Bankovní institut vysoká škola Praha katedra Práva
Zadávání veřejných zakázek v praxi Bakalářská práce
Autor:
Josef Skokan Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
Praha
JUDr., Šárka Palermová
duben 2014
Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a v seznamu uvedl veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámen se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Bohumíně dne 28. dubna 2014
Josef Skokan
Děkuji paní JUDr. Šárce Palermové za připomínky, cenné rady a konzultace, které mi poskytla během zpracovávání této bakalářské práce.
ANOTACE Práce se zabývá problematikou veřejných zakázek, resp. zadáváním veřejných zakázek ve veřejné správě. V úvodu jsou vysvětleny klíčové pojmy a proces zadávacího řízení. Další část je věnovaná výčtu pochybení ze strany zadavatele a činnosti kontrolních orgánů, které dohlíţí na dodrţování zákona o veřejných zakázkách. Závěr práce popisuje změny legislativy ve výše uvedené oblasti od dubna roku 2012.
Klíčová slova: veřejná zakázka, zadavatel, uchazeč, zadávací řízení, správní delikty, trestní odpovědnost
ABSTRACT The work deals with the issue of public procurement and procurement procedures in the public administration. In the introduction explains the key terms and the process of the procurement procedure. The next part is dedicated to the enumeration of the errors of the contracting authority and to the activities of control authorities which supervise compliance with the law of public procurement. The conclusion of the work describes the legislative changes in the above mentioned parts since April 2012.
Key words: a public contract, applicant, contract management, administrative offenses, criminal responsibility
OBSAH ÚVOD.........................................................................................................................................7 1. VEŘEJNÁ ZAKÁZKA.........................................................................................................8 1.1. Pojem veřejná zakázka..................................................................................................... 8 1.2. Zákon o veřejných zakázkách .......................................................................................... 9 1.3. Zadavatelé veřejných zakázek ......................................................................................... 9 1.4. Druhy veřejných zakázek............................................................................................... 10 1.5. Zadávací řízení .............................................................................................................. 12 1.6. Nástroje k transparentnímu zadávání veřejné zakázky .................................................. 15 2. ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V PROSTŘEDÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY ......... 17 3. POCHYBENÍ ZADAVATELŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ........................................... 20 3.1. Chyby spojené s přípravou zadávacího řízení ............................................................... 20 3.2. Chyby v průběhu zadávacího řízení ............................................................................... 22 3.3. Chyby po ukončení zadávacího řízení ........................................................................... 24 3.4. Kontrola postupů zadávání veřejných zakázek..............................................................25 4. KONTROLA POSTUPŮ ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK .............................. 28 4.1. Nejvyšší kontrolní úřad ................................................................................................. 28 4.2. Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe ........................................................................ 30 4.2.1. Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zakázek .................................................. 31 4.2.2. Námitky proti úkonům zadavatele .............................................................................. 32 4.2.3. Návrhové řízení........................................................................................................... 34 4.2.4. Řízení z vlastního podnětu .......................................................................................... 34 4.2.5. Správní delikty ............................................................................................................ 34 4.2.6. Příklady sankcí z praxe ............................................................................................... 35 4.3. Soudy ............................................................................................................................ 36 4.3.1. Tresty v oblasti veřejných zakázek ............................................................................ 36 4.3.2. Trestní odpovědnost zadavatele .................................................................................. 36 4.3.3. Trestní odpovědnost uchazeče .................................................................................... 37 5. AKTUÁLNÍ STAV ZÁKONA O ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK ................. 38 5.1. Novela zákona od 1. dubna 2012 (tzv. Protikorupční)………………………………...38 5.2. Novela zákona od 1. ledna 2014 (tzv. Technická).........................................................40 5.3 Nové zadávací směrnice EU...........................................................................................41 ZÁVĚR ................................................................................................................................... 43 SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY .................................................................................. 45 6
ÚVOD Veřejné zakázky jsou ţivým tématem nejen pro stavební firmy v roli dodavatelů, ale zaměstnávají i právní kanceláře, státní úřady a mezinárodní organizace, které u nás dohlíţejí na rovné podmínky konkurenční soutěţe. Prostřednictvím veřejných zakázek je kaţdoročně přerozdělováno značné mnoţství finančních zdrojů z veřejných rozpočtů, ať jiţ státní správy či samosprávných celků. Dle mého názoru jsou veřejné zakázky klíčovým nástrojem pro oţivení ekonomiky. Pro svou bakalářskou práci jsem zvolil téma „Zadávání veřejných zakázek v praxi“ jelikoţ je mi toto téma velmi blízké, zajímám se o něj a sleduji vývoj legislativy v dané oblasti. Pracuji na městském úřadě, kde se v roli pozorovatele, setkávám s aplikací zákona o veřejných zakázkách v praxi při realizaci velkých investic např. výstavba víceúčelové haly, rekonstrukce kulturního domu či akcích typu výměna oken panelových domů, opravy školských budov, údrţba zeleně apod. Mou snahou je podat takový výklad, který by poskytl čtenáři základní povědomí o tom, jakým způsobem probíhá proces zadávání zakázek a co je třeba znát, aby byl proces v souladu se základními principy transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Splnění zásad zadávání a všech detailních pravidel v kaţdodenní praxi je náročné na plánování, realizaci i následnou kontrolu. Proto se ve své práci také zaměřím na nejčastější pochybení ze strany zadavatelů a kontrole postupů zadávání. Závěr práce je věnován popisu v současné době poslední změny legislativy ve výše uvedené oblasti, ke které došlo k 1. lednu 2014. Cílem práce je tedy popis aktuálního stavu zákona o veřejných zakázkách a zamyšlení nad úskalími, která při aplikaci zákona hrozí.
7
1 VEŘEJNÁ ZAKÁZKA Veřejnou zakázkou lze z laického pohledu nazývat obstarání veřejného statku nebo veřejné sluţby, jejichţ producentem je soukromý sektor, spotřebitelem veřejnost a zprostředkovatelem zajišťovacího procesu zadavatel veřejné zakázky. Jedná se o nákup zboţí, zadání práce, objednání díla nebo sluţby veřejným subjektem, orgánem veřejné moci, kterým je stát, obec, územní samosprávné celky, organizace jimi zaloţené, nebo případně dalším subjektem, který hospodaří s penězi, nebo jinými veřejnými hodnotami pocházejícími z daní, poplatků či jiných zdrojů veřejného bohatství. 1 Z pohledu ekonomického lze povaţovat veřejnou zakázku za účelnou alokaci zdrojů, realizovanou na základě veřejné soutěţe. Veřejné zakázky zajišťují věcně a materiálně provoz nebo fungování především orgánů veřejné správy a to činnostmi, které si veřejné orgány nejsou schopny zajistit z vlastních zdrojů či vlastními silami. Účelnost výše uvedené alokace spočívá zejména v tom, ţe pouţité zdroje jsou vyuţity ekonomicky ve smyslu kritérií hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.
2
Povinnost dodrţovat výše uvedená kritéria pro
alokaci zdrojů ukládá zadavateli zákon o finanční kontrole s povinností následně kontrolovat, jak byla tato kritéria splněna. 3 Současně z ekonomického hlediska nelze opomenout fakt, ţe díky realizaci veřejných zakázek dochází ke sníţení nezaměstnanosti a současně i dochází k podporování např. zdravotně postiţených osob tím, ţe pokud jsou ve veřejných zakázkách na straně uchazeče, dochází k jejich zvýhodnění.
1. 1 Pojem veřejná zakázka Pojem “veřejná zakázka“, resp. konkrétní právní interpretace tohoto pojmu, je naprosto výstiţně a dostatečně vymezena Zákonem o veřejných zakázkách.
Zákon o
veřejných zakázkách v § 7 veřejnou zakázku vymezuje jako zakázku realizovanou na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímţ předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či sluţeb nebo úplatné provedení stavebních prací, kterou je zadavatel povinen zadat podle Zákona o veřejných zakázkách a musí být realizována na základě písemné smlouvy. ____________________ 1
OCHRANA, František. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). 1. vyd. Praha: Ekopress, 2008, str. 9 - 17. ISBN 978-80-86929-46-0. 2 JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 43 - 47. Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN 978-80-71795-75-9. 3 ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 320 ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). In: Sbírka zákonů České republiky. 2001, částka 122, s. 7264 – 7276. Dostupný také z: http://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=320~2F2001&rpp=15#seznam.
8
Jak jiţ bylo výše uvedeno, pro realizaci veřejné zakázky je nezbytné uzavřít smlouvu mezi zadavatelem a vybraným, resp. vítězným uchazečem. Předmětem dané smlouvy pak musí být dodávky, sluţby či stavební práce a to vše za úplatu. Při uzavírání smlouvy je nezbytné řídit se postupem, který pro tento účel smluv Zákon stanovuje.
1. 2 Zákon o veřejných zakázkách Zadávání veřejných zakázek upravuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o veřejných zakázkách v aktuálním znění má 161 paragrafů a je rozdělen na devět částí. První část zákona nazvaná Obecná ustanovení obsahuje vysvětlení základních pojmů (zadavatel, veřejná zakázka, typy jednotlivých zakázek apod.). Druhá část zákona je rozdělena do osmi hlav a jejím předmětem je zadávací řízení. Zde jsou uvedeny druhy zadávacích řízení a podmínky jejich uţití a dále upravuje celý průběh zadávacího řízení. Třetí část pod názvem Zvláštní postupy v zadávacím řízení je rozdělena do pěti hlav a upravuje některé postupy a instituty jako například předběţná oznámení, rámcové smlouvy, elektronické aukce apod. Čtvrtá část zákona, Zvláštní postupy, je zaměřena především na soutěţ o návrh a je rozdělena na dvě hlavy. Pátá část je rozdělena na dvě hlavy a najdeme v ní ustanovení týkající se ochrany proti nesprávnému postupu zadavatele. Tato část je důleţitá pro dodavatele, jelikoţ upravuje moţnost podání námitek a dále je zaměřena na dohled nad dodrţováním zákona. Šestá část se skládá ze čtyř hlav, které upravují zejména rejstříky a seznamy dodavatelů, ale také rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek. Sedmá část obsahuje společná ustanovení, týkající se zejména uveřejňování, komunikace mezi zadavatelem a dodavatelem, uţití elektronických nástrojů apod. V osmé části jsou uvedena přechodná, zmocňovací a zrušovací ustanovení a v deváté pak účinnost zákona.
1. 3 Zadavatelé veřejných zakázek Dle § 2 Zákona o veřejných zakázkách rozlišujeme tři základní kategorie zadavatelů, jimiţ jsou veřejný zadavatel, dotovaný zadavatel a sektorový zadavatel. V souvislosti s kategorizací zadavatelů je dále nutné zmínit rovněţ v § 3, tohoto zákona zakotveného centrálního zadavatele. Tento zadavatel pro jiné zadavatele pořizuje dodávky či sluţby, jeţ jsou předmětem veřejných zakázek, které následně prodává jiným zadavatelům za cenu nikoliv vyšší, neţ za kterou byly dodávky či sluţby pořízeny nebo provádí zadávací řízení na účet jiných zadavatelů. 9
Za veřejného zadavatele jsou povaţováni vykonavatelé veřejné správy ve formálním nebo materiálním pojetí, kteří vykonávají činnosti za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, konkrétně tedy Česká republika, státní příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, tedy obce nebo kraje, příspěvkové organizace, u níţ funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek a jiné právnické osoby (např. ČNB, Fond národního majetku ČR, ČT a další). Toto vymezení veřejného zadavatele vychází z tzv. veřejnoprávního subjektu v zadávacích směrnicích EU. Tento pojem vznikl z důvodu potřeby interpretace termínu stát z funkčního hlediska. 4 Aby byla fyzická nebo právnická osoba povaţována za dotovaného zadavatele, musí splnit současně všechny podmínky stanovené Zákonem o zadávání zakázek tzn., ţe se musí jednat, o tímto zákonem taxativně vymezenou nadlimitní veřejnou zakázku na stavební práce či sluţby a tato zakázka musí být hrazena z více neţ 50 % z peněţních prostředků poskytnutých veřejným zadavatelem. 5
1. 4 Druhy veřejných zakázek Podle zadavatele veřejných zakázek (ZVZ) se zakázky rozdělují do dvou základních kategorií, a to podle jejich předmětu a podle výše předpokládané hodnoty. Stanovení druhu veřejné zakázky je nezbytné k určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky a k výběru některého druhu zadávacího řízení. Zakázky dle předmětu: Zákon při rozdělení veřejných zakázek dle jejich předmětu vychází ze zadávacích směrnic EU, kde je upravena samostatná směrnice na dodávky, sluţby a stavební práce. Veřejnou zakázkou na dodávky je veřejná zakázka, jejímţ předmětem je pořízení věci (zboţí) zadavatelem, a to zejména formou koupě, koupě zboţí na splátky, nájmu zboţí nebo nájmu zboţí s právem následné koupě (leasing). Veřejné zakázky na dodávky se zadávají relativně nejsnadněji, není totiţ třeba řešit problém s definicí technických specifikací, jelikoţ tyto jsou běţně dostupné. Snadnost zadávání rovněţ spočívá v opakování se zakázky a v tom, ţe tyto nejsou individuálně určené. 6 ____________________ 4
, Radek. . 2. vyd. Praha: C.H.Beck, 2010. Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN 978-807-4003-295. 5 . . 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 80-735-7636-8. 6 JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, str. 73 - 74. Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN 978-80-71795-75-9.
