ISBN 90 12 04745 5
WOORD VOORAF De landbouw is een van de terreinen waaraan in het bijzonder aandacht is besteed in het WRR-project Beleidsgerichte roekomsrverkenning dat in de zomer van 1983 is afgesloten met rapport nr. 25 aan de Regering onder de titel Een verruiming van perspectief: Een van d e twee perspectieven die o p dit terrein aan d e orde zijn gekomen is dat van een landbouw met verbrede doelstelling. Hierbij wordt vooropgesteld dat door een betere verweving van landbouw en omgevingsbeheer o p het niveau van streek en bedrijf verbeteringen voor zowel d e boeren als voor natuur, milieu en landschap zijn te bewerkstelligen. Er wordt hierbij niet in d e eerste plaats uitgegaan van belangentegenstellingen, maar van de erkenning dat d e omgeving voor ieder mens en iedere groep in de samenleving verschillende functies vervult die in onderling verband moeten worden beschouwd. Voor d e uitwerking van dit perspectief is een beroep gedaan o p de vakgroep Milieubiologie van de Rijksuniversiteit in Leiden. Voor de onderlingeafweging en het toetsen vande verenigbaarheid van doelstellingen voor milieu, landbouw, energie, werkgelegenheid en inkomen is samenwerking gezocht en verkregen met het Landbouw-Economisch Instituut dat hiervoor een model van de Nederlandse landbouw heeft uitgewerkt. Voorts is medewerking verkregen van het Rijksinstituut voor Natuurbeheer en van andere instellingen van het ministerie van Landbouw en Visserij. Dit ministerie en het vroegere ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk hebben ook aanmerkelijk bijgedragen aan de financiering van het onderzoek. Door deze samenwerking over conventionele grenzen heen bij het onderzoek zelf en bij d e financiering hiervan onderscheidt deze studie zich van veel andere o p dit terrein. Het onderzoek is inmiddels, mede o p initiatief van de Rijksplanologische Dienst, voortgezet; de resultaten van modelexercities zullen in deze tweede fase ook worden uitgewerkt in hun ruimtelijke gevolgen. De nu voorliggende studie is een verfrissende en originele bijdrage tot d e meningsvorming over de mogelijkheden van een technisch hoog ontwikkelde landbouw die naar verhouding zuinig is met energie en grondstoffen en die onder redelijke werkomstandigheden en bij een redelijke beloning van arbeid en kapitaal landbouwprodukten voortbrengt en daarnaast belangrijke doeleinden ten aanzien van milieu. natuur en landschap dient. Vanwege de WRR is de studie vooral begeleid door drs. H . Huisman stafmedewerker van het bureau. D e Raad als zodanig heeft zich beperkt tot het geven van gelegenheid voor de ontwikkeling van deze ideeen, maar daar overigens geen invloed op uitgeoefend.
Prof.ir. Th. Quene Voorzitter WRR Prof.dr.ir. C.T. de Wit Voorzitter WRR-projectgroep Beleidsgerichte toekomstverkenning
Evaluatie Milieuvriendelijke landbouw Evaluatie Conclusie GE~NTEGREERDELANDBOUW Inleiding Doelstellingen Strategic Verschillen Vragen GLOBALE VERSCHUIVINGEN Produktie-omvang Produktiewijzen Afremming netto-uitstoot arbeid Zuiniger gebruik energie en grondstoffen Selectiever gebruik hulpstoffen Verbetering externe produktie-omstandigheden Nevenfuncties van de landbouw Herbenutting organisch afval Integratie landbouw en natuur Integratie landbouw en landschap Levering energie Besluitvorming in lei din^ Van technocratische naar sociocratische besluitvorming Van middelgericht naar doelgericht beleid Sociocratie versus integratie
-
BELEIDSINSTRUMENTEN Inleiding Betrokkenen Informatie Financiele middelen Procedurele middelen (zeggenschap) Overheid Inleiding Nationaal versus EG-beleid EG markt- en prijsbeleid . Nationaal loon- en prijsbeleid 10.3.4.1 Verschuiving lasten 10.3.4.2 Verschuiving subsidies Produktiebeheersing Grond- en pachtbeleid Landinrichtingsbeleid Natuurbeleid 10.3.8.1 Inleiding 10.3.8.2 ~nstrumentenzondernatuur-enlands~ha~sdoelstellin~ 113 10.3.8.3 Instrumenten met natuur- en landschapsdoelstelling 114 Milieubeleid 118 1 1 0.3.10 Kwaliteitsbeleid 1 0.3.1 1 Energiebeleid 1 0.3.12 Onderzoeksbeleid 10.3.13 Enkele andere instrumenten 11. 1 1.1 1 1.2
EEN EERSTE POGING T O T KWANTIFICERING EN TOETSING Inleiding Keuze beleidsvarianten
129 129 129
11.3 11.3.1 1 1.3.2 11.3.3 11.4 11.4.1 1 1.4.2 11.4.3 11.4.4 11.4.5 11.5 11.6
Opbouw model Opbouw model Mogelijkheden model Beperking model Uitkomsten Referentieberekening Beperking overbemesting fosfaat Beperking overbelasting koper Energieheffing produktiemiddelen Lastenverschuiving van arbeid naar energie Kosten en baten Perspectieven en verder onderzoek BIJLAGE 1 Zes visies o p landbouw e'n natuurbescherming 1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
INLEIDING VISIES Technocratisch-liberale visie Sociocratisch-liberale visie Technocratische visie o p christelijke grondslag Sociocratische visie o p christelijke grondslag Technocratisch-socialistische visie Sociocratisch-socialistische visie
BIJLAGE 2 153 Negentien mogelijkheden ter bevordering van de werkgelegenheid in de landbouw INLEIDING Twee opvattingen Vragen en definitie M O G E L I J K H E D E N O P BELEIDSNIVEAU Wijzigingen prijsverhoudingen Contingentering en prijsverhoging Honorering nevenfuncties Andere beleidsmaatregelen TECHNISCHE M O G E L I J K H E D E N Vervanging minder door een meer arbeidsintensief produkt Vervanging arbeid door machines Vervanging minder door meer efficiente produktiemiddelen Vervanging machines door arbeid Vervanging zware door lichtere machines (+ arbeid) Beperking ontijdigheidsverliezen Beperking meststofverliezen Betere voederbenutting Vervanging buitenlands door binnenlands veevoer 3.10 Betere g e ~ a s b e s c h e r m i n ~ 3.1 1 Betere gewasverzorging 3.12 Betere veeverzorging 3.13 Betere verzorging machinepark 3.14 Inzet vee in de akkerbouw 3.15 Energiebesparing 3.16 Alternatieve energiebronnen 3.17 Andere stalsystemen 3.18 Verlenging produktiekolom 3.19 Kwaliteitsverbetering 4. SLOTOPMERKINGEN
153 153 154 154 155 155 155 156 156 156 156 157 157 158 158 159 159 160
BIJLAGE 3 door Th. Bakker De opbouw van het gebruikte model
169
1. 2.
169
3. 4.
INLEIDING DE LANDBOUW-TECHNISCHE MODULE VAN HET MODEL DE ECONOMISCHE MODULE VAN HET MODEL SLOT
169 175 180
SAMENVATTING
183
1.
183 183 184 184 185 186 186 189
2.
3. 4. 5. 6. 7. 8.
INLEIDING ONTWIKKELINGEN SEDERT 1950 WINST- EN VERLIESPUNTEN VOORUITZICHTEN DRIE PERSPECTIEVEN GEINTEGREERDE LANDBOUW INSTRUMENTEN VOORLOPIGE KWANTIFICERING EN TOETSING
1. INLEIDING De landbouw is een omstreden bedrijfstak. Aan de ene kant wordt algemeen erkend dat de landbouw belangrijk heeft bijgedragen aan de betalingsbalans en aan het goedkoper worden van het voedselpakket. Aan de andere kant bestaat toenemende kritiek o p de overproduktie, de afnemende werkgelegenheid en de lange werktijden. Ook wordt gewezen o p d e toename van overbemesting en energiegebruik en o p de aantasting van milieu, natuur en landschap. Ten slotte bestaat kritiek op het toenemend bureaucratisch en technocratisch karakter van de planning in het landelijk gebied, mede oorzaak van polarisatie tussen boeren en natuurbeschermers. De laatste jaren vragen steeds meer groeperingen zich af hoe het met de landbouw verder moet. Verschillende visies op de toekomst van de landbouw werden gepubliceerd. Dat begon al in 1968 met het plan Landbouw 1980 van de toenmalige EG-commissaris Mansholt. Later verscheen d e Structuurvisie landbouw (1977) van het ministerie van Landbouw en Visserij en als reactie daarop Boer blijven van het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (1978) en Beter Zuivelbeleid van de Werkgroep Beter Zuivelbeleid (1976). Nog later verschenen De landbouw - een verhaal apart van de Voedingsbond FNV (1981), Naar een milieuvriendelijke landbouw van de Stichting Natuur en Milieu (1981) en recent d e landbouwparagraaf in Her CE-scenario van het Centrum voor Energiebesparing (1983). Elk van deze visies legt zijn eigen accenten: d e overheid o p de economische functie van d e landbouw, agrarische jongeren en vakbonden o p werkgelegenheid en inkomen en milieu-organisaties o p milieu- en voedingsaspecten. Hoewe1 elke visie meerdere doelstellingen forrnuleert voor de landbouw wordt niet aan alle doelstellingen recht gedaan. Zo biedt d e overheidsvisie niet veel perspectief voor de werkgelegenheid, terwijl de visie van de milieuorganisaties zeer hoge kosten met zich meebrengt. Niet zelden is sprake van maximalisering van de eigen doelstelling, sectoraal denken en afwenteling o p andere sectoren, dus niet van integratie. Vaak wordt er zelfs van uitgegaan dat integratie onmogelijk is, omdat de doelstellingen in hoge mate zouden concurreren: hoe meer van het een. hoe minder van het ander. In dat verband wordt we1 gesproken van ken 'wet' van het behoud van ellende. Een simpel keuzeprobleem dus. Ook biedt geen van de visies een oplossing voor het probleem van de technocratische planning. De laatste jaren begint zich een visie af te tekenen die doelstellingen niet bij voorbaat ziet als concurrerend en een groot aantal doelstellingen probeert te integreren. Tevens poogt deze visie alternatieven aan te reiken voor de technocratische besluitvorming. Aanzetten daartoe werden geleverd in enkele publikaties vanuit de Vakgroep Milieubiologie van de Rijksuniversiteit Leiden 1 en in de discussienota Geihtegreerde landbouw van B. Edel en J. Boom 2. Tot dusver werd deze gei'ntegreerde visie nog niet systematisch uitgewerkt, laat staan gekwantificeerd en getoetst. Nog minder werden de ideeen over besluitvorming expliciet uitgewerkt. Dit rapport probeert deze lacune o p te vullen door presentatie van een nadere uitwerking van doelstellingen, strategie en instrumenten van ge'integreerde landbouw, een globale visie o p besluitvorming in ge'integreerde landbouw 3, en een eerste poging tot kwantificering en toetsing. Voor deze kwantificering en toetsing is samenwerking gezocht met het Landbouw Economisch Instituut waar een fysiek model (lineaire programmering) is ontwikkeld voor de Nederlandse landbouw 4. Dit oorspronkelijk autarkische model is voor dit doel verfijnd en omgebouwd tot een open economisch model met voldoende voorspellende waarde om ruwe schattingen te maken van de effecten van bepaalde beleidsmaatregelen. Achtereenvolgens komen aan de orde: - de ontwikkelingen in de landbouw sedert 1950; - de oorzaken daarvan; - de winstpunten daarvan; - de problemen door en voor de landbouw;
daarvan; - de belangrijkste beleidsvisies o p de toekomst van de landbouw en de vooren nadelen daarvan; - gei'ntegreerde landbouw: achtereenvolgens definitie, doelstellingen, uitgangspunten en strategieen, de instrumenten en de voorlopige kwantificering en toetsing. In het rapport krijgen de nadelen van de agrarische ontwikkelingen meer aandacht dan d e voordelen. Dat gebeurt niet omdat de voordelen minder belangrijk worden geacht, maar omdat zij veelal minder omstreden zijn dan de nadelen. Relatief veel aandacht wordt in dit rapport geschonken aan milieuproblemen en de daaruit voortvloeiende polarisatie. In de hoofdstukken over gei'ntegreerde landbouw wordt een reeks van beleidsmaatregelen genoemd die een dergelijke landbouw dichterbij kunnen brengen. Nu reeds moet worden gewaarschuwd dat deze beleidsmaatregelen niet 10s van elkaar mogen worden gezien. Sommige beleidsmaatregelen kunnen we1 bijdragen aan bepaalde doelstellingen, maar slechts ten koste van andere. Alleen met weloverwogen combinaties van maatregelen kan dit euvel worden vermeden. Integratie van doelstellingen vergt ook integratie van instrumenten. Ten slotte nog dit: de kwantificering en toetsing zijn zeer voorlopig. Een nadere toetsing is in voorbereiding. Th. Bakker is alleen verantwoordelijk voor bijlage 3. De schrijvers danken B.H.W. Edel en C.T. de Wit voor stimulerende ideeen, G.J. Baaijens, Th. Bakker en G.H.J. Titulaer voor waardevol commentaar, F. Stouthart voor het verzamelen van informatie en H. Huisman voor zijn hulp vanuit de WRR-staf. Medewerk(st)ers van verschillende instellingen waren zo vriendelijk om technische vragen te beantwoorden.
NOTEN 1
G.J. Baaijens, 'Landschapsparken tot proefgebieden van ruimtelijke ordening maken'; WonenT A / B K , 1975, nr. 20, blz. 6-13. W.J. van der Weijden e.a., Het dilemma van de nationale landschapsparken - over de noodzaak van een ander landbouwbeleid met betere vooruitzichten voor her milieu en voor de boer, 's-Graveland, Stichting Natuur en Milieu, 1977. W.J. van der Weijden, D e landbouw als mogelijke spil van het milieubeheer, Leiden, Stichting Bio-Wetenschappen en Maatschappij, 1980. B. Edel, J. Boom e.a., Geihtegreerde landbouw - naar een landbouw die past bij hedendaagse doelstellingen van maatschappij en milieu; Amsterdam, Vereniging Milieudefensie, 1980. Een uitvoeriger studie verschijnt in: N.A. van Brussel, Besluitvorming in de landinrichting: analyse en een aanzet tot een alternatief (werktitel); Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden; in voorbereiding. Th. Bakker, Horizonten van zelfvoorziening, Den Haag, Landbouw-Economisch Instituut, 1984.
2.
D E LANDBOUW NA 1950
De Nederlandse landbouw heeft na de Tweede Wereldoorlog een ingrijpend veranderingsproces doorgemaakt dat kan worden getypeerd door de termen stijging van het produktievolume, specialisatie, toenemende export en sterke structuurveranderingen. 2.1
Stijging produktievolume
In de akkerbouw is vooral de produktie van tarwe, suikerbieten en fabrieksaardappelen sterk gestegen. Tussen 1950 en 1980 was hier sprake van een vertwee- tot verdrievoudiging 1. Deze groei vond vooral plaats door een stijging van de produktie per hectare en in mindere mate door verdringing van gewassen als rogge, haver, voederbieten en voederaardappelen. De voedergewassen kregen deels een vervanger in snijmai's, dat na 1970 van vrijwel nu1 snel opklom tot het tweede akkerbouwgewas van Nederland. In de tuinbouw traden sterke stijgingen o p bij uien, groenten, bloemen, bloembollen en boomkwekerijgewassen, waar tegenover een areaalvermindering stond bij fruit en tuinbouwzaden. Het meest spectaculair echter was de produktiestijging in de veehouderij. De melkproduktie werd in de periode 1950-1980 twee maal, de eierproduktie drie maal, de varkensvleesproduktie vier maal en de produktie van pluimveevlees zelfs tien maal zo groot (fig. 2.1). Hoe zijn dergelijke produktiestijgingen in zo'n dichtbevolkt land als Nederland nu technisch mogelijk geweest? De stijging is niet gerealiseerd door extra inzet van arbeid. Integendeel, het arbeidsvolume werd meer dan gehalveerd. Evenmin was sprake van extra inzet van grond. Weliswaar werden delen van het IJsselmeer ingepolderd, maar daar tegenover stond een veel groter verlies aan landbouwgrond door verstedelijking. Netto daalde het landbouwareaal zelfs met 14010(fig. 2.2). Zowel de arbeids- als de grondproduktiviteit stegen dus aanzienlijk. De verklaring daarvoor moet worden gezocht in een toegenomen inzet van energie, grond- en hulpstoffen en in biologisch-technische, mechanisch-technische en cultuurtechnische verbeteringen. Energie werd enerzijds gebruikt voor produktieverhoging (klimaatbeheersing in kassen en stallen), anderzijds voor arbeidsbesparing (melken, melkkoeling en dieselolie). Maar ook, in de toeleverende bedrijven, voor de produktie van kunstmest, mengvoeder, machines en dergelijke. De voornaamste grondstoffen in de landbouw zijn kunstmest en krachtvoer. De inzet van beide is in de periode 1950-1980 sterk toegenornen: bij kalk van 75 tot 230 miljoen kg, bij stikstoflcunstmest van 160 tot 470 miljoen kg (fig. 2.3) en bij krachtvoer zelfs van 2 tot 14 miljard kg (fig. 2.4). Weliswaar daalde het gebruik van fosfaat- en kalikunstmest, maar dit werd ruimschoots gecompenseerd door het fosfaat en kaliurn uit dierlijke mest geproduceerd o p basis van krachtvoer (fig. 2.5). Hulpstoffen werden steeds meer ingezet voor de beheersing van onkruiden, aaltjes, schimmels en insekten. Maar ook voor de ziektebestrijding en groeibevordering bij het vee. Biologisch-technische verbeteringen werden vooral bewerkstelligd bij de veredeling van gewassen en vee. Daardoor kon, in combinatie met een grotere inzet van brandstoffen en energie, de produktie per ha en per dier sterk stijgen. Gaf een melkkoe in 1950 per jaar nog gemiddeld 3800 kg melk, in 1982 was dat 5600 kg. De jaarproduktie van een leghen steeg van 196 eieren in 1954 tot 261 in 1980 en de dagelijkse groei van een mestvarken van 535 g in 1968 tot 610 g in 1982 2. Soortgelijke verbeteringen werden bewerkstelligd in de akker-, weide- en tuinbouw. Mechanisch-technische verbeteringen maakten het mogelijk arbeid af te stoten zonder produktieverlies. De belangrijkste verbetering was we1 de introductie van de trekker. Nog in 1950 werd de meeste trekkracht in de land-
tarwe
Granen
Knolgewassen
9
suikerbieten fabne ksaardappelen
r'
I
consumptievoederaardappelen
+
L,, .
I
56/58 62/64 68/70 74/76 80182 1950/52 53/55 59/61 65/67 71/73 77/79 Jaren
/
varkensvlees
Jaren
Figuur 2.1 Produktievolume van enkele landbouwprodukten in de periode 1950-1982. Indexcijfers (1950 = 100, kippevlees; 1960 = 100) Bronnen: CBS/LEI, Landbouwc~~ers, diverse jaargangen. CBS, Tachfigjaar statistiek in tijdreeksen, aanvullingen).
(+
Areaal cultuurgrond (mln ha)
2.0-
o (totaal) Cultuurgrond
Figuur 2.2 Areaal cultuurgrond in de periode 1950-1983
Figuur 2.3 Jaarlijks verbruik kunstmeststoffen in kg/ha sedert 1950. Gemiddelden over 3 boekjaren CjuWjuni)
Bron: CBS, Maandsrarisriek van de landbouw, diverse jaargangen. Bron: Landbouwcilfers.
Vcrbruik
Pluimvcc Mestkalveren
Rundvee
Varkcns
*//*
/
A
,
1950
Figuur 2.4 Jaarlijks verbruik mengvoeder naar diersoort sedert 1950. Gemiddelden over 3 boekjaren CjuWjuni)
.
,
.
,
60
70
Figuur 2.5 Jaarlijks beschikbaar fosfaat per ha cultuurgrond, totaal en naar componenten. Aangenomen is dat de jaarproduktie door rundvee 2x zo groot isals de door het CBS opgegeven produktie voor de stalperiode. Bronnen: Minisrerie van Landbouw en Visserij (kunstmest). CBS, Produktie van dierlijke mest, diverse jaargangen.
Bron: LandbouwcQYers
Jaar
bouw geleverd door het paard, dat trouwens ook flink wat landbouwgrond in beslag nam. In de melkveehouderij verschenen de elektrische melkinstallatie en uitmestinstallatie, vervolgens de ligboxenstal, en nog later de computergestuurde individuele krachtvoerdosering. Molk een veehouder in 1950 in Ctn uur 8 koeien, vandaag zijn dat er in een ligboxenstal minstens 40, die bovendien meer melk geven. Vergelijkbare vorderingen werden gemaakt in de varkens- en pluimveehouderij, waar voedervoorziening en mestafvoer werden gemechaniseerd. In de akkerbouw verschenen n i e u ~ e w e r k t u i ~ evoor n grondbewerking, poten, zaaien, bespuiten, oogsten en sorteren. Vergde een ha bieten in 1950 nog 300 arbeidsuren/jaar, vandaag is dat nog maar 45 uur 3. Door dergelijke ontwikkelingen maken grote bedrijven soms minder uren dan kleine. Niet alle machines konden zonder meer doelmatig worden ingezet. Veel percelen waren te smal, te slap of slecht bereikbaar. Deze knelpunten voor de arbeidsbesparing werden in toenemende mate weggenomen door cultuurtechnische werken voor herverkaveling, perceelvergroting, verbetering van het wegennet en ontwatering. Tabel 2.1 Zelfvoorzieningsgraad van Nederland en de EG voor enkele belangrijke agrarische produkten in 1981
Tarwe Mai's Totaal granen Rijst Aardappelen Suiker Groenten Vers fruit Zuidvruchten Wijn Kaas Boter Rundvlees Kalfsvlees Varkensvlees Pluimveevlees Plantaardigevetten en olien Slachtvee Bron: Eurostat.
2.2
Toenemende export
,
Bij een toenemende specialisatie kon de sterk gestegen produktie vanzelfsprekend moeilijker worden afgezet op de binnenlandse markt. Nederland ontwikkelde zich dan ook steeds verder tot agrarisch exporteur, vooral van varkensvlees (zelfvoorzieningsgraad in 1981 (235961, kalfsvlees (725%), pluirnveevlees (305%), kaas (230%), boter (270°/o), groenten (200°/0), suiker (160%) en aardappelen (145%) (tabel 2.1). Voor verschillende agrarische produkten wist Nederland een vooraanstaande plaats op de exportmarkt te veroveren. Zo nam Nederland in 1982 de vierde plaats in op de wereldranglijst van netto-exporteurs voor pluimveevlees, de derde plaats voor melk (dus niet de eerste, zoals vaak wordt beweerd!), de tweede plaats voor rundveevlees en boter en de eerste plaats voor varkensvlees, eieren, kaas, aardappels, tomaten, uien en snijbloemen (tabel 2.2). Voor eieren bedraagt het marktaandeel zelfs 40%. Nu zou men kunnen tegenwerpen dat vrijwel elk land we1 een sterke exportpositie inneemt in een of meer sectoren. Maar ook op de agrarische export-
rnarkt als geheel blijkt Nederland, na de Verenigde Staten, Australie en Brad i e , een vierde plaats in te nernen; een opmerkelijke positie voor een klein en dichtbevolkt land.
Tabel 2.2 Belangrijkste netto-exportlanden voor enkele agrarische produkten in 1982. Handel tussen EG-landen inbegrepen
x lOmln. dollar
Export minus import
Nettoexport in % van bruto wereldexport a
Totaal agrarische produkten 1. Verenigde Staten 2. Australie 3. Brazilie 4. Nederland Rundveevlees 1. ~ u s t r a l i e 2. Nederland 3. Ierland 4. Nieuw Zeeland Varkensvlees 1. Nederland 2. Denemarken 3. Belgie/Luxemburg 4. Canada Pluimveevlees 1. Frankrijk 2. VerenigdeStaten 3. Brazilie 4. Nederland Eieren 1. Nederland 2. Verenigde Staten 3. Frankrijk Melk (poeder, condens, vers) 1. Bondsrepubliek 2. Frankrijk 3. Nederland 4. Nieuw Zeeland Boter 1. Nieuw Zeeland 2. Nederland 3. Bondsrepubliek 4. Ierland Kaas 1. Nederland 2. Frankrijk 3. Denemarken 4. Zwitserland Aardappelen 1. Nederland 2. Cyprus Tomaten 1. Nederland 2. Spanje' 3. Mexico Uien 1. Nederland 2. Turkije 3. India
a) Voor export is gecorrigeerd om te voorkomen dat een doorvoerland als Nederland een irreeel hoge positie zou innemen. Nalaten van deze correctie heeft geleid tot de misvatting dat Nederland d e grootste melk- en boterexporteur ter wereld zou zijn. Bij deze berekeningswijze is overigens het totaal van alle landen minder dan 100%. Bron: F A 0 Trade Yearbook 1982
I
2.3 Structuurveranderingen Behalve het volume veranderde ook de structuur van de produktie aanzienlijk. Deze verandering kan als volgt worden getypeerd: - steeds minder bedrijven met een steeds grotere produktie-omvang; - verdere verschuiving naar het gezinsbedrijf, dus ondanks de grotere bedrijfsomvang steeds minder werknemers per bedrijf; - toenemende specialisatie: ondanks de grotere omvang relatief steeds minder gemengde bedrijven, vooral o p de zandgronden; - grotere percelen en kavels ter wille van de mechanisering; - toenemend aandeel van de industrie in de produktiekolom. Vooral in de sterk opkomende dierlijke veredeling raakte een toenemend deel van de produktiekolom in handen van de toeleverende en verwerkende industrie. Maar ook in d e melkveehouderij en d e akkerbouw deden zich verschuivingen voor. Aan de ene kant knabbelde de industrie stukken van de produktiekolom af van de boer (kaas maken, aardappels sorteren), aan d e andere kant werd bijvoorbeeld het koelen van melk juist naar d e boer afgestoten. Tegelijk wist d e industrie d e kolom te verlengen door nieuwe bewerkingen: gecondenseerde melk, vruchtenyoghurt, Yoki-drink, Rivella en voorgebakken friet.
NOTEN I Veel cijfers in dit hoofdstuk zijn ontleend aan: Landbouwclyers; Den Haag, LandbouwEconomisch Instituut/CBS, diverse jaargangen. 2 Handboek voor de Varkenshouderij; Utrecht, Consulentschap i.a.d. voor de Varkenshouderij,
1982. 3
W.P. Noordam, Proefstation voor de Akkerbouw en de Groenteteelt in de Vollegrond, in brief.
3. OORZAKEN VAN DE VERANDERINGEN
Hoe kunnen genoemde veranderingen in produktievolume, produktiestructuur en afzetstructuur nu worden verklaard? In grote lijnen uit vier factoren: technologische vernieuwingen, verandering van de prijsverhoudingen, het optreden van overheden en veranderingen in het consumptiepatroon. Vooraf merken we op dat deze factoren niet 10s van elkaar kunnen worden gezien. Elke factor heeft zoveel invloed op de andere dat iedere poging om CCn daarvan dominant te verklaren neerkomt op een onverantwoorde versimpeling. 3.1 Technologische vernieuwingen
Hiervoor is al gewezen op de belangrijke rol van technologische vernieuwingen in de agrarische ontwikkeling. De sterke toename van de produktie per ha, per dier en per arbeidskracht had nooit kunnen optreden zonder aanzienlijke biologisch-technische, mechanisch-technische en cultuurtechnische verbeteringen. Deze hadden veelal tweeerlei doel: een verhoging van de efficientie van de ingezette produktiemiddelen (bijv. verbeterde voederconversie) en substitutie van duurder (geworden) door goedkoper (geworden) produktiemiddelen (bijv. van arbeid door machines).
Gezinsconsurnptie (totaal)
\
*\
.*-
.\
\
*\
.
\*
< '.
.
y.
'\
\"\
. '
~oedingsrntddelen?
,,4
yY,
\,
'.Akkerbouw orodukten *- .-*
Veehouderijprodukten opbrengst prtjs
Figuur 3.1 Prijsontwikkeling (reeel) van landbouwprodukten, voedingsmiddelen en kosten gezinsconsumptie in de periode 1950-1982. Cemiddelden over 3 jaar. Bronnen: Gezinsconsumptie en voedingsmiddelen: CBS, Tachtig jaar statistiek in tijdreeksen, (+ aanvultingen). Landbouwprodukten: Landbouwciifers.
3.2 Wijziging prijsverhoudingen Dit voert tot de tweede categorie van factoren: verandering van de prijsverhoudingen: Sedert 1950 zijn belangrijke veranderingen opgetreden in de prijsverhoudingen tussen produkten en produktiemiddelen, tussen produkten onderling en tussen produktiemiddelen onderling. Cruciaal in dit verband zijn geweest: 17
- de reele prijsdaling van landbouwprodukten (fig. 3.1) I . Gecorrigeerd voor inflatie bedroeg deze in de periode 1950-1980 niet rninder dan 60%. Dit dwong steeds rneer boeren tot bedrijfsbeeindiging en de 'blijvers' tot intensivering, bedrijfsvergroting, kostenbesparing en toepassing van nieuwe technologieen; - de reele prijsdaling van energie (tot 1974), kunstmest en krachtvoer (fig. 3.2). Deze werkte stirnulerend o p de verhoging van de kunstmest- en krachtvoergift en op de opmars van intensieve veehouderij en gestookte glasteelt. Ook de prijs van enkele veelgebruikte hulpstoffen (bijv. de onkruidbestrijdingsrniddelen paraquat, 'atrazin em sirnazin) daalde, onder rneer door het aflopen van patenten 2; - de sterke stijging van de loonkosten ten opzichte van de overige kost- en opbrengstprijzen. Ten opzichte van het prijsindexcijfer bedroeg de stijging in d e periode 1950-1980 circa 200% (fig. 3.2). Deze stijging leidde welhaast onontkoornbaar tot een uitstoot van landarbeiders, bedrijfssaneringen, mechanisering en herstructurering van het landschap. l'rijsindcxcijl'crs (rcccl) (bockjaren 1949/50- 52/53 = IIM)
I
vccvocdcrs
Figuur 3.2 Prijsontwikkeling (reeel) van produktiemiddelen in land- en tuinbouw. Gemiddelden over 3 jaar. Boekjaren l949/5O-l952/S3= 100
3.3 Optreden overheden
Nu zijn loon- en prijsontwikkelingen ten dele een kwestie van vraag en aanbod, dus van rnarktontwikkelingen. Voor een ander deel echter zijn het door d e overheid gestuurde ontwikkelingen. Dit voert tot de derde factor: het optreden van overheden. Het gaat hier vooral om de oprichting van de EG, het EG-landbouwbeleid en het nationale beleid met betrekking tot lonen en prijzen, landbouwstructuur, landbouwkwaliteit en onderzoek en voorlichting. In beschouwingen over de invloed van de EG o p de landbouw wordt vaak d e nadruk gelegd o p het EG-landbouwbeleid. Deze nadruk is rnisleidend. De invloed van d e EG is allereerst gelegen in d e totstandkorning van de I8
gemeenschappelijke landbouwmarkt. Zodra deze markt een feit was kreeg de landbouw in alle lidstaten te maken met verscherpte concurrentie, maar O O ~ met een grotere afzetmarkt. Alleen al dit gegeven moest leiden tot prijsdaling van landbouwprodukten en tot regionale specialisatie. Voor Nederland lagen daarbij goede kansen voor onder andere de melkveehouderij en de aardappelteelt, terwijl de fruitteelt juist terugliep. De invloed van het EG-beleid was in de eerste plaats gelegen in de bescherming van de EG-markt tegen de relatief lage wereldmarktprijzen door een systeem van invoerhefingen. Tegelijk werden d e exportmogelijkheden gehandhaafd door een systeem van uitvoerrestituties. Daardoor kon bijvoorbeeld de suikerproduktie zich tegenover de goedkopere rietsuiker van de wereldmarkt niet alleen handhaven, maar deze zelfs zwaar beconcurreren. Hetzelfde gold voor de zuivelproduktie. Het EG-beleid was weliswaar gericht op een geleidelijke daling van de landbouwprijzen, maar zonder een a1 te scherpe aantasting van d e agrarische inkomens. Die laatste doelstelling werd vertaald in prijssteun voor bepaalde landbouwprodukten. Belangrijk voor Nederland daarbij was dat relatief veel steun werd gegeven aan de zuivelsector en dat de kosten van de prijssteun werden verhaald o p de lidstaten ongeacht de omvang van hun melkproduktie (pas in 1977 veranderde dit in geringe mate door de invoering van een medeverantwoordelijkheidshefing voor de producenten). Voor Nederland met zijn relatief grote melkproduktie betekende dit dat verdere produktiegroei veel meer opleverde dan kostte. Tegelijk speelde een rol dat de jaarlijkse Brusselse prijsverhogingen niet zijn gedifferentieerd naar muntsoort. Daardoor waren de verhogingen vaak lang niet voldoende om de kostenstijgingen te compenseren voor boeren in landen met een sterke inflatie, maar soms meer dan voldoende in landen met een geringe inflatie. Nu staat hier weliswaar tegenover dat een sterke munt tevens de export remt, maar dat effect werd deels gecompenseerd door een systeem van monetaire compenserende bedragen (mcb's). Hierdoor werden vooral Frankrijk en Italie benadeeld en Duitsland en Nederland bevoordeeld. Van belang voor Nederland was ook dat we1 invoerhefingen werden gelegd o p eindprodukten, maar geen of lagere hefingen o p intermediaire produkten zoals veevoergrondstoffen. Dit maakte het juist voor Nederland met zijn wereldhaven en harde gulden mogelijk om maximaal profijt t e trekken van de lage wereldmarktprijzen van bijvoorbeeld tapioca, sojaschroot, maisgluten en citruspulp. Toen de mengvoederindustrie in dit gat sprong was de basis gelegd voor de komeetachtige groei van de intensieve veehouderij. Behalve de gemeenschappelijke markt als zodanig heeft dus ook het markten prijsbeleid sterk stimulerend gewerkt o p de groei van de veehouderij in Nederland. Hoewel de EG-markt was afgeschermd voor landbouwprodukten van de wereldmarkt, kon de EG-landbouw zich niet geheel onttrekken aan het prijsbeleid van andere economische blokken. Zo kon de verhoging door de OPEC van de olieprijs in 1973 grote gevolgen hebben voor vooral de glastuinbouw. Ook dwong scherpere prijsconcurrentie o p de wereldmarkt door de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland de EG een terughoudend prijsbeleid voor overschotprodukten zoals zuivel en later graan: dumpen o p d e wereldmarkt zou anders te duur zijn geworden. Naast het beleid van de EG vormt ook het loon- en prijsbeleid van de Nederlandse overheid een oorzaak van de geschetste ontwikkelingen. Weliswaar staat de EG geen nationaal prijsbeleid toe met betrekking tot landbouwprodukten, maar we1 met betrekking tot produktiemiddelen als energie, grond, arbeid en kapitaal. Nederland heeft hier echter maar beperkt gebruik van gemaakt. Werden d e lonen in de jaren vijftig nog beheerst, in de jaren zestig werden ze vrijgelaten (met uitzondering van het wettelijk minimumloon). Ook de grondprijzen liet de overheid vrij. Wel kon de tuinbouw profiteren van een bijzonder aardgastarief, dat overigens recent onder druk van Brussel is ingetrokken. Daarnaast werden indirect de, kapitaalkosten gedrukt
via fiscale maatregelen, zoals aanvankelijk de investeringsaftrek en vervroegde afschrijving en later de Wet Investeringsrekening. Laatstgenoemde wet gaf in de jaren zeventig een extra impuls aan de opmars van d e ligboxenstal. Behalve door stabiele prijzen en fiscale maatregelen werd het investeringsklimaat ook bevorderd door de al uit 1937 daterende Pachtwet. Deze verschafte de pachter de voor investeringen zo noodzakelijke zekerheid omtrent het gebruiksrecht van d e grond. Ook het landbouwstructuuheleid speelde een niet onbelangrijke rol. Dit beleid is nog grotendeels het domein van de nationale overheden. De EG kent alleen sedert 1972 krachtens het plan-Mansholt bescheiden budgetten voor bedrijfsbeeindiging (saneringspremies), bedrijfsontwikkeling (rentesubsidies), herscholing en infrastructurele werken (ruilverkaveling, melktankprojecten enz.). Veel belangrijker waren de enkele honderden miljoenen per jaar die door de Nederlandse overheid werden besteed aan ruilverkavelingen en recent aan energiebesparing in de glastuinbouw. Daarbij werd de ruilverkaveling omgebouwd van een eenvoudig instrument van grondruil tot een instrument voor grootschalige regionale herstructurering 'plattelandsvernieuwing'). Deze ontwikkeling werd mede mogelijk door een wettelijke regeling van de besluitvormingi waarbij de meerderheid van d e grond of de-stemmen beslist over de minderheid. Dit beleid heeft sterk bijgedragen aan de arbeidsbesparing, d e bedrijfsbeeindiging, d e bedrijfsontwikkeling en de herstructurering van het landschap. Jaarlijks werd circa 40.000 ha in uitvoering genomen. Tegelijk zorgde een scherp fytosanitair en veterinair beleid van overheid en produktschappen ervoor dat de Nederlandse akkerbouwprodukten, melk, vlees- en tuinbouwprodukten relatief vrij waren van ziekteverwekkers en van hormonen en andere ongewenste residuen. Dit maakte het EG-partners moeilijk Nederlandse produkten te weren van de lokale markt. Ten slotte zorgde een groeiend en hecht georganiseerd apparaat van onderzoekers, docenten en voorlichters voor een stijgend kennisniveau van de Nederlandse boeren, snelle verspreiding van nieuwe inzichten en d e ontwikkeling van nieuwe rassen en technieken. Het voorlichtingsapparaat werd aanvankelijk ook gebruikt voor het propageren van de uittocht uit de landbouw, vooral met het oog o p d e ontwikkeling van d e industrie. 3.4
Verandering consumptiepatroon
Behalve de overheid had natuurlijk ook de consument invloed o p de veranderingen in de landbouw. Mede door het gestegen welvaartsniveau heeft deze zijn menu aanmerkelijk gewijzigd: van plantaardige naar dierlijke eiwitten en van licht naar zwaar bewerkte produkten. Het aandeel van de voedingsmiddelensector in het nationaal inkomen daalde daardoor minder dan anders het geval zou zijn geweest. Vooral de veehouderij en d e voedingsmiddelenindustrie konden hiervan profiteren. Tot zover over de oorzaken van de agrarische ontwikkeling na 1950. In de volgende hoofdstukken zal een balans worden opgemaakt van de gevolgen, beginnend met de pluspunten.
NOTEN
'
Reeel: ten opzichte van het prijsindexcijfer van de kosten van het nationaal inkomen (nettomarktprijzen). C.J.A. Barel, 'Economic in de gewasbescherming'; Bedril/sontwikkeling, 1982, l3e jrg., blz. 90.
*
4.
MAATSCHAPPELIJKE WINSTPUNTEN
De maatschappelijke winstpunten van de beschreven ontwikkelingen in de landbouw kunnen worden verdeeld in vier categorieen: economische en sociale winstpunten en winstpunten voor voedselkwaliteit en omgeving. Vooraf dit. Een gangbare opvatting wil dat de winstpunten van de ontwikkelingen in de landbouw liggen op economisch gebied en de problemen o p het gebied van milieu en natuur. Deze wat simplistische en steriele economie - versus - ecologie visie behoeft correctie: er zijn ook voordelen te noemen voor milieu en natuur, en ook nadelen in economisch opzicht. O p elk van deze terreinen is sprake van tegenstrijdigheden. Een genuanceerde benadering is hier niet alleen mogelijk maar ook nodig. 4.1
Economisch
Veruit het belangrijkste economische winstpunt wordt gevorrnd door de sterke stijging van de pnroduktiviteit en d e daardoor mogelijk geworden reele daling van de voedselprijzen. Deze daling heeft tussen 1950 en 1980 33% bedragen en voor een onbewerkt produkt als eieren zelfs 75% 1. Was deze ontwikkeling uitgebleven, dan had een ei in 1982 geen 26 cent gekost, maar 106 cent. Ook produkten uit andere EG-landen werden goedkoper. De Nederlandse consurnent kan thans beschikken over goedkope druiven, wijn en Franse kaas. Een duidelijke verruiming van het keuzepakket. Tegelijk kwamen enorme geldstrornen vrij voor investeringen en bestedingen in de industrie en de dienstensector. Zelfs onder economen wordt nog soms onvoldoende de draagwijdte van deze ontwikkeling beseft. Men kijkt dan naar het aandeel van d e landbouw in het nationaal inkomen (4%) en komt tot de conclusie dat de betekenis van de landbouw voor de economie maar bescheiden is. Deze conclusie berust tot o p zekere hoogte o p een denkfout. Voor zover het bij de landbouw gaat om primaire levensbehoeften zou men zelfs kunnen stellen dat juist de geringe bijdrage aan het nationaal inkomen is te beschouwen als een economisch succes. Dit soort bestedingen moet immers toch worden verricht en hoe minder dat kost, hoe meer middelen vrijkomen voor andere bestedingen. Bij alle aandacht voor de rol van industrie en dienstensector moet men zich dan ook realiseren dat deze hun groei voor een niet onbelangrijk deel danken aan de produktiviteitsstijging in de landbouw. Daar komt bij dat de landbouw een belangrijke leverancier respectievelijk afzetmarkt vormt voor de industriele en dienstensector. Men denke slechts aan banken, energiebedrijven, dierenartsen en aan de industrieen die mengvoeder, kunstmest, bestrijdingsmiddelen, machines, vleeswaren, zuivelprodukten, zetmeel, suiker, alcohol en conserven produceren. In totaal is de bijdrage van de toeleverende en verwerkende industrieen aan het binnenlands produkt ongeveer even groot als die van de landbouw zelf: netto toegevoegde waarde in 1982 f 13 miljard 2. Ook de vervoersector draait voor een niet verwaarloosbaar deel o p de landbouw: zo zijn alleen al de veevoergrondstoffen goed voor 5% van de aangevoerde tonnage in de Rotterdamse en 7,5% in de Amsterdamse haven. Overigens is ruim 40% daarvan bestemd voor buitenlands gebruik 3. Het tweede belangrijke winstpunt wordt gevormd door de bijdrage van de landbouw aan de betalingsbalans. Over de omvang van deze bijdrage lopen de schattingen nogal uiteen. Dat komt onder meer omdat het veel uitmaakt wat men bij de berekening van deze bijdrage rekent als invoer: alle import van landbouwprodukten en -produktiemiddelen of alleen de import van produktiemiddelen die plaatsvindt ten behoeve van de binnenlandse landbouwproduktie. Door dit soort verschillen kan het gebeuren dat voor 1979 de laagste schatting uitkomt o p f 6,5 miljard en de hoogste o p f 14,6 miljard 4. Deze bedragen zijn inmiddels nog aanmerkelijk gestegen. De landbouw stelde daarmee de Nederlandse bevolking in staat tot omvangrijke bestedingen aan buitenlandse goederen en diensten en behoort in dit opzicht met het aardgas en de havens tot de belangrijkste wel-
vaartsbronnen. Men kan deze betekenis ook aflezen uit het toegenomen marktaandeel van Nederland in de EG-landbouwproduktie. Met 2% van het landbouwareaal leverde Nederland in 1981 7,6010 van de netto produktiewaarde van de EG1O. Nederland leverde 10% van de melk, 13010van de kaas, 18% van de aardappels en 14010 van de eieren 5. Het derde economische~winstpunt,een belangrijke doelstelling van het Verdrag van Rome, is gelegen in de toegenomen zelfvoorziening van de E G (tabel 2.1). De zelfvoorzieningsgraad bedroeg in 1981 107% voor kaas, 114°10 voor boter, 101% voor vlees, 127% voor suiker, 102% voor aardappelen, en 125010voor tarwe. Alleen voor mays, plantaardige olien en vetten en zuidvruchten is de zelfvoorziening nog gering 5. Deze ontwikkeling maakt d e EG minder kwetsbaar voor geo-politieke verwikkelingen elders en schept een zekere onafhankelijkheid tegenover de beide supermachten.
4.2 Sociaal Ook in sociaal opzicht zijn er winstpunten. Het beeld van de boer als ietwat achtergebleven staatsburger maakt meer en meer plaats voor het beeld van een slagvaardig ondernemer in een moderne woning met telefoon en kleuren-TV, die gebruik maakt van de meest geavanceerde werktuigen en technieken. Deze ontwikkeling is deels te danken aan het gestegen algemene welvaartsniveau, maar ook bijvoorbeeld aan de ruilverkaveling. Daarin werden regelingen getroffen voor boerderijbouw en krotopruiming, aanleg van waterleiding en elektriciteit. Betere verkaveling en ontsluiting zorgden ervoor dat steeds minder boeren grote afstanden moesten afleggen met hun koeien en machines. In de bedrijfsvoering werd zware lichamelijke arbeid als schoffelen, uitmesten, handmelken en bussen sjouwen steeds meer gemechaniseerd. Tegelijk kon het teruglopende aantal landarbeiders profiteren van de schaarste o p d e arbeidsmarkt in de jaren vijftig en zestig, die de vakbeweging in staat stelde aanzienlijke verbeteringen te bedingen in hun lage salarissen en zwakke rechtspositie (seizoens- en dagarbeid). Overigens was deze schaarste o p de arbeidsmarkt niet het gevolg van de ontwikkelingen in de landbouw. 4.3 Voedselkwaliteit
Ook voor d e voedselkwaliteit werkten de ontwikkelingen tot op zekere hoogte niet ongunstig. Weliswaar dwingt de verscherpte internationale concurrentie tot toenemende inzet van hulpstoffen, maar tevens tot beheersing van de residuwaarden in de produkten. Juist in het exportgerichte Nederland was deze beheersing relatief scherp. Hormoonaffaires werkten daardoor eerder in het voordeel dan in het nadeel van de Nederlandse veehouderij. Niet dat de voedselkwaliteit ondubbelzinnig is verbeterd, maar zonder de gemeenschappelijke markt was de kwaliteit in sommige opzichten wellicht slechter geweest. 4.4
Milieu, natuur en landschap
Voor het milieu vallen weinig winstpunten te noemen. Zeker ken belangrijk punt mag echter niet onvermeld blijven: de verwerking van enorme stromen organische afval uit d e voedingsmiddelenindustrie in veevoer. Deze stromen varieren van bierbostel en bietenpulp tot vinasse en melasse. Nog afgezien van d e stroom uit het buitenland (citrus- en graanafvallen) gaat het hier om zo'n 345.000 ton per jaar, ofwel 47% van de totale organische afvalstroom 6 . Zou de veehouderij deze functie niet vervullen, dan zou dat afval moeten worden geloosd, gestort of gedroogd en verbrand. In alle gevallen met aanzienlijke milieubezwaren. Een alternatief zou kunnen bestaan uit composteren en/of vergisten (biogas), maar in beide gevallen zou het omvangrijke residu moeten worden verwerkt, waarschijnlijk opnieuw in de landbouw.
Nu zou men kunnen redeneren dat het hier geen pluspunt betreft, maar slechts de beperking van een nadeel. Ook vroeger immers gebruikte de landbouw a1 grote hoeveelheden afval; zelfs anorganisch afval uit de steden (turfas) en de industrie (slakkenmeel). Relatief gezien is het hergebruik zelfs afgenomen. Dat is we1 zo, maar het zou onjuist zijn om dit hergebruik te beschouwen als vanzelfsprekend. Bij de meeste andere produktietakken is de graad van hergebruik veel geringer, zelfs in de recent succesvolle glasindustrie. Hoe belangrijk de landbouw hier is blijkt pas als het niet lukt, zoals bij zuiveringsslib en stadsvuilcompost, die zijn vervuild met zware metalen. Er ontstaat dan een omvangrijk afzetprobleem. Ook de gevolgen voor de natuur zijn overwegend negatief, maar niet in alle opzichten. De intensivering van het grondgebruik heeft een toenemende ecologische voedselrijkdom met zich gebracht. Werkte deze sterk verarmend op de plantenwereld, onder de vogels konden nogal wat soorten profiteren. En dan niet alleen kraaien, spreeuwen en meeuwen, maar ook door natuurbeschermers meer gewaardeerde soorten zoals sommige weidevogels (scholekster, kievit), eenden en andere watervogels (fuut, blauwe reiger). Voor veel soorten, zoals de kievit, lijkt het optimum alweer gepasseerd, maar voor andere, zoals de scholekster, lijkt het nog niet bereikt '98. Ook wat betreft het landschap worden de gevolgen door velen beoordeeld als negatief (zie 5.4.4). Toch vallen ook hier enkele pluspunten te noemen. Zo zou zonder ruilverkaveling in verschillende gebieden vrijwel zeker een verpaupering zijn opgetreden, die gepaard zou zijn gegaan met wildgroei van campings, tweede woningen en dergelijke. Of met een verwaarlozing zoals plaatsvond in delen van Italie, Frankrijk en Ierland. Wat dit betreft hebben de ontwikkelingen bijgedragen aan het 'groen' houden van het landschap. In de ruimtelijke planning is soms juist ook uit landschappelijke overwegingen gestreefd naar een sterke landbouw. En wat het nieuwe cultuurlandschap van de Flevopolders betreft: die worden door sommigen bemind, door anderen verguisd, maar een feit is dat ze het spectrum van landschappelijke verscheidenheid in Nederland (en Europa) hebben verbreed.
NOTEN Landbouwciflers, op. cir.. Nationale Rekeningen 1982; 's-Gravenhage, CBS, 1983. Maandsrarisriek landbouw, juli 1983; 's-Gravenhage, CBS/LEI, 1983. 3 Havenstarisriek 1981, 's-Gravenhage, CBS, 1982. 4 A.W.G. Koppejan, 'De agrarische betalingsbalans'; Econornisch Staristische Berichren, 1 9 8 1 , 6 6 e jrg., blz. 289. 5 Basissrarisrieken van de Gerneenschap, op. cit.. 6 Sratistiek b e d r i f l s a f v a l s r o ~ 1980. 's-Gravenhage, CBS, 1982. 7 A.J. Beintema & G.J.D.M. Miiskens, D e invloed van beheer op de produktiviteit van weidevogels; Leersum, Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 1981. 8 Vogelwerkgroep Aviiauna West-Nederland, Randsrad en broedvogels; Tilburg, 1981. I
2
5.
PROBLEMEN
Tegenover de winstpunten van de ontwikkelingen in de landbouw sedert 1950 staat een aantal belangrijke problemen. Op deze problemen zullen we uitvoeriger ingaan dan o p de winstpunten. Niet bij wijze van eenzijdigheid, maar omdat de problemen veelal meer omstreden zijn dan de winstpunten. In d e landbouw zelf worden ze soms onderschat, daarbuiten soms juist overdreven. Een meer gedetailleerde behandeling is daarom in bepaalde gevallen nodig. Bovendien is er een aantal problemen die niet zozeer zijn veroorzaakt door d e ontwikkelingen in d e landbouw, maar er volgens sommigen ten onrechte evenmin door zijn verminderd, zoals lange werktijden. Ook dergelijke problemen willen we hier behandelen. Nu is het niet zo dat de landbouw alleen problemen veroorzaakt. Zij ondervindt ook toenemende problemen door ontwikkelingen die daarbuiten plaatsvinden. Voorbeeld: droogteschade door drinkwaterwinning. Ook dergelijke exogene problemen willen we hier behandelen. 5.1
5.1 .I
Economische problemen Toegenomen overproduktie
E t n van de belangrijkste economische problemen veroorzaakt door de ontwikkelingen in de landbouw is d e toegenomen overproduktie, vooral in de sectoren zuivel en suiker en recent ook graan. O p zich zelf hoeft een zelfvoorzieningsgraad boven 100% geen probleem te zijn: er kan immers export plaatsvinden, zoals gebeurt bij pootaardappels. Problemen ontstaan pas als d e wereldmarktprijs lager ligt dan de EG-prijs. Dan is export alleen mogelijk via kostbare uitvoerrestituties. Ook alternatieven als kerstboteracties en verwerking tot veevoer kosten veel geld. De totale lasten van de overproduktie voor het EG-budget zijn daardoor opgelopen van f 8 miljard in 1972 tot f 40 miljard in 1983, waarvan 15% voor graan, 30% voor zuivel, 9% voor suiKosten overproduktie (mld guldedjaar)
Overig
Figuur 5.1 Jaarlijkse kosten overproduktie in de EG in de periode 1972-1983, totaal en naar component
I
Bron: Landbouwveudagen EG.
ker en 9% voor rundvlees (fig. 5.1). Op elke liter overschotmelk moet d e EG rnornenteel gemiddeld f 0,70 toeleggen. Zo bezien zijn d e lage voedselprijzen ten dele schone schijn. Wat de consurnent bespaart bij d e aankoop van rnelk en kaas betaalt hij om zo te zeggen alsnog via d e BTW. Voor d e producent werkt de overproduktie, of liever d e achterliggende prijsondersteuning, gunstiger. Maar dat voordeel werd minder naarrnate de voorraden groeiden. Grote afnemers als d e Sovjet-Unie konden rustig wachten op een lagere prijs, in de zekerheid dat de EG zijn voorraden toch kwijt moest. Het voordeel werd verder uitgehold door de invoering van de medeverantwoordelijkheidsheffing in 1977. Bovendien is het voordeel zeer ongelijk verdeeld: de Nederlandse landbouw met een relatief grote netto agrarische export ontvangt relatief veel, d e Engelse en Duitse (netto-importeurs) juist weinig. Het wordt steeds duidelijker dat de partnerlanden dat niet blijvend zullen accepteren. De Nederlandse landbouw is wat dit betreft binnen d e EG terechtgekornen in een kwetsbare positie. Daarrnee zijn we beland bij het tweede economische nadeel: toegenornen kwetsbaarheid. 5.1.2
Toegenomen kwetsbaarheid
Binnen de EG wordt Nederland meer kwetsbaar voor maatregelen van de partnerlanden, terwijl de EG-landbouw op zijn beurt kwetsbaarder wordt voor ontwikkelingen o p d e wereldmarkt. Aan de afzetkant heeft de toegenomen overproduktie geleid tot toenemende spanningen met machtige handelspartners als de Verenigde Staten. Deze kunnen indirect steeds grotere invloed uitoefenen op de EG-landbouw: door het dumpen van zuivel en graan kunnen de wereldmarktprijzen worden gedrukt en daarmee de kosten van het EG-landbouwbeleid sterk opgeschroefd. Dit zou vooral ook zuivelexporteur Nederland kunnen treffen. De afhankelijkheid door de half-open structuur van de EG-rnarkt blijkt dus paradoxaal genoeg niet alleen bij een geringe, maar ook bij een hoge zelfvoorzieningsgraad. De eerder genoemde onafhankelijkheid tegenover de Verenigde Staten blijkt dus betrekkelijk. Binnen de EG richt de Nederlandse landbouw zich steeds sterker o p de export van een smal assortirnent produkten. Dit leidt in sommige gevallen tot een extreme kwetsbaarheid, zoals recent weer bleek bij uitbraken van varkenspest en mond- en klauwzeer. Een veterinaire rnaatregel van de Bondsrepubliek kan de Nederlandse varkenshouderij halveren. Dit klemt te meer omdat bij geconcentreerde rnassaproduktie, zoals die steeds meer plaatsvindt in de intensieve veehouderij, de kans o p epidemieen toeneemt. Ook aan de aanvoenijde raakt de Nederlandse landbouw steeds verder afhankelijk, namelijk van d e beschikbaarheid van goedkope veevoergrondstoffen o p de wereldmarkt. Deze beschikbaarheid kan op de tocht komen te staan door bijvoorbeeld invoerbeperkingen o p ingevoerde graansubstituten. Dergelijke beperkingen worden vooral door Frankrijk steeds sterker bepleit in verband met de graanoverschotten en zijn a1 ingevoerd voor tapioca uit Thailand. Ook de afhankelijkheid van fossiele energie is toegenomen. Hier is d e kwetsbaarheid al gebleken, vooral in de glastuinbouw, waar de bedrijfssanering de laatste jaren is versneld. 5.1.3
Derde landen
De totstandkoming in de EG heeft zoals gezegd geleid tot een verhevigde concurrentie tussen de landbouwsectoren van de verschillende lidstaten. De voordelen van de concurrentieslag vloeiden niet zozeer naar d e sector landbouw als we1 naar de consurnent en naar andere sectoren. Vanuit het standpunt van de boeren gezien zou men dus kunnen spreken van een economisch nadeel. Weliswaar wist hierbij de Nederlandse landbouw zijn positie te versterken, rnaar dat ging ten koste van streken als Zuid-Italie, de Franse en
Duitse berggebieden en Denemarken. Regionaal zijn grote gebieden braak komen te liggen. In dat opzicht werkt de EG-markt dus ontwrichtend. Maar o p Europese schaal bekeken zou men misschien kunnen verdedigen dat dit de sociale prijs is die moest worden betaald voor een proces dat per saldo voor elke lidstaat economisch voordelig is geweest. Anders was de desbetreffende lidstaat niet toegetreden. Anders ligt dit voor derde landen en vooral ontwikkelingslanden. Voor hen lijken EG en EG-beleid overwegend negatief te hebben gewerkt en we1 door twee oorzaken: importbelemmeringen en uitvoersubsidies. De afscherming van de EG-markt door middel van importhefingen o p landbouwprodukten betekende voor derde landen in de eerste plaats een belemmmering van de exportmogelijkheden. Dit trof niet alleen rijke landen als de Verenigde Staten en Australie, maar vooral ook ontwikkelingslanden. Weliswaar kreeg een groot aantal daarvan (m.n. Afrikaanse en Caribische landen) bijzondere handelspreferenties via het Verdrag van Lomk (1975), maar deze hadden grotendeels betrekking o p specifiek tropische landbouwprodukten: voor produkten die concurreren met de EG-landbouw (bijv. suiker) gelden forse beperkingen. Deze vormen vooral een handicap voor d e ontwikkelingslanden zonder eigen energiebronnen, die voor hun energie-importen en kapitaalbehoefte veelal zijn aangewezen o p agrarische export. Nu moet hierbij worden aangetekend dat de ontwikkelingsdeskundigen van mening verschillen over de vraag hoe belangrijk export is voor ontwikkelingslanden. Volgens CCn visie is export d e belangrijkste pijler in ieder succesvol ontwikkelingsprogramma. Gewezen wordt o p d e snelle economische groei in landen als Zuid-Korea en Taiwan en voor wat betreft d e landbouw Ivoorkust en Thailand. Volgens een andere visie is agrarische export juist nadelig voor ontwikkelingslanden, althans voor de plattelandsbevolking. Exportgewassen concurreren immers om grond en kapitaal met voedselgewassen. Stimulering van d e export kan zo leiden tot honger. Gewezen wordt o p de soja-expansie in Brazilie die we1 winst heeft opgeleverd voor grote ondernemingen en betalingsbalans, maar ook heeft geleid tot honger, werkloosheid en ontvolking van bepaalde regio's 1. Ook wordt gewezen o p d e uitputting van de bodem in sommige streken in Thailand door d e maniokproduktie ten behoeve van de EG-veehouderij 2. Vast staat dat d e importheffingen van d e EG zowel positieve als negatieve gevolgen hebben gehad voor ontwikkelingslanden. Een algemene uitspraak valt hierover niet te doen. Minder dubbelzinnig lijken de nadelen van de exportsubsidies of -restituties. Deze betekenen een regelrechte concurrentievervalsing voor zowel rijke als arme landen. Het duidelijkst geldt dit voor suiker, zuivelprodukten en recent ook graan. Voor zuivel werd d e wereldmarkt tot voor kort zelfs door de EG beheerst. Leveranciers in d e EG (marktaandeel in 1980 meer dan 60°/o) konden wachten tot d e prijs relatief hoog was, daarna grote hoeveelheden dumpen waardoor de prijs daalde en vervolgens weer een prijsstijging afwachten. Voor de EG drukte dit d e afzetkosten, maar zuivelproducenten in ontwikkelingslanden kregen te maken met lage en grillige prijzen, die investeringen ontmoedigen of afstraffen. De EGboeren konden intussen, beschermd door stabiele prijzen, rustig verder investeren. Nu is zuivel in d e meeste ontwikkelingslanden geen belangrijk volksvoedsel. Maar plaatselijk werd zelfs de moedermelk door de EG-zuivel verdrongen, hetgeen in hygienisch opzicht nadelig is gebleken. Inmiddels is d e machtspositie van d e EG verzwakt doordat ook de Verenigde Staten meer naar voren komt als zuivelexporteur. Voor de ontwikkelingslanden is dit geen verbetering, omdat concurrentie tussen VS en EG d e prijZen nog meer onder druk kan zetten. Overigens is voor deze landen niet zozeer zuivel van belang alswel rietsuiker. Maar juist in d e suikersector zijn de EG-exportsubsidies d e laatste jaren hard aangekomen. Toen in 1978 een groot aantal suikerexporteurs en -importeurs (waaronder de VS en d e Oostbloklanden) een Internationale Suikero-
vereenkomst tekenden, waarbij werd besloten tot een systeem van prijsbeheersing en verdeling van exportquota, schitterde de EG door afwezigheid. In plaats daarvan slaagde de EG erin zich met behulp van de exportsubsidies te ontwikkelen van importeur tot vooraanstaand exporteur 3. Dit ten nadele van een groot aantal ontwikkelingslanden. De baten van dit beleid gingen grotendeels naar de EG-suikerindustrie. Veel minder naar de boeren, want die moeten de laatste jaren in toenemende mate via medeverantwoordelijkheidsheffingen meebetalen aan de afzet. Nu geldt het bezwaar van concurrentievervalsing veel minder bij produkten die zonder restitutie worden afgezet o p de wereldmarkt. Dat geldt bijvoorbeeld goeddeels voor d e export van eieren naar d e Arabische landen. Ook de Nederlandse pootaardappelen vormen over de hele wereld een gewild produkt. Bezwaar zou hier hoogstens kunnen zijn dat sommige landen in deze te zeer afhankelijk worden van Nederland, omdat zij door klimaat of bodemziekten deze poters niet zelf kunnen telen. Evenmin geldt het bezwaar van concurrentievervalsing als het gaat om noodhulp die wordt geleverd bij calamiteiten. Maar hieraan besteedt d e EG nog geen 5% van zijn exportsubsidies 4. Bovendien is ook o p deze noodhulp kritiek gekomen, namelijk van de Europese Rekenkamer. Deze kritiek bracht de begrotingscommissie van het Europese parlement tot d e uitbarsting: '... beschouwt het als een schande dat (...) de hulpgoederen steeds weer o p het verkeerde moment o p de plaats van bestemming aankomen, wat tot gevolg heeft dat de leveringen niet meer voor het oorspronkelijk daaraan toegedachte doel kunnen dienen maar veelal eerder schadelijk zijn voor de situatie in het ontvangende land, dat hoge opslagkosten ontstaan en dat de waren dreigen te bederven' 5.
I I 1 1
5.1.4
Hoge kosten infrastructurele werken
Terugkerend naar het nationale niveau mag nog ten economisch kritiekpunt niet onvermeld blijven: de hoge kosten van infrastructurele werken voor de landbouw, vooral ruilverkavelingen. De rijksbijdrage daaraan bedroeg het laatste decennium circa f 300 miljoen per jaar. Niet deze uitgaven o p zich zijn bekritiseerd, maar het lage investeringseffect ervan 6. Dit wordt vooral veroorzaakt door de veelal zware inri~htin~swerken: herverkaveling zelf is vrijwel altijd rendabel.
5.2 Socinle problemen 5.2.1
Werkgelegenheid
Een belangrijk gevolg van de agrarische ontwikkeling was de sterke teruggang van de werkgelegenheid. Tussen 1950 en 1980 daalde het arbeidsvolume in de landbouw van 582.000 naar 268.000 (fig. 5.2). Deze teruggang lijkt o p het eerste gezicht verrassend gezien de sterke opvoering van de agrarische produktie en export. Maar bij nader inzien is deze ontwikkeling niet onlogisch: arbeidsbesparing was immers juist een stimulans bij d e verbetering van de concurrentiepositie. Omgekeerd zou bij een minder sterke groei van d e export de terugval wellicht nog sterker zijn geweest. Werd deze ontwikkeling in de tijd van volledige werkgelegenheid als winst gezien, vandaag worden er steeds meer vraagtekens bij geplaatst. Ook al omdat het landbouwonderwijs zich verheugt in een grote belangstelling en er grote aantallen jongeren bekwaam en bereid zijn een bedrijf te beginnen of over te nemen. Overname ketst echter meestal af: o p kleine bedrijven door een te geringe inkomensverwachting, o p grote bedrijven door financieringsproblemen. Vele ouders zijn we1 bereid tot een soepele regeling, maar ook dat helpt weinig als meerdere kinderen hun erfdeel opeisen. De overname wordt ook bemoeilijkt door de gestadige terugloop van het pachtareaal tussen 1950 en 1983 van 56% tot 38% (fig. 2.3). Zowel agrarische jongeren als vakbonden plaatsen steeds meer vraagtekens bij de arbeidsuitstoot.
$1
1945
50
55
60
65
70
75
80 82
Jaar
Figuur 5.2 Arbeidsvolume in de landbouw in de periode 1947-1982; totaal van zelfstandige bedrijfshoofden, meewerkende gezinsleden en werknemers Bron: Berekend uir diverse CBS-publikaties
5.2.2
Znkomens
Ondanks de arbeidsuitstoot kampen de 'blijvers' met een structurele inkomensachterstand. Weliswaar hebben ook de boeren gedeeld in de (mede door hen mogelijk gemaakte) welvaartsgroei, maar hun inkomens bleven structureel achter bij die van de overige beroepsbevolking. Eind jaren zeventig had 50 a 600/0 van de agrariers een ondernemerinkomen beneden het vergelijkbaar minimuminkomen. Een hoger inkomen wordt vaak we1 gehaald, maar alleen dank zij zeer lange werktijden en toegenomen (onderbetaalde) arbeidsinzet van meewerkende gezinsleden. Vooral boerinnen blijken lange werkweken te maken: gemiddeld 49 uur in het huishouden en 22 uur in het bedrijf 7. Gerekend per uur verdienen de meeste boeren en boerinnen beduidend minder dan het minimumloon. Daarbij komt dat in de landbouw de inkomensverschillen sterk zijn toegenomen (fig. 5.3). Er is zelfs sprake van een ingrijpende 'ontmenging' tussen koplopers en achterblijvers. De produktiegroei vindt grotendeels plaats bij de toch al grote bedrijven en het middenbedrijf wordt schaars. De onderste diagrammen van figuur 5.3 bevatten de voorbode van een forse arbeidsuitstoot in de toekomst. Terecht hebben agrarische jongerenorganisaties gehamerd o p het gevaar van deze ontwikkeling. 5.2.3
Arbeids'en 'woonomstandigheden
Ook de arbeidsomstandigeheden zijn niet in alle opzichten verbeterd. We noemden a1 de lange werktijden. Deze werktijden gaan des te schriller afsteken nu elders in de samenleving een nieuwe golf van arbeidstijdverkorting is ingezet. Wat de kwaliteit van het werk betreft, weliswaar trad verlichting op van de lichamelijke belasting 'rugpijn'), maar daar tegenover stond een toenemende geestelijke belasting ;hoofdpijn'), onder meer door toegenomen financieringslasten. Een recent onderzoek onder melkveehouders toonde zelfs een nauwe correlatie aan tussen de hoogte van de bloeddruk en de hoogte van het geleende kapitaal 8. Er kwamen trouwens ook nieuwe lichamelijke belastingen bij in de vorm van geluidshinder (doofheid), trillingshinder en
Kleinere bedrijven
Grotere bedrijven
% 50.
40.
Arbeidsinkomen ondernemer (gld. x 1000)
Figuur 5.3 Verdeling van het arbeidsinkomen in de landbouw (excl. tuinbouw) in 1968/70 en 1981/83 (gemiddelden van 2 boekjaren). Zowel bij de kleinere als de grotere bedrijven blijkt sprake van een spectaculaire denivellering Bron: Berekend uit LEI, Bedrijfsuitkomsten in de landbouw, diverse jaargangen..
een toegenomen blootstelling aan bestrijdingsmiddelen. Helaas ontbreekt hierover een redelijke statistiek. Wel zijn cijfers bekend over het aantal ernstige ongevallen met trekker en andere landbouwwerktuigen: circa dertig per jaar. Nu was de voorganger van de trekker, het paard, ook niet bepaald veilig, maar recent heeft de landbouw'zich ontwikkeld tot een van de meest onveilige bedrijfstakken 9. De ontwikkeling richting gezinsbedrijf ging gepaard met een toenemende gebondenheid aan het bedrijf, vooral in de veehouderij. Veel boeren behoren daarom tot de kleine bevolkingsgroep die nog altijd niet met vakantie kan. Niet onvermeld mag blijven het probleem van de illegale buitenlandse werknemers in de glastuinbouw. Hun arbeidsomstandigheden zijn nog veelal slecht en er zijn verschillende gevallen bekend geworden van werknemers die in kassen wonen. De arbeidsuitstoot leidde regionaal ook tot ontvolking van het platteland. Dit ging gepaard met een afnemend aanbod aan sociale contacten en aan voorzieningen als winkels, scholen en busverbindingen (fig. 5.4). Ook nietagrariers werden hierdoor getroffen.
Figuur 5.4 Voorzieningensituatie van kleine plattelandskernen in Nederland rond 1980 Bron: Sociaal Cul~ur-eelPlanbureali.
5.2.4 Zeggenschap boeren De ontwikkelingen in de landbouw zijn gepaard gegaan met een afnemende zeggenschap van boeren over hun bedrijfsvoering en hun omgeving. De relatieve versmalling van de marges tussen kost- en opbrengstprijzen leidde tot een afnemende speelruimte voor de boer in zijn bedrlxsbeslissingen. Intensivering, schaalvergroting en specialisatie werden onontkoombaar en
leidden tot een toenemende financieringsbehoefte. Dit maakte de boer afhankelijker van bank en industrie. Een extreem vormt de kalvermesterij, waar dezelfde industrie o p contractbasis stal, nuchtere kalveren en veevoer levert en de gemeste kalveren afneemt. Logische volgende stap lijkt hier d e indiensttreding van de veehouder bij de industrie, maar deze geeft er de voorkeur aan d e meest risicodragende schakel in de produktieketen bij d e boer te laten. Nu bestaan er in de landbouw van oudsher redelijk functionerende aankoop-, verkoop- en verwerkingscooperaties. De zeggenschap van de individuele boer daarin is echter afgenomen door de toegenomen schaalvergroting en verscherpte concurrentie. Niet zelden weten particuliere bedrijven boeren met lucratieve contracten weg te lokken bij cooperaties. Ging het aanvankelijk om belangenbehartiging van d e leden, gaandeweg is het voortbestaan van d e cooperatie een zelfstandig belang geworden van bestuur, directie en werknemers. De zeggenschap van de leden raakt steeds meer o p d e tweede plaats. Ook aan d e overheid moesten de boeren nogal wat zeggenschap over hun bedrijfsvoering afstaan. Een voorbeeld vormt de invoering van de Planteziektenwet in 1951. Deze wet heeft ten doel de produktie en export van landbouwprodukten te beschermen tegen planteziekten. Daarbij worden vergaand e bevoegdheden verleend aan de directeur van de Planteziektenkundige Dienst. Deze kan zonder overleg d e boeren verplichten om niet alleen een bepaalde planteziekte t'e beheersen, maar ook om dat te doen op een voorgeschreven wijze. De boer is dan niet meer vrij om zelf de beste methode te kiezen. Dat bijvoorbeeld een aardappelteler een schoon produkt moet leveren is te billijken. Maar dat hij (bij een nauw bouwplan) verplicht is dit resultaat te bewerkstelligen met chemische middelen, terwijl het in principe ook kan met onder andere een goede bedrijfshygiene, lijkt aanvechtbaar. Hier lijkt de overheveling van zeggenschap van d e boer naar het ambtelijk apparaat te ver doorgeschoten. Ook wat betreft inrichting en beheer van de omgeving is d e zeggenschap van boeren afgenomen. O p het eerste gezicht lijkt hier sprake van een overheveling van zeggenschap naar de burger via d e Wet Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplan, streekplan). Bij nader inzien blijkt dit nauwelijks het geval. Bij streekplannen is het meer regel dan uitzondering dat de invulling van het agrarisch gebied goeddeels wordt overgelaten aan d e ruilverkaveling. Dat zou gunstig zijn voor de boeren, ware het niet dat zij ook in het landinrichtingsproces veel zeggenschap hebben verloren. Niet aan burgers, maar vooral aan het ambtelijk apparaat. Zijn het bij ruilverkavelingen formeel nog steeds d e grondeigenaren en -gebruikers die beslissen, in d e praktijk is hun invloed getaand. Zo zijn sinds de jaren vijftig schaal en ingewikkeldheid van d e ruilverkaveling zodanig toegenomen dat individuele boeren hier nauwelijks meer uit wijs kunnen. De benodigde deskundigheid is grotendeels geconcentreerd bij het ambtelijk apparaat, moeilijk hanteerbaar voor de boer in de streek. Voor het inhuren van eigen deskundigen ontbreken d e middelen. Ook is de tendens ontstaan om belangenconflicten te beheersen door in het vooroverleg compromissen te sluiten die d e beslissingsruimte van d e betrokkenen belangrijk inperken. Daarbij komt dat boeren niet kunnen stemmen over onderdelen van het plan, maar alleen over het plan als geheel. Een keuze voor herverkaveling zonder werken is bijvoorbeeld uitgesloten. Laat staan dat kan worden gekozen tussen alternatieve plannen. De ruimte van de boeren is zo teruggebracht tot de weinig aantrekkelijke keuze tussen alles of niets. En zelfs die ruimte is beperkt, want in de meeste ruilverkavelingen beschikt de overheid ook via grondbezit over een zware stem. Ook hier lijkt dus een aanzienlijke overheveling van zeggenschap te hebben plaatsgevonden van de boeren naar een verzelfstandigd apparaat. Dit apparaat bestaat behalve uit ambtelijke diensten (met name Landinrichtingsdienst en Staatsbosbeheer) in hoofdzaak uit slechts twee c u l t u ~ r m a a t s c h a ~ ~ i j e n (Heidemij en Grontmij). De laatste hebben een formeel recht op uitvoering van 'een belangrijk deel' van d e werken en concurreren onderling niet of nauwelijks. Nog geen 10% van d e werken gaat naar andere maatschappijen,
die trouwens weer worden aangewezen door d e Landinrichtingsdienst 10. Dit apparaat heeft per jaar circa 40.000 ha ruilverkaveling in uitvoering genomen. Niet alleen voor boeren, maar ook voor burgers en zelfs voor planologische diensten is het moeilijk geworden hier nog veel invloed o p uit te oefenen. Van een democratiseringsproces zoals dat bijvoorbeeld heeft plaatsgevonden in d e stadsvernieuwing is hier nog nauwelijks sprake geweest. Voor een uitvoeriger studie verwijzen we vooruit naar Van Brussel 11. Vergelijkbare kritiek is overigens geleverd o p de recente procedures voor de vaststelling van beheersplannen volgens de zogenaamde Relatienota '2. O p basis van deze plannen kunnen boeren een beheersovereenkomst afsluiten. Daarbij leggen zij zich zelf, in mil voor een vergoeding van staatswege, bepaalde beperkingen o p ter wille van het natuurbeheer. Hoewel een beheersplan formeel alleen rechten biedt en geen plichten (zoals een ruilverkaveling), is door boeren terecht aangevoerd dat de vrijwilligheid ten dele schijn is omdat in aangewezen beheersgebieden slechts bij uitzondering subsidies worden gegeven voor cultuurtechnische werken. Buiten deze gebieden is d e vrijwilligheid eveneens ver te zoeken: daar kunnen geen beheersovereenkomsten worden afgesloten. Bovendien missen plaatselijke boeren een stem in zowel d e aanwijzing van beheersgebieden, als d e vaststelling van het beheersplan. Eerstgenoemde beslissing wordt genomen door de rijksoverheid en de provincie. Laatstgenoemde door de Centrale Commissie Beheer Landbouwgronden (CBL) o p voorstel van d e Provinciale Commissie Beheer Landbouwgronden, waarin de plaatselijke boeren evenmin als zodanig zijn vertegenwoordigd. Hoewel ook hier de ambtelijke en boven-regionale organen te zeer een zelfstandige rol zijn gaan spelen, beschikt de boer in dit geval over een drukmiddel in d e vorm van een weigering om een beheersovereenkomst af te sluiteq. Dergelijke weigeringen hebben eind 1982 d e CBL genoopt tot een versoepeling van de richtlijnen. Van een werkelijk democratische planning lijkt echter nog geen sprake. 5.2.5
Polarisatie tussen boeren en burgers
Een sociaal probleem waarbij we wat uitvoeriger stilstaan is de toegenomen polarisatie tussen boeren en burgers en meer in het bijzonder de natuuren milieubeschermers onder hen. Deze polarisatie gaat gepaard met een negatieve wederzijdse beeldvorming. Zag d e stadsbewoner de boeren in het verleden vaak als een wat achtergebleven bevolkingsgroep, vandaag treffen we soms een tegenovergesteld beeld aan: dat van d e moderne ondernemer die alleen maar denkt aan zijn financiele belangen en vrijheid en die voor dit doel maar al te gemakkelijk de gifspuit hanteert, kunstmest strooit, zijn vee tekort doet, hormonen toedient, weidevogels stuk maait en bomen omhakt. Als verzachtende omstandigheid wordt dan vaak aangevoerd dat boeren het ook niet gemakkelijk hebben en soms niet veel anders kunnen. De boeren van hun kant zien stadsmensen nogal eens als lieden met veel geld en vrije tijd, die gefrustreerd de drukke stad ontvluchten om vervolgens te ontdekken dat ook o p het platteland de tijd niet heeft stilgestaan. Waarop zij dan, niet gehinderd door kennis van zaken, de boer komen vertellen dat hij het helemaal verkeerd doet en pers, politici en ambtenaren inschakelen om d e bewegingsvrijheid van de boer nog verder in te perken. Deze wederzijdse beeldvorming blijkt vooral bij conflicten rond ruilverkavelingen en landschapsparken (vaak ontaardend in 'hectare-gevechten' rond de oppervlakte te vormen reservaat respectievelijk beheersgebied), gebruik van bestrijdingsmiddelen (bijv. methylbromide), intensieve veehouderij 'bio-industrie') en wildschade (ganzen, spreeuwen, wilde zwijnen). Hoe heeft een dergelijke beeldvorming kunnen ontstaan? Verschillende oorzaken lijken een rol te spelen. Vooropgesteld moet worden dat beide beelden een kern van waarheid bevatten. De agrarische ontwikkelingen hebben inderdaad schade met zich
gebracht voor natuur, landschap, milieu en dierlijk welzijn (zie volgende paragrafen). Ook zullen er ongetwijfeld boeren zijn voor wie het inkomensdoel vrijwel elk middel heiligt. Net zoals er inderdaad burgers zijn die over de landbouw oordelen uitspreken zonder kennis van zaken. Zo bestaat er een hardnekkig misverstand dat kunstmest schadelijker zou zijn voor gewas en milieu dan organische mest. Een bewering die voor Nederland vandaag (mestoverschotten) beter kan worden omgedraaid. Maar toch: de beelden hebben ook iets van een karikatuur. Onder tafel blijft bijvoorbeeld dat tal van boeren zorg besteden aan d e natuur, bijvoorbeeld door bij het maaien nesten en kuikens van weidevogels te sparen, en dat ook veel boeren zich zorgen maken om de verarming van natuur en landschap 13. Ook wordt vergeten dat de vorming van reservaten en beheersgebieden niet alleen is bepleit vanuit de natuurbescherming, maar ook vanuit de landbouwtop (afstoten marginale gronden) 14. En dat het bij het gebruik van bestrijdingsmiddelen juist de boeren en loonspuiters zelf zijn die het meeste risico lopen. Onderbelicht blijft ook dat veel van d e bekritiseerde veranderingen een rechtstreeks gevolg zijn van de afnemende marge tussen kosten en opbrengsten, een ontwikkeling waarvoor de boeren we1 in d e laatste plaats verantwoordelijk kunnen worden gesteld. Dat ten slotte boeren en milieubeschermers ook vitale gemeenschappelijke belangen hebben, zoals het tegengaan van wegenbouw en milieuvervuiling, is nog evenmin gemeengoed. Men zou zelfs kunnen zeggen dat er niet zozeer sprake is van een conflict tussen stad en platteland, maar van een conflict binnen de stad zelf. Vandaar uit worden tegenstrijdige eisen aan de landbouw gesteld: aan d e ene kant steeds goedkoper voedsel produceren, aan de andere kant ontzien van omgeving en dierlijk welzijn. Niet alleen het verzet tegen d e torensilo komt dus uit de stad, maar ook d e torensilo zelf. Blijft de vraag hoe het komt dat het probleem niet zo wordt ervaren en dat men vasthoudt aan karikaturen. De eerste reden lijkt simpelweg van numerieke aard: er zijn steeds minder agrariers en steeds minder mensen die agrariers in hun familie- en kennissenkring hebben. Dat lijkt niet bevorderlijk voor het begrip. Een tweede reden lijkt te zijn dat de beeldvorming een reactie vormt o p een andere beeldvorming: die van een onbedorven platteland, waar de klok nagenoeg stilstaat, de mens nog dicht bij de natuur staat, de daken nog van riet zijn en het Zeeuwse meisje nog in klederdracht loopt. Dergelijke wensbeelden komen voort uit een verlangen naar rust en naar vroeger en worden trouwens actief in stand gehouden door de reclame. Dat mag goed zijn voor de afzet (Zeeuws Meisje staat trouwens voor nauwelijks Zeeuws te noemen margarine), het is funest voor het inzicht in d e werkelijkheid. De burger die dan met de feiten wordt geconfronteerd zal schrikken en geneigd zijn door te slaan naar een andere karikatuur. Is deze burger inmiddels op het platteland gaan wonen, dan kan dit leiden tot directe conflicten. De karikaturen worden echter soms ook versterkt door gevestigde belangenorganisaties. In een vergadering van een boerenorganisatie kan de spreker soms gemakkelijk d e handen o p elkaar krijgen met een sneer richting stadsbewoners, natuurbeschermers of ambtenaren. Omgekeerd zwijgen sommige brochures over dierenleed in alle talen over de problemen van veehouders. En in een vergadering van natuurbeschermers wordt meer d a n verbaal begrip voor boeren niet altijd o p prijs gesteld. Deze opstelling is verklaarbaar als men bedenkt dat het hier organisaties betreft die zijn georganiseerd o p een deelbelang. Men lijkt bevreesd dat al te veel begrip voor de problemen van de andere partij het eigen standpunt zal verzwakken (behoud van ellende) en d e eenheid van de organisatie zal bedreigen. Een opstelling echter die gedoemd lijkt vast te lopen, omdat de oplossing van dit soort conflicten niet mogelijk is zolang de partijen' gescheiden opereren. Een dergelijke samenwerking wordt echter belemmerd door de organisatie van d e planning. Deze is zodanig dat elk conflict wordt behandeld als een botsing van deelbelangen. Deelnemers in het planningsproces worden geacht slechts een van deze deelbelangen te behartigen. Dat geldt zowel voor de inspraak als voor de ambtelijke voorbereiding. Het meest duidelijk valt dit te illustreren met de ruilverkavelingsprocedure.
Elk ruilverkavelingsplan begint met een fase waarin gespecialiseerde groepjes ambtenaren apart deelplannen maken voor respectievelijk landbouw, natuur en landschap. Deze deelplannen (in de ~andinrichtingsdienstzelf we1 'oogklepverhalen' genoemd) worden vertaald in concurrerende grondclaims. De verdere procedure is er dan grotendeels o p gericht tussen deze grondclaims compromissen te vinden. Eenmaal gepresenteerd lokt een dergelijk plan te gemakkelijk 'hectare-gevechten' uit tussen natuurbeschermers en boeren. Resultaat is meestal een compromis waarmee niemand gelukkig is. De hele discussie is gereduceerd tot een hectarekwestie en creatieve gei'ntegreerde oplossingen schitteren doorgaans door afwezigheid. Voornaamste oorzaak: mensen worden gereduceerd tot behartigers van deelbelangen en tot concurrenten die natuurlijk nooit helemaal hun zin kunnen krijgen. De natuurbeschermer wordt geacht zich niet bezig te houden met boerenproblemen (daar zijn andere ambtenaren en organisaties voor) en de boer niet met natuurproblemen. Als er a1 een natuurbeschermingsambtenaar is die alternatieven aandraagt voor de oplossing van landbouwproblemen, dan krijgt hij snel te horen dat hij buiten zijn boekje gaat. En als er al een boeren- of milieugroep is met ideeen over gei'ntegreerde oplossingen, dan ontbreken hen veelal de middelen om die uit te (laten) werken. Bovendien communiceren de belanghebbenden niet rechtstreeks met elkaar, maar via vertegenwoordigers van hun organisaties. Zo draagt de verkokerde organisatie van de planning bij tot 'versmalling' van mensen en tot vervreemding tussen landbouw en natuur en tussen stad en platteland. 5.3
~ o e ~ e n o m eenergien en grondstoffengebruik
Een van de meest ingrijpende fysieke veranderingen in de landbouwproduktie sedert 1950 wordt gevormd door de sterke toename van het gebruik van exogene grondstoffen (kunstmest, mengvoer) en fossiele energie. Hierbij kan men verschillende vraagtekens zetten. Reeds genoemd werd de afhankelijkheid van (goedkope) produktiemiddelen uit het buitenland. Dit betekent een toenemende kwetsbaarheid bij prijsstijgingen en bij geopolitieke crisissituaties. Daarnaast gaat produktie van energie en grondstoffen gepaard met milieuproblemen, zoals uitputting van de grond (maniok Thailand), luchtvervuiling (kolencentrales) en produktie van afval (fosfaatkunstmestindustrie). Ten slotte gaat het hier ten dele om uitputbare hulpbronnen, zoals aardolie en fosfaaterts. Mondiaal moge dit probleem pas over enkele eeuwen aan de orde zijn, regionaal speelt het a1 eerder. Men kan het zien als een zaak van ethiek tegenover komende generaties om dit uitputtingsproces zoveel mogelijk te vertragen. We gaan eerst in o p het energiegebruik, daarna o p het gebruik van grondstoffen. 5.3.1
Energie
Het energiegebruik in de landbouw kan worden gesplitst in twee componenten. De eerste is het directe gebruik, namelijk het gebruik o p de boerderij zelf, van elektriciteit, dieselolie, aardgas enzovoort. Dit gebruik is sinds 1955 gestegen met een factor 4 (fig. 5.5). Deze stijging kreeg pas veel aandacht na de energieprijsstijging in 1973, die de glastuinbouw in de problemen bracht. Inderdaad staat wat betreft het directe gebruik de glastuinbouw duidelijk aan de top. De tweede component is het indirecte gebruik bij produktie en transport van aangekochte goederen en diensten als machines, gebouwen, elektriciteit, kunstmest, mengvoer, bestrijdingsmiddelen, enzovoort. Dit indirecte gebruik is nog spectaculairder gestegen. Maar opmerkelijk genoeg heeft het veel minder aandacht gekregen dan het directe gebruik. Hoe is dit te verklaren?
Energieverbruik
(1000 TJIjaar)
I
0 1955
60
65
70
80
Jaar
Figuur 5.5 Jaarlijks energieverbruik (direct en indirect) in de Nederlandse landbouw in de periode 1955-1980 Bron: Berekeningen Vakgroep Milieubiologie RU Leiden
Allereerst speelt een rol dat indirect energiegebruik door de gebruiker nauwelijks als energiegebruik wordt herkend, te meer omdat d e energietoevoeging deels plaatsvindt in het buitenland. Een tweede factor is dat d e stijging van de energieprijs na 1973 opmerkelijk genoeg niet heeft geleid tot prijsverhogingen van kunstmest en mengvoeder. De prijzen van mengvoeder en stikstofkunstmest zijn reeel zelfs iets gedaald (fig. 3.2). De verklaring daarvoor is complex. Bij het mengvoeder hebben we te maken met een algehele prijsdaling van akkerbouwprodukten en agrarische bijprodukten o p de wereldmarkt, waarvan juist Nederland kon profiteren. Bij d e stikstofkunstmest spelen de teruggelopen vraag op de wereldmarkt, produktiviteitsverhoging en een toegenomen concurrentie tussen'industrieen, waardoor doorberekening van kostprijsstijgingen werd belemmerd. Alles bijeengenomen is de landbouw sterk afhankelijk geworden van fossiele energie. Tot dusver heeft vooral de glastuinbouw hiervan de risico's ondervonden. Maar bij een wat ander gedrag van de kunstmest- en mengvoederprijzen had ook de veehouderij stevige klappen kunnen krijgen.
5.3.2
Grondstoffen
Evenals energiegebruik is ook het gebruik van grondstoffen sterk gestegen: kunstmest, maar vooral krachtvoer (fig. 2.4). Het eveneens sterk gestegen gebruik van de grondstof water behandelen we in paragraaf 5.4. Het gebruik van mengvoeders is in de periode 1950 tot 1980 ruwweg verzevenvoudigd. Voor deze groei is vooral de intensieve veehouderij verantwoordelijk, maar ook de melkveehouderij, die nu al bijna 30% van zijn voederbehoefte dekt met mengvoeders. Omdat mengvoeders voor meer dan 70% zijn gebaseerd o p grondstoffen van buiten de E G (tabel 5.1) is hier sprake van een groeiende afhankelijkheid van de wereldmarkt. Ook kunstmest komt voor een niet onbelangrijk deel van buiten de E G en draagt dus bij aan de afhankelijkheid.
Tabel 5.1
Samenstelling en herkomst voedervuurziening Nederlandse veestapel 1980181 Beschikbaar in voederwaarde (mrd. VEM) a Totaal
Uitbinnenland
Uit EG
25.452 100
12.495 49
2.294 9
KRACHTVOEDERS
.
Uitderde landen
Granen (vnl. mais) Tapioca Bijprodukten maalderij Bijproduktenzetmeelbereiding (vnl. maisgluten) Bijprodukten suikerbereiding (bietenpulp, melasse e.d.) Bijprodukten oliebereiding (vnl. sojaschroot) Citruspulp Dierlijke vettenlolien Mager melkpoeder/weipoeder Overige Totaal krachtvoer Yo
RUWVOEDERS Gras Sniimaiskuil Overige (aardappelen, bostel e.d.) Totaal ruwvoeders Yo
TOTAALVOEDERMIDDELEN
%
10.663 42
a) VEM = Voedereenheid Melk, een maat voor de energiewaarde van voeders. Bron: CBS.
In hoeverre is hier nu sprake van uirpurbare grondstoffen? Veevoeders zijn natuurlijk niet uitputbaar. Probleem is hier veeleer de toegenornen afhankelijkheid van derde landen. Van de in Nederland ingevoerde veevoergrondstoffen is 2/5 afkomstig uit een land: de Verenigde Staten (tabel 5.2) en 2/3 uit slechts vier landen. Hier is sprake van een bedenkelijke risicoconcentratie. Wat betreft meststoffen: voor sriksrof is van uitputting geen sprake. De landbouw heeft stikstof altijd al grotendeels onttrokken aan de lucht: aanvankelijk via biologische, later via synthetische stikstofverbinding. Alleen in de vorige eeuw hebben minerale voorraden tijdelijk een belangrijk aandeel gehad in d e vorm van guano en chilisalpeter. Deze middelen worden nog steeds gebruikt (chilisalpeter bijv. in de bietenteelt), maar hun aandeel is sterk teruggelopen. Van uitputting is hier slechts in zoverre sprake dat synthetische stikstofbinding veel energie kost.
Tabel 5.2 Herkomst van in Nederland ingevoerde voedermiddelen 1980/81
Gewicht
YO
(x 1000 ton)
EG W.V.
Frankrijk BelgieILuxemburg Bondsrepubliek
Derde landen VerenigdeStaten Thailand Brazilie Argentinie
W.V.
-
Totaal
19.268
100
Bron: CBS.
Kalium is een nutrient waarvan de wereldvoorraden nog voor vele generaties toereikend zijn ls. Ook binnen de EG zal voorlopig geen sprake zijn van uitputting. De kalimijnen in de Elzas sluiten weliswaar binnen een generatie, maar Duitsland bezit nog een aanmerkelijk deel van de wereldreserves. Ook voor calcium ligt uitputting op wereld- of EG-schaal voorlopig niet in het verschiet. Ook niet in Nederland, waar winning echter stuit op landschappelijke problemen (Mergelland). Overigens heeft de bouwsector een veel groter aandeel in het kalkgebruik dan de landbouw. Voor fosfaat geldt dat de wereldvoorraden, althans van d e betere kwaliteiten gesteenten, nog slechts voor enkele generaties toereikend zijn. Juist de EG is hier kwetsbaar omdat hier slechts een fractie van de wereldvoorraad ligt en de voorraden elders grotendeels zijn geconcentreerd in slechts negen landen 1s. (Terzijde: dat is ook een van de achtergronden van het conflict om de westelijke Sahara.) De landbouw zelf neemt een groot deel van het fosfaatgebruik voor zijn rekening (kunstmest, veevoer). Een toenemend deel daarvan wordt verspild door overbemesting. Samenvattend kunnen we stellen dat:
- voor wat betreft energie vooralsnog geen sprake is van uitputting binnen de EG (aardgas, Noordzee-olie), maar we1 van een sterk gegroeide afhankelijkheid van de wereldmarkt; - voor wat betreft veevoeder Nederland voor meer dan 40% afhankelijk is geworden van de wereldmarkt; - voor wat betreft fosfaatmeststoffen de EG steeds meer afhankelijk wordt van de wereldmarkt. De lezer zal hebben gemerkt dat er inmiddels heel wat kanttekeningen zijn geplaatst bij de veel geroemde zelfvoorziening van de EG-landbouw. Dit doe1 mag meer dan bereikt zijn voor een groot aantal produkten, het verdwijnt steeds verder uit het zicht voor wat betreft essentiele produktiemiddelen als energie, fosfaat en veevoergrondstoffen. Toch is dat waarop het aankomt in geopolitieke crisissituaties. Voor de Nederlandse landbouw kan worden berekend dat er in het buitenland a1 drie a vier maal zoveel areaal in gebruik is (voor de teelt van veevoergrondstoffen) als in Nederland zelf 16. Dat is nu niet bepaald een sterk voorbeeld van zelfvoorziening. Overigens is we1 berekend dat Nederland bij het wegvallen van elke import nog steeds in staat zou zijn de eigen bevolking te voeden o p ongeveer het huidige niveau. Maar dat vergt we1 stopzetting van de export, een solide recy-
cling van fosfaat en kali en een jaarlijkse inzet van 2,3 miljard m3 aardgas voor de stikstof- en energievoorziening 17.
5.4 Milieuproblemen Behalve een toegenomen energie- en grondstoffengebruik heeft de ontwikkeling van de landbouw ook milieuproblemen met zich gebracht. In beschouwingen daarover wordt d e landbouw nogal eens behandeld als veroorzaker en andere sectoren als slachtoffer. Dat is een halve waarheid. De landbouw is zeker niet de enige veroorzaker, maar bovendien ook zelf slachtoffer. Een schoon milieu vormt immers juist voor de landbouw een produktiefactor van vitaal belang. Bovendien is de boer niet alleen maar producent; hij is ook gewoon een mens die hecht aan zijn gezondheid en aan natuur. Om hier de nodige duidelijkheid te verschaffen kiezen we voor een meer gedetailleerde behandeling. Daarbij maken we onderscheid tussen: - milieuproblemen voor de landbouw veroorzaakt door externe factoren; - milieuproblemen voor de landbouw veroorzaakt door de landbouw zelf; - externe milieuproblemen veroorzaakt door de landbouw. 5.4.1
Milieuproblemen voor de landbouw
De belangrijkste milieuproblemen voor de landbouw veroorzaakt door externe factoren worden gevormd door de toenemende bodemverontreiniging, de grondwaterwinning, de vervuiling van het oppervlaktewater en d e luchtvervuiling. De bodemvmchtbaarheid wordt momenteel van steeds meer kanten bedreigd. Niet alleen door de landbouw zelf (zie par. 5.9, maar ook door verontreiniging van mengvoeder, fosfaatkunstmest, compost en zuiveringsslib met zware metalen, vooral cadmium ' 8 . Het cadmiumgehalte van de Nederlandse cultuurgrond stijgt gestaag. Zuiveringsslib wordt in de landbouw terecht gewantrouwd, maar door de producenten, die kampen met overschotten, wordt het aangeboden tegen scherp concurrerende prijzen. Zuiveringsinstallaties verworden zo bezien tot vervuilingsinstallaties. Plaatselijk, maar we1 o p steeds meer plaatsen blijkt sprake van bodemvervuiling door de industrie. Zo zijn in een straal van minstens tien kilometer rond (voormalige) metallurgische fabrieken in de Brabantse en Belgische Kempen zodanig hoge gehalten aan zink, lood, koper en cadmium in d e bodem en in groenten en granen aangetroffen dat consumptie plaatselijk moest worden afgeraden '9. Ook vuilstorten bedreigen de bodemkwaliteit. Er zijn verschillende gevallen bekend geworden van sterfte onder vee dat had gegraasd op percelen waar in het verleden chemisch afval is gestort. Het meest bekend werd het geval van een Twentse melkveehouder waarvan de veestapel vermoedelijk is gerui'neerd door HCH in d e bodem. Welke gevolgen heeft deze bodemvervuiling nu voor de landbouw? In de eerste plaats is er een risico van opbrengstderving door vergiftiging van gewas of vee. Daarnaast zijn er groeiende risico's voor de afzet, vooral van groenten, granen en orgaanvlees (levers, nieren) ' 8 . Behalve door verontreiniging wordt de bodemvruchtbaarheid plaatselijk ook bedreigd door uitdroging. Vooral op de hogere gronden bestaat een toenemende concurrentie tussen landbouw en waterwinbedrijven om schaars geworden grondwater. In de zomer leidt de schaarste plaatselijk tot toenemende opbrengstverliezen en schadeclaims. Om dit probleem op te lossen worden nieuwe infrastructurele werken uitgevoerd en gepland, maar ook daarvan drukken de kosten deels o p de landbouw 20. De vervuiling van her oppervlaktewater is ook aan de landbouw niet voorbijgegaan. Bekendste voorbeeld is de schade door de verzilting van de Rijn aan d e tuinbouw in het Westland. Deze schade wordt geschat o p f 20 a 60 miljoen per jaar 21. Ook de zware metalen en PCB's afkomstig uit
industrieen vormen een sluipende bedreiging: voor de veehouderij in de uiterwaarden en in de kwelders (Westerschelde). Het weiden van schapen is daar riskant geworden 22. Schade door luchtvervuiling is het duidelijkst merkbaar rond bepaalde industrieen en langs autowegen. We noemden a1 de zware metalen rond (voormalige) metallurgische industrieen in de Kempen. Recent kwamen uiteenlopende gevallen van lokale gewasvergiftiging in het nieuws: door een loodertsoverslagbedrijf in Limburg, door een rioolbuizenfabriek in ZeeuwsVlaanderen en door een beeldbuizenfabriek in Stadskanaal. Uitworp van onder meer fluor bij een aluminiumfabriek in Vlissingen en bij chemische industrieen in de Rijnmond leidde tot stoornissen bij het vee. Ook de Hoogovens zien zich sinds jaar en dag genoodzaakt schadevergoeding uit te keren aan tuinders. De gevallen worden zo talrijk dat men niet meer kan spreken van toevallige incidenten. O p nog grotere schaal speelt het probleem van d e 'zure neerslag', veroorzaakt door (ook buitenlandse) energiecentrales, wegverkeer en industrie. Zeer ernstig lijkt de schade in de bosbouw. In hoeverre ook de landbouw gevaar loopt is nog niet duidelijk. Weliswaar ontvangt de landbouw gratis zo'n 50 kg stikstof per jaar uit de lucht, maar de zure stoffen in de bodem moeten worden geneutraliseerd met extra bekalking. Vermoedelijk is er daarnaast sprake van directe schade aan gewassen, vooral meerjarige gewassen zoals fruitbomen. De jaarlijkse schade is voorlopig geschat o p f 150 a f 500 miljoen 23. Ook de 'luchtvruchtbaarheid' is dus in het geding. Samenvattend kunnen we stellen dat de milieuvervuiling en wateronttrekking door andere sectoren in ieder geval plaatselijk (uiterwaarden, hogere zandgronden, omgeving vuilstorten en industrieen), maar mogelijk op veel grotere schaal een belangrijke bedreiging begint te vormen voor de landbouw. Hier begint zich mogelijk zelfs een verschuiving in prioriteiten af te tekenen. Werd tot o p heden een verbetering van de externe produktieomstandigheden vooral gezocht in cultuurtechnische werken, in de toekomst moet deze verbetering misschien meer worden gezocht in het aanpakken van gifbelten, autoverkeer, industrieen en elektriciteitscentrales. Niet alleen gewassen en vee kunnen door ontwikkelingen tiuiten de landbouw worden aangetast, maar ook andere 'functionele' plant- en diersoorten die een rol (zouden kunnen) spelen in de agrarische produktie. Vooral insecten die een rol spelen bij de bestuiving of natuurlijke vijanden van schadeverwekkers. Een voorbeeld moge aannemelijk maken dat er soms nauwelijks een scheiding valt te maken tussen natuur binnen en buiten de produktie. Toen in de jaren zeventig werd gezocht naar een biologische antagonist van een kever die parasiteert o p de aspergeplant, werd in de Zuidhollandse duinen binnen korte tijd een sluipwespensoort met deze eigenschap gevonden 24. Dergelijke voorbeelden leren dat de aantasting van natuurgebieden door stedebouw, wegenbouw, recreatie en dergelijke ook risico's meebrengt voor de landbouw, zeker o p lange termijn. 5.4.2
Milieuproblemen voor de landbouw door de landbouw
Behalve door externe factoren wordt het produktiemilieu van de landbouw ook aangetast door de landbouw zelf. We behandelen achtereenvolgens d e bodemgeschiktheid, het 'overige' produktiemilieu, het arbeidsmilieu en de 'functionele' planten en dieren die een rol spelen in de produktie. Bodemgeschiktheid
O p de bodemgeschiktheid gaan we wat uitvoeriger in omdat hierover nogal wat misverstanden bestaan. Bij deze beschouwing is onder meer gebruik gemaakt van een door G.J. Baaijens in opdracht van de WRR vervaardigde studie 25. We zouden hierbij onderscheid kunnen maken tussen twee vormen van bodemgeschiktheid: - teelttechnische bodemgeschiktheid ofwel bodemvruchtbaarheid het vermogen van de grond om hoge plantaardige produkties te realiseren door een
optimale beschikbaarheid van water, lucht, voedingsstoffen en bodemorganismen en door afwezigheid van schadelijke hoeveelheden contaminanten en pathogenen; - cultuurtechnische bodemgeschiktheid d e draagkracht van de grond voor vee en/of machines. Dit aspect heeft met de recente mechanisering en intensivering steeds meer prioriteit gekregen. In vorige eeuwen heeft de bodemvruchtbaarheid vooral o p d e hogere zandgronden grote schade opgelopen door uitputting en uiteindelijk verstuiving. Stelselmatig werden mineralen afgevoerd van de heidevelden naar de akkers o p de es. Milieuvriendelijk was de landbouw vroeger dus niet. Kon deze schade plaatselijk worden hersteld door bebossing en bemesting (introductie kunstmest, invoer krachtvoer), elders was verbetering niet meer rendabel mogelijk. In grote lij'nen echter behoort dit uitputtingsproces in Nederland tot het verleden. Of liever: het is verplaatst naar landen waar veevoer voor Nederland wordt geproduceerd, zoals Thailand en de Verenigde Staten. Toch zijn er ook in Nederland problemen met de bodemgeschiktheid gebleven en zijn er nieuwe bijgekomen. Vooral de teelttechnische bodemgeschiktheid moest het ontgelden, opmerkelijk genoeg ten dele door maatregelen ter bevordering van de cultuurtechnische bodemgeschiktheid. De belangrijkste problemen zijn: Ten eerste toenemende problemen met de bodemstructuur, vooral in de akkerbouw. E h daarvan is verslemping, dat wil zeggen ontmenging van oppervlakkige bodemdeeltjes met als gevolg korstvorming. Dit leidt tot afsluiting van de toplaag voor water en lucht, met als gevolg zuurstoftekorten, oppervlakkige afspoeling van water (waardoor meststoffen en zaaizaad verloren kunnen gaan) en remming van de groei van kiemplanten. Dat de verslemping is toegenomen heeft onder meer te maken met de mechanisering en het toegenomen percentage rooivruchten (bieten, aardappelen) in het bouwplan: deze worden vaak laat geoogst, als de grond zo nat is dat machines schade veroorzaken. Bovendien wordt dan vaak geen groenbemester meer gezaaid, zodat de regen 's winters vrij spel heeft o p de grond. 's Zomers speelt mogelijk ook de toegenomen beregening een rol 26. Een verwant structuurprobleem is bodemverdichting door gebruik van landbouwwerktuigen. Deze verdichting kan ook o p grote diepte voorkomen en kan resulteren in ondoorlatende lagen 'ploegzolen'). Ook dit kan leiden tot wateroverlast (plasvorming) en tot stagnatie van de wortelgroei. Oorzaken zijn ook hier het toegenomen percentage rooivruchten en het gebruik van zwaardere machines (trilling en versmering). De problemen zijn verscherpt door premies voor laat rooien. Ook cultuurtechnische werken (machines o p natte grond) en de toegenomen noodzaak om 's winters mest uit te rijden hebben vermoedelijk aan de bodemverdichting bijgedragen 27. Bodemverdichting lijkt een van de ernstigste problemen van de landbouw te worden. In sommige streken blijkt 90% van de percelen een ploegzool te bevatten. Probleem is dat deze schade niet gemakkelijk valt te herstellen. Medicijnen als diepwoelen zijn soms erger dan de kwaal 28. Een derde probleem is het teruglopende organische stofgehalte. Dit gehalte luistert nauw: een teveel kan leiden tot te geringe draagkracht, een tekort tot problemen met vochtvoorziening, bodemziekte, bewerkbaarheid en verstuiving. De gehalten zijn zeker niet overal teruggelopen, ook niet in de akkerbouw. In sommige weidegebieden zijn d e gehalten zelfs te hoog geworden door de toegenomen toediening van dierlijke mest. Gebieden waar het gehalte te sterk is gedaald zijn onder meer Zuid-Beveland, NW-Friesland en zelfs percelen in de veenkolonien 29. De oorzaak is enerzijds versnelde afbraak door ontwatering en anderzijds verminderde aanvoer door het regionaal teruglopen van de voorziening met dierlijke mest (ontmenging), compost en stro (minder granen). Ook hier hebben we dus te maken met een neveneffect van de mechanisering en specialisatie. En ook hier is het effect niet gemakkelijk ongedaan te maken: opvoering van het organische stofgehalte vergt vele jaren. Een compleet beeld hebben we hier overigens niet, omdat een gedegen landelijk meetnet van de bodemkwaliteit ontbreekt. Een vierde probleem wordt gevormd door verstoringen van de water'
huishouding. Traditioneel kampt de Nederlandse landbouw wat dit betreft meer met overlast dan met tekorten. De wateroverlast van het klassieke type is inmiddels grotendeels verleden tijd door ontwateringswerken. Maar daarvoor in de plaats kwam wateroverlast van een ander type: plasvorming door bodemverdichting. Bovendien heeft de ontwatering ook geleid tot toenemende watertekorten, vooral in de zomer. De cultuurtechniek ging hier ten koste van de teelttechniek. Voor veenweiden bestaan aanwijzingen dat de meeropbrengst na peilverlaging in het voorjaar meer dan teniet kan worden gedaan door een extra opbrengstdepressie in de zomer 3O. De zomerdepressie wordt soms bestreden door opzetten van het slootpeil. Maar dit is vermoedelijk weinig effectief, omdat het grondwater niet voldoende meestijgt. Is dat we1 het geval, dan kan dat leiden tot het 'verzuipen' van plantenwortels 25. Steeds vaker wordt ook overgegaan tot beregening, maar op de zandgronden kan dit neerkomen op het weghalen van water bij de buren 3'. Mede door de toegenomen waterwinning is daar zoals gezegd in droge zomers steeds duidelijker sprake van een concurrentieslag om grond- en oppervlaktewater tussen waterleidingmaatschappijen, landbouw en beheerders van natuurterreinen. In de toekomst zal dit conflict zich nog verscherpen, onder meer omdat de wateronttrekking voor beregening in zeer droge jaren naar verwachting zes maal zo groot zal zijn als in 1976 32. Ten opzichte van dat droge jaar zal de grondwaterstand dan regionaal nog tot 50 cm lager zijn. Scherper overheidsoptreden is hier onontkoombaar geworden, enerzijds in de vorm van dure investeringen ter vergroting van de aanvoer, anderzijds in de vorm van beperking van de onttrekking: het eens overvloedige water zal steeds meer worden 'gecontingenteerd' via een vergunningenstelsel voor beregening. Beide maatregelen zullen de landbouw economisch treffen. Een vijfde probleem wordt gevormd door winderosie. verstuiving van bovengrond op bouwland. Dit probleem doet zich bij droge wind voor op stuifgevoelige gronden die braak liggen. Deze combinatie komt circa eens per drie a vier jaar voor in voor- en najaar in de veenkolonien, de Peel en de bollenstreek. De gevolgen van de stofstormen kunnen aanzienlijk zijn: verlies van zaden, meststoffen, bestrijdingsmiddelen en organische stof, blootstuiven van wortels en knollen, kapotschuren van gewassen, volstuiven van greppels, bedelven van zaaigoed, pootgoed en jong gewas en verspreiding van bodempathogenen. Zelfs kunnen natuurgebieden worden geeutrofieerd met fosfaat. Bij flinke wind kan per uur zo'n 15 ton grond per ha verstuiven 25.26. Dit probleem is overigens allesbehalve nieuw. Wel is het regionaal toegenomen door daling van het organische stofgehalte en een tekort aan groenbemesters. Een zesde probleem is de maaiveldsdaling in veengebieden. Dit proces treedt al van nature op als gevolg van krimp, oxydatie en klink van de veenbodem. Gevolg is een daling van de draagkacht, die men juist omhoog wil hebben. Daarom wordt vaak overgegaan tot slootpeilverlaging. Dit helpt aanvankelijk wel, maar resulteert ook in een versnelling van de maaiveldsdaling. Hoe snel deze daling verloopt is nog onvoldoende onderzocht, maar een hoge schatting komt op 23 mm/jaar. Voordeel daarvan is weliswaar een extra gratis stikstofleverantie voor de boer, maar daar staan nadelen tegenover: rotting van houten funderingen van bruggen en gebouwen, toenemende bemalingsbehoefte (kost energie en geld), versnelde afschrijving van de investering, toenemende krimpscheuren en bultigheid (differentiele zakking) en het aan de oppervlakte komen van hard fossiel hout (bij bosveen). Winst dus op korte termijn, maar ten koste van cultuurtechnische problemen op middellange en lange termijn 30. Een zevende probleem bestaat uit de toename van bodemziekten. De besmettingsgraad van de bodem in akker- en tuinbouwgebieden met pathogene schimmels (0.a. Verticillium) en aaltjes (0.a. aardappelcystenaaltje) is gestaag toegenomen. Oorzaken zijn vooral de bouwplanvernauwing en rooiverliezen bij de mechanische oogst. Het antwoord van de landbouw bestaat veelal uit inzet van extra bestrijdingsmiddelen (0.a. grondontsmetting in aardappelteelt, bietenteelt en glastuinbouw) en resistente rassen, maar afdoende is dat meestal niet. Het aardappelcystenaaltje bijvoorbeeld ontsnapt
ten dele aan de grondontsmetting en kent pathotypen die door de resistentie van de aardappelplant heen breken. Het laatste probleem dat we noemen is de accumulatie van stoffen. Dit verschijnsel doet zich het meest duidelijk voor in de intensieve veehouderijgebieden als gevolg van overbemesting. Mest en grond zijn daar vaak geen produktiemiddelen meer, maar afvalstof respectievelijk dumpplaats. Voor het eerst in d e geschiedenis kent de Nederlandse landbouw geen mesttekort, maar een mestoverschot. Slechts ten gewas is tegen hoge drijfmestgiften bestand: snijmai's. Maar zelfs snijmai's ondervindt schade als ook het kopergehalte oploopt, zoals het geval is bij toediening van mest van mestvarkens (die koper als groeistof krijgen toegediend). Steeds meer percelen raken zo ongeschikt voor gevoelige gewassen (bijv. bieten) en gevoelige veesoorten (schapen). Daar komt bij dat de onkruidbestrijding in mays veelal wordt uitgevoerd met het middel atrazin, dat slechts traag afbreekt en schade kan opleveren voor volggewassen. De aantasting van de bodemvruchtbaarheid heeft inmiddels zodanige vormen aangenomen dat regionaal d e hectare-opbrengsten stagneren of zelfs ternglopen. Voor tarwe stijgen ze nog steeds, maar vooral bij aardappelen in het Noord-westelijk kleigebied, de veenkolonien en het noordelijke zandgebied stijgen ze niet meer of dalen ze zelfs (fig. 5.6). Dit nog afgezien van gestegen kosten van grondontsmetting en dergelijke. Als belangrijkste oorzaken worden we1 genoemd 25. 33: bodernziekten, structuurbederf (mede door cultuurtechnische werken) en tekorten aan organische stof. Het feit dat de stagnatie zich vooral voordoet bij de aardappel in het noorden kan erop wijzen dat de bodemziekte aardappelmoeheid een belangrijke rol speelt. Maar ook andere factoren zouden een rol kunnen spelen, zoals teruglopende zorg voor het gewas (teeltverruwing). Ook dit heeft trouwens te maken met bedrijfsvergroting en bouwplanvernauwing: het eerst kan leiden tot een structureel, het tweede tot een seizoenrnatig arbeidstekort. En om nog een laatste mogelijke oorzaak te noemen: de lange uitvoeringsduur van ruilverkavelingen (gemideld negen jaar). Langdurige onzekerheid over de toedeling van percelen leidt logischerwijs tot een zekere verwaarlozing van de bodemvruchtbaarheid. Omgekeerd kunnen bodemziekten trouwens leiden tot problemen bij de toedeling.
Opbrengst
Opbrcng\t Pootaardappelen
. : ... ................ ..'.
%5 t/m 68
68 t/m 71
71 t/m 74
74 t/m 77
77 t/m 80
.A ZWK
80 t/m 83
-cng\t Suikerbietcn
Opbrengst mha CK = Cenlraal Kleigebied N K = Noordelijk Kleigeb~ed Z W K = Zuidwcslelijk Kle~gebied VK = Veenkolonicn N Z = Noordelijk Zandgebied
Figuur 5.6 Gerniddelde ha-opbrengsten van enkele gewassen in enkele akkerbouwgebieden in de periode 1965-1983 Bron: LEI, Bedrijfsuirkomsren in de landbouw, diverse jaargangen.
Bockjaren
1
Samenvattend lijkt wat betreft de bodemvruchtbaarheid de sedert eind vorige eeuw gestegen lijn te zijn teruggebogen. Regionaal lopen gewasopbrengsten terug of raakt de bodem ongeschikt voor gevoelige gewassen en veesoorten. Behalve in externe vervuilingsbronnen (industrie, verontreiniging van veevoer en kunstmest) liggen de oorzaken voor een belangrijk deel in de landbouw zelf: overbemesting, bouwplanvernauwing en cultuurtechnische werken. Overig produktiemilieu Behalve door aantasting van de bodemvruchtbaarheid heeft de landbouw plaatselijk ook andere componenten van zijn eigen produktiemilieu aangetast: grondwater en lucht. Zo leidt overbemesting o p steeds meer plaatsen tot vervuiling van het grondwater, vooral met nitraat. Grondwater moet worden gerekend tot het produktiemilieu omdat veel bedrijven zelf grondwater oppompen voor hun beregening of drinkwatervoorziening. In Limburg en Brabant is in tal van veedrinkputten een te hoog nitraatgehalte aangetroffen 34. Dergelijke bedrijven zijn vaak genoodzaakt zich, tegen hoge kosten, te laten aansluiten o p het waterleidingnet. Ander voorbeeld: afval uit d e akker- en tuinbouw wordt o p grote schaal gebruikt door de veehouderij. Onder andere bij afval uit de bollenteelt is gebleken dat dit kan leiden tot hoge gehalten aan bestrijdingsmiddelen in melk '8. Laatste voorbeeld: d e glastuinbouw ondervindt niet alleen schade door zout, maar ook door d e eigen bestrijdingsmiddelen in het opgepompte grond- en oppervlaktewater. Een voorbeeld van aantasting via de lucht bevat d e emissie van ammoniak uit mest rond intensieve veehouderijen. Gevoelige teelten zoals die in boomkwekerijen zijn daar vaak niet meer goed mogelijk. De landbouw bijt hier om zo te zeggen zich zelf in de staart. Aparte vermelding verdient ook het arbeidsmilieu van boer en loonwerker. Met name de bestrijdingsmiddelen hebben hier gezorgd voor nieuwe risico's, vooral in de plantaardige produktie (akkerbouw, tuinbouw, fruit- en bollenteelt) en waar wordt gewerkt in afgesloten ruimten (kassen, sorteerruimten). Helaas ontbreekt hier iedere gedegen epidemiologische statistiek. De bekendste voorbeelden zijn ziektegevallendoor gebruik van het herbicide DNOC in de akkerbouw Cjaren zestig) en van het grondontsmettingsmiddel methylbromide in de glastuinbouw. Meer incidenteel doen zich ziekten en ongevallen voor door gassen (mestkelder, kuil) en door stof (krachtvoer, stro, sorteeraardappels). Onbekend is of hier sprake is van een toename. Een heel andere vorm van aantasting van het produktiemilieu is d e aantasting van de yunctionele' natuur c.q. populaties van plant- en diersoorten die naast gewassen en vee een nuttige rol (kunnen) spelen in de agrarische produktie. Tot o p zekere hoogte kunnen we spreken van een aanpassingsproces: sommige soorten en populaties gingen achteruit, andere breidden zich juist uit. In beide gevallen ging dat gepaard met problemen. Tot de rassen en soorten die zich uitbreidden behoorde een groot aantal plagen en onkruiden. Een recent voorbeeld is d e uitbreiding van de zwarte rat in Brabant als bijverschijnsel van de explosieve ontwikkeling van d e varkenshouderij. Zeer problematisch was ook het optreden van resistentie (door mutatie of selectie) tegen bestrijdingsmiddelen bij schimmels en onkruiden. Recent voorbeeld: resistentie van Phytophthora (aardappelziekte) tegen metalaxyl. Al genoemd werd het doorbreken van resistentie van gewassen tegen bijvoorbeeld aaltjes door het optreden van nieuwe biotypen. Onder de rassen en soorten die werden teruggedrongen waren er verschillende die een nuttige rol (zouden kunnen) vervullen in de landbouw. Een voorbeeld is de aantasting van populaties wilde en tamme bijen door herbiciden en insecticiden. Behalve voor de bijenhouderij levert dit plaatselijk ook schade o p voor de landbouw, omdat tal van gewassen voor hun bestuiving mede van bijen afhankelijk zijn. Dit geldt niet alleen voor teelten onder glas, maar ook voor vollegrondsteelten (tabel 5.3). Wilde en tamme insekten leveren hier een nog nauwelijks gekwantificeerde economische bijdrage.
Tabel 5.3 Gewassen waarvoor bestuiving door bijen van belang is a
augurk, boon (div. soorten), tuinboon, courgettes. aardbei, rode en zwarte bes, kruisbes, braam, framboos. appel, peer, pruim, perzik, kers, meloen. blauwmaanzaad, karwijnzaad, koolzaad, bladramenas, mosterdzaad, veldboon, teunisbloem. Groentezaden: diverse koolsoorten, schorseneer, witlof, wortel, asperge, ui, prei, radijs. Bloemzaden: 0 . a . dahlia, korenbloem, borage. Siergewassen: vuurdoorn, cotenaester, berberis, bottelroos, sierappel, hulst. Groenten: Klein fruit: Groot fruit: Akkerbouw:
a) Bij teelt onder glas zijn bijen veelal onmisbaar, bij vollegrondteelt kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren aan d e bestuiving. Bron: Consulentschap voor d e Bijenteelt.
Ook de achteruitgang van de populaties regenwormen o p percelen intensief bemest met koperhoudende varkensmest is voor de landbouw nadelig. Dit kan leiden tot opbrengstdepressies door vermindering van de doorluchting van d e bodem en van d e afbraak van organisch materiaal. Maar o p lange termijn het meest verontrustend is de genetische verschraling van cultuurgewassen. Nederland heeft wat dit betreft een centrale positie voor wat betreft enkele soorten grassen. Vooral d e uiterwaarden zouden voor plantenveredelaars een ware schatkamer vormen 35. (Terzijde: d e zaaizaadsector heeft nu al een veel groter economisch belang dan d e pootgoedsector!) Deze schatkamer wordt momenteel ernstig bedreigd. Overigens niet alleen vanuit de landbouw (verkaveling, egalisering, herinzaai), maar vooral door watervervuiling, ontgrondingen, bouwactiviteiten en mogelijk storten van havenslib. De mogelijk gevolgen zijn hier niet slechts lokaal, maar kunnen zich uitstrekken tot vele landen en generaties. Het is eigenlijk vreemd dat d e natuurbescherming hier geen topprioriteit heeft gelegd. 5.4.3
Milieuproblemen door de landbouw
Maar zoals bekend tast de landbouw niet alleen zijn eigen produktiemilieu aan, maar ook het externe milieu (voor zover hier een scheiding kan worden gemaakt). We behandelen achtereenvolgens de vervuiling van lucht, grondwater en oppervlaktewater en d e verarming van flora en fauna. . Het aandeel van de landbouw in de totale luchtvervuiling is nog slecht bekend. O p sommige plaatsen en tijden is dit aandeel zeker aanzienlijk. Bekend voorbeeld in de jaren zestig was de luchtvervuiling door1 gebruik van stookolie in de Westlandse tuinbouw. Overschakeling o p aardgas heeft hier verbetering gebracht. Vandaag zijn de bekendste voorbeelden: - ammoniak en stank rond intensieve veehouderijen; - methylbromide rond kassen (recent scherper gereguleerd); - vluchtige grondontsmettingsmiddelen in de akkerbouw, vooral in het najaar; - vliegtuigbespuitingen van akkerbouwgewassen, vooral in de IJsselmeerpolders. Minder bekend is het aandeel van de landbouw in de recent in d e aandacht gekomen 'zure neerslag'. Weliswaar kan de ammoniak uit kunst- en drijfmest zwaveldioxide neutraliseren, maar recent zijn er aanwijzingen gekomen dat in de bodem juist extra zuurvorming kan optreden. Namelijk door bacteriele omzetting in salpeterzuur. Het aandeel van de landbouw in de 'zure neerslag' zou zelfs ken derde bedragen, waarvan circa 92% door dierlijke mest en 8% door kunstmest 36. AIs deze hypothese juist is zou vooral de veehouderij een ernstige bedreiging vormen voor de bossen.
Figuur 5.7 Geschatte emissie van amrnoniak uit dierlijke mest en kunstrnest. A. Uit dierlijke rnest in kghaljaar. B. Uit kunstmest als maxirnaal percentage van de
opgebrachte hoeveelheid Bron: E. Buijsman, W. Niessen en M. Regrnboog. Landbo~rwkundigTijdschrifr 95, (1983).
We wijzen erop dat het hier niet alleen gaat o m 'zachte' belangen, maar we1 degelijk ook om 'harde' economische schade, vooral aan d e sector recreatie (stank), d e sector bosbouw en ook d e landbouw zelf. Bij d e bosbouw gaat het zelfs o m schade voor meerdere generaties. Een andere sector waaraan d e landbouw toenemende economische schade toebrengt vormt de drinkwarervoorziening, vooral door overbemesting en plaatselijk door bestrijdingsmiddelen. In d e bollenstreek moest plaatselijk d e drinkwaterwinning worden stopgezet door dreigende verontreiniging van het grondwater met kwikhoudende bestrijdingsmiddelen. In d e gebieden met intensieve veehouderij leidt overbemesting o p steeds meer plaatsen tot overschrijding van d e nitraatnormen voor drinkwater. Ongelukkigerwijs doet dit verschijnsel zich vooral voor o p d e hogere zandgronden: drinkwaterwingebieden bij uitstek. Door d e traagheid van d e grondwaterstromen zullen, zelfs al zou d e overbemesting vandaag stoppen, nog vele generaties met dit probleem worden geconfronteerd. De drinkwatermaatschappijen zullen in toenemende mate moeten overgaan tot zuivering. Alleen al wegzuivering van nitraat zal het water al gauw zo'n 10010 duurder maken 3'. De landbouw jaagt hier d e samenleving (of, voor zover d e vervuiler betaalt, zich zelf) o p a a n zienlijke kosten. Drijfmest uit d e veehouderij kan voor een belangrijk deel afspoelen naar het oppervlakrewarer. Dit verschijnsel doet zich vooral voor o p dooiende grond in d e winter. Daarnaast kunnen meststoffen het oppervlaktewater bereiken via het grondwater. O p sommige percelen blijkt de bodem al verzadigd met fosfaat en vindt uitspoeling plaats. Gevolg is een toegenomen
eutrofiering die kan leiden tot algenbloei en uiteindelijke vergiftiging. De Veluwerandmeren bijvoorbeeld zijn door de overbemesting o p en rond de Veluwe ernstig vervuild. Slechts door regelmatig doorspoelen met water uit d e Flevopolders wordt hier bloei van blauwwieren voorkomen, maar dit gaat gepaard met hoge energiekosten.
Figuur 5.8 Fosfaatproduktie door de veestapel per ha cultuurgrond in 1982 Brott: CBS,Produkrie van dierliike ntesr 1982
Een van de meest gehoorde kritiekpunten o p de landbouw richt zich o p de verarming van flora en fauna. Wat deflora betreft staat we1 vast dat de landbouw aan dit verarmingsproces belangrijk heeft bijgedragen. Binnen deze sector is het vooral de weidebouw geweest die aan de nivellering heeft bijgedragen. Kwamen daar rond 1950 nog 30 a 40 plantensoorten per perceel voor, vandaag ligt het aantal in de regel niet hoger dan 20 a 30 38, na herinzaai zelfs maar 3 a 10. Voor dit verarmingsproces lijken vooral de volgende factoren verantwoordelijk: - toenemende bemesting: leidde de stijgende inzet van kunstmest en krachtvoer voor 1950 vooral tot de verdwijning van de onbemeste hooilanden, na 1950 werden ook licht bemeste graslanden schaarser. Bij onderzoek in de Alblasserwaard bleek zelfs dat de licht bemeste, bloemrijke hooilanden nog
schaarser zijn geworden dan de onberneste, die slechts voortbestaan in reservaten 38; - slootpeilverlaging; overschakeling van hooien o p kuilen: veel plantensoorten kornen daardoor niet rneer in bloei; - verschuiving van permanent grasland naar kunstweide met slechts een handvol soorten; - toenemende rnechanische en chemische onkruidbestrijding (het laatste ook steeds meer in grasland); - opruimen van houtwallen. Het einde van dit proces is nog lang niet bereikt. Het ziet er naar uit dat tal van soorten die tot voor kort in het boerenland algemeen voorkwamen straks zullen zijn weggedrukt naar reservaten en auto- en spoorwegbermen. Wat betreft de fauna is het beeld niet veel anders. Een sterk getroffen groep zijn hier bijvoorbeeld de vlinders die deels afhankelijk zijn van (extensief) grasland. Van de 38 soorten stierven er 6 uit en gingen er 11 sterk achteruit 39. Ook veel zoogdieren zijn teruggedrongen. Soorten als dwergmuis, veldrnuis (stapelvoedsel van 0.a. ooievaar en sornmige roofvogels en uilen), das, steenrnarter, bunzing en haas zijn sterk achteruitgegaan. Oorzaken zijn hier onder andere het opruirnen van houtwallen of bosjes (i.v.rn. de rnechanisering) en de toepassing van bestrijdingsmiddelen 40. Minder ongunstig waren d e ontwikkelingen voor de vogels. We zagen al dat bepaalde soorten water- en weidevogels van d e intensivering in d e landbouw konden profiteren. Ook bij deze groep zijn echter klappen gevallen, vooral onder de zogenaarnde kritische weidevogels (0.a. kemphaan) en onder roofvogels en uilen. Bij de roofvogels lag een belangrijke oorzaak in het gebruik van persistente bestrijdingsrniddelen (kwik, gechloreerde koolwaterstoffen). Toen enkele daarvan rond 1970 werden verboden wisten soorten als sperwer en havik zich na enkele jaren te herstellen. Wat bleef was een verminderd voedselaanbod in de vorm van veldmuizen. Geen herstel trad o p bij d e 'kritische' weidevogels. De vermoedelijke oorzaken zijn daar dan ook meer structureel, zoals opvoering van de veebezetting (toenemende vertrapping van legsels), vervroeging van de eerste rnaaidaturn (meer maaislachtoffers) en biotoopverandering door ontwatering, gewijzigd slootonderhoud en dergelijke. Enkele karakteristieke vogelsoorten van het Nederlandse grasland zijn daardoor schaars geworden. Overigens levert de landbouw ook schade o p aan flora en fauna buiten het landbouwareaal, en we1 door twee rnechanismen. Meststoffen penetreren via grondwater en lucht naar bossen en natuurgebieden. En vochtige natuurgebieden drogenuit door wegzijging van grondwater als gevolg van ontwateringswerken. Dit kan we1 worden gecompenseerd door het oppompen van oppervlaktewater, rnaar dat leidt dan weer tot eutrofiering, zodat de keuze steeds meer wordt: verdrogen of vervuilen.
-
5.4.4
Landschap
Een veelgehoorde opvatting luidt dat de agrarische ontwikkeling van de laatste decennia heeft geleid tot een verarming van het landschap. Daarbij worden termen gebruikt als 'nivellering', 'aantasting' en 'ontluistering' van het 'oorspronkelijke' cultuurlandschap. Hier tegen wordt vaak ingebracht dat het 'oorspronkelijke' landschap allang niet meer bestaat, dat het cultuurlandschap primair een afspiegeling is van d e landbouw in 'een bepaalde fase van de geschiedenis en dat er dus niets nieuws onder de zon is. Niet de verandering van het landschap, maar juist het stilzetten daarvan zou de geschiedenis geweld aandoen 4'. Vaak blijft deze discussie steken in vooroordelen en slecht geverifieerde uitspraken. Heldere doelstellingen en criteria en daarop gebaseerd onderzoek ontbreken grotendeels. Ook hier volstaan we met enkele summiere vaststellingen en , hypotheses. Welke criteria men hanteert bij de beoordeling van een landschap hangt sterk af van de positie die men inneemt. Voor de bewoners betekent het land-
schap in de eerste plaats een woon- en vaak tevens werkomgeving. Algernene criteria zijn hier moeilijk te geven, al zullen hier steeds aspecten spelen als herbergzaamheid, herkenbaarheid en dergelijke. Van groot belang is verder in hoeverre de bewoners de mogelijkheid hebben gekregen om zelf vorm te geven aan hun omgeving. Voor recreanten vallen evenmin algemeen geldende criteria te geven. We kunnen slechts vaststellen dat we te maken hebben met uiteenlopende preferenties. Hieruit zou men als criterium kunnen afleiden: verscheidenheid van kleur, structuur, schaal en drukte. Maar hier spelen meer zaken: de Europoort draagt zeker bij aan de landschappelijke verscheidenheid, maar er is amper een recreant die daar zijn tent opzet. En om dichter bij de landbouw te blijven: in de Flevopolders houden d e recreanten zich vrijwel uitsluitend op bij d e stranden, d e bossen en de Oostvaardersplassen. De landbouw zelf heeft hen daar kennelijk weinig te bieden. Voor fietsers vormen dit soort landschappen veelal een schrikbeeld. Kennelijk spelen dus ook aspecten mee als veiligheid, zuiverheid, beslotenheid en afwisseling. Voor historisch gei'nteresseerden gaat het om aspecten als gaafheid en karakteristiciteit. Zij willen de sporen van natuur- en cultuurhistorie zo ongeschonden rnogelijk kunnen terugvinden. Hoe kunnen de veranderingen in het cultuurlandschap met deze criteria nu worden beoordeeld? De historische functie van het landschap is sterk verminderd door ingrijpende structuurveranderingen. Ook agrarische ontwikkelingen spelen hierin een voorname rol: het dempen en rechttrekken van sloten, egaliseren van percelen, aanleggen en verharden van landbouwwegen, boerderijbouw, perceelsvergroting enzovoort. Nu hebben dergelijke veranderingen altijd al plaatsgevonden. Maar het ternpo is waarschijnlijk nog nooit zo hoog geweest. Alleen al aan ruilverkavelingen ging het om circa 40.000 per jaar. De verscheidenheid van het landschap lijkt eveneens verminderd. Wat betreft kleur. in de akkerbouw door bouwplanvernauwing, in de fruitteeelt door het vellen van hoogstamboomgaarden en in de weidebouw door toegenomen bemesting en de overgang van hooien naar kuilen. Bloemen zijn in de landbouw schaars geworden. Wat betreft vorm en schaal vormde de landbouw in de Flevopolders een aanwinst, echter niet of nauwelijks voor de recreatie. Daar stond tegenover een nivellering door standaardisering van sloten, percelen en bebouwing. Wat betreft verscheidenheid in drukte: echte rustgebieden werden schaars. Echter niet door d e agrarische ontwikkeling (die juist gepaard ging met ontvolking) maar door wegenbouw, toenernend autoverkeer, toenemende trek naar buiten en uitbreiding van recreatievoorzieningen. De stiltezoekers'kwamen steeds minder aan hun trekken. De oorzaken van deze ontwikkelingen liggen voor een deel in het technisch-economische rationalisatieproces in de landbouw: bouwplanvernauwing, toenemende bemesting, mechanisering enzovoortT Maar d a t is niet het enige: ook de planning is sterk veranderd. Zo is de schaal van d e cultuurtechnische werken reeds in de jaren vijftig vergroot. Ook het tempo van herstructurering is toen opgevoerd tot circa 40.000ha per jaar. Dit werkt nivellerend omdat het hele landbouwareaal zo wordt geherstructureerd gedurende slechts een generatie. Daarbij kornt dat de planning van ruilverkavelingen tamelijk centralistisch is. Voorbereiding en uitvoering zijn zoals gezegd grotendeels in handen van eCn ambtelijke dienst en een oligopolie van slechts twee cultuurmaatschappijen (Heidemij en Grontmij). Dit betekent dat een kleine groep mensen beslist over de vormgeving van grote oppervlakten. Een klassieke voorwaarde voor nivellering, zoals ook is gebleken in de naoorlogse stedebouw. Het cultuurlandschap weerspiegelt zo, naast de stand van de technologie, meer de opvattingen van de cultuur- en civieltechnici dan van de bewoners. De grote verliezers van de landschappelijke ontwikkeling lijken dus d e bewoners en de liefhebbers van extensieve openluchtrecreatie. Een veel-
gehoorde opvatting wil dat deze laatste groep slechts een rninderheid vorrnt: de rneeste recreanten zouden irnrners de voorkeur geven aan rnassarecreatie in ponyparken, openluchtrneusea, stranden en watersportcentra. Deze opvatting berust o p gezichtsbedrog. Uit onderzoek is gebleken dat de rneerderheid van de recreanten zich bezighoudt met extensieve vorrnen als fietsen en wandelen 42. Deze groep valt alleen rninder o p orndat hij zo sterk verspreid voorkornt. Sarnenvattend: de agrarische ontwikkelingen hebben bijgedragen aan een belangrijke nivellering van het landschap. Belangrijke factoren zijn rnechanisering en intensivering van de bedrijfsvoering en centralisatie van de planning. Verliezers bij dit proces lijken niet alleen de grote groep van 'extensieve' recreanten, rnaar ook de bewoners van het platteland.
5.4.5 Milieuproblemen door toeleverende en verwerkende bedrijven Tot dusver hebben we het alleen gehad over rnilieuproblernen voor en door de landbouw zelf. Maar ook toeleverende en verwerkende bedrijven hebben gezorgd voor rnilieuproblernen. Volledigheidshalve worden ook deze hier kort aangestipt. Al is het natuurlijk niet billijk deze problernen zonder rneer toe te rekenen aan d e landbouw zelf. De verwerkende bedrijven leveren niet onbelangrijke rnilieuproblernen. Weliswaar wordt ruw geschat de helft van het afval hergebruikt in de vorrn van veevoer, rnaar de andere helft wordt deels gestort en deels geloosd, plaatselijk ongezuiverd. Zo veroorzaakt de aardappelzetrneelindustrie in Groningen nog steeds eutrofiering van het oppervlaktewater. Afval van tuinbouwveilingen en de suikerindustrie (bleekaarde) zorgt plaatselijk voor bodernvervuiling. Kolengestookte grasdrogerijen vervuilen plaatselijk de lucht en veedestructiebedrijven veroorzaken stankproblernen. Nog groter lijken de rnilieuproblernen veroorzaakt door toeleverende bedrijven. Deze hebben een oprnerkelijk grote reikwijdte. Enkele voorbeelden: - d e reeds genoernde uitputting van de bodernvruchtbaarheid door de produktie van voedergewassen in Thailand en de Verenigde Staten; - stofoverlast in Hoek van Holland door de overslag van tapioca 43; - explosiegevaar rond depots van veevoer(grondstoffen). De laatste grote explosie vond plaats in 1972 in een rnengvoederfabriek in Boxrneer; - verzilting van de Rijn door kaliwinning in Frankrijk en Duitsland ten behoeve van de kalirneststofindustrie; - ontgronding in Lirnburg en de Achterhoek voor de kalkrneststofindustrie; - produktie van radio-actief afvalgips in de fosfaatrneststofindustrie; - explosiegevaar en luchtvervuiling door kunstrnestindustrieen; - watervervuiling, luchtvervuiling en explosiegevaar door de bestrijdingsrniddelenindustrie. Watervervuiling onder andere in het Noordzeekanaal en het Botlekgebied. Hoewel duidelijk zal zijn dat een groot deel van de kunstrnest, het veevoer en de bestrijdingsrniddelen elders wordt afgezet mag het aandeel van de Nederlandse landbouw in deze problemen niet worden verwaarloosd.
5.5 Voedselkwaliteit Een van de rneest gehoorde kritiekpunten o p d e huidige landbouw is dat de kwaliteit van d e produkten zou zijn teruggelopen. Deze kritiek heeft bijgedragen aan de toegenornen aandacht voor alternatieve landbouw sedert de jaren zeventig. Hoewel zelfs een gerespecteerd Wagenings hoogleraar deze opvatting heeft onderschreven 44 steunt zij voor een belangrijk deel o p anekdotische inforrnatie en persoonlijke indrukken. Een rationele discussie wordt hierdoor sterk belernrnerd. Wat node wordt gernist zijn a) heldere, toetsbare criteria en b) vergelijkend ernpirisch onderzoek. Zinnige criteria zijn we1 te leveren. Te denken valt aan gehalten aan stoffen met hoge voedingswaarde, aanwezigheid van ziekteverwekkers, gehalten aan residuen van schadelijke stoffen, houdbaarheid, bewerkbaarheid (srneerbaarheid e.d.), srnaak en uiterlijk.
.
Hoewel al deze criteria meetbaar zijn (beide laatste met behulp van panels), is pas recent een serieus vergelijkend onderzoek verricht, waarbij produkten uit het gangbare en het alternatieve circuit werden vergeleken. De eerste resultaten daarvan geven nog geen duidelijk beeld van verschillen. Gemiddeld genomen lijken alternatief geteelde produkten beter te scoren wat betreft lage gehalten aan zware metalen en aflatoxine (melk), maar niet of zelfs slechter wat betreft eiwitgehalte, smaak en houdbaarheid 45. Nader onderzoek lijkt hier nodig. Vergelijkingen met vroeger zijn lastig te maken, omdat een gedegen meetnet ontbreekt. De Keuringsdiensten van Waren controleren alleen verdachte partijen. Periodieke representatieve steekproeven worden alleen genomen door het ministerie van ~ a n d b o u wmaar , o p slechts enkele produkten (vlees, eieren en melk) en kenmerken (zware metalen en organochloorverbindingen) en overigens pas sedert 1974. Duidelijke trends zijn hieruit niet uit af te leiden j8. Zonder in speculatie te vervallen kunnen we stellen dat de meeste deskundigen het erover eens zijn dat: - het gehalte aan pathogenen de laatste decennia is verminderd door een betere bedrijfshygiene en controle; - de bewerkbaarheid (smeerbaarheid e.d.) eveneens is verbeterd, echter meer door manipulaties in de fabriek dan o p de boerderij; - het uiterlijk van veel produkten (bijv. fruit) eveneens is verbeterd door een betere ziektebeheersing. Al deze verbeteringen zijn niet 10s te zien van de verscherpte concurrentie door de totstandkoming van de EG. Volgens velen echter staan hier verslechteringen tegenover: van voedingswaarde, smaak, houdbaarheid en residugehalten. Wat de smaak betreft staat we1 vast dat de variatie bij een produkt als kaas sterk is teruggelopen. Deze nivellering was het gevolg van de industrialisatie van de verkazing en de schaalvergroting in de industrie. Daar staat echter tegenover dat d e betrouwbaarheid van de smaak is toegenomen: door diezelfde schaalvergroting en door een betere procesbeheersing. Anders gezegd: vroeger waren er uiteenlopende smaken van wissselende kwaliteit, tegenwoordig een beperkt aantal smaken van constante kwaliteit. Voor de consument betekent dit meer zekerheid, maar minder keuzemogelijkheden. Wel werd dit laatste gecompenseerd door een groter aanbod van buitenlandse kaassoorten. Wat de residuen betreft is het zeer we1 denkbaar dat de gehalten zijn toegenomen. Dit vanwege de sterk toegenomen inzet van hulpstoffen en (gecontamineerde) grondstoffen. Vast staat dat riskante gehalten nog regelmatig worden aangetroffen. Enkele voorbeelden '8: - aflatoxine (kankerverwekkend afscheidingsprodukt van schimmels) in melk, vooral afkomstig uit ingevoerd veevoer; - zware metalen als cadmium, lood en kwik in levers, nieren, sla, spinazie en granen, vermoedelijk door verontreiniging van krachtvoer en kunstmest; - antibiotics in vlees en melk; - organische chloorverbindingen in melk, orgaanvlees en eieren. Herkomst onder andere: veevoergrondstoffen, vervoederde bloembollen en schurftbestrijdingsmiddelen (lindaan) gebruikt bij melkkoeien; - bestrijdingsmiddelen als bromide en organische fosforverbinden in groenten; - hoge gehalten nitraat in bladgroenten als andijvie, sla en Spinazie, vooral in de winter. Het betreft hier dus niet alleen stoffen die door de agrarier bewust zijn toegepast, maar ook stoffen die als verontreiniging aanwezig zijn in aangekochte produktiemiddelen als kunstmest, krachtvoer, zuiveringsslib en compost. Onnodig te zeggen dat dergelijke residuen niet alleen een bedreiging vormen voor de consument, maar ook voor de afzet van de producent, zeker in het exportgerichte Nederland. Nu reeds wordt de afzet beperkt door strengere residutoleranties voor bromide. En ook het feit dat Duitsland voor cadmium strengere residutoleranties hanteert dan Nederland schept een fors risico. Voor de consument komt daarbij dat residutoleranties worden geformuleerd voor het gemiddelde menu. In feite hebben de meeste consumenten een afwij-
kend menu, maar dat begint we1 riskant te worden. Liefhebbers van lever en nieren bijvoorbeeld lopen grote risico's. Wat de consument aan keuzevrijheid heeft gewonnen door onder andere de EG kan zo weer verloren gaan door d e toegenomen residuen. Samenvattend: hoewel gedegen vergelijkend onderzoek ontbreekt staat we1 vast dat er wat betreft de kwaliteit van landbouwprodukten niet alleen verbeteringen zijn opgetreden, maar ook verslechteringen. De landbouw is daarvan niet alleen mede-veroorzaker, maar loopt er ook zelf risico's door. 5.6 Welzijn dieren De dierenbeschermingsgolf van de jaren zeventig heeft de mening doen postvatten dat de recente agrarische ontwikkeling heeft geleid tot een dramatische verslechtering van het welzijn van landbouwhuisdieren. Deze kritiek is niet geheel vrij van eenzijdigheid. Zo wordt doorgaans over het hoofd gezien dat het vee tegenwoordig een veel betere hygiene geniet dan vroeger en dat koeien in een ligboxenstal heel wat meer bewegingsruimte hebben dan in de klassieke grupstal. Niettemin bevat d e kritiek een duidelijke kern van waarheid. Vergeleken met dertig jaar geleden hebben verschillende diersoorten:
- minder mimte. Verschillende veesoorten komen niet alleen niet meer buiten, maar krijgen ook in d e stal slechts minimale bewegingsruimte. Fokzeugen zijn veelal aangebonden, leghennen worden veelal met vier tegelijk in een batterij van 40 x 50 cm gehouden, gespeende bigen met tien tegelijk in een hok van 1,8 m2 46 en mestkalveren krijgen zelfs zo weinig ruimte dat zij niet eens kunnen liggen 47. Alleen mestvarkens, broedhennen en kuikens kunnen zich wat ruimer bewegen; - minder licht. Van daglicht is vaak nauwelijks sprake, en zelfs kunstlicht wordt vaak zeer beperkt toegediend; - minder stro en strooisel. Steeds meer dieren worden gehouden o p roostervloeren, dus zonder stro of strooisel. Dit beneemt hen d e mogelijkheid o p elementaire gedragingen als wroeten (varkens) en krabben (kippen); - soms ook minder van bepaalde voedingsstoflen. Zo wordt mestkalveren vaak ijzer onthouden om het vlees zo blank mogelijk te houden 47. Gevoelsmatig lijken dit evenzovele aanslagen o p het dierlijk welzijn. Toch moet men voorzichtig zijn, want het is niet ondenkbaar dat van sommige verschijnselen de toeschouwer meer lijdt dan het dier zelf. De laatste jaren is hierover flink wat onderzoek op gang gekomen. Daarbij is gekeken naar plausibele indicatoren voor welzijn als staartbijten, verstijving en 'inhaalgedrag' na belemmering van bepaalde gedragsuitingen. Dit onderzoek leverde o p enkele punten een bevestiging o p van de intui'tieve verwachting 48. Wat is trouwens de oorzaak dat de veehouders zijn overgeschakeld o p systemen met minder ruimte per dier, minder licht, minder stro en dergelijke? De voornaamste reden is ook hier de versmalling van de marge tussen kosten opbrengstprijzen, gecombineerd met het hogere loonpeil. Dit dwong de veehouder tot mechanisering van voederverstrekking, eierverzameling en mestberging. Omdat stroverstrekking en uitmesten moeilijk vielen te mechaniseren maakte d e dichte vloer met stro en vaste mest steeds meer plaats voor d e roostervloer met drijfmest. Maar deze arbeidsbesparende technieken maakten de veredeling ook geschikt als nevenbedrijf voor niet-agrariers. Dat door deze ontwikkeling het dierlijk welzijn in de knel kwam was geen doel, maar een (ook voor veel veehouders) pijnlijk neveneffect. Voor de veehouders des te pijnlijker, omdat hierdoor een golf van publiciteit werd opgeroepen die negatief uitwerkte o p hun reputatie en vermoedelijk ook op de vraag bij de consument. Onder druk van deze publiciteit zijn recent door d e EG en de Nederlandse overheid maatregelen genomen om het vee wat meer leefruimte te geven. Maar het is de vraag of deze de kritiek ullen doen . verstommen.
5.7
Conclusies
Als het gaat om een beoordeling van de ontwikkelingen in de landbouw luidt een gangbare opvatting dat het hier gaat om een conflict tussen 'harde' economische belangen van de landbouw en 'zachte' belangen van anderen (milieu, voedselkwaliteit, dierlijk welzijn). Oplossingen zouden dan rnoeten worden gezocht in het inleveren van harde belangen ten gunste van de zachte belangen, door verandering van rnentaliteit en/of beleid. De voorgaande evaluatie rnaakt het mogelijk deze opvatting, die leeft in uiteenlopende kringen, danig te relativeren: 1. Bij de externe effecten gaat het niet alleen om 'zachte', rnaar ook om 'harde' econornische nadelen, vooral voor de sectoren drinkwatervoorziening, bosbouw en recreatie. 2. Milieu hoort eigenlijk niet thuis in d e categorie 'zachte' externe belangen. Aantasting van de kwaliteit van bodem, lucht en water schaadt ook steeds rneer produktie- en gezondheidsbelangen, inclusief voor d e landbouw zelf. Landbouw en milieu kunnen niet tegenover elkaar worden gezet. Juist voor de landbouw is milieu in de eerste plaats een produktiefactor. even belangrijk als arbeid en kapitaal. Wie dit betwijfelt leze bijvoorbeeld het Jaarverslag van het Produktschap voor Veevoerders: dat gaat allang niet rneer alleen over tonnen, prijzen en eiwitgehalten, maar ook steeds rneer over cadmium, kwik en bestrijdingsmiddelen. 3. Ook voor de landbouw zeyzijn er econornische nadelen en risico's, zoals afnernende bodemvruchtbaarheid en toenernende afhankelijkheid van d e wereldrnarkt, zowel wat betreft de grondstoffenvoorziening als wat betreft de afzet. De econornische baten van de agrarische ontwikkelingen vloeien trouwens rninder naar de sector landbouw dan naar de consurnent en de industrie (prijsvoordelen). Dat binnen d e EG de Nederlandse landbouw er relatief goed uitspringt, doet hier weinig aan af. 4. Behalve econornische zijn er ook andere nadelen voor de landbouw zelf, c.q. voor de boeren: achterblijvende inkornens, afnernende werkgelegenheid, afnernende zeggenschap (cooperatie, landinrichting) en aantasting van d e reputatie (intensieve veehouderij, landschap). 5. De 'zachte' externe effecten zijn weliswaar overwegend negatief, rnaar ten dele ook positief: vooruitgang van een aantal vogelsoorten, omvangrijk hergebruik van industriele afvalstoffen, rneer bewegingsruimte voor melkkoeien en tegendruk tegen 'niet-groene' grondclairns. 6. De belangentegenstellingen lopen niet zonder rneer tussen d e landbouw en andere sectoren, maar ook binnen d e landbouw: - tussen landbouw o p korte en landbouw o p lange terrnijn (bodernvruchtbaarheid) - tussen koplopers en achterblijvers - tussen financiele en andere belangen van boeren (bijv. gezondheid) - tussen de boeren en het arnbtelijk apparaat van de landbouw - tussen verschillende economische doelstellingen, zoals zelfvoorziening qua produkten versus zelfvoorziening qua grondstoffen - tussen verschillende sociale doelstellingen, zoals werkgelegenheid versus inkornen. Men kan zich zelfs afvragen: wat is eigenlijk nog 'het' landbouwbelang? 7. Evenzo zijn er relevante tegenstellingen binnen de eisen die de nietagrarische bevolking aan de landbouw stelt: - tussen de eis van goedkoop voedsel en eisen terzake van natuurbehoud, schoon milieu, dierlijk welzijn en goedkoop drinkwater; - tussen de eisen van goedkoop en van gezond voedsel; - tussen de eisen van een hoge energie-efficientie en van natuurbehoud (het eerste vergt een hoge, het tweede een lage stikstofgift per hectare); - tussen de eis van een schoon milieu en van landschapsbehoud (vervanging van chernische door rnechanische onkruidbestrijding kan vaak alleen o p rechte percelen). 8. Ook de belangenovereenkomsten liggen anders dan vaak wordt aangenornen. Zo hebben landbouw en rnilieubescherrning grote belangen gerneen, zoals terugdringen van industriele vervuiling en gifbelten, rninder -
-
stadsuitbreiding, wegenbouw en ontgronding, behoud van bodemvruchtbaarheid, verbetering van het arbeidsmilieu van d e boer en terugdringing van de verspilling van grondstoffen door overbemesting. Deze parallelle belangen moeten e;ook we1 zijn als milieu een produktiefactor is. 9. Hoewel belangentegenstellingen en overeenkomsten dus veel gecompliceerder liggen dan veelal wordt aangenomen, lijkt de volgende simplificatie we1 enigszins houdbaar. De baten van de ontwikkeling in de landbouw zijn vooral gegaan naar de consument (prijsvoordelen), toeleverende en verwerkende bedrijven, bouw- en ~ultuurmaatschappijen,banken (toename vreemd vermogen), het ambtelijk apparaat (0.a. Landinrichtingsdienst), de koplopers onder d e boeren en d e producenten van veevoergrondstoffen in de VS en de Derde Wereld. De kosten zijn afgewenteld o p de wijkers onder de boeren en een groot deel van de blijvers, de collectieve sector (arbeidsuitstoot), de landbouw elders in Europa en in de Derde Wereld, de toekomstige landbouw (verminderde bodemvruchtbaarheid, toegenomen kwetsbaarheid, versmalling genetische basis), de drinkwatervoorziening, d e recreatie (stank, vervuiling oppervlaktewater), de bosbouw, de natuur en het vee (welzijn). Er is dus in de landbouw weliswaar sprake van een in het algemeen belang zijnde eficientieverhoging, maar ook van een omvangrijke afwentelingsoperatie met uitgesproken winnaars en verliezers binnen en buiten de landbouw. Heel kort gezegd: de samenleving wentelt lasten af op de boer en de boeren wentelen o p hun beurt lasten af op het vee, d e natuur, het milieu, andere sectoren, andere boeren en de boeren van morgen. NOTEN 1 Soja sonee. Sojaproduktie o p grote schaal: d e gevolgen voor arrne boeren in Brazilie en voor ons. Amsterdam/'s-Gravenhage, Vereniging Milieudefensie/Solidaridad, 1981. 2 A.R. van Amstelo & E.E.M. Baars, 'Mengvoeders en Derde Wereld'; Natuur en Miliey 1984 nr. 4, blz. 4. 3 W. de Boer, 'Het ABC van de suikermarkt'; Landbouwrnaand 1983, l l e jrg., nr. 8, blz. 6. Afgeleid uit: Commissie van de Europese Gemeenschappen, De toestand van d e landbouw in d e Gerneenschap - Verslag 1981; BrusseVLuxemburg, 1982. 5 'Verslag namens de Commissie voor de begrotingscontrole over de problemen bij de uitvoering van het communautaire voedselhulpbeleid in het licht van het verslag van de Rekenkamer'; Europees Parlement, Zittingsdocurnenten 1982-1983, document 1-98/82. 6 Voor een overzicht, zie G. Huppes en H.A. Udo de Haes, 'Evaluatie van ruilverkavelingen'; Openbare Uitgaven 1982, 14e jrg., blz. 239. Repliek: H. Bosma en H.R. Oosterveld, 'Evaluatie van landinrichtingsprojecten'; Openbare Uitgaven 1983, 15e jrg., blz. 36. Gevolgd door dupliek. 7 G.M.J. Loeffen, Boerinnen en tuindersvrouwen in Nederland; 's-Gravenhage, LandbouwEconomisch Instituut, 1984. H. Welles & P.B. Defares, Psychische belasting rnelkveehouders; Wageningen, Vakgroep Psychologie, Landbouwhogeschool, 1983. Statistiek der bedril/songevallen 1973-1980, 's-Gravenhage, CBS, 1981. M. Creemers & P. Gerricksen, Veiligheid in land-'en tuinbouw, Wageningen, Landbouwhogeschool, 1983. ' 0 Centrale Cultuurtechnische Commissie, Nora inzake d e aanwijzing van ingeniarrsbureaus ten behoeve van d e voorbereiding en uitvoering van landinrichtingsprojecten; Utrecht, 1981. 11 N.A. van Brussel, op. cit.. 12 R.R.G. Schroder & W.J. van der Weijden, Beheersovereenkornsten: knelpunten en rnogelijke oplossingen; Utrecht, Centrum Landbouw & Milieu, 1984. 3 H. Katteler & J. Kropman, T e praot'n valt'r altied. Twentse boeren over d e inpassing van natuur-'en landschapszorg in hun bedri$svoering, Nijmegen, lnstituut voor Toegepaste Sociologie, 1982. l4 Landbouwschap, Mening over Mansholt -'standpunt van her Landbouwschap over her plan Mansholt en een toelichting daarop; 's-Gravenhage, 1969. Atlas van grondstoffen, voedsel en energie. Ede, Zomer & Keuning, 1980. 16 Versimpelde berekening areaal veevoeders in het buitenland: In 1980/81 werd ingevoerd 11.8 miljard ton krachtvoer. Qua voederwaarde was dit 11,5 miljoen mVEM (lo6 voedereenheid melk). Nu brengt in Nederland 1 ha tarwe 5 ton o p ofwel 5.3 mVEM. Het totale Nederlandse landbouwareaal bedraagt 2,01 miljoen ha. De ingevoerde voederwaarde komt dus overeen met 11.5: 5,3 = 2,17 miljoen 'Nederlandse' ha tarwe ofwel 2.17: 2,01 x 100 = 108 010 van het totale Nederlandse landbouwareaal. Aangezien een ha tarwe in Nederland 2x zoveel oplevert als in de VS en 5x zoveel als in een ontwikkelingsland, gaat het in feite om 3 a 4 x het Nederlandse landbouwareaal! In werkelijkheid is de berekening veel ingewikkelder, omdat andere gewassen andere opbrengsten in voederwaarde hebben en omdat ook veel bijprodukten zoals sojaschroot en citruspulp worden verwerkt.
17 Th. Bakker, Horizonten van zelfvoorziening 's-Gravenhage, Landbouw-Economisch Instituut, 1984. Rapport over emissies vanuit de landbouw. 's-Gravenhage, ~ ~ u r a t o r i uLandbouwemissie, m Ministerie van Landbouw & Visserij, 1980. Landbouwadviescommissie Milieukritische Stoffen, LAC-Jaarverslag 1980-1981; 's-Gravenhage, Ministerie van Landbouw & Visserij, ongedat.. 19 Werkgroep Milieuverontreiniging van het Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 'Zware metalen en .zinkfabriek belasten het milieu tot o p 25 km'; Natuur en Milieu 1982, nr. 6, blz. 10. 20 Rijkswaterstaat, Concept nota Waterhuishouding: 's-Gravenhage, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1983. 21 P.J.A. Baan, Baten milieubeleid water: Inventariserend onderzoek naar de baten van een verbeterde waterkwaliteit; 's-Gravenhage, Ministerie van VROM, 1983. 22 W. van Drie1,'Zware metalen in zuiveringsslib en in rivierslib'; Landbouwk. Tijdschr./pt. 1979, 91e jrg., blz. 177. 23 Ministeries van VROM en van Landbouw & Visserij, De'problematiek van de verzuring Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18225, nr. 2. 24 J.J.M. van Alphen, Neth. J. Zoology 1980, 30e jrg., blz. 307. 25 G.J. Baaijens, ' h n d b o u w en omgevingsbeheer. Enkele gedachten over mogelijkheden en onmogelijkheden van gei'ntegreerde landbouw'; Leersum, Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 1983. 26 P. Boekel, 'De bodemstructuur in de moderne akkerbouw'; Bedriifsontwikkeling 1982, 13e jrg. blz. 1001. 2' S. van der Wielen, 'Zwaar berijden drukt de opbrengst'; Boerderij 17 augustus 1983. 28 A. Jager & O.H. Boersma, 'Negatieve effecten bij het opheffen van bodemverdichting'; Landbouwkundig Tijdschriji 1983, 95e jrg., nr. 9, blz. 24. Z9 H.W.F. van Helsdingen & T.J.M. Schijf, Organische stofvoorziening in de akkerbouw: probleem of schijnprobleem."; Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, in voorber.. 30 M.M. Dorenbosch, Landbouwkundige aspecten van ontwatering in veenweidegebieden - een literatuuranalyse; Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, 1983. 3 ' A. van de Giessen. 'Gevolgen beregening met grondwater voor de grondwaterstand', Boer en Tuinder, 22 januari 1981. 32 Rijkswaterstaat, Concept-nota Waterhuishouding 's-Gravenhage, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1983. 33 M. van der GaliCn, 'Wat is e r aan de hand met de opbrengsten van pootaardappelen?; Bedriifsontwikkeling 1982, 13e jrg., blz. 775. 34 Kerngroep Beleidsplan Milieuhygiene, Naar een milieuhygienisch beleidsplan voor de provincie Noord-Brabant: Den Bosch, 1983. 35 R. Duyvendak, Rijksinstituut voor het Rassenonderzoek van Cultuurgewassen, mond. med. R. Duyvendak & B. Luesink, 'Preservation of genetic resources in grasses'; Proceedings Conference on Broadening the Genetic Base of Crops 1978; Wageningen, Pudoc, 1979. 36 R.M. Aalst en H.M.S.A. Diederen, 'De rol van stiksfofoxiden en ammoniak vanuit de lucht van bemestende en verzurende stoffen op de Nederlandse bodem, Delft, TNO, 1983. 37 J. van Puffelen, Duinwaterleiding 's-Gravenhage, mond. med.. 38 M.P.J.M. Janssen, C. d e Heer, e.a., 'Veranderingen binnen de graslandvegetaties in de Alblasserwaard tussen 1949 en 1980'; WLO-Mededelingen 1983, 10e jrg. blz. 55. 39 F.A. Bink, 'Dagvlinders sterk achteruit'; Natuur en Milieu, 1983, nr. 8, blz. 4. 40 A. van Wijngaarden, 'Verarming en verrijking van de zoogdierfauna'; Natuur en Milieu 1982, nr. 12, blz. 18. Rijksinstituut voor Natuurbeheer, Natuurbeheer in Nederland. Dieren; Wageningen, Pudoc, 1983. 41 H. Lorzing, De angst voor her nieuwe landschap; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982. 42 H. Katteler & J. Kropman, De voorkeur voor intensieve en exfensieve openluchfrecreatie; Nijmegen, lnstituut voor Toegepaste Sociologie, 1977. H. Katteler, 'Recreatiegedrag: klaarblijkelijk anders dan ogenschijnlijk lijkt'; Recreatievoorzieningen 1978, 10e jrg. blz. 420. 43 Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond, Verslag l e kwartaal 1982; Schiedam, 1982. 4 M.L. 't Hart, Over veehouden en gras telen; Wageningen, Persbericht Landbouwhogeschool, 30 maart 1981. 45 Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek TNO, Kwaliteitsonderzoek aan alternatief en gangbaar voortgebrachte landbouwprodukten. Resulfafen van het indicatief onderzoek 1981-1982 aan melk, tarwe en worfelen. Samenvattend rapport: 's-Gravenhage, ongedat.. 46 Studiecommissie Intensieve Veehouderij, Intensieve veehouderij en dierenbescherming. Rapport'9: Gespeende Biggen; 's-Gravenhage, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, 1983. 47 Ibid., Rapport 7: De Kalvermesferij, 1979. 48 R.P. Wiepkema, Gedrag en welzijn (inaugurele rede); Wageningen, Landbouwhogeschool, 1980.
In de voorgaande hoofdstukken hebben we nagegaan welke ontwikkelingen in de landbouw zijn opgetreden en welke winstpunten en welke problemen dit voor welke groepen heeft opgeleverd. Voordat we ons met oplossingen gaan bezighouden is het nodig na te gaan welke ontwikkelingen, winstpunten en problemen voor de toekomst zijn te verwachten. Nu kan niemand met zekerheid de toekomst voorspellen, al was het alleen maar vanwege de menselijke keuzevrijheid of vanwege de theoretische kans op een nucleaire catastrofe. Wat we1 mogelijk is zijn voorwaardelijke 'als .. dan' voorspellingen onder het voorbehoud dat ingrijpende, moeilijk te voorziene wereldpolitieke, technologische of ecologische (klimaatverandering) verschuivingen uitblijven. Onder dat voorbehoud zijn drie categorieen ontwikkelingen te onderscheiden: 1. Ontwikkelingen die min of meer vastliggen en zich onttrekken aan nationale beleidsbelnvloeding. Zo lijkt het langzamerhand uitgesloten dat Nederland binnen afzienbare termijn uit de EG zal treden: dat zou neerkomen op economische zelfmoord. De speelruimte voor het beleid is hier beperkt. 2. Ontwikkelingen die zich eveneens onttrekken aan het nationale beleid, maar waarop de kans zodanig groot is dat het beleid met de mogelijkheid ervan ernstig rekening zal moeten houden. Bijvoorbeeld afsluiting van de olie-aanvoer uit de Perzische Golf. 3. Ontwikkelingen die mede afhankelijk zijn van het te voeren nationale beIeid, zoals de ontwikkeling van de grondprijzen. Een dergelijke toekomstverkenning is zinvol om zowel de grenzen als de speelruimte voor het beleid aan te geven, maar ook om de urgentie van beleid aan te geven. Het is immers zinvoller het beleid te richten op problemen die naar verwachting zullen ontstaan of verergeren dan op problemen die waarschijnlijk toch al zullen verminderen of verdwijnen. We zullen deze korte verkenning uitvoeren aan de hand van de eerdergenoemde determinanten van de ontwikkelingen in de landbouw: ontwikkelingen in de technologic, de prijsverhoudingen, het overheidsbeleid en het consumptiepatroon.
II
6.1
Technologie
Technologische ontwikkelingen zijn maar beperkt te voorspellen. Enkele uitspraken lijken echter mogelijk. Op biologisch-technisch gebied liggen nog aanmerkelijke mogelijkheden in de veeveredeling, vooral op punten als voederconversie, melkgift per koe, aantal biggen per zeug en weerstand tegen ziekten. Wat betreft de melkgift per koe is voormalig koploper Nederland al royaal voorbijgestreefd door Israel, de Verenigde Staten en Zweden (tabel 6.1). De laatste jaren is hier door middel van import van sperma en stieren een inhaalmanoeuvre op gang gekomen, die wellicht nog zal worden versneld door de nieuwe techniek van embryotransplantatie.
I
Tabel 6.1
Jaarlijkse melkproduktie per koe (gemiddeld) in enkele landen in 1982
I
.
I
I
Israel Verenigde Staten Zweden Nederland Denemarken Noorwegen Engeland Bondsrepubliek Japan a)
BelgieILuxemburg DDR Canada Ierland Frankrijk Nieuw Zeeland Australie Sovjet-Unie
Wordt alleen gelet op kg vet en eiwit, dan kan de volgorde niet onbelangrijk verschuiven.
Bron: F A 0 Production Yearbook 1982
Aldus kan worden bespaard o p arbeid, kapitaal (vee, stalruimte) en veevoer. Wat dit betreft kan de Nederlandse melkveehouderij zijn concurrentiepositie zeker binnen de EG vermoedelijk behouden, opmerkelijk genoeg met een teruglopend aantal melkkoeien. Ook d e gewasveredeling biedt nog mogelijkheden, vooral o p punten als resistentie tegen ziekten, kwaliteit (bijv. appels), vorstgevoeligheid en energiebehoefte (tuinbouwgewassen). Mogelijk kan de DNA-recombinanttechniek hier zorgen voor een versnelling van de ontwikkelingen. Microbiologische procesinnovaties lijken onder meer mogelijk in de methaanvergistingstechnologie. Daarbij wordt uit organisch afval (tuinbouwafval, mest) methaangas gewonnen. Deze technologie kampt met kinderziekten. Worden die overwonnen, dan zullen bij steeds meer veehouderij-, tuinbouwen verwerkende bedrijven biogasinstallaties verrijzen. Daarnaast lijken nog aanmerkelijke verbeteringen mogelijk o p mechanischtechnisch gebied. Verdere mechanisering lijkt nog maar beperkt mogelijk. De vervanging van menselijke en dierlijke arbeid door machines lijkt zijn grenzen te naderen. Weliswaar ligt Nederland op dit punt nog flink achter bij bijvoorbeeld de Verenigde Staten, maar de Nederlandse bodem en bedrijfsomstandigheden lijken weinig geschikt voor nog zwaarder materieel. Wel lijken nog belangrijke verfijningen mogelijk, bijvoorbeeld in machines voor mechanische onkruidbestrijding, sorteren van aardappels en ruwvoederverstrekking. Vermoedelijk zal niet zozeer de handarbeid als we1 de hoofdarbeid van de mens in toenemende mate worden overgenomen door machines: automatisering dus. De computergestuurde individuele krachtvoerdosering in de ligboxenstal lijkt nog maar het begin. Andere activiteiten waar de elektronika verder kan penetreren zijn: boekhouding, bedrijfsplanning, onkruid- en plaagbeheersing en individuele krachtvoerdosering bij varkens en wellicht individuele ruwvoerdosering bij koeien. Dat laatste stuit echter nog op mechanische problemen. Misschien zal het eerder de kant o p gaan van zelfvoedering (koeien aan de kuil) zoals in de Verenigde Staten veel voorkomt. In dat geval vindt een heel andere substitutie plaats: van menselijke en machinekracht door dierlijke 'arbeid'. Niet alleen in de arbeidsbesparing maar ook in de technieken van energiebesparing en -0pwekking lijken nog verbeteringen mogelijk. Behalve van biogasinstallaties kan ook van windturbines de efficientie nog worden opgevoerd. Mogelijk zal ook het opslagprobleem beter worden opgelost. Vooral in de kuststreken kan dit leiden tot een groot aantal windturbines bij boer en tuinder. Wat zullen van dergelijke technologische ontwikkelingen nu de gevolgen zijn ? Belangrijkste economische gevolg zal zijn een verdere daling van de kostprijs van landbouwprodukten. Deze zal niet zozeer ten goede komen aan de boer als we1 aan de consument en aan toeleverende bedrijven (kwekers, fokkers, elektronika-leveranciers). De werkgelegenheid in d e landbouw wordt door dergelijke technologieen niet zonder meer bevorderd. Weliswaar kunnen sommige technieken (bijv. nieuwe rassen) een saldoverbetering betekenen voor alle boeren, maar deze wordt na verloop van tijd door prijsdaling weer ongedaan gemaakt. In de praktijk zijn het vaak alleen de koplopers die profiteren. Bovendien zijn sommige technieken (biogasinstallatie, computer, windturbine) vaak alleen rendabel o p grote bedrijven. De concurrentiepositie daarvan wordt aldus nog verder versterkt, hetgeen negatief uitpakt voor inkomensverdeling en werkgelegenheid. De arbeidsomstandigheden kunnen door sommige vormen van mechanisering en automatisering worden verbeterd. Wat betreft energie- en grondstoffengebruik en milieu-effecten lijken genoemde innovaties neutraal (elektronika) tot gunstig (efficientere rassen, windturbines). Aanzienlijk minder gunstig voor de Nederlandse landbouw kunnen d e gevolgen zijn van de innovatie in de voedingsmiddelenindustrie. Weliswaar kunnen proces- en produktinnovaties in de lijn van vruchtenyoghurt en dergelijke gunstig uitwerken voor de veehouder, maar daar tegenover staan
ingrijpende innovaties bij d e concurrerende sojaverwerkende industrie. Deze slaagt er in toenemende mate in serieuze imitaties te fabriceren van vlees, zuivelprodukten en graan. Deze imitaties penetreren geleidelijk in produkten als kroketten, ijs, yoghurt, brood en huisdierenvoer. Ook bestaan er al geslaagde imitaties van koffiemelk, boter, slagroom en in de Verenigde Staten zelfs van kaas en vlees 1. De technologie zou hier kunnen zorgen voor een dramatische verstoring van de concurrentieverhouding tussen plantaardige en dierlijke produktie. Juist voor de Nederlandse landbouw ligt hier een groeiende bedreiging.
6.2 Prijsverhoudingen Naast d e technische ontwikkelingen is het vooral de ontwikkeling van de prijsverhoudingen (incl. arbeidskosten) die de ontwikkeling van de landbouw zal blijven sturen. We behandelen eerst de kostenfactoren kapitaal, grond, energie, grondstoffen en arbeid, daarna de opbrengstprijzen. 6.2.1
Kostprijzen
Wat betreft kapitaal, grond en energie kunnen we kort zijn: bij de prijszetting daarvan spelen zoveel factoren een rol dat elke voorspelling speculatief lijkt. Het beleid zal zowel met de mogelijkheid van daling als van stijging rekening moeten houden. Wel heeft het beleid hier enige invloed: weinig op de kapitaalprijien, wat meer op de prijzen van energie en grond. Wat betere voorspellingen lijken mogelijk over d e prijzen van de grondstoffen krachtvoer en kunstmest. Voor krachtvoer lijken prijsstijgingen niet onwaarschijnlijk. Ten eerste door het recente graanoverschot van de EG. Dit drukt weliswaar d e graanprijs, maar werkt ook in het voordeel van de Franse pleidooien voor importbelemmeringen op graansubstituten. Ten tweede door te verwachten scherpere kwaliteitseisen met betrekking tot contaminanten in veevoergrondstoffen (bestrijdingsmiddelen, zware metalen en mycotoxinen). De Nederlandse veehouderij dreigt daarmee het concurrentievoordeel van 'Rotterdam' althans ten dele te verliezen. Ten derde door de mogelijkheid van kartelvorming in de sector plantaardig eiwit. De wereldmarkt daarvan wordt gedomineetd door een klein aantal multinationale ondernemingen, goeddeels geconcentreerd in slechts twee landen (Brazilie en de Verenigde Staten). Duurder krachtvoer zou we1 ongunstig zijn voor inkomens en werkgelegenheid, maar kan ook leiden tot een zuiniger energiegebruik en minder druk op het milieu (daling veebezetting in melkveehouderij). Ook bij kunstmest behoort kartelvorming tot de mogelijkheden. Of beter: ,dergelijke kartels bestaan al. De wereldmarkt van stikstofkunstmest wordt beheerst door het Europese, in Zwitserland gevestigde NITREX kartel dat tot voor kort samenwerkte met het Japanse JASUECO kartel 2.3. Dit laatste kartel is recent uiteengevallen, hetgeen heeft geleid tot scherpere prijsconcurrentie. Globaal gesproken is de strategie van dergelijke kartels om de thuismarkt onderling te verdelen, daar concurrentie te vermijden en d e prijs stabiel te houden. De wereldmarkt daarentegen krijgt de functie van restmarkt, waar bij tekorten zeer hoge monopolieprijzen worden berekend en bij overschotten dumpprijzen. Dat leidt tot heftige schommelingen die we1 funest zijn voor d e derde wereld, maar waar de Europese boer weinig van merkt. De fosfaatkunstmestmarkt wordt gedomineerd door een Amerikaans kartel. De wereldvoorraden zijn hier geconcentreerd in zo weinig (0.a. Arabische) landen dat blijvende kartelvorming en daarmee prijsopdrijving zeer we1 mogelijk is. Ook d e markt van k a l i m e s t ~ t o f f ewordt ~ beheerst door een beperkt aantal kartels en landen (Canada, Frankrijk, BRD, DDR en de Sovj e t l ~ n i e ) .Zolang deze kartels bestaan, moet de Nederlandse landbouw rekening houden met hoge prijzen. Veel effect zal dat niet hebben: pas bij veel hogere prijzen zal extensivering optreden. Wel worden de inkomens van d e boeren enigszins gedrukt. Valt het stikstofkartel uiteen, dan zullen d e prijzen dalen, maar ook meer gaan
schommelen. Het verbruik zal daar nauwelijks door toenemen. O p de wereldmarkt kunnen de schommelingen juist minder worden. Nog wat beter voorspelbaar lijkt de ontwikkeling van de arbeidskosten. De agrarische ontwikkeling sedert 1950 is gekenmerkt geweest door een gestage arbeidsuitstoot: door de afnemende marges tussen kost- en opbrengstprijzen en vooral door de stijging van het loonpeil. Eerstgenoemde ontwikkeling zal vrijwel zeker doorgaan, maar de tweede ook? Hieronder wordt betoogd dat dit waarschijnlijk niet het geval zal zijn. Dit vergt een korte uitