en samenwerken. Aanbeveling 4: om de kwaliteit van de participatie naar een hoger niveau te tillen zijn zowel competente professionals als huurders vereist Wees open en eerlijk over motieven We hebben geleerd dat er verschillende motieven zijn om aan de slag te gaan met participatie. Daarbij viel op dat deze motieven nogal eens incongruent en tegenstrijdig kunnen zijn. Sta hier bij stil, maar bedenk vooral welk motief een rol speelt in het participatietraject, sta stil bij het waarom van participatie. En communiceer dat ook met de huurder, ben open en eerlijk. Daarnaast bleek dat er een aantal motieven zijn voor huurders om deel te nemen. Ga eens na welke motieven de huurders in uw bezit hebben om deel te nemen. En speel in op deze motieven. Zijn er huurders die genieten van de status en daar trots op zijn? Heeft u huurders die voortdurend klagen over iets wat hen stoort? Maak deze motieven productief en probeer in dialoog te komen zodat huurders zelf in actie komen Aanbeveling 5: communiceer open en eerlijk over de motieven van de corporatie en maak de motieven van de huurder productief. Laat 1000 bloemen bloeien Het is een natuurlijke beweging om als corporatie succesvolle initiatieven te willen bestendigen, en wellicht over te nemen. Met de geschetste toekomst van 3de generatie burgerparticipatie zal er een enorme bloementuin aan initiatieven ontstaan. Deze projecten hoeven niet allemaal met elkaar verbonden te worden, en het is ook niet erg als een initiatief na verloop van tijd weer verdwijnt. Bloemen verwelken namelijk, maar dan bloeit er vanzelf ergens wel weer een nieuwe op. Wel is het belangrijk dat er een zekere reflexiviteit blijft bestaan, waarom werken bepaalde initiatieven wel en andere niet? Daarom is het goed om leerervaringen intern te delen, iets wat nu in de praktijk nog onvoldoende gebeurt. Met deze leerervaringen kan zowel de besluitvorming als de dienstverlening van de corporatie worden aangepast en verbeterd, mits er in de interne organisatie plaats is voor het verknopen van feedback die volgt uit initiatieven in de wijk en de klantprocessen. Aanbeveling 6: Het verbinden van projecten is geen ‘hoger doel’, het is niet erg als
124
initiatieven stoppen of mislukken, maak de leerervaringen die dit oplevert productief. Permanente tijdelijkheid Nieuwe vormen van participatie die passen in deze tijdsgeest vragen om tijdelijkheid. Uit het empirische deel van dit onderzoek kwam naar voren dat er voor kortdurende, themagerichte participatieprojecten veel animo bestaat. Wanneer dit om nieuwe vormen of verbindingen vraagt dan is dat prima, ook al lijdt dit tot structuurwijzigingen. Participatie vormt zich dan naar de opgave die er is. Om dit voor elkaar te krijgen moeten corporatie en corporatiemedewerkers los zien te komen van de bestaande kaders, en dan is het met name de opgave om deze ‘tijdelijkheid’ te accepteren. Aanbeveling 7: het mooie aan de tijdelijkheid van de vele vormen van participatie is dat hij permanent is, er is geen weg meer terug. Er ligt een opdracht voor corporaties om los te komen van het denken in de bestaande structuren en organisatieprincipes. Ordenende kaders Willen corporaties aan de slag met permanente tijdelijkheid dan zal dat hier en daar wringen met de bestaande kaders. Toch zijn deze bestaande kaders nodig, ze hebben een ordenende functie. We hebben geconstateerd dat een ‘enge’ opvatting van de wet vernieuwing in de weg staat. Tegelijkertijd willen we van inspraak naar invloed en daarvoor is nu eenmaal een zekere mate van verankering in de systeemwereld nodig. Daar staat tegenover dat de bestaande kaders in de praktijk vaak belemmerend werken. Veel huurders voelen zich ten slotte helemaal niet meer aangetrokken tot formele participatie. Dit heeft tot gevolg dat het perspectief van grote aantallen huurders wordt gemist. En dan handel je als corporatie juist niet in de geest van de wet! Als corporaties en bestaande huurdersorganisaties dit inzien kan er ruimte ontstaan. Ruimte die nodig is om de bestaande kaders aan te vullen met principes van permanente tijdelijkheid, en daarmee aan te passen aan de realiteit. Aanbeveling 8: ordende kaders gaan niet altijd samen met tijdelijkheid. Om hier uit te komen zijn nieuwe kaders nodig die zorgen voor een ordenend moment, zodat participatie ook verankert blijft in de systeemwereld. Participatie blijft mensenwerk Het is een illusie dat het perfecte participatiebeleid, het beste participatieproject of de meest competente corporatieprofessional bestaat. Participatie draait om mensenwerk, om dialoog, en daar zullen altijd fricties en problemen in ontstaan. Heel zeker omdat er nu eenmaal tegengestelde belangen zijn tussen huurder en corporatie. Bovendien is het voor de corporatiesector al buitengewoon lastig om algemene uitspraken over participatie te doen door de situationele context en complexiteit. Aanbeveling 9: Realiseer je dat participatie zelden perfect verloopt, maar probeer er het beste van te maken.
125
9.2
Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek
Dit onderzoek heeft aangetoond dat er nog veel onontgonnen terrein is dat het onderzoeken waard is voor de toekomst. Een aantal van deze wegen zullen hieronder kort worden uiteengezet. 1) Het is aan te bevelen verder onderzoek te doen naar de motieven en het ‘type’ huurders die deelnemen aan participatieprojecten. Daarbij valt te denken aan een combinatie van kwantitatief en kwalitatief onderzoek waarbij door middel van enquêtes aangevuld met diepte-‐interviews een volledig beeld kan ontstaan. Als respondenten zouden actieve huurders uit alle rangen en standen aan bod moeten komen. Als aanvulling zouden huurders aan het woord kunnen komen die niet participeren. Wat zijn hun motieven om dat niet te doen en zijn ze bewust ‘silent’? Met dit onderzoek kan het assenstelsel en de typologie uit paragraaf 7.2 een verdere invulling krijgen en komen er wellicht nog nieuwe motieven naar boven waar corporaties vervolgens op in kunnen spelen. 2) Om een volledig beeld te krijgen van het functioneren van de overlegwet verdient het aanbeveling om een evaluatief onderzoek uit te voeren naar de ervaringen van zowel corporaties als huurdersorganisaties met de wet. Dit onderzoek zou gezien de schaal een kwantitatief karakter moeten krijgen ondersteund met kwalitatieve aanvullingen met sleutelfiguren. Na de wijzigingen van de overlegwet in 2009 heeft een dergelijk onderzoek nooit plaatsgevonden. Het verdient aanbeveling om in een dergelijk onderzoek met name te kijken naar de rol van het toezicht op de wet. Uit dit onderzoek blijkt dat er beperkt toezicht is en het is de vraag of dit toezicht gewenst is en in welke vorm. 3) De kloof tussen systeem en leefwereld en tussen beleid en praktijk zou het interessant zijn een narratief onderzoek te doen naar participatie in de wijk. Daarbij zou men kunnen kijken naar de betekenisgeving van sleutelwoorden op het gebied van participatie en naar de verschillende betekenissen die (kunnen) bestaan tussen systeem en leefwereld. Door dit inzichtelijk te maken kunnen corporaties hun participatiebeleid beter laten aansluiten op de behoeftes van huurders.
126
Bibliografie Abma, T. (2010). Herinneringen en dromen van zeggenschap. Cliëntenparticipatie in de ouderenzorg. Den Haag: Boom Lemma. Aedes. Website branchevereniging woningcorporaties. Opgeroepen op 25 mei 2011, van Aedesnet: http://www.aedesnet.nl/content/artikelen/dossiers/Krimp.xml. Arnstein, S. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association,, 34 (4), pp. 216-‐224. Buys, A. & Schaar, J. van der (2004). De woonplaats als gemeenplaats. In: J.W. Duyvendak & M. Hurenkamp, Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en de nieuwe meerderheid (pp. 116-‐130). Amsterdam: Van Gennep. Baarda, D., Goede, M. de, & Teunissen, J. (2005). Basisboek kwalitatief onderzoek : handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Groningen: Stenfert Kroese. Beckhoven, E. van, Boxmeer, B. van & Garcia Ferrando, L. (2005). Local participation in Spain and the Netherlands. In: R. van Kempen, K. Dekker, S. Hall & I. Tosics (eds.), Restructuring large housing estates in Europe (pp. 231-‐255). Bristol: The Policy Press. Beekers, W. (2010). Hoe woningcorporaties ontworteld raakten. Socialisme & democratie , 67 (5/6), pp. 54-‐ 60. Berg, M. van den (2008). Tussen vertrouwen en wantrouwen: relaties met respondenten. Kwalon , 13 (2), pp. 30-‐36. Block, T. (2009). Van ID naar 3D: besluitvormingsprocessen en beslissingsmacht bij stadsontwikkelingsprojecten. Gent: Universiteit Gent. Boutellier, H. (2010). De Improvisatiemaatschappij. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Boutellier, H. (2011). Burgers in veiligheid. In: ROB, Burgers, bestuur en veiligheid. Over de rol van burgers en de verwachtingen die zij hebben van de overheid (pp. 7-‐15). Den Haag: ROB. Boeije, H. (2005). Analyseren in kwalitatief onderzoek: denken en doen. Amsterdam: Boom Onderwijs. Boer, N. de, & Lans, J. van der (2011). Burgerkracht. De toekomst van het sociaal werk in Nederland.. Den Haag: RMO. Boonstra, N., Mak, J., & Wonderen, R. van (2009). Respect op het plein. Werken aan gedragsverandering in de buurt. Utrecht: Verwey Jonker Instituut. Brandsen, T. (2004). Quasi-‐market governance: an anatomy of innovation. Utrecht: Lemma. Brandsen, T. (2006). Woningcorporaties: hybride vermogens. In T. Brandsen, W. van de Donk, & P. Kenis, Meervoudig bestuur: publieke dienstverlening door hybride organisaties (pp. 181-‐192). Den Haag: Lemma. Brandsen, T., & Helderman, J.-‐K. (2007). Wonen: ruimte voor sociale investeringen. In E. Engelen, A. Hemerijck, & W. Trommel, Van sociale bescherming naar sociale investering (pp. 129-‐153). Den Haag: Lemma. Brandsen, T., Donk, W. van de, & Kenis, P. (2006). Meervoudig bestuur: publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Lemma. Brandsen, T., Donk, W. van de, & Putters, K. (2005). ‘Griffins or Chameleons? Hybridity as a Permanent and Inevitable Characteristic of the Third Sector’. International Journal of Public Administration , 28 (9/10), pp. 749-‐765.
127
Brandsen, T., Lans, J. van der, & Vulperhorst, L. (2005). Burgerlogica, politisering en maatschappelijke verankering. Hilversum: Aedes. Brandsen, T., Meijer, A., & Montfort, C. van (2005). De dubbele helix van publieke rekenschap. Bestuurskunde, 14 (1), pp. 3-‐8. Brink, G. van der (2002). Mondiger of moeilijker. Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers. Den Haag: Sdu uitgevers. Brink, G., Schultz, M., Boluijt, B., Mennen, G., Lemm, J., & Krieken, K. van der. (2011). Zelfredzaamheid: over beelden van bewoners en bouwers. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur. Buuren, M. van & Edelenbos, J. (2008). Kennis en kunde voor participatie: dilemma’s voor effectiviteit en legitimiteit. Jaarboek Kennissamenleving deel 4. Amsterdam: Aksant. Cüsters, J. (2010). Twintig jaar op de bres voor huurders -‐ de geschiedenis van de Nederlandse woonbond. Amsterdam: Woonbond. CBS. (2011). Een miljoen huishoudens meer in 2045. Webmagazine CBS . Coenen, F., Peppel, R. van de., & Woltjer, J. (2001). De evolutie van inspraak in de Nederlandse planning. Beleidswetenschap, 15 (4), pp. 313-‐332. Commissie Leemhuis. (2005). Verbetering positie en zeggenschap huurders. Den Haag: Ministerie van VROM & de Woonbond. Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Utrecht: Lemma. Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (2001). Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: Lemma. Edelenbos, J., Teisman, G., & Reuding, M. (2001). Interactieve beleidsvorming als sturingsopgave. Den Haag: InnovatieNetwerk Groene Ruimte en Agrocluster. Elchardus, M. (2002). De dramademocratie. Tielt: Lannoo. Engbersen, R. (2004). Bottom up werken met top support. Handreiking of handleiding? Expertmeeting bewonersparticipatie in naoorlogse herstructureringswijken. Utrecht: Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW ). Engelen, E., Hemerijck, A., & Trommel, W. (2007). Van sociale bescherming naar sociale investering. Den Haag: Lemma. Duivenboden, H. van & Lips, A. (2002). De vraaggerichte elektronische overheid. Bestuurskunde, 11 (8), pp. 355-‐363. Duyvendak, J.-‐W., & Otto, M. (2007). Sociale kaart van Nederland. Over maatschappelijke instituties. Den Haag: Boom Lemma. Deleon, L. (2003). On Acting Responsibly in a Disorderly World: Individual Ethics and Administrative Responsibility . In B. Peters, & J. Pierre, Handbook of Public Administration (pp. 569-‐580). London: Sage. Dekker, P., en Hart, J. de (red.). (2009)/ Vrijwilligerswerk in meervoud. Civil society en vrijwilligerswerk. Den Haag: SCP. Donk, W. van de, & Brandsen, T. (2006). Vermengen of verbinden? Lessen uit het maatschappelijk middenveld. In T. Brandsen, W. van de Donk, & P. Kenis, Meervoudig bestuur (pp. 361-‐370). Den Haag: Lemma.
128
Guijt, I. & Shah, M.(1998). The Myth of Community: Gender Issues in Participatory Development. Londen: ITDG Publishing. Futura. (2008). Leren schakelen. Tilburg: Futura. Futura. (2009). Doorkiezen in de Brabantse volkshuisvesting. Ondernemingsplan Futura 2009 – 2011. Tilburg: Futura. Flyvbjerg, B. (2004). Five misunderstandings about case-‐study research. In C. Seale, G. Gobo, J. Gubrium, & D. Silverman, Qualitative Research Practice (pp. 420-‐434). California: Sage. Frissen, P., Meijs, L., & Noorman, M. (2010). De legitieme maatschappelijke onderneming: 'Voice' als opdracht en instrument . BMTO: Bestuur en Toezicht Maatschappelijke Onderneming , 2 (2), pp. 11-‐14. Gerrichhauzen, L. (1983), Woningcorporaties: een beleidsanalyse. Den Haag: Staatsuitgeverij. Gerrichauzen, L. (1990). Het woningcorporatiebestel in beweging. Delft: Delftse Universitaire Pers. Graaf, L. de (2007). Gedragen beleid. Delft: Eburon. Graaf, L. (2009). Is interactief beleid nu een instrument of is het democratisch? Nieuwsbrief in Actie met burgers (3). Gunsteren, H. van (2008). Bouwen op burgers. Cultuur, preventie en de eigenzinnige burger. Amsterdam: van Gennep. Gunsteren, H. van (2008b). Over diversiteit, representatie, selectie en indirecte controle. In E. Tonkens, Tussen onderschatten en overvragen. Actief burgerschap en activerende organisaties in de wijk (pp. 142-‐152).. Amsterdam: SUN Trancity. Habermas, J., red. Korthals, M. (1989). De nieuwe onoverzichtelijkheid en andere opstellen. Meppel: Boom. Hagedoorn, M. (1998). Employees’ reactions to dissatisfying situations: Multi-‐method research with justice-‐ based predictors. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Hajer, M., & Wagenaar, H. (2003). Deliberative Policy Analysis – Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press. Hajer, M., Tatenhove, J. van, & Laurent, C. (2004). Nieuwe vormen van Governance. Een essay over nieuwe vormen van bestuur met een empirische uitwerking naar de domeinen van voedselveiligheid en gebiedsgericht beleid. Bithoven: RIVM. Hakvoort, J. (1995). Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek. Delft: Eburon. Hartman, I., Huijbregts, E., & Ramkema, H. (2009). De democratie bestaat niet. Amsterdam: IPP. Haverland, M., & Yanow, D. (2010). Hoe overleef ik discussies over bestuurskundig onderzoek. Bestuurskunde , 19 (4), pp. 87-‐95. Helderman, J.-‐K. (2007). De corporatie: tussen status en contract. Rotterdam: SEV. Hendriks, F. en Tops, P. (2001) Interactieve beleidsvorming en betekenisgeving. Interpretaties van een pluriforme praktijk. Beleid en Maatschappij, 28 (2), Hendriks, F., & Drosterij, G. (2010). Goed bestuur in de stad: wat staat op het spel? Bestuurskunde , 19 (4), pp. 6-‐17. Hendrikse, A., & Noorman, M. (2010). Op zoek naar legitimiteit. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 16 (2), pp. 32-‐35.
129
Hirschmann, A. (1970). Exit, voice and loyalty: Responses tot decline in firms, organizations and states. Cambridge : Harvard University Press. Hoijtink, M. & Tonkens, E. (2007) ‘Omarmd, verguisd en verwaarloosd. Democratisering van welzijn en maatschappelijke dienstverlening’. TSS, Tijdschrift voor sociale vraagstukken, 61 (11), pp. 19-‐25. Hout, E. van (2007). Zorg in spagaat. Utrecht: Lemma. Hooge, E., & Helderman, J. (2007). Toezicht op scherp. Zoetermeer: VTW. Hooge, E., & Helderman, J.-‐K. (2008). Klant en overheid koning. Over toezicht en meervoudige verantwoording door maatschappelijke ondernemingen. Bestuurskunde, 17 (3), pp. 95-‐104. Hoogerwerf, R., Nievers, E., & Scholten, C. (2004). Het verzwaard adviesrecht in de dagelijkse praktijk van cliëntenraadperspectief. Leiden: Research voor Beleid. Hurenkamp, M., & Tonkens, E. (2011). De onbeholpen samenleving. Burgerschap aan het begin van de 21ste eeuw. Amsterdam: Amsterdam University Press. InAxis. (2007). Help een burgerinitatief! Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Jansen, Y. (2009). Etnografisch onderzoek onder collega’s; voortdurende spanning tussen betrokkenheid en distantie. Kwalon, 14 (3), pp. 27-‐31. Karré, P., & Veld, R. in het(2007). Spanningen in organisaties met publieke en private relaties. M&O tijdschrift voor management en organisatie, 61 (3/4), pp. 189-‐202. KEI. Website Kenniscentrum Stedelijke vernieuwing. Opgeroepen op 24 juni 2011, van KEI Kenniscentrum: http://www.kei-‐centrum.nl/. Kenis, P. (2006). Hybriditeit vanuit een netwerktheoretisch perspectief. In T. Brandsen, W. van de Donk, & P. Kenis, Meervoudig bestuur: publieke dienstverlening door hybride organisaties, (pp. 45-‐52). Den Haag: Lemma. Kjaer, A. M. (2004). Governance. Cambridge: Polity Press. Kleinhans, R. & Bolt, G. (2010). Vertrouwen houden in de buurt. Verval, opleving en collectieve zelfredzaamheid in stadsbuurten. Den Haag: Nicis Institute. Klijn, E. (1995). De stille revolutie in de volkshuisvesting. Bestuurskunde, 4 (2), pp. 53-‐61. Koppejan, J. & Klijn, E-‐H. (2004) Managing uncertainties in networks. Londen: Routledge. Kraan, W. van der & Meurs, P. (2007) Effectieve medezeggenschap. Een verkennend onderzoek naar effectieve vormgeving van medezeggenschap van cliënten in algemene ziekenhuizen. Rotterdam: Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg Erasmus Medisch Centrum Rotterdam. Lans, J. van der (2005). Terug naar bewoners. Over burgerlogica en toezichthouders. In T. Brandsen, J. van der Lans, & L. Vulperhorst, Burgerlogica, politisering en maatschappelijke verankering. Hilversum: Aedes. Liebrand, F. (2011). Koester traditionele participatie. Rotterdam: KEI. Liebrand, F., & Rus, A. (2011). Maak geen rituele dans van huurdersparticipatie. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 17 (1), pp. 41-‐42. Noordegraaf, M. (2004). Management in het publieke domein. Coutinho: Bussum. Massering, E. van (2008). Buurten bij beleidsmakers. Utrecht: Universiteit Utrecht.
130
Meijs, L., Noorman, M., & Kesselring, M. (2009). Ware professional laat cliënt meesturen. Toezicht en marktwerking niet zaligmakend. Tijdschrift voor sociale vraagstukken , 63 (10/11), pp. 14-‐17. Michels, A., & Graaf, L. de (2010). Examining citizen participation: local participatory policy making and democracy. Local Government studies , 36 (4), pp. 477-‐491. Minderman, G. (2008). Legitimatie en verankering, uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer. Amsterdam: VU University Press. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.(2005). Governancebrief. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur, Wetenschap Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. (2004). Kwaliteit van de stad. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Motivaction. (2001). Burgerschapsstijlen en overheidscommunicatie. Den haag: Ministerie van Algemene Zaken. Mouwen, K. (2006). Strategieontwikkeling en hybriditeit. In T. Brandsen, W. van de Donk, & P. Kenis, Meervoudig bestuur: publieke dienstverlening door hybride organisaties ,(pp. 195-‐210). Den Haag: Lemma. Movisie. (2010). Participatie ontward : vormen van participatie uitgelicht. Utrecht: MOVISIE. Oude-‐Vrielink, M., Schillemans, T., Brandsen, T., & Hout, E. van (2009). Horizontale verantwoording in de praktijk: een empirisch onderzoek in de sectoren, wonen, zorg en onderwijs. Bestuurskunde , 18 (4), pp. 80-‐ 90. Putters, K. (2010). Besturen met duivelselastiek. Rotterdam: Erasmus Universiteit. Pennen, T. van der (2010). Ruimte voor bewoners. Delft: Onderzoeksinstituut OTB. Pestoff, V., & Brandsen, T. (2010). Public service delivery and the third sector: opportunities for co-‐production and innovation? Barcelona: Centro de Investigación de Economía y Sociedad. Pierre, J., & Peters, B. (2000). Governance, Politics and the State. Basingstoke: Palgrave MacMillan . Pitkin, H. (1967). The Concept of Representation. Berkeley: University California Press Pols, J. (2006, jaargang 11, nr. 2). Te veel of te weinig taal: participerende observatie bij onderzoek naar idealen in de zorg. Walon , 24-‐28. Projectgroep WMS. (2007). Licht op groen. Aan de slag met medezeggenschap. Utrecht: Projectgroep WMS. Pröpper, I. & Steenbeek, D. (2009). De aanpak van Interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Rus, A., Vellinga, J., & Liebrand, F. (2010). Naar een verbindende en inspirerende participatie. Rotterdam: Início. Rhodes, R. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies , 2 (3) pp. 652-‐ 667. RMO, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2000). Aansprekend burgerschap. Den Haag: RMO. RMO, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2007). Vormen van democratie. Een advies over democratische gezindheid. Den Haag: RMO. RMO, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2009). Stem geven aan verankering. Over de legitimering van maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: RMO.
131
RMO, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2010). Terug naar de basis. Over legitimiteit van maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: RMO. ROB. (2010). Vertrouwen op democratie. Den Haag: ROB. Scharpf, F. (1999). Governing in Europe: effective and democratic. Oxford: Oxford University Press. Schnabel, P. (2004). Een eeuw van verschil. Van achterstelling tot zelfontplooiing: de dynamiek van het gelijkheidsideaal. Den Haag: SCP. Schuyt. K. (2006). Steunberen van de samenleving. Amsterdam: Amsterdam University Press. SCP. (2004). In het zicht van de toekomst. Den Haag: SCP. SCP. (2008). Weinig over de schreef. Den Haag: SCP. SCP. (2011). Actuele maatschappelijke ontwikkelingen 2010. Den Haag: SCP. SEV. (2005). Participatie met effect. Rotterdam: SEV. SEV. (2006). Quick scan belanghoudersparticipatie. Inspiratie voor participatie. Rotterdam: SEV. SEV. (2010). Bewoners organiseren verbinding. Rotterdam: SEV. Senhorst, G., & Hendrikse, A. (2010). Meervoudige betrokkenheid. Projectresultaat variaties in relaties. Tilburg: Futura. Smit, F., & Elfering, S. (2007). Van een kabbelend beekje naar een bruisende waterval? Evaluatie invoering Wet medezeggenschap op scholen. Nijmegen: ITS . Smit, F. & Kuijk, J. van (2004). Inspraak bij bovenschools beleid. Roeien met de riemen die je hebt. Nijmegen: ITS. Sok, K., Kok, E., Royers, T., & Panhuijzen, B. (2009). Cliëntenparticipatie in beeld. Inventarisatie praktijkvoorbeelden van cliëntenparticipatie . Utrecht: MOVISIE & Vilans. Staa, A. van & Evers, J. (2010). Thick analysis: strategie om de kwaliteit van kwalitatieve data-‐analyse te verhogen. KWALON, 15 (1), pp. 5-‐12. Stake, R. (1995). The art of case study research. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. Stoker, G. (1998). Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal , 50 (1), pp. 17-‐28. Stoker, G. (2006). Why politics matters: making democracy work. Houndsmills/New York: Palgrave Macmillan. Teisman, G. (2005). Publiek management op de grens van chaos en orde. Den Haag: Academic Service. Thiel, S. van (2007). Bestuurskundig onderzoek. Bussum: Coutinho. Thomas, D. (1980). Community work, social planning and social change. Birmingham: University of Birmingham. Tonkens, E. (2006). De bal bij de burger. Burgerschap en publieke moraal in een pluriforme, dynamische samenleving. Amsterdam: Vossiuspers UvA. Tonkens, E., Hurenkamp, M & Duyvendak, J.W. (2006). Wat burgers bezielt. Een onderzoek naar burgerinitiatieven. Amsterdam: UvA/Nicis. Tonkens, E. (2009). Tussen onderschatten en overvragen. Actief burgerschap en activerende organisaties in de wijk. Amsterdam: SUN Trancity.
132
Tonkens, E. (2010). De kwaliteit van burgerparticipatie in de stad. Bestuurskunde, 19 (4), pp. 34-‐42. Tonkens, E. & Verhoeven, I. (2011). Bewoners in beweging; Een onderzoek naar bewonersinitiatieven in de Amsterdamse wijkaanpak. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam/Stichting Actief Burgerschap. TSPB. (2009). Onderzoeksprogramma: geloofwaardigheid in politiek en bestuur. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Verba, S., Schlozman, K. & Brady, H. (1995). Voice and equality: Civic voluntarism in American politics. Cambridge, MA: Harvard University Press. Putnam. R. (2000). Bowling alone. New York: Schutser. Veld, R. in ‘t (2010). Kennisdemocratie, opkomend stormtij. Den Haag: SDU Uitgevers. Veldboer, L. (1996). De inspraak voorbij: ervaringen van burgers en lokale bestuurders met nieuwe vormen van overleg. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Verhoeven, I. (2009). Burgers tegen Beleid. Amsterdam: Aksant. Verhoeven, I. & Ham, M. (2010). Brave burgers gezocht. De grenzen van de activerende overheid. Amsterdam: van Gennep. VO-‐raad. (2011) . Werkboek Vensters voor Verantwoording. Utrecht: VO-‐raad. Wagenaar, H., & Specht, M. (2009). Geëngageerd bewonerschap. Bewonersparticipatie in drie Europese steden. Den Haag: Nicis Institute. Wijdeven, T. van de & Hendriks, F. (2009). Burgerschap in de doe democratie. Den Haag: Nicis Institute. Woonbond. (2010). Handboek Huurdersorganisaties. Amsterdam: Nederlandse Woonbond. Woonstad. (2010). Participatievoorstel Woonstad Rotterdam. Rotterdam: Woonstad. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2004), De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat, Amsterdam University Press, Amsterdam.
133
Bijlage 1: overzicht Interviews + obervaties Code C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7 C8 C9 C10 C11 C12 C13
Corporatie Nijestee Nijestee Ymere Ymere Waterweg Wonen Amerongen Amerongen Amerongen Havensteder Havensteder Vivare Wonen Limburg Woonstad
Functie respondent Beleidsmedewerker Projectleider Leefbaarheid en Participatie Adviseur advies en innovatie Procesmanager Manager beheer Directeur-‐bestuurder Manager wonen Woonconsulent accountbeheer Adviseur strategie Wijkconsulent Beleidsadviseur Vestigingsdirecteur Senior projectleider strategie & beleid
W1
Trajekt
Z1 Z2 O1 K1 K2 K3
LOC zeggenschap in zorg Arkin VO Raad Aedes Woonbond SEV
Opbouwwerker & medewerker participatie Beleidsmedewerker Adviseur cliëntenperspectief Projectmedewerker Senior beleidsadviseur Beleidsmedewerker Programmamedewerker
bijeenkomsten Observaties Futura Bijeenkomst managers participatie Futura Intervisiebijeenkomst Casade + Thuisvester Futura Intervisiebijeenkomst Casade + Zayaz Futura Intervisiebijeenkomst Thuisvester + Domein Futura Intervisiebijeenkomst Zayaz + Allee Wonen
134
Bijlage 2: topiclijst + toelichting onderzoek 2.1 Algemene topiclijst * Introductie -‐ Voorstellen -‐ Uitleg onderzoek + doel interview * Kennismaking -‐ Wat is X voor organisatie (in eigen woorden) -‐ Functie binnen organisatie -‐ Hoe bezig met participatie in huidige functie? * Visie op participatie -‐ Onderscheid formeel / informeel -‐ Hoe ingericht? -‐ Uitgangspunten -‐ Instrumenten -‐ Betrokken partijen * Formele / informele participatie -‐ Onderscheid strategisch -‐ operationeel -‐ Hoe functioneert deze? -‐ Voor welke thema’s? -‐ Hoe is dit vertaald naar de praktijk? -‐ Vullen formeel / informeel elkaar aan? -‐ Spanningen /dillema’s? * Proces -‐ Moment van invloed -‐ Mate van invloed -‐ Rol – taakverdeling -‐ Budget voor bewoners? -‐ Vastgelegd in beleid? * Relatie huurdersorganisatie -‐ Onderscheid in rollen huurder? -‐ Hoe is relatie? -‐ Positie / functioneren -‐ Representativiteit -‐ Kwaliteit / scholingsbehoefte * Toekomst -‐ Is er voldoende zeggenschap voor huurders? -‐ Criteria voor succes / falen? -‐ Wat kan er beter / anders? -‐ Welke beleidsontwikkeling voor ogen? * Afsluiting -‐ Bedanken -‐ Vervolg onderzoek + terugkoppeling
135
2.2
Toelichting onderzoek
Inleiding Deze memo dient ter informatie voor respondenten die meedoen aan het onderzoek Zeggenschap in Zicht en geeft meer zicht over de achtergronden van dit onderzoek en de gang van zaken tijdens het interview. Korte samenvatting onderzoek Het onderzoek is gericht op de wijze waarop zeggenschap is ingericht bij woningcorporaties. Om de legitimiteit van corporaties te versterken is het noodzakelijk om te zoeken naar nieuwe vormen van zeggenschap. De uitdaging voor corporaties is om zich open te stellen voor de betrokkenheid & invloed van samenleving en klanten. Dat er in de corporatiesector in de afgelopen periode vele vormen van informele participatie zijn ontstaan, is in dit verband winst. Maar het heeft ook tot verwarring geleid. Dat komt vooral omdat de verhouding tussen formele en informele bewonersinvloed nergens definitief is uitgekristalliseerd. Veel corporaties worstelen met de dilemma’s die dat oplevert. Dat is het probleem waarmee dit onderzoek aan de slag gaat. Wat meer afgebakend heeft dit geleid tot de volgende probleemstelling: De maatschappelijke verankering van woningcorporaties staat ter discussie. Het inzetten van zeggenschap ter versterking van de legitimiteit wordt gezien als een oplossing. Zeggenschap in corporaties betekent in toenemende mate het zoeken naar verbindingen tussen formele en informele participatie. Dit onderzoek zal in kaart brengen hoe formele en informele participatie kunnen worden verbonden en ingepast in de bestaande kaders van corporaties. Het onderzoek zal daarnaast een bijdrage leveren aan de empirische kennis over moderne vormen van formele en informele participatie bij corporaties. Hoofdvraag: Op welke wijze kunnen formele en informele vormen van participatie worden verbonden en ingepast in de bestaande kaders van woningcorporaties? Deze hoofdvraag zal worden beantwoord door in kaart te brengen wat de nieuwste wetenschappelijke inzichten zijn op het gebied van participatie. Daarnaast zullen er verschillende interviews plaatsvinden bij maatschappelijke ondernemers die als ‘koplopers’ kunnen worden gezien op het gebeid van zeggenschap & participatie. Tot slot zal de opgedane kennis worden toegepast op een woningcorporatie om te kijken hoe dit kan worden vertaald naar de praktijk. De duur van het interview en de vertrouwelijkheid De interviews worden afgenomen door een wetenschappelijk geschoolde onderzoeker. Het gesprek zal ongeveer 1 uur duren en zal worden opgenomen op een digitale recorder. De teksten zullen vervolgens worden verwerkt, waarbij strikte vertrouwelijkheid gegarandeerd is. Dit betekent dat buiten de onderzoeker niemand op een herleidbare manier kennis kan nemen van de inhoud van het interview. Het kan zijn dat de onderzoeker op basis van de verwerking nog aanvullende vragen heeft die hij telefonisch of per e-‐mail zal stellen. Wat komt er in de interviews aan de orde? Het doel van de interviews is om zoveel mogelijk empirisch materiaal te verzamelen over hoe de respondenten omgaan met zeggenschap & participatie in de betreffende organisatie. Meer specifiek zal de verbinding tussen de verschillende vormen van participatie centraal staan. De interviewer zal werken met een topiclijst en -‐ al naar gelang de antwoorden – doorvragen om zaken verder te verduidelijken. De organisaties die betrokken zijn bij de interviews staan bekend als voorlopers op het gebied van zeggenschap & participatie. Kortom, deze organisaties zijn vernieuwend of innovatief en hebben een duidelijke visie op dit gebied. Voorbereiding De mensen die geïnterviewd worden hoeven zich niet voor te bereiden op het interview. Openheid en
136
eerlijkheid wordt op prijs gesteld, omdat daarmee natuurlijk de meest waardevolle informatie wordt verkregen. Mochten er relevante (beleids)documenten zijn die voor het onderzoek van belang kunnen zijn dan zou het fijn zijn als deze kunnen worden toegezonden. Praktisch In overleg met de onderzoeker zullen de afspraken voor het af te nemen interview worden gemaakt. Daarbij zal geprobeerd worden interviews binnen organisaties op een dag te doen, omdat dit vanuit het oogpunt van (reis)kosten & reisduur het meest wenselijk is. Om een volledig beeld te krijgen zullen er tenminste twee interviews per organisatie worden gehouden: één op het niveau van management & beleid en één op het operationele niveau. Samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek Het betreft een afstudeeronderzoek dat zich bevindt in de fase van dataverzameling. De analyse en rapportage zal nog tot het najaar in beslag nemen. De samenvatting van de uitkomsten zullen te zijner tijd aan de deelnemers van het onderzoek beschikbaar worden gesteld. Vragen over de interviews kunt u het beste stellen via het volgende e-‐mailadres:
[email protected]
137