10
Za veřejnou zakázku na dodávky je třeba rovněţ povaţovat veřejnou zakázku, pokud je předmětem veřejné zakázky vedle samotného pořízení věci (zboţí) i poskytnutí sluţby, přičemţ tato sluţba spočívá v umístění, montáţi nebo uvedení takové věci (zboţí) do provozu za předpokladu, ţe poskytnutí sluţby není základním účelem veřejné zakázky, avšak poskytnutí sluţby je nezbytné ke splnění veřejné zakázky na dodávky. Příkladem veřejných zakázek na dodávky, je např. nákup výpočetní techniky, nábytku, kancelářských potřeb, leasing automobilů, strojů apod. Dodávkou se rovněţ rozumí odběr elektrické energie, plynu apod. Veřejnou zakázkou na stavební práce je veřejná zakázka, jejímţ předmětem je a) provedení stavebních prací týkajících se některých z činností uvedených v příloze č. 3 zákona, b) provedení stavebních prací dle písm. a) a současně i s nimi související projektová nebo inţenýrská činnost (znamená to tedy, ţe musí být započteny do předpokládané hodnoty stavebních prací) nebo c) zhotovení stavby ve smyslu stavebního zákona, která je výsledkem stavebních nebo montáţních prací, případně i související projektové či inţenýrské činnosti, a která je jako celek schopna plnit samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci. 7 Do předmětu veřejné zakázky na stavební práce téţ spadají i dodávky a sluţby nezbytné k provedení předmětu veřejné zakázky, tyto však musí být poskytovány společně se stavebními pracemi. Veřejnou zakázku na stavební práce je i veřejná zakázka, kdy stavební práce zadavatel pořizuje s vyuţitím zprostředkovatelských nebo podobných sluţeb, které zadavateli poskytuje jiná osoba. Veřejnou zakázkou na sluţby se rozumí veřejná zakázka, která není veřejnou zakázkou na dodávky nebo veřejnou zakázkou na stavební práce. Je-li předmětem veřejné zakázky mimo poskytnutí sluţeb i pořízení dodávky, půjde o veřejnou zakázku na sluţby v tom případě, ţe předpokládaná hodnota poskytovaných sluţeb je vyšší neţ předpokládaná hodnota poskytované dodávky - jde o tzv. princip těţiště. Stejně se bude postupovat, pokud předmětem veřejné zakázky jsou určité stavební práce, poskytované v souvislosti s konkrétními sluţbami, rovněţ se bude jednat o veřejnou zakázku na sluţby. 8 ____________________ 7
ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 137 ze dne 14. března 2006 o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů,(zákon o veřejných zakázkách). In: Sbírka zákonů České republiky. 2006, částka 47, s. 1650 – 1720. Dostupný také z: http://www.portal-vz.cz/cs/Jak-na-zadavani-verejnych-zakazek/Legislativa-a-Judikatura /Legislativa/Narodni-legislativa-aktualni-a-uplne-zneni-z-(1)/ZVZ. 8 KRČ, R., K. MAREK a M. PETR. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon: s komentářem. 2. podstatně přeprac. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2008, str. 105. ISBN 978-80-72017-11-9.
11
Zakázky dle předpokládané hodnoty: Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky se rozumí předpokládaná výše peněţitého závazku zadavatele. Pro stanovení předpokládané hodnoty je rozhodná cena bez DPH a zadavatel ji stanovuje jiţ před zahájením zadávacího řízení. Podle výše předpokládané hodnoty pak dělíme veřejné zakázky takto: 1) Veřejné zakázky malého rozsahu na dodávky a sluţby • do 2 000 000 Kč bez DPH 2) Veřejné zakázky malého rozsahu na stavební práce • do 6 000 000 Kč bez DPH 3) Podlimitní zakázky na dodávky a sluţby • od 2 000 000 do 5 244 966,- Kč bez DPH 4) Podlimitní zakázky na stavební práce • od 6 000 000 Kč bez DPH do 131 402 868 Kč bez DPH 5) Nadlimitní zakázky na dodávky a sluţby • nad 5 244 966,- Kč bez DPH 6) Nadlimitní zakázky na stavební práce • nad 131 402 868 Kč bez DPH 9
1. 5 Zadávací řízení Základní druhy zadávacího řízení taxativně uvádí § 21 zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o šest základních: • otevřené řízení • uţší řízení • jednací řízení s uveřejněním • jednací řízení bez uveřejnění • soutěţní dialog • zjednodušené podlimitní řízení s tím, ţe jiţ výše zmiňované ustanovení § 17 písm. m, v druhé části výslovně uvádí další dva specifické druhy zadávacího řízení, a to • dynamický nákupní systém • veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy
____________________ 9
ENOVATION s.r.o. Změna limitů u veřejných zakázek, 2013. In: Profi Tender – komplexní zajištění veřejných zakázek [online]. © 2007-2014 [cit. 2014-02-16]. Dostupné z: http://www.profitender.cz/aktuality/41-zmena-limitu-u-verejnychzakazek.
12
Za jistý druh zadávacího řízení lze také povaţovat • soutěţ o návrh • postup při výběru subdodavatele v případě veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti
V otevřeném a užším řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v jednom z těchto zadávacích řízení. Obě tato řízení lze charakterizovat tím, ţe je lze pouţít bez dalšího. Zatímco v otevřeného řízení vyzývá zadavatel uchazeče k podání nabídek a současně prokázání splnění kvalifikace, v uţším řízení zadavatel nejprve vyzve uchazeče k prokázání kvalifikace a aţ na základě posouzení vyzve úspěšné uchazeče k podání nabídek. Jednací řízení s uveřejněním je, co se postupu týče ve své počáteční fázi obsahově shodné s uţším řízením v tom smyslu, ţe rovněţ dochází k výzvě k podání ţádostí o účast a k prokázání kvalifikace směřované neomezenému počtu subjektů. Na rozdíl od uţšího řízení však nedochází v případě úspěšných uchazečů k podání nabídek, nýbrţ k dalšímu jednání a následnému výběru nejvhodnější nabídky. Jestliţe v doposud uvedených případech byla neomezenému počtu subjektů adresována oznámení o zadání veřejné zakázky, pak v případě jednacího řízení bez uveřejnění je adresována jednomu anebo omezenému počtu zájemců výzva zadavatele k jednání a navíc kvalifikace je prokazována jen na jeho ţádost. Oproti jednacímu řízení s uveřejněním ještě neţ uchazeči vůbec podají své nabídky, předchází tomu jednání mezi uchazeči a zadavatelem, jehoţ cílem je optimalizace obchodních a cenových podmínek. Na rozdíl od otevřeného a uţšího řízení, jednací řízení s uveřejněním a bez uveřejnění je s ohledem na jejich pouţití limitováno zákonem stanovenými podmínkami. Soutěžní dialog přichází v úvahu v situaci, kdy veřejný zadavatel není schopen na začátku dostatečně specifikovat předmět plnění například z důvodu technické náročnosti. Ten pak adresuje výzvu neomezenému okruhu uchazečů k ţádosti o účast a k prokázání splnění kvalifikace. S úspěšnými uchazeči vede soutěţní dialog, jehoţ cílem je tentokrát nalézt nejvhodnější řešení, které se poté promítá do zadávací dokumentace, jakoţto podkladu pro sestavení nabídky uchazeči. Zjednodušené podlimitní řízení je kdyţ zadavatel, jak vyplývá jiţ z názvu tohoto institutu, vyuţívá zjednodušeného podlimitního řízení v případě zakázky podlimitní, nebo 13
zakázky malého rozsahu tak, ţe nejméně pěti uchazečům adresuje výzvu k podání nabídky společně s prokázáním splnění kvalifikace. Jeho pouţití opět limitují zákonné podmínky. Při pouţití jednotlivých druhů zadávacích řízení je vţdy třeba mít na paměti, ţe výběr konkrétního druhu musí respektovat podmínky pro jeho pouţití, aby nedocházelo k cílenému narušování hospodářské soutěţe účelovou volbou zadávacích řízení a porušení základních zásad nediskriminace, rovnosti a transparentnosti při zadávání veřejných zakázek. 10 Zadávací řízení je zahájeno dnem uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení. Tomuto okamţiku však předchází rozsáhlá příprava ze strany budoucího zadavatele. Nejenţe je nutné přesně ujasnit předmět dané zakázky, ale zároveň je potřeba stanovit její předpokládanou maximální hodnotu, základní hodnotící kritéria, poţadavky na kvalifikaci uchazečů či stanovit lhůtu pro podání ţádostí o zadávací dokumentaci a pro podání nabídky. Tyto a další informace tvoří podstatné náleţitosti zadávací dokumentace a v neposlední řadě téţ určují druh zadávacího řízení Vlastní průběh zadávacího řízení pak má několik moţných podob, které jsou závislé například na předpokládané hodnotě veřejné zakázky, pozici zadavatele či na věcném charakteru plnění. Podle výše hodnoty tak rozlišujeme mezi zakázkou malého rozsahu, dále pak podlimitní a nadlimitní veřejnou zakázkou. Přitom se veřejná zakázka malého rozsahu nemusí s výjimkou zásad transparentnosti a rovného zacházení a rovněţ zákazu diskriminace řídit ustanoveními zákona o veřejných zakázkách. Podle věcného charakteru plnění pak rozlišujeme veřejné zakázky na dodávky, stavební práce a sluţby. Stejně jako průběh zadávacího řízení je i hodnocení podaných nabídek závislé na specifikách dané veřejné zakázky. Hodnocení však musí vţdy probíhat podle zákonem a zadavatelem jasně a srozumitelně definovaných kritérií. Zadavatelem sestavená hodnotící komise je zejména povinna brát v potaz všechna dílčí hodnotící kritéria a řídit se přitom zásadou transparentnosti a zákazu diskriminace. Cílem nejen hodnocení, ale zároveň celého výběrového řízení, je pak výběr nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy s příslušným dodavatelem. 11
____________________ 10
FUCHS, Jiří. Druhy zadávacího řízení, 2013. In: Dotace z EU ihned a bez starosti [online]. © 2014 [cit. 2014-02-16]. Dostupné z: http://www.dotacni.info/tag/jednaci-rizeni-s-uverejnenim/. 11 BĚHOUNEK, Tomáš a David FECHTNER. Veřejné zakázky: zadavatel, řízení, ochrana dodavatele, 2013. In: Stavební fórum [online]. © 2001-2014 [cit. 2014-02-16]. Dostupné z: http://www.stavebni-forum.cz/cs/article/16487/verejne-zakazkyzadavatel-rizeni-ochrana-dodavatele/.
14
1. 6 Nástroje k transparentnímu zadávání veřejné zakázky Posílení transparentnosti v procesu zadávání veřejné zakázky (i nad rámec povinnosti uloţené zákonem) výrazně posiluje efektivní vnější dohled veřejnosti na regulérnost soutěţe a hospodárnost zadavatele při nakládání s veřejnými prostředky. Odkrytí celého procesu automaticky znamená zvýšené transakční náklady na korupci, a proto transparentnost zároveň výrazně sniţuje motivaci ke korupčnímu jednání. Zároveň transparentnost otvírá trh s veřejnými zakázkami větší konkurenci a obvykle vede k vyšší úspoře nákladů zadavatele. Pod nástroji transparentnosti si lze představit obecné principy přehlednosti a jednoznačného výkladu, ať uţ v případě organizační struktury organizace, zadávacích pravidel či dokumentace k veřejné zakázce atp. Dále se jedná o praktické nástroje, kterými lze účelně a efektivně otevřít zadávací proces veřejné kontrol, například databáze veřejných zakázek na internetu (týká se zejména veřejných zakázek malého rozsahu) či pouţívání elektronického trţiště či elektronické aukce a v neposlední řadě i on line zveřejňování uzavřených smluv s vítězným dodavatelem. S rozvojem IT technologií a internetu význam těchto nástrojů pro zvýšení hospodárnosti a prevenci korupce roste, neboť umoţňují jednoduché poskytování a přijímání informací bez vysokých pořizovacích nákladů.
Elektronické aukce E-aukce jsou v ČR relativně novým elektronickým nástrojem pro zadávání veřejných zakázek. E-aukce jsou definovány v ustanovení §17, písm. c) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách jako proces slouţící k hodnocení nabídek, v jehoţ rámci zadavatel pouţívá elektronické nástroje umoţňující předkládání nových sníţených nabídkových cen, případně nových hodnot nabídek, a který současně umoţňuje sestavit aktuální pořadí nabídek při pouţití automatických metod jejich hodnocení. Slouţí tedy jako elektronický nástroj ve fázi hodnocení nabídek uchazečů dle předem daných hodnotících kritérií. Samozřejmě je lze pouţívat pro všechny typy veřejných zakázek, od zakázek malého rozsahu po nadlimitní zakázky. E-aukce lze povaţovat za výhodné pro zadavatele i uchazeče jelikoţ: •
urychlují komunikaci mezi zadavatelem a uchazeči o zakázku
•
zajišťují vyšší transparentnost zadávacího procesu
•
standardizují zadávací proces a umoţňují zpětnou kontrolu provedené soutěţe
•
zlepšují celkovou efektivitu zadávacího procesu
•
otevírají soutěţ vyššímu počtu uchazečů a tím zajišťují dokonalejší konkurenční prostředí s ekonomickými úsporami pro zadavatele 15
Díky e-aukcím lze v reálném čase plně vyuţít principů otevřené podnikatelské soutěţe s významným dopadem na finální výhodnost nabídky pro zadavatele, nehledě na niţší prostor pro manipulace nebo korupční tlaky při výběru dodavatele.
Elektronické tržiště Elektronické trţiště je nástroj umoţňující provést celou veřejnou zakázku elektronickou cestou: od vyhlášení soutěţe, přes zaslání nabídek aţ po vyhodnocení a výběr nejvhodnějšího dodavatele. Výhradní pouţití elektronické komunikace sniţuje náklady na administraci, šetří čas, otevírá veřejnou soutěţ co širšímu okruhu soutěţících a zamezuje některým způsobům manipulace s veřejnou zakázkou (např. obesílání stejného okruhu dodavatelů, přednostní poskytování informací). Výsledkem je efektivnější zadávací proces, díky větší konkurenci úspora veřejných výdajů a vyšší transparentnost procesu.
Veřejně přístupná evidence smluv Smlouvy jsou základním zdrojem informací o ekonomických vztazích samosprávy s ostatními subjekty, a proto jejich zveřejňování tvoří podstatu transparentnosti nakládání s majetkem. Většina úřadů se dosud zdráhá poskytovat individuálním ţadatelům kopie uzavřené smlouvy s poukazem na to, ţe obsahují obchodní tajemství nebo chráněné osobní údaje. Novelizovaný zákon o svobodném přístupu k informacím však pouţití obou těchto argumentů, ve většině případů neoprávněných, ztěţuje: •
v § 8b se zakotvuje povinnost zpřístupnit základní osobní údaje (jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt) o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, s uvedením výše, účelu a podmínek jejich poskytnutí. Příjemcem veřejného prostředku se rozumí jak fyzická, tak i právnická osoba. (Ustanovení se netýká oblasti sociální, zdravotní péče apod.) Sniţuje se tak moţnost úřadů neoprávněně odepírat informace s odkazem na osobní údaje tam, kde to není na místě. 12
____________________ 12
OŢIVENÍ, o. s. Veřejné zakázky, 2013. In: Bez korupce [online]. © 2013 [cit. 2014-02-28]. Dostupné z: http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/verejne-zakazky/#praxe.
16
2 ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V PROSTŘEDÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V této části své práce se budu zabývat reţimem a zásadami při zadávání zakázek v oblasti veřejné správy. V úvodu by měl subjekt zváţit nejefektivnější způsob řešení této problematiky. Zda lze poţadavek zabezpečit tzv. in-house, či zda to není v jeho silách. Je důleţité si ujasnit, zda ten, kdo poţaduje jisté plnění, je ve smyslu Zákona o veřejných zakázkách zadavatelem. Pokud ano, je nezbytné, aby se podřadil pod konkrétního zadavatele dle kritérií v Zákoně o veřejných zakázkách uvedených. Vzhledem k tomu, ţe se v této kapitole zaměřuji na prostředí veřejné správy, bude se vţdy jednat o zadavatele veřejného. Zákon o veřejných zakázkách však rozeznává zadavatele veřejné, dotované nebo sektorové a to podle kriterií v Zákoně o veřejných zakázkách uvedených. I sdruţení zadavatelů či spojení zadavatele s osobou, která není zadavatelem, a budou společně zadávat veřejnou zakázku, je nutné povaţovat za zadavatele. Zjistí-li tedy daný subjekt, ţe dle Zákona o veřejných zakázkách je zadavatelem je nutné se tímto zákonem nadále řídit a dle jeho ustanovení při zadávání veřejné zakázky postupovat. Je nutné však dodrţovat další pravidla, jenţ jsou stanovena různými právními normami, která se na konkrétního zadavatele vztahují. Na veřejného zadavatele, konkrétně na ústřední orgán státní správy se mimo jiné vztahuje pro danou oblast Zákon o finanční kontrole, Zákon o rozpočtových pravidlech, kterým je veřejnému zadavateli stanovena povinnost prověřit, zda účel veřejné zakázky odpovídá ustanovení § 12 o programové dokumentaci, zákon o majetku České republiky, kterým je veřejnému zadavateli stanovena povinnost prověřit, zda účel veřejné zakázky odpovídá ustanovení § 8, § 12 odst. 3. a v neposlední řadě se jedná o interní směrnice, kterými jsou upraveny postupy při zadávání veřejných zakázek na konkrétním úřadě a to především z důvodu stanovení postupů u veřejných zakázek malého rozsahu. Pro tyto zakázky totiţ Zákon o veřejných zakázkách reţim nestanovuje, ale tuto interní úpravu předpokládá. V případě, ţe se jedná o příjemce grantů či dotací, pak je třeba respektovat i příslušné závazné normy dotačních orgánů, které bývají součástí dotační smlouvy. Po prostudování této problematiky povaţuji za nejdůleţitější postupovat vţdy s principy 3E (economy, effectivness, efficiency), coţ znamená ekonomicky, smysluplně a racionálně vyuţívat svěřené prostředky. Na úrovni samosprávy je povinnost uplatnit tento 17
princip při zadávání, výběru a hodnocení veřejných zakázek dána jak krajům, tak i obcím, a to v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Kaţdý zadavatel veřejnou zakázku zadává dle konkrétního plánu svých investic nebo dle současné potřeby. Tomu, aby byla veřejná zakázka od svého zadání aţ po její splnění úspěšná, předchází týmové úsilí vzešlé ze spolupráce různých úseků, oddělení a specialistů daného zadavatele. Vzhledem k nutnosti kolektivní spolupráce je vţdy v rámci dané organizace nutné si uvědomit, ţe daná zakázka musí nejdříve projít interními schvalovacími procesy daného úřadu. Je nezbytné stanovit si časový harmonogram a dále analyzovat a číselně vyjádřit rizika pro případné zpoţdění nebo dokonce zrušení veřejné zakázky Klíčový je okamţik, ve kterém zadavatel zvaţuje, zda bude veřejnou zakázku zadávat vlastními silami nebo prostřednictvím zmocnění externího subjektu a současně zvaţuje, zda zadávací dokumentaci včetně obchodních a platebních podmínek zpracuje svépomocí nebo prostřednictvím specialistů. Na úseku ústředního orgánu státní správy poţadavek na realizaci veřejné zakázky připravuje útvar, jemuţ je předmět veřejné zakázky věcně příslušný, který zadání veřejné zakázky inicioval a ten do interního schvalovacího procesu předkládá spis s poţadavkem na realizaci dané zakázky, jenţ obsahuje název a přesně popsaný předmět veřejné zakázky, odůvodnění návrhu realizace. Tento věcně příslušný útvar pak odpovídá za věcnou správnost a úplnost předkládacího spisu s poţadavkem na realizaci zakázky, včetně zadávací dokumentace a poţadavků na kvalifikaci a předá tento poţadavek útvaru odpovědnému za zahájení zadávacího řízení. Následuje přiřazení veřejné zakázky pod konkrétní druh veřejné zakázky, tzn. zda se jedná o zakázku na dodávky, o veřejnou zakázku na stavební práce nebo o veřejnou zakázku na sluţby a důleţitý okamţik určení předpokládané hodnoty zakázky. Poté lze rozlišit, zda se jedná o zakázku malého rozsahu nebo zda se jedná o podlimitní či nadlimitní veřejnou zakázku a určuje se bez DPH. Na úrovni ústředního orgánu státní správy je v případě nadlimitních veřejných zakázek zadávaných formou jednacího řízení bez uveřejnění zadavatel dle Usnesení vlády č. 158/2010 povinen před zahájením jednání o podpisu smlouvy informovat vládu České republiky. Zákon o veřejných zakázkách zakazuje předmět veřejné zakázky dělit a to z důvodu moţného sníţení jeho předpokládané hodnoty pod zákonné finanční limity. Abychom výše uvedenému dělení zamezili je povinností zadavatele sčítat veškeré zakázky, které spolu souvisejí a to jak dodávky, tak sluţby pro jedno účetní období z hlediska souvislosti: věcné, 18
geografické, časové, funkční a předvídatelnosti. Pro účely Zákona o veřejných zakázkách je jedním účetním obdobím kalendářní rok. Na závěr celého procesu zadávání veřejné zakázky je nezbytné zvolit konkrétní druh zadávacího řízení tzn. zda se jedná o otevřené řízení, uţší řízení, jednací řízení s uveřejněním či bez uveřejnění. A pak jiţ dodrţet postup pro daný druh řízení stanovený Zákonem o veřejných zakázkách. Podpisem smlouvy s vítězným uchazečem zakončí zadavatel fázi kontrakční. Ve smlouvě je nutností řádně ošetřit obchodní, platební, sankční i reklamační podmínky, a to v souladu se zadávacím řízením. Při samotné realizaci je pak nutné věnovat pozornost kvalitě plnění zakázky a ohlídat si případné nedostatky nebo odchylky oproti smluveným podmínkám ve smlouvě. Finálním krokem je vyhodnocení celého procesu, uvědomění si případných chyb či výhod zvoleného modelu hodnotících kritérií. Dle mého názoru by se veřejní zadavatelé měli inspirovat zkušenostmi soukromých zadavatelů. Chytrý investor dokáţe realisticky zhodnotit své zkušenosti a kompetence. Paradoxem dnešní doby je snaha veřejných zadavatelů o maximální kontrolu nad procesem přípravy a realizace zakázky. Přejímají role projektových manaţerů, přestoţe nemají odborné znalosti a zkušenosti. Výsledkem jsou zcela zásadní chyby v přípravě, špatně zadané projekční práce, neschopnost vymáhat odpovědnost dodavatelů, opakované vícepráce z důvodu špatně zadané prováděcí dokumentace a výkazu výměr. Je dobré zhodnotit své kompetence a následně rozdělit odpovědnost za projektově-inţenýrskou přípravu a stavební realizaci mezi strany, které dokáţou projektová rizika nejlépe řídit a nést za jejich plnění zodpovědnost, a to uţ od fáze přípravy. Pro tento účel se běţně uţívají tzv.modely partnerství pro infrastrukturu (PPI) a osvědčené FI- DIC smlouvy, které zadavatelům umoţní předat odpovědnost za řízení projektových rizik na stranu dodavatelů a přitom neztratit kontrolu nad obsahem a formou projektu. Chytrý investor vyţaduje profesionální přístup nejen od svých dodavatelů, ale také od svého týmu. Proto pouţívá procesy a postupy dobré praxe, monitoruje kvalitu a důsledně vyţaduje plnění právní odpovědnosti. 13
____________________ 13
Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2014, č. 5. ISSN 1805-8523.
19
3 POCHYBENÍ ZADAVATELŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Zadávací řízení představuje poměrně sloţitý proces, jenţ klade vysoké nároky na zadavatele. Při zamyšlením nad nejčastějšími chybami jsem si rozdělil akt zadání veřejné zakázky do tří fází. První fáze - chyby spojené s přípravou zadávacího řízení, druhá fáze chyby v průběhu zadávacího řízení a poslední fáze - chyby po ukončení zadávacího řízení.
3. 1 Chyby spojené s přípravou zadávacího řízení Přípravná fáze zadávacího řízení je nejdůleţitější částí celého procesu. Je otázkou strategických rozhodnutí týkajících se skutečné potřeby nákupu zboţí, sluţeb či realizace dodávek. Dobrá příprava zadávacího řízení znamená aţ 80 procent úspěchu! Pro první fázi je nejdůleţitější stanovit předmět zakázky. Zadavatel musí správně učit, zda se jedná o dodávku, sluţbu či stavbu. Dále je nutné odhadnout, zda se jedná o společný předmět plnění nebo je nutné soutěţit jednotlivé prvky zvlášť. Správným stanovením předmětu zakázky se předejde nechtěnému slučování či dělení zakázky. Zadavatel by měl také přemýšlet nad celým objemem poţadovaných zakázek, aby zvolil správný reţim, ve kterém bude výběrové řízení soutěţeno. Obce v této první fázi často chybují ve výběrových řízeních v oblasti architektury. Kamenem úrazu je nedostatečně definovaný předmět zakázky. Často ze zadání není jasné, zda mají být předmětem i průzkumné práce. Někdy se zapomíná například na interiér, informační systém budovy, ozvučení a jiné části stavby, které nejsou nezbytné pro vydání stavebního povolení, ale stavba se bez nich neobejde. Také nebývá definovaný standard vybavení a zapomíná se na specifické poţadavky uţivatele. Navíc kaţdá stavba má nějaký vztah ke svému okolí a měla by do něj být citlivě zakomponována. Předmětem řešení by tak měly být i venkovní komunikace, zpevněné plochy, sadové úpravy, veřejné osvětlení apod. Čím lépe a detailněji bude popsaný předmět zakázky, tím méně problémů bude při případných pochybnostech o úplnosti a správnosti dokumentace. Rozdělení projekčních prací na více zakázek je asi největší chybou. Soutěţit zvlášť například dokumentaci na územní řízení, stavební řízení a dokumentaci provedení stavby není zrovna optimální. Rizikem je zejména dělení profesní odpovědnosti různých dodavatelů projektu. Kdyţ se pak při realizaci objeví vady projektu, bývá komplikované určit, který z projektantů za ni nese odpovědnost. Praxe 20
také ukazuje, ţe zakázka na celý objem projekčních prací se dá pořídit levněji, neţ kdyţ se s kaţdou novou fází musí s akcí seznamovat nový projektant. Nedostatečné ošetření autorských práv je další chybou. Jedná se zejména o případy, kdy má zadavatel před zadáním veřejné zakázky k dispozici nějakou architektonickou studii a přitom nemá s jejím autorem podepsanou licenční smlouvu. Dělení předmětu veřejných zakázek patří k velmi častým pochybením zadavatelů a k častým terčům kontrol. Zadavatelé se uchylují k umělému rozdělení jedné veřejné zakázky, která má prokazatelnou věcnou a časovou souvislost, na více dílčích zakázek, aby je mohli zadat méně formálními postupy. Tím dochází k obcházení zákona, resp. předpisů. Nepříliš vysoké technické kvalifikační předpoklady je další pochybení, které se často opakuje. Zadavatel by měl zúţit okruh účastníků na ty, kteří jsou schopni poskytnout dostatečné reference ze staveb obdobného druhu. Rozsah poţadovaných referenčních zakázek by měl adekvátně odpovídat předmětu plnění, aby na druhé straně zbytečně nevyloučil potencionální uchazeče. V tomto případě se vyplatí provést průzkum referencí u potencionálních dodavatelů, aby byl zadavatel obeznámen s jejich referenčními moţnostmi. Velmi důleţité je nastavení vhodných technických specifikací předmětu plnění. Zadavatel by měl stanovit takové technické specifikace, které budou pro jeho potřeby co nejkonkrétnější, ale zároveň nebudou odpovídat pouze jednomu konkrétnímu výrobku. Zvolená konkrétnost technických specifikací musí být taková, aby zadavatel nebyl nucen přijmout předmět plnění, který nebude odpovídat jeho poţadavkům, ale také nesmí diskriminovat potencionální uchazeče. Příliš mnoho zvolených technický parametrů, kdy ne všechny jsou pro zadavatele mnohdy nezbytné, můţe působit problémy při kontrole nabídek. K nejfrekventovanějším veřejným zakázkám patří zakázky v oblasti informační techniky.
V této oblasti by mělo být cílem pořídit software s optimálním poměrem
cena/výkon. Často se zapomene při zadávání na podmínku dodání včetně maximálně široké licence, zdrojových kódů a kompletní programátorské dokumentace. Hodnotící kritéria jsou pro uchazeče stěţejní, dozví se z nich údaje či parametry, které budou předmětem hodnocení, a jakým způsobem bude hodnocení provedeno. Velmi podrobně nastavená kritéria mohou někdy vyvolat oprávněný dojem, ţe veřejná zakázka je zmanipulovaná a je připravena pro předem vybraného uchazeče. Ulehčit rozhodování o nastavení hodnotících kritérií by zadavatelům snad měla připravovaná metodika Ministerstva pro místní rozvoj, v níţ by měly být shrnuty všechny moţnosti hodnocení spolu s konkrétními 21
případy, které by měly upozornit na výhody i rizika jednotlivých moţností. Stanovení hodnotících kritérií však zůstane nadále na plné zodpovědnosti zadavatelů. Nezákonným hodnotícím kritériem je například obrat dodavatele, počet referencí, počet zaměstnanců, vlastnictví různých certifikátů apod. To samozřejmě znamená komplikaci zejména u zakázek na tzv. intelektuální sluţby, kdy je nutné, aby předmět zakázky plnili erudovaní a zkušení odborníci. Zadavatel můţe v rámci kvalifikace stanovit pouze minimální dosaţenou úroveň, pro hodnocení pak ale jiţ nesmí tyto parametry porovnávat mezi sebou. Zadavatelé by se tedy měli vystříhat poměřování osoby dodavatele v rámci hodnocení nabídky. Velkou chybou je neuveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení, coţ je ve většině případů způsobeno administrativním pochybením jedince či příslušného odboru. Je totiţ povinností zadavatele zřídit nebo zajistit webovou stránku, která slouţí pro uveřejňování dokumentů a informací o jeho veřejných zakázkách. Zadavatel dále nesmí zapomenout uveřejnit přesnou internetovou adresu svého profilu ve Věstníku veřejných zakázek. Ţivnou půdou pro spekulace dodavatelů je stanovení nepřiměřeně krátké lhůty pro podání nabídek. Můţe pak vzniknout podezření, ţe některý z uchazečů o zakázku disponuje nadstandardními informacemi o zakázce, získanými komunikací se zadavatelem prostředky mimo reţim zákona. Chybou je také vyhrazení poţadavku v zadávací dokumentaci, ţe zadavatel z plnění zakázky zcela vylučuje subdodavatele. Zadavatel si totiţ můţe vyhradit poţadavek, ţe pouze určitá vymezená část plnění zakázky nesmí být plněna subdodavatelem. Nelze tedy zcela zakázat subdodávku.
3. 2 Chyby v průběhu zadávacího řízení K chybám v této druhé fázi dochází v v oblasti poskytování zadávací dokumentace, při změnách zadávací dokumentace, dále v případě doplňujících informací k zakázce či zrušení zadávacího řízení a zejména při hodnocení nabídek komisí. Jedna z výše uvedených chyb je nepřiměřená úhrada za poskytnutí zadávací dokumentace. Cena by totiţ měla odpovídat nákladům na pořízení kopie, případně poštovné a balné. Nelze účtovat náklady spojené s přípravou výběrového řízení. Další chyby jsou spojeny s nevhodným způsobem uveřejnění a nedostatečným počtem uchazečů. Často jsou osloveni uchazeči neschopni splnit předmět zakázky. Oslovená firma poptávanou činnost vůbec nenabízí či nevlastní potřebná oprávnění. Také oslovování stále stejných subjektů je praktika, která popírá transparentnost řízení. 22
Hodnotící komise by měla být alespoň minimální počet členů stanovený zákonem a osoby jmenované do komise nesmí mít přímou vazbu na některého z uchazečů. Často se stane, ţe člen komise je členem dozorčí rady či představenstva některého z uchazečů. V případě určitých veřejných zakázek s předmětem plnění odbornějšího charakteru je navíc odbornost části členů hodnotící komise předpokladem zákonného postupu zadavatele. Povinný počet členů hodnotící komise narůstá v případě státních veřejných zakázek s vysokou předpokládanou hodnotou. Má-li být zadávací řízení transparentní, musí být všechny nabídky otevřeny společně, ideálně za přítomnosti uchazečů a obálky s nabídkami musí být neporušeny. Komise posuzuje, zda nabídka obsahuje všechny součásti poţadované zákonem či zadavatelem v zadávacích podmínkách a při této činnosti je moţno udělat řadu chyb. Velkou chybou je nevyloučení uchazeče při nesplnění kvalifikace. Pokud je nějaká kvalifikace ve výzvě poţadovaná, není moţné její nesplnění dodatečně vypustit. Nejsou-li doklady o prokázání kvalifikace vůbec předloţeny, nelze vyzvat uchazeče k jejich doplnění. V případě vyzvání k doplnění je třeba správně stanovit termín. Lhůta by se měla odvíjet od charakteru a mnoţství dokladů a zadavatel by měl zohlednit i časovou náročnost získání příslušných dokladů. Vyloučit nejvýhodnější nabídku, která je o několik milionů levnější neţ další v pořadí, pouze z důvodu, ţe chybí například výpis z rejstříku trestů člena statutárního orgánu nebo prohlášení o spotřební dani, je nehospodárné
a zadavatel tím porušuje
povinnosti dané například zákonem o finanční kontrole. Časté je nesprávné znění čestných prohlášení, nevhodné stáří dokladů, podpisy jinou neţ oprávněnou osobou apod. Úkolem hodnotící komise je tyto nedostatky v nabídce uchazeče odhalit. Nelze také vyřadit uchazeče kvůli podání nabídky bez předchozího vyzvednutí zadávací dokumentace. Protoţe toto podání nabídky nijak nebrání řádnému zadání veřejné zakázky a nenarušuje základní zásady zadávacího řízení nebo hospodářskou soutěţ. Nejvhodnější nabídku můţe předloţit i dodavatel, který si zadávací dokumentaci osobně nevyzvedl a získal ji jiným způsobem (např. předáním mezi mateřskou a dceřinou společností). Zadavatel tedy není oprávněn vyřadit nabídky dodavatelů, kteří zadavatele nepoţádali o poskytnutí zadávací dokumentace nebo si zadávací dokumentaci nevyzvedli. K dalším chybám přinášejícím nesprávné a netransparentní hodnocení nabídek patří zejména hodnocení podle kritéria, které nebylo zveřejněno v zadávací dokumentaci, dále 23
změna či vypuštění zveřejněného kritéria apod. Kvalita posouzení je klíčová. Ke zjevným početním nesrovnalostem, které nemají vliv na nabídkovou cenu uchazeče, hodnotící komise nepřihlíţí. Pokud hodnotící komise poţádá uchazeče o vysvětlení nabídky, pak nesmí porušit tři zásady. První zásada je rovný přístup ke všem uchazečům. Druhou bych pracovně nazval jako zásadu správně poloţeného dotazu. V praxi se většinou stává, ţe komise nedokáţe přesně specifikovat, v čem vidí nejasnost nabídky, a uchazeč pak není schopen nejasnost pochopit a vysvětlit. A třetí zásada je ryze formálního charakteru - jedná se o stanovení přiměřené lhůty pro doručení vysvětlení uchazeče. Zákon poţaduje, aby zadavatel poskytl uchazeči alespoň tři dny. Tato minimální lhůta se však počítá ode dne doručení ţádosti o vysvětlení, coţ opět můţe způsobit nečekané potíţe a chyby. Právo zrušit zadávací řízení je pro zadavatele výrazně omezeno. Zrušení zadávacího řízení bez udání důvodů není moţné a zrušit zadávací řízení lze jen z důvodů, které definuje zákon. K administrativním pochybením patří nedodrţení informačních povinností (např. při zasílání zadávací dokumentace, pozvání k účasti na hodnotící komisi apod.). Špatně je také, kdyţ nastane situace, ţe komise není dle počtu přítomných usnášení schopná, ale přesto se usnese. Také se zapomíná na poučení členů komise, ţe jsou povinni zachovat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděli v rámci činnosti této komise. Při otevírání obálek se často členové pouští do komentářů nebo debaty o obsahu nabídek v přítomnosti zastupitelů dodavatelů a to je velmi nevhodné. Zákon přesně vyjmenovává, jaké údaje musí komise přítomným uchazečům sdělit.
3. 3 Chyby po ukončení zadávacího řízení Zadavatel totiţ dokumentuje svůj postup v protokolu o posouzení kvalifikace, který je přístupný všem uchazečům. V protokolu uvádí identifikační údaje dodavatelů, jejichţ kvalifikace byla posuzována, seznam dokladů, kterými uchazeči technické kvalifikační předpoklady prokazovali, a údaj o tom, zda uchazeč splnění kvalifikace prokázal nebo neprokázal. Pokud dodavatel prokazuje kvalifikaci prostřednictvím subdodavatelů, často se zapomíná uvést v protokolu identifikační údaje subdodavatele a datum uzavření subdodavatelské smlouvy. Výsledek zadávacího řízení musí být uveřejněn na stejném místě, na jakém bylo umístěno oznámení o jeho zahájení. 24
Zadavatel nesmí před uplynutím lhůty pro podání námitek proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky uzavřít smlouvy s uchazečem, jehoţ nabídka byla nejvhodnější. Dalším nešvarem je změna smlouvy s dodavatelem po ukončení zadávacího řízení. Zejména změní-li se v částech, které byly předmětem hodnocení. Ani dodatkem ke smlouvě nesmí být měněny skutečnosti, které byly předmětem hodnocení nebo byly zásadní pro podání nabídek. Pokud je opravdu nezbytné smlouvu upravit, měli by příjemci zváţit, zda není nutné, např. u dodatečných prací, zadat nové výběrové řízení. Je třeba si uvědomit, ţe jakékoli změny po ukončení výběrového řízení, nejsou přípustné. Vše, co by jakkoli ovlivnilo předmět zakázky, především jeho rozšíření je povaţováno za velmi závaţné pochybení. Důleţité je také uchování dokumentace k veřejné zakázce. Není-li dokumentace k dispozici či některé úkony zadavatele nelze prokázat, jedná se o jasné porušení principu transparentnosti. Obvyklou chybou je vyřazení části dokumentace z archivace, protoţe se zadavatel domnívá, ţe není potřeba uchovávat nabídky neúspěšných uchazečů. Stejně tak zadavatelé často chybně nearchivují elektronickou dokumentaci k výběrovému řízení, např. dotazy uchazečů podané elektronicky.
3.4. Kontrola postupů zadávání veřejných zakázek Zadávací řízení je upraveno především správním právem, ze kterého vyplývají konkrétní povinnosti jak zadavatelům veřejné zakázky, tak uchazečům o ni. Kontrola zadávání veřejných zakázek zahrnuje zjišťování a hodnocení, zda zadavatelé zadávají veřejné zakázky efektivně a zda je v České republice kontrolní systém v této oblasti funkční. Kontrola je pak prováděna jak v rámci kontrolních mechanismů zadavatelů (vnitřní kontrola), tak i orgány, které stojí vně organizační struktury zadavatele (vnější kontrola). Vnitřní kontrola Ze strany zadavatelů a dodavatelů je nutné zabezpečit, aby postupovali podle právní úpravy veřejných zakázek. V této souvislosti je nezbytné, aby pracovníci zadavatelů a dodavatelů právní úpravu veřejných zakázek znali a přiměřeně ovládali. Kontrola musí mít charakter preventivní i represivní, aby bylo výhodné postup podle právní úpravy veřejných zakázek dodrţovat. Při zadávacím řízení musí být vyloučeno, aby uchazeč dostal informace o konkurenční nabídce. Pokud by se zadavatel dopustil takovéto nekalé praktiky, došlo by nejen k narušení soutěţe, ale i k úniku obchodního tajemství (know-how). Z tohoto důvody musí být nabídky pojímány jako důvěrné. 25
Vnější kontrola Smyslem zadávání veřejných zakázek podle pravidel stanovených Evropskou unií, národní legislativou nebo směrnicemi jednotlivých zadavatelů je zajištění efektivního a hospodárného vynakládání veřejných finančních prostředků při nákupu sluţeb, dodávek nebo stavebních prací. Systém platných pravidel je velmi komplexní a činí zadávání zakázek poměrně sloţitým procesem. V praxi se zadání zakázky skládá z mnoha činností, které jsou dále rozvedeny do detailních pravidel platných pro různé skupiny zadavatelů nebo druhy zakázek. Nicméně podstatou těchto pravidel je vţdy dodrţení základních zásad zadávání veřejných zakázek, tj. zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Splnění zásad zadávání a všech detailních pravidel v kaţdodenní praxi je náročné na plánování, realizaci i následnou kontrolu. Ještě větší důraz na správnost je kladen při zadávání zakázek spolufinancovaných z fondů EU. Při realizaci těchto projektů je ověření správnosti zadávacího řízení vţdy součástí schvalovacího procesu při kontrole způsobilosti nákladů. V případě spolufinancování zadané zakázky ze zdrojů fondů EU se zadavatel navíc vystavuje ještě většímu postihu neţ v případě sankce ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe (max. 10 milionů Kč), neboť nesoulad s legislativou můţe vést ke krácení nebo aţ odejmutí dotace. Ta se v některých případech pohybuje aţ v řádech miliard korun. Vyuţití fondů EU proto musíme vnímat jako příleţitost dále zlepšit (zprůhlednit a zefektivnit) systém zadávání veřejných zakázek, a tím dále propracovat správnou praxi v dané oblasti. 14 Kaţdý, kdo vstoupil do světa dotací, zaznamenal velmi rychlý vývoj kontrol dotací. Tento vývoj se opírá o zkušenosti a znalosti, které jsou nasbírány praxí. Práce kontrolorů je komplexní a čerpá z mnoha zdrojů, mezi ně by ovšem mělo patřit i to, čemu se říká ,,zdravý selský rozum“ a co se dá rozvést jako logika a smysl pro celkové posouzení věci. Celý systém se pak znovu učí také ze svých chyb, které jsou odhalovány na všech úrovních procesu kontroly. Kontrola zadávání veřejných zakázek je v České republice prováděna hned několika institucemi. V rámci mé práce jsem se zaměřil na dvě z nich: Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) a zejména Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe (ÚOHS). Z hlediska kompetencí, resp. reálných dopadů jejich kontrol, se obě značně odlišují. NKÚ představuje nezávislý auditní orgán, jehoţ úkolem je prověřovat hospodaření se státními prostředky (a tedy i zadávání veřejných zakázek na centrální úrovni). Při zjištění nedostatků však NKÚ nemá pravomoci ukládat nápravná opatření nebo dokonce pokutovat „hříšníka“, můţe na porušení zákona 26
„pouze“ upozornit ve svém kontrolním závěru. Dál záleţí na kontrolovaných osobách či jejich nadřízených, zda budou na kontrolní závěr reagovat a přijmou nápravná opatření. Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe je oproti NKÚ podstatně více specializovaný a zaměřuje se v kontrolní oblasti i na dodrţování zákona o veřejných zakázkách. Pokud zjistí jeho porušení a zároveň v té době jiţ došlo k podpisu smlouvy, můţe uloţit „hříšníkovi“ – zadavateli peněţitou pokutu. Na rozdíl od NKÚ je však jeho rozhodnutí soudně přezkoumatelné. Efektivnost kontrolního systému v oblasti veřejných zakázek je nutné posuzovat z hlediska toho, zda došlo k poučení subjektů, které zákon porušily. O pozitivních dopadech provedených kontrol lze hovořit pouze v případě, kdy tyto subjekty provedou nápravná opatření, která mají v budoucnu zabránit opětovnému porušování zákona o veřejných zakázkách. Pokud kontrolovaný subjekt nijak nereaguje, neměla provedená kontrola význam a jednalo se tak o zbytečně vynaloţené finanční prostředky. 15
____________________ 14
Veřejný sektor: Kontroly a audity zadávání veřejných zakázek, 2013. In: Ernst & Young: Building a better working world [online]. © 2014[cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.ey.com/CZ/cs/Industries/Government---PublicSector/2013_Problematika-zadavani-verejnych-zakazek. 15 PAVEL, Jan. Efektivnost fungování kontrolních systémů veřejných zakázek v České republice. In: Transparency international - Česká republika [online]. Praha, 2009 [cit. 2014-03-14]. ISBN 978-80-87123-10-2. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz5_efektivnost_fungovani_kontroly_vz.pdf.
27
4 KONTROLA POSTUPŮ ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V této kapitole se zabývám Nejvyšším kontrolním úřadem jako nezávislým orgánem, který zkoumá kontrolu hospodaření se státním majetkem. Dále pak Úřadem pro ochranu hospodářské soutěţe, který dohlíţí na dodrţování zákona o veřejných zakázkách. Tato podkapitola je rozdělena do několika sekcí: Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zakázek, Námitky proti úkonům zadavatele, Návrhové řízení, Řízení z vlastního podnětu, Správní delikty a Příklady sankcí z praxe. V závěrečné části této kapitoly se věnuji Soudům, které především rozhodují o náhradě škody v oblasti veřejných zakázek. Tato podkapitola je rovněţ rozdělena do několika sekcí: Tresty v oblasti veřejných zakázek, Trestní odpovědnost zadavatele a Trestní odpovědnost uchazeče.
4. 1 Nejvyšší kontrolní úřad Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) je nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Postavení, působnost, organizační strukturu a činnost upravuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Existence NKÚ vychází přímo z Ústavy České republiky a jeho postavení bylo oproti minulosti koncipováno zcela nově. NKÚ plní svoji funkci samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné (parlamentu), ani na moci exekutivní (vládě). V maximální míře jsou eliminovány politické vlivy na jeho činnost. NKÚ tak představuje jeden z nezastupitelných prvků parlamentní demokracie. Základem kontrolní aktivity NKÚ je plán kontrolní činnosti, coţ je věcné a časové vymezení jednotlivých kontrolních akcí pro následující rozpočtový rok. Jeho obsahem je předmět a cíl kontroly, určení kontrolovaných subjektů (tzv. kontrolovaných osob) a časového průběhu kontroly. Dále se v plánu uvádí jméno člena Kolegia pověřeného vypracováním kontrolního závěru a orgán NKÚ tento závěr schvalující. Je-li tímto orgánem senát, jsou vyjmenováni členové NKÚ, kteří tento senát tvoří. Podkladem pro sestavení plánu kontrolní činnosti jsou podněty prezidenta, viceprezidenta a členů NKÚ. Podněty vycházejí jak z vlastní kontrolní činnosti, tak od Poslanecké sněmovny a Senátu, jejich orgánů a vlády České republiky. 28
Plán kontrolní činnosti, schválený Kolegiem NKÚ, předkládá prezident NKÚ k informaci Poslanecké sněmovně a vládě České republiky. Zveřejňuje jej ve Věstníku NKÚ. Postup při provádění kontroly je stanoven v zákoně uvedeným kontrolním řádem, který upravuje vztahy mezi Úřadem, orgány Úřadu, členy Úřadu a kontrolory pověřenými kontrolní akcí na jedné straně a kontrolovanými osobami na druhé straně. Při zahájení kontroly předloţí kontroloři kontrolované osobě pověření, seznámí ji s programem kontrolní akce a vyţádají si potřebnou součinnost. Kontrolu smějí provádět jen kontroloři, u kterých je záruka nepodjatosti k předmětu kontroly a vůči kontrolovaným osobám. Kontroloři jsou povinni při kontrole zjistit skutečný stav věcí, prokázat jej příslušnými doklady, porovnat zjištěný stav se stanovenými kritérii a případně doloţit, které právní předpisy, resp. která jejich ustanovení byla porušena nebo nebyla dodrţena. Mají přístup do všech částí objektu a ke všem dokladům a písemnostem; jsou však povinni respektovat oprávněné zájmy a práva kontrolovaných osob. O zjištěných skutečnostech musí zachovávat mlčenlivost. Povinností kontrolovaných osob je poskytnout při kontrole nezbytnou součinnost včetně potřebného technického zázemí. Za zaviněné neposkytnutí součinnosti je NKÚ oprávněn uloţit ve správním řízení odpovědnému pracovníkovi pokutu do výše 50 000 Kč. O kontrole se pořizuje kontrolní protokol. Jeho obsahem je popis zjištěných skutečností s konkrétním uvedením nedostatků a příslušných právních předpisů, jejichţ ustanovení byla porušena. Mezi nezbytné náleţitosti protokolu patří jména kontrolorů, přesné označení kontrolované osoby, uvedení místa a času provedené kontroly, jejího předmětu a odkazů na doklady, o které se protokol opírá. Protokol podepisují kontroloři a po seznámení se s jeho obsahem i odpovědný zástupce kontrolované osoby. Proti protokolu mohou kontrolované osoby podat (písemnou formou) zdůvodněné námitky. Rozhodnutí o námitkách je v působnosti vedoucího kontrolní skupiny. Pokud vedoucí kontrolní skupiny námitkám nevyhoví, má kontrolovaná osoba právo odvolat se podle věcné příslušnosti kontrolní akce buď k členu NKÚ, nebo k senátu, nebo ke Kolegiu, jeţ o odvolání a dalším postupu s konečnou platností rozhodnou. Na základě kontrolních protokolů a příslušných dokladů jsou výsledky kontrol shrnuty a vyhodnoceny ve formě kontrolního závěru. 16
____________________ 16
Nejvyšší kontrolní úřad [online]. © 2014 [cit. 2014-03-30]. Dostupné z: http://www.nku.cz/default.htm.
29
Kontrolní závěr vypracovává člen NKÚ odpovědný za řízení kontrolní akce ve spolupráci s příslušnými kontrolními nebo územními odbory. Po předchozím interním připomínkovém řízení jej schvaluje - podle významu a povahy kontrolní akce - buď celé sedmnáctičlenné Kolegium, nebo senát. Prezident NKÚ zasílá všechny schválené kontrolní závěry neprodleně Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě České republiky, České národní bance, pokud je kontrolovanou osobou, a na poţádání také příslušným ministerstvům. Rovněţ je zveřejňuje ve Věstníku NKÚ. Kontrolní protokoly a další podklady ke schváleným kontrolním závěrům poskytuje NKÚ Poslanecké sněmovně, jejím orgánům a vládě ČR pouze na vyţádání. Zjistí-li NKÚ při výkonu kontrolní činnosti skutečnosti, které nasvědčují trestné činnosti nebo porušení hmotně-právních předpisů, oznámí to příslušným orgánům. Oznámení o podezření z trestné činnosti podává prezident NKÚ státnímu zástupci, úřadu vyšetřování nebo orgánům policie.
4. 2 Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe Dohled nad dodrţováním zákona o veřejných zakázkách vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe (ÚOHS) od roku 1995. Sekce veřejných zakázek se zabývá zejména řešením návrhů dodavatelů směřujících proti moţnému nesprávnému postupu zadavatelů podle zákona o veřejných zakázkách či koncesního zákona ve správních řízeních. Sekce má tři úseky, z toho dva úseky s celkem osmi odbory v Brně, jeden úsek se dvěma odbory v Praze a odbor monitoringu veřejných zakázek a bid riggingu. Odbory samostatně řeší jednotlivé případy, odbory kontrol navíc vykonávají i činnosti podle zákona o státní kontrole. Ve správním řízení ÚOHS rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky (resp. koncese) postupoval v souladu se zákonem. Průběh správního řízení, pokud není zákonem o veřejných zakázkách či koncesních smlouvách stanoveno jinak, se řídí zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Správní řízení je zahájeno na návrh dodavatele nebo z moci úřední. Proti prvostupňovému rozhodnutí ÚOHS je moţno podat rozklad, o kterém rozhoduje předseda ÚOHS. Na základě podnětů fyzických či právnických osob (např. občané, Policie ČR, ministerstva) ÚOHS přezkoumává dokumentace o veřejných zakázkách. Pokud získá pochybnosti o zákonnosti úkonů zadavatele, zahajuje správní řízení z moci úřední (viz výše). Pokud pochybnosti neshledá, sděluje své závěry (výsledek šetření) pisateli podnětu i zadavateli. 30
Tento úřad je oprávněn rovněţ provádět kontroly podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Kontroly jsou prováděny většinou na základě plánu kontrolní činnosti. Kontrolované subjekty jsou vybírány na základě poznatků Úřadu získaných zejména při vedení správní řízení nebo šetření podnětů. O výsledku kontroly je zpracován kontrolní protokol. V případě zjištění nedostatků je zahájeno správní řízení. Dle slov současného ředitele ÚOHS Ing. Petra Rafaje, který je ve funkci od července roku 2009, je cílem úřadu je zajistit férové a rovné podmínky na trhu pro všechny soutěţitele. Takové trţní prostředí bude prospěšné jak pro rozvoj české ekonomiky, tak pro spotřebitele. Podobně ţádoucí je i vytvoření transparentních podmínek pro uchazeče o veřejné zakázky, aby bylo zajištěno efektivní vynakládání veřejných prostředků. Nárůst agendy v oblasti veřejných zakázek je enormní. Jen za rok 2012 na základě podnětů prověřili 2900 zakázek, zahájeno bylo 650 správních řízení a vydáno 1049 prvostupňových rozhodnutí (statistika za rok 2013 nebyla doposud zveřejněna). V této oblasti má v současnosti ÚOHS tři priority. První je zkrácení délky správních řízení, druhá je co nejdříve realizovat plnou elektronizaci správního spisu a třetí prioritou je odhalování zakázaných dohod mezi uchazeči o veřejné zakázky, tedy tzv. bid riggingu.
4. 2. 1 Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zadavatelů ÚOHS vyuţívá finančních prostředků čerpaných ze Strukturálních fondů Evropské unie na zkvalitnění sluţeb poskytovaných veřejnosti, a to jak prostřednictvím vylepšování a modernizace technických prostředků, tak lepším nastavením řízení procesů a zkvalitňováním lidských zdrojů. Z Evropského sociálního fondu - Operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost a z Integrovaného operačního programu Úřad v současné době financuje tři projekty, další jsou v přípravě. Jeden z nich je Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zadavatelů, který byl Odborem strukturálních fondů Ministerstva vnitra vyhlášen jedním ze čtyř nejúspěšnějších projektů realizovaných v České republice. Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zadavatelů je zaměřen na zvyšování povědomí zaměstnanců veřejné správy v oblasti zadávání veřejných zakázek a v otázkách zakázaných dohod dodavatelů veřejných zakázek (tzv. bid rigging). V rámci projektu budou v období let 2011–2014 pro zaměstnance veřejné správy probíhat odborné semináře v sídle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe a semináře v jednotlivých krajích. V rámci projektu Osvěta a transparentnost veřejných zadavatelů byl v roce 2011 spuštěn internetový portál 31
projektu - www.otvez.cz, na kterém jsou po dobu realizace projektu postupně uveřejňovány informace související s problematikou veřejných zakázek a bid riggingu, a to zejména aktuální judikatury úřadu, popřípadě českých soudů či Soudního dvora Evropské unie. V rámci uvedeného projektu jsou k dispozici on-line konzultace formou zasílání dotazů či připomínek k problematice veřejných zakázek a bid riggingu. 17
4. 2. 2 Námitky proti úkonům zadavatele Podmínky, za nichţ lze podat námitky proti všem úkonům zadavatele, upravuje § 110 zákona o veřejných zakázkách. Zdůvodněné námitky obecně můţe podat kaţdý dodavatel při zadávání nadlimitních a podlimitních zakázek, který má nebo měl zájem na získání určité veřejné zakázky a jemuţ v důsledku domnělého porušení zákona úkonem zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jeho právech. Námitky proti zadávacím podmínkám můţe tedy podat i dodavatel, který se zadávacího řízení nezúčastnil. Dodavatel je povinen přezkoumat námitky v plném rozsahu a ve lhůtě do deseti dní od jejich obdrţení odeslat stěţovateli odůvodněné písemné rozhodnutí, zda jim vyhověl či nikoliv, a to z jakého důvodu. Námitkové řízení je tak postaveno v 1. stupni na principu ,,autoremedury“, tzn. ţe dodavatel sám můţe napravit případné nedostatky, které jsou mu námitkami vytýkány. Pokud námitkám vyhoví, uvede v rozhodnutí způsob nápravy. Pokud námitkám není vyhověno, je zadavatel povinen ve svém rozhodnutí mimo jiné uvědomit stěţovatele o moţnosti podat návrh na zahájení přezkoumání úkonů zadavatele k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe, a to ve lhůtě deseti kalendářních dnů od obdrţení rozhodnutí, jimţ nebylo dodavateli vyhověno ve věci jeho námitek. Jedná se o hmotněprávní lhůtu, tzn. ţe v daném termínu musí být návrh Úřadu doručen, přičemţ v téţe lhůtě musí být stejnopis doručen i zadavateli. Zadavatel o podaných námitkách a rozhodnutích o nich písemně informuje téţ uchazeče. Podání námitek pak blokuje další postup zadávacího řízení, ale pouze v úkonech uzavření smlouvy nebo zrušení zadávacího řízení. Jiné úkony můţe zadavatel provádět, ale riskuje, ţe pokud stěţovatel podá návrh na Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe a ten mu dá za pravdu, ţe bude muset revokovat všechny své následné kroky a vše začít znovu. Je tedy lépe počkat 10 dnů, ve kterých by musel stěţovatel podat návrh na orgán dohledu a pokračovat aţ poté, kdy má zadavatel jistotu, ţe návrh podán nebyl. ____________________ 17
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Veřejné zakázky [online]. © 2012 [cit. 2014-03-30]. Dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky.html.
32
S podáním návrhu je navrhovatel povinen sloţit na účet Úřadu kauci ve výši 1 % z nabídkové ceny navrhovatele za celou dobu plnění veřejné zakázky, nejméně však ve výši 50 000 Kč, nejvýše ve výši 2 000 000 Kč. V případě, ţe není moţné stanovit nabídkovou cenu navrhovatele nebo ţe nabídková cena, která je předmětem hodnocení, je při zadávání rámcové smlouvy stanovena pouze jako cena za jednotku plnění nebo v případě návrhu na uloţení zákazu plnění smlouvy, je navrhovatel povinen sloţit 100 000 Kč. Legitimním a dlouhodobým smyslem kauce je zabránit neodůvodněným (či dokonce účelovým) procesním návrhům na přezkoumání úkonů zadavatele, a omezit tak zbytečné administrativní zatíţení Úřadu. Hrozbu propadnutí kauce zde můţeme tedy vnímat jako legální pojistný mechanismus. Pakliţe navrhovatel v řízení uspěje, kauce se mu vrací, a to včetně úroků. Podstatné omezení přezkumu zákonnosti zadávání zakázek ze strany Úřadu spočívá v samotném zákonu o veřejných zakázkách, který upravuje pouze zadávací procesy podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Z toho plyne, ţe v praxi Úřad kontroluje, ať jiţ na základě podnětu nebo návrhu účastníka výběrového řízení, pouze zákonné zadávací procesy u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Kontrola zákonnosti veřejných zakázek malého rozsahu: stojí mimo oblast dohledu Úřadu. Ten se zabývá pouze podezřelými případy, kdyţ je předmět zakázky úmyslně rozdělen na několik menších. V praxi je Úřad poměrně dost zahlcen svou agendou a na došlé podněty k zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele reaguje se značným zpoţděním. Sepsání podnětu ke kontrole je velmi specifickým a mnohdy náročným úkonem, který vyţaduje dobrou orientaci v zákoně o veřejných zakázkách. Vţdy záleţí na konkrétní veřejné zakázce, jak bude podnět formulován, proto nelze postupovat podle určitého vzorového modelu. Podstatné omezení přezkumu zákonnosti zadávání zakázek ze strany Úřadu spočívá v samotném zákonu o veřejných zakázkách, který upravuje pouze zadávací procesy podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Z toho plyne, ţe v praxi Úřad kontroluje, ať jiţ na základě podnětu nebo návrhu účastníka výběrového řízení, pouze zákonné zadávací procesy u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek. Kontrola zákonnosti veřejných zakázek malého rozsahu: stojí mimo oblast dohledu Úřadu. Ten se zabývá pouze podezřelými případy, kdyţ je předmět zakázky úmyslně rozdělen na několik menších. Úřad při přezkumu vydává předběţná opatření, rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem a ukládá nápravná opatření a sankce. Uchazečům můţe za určitých podmínek na tři roky zakázat plnění veřejných zakázek. Úřad vede dva druhy řízení, a to návrhové řízení a řízení z vlastního podnětu. 33
4. 2. 3 Návrhové řízení Účastníkem řízení je vţdy zadavatel a v řízení zahájeném na návrh téţ navrhovatel. Jeli předmětem řízení přezkoumání rozhodnutí zadavatele o přidělení zakázky, pak je účastníkem řízení téţ uchazeč, kterému byla zakázka přidělena. Shledá-li Úřad před uzavřením smlouvy, ţe zadavatel úkonem učiněným při zadávání veřejné zakázky nesplnil povinnost nebo porušil zákaz stanovený zákonem o veřejných zakázkách, uvede tuto skutečnost v písemném rozhodnutí. Současně zadavateli uloţí opatření k nápravě, zejména zrušení rozhodnutí zadavatele o přidělení zakázky, jestliţe takový úkon podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit stanovení pořadí úspěšnosti nabídek. Úřad uloţí předběţné opatření před vydáním meritorního rozhodnutí, které spočívá v zákazu uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, nebo v pozastavení zadávacího řízení.
Neshledá-li Úřad porušení tohoto zákona, řízení
rozhodnutím zastaví.
4. 2. 4 Řízení z vlastního podnětu Z vlastního podnětu zahájí Úřad správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele vţdy, kdyţ se dozví o porušení zákona. Například na základě zjištění při kontrole obcí ze strany kontrolních orgánů (orgánů kraje) nebo upozornění jiného státního orgánu (např. orgánů činných v trestním řízení – Policie ČR) nebo získáním informace z veřejných sdělovacích prostředků apod. Odpovědnost zadavatele za správní delikt zaniká, jestliţe Úřad o něm nezahájil řízení do pěti let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do deseti let ode dne, kdy byl spáchán.
4. 2. 5 Správní delikty Pokuta za správní delikt se ukládá v případech, kdy zahajuje Úřad řízení z vlastního podnětu a kdy uţ zpravidla bývá smlouva na předmět veřejné zakázky uzavřena. Zadavatel se dopouští správního deliktu, a to tím, ţe: a) nedodrţí postup stanovený tímto zákonem pro přidělení veřejné zakázky, přičemţ zvolený postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit hodnocení nabídek, a uzavře smlouvu s uchazečem, b) zruší zadávací řízení, aniţ byly splněny podmínky v zákoně, c) nepořídí nebo neuchová dokumentaci o zadání veřejné zakázky, d) nesplní povinnosti o uveřejňování údajů a informací o veřejných zakázkách. 34
Za správní delikty se právnické osobě, která je zadavatelem, uloţí pokuta: •
do výše 5 % ceny zakázky, jde-li o správní delikt podle písmene a),
•
do výše 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle písmene b), c) nebo d)
Pokud se právnická osoba, která je zadavatelem, dopustí správního deliktu opakovaně v průběhu pěti let, zvýší se sazba pokut na dvojnásobek. Úřad však nemůţe uloţit náhradu škody.
4. 2. 6 Příklady sankcí z praxe Statutární město Liberec, rok 2012 - pokuty za zakázky pro Mistrovství světa v lyţování. Prověřeno celkem 72 zakázek. Došlo k rozdělení předmětu zakázky a sníţení hodnoty pod finanční limity dané zákonem, jedna ze zakázek byla navíc přidělena uchazeči, který nesplnil kvalifikační předpoklady. Pravomocná pokuta: 6 550 000 Kč. Ministerstvo vnitra, rok 2013 – ministerstvo neuchovalo v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách dokumentaci o veřejné zakázce na poskytování licencí k produktům Microsoft. Pravomocná pokuta: 3 000 000 Kč Statutární město Karlovy Vary, rok 2013 – pokuta za nezákonný postup v zakázkách na stavební změny a úpravy pro kino ve výstavním, sportovně kulturním a kongresovém centru Karlovy Vary. Zadavatel porušil zákon o veřejných zakázkách, kdyţ oba dodatky k původní smlouvě zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniţ by byly splněny zákonné poţadavky pro pouţití tohoto typu řízení. Uvedeným postupem mohlo dojít k podstatnému ovlivnění výběru nejvhodnějších nabídek. Pravomocná pokuta: 500 000 Kč. Ředitelství silnic a dálnic ČR, 2013 – pokuta za správní delikt, kterého se zadavatel dopustil v souvislosti s veřejnou zakázkou na silnici I/52 – Rajhrad. Deliktu se zadavatel dopustil tím, ţe neuchoval dokumentaci o veřejné zakázce, coţ vedlo ke znemoţnění přezkumu postupu zadavatele v zadávacím řízení. Pravomocná pokuta: 500 000 Kč. MIPRO SECURITY, s. r. o., 2012 -
udělena sankce za uvádění nepravdivých
informací v nabídkách na veřejné zakázky Ostraha areálů Dopravního podniku města Brna a.s. a ostraha objektů Masarykovy univerzity. Pravomocná pokuta: 400 000 Kč a zákaz plnění veřejných zakázek na dobu tří let. 18 ____________________ 18
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: Informační listy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže [online]. © 2012 [cit. 2014-03-30]. Dostupné z: http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/informacni-listy.html.
35
4. 3 Soudy Soudy hrají v kontrole nad oblastí veřejných zakázek významnou úlohu, protoţe vystupují v postavení správních soudů, které přezkoumávají rozhodnutí Úřadu v rámci soudní kontroly veřejné správy. Soudy zejména rozhodují o náhradě škody v oblasti veřejných zakázek. Práce soudů v uvedených oblastech by měla mít vliv na efektivnější zadávání veřejných zakázek a prosazování výchovného principu, ţe porušit zákon se nevyplácí.
4. 3. 1 Tresty v oblasti veřejných zakázek Trestní zákon rozlišuje dvě kategorie trestných činů, a to přečiny a zločiny (§ 14 trestního zákona). Přečiny jsou typově méně závaţné neţ zločiny. Fyzické osobě, jeţ se dopustila přečinu, tak můţe být namísto odnětí svobody uloţen trest domácího vězení, případně obecně prospěšných prací anebo peněţitý trest. Pokud jde o tresty právnickým osobám, nejobvyklejší bývá peněţitý trest, který můţe v krajním případě dosahovat téměř 1,5 miliardy korun. Zakázáno můţe být i plnění veřejných zakázek. Nejpřísnější trest je zrušení právnické osoby.
4. 3. 2 Trestní odpovědnost zadavatele Bezprostředně v souvislosti se zadávacím řízením se zadavatel můţe dopustit tří trestných činů. Porušení závazných pravidel zadávacího řízení. Tento trestný čin můţe způsobit pouze fyzická osoba a můţe jí být vyměřen trest odnětí svobody do tří let, pokud však způsobená škoda či získaný prospěch přesahují půl milionu korun, pak aţ pět let, a pokud 5 milionů korun, aţ osm let, v těchto případech by se uţ nejednalo o přečin, ale o zločin. Sjednání výhody při zadávání veřejné zakázky. Tohoto činu se jiţ můţe dopustit fyzická i právnická osoba. I zde hrozí fyzické osobě trest odnětí svobody do tří let. Za přitěţující okolnost, která zvyšuje horní hranici trestu aţ na pět let, se v tomto případě povaţuje nejen skutečnost, ţe byla způsobena škoda přesahující půl milionu korun, ale i okolnost, ţe šlo o člena hodnotící komise. Pletichy při zadávání zakázky – tohoto třetího typu trestného činu se můţe dopustit jak fyzická tak právnická osoba. Také zde hrozí fyzické osobě trest odnětí svobody do tří let, do 36
pěti let jednala-li v úmyslu opatřit sobě nebo jinému prospěch přesahující půl milionu korun, a do osmi let, pokud se jednalo o prospěch přesahující pět milionů korun. Pleticha- pokud by se jí dopouštěl zadavatel- musí směřovat k tomu, aby se některý uchazeč zadávacího řízení nezúčastnil.
4. 3. 3 Trestní odpovědnost uchazeče Ve vztahu k uchazečům můţeme specifikovat také tři typy trestných činů v souvislosti s oblastí zadávání veřejných zakázek. Porušení závazných pravidel zadávacího řízení, jelikoţ se však tohoto trestného činu můţe dopustit pouze fyzická osoba, bude se jednat o osoby s ním spojené, typicky o jeho statutární orgán, nikoliv o uchazeče (není-li sám uchazečem, např. Ţivnostník). Tento typ trestného činu u uchazečů je spíše vzácný. Patrně by se tak mohlo stát například při soustavném předkládání nepravdivých údajů nezbytných pro posouzení kvalifikačních předpokladů. Trestný čin pletichy, jehoţ se můţe uchazeč dopustit,kdyţ se snaţí o neúčast jiného uchazeče, ať uţ lstí, pohrůţkou násilí či jiné těţké újmy anebo poskytnutím, nabídkou či slibem majetkového nebo jiného prospěchu. Zakázaná dohoda neboli bid rigging je trestný čin jehoţ obecnou formou je pleticha směřující k předraţení zakázky, a to dohodou mezi konkurenty, která naruší hospodářskou soutěţ. V praxi je to dohoda uchazečů o tom, který z nich a za jakých podmínek v zadávacím řízení zvítězí. Tohoto trestného činu se dopouští pouze fyzická osoba, právnické osoby jsou stíhány Úřadem pro porušení zákona o ochraně hospodářské soutěţe. Trest odnětí svobody můţe být tak zásadně vyměřen do tří let, pokud však způsobená škoda či získaný prospěch přesahují půl milionu korun, pak aţ pět let a pokud 5 milionů korun, aţ 8 let, v těchto případech by se uţ tudíţ nejednalo o přečin, ale zločin. 19
____________________ 19
Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2013, č. 3. ISSN 1805-8523.
37
5 AKTUÁLNÍ STAV ZÁKONA O ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Ministerstvo pro místní rozvoj ČR provádí metodické řízení procesu zadávání veřejných zakázek (VZ) a spoluzajišťuje přípravu souvisejících právních norem. Kromě toho se podílí na tvorbě celostátní koncepce v oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru (Public Private Partnership). Ministerstvo je správcem „Informačního systému o veřejných zakázkách“ a Portálu o veřejných zakázkách a koncesích. Pravidla zadávání veřejných zakázek prošla v posledním období razantními změnami. Dubnovou novelu zákona připravilo ministerstvo v souladu s Programovým prohlášením Vlády České republiky, Strategií vlády v boji proti korupci a se zohledněním doporučení a připomínek odborné veřejnosti. Novela byla klíčovým nástrojem protikorupční strategie, která otevřela prostor pro větší konkurenci u VZ, a měla za cíl zvýšit jejich férovost a zabránit ohýbání výběrových řízení. Mezi významné změny, které přinesla novela, patřily sníţení limitů pro veřejné zakázky, které budou zadávány v reţimu zákona o veřejných zakázkách, zvýšení nároků na přípravu veřejné zakázky, zrušení losování a povinnost zadavatele uveřejňovat smlouvy, skutečně uhrazenou cenu za veřejnou zakázku a seznam subdodavatelů. Účelem další novely platné od 1. 1. 2014 bylo minimalizovat nedostatky zjištěné při dosavadní aplikaci zákona o veřejných zakázkách a dále zjednodušit, zpřesnit a zefektivnit zadávání veřejných zakázek a posílit jeho transparentnost, začlenit do českého práva změny práva EU na poli zadávání veřejných zakázek. Tato poslední novela byla výsledkem široké diskuse mezi zadavateli, dodavateli a zástupci odborné veřejnosti v oblasti veřejných zakázek.
5. 1 Novela zákona od 1. dubna 2012 (tzv. Protikorupční) Novela vnesla s účinností od 1. dubna 2012 do procesu zadávání veřejných zakázek řadu podstatných změn. Kromě jiného měla přispět k větší transparentnosti a omezit prostor pro korupci. K nejvýznamnějším bodům novely ZVZ patří: •
přísnější definice dotovaného zadavatele – kdo zadává veřejnou zakázku hrazenou z více neţ 50% z veřejných prostředků nebo přesahují-li tyto prostředky 200 mil. Kč
•
poloviční limity veřejných zakázek malého rozsahu – 1 mil. Kč pro dodávky a sluţby, 3 mil. Kč pro stavební práce, od 1.1.2014 1 mil. Kč pro veškeré veřejné zakázky
•
poloviční limit pro zjednodušené podlimitní řízení na stavební práce - 10 mil. Kč 38
•
zavedeny významné veřejné zakázky – stát nad 300 mil. Kč, samospráva nad 50 mil. Kč – schvalování vládou / zastupitelstvem, delší lhůta pro podání nabídek, vyšší počet členů hodnotící komise
•
zavedeny osoby se zvláštní způsobilostí – pracovněprávní vztah k zadavateli, vzdělávací program MMR – od 1. 1. 2014 povinné vyjadřování k zadávacím podmínkám nadlimitních zakázek a účast v hodnotících komisích
•
povinné prodlouţení lhůty pro podání nabídek při úpravě zadávacích podmínek
•
moţnost poţadovat podání nabídek pouze v elektronické podobě, povinné uveřejnění textové části zadávací dokumentace na profilu zadavatele od počátku zadávacího řízení
•
zrušeny doklady k ekonomické a finanční způsobilosti – pouze čestné prohlášení dodavatele
•
zákaz omezovat hospodářskou soutěţ prostřednictvím poţadavků na kvalifikaci
•
zrušeny certifikáty řízení jakosti a ochrany ţivotního prostředí jako samostatný technický kvalifikační předpoklad
•
zrušeno omezení počtu zájemců v uţším a jednacím řízení s uveřejněním (s výjimkou zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti, nelze však losovat)
•
otevírání obálek ihned po uplynutí lhůty po podání nabídek, sděluje se cena i další číselné údaje, které se budou hodnotit
•
seznam hodnotitelů veřejných zakázek vedený MMR
•
zákaz hodnotit bankovní záruky, smluvní pokuty, jiné zajištění plnění zakázky a platební podmínky, dvojnásobné pokuty za správní delikty
•
povinné zrušení zadávacího řízení v případě podání nebo hodnocení jediné nabídky
•
povinné předběţné oznámení všech veřejných zakázek s výjimkou zjednodušeného podlimitního řízení a některých případů jednacího řízení
•
stěţovatel, který nepodal námitky, nemůţe podat v téţe věci podnět k ÚOHS
•
kauce propadne také při zpětvzetí návrhu po vydání nepříznivého nepravomocného rozhodnutí ÚOHS
•
povinné uveřejňování smluv, skutečných cen veřejných zakázek a subdodavatelů nad 10% na profilu zadavatele
•
povinné uveřejňování odůvodnění účelnosti veřejné zakázky, přiměřenosti kvalifikačních poţadavků, obchodních a technických podmínek, hodnotících kritérií a způsobu hodnocení na profilu zadavatele 20
____________________ 20
KOVAŘÍK, Martin. Přehled změn v zákoně o veřejných zakázkách od 1. dubna 2012, 2012. In: Indoc [online]. © 2010 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.indoc.cz/prehled-zmen-novela-zvz-duben-2012.
39
5. 2 Novela zákona od 1. ledna 2014 (tzv. Technická) Od 1. ledna 2014 nastala účinnost tzv. technické novely zákona č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Tato novela je výsledkem široké diskuse mezi zadavateli, dodavateli a zástupci odborné veřejnosti v oblasti veřejných zakázek. Změny vyplývající z novely: •
zvýšení limitů pro povinný postup dle ZVZ – pro veřejné zakázky na stavební práce z 3 000 000 Kč bez DPH na 6 000 000 Kč bez DPH, pro veřejné zakázky na dodávky a na sluţby z 1 000 000 Kč bez DPH na 2 000 000 Kč bez DPH
•
umoţnění pokračování v opakovaném zadávacím řízení i v případě, kdy zůstane k hodnocení pouze jedna nabídka (po splnění daných podmínek)
•
zrušení institutu osoby se zvláštní způsobilostí a souvisejícího vzdělávacího programu
•
zrušení povinnosti vyjádření osoby s odbornou způsobilostí k zadávacím podmínkám u nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce (osoba s odbornou způsobilostí však musí být u nadlimitních veřejných zakázek na stavební práce členem hodnotící komise)
•
umoţnění dodatečného prokázání splnění kvalifikace - skutečnosti rozhodné pro splnění kvalifikace mohou nastat aţ po uplynutí lhůty pro podání nabídek (pokud bude kvalifikace prokazována dodatečně v souladu s § 59 ZVZ)
•
povinnost poskytnout ÚOHS zadávací dokumentaci včetně dodatečných informací v elektronické podobě (vymezen nový správní delikt vyplývající z nedodrţení této povinnosti včetně stanovení výše pokuty)
•
zrušení povinnosti uveřejnit předběţné oznámení u opakovaného zadávacího řízení
•
zrušení zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu, který by vymezoval komodity povinně zadávaná za vyuţití elektronické aukce
•
povinnost uveřejnit textovou část zadávací dokumentace, v případě zadávání zakázek v uţším řízení či jednacím řízení s uveřejněním, spolu s odesláním výzvy k podání nabídek
•
odloţení povinnosti zařadit do hodnotící komise u významné veřejné zakázky osobu vedenou v seznamu hodnotitelů
•
upraveno zákonné zmocnění k vydání podzákonného právního předpisu, a to ve vztahu k zapisování do seznamu hodnotitelů
•
povinnost umoţnit do uzavření smlouvy všem uchazečům, jejichţ nabídky byly předmětem posouzení, na jejich ţádost nahlédnout do zprávy o posouzení a hodnocení nabídek a pořídit si z ní výpisy, kopie nebo její opisy 40
•
odloţení povinnosti předloţit vládě oponentní posudky v případě zadávání významné veřejné zakázky
•
prodlouţení lhůty, ve které je zadavatel povinen odeslat ÚOHS své vyjádření k obdrţenému návrhu, na 10 kalendářních dnů
•
počátek běhu lhůty pro vydání rozhodnutí ÚOHS podmíněn více okolnostmi (§ 114 odst. 7 ZVZ)
•
zrušení moţnosti nahlíţení do nabídek uchazečů, které jsou součástí spisu u ÚOHS
•
zrušení povinnosti uveřejnit na profilu zadavatele smlouvy na plnění veřejných zakázek zadaných na základě rámcové smlouvy nebo v dynamickém nákupním systému, jejichţ cena nepřesáhne 500 000 Kč bez DPH 21
5. 3 Nové zadávací směrnice EU Zadávání veřejných zakázek hraje významnou roli v celkové hospodářské výkonnosti Evropské unie. V Evropě utratí orgány veřejné správy za dodávky, stavební práce a sluţby zhruba 18 % HDP. Současná generace směrnic o zadávání veřejných zakázek – směrnice 2004/17/ES a 2004/18/ES – je výsledkem dlouhého vývoje, který začal v roce 1971 přijetím směrnice 71/305/EHS. Zaručením transparentních a nediskriminačních postupů se tyto směrnice zaměřují zejména na zajištění, aby hospodářské subjekty z celého jednotného trhu při soutěţi o veřejné zakázky plně poţívaly výhod základních svobod. Zadávání veřejných zakázek sjednaných v členských státech musí dodrţovat zásady volného pohybu zboţí, svobody usazování a svobodného poskytování sluţeb. Pokud však veřejné zakázky přesáhnou určitou hodnotu, je nutná koordinace vnitrostátních zadávacích řízení na úrovni Společenství, která zaručí maximální hospodářskou soutěţ a plné vyuţití výhod plynoucích z vnitřního trhu. 22
____________________ 21
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR: Změny vyplývající z novely ZVZ, 2013 [online]. © 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/getmedia/c223cec3-9234-4b1a-8730-b94051682aec/131023_zmeny-vyplyvajici-z-novelyZVZ_seznam_MS_MA.pdf. 22 EUROPA. Veřejné zakázky na stavební práce, dodávky a služby, 2012. In: Europa - přehledy právních předpisů EU [online]. © 2014 [cit. 2014-04-15]. Dostupné z: http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22009_cs.htm.
41
Dne 28. března 2014 byly v Úředním věstníku EU (řada L, č. 94) po více neţ dvouletém legislativním procesu zveřejněny nové směrnice upravující zadávání veřejných zakázek, a to konkrétně: •
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES;
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních sluţeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES;
•
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí.
Lhůta pro jejich vnitrostátní transpozici je stanovena do 18. dubna 2016, v ČR však lze očekávat snahu o přijetí nové právní úpravy dříve. Nové směrnice nemění radikálně dosavadní koncepci, přináší však řadu zajímavých novinek, mezi nimiţ lze zmínit například: • větší moţnosti jednání o nabídkách i pro veřejné zadavatele •
jednoznačná pravidla pro in-house výjimku
• zjednodušení prokazování kvalifikace • moţnost hodnotit organizaci, vzdělání a zkušenosti členů týmu určeného k plnění veřejné zakázky, pokud na kvalitu plnění mohou mít významný dopad • výrazné rozšíření moţností změn uzavřených smluv, resp. zadávání víceprací Jakkoliv se nabytí účinnosti nového zákona o veřejných zakázkách zdá poměrně vzdálené, je moţné a vhodné se na jeho přijetí začít připravovat v některých aspektech jiţ dnes, a to například na výše zmíněnou moţnost hodnocení kvality týmu pomocí průběţného vytváření ţivotopisů klíčových zaměstnanců. 23
____________________ 23
MT LEGAL. Nové zadávací směrnice EU dnes zveřejněny!, 2014. In: TZB-info [online]. © 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.tzb-info.cz/114161-nove-zadavaci-smernice-eu-dnes-zverejneny.
42
ZÁVĚR Seznámit čtenáře s legislativní úpravou veřejných zakázek, popsat druhy zadávacího řízení, upozornit na některá praktická úskalí a chyby při zadávání a konečně seznámit čtenáře s kontrolními mechanismy a novými trendy ve vývoji veřejných zakázek, to vše bylo cílem mé práce, kterého, si myslím, bylo dosaţeno. Podrobně jsem se věnoval vysvětlení základních pojmů, které byly, vzhledem ke zvolenému tématu, stěţejní. Nemalou pozornost jsem také věnoval trestní odpovědnosti zadavatelů v případě pochybení při samotném aktu zadávání veřejné zakázky, který přináší mnoho náročných procesních a administrativních úkonů. Domnívám se, ţe současný platný zákon o veřejných zakázkách poskytuje dostatečný rámec pro transparentní zadávání veřejných zakázek. Podle mého názoru, je korupce jev, který nelze z prostředí, kde se přerozdělují milionové a miliardové finanční prostředky, zcela odstranit. Je však zapotřebí dostat jej pod kontrolu a to tím, ţe případné korupční praktiky takto konajícím zadavatelům značně ztíţíme a zároveň posílíme kontrolní mechanismy tak, aby tyto byly schopny toto jednání včas a účinně odhalit. Dovolím si konstatovat, ţe sama právní úprava neslouţí primárně jako právní nástroj boje proti korupci, avšak její správnou aplikací by mělo být vytvořeno prostředí, které korupci omezuje, případně na korupční jednání poukazuje. Myslím si, ţe uţ jsou vytvořeny podmínky, které umoţňují, aby větší počet dodavatelů mělo přístup na trh veřejných zakázek a ve větší míře dochází ke zveřejňování informací o veřejných zakázkách, coţ dává kontrolu zadavatelů ze strany veřejnosti, novinářů, kontrolních orgánů apod. Po řadě novelizací zákona o veřejných zakázkách z posledních doby, ať jiţ více, či méně zdařilých, by se právní úprava veřejného zadávání měla opět dočkat zcela nových pravidel. Transpozice nové směrnice Evropské unie do českého řádu přinese moţná zcela nový zákon, nikoli pouze novelizaci toho současného Lze si jen přát, aby budoucí zákon o veřejných zakázkách zohlednil potřebu zadavatelů na stanovení jednoduchých pravidel, která umoţní flexibilní a administrativně nenáročné zadávání veřejných zakázek, jeţ současně zajistí efektivní vynakládání veřejných prostředků.
43
Osobně bych vyslovil přání, aby došlo k důkladné přípravě tohoto zákona a nebyly tak v krátké době potřebné jeho další úpravy. Právě právní nejistota, co platí a co ne, vede ke zmatkům a neefektivnímu fungování systému, a to nejen v oblasti zadávání veřejných zakázek. Jaké je mé doporučení na závěr? Zadavatel by měl ctít tato jednoduchá pravidla: nic nepodcenit, přemýšlet nad zadáním, obrátit se na zkušené a konzultovat, poznat trh, číst aktuální rozhodnutí (judikáty) a hlavně s chutí hledat kvalitní uchazeče pro kvalitní výstupy.
44
SEZNAM POUŢITÝCH ZDROJŮ Literární zdroje: ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 128 ze dne 12. dubna 2000 o obcích (obecní zřízení). In: Sbírka zákonů České republiky. 2000, částka 38, s. 1737 – 1764. Dostupný také z: http://www.zakonycr.cz/seznamy/128-2000-sb-zakon-o-obcich-(obecni-zrizeni).html. ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 129 ze dne 12. dubna 2000 o krajích (krajské zřízení). In: Sbírka zákonů České republiky. 2000, částka 38, s. 1765 – 1782. Dostupný také z: http://www.zakonycr.cz/seznamy/129-2000-sb-zakon-o-krajich-(krajske-zrizeni).html. ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 320 ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). In: Sbírka zákonů České republiky.
2001,
částka
122,
s.
7264
–
7276.
Dostupný
také
z:
http://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=320~2F2001&rpp=15#seznam. ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 137 ze dne 14. března 2006 o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů,(zákon o veřejných zakázkách). In: Sbírka zákonů České republiky. 2006, částka 47, s. 1650 – 1720. Dostupný také z: http://www.portal-vz.cz/cs/Jak-na-zadavaniverejnych-zakazek/Legislativa-a-Judikatura/Legislativa/Narodni-legislativa-aktualni-a-uplnezneni-z-(1)/ZVZ. ČESKÁ REPUBLIKA. Vyhláška č. 133 ze dne 20. dubna 2012 o uveřejňování vyhlášení pro účely zákona o veřejných zakázkách a náleţitostech profilu zadavatele. In: Sbírka zákonů České republiky. 2012, částka 50, s. 2218 – 2232. Dostupný také z: http://www.portalvz.cz/getmedia/1d650410-6db8-45a0-a520-86db932c7fad/vyhlaska-c-1332012-Sb-ouverejnovani-vyhlaseni-p. JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007. Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN 978-80-71795-75-9. , Radek.
. 2. vyd. Praha: C.H.Beck, 2010.
Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN 978-807-4003-295.
45
KRČ, R., K. MAREK a M. PETR. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon: s komentářem. 2. podstatně přeprac. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2008. ISBN 978-80-72017-11-9. OCHRANA, František. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). 1. vyd. Praha: Ekopress, 2008. ISBN 978-80-86929-46-0. .
. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer
Česká republika, 2011. ISBN 80-735-7636-8. Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2013, č. 3. ISSN 1805-8523. Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2013, č. 4. ISSN 1805-8523. Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2014, č. 5. ISSN 1805-8523. Elektronické zdroje: BĚHOUNEK, Tomáš a David FECHTNER. Veřejné zakázky: zadavatel, řízení, ochrana dodavatele, 2013. In: Stavební fórum [online]. © 2001-2014 [cit. 2014-02-16]. Dostupné z: http://www.stavebni-forum.cz/cs/article/16487/verejne-zakazky-zadavatel-rizeni-ochranadodavatele/. ENOVATION s.r.o. Změna limitů u veřejných zakázek, 2013. In: Profi Tender – komplexní zajištění veřejných zakázek [online]. © 2007-2014 [cit. 2014-02-16]. Dostupné z: http://www.profitender.cz/aktuality/41-zmena-limitu-u-verejnych-zakazek. ERNST & YOUNG: Building a better working world. Veřejný sektor: Kontroly a audity zadávání veřejných zakázek, 2013. [online]. © 2014 [cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.ey.com/CZ/cs/Industries/Government---Public-Sector/2013_Problematikazadavani-verejnych-zakazek. EUROPA. Veřejné zakázky na stavební práce, dodávky a služby, 2012. In: Europa - přehledy právních předpisů EU [online]. © 2014 [cit. 2014-04-15]. Dostupné z: http://europa.eu/ legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/l22009_cs.htm. 46
FUCHS, Jiří. Druhy zadávacího řízení, 2013. In: Dotace z EU ihned a bez starosti [online]. © 2014
[cit.
2014-02-16].
Dostupné
z:
http://www.dotacni.info/tag/jednaci-rizeni-s-
uverejnenim/. KOVAŘÍK, Martin. Přehled změn v zákoně o veřejných zakázkách od 1. dubna 2012, 2012. In: Indoc [online]. © 2010 - 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.indoc.cz/prehledzmen-novela-zvz-duben-2012. MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ ČR. MMR: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR: Změny vyplývající z novely ZVZ, 2013 [online]. © 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/getmedia/c223cec3-9234-4b1a-8730-b94051682aec/131023_zmenyvyplyvajici-z-novely-ZVZ_seznam_MS_MA.pdf. MT LEGAL. Nové zadávací směrnice EU dnes zveřejněny!, 2014. In: TZB-info [online]. © 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: http://www.tzb-info.cz/114161-nove-zadavaci-smerniceeu-dnes-zverejneny. NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD. NKU: Nejvyšší kontrolní úřad [online]. © 2014 [cit. 201403-30]. Dostupné z: http://www.nku.cz/default.htm. OŢIVENÍ, o. s. Veřejné zakázky, 2013. In: Bez korupce [online]. © 2013 [cit. 2014-02-28]. Dostupné z: http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/verejne-zakazky/#praxe. PAVEL, Jan. Efektivnost fungování kontrolních systémů veřejných zakázek v České republice. In: Transparency international - Česká republika [online]. Praha, 2009 [cit. 2014-03-14]. ISBN 978-80-87123-10-2. Dostupné z: http://www.transparency.cz/doc/vz5_efektivnost _fungovani_kontroly_vz.pdf. ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŢE. UOHS: Úřad pro ochranu hospodářské soutěž [online]. © 2012 [cit. 2014-03-30]. Dostupné z: http://www.uohs.cz/.
47
Vysoká škola: BANKOVNÍ INSTITUT VYSOKÁ ŠKOLA, a. s. Oborová katedra:
Práva Akademický rok: 2013/2014
ZADÁNÍ BAKALÁŘSKÉ PRÁCE
Jméno a příjmení:
Josef Skokan
Studijní obor:
Právní administrativa v podnikatelské sféře
Název tématu:
Zadávání veřejných zakázek v praxi
Název tématu v angličtině:
Public Procurement in Practice
Cíl práce:
Cílem práce je popis aktuálního stavu zákona o veřejných zakázkách a zamyšlení nad úskalími, která při aplikaci zákona hrozí
.
Osnova práce:
Pojem a podstata veřejných zakázek. Reţim zadávání VZ se zaměřením na podmínky a prostředí veřejné správy. Pochybení zadavatelů a kontrola postupů zadávání. Rozbor současné právní úpravy.
48
Zásada pro vypracování: Zásady pro vypracování bakalářské práce jsou dále specifikovány v „Metodických pokynech pro vypracování bakalářské práce na Bankovním institutu vysoké škole v Praze“.
Rozsah grafických prací:
min. 40 stran
Seznam odborné literatury:
viz bakalářská práce
Vedoucí bakalářské práce:
JUDr. Šárka Palermová
Podpis vedoucího práce:
Datum zadání bakalářské práce: Termín odevzdání bakalářské práce:
31. 10. 2013 30. 4 2014
Vedoucí oborové katedry
V Praze dne: 31. 1. 2014 49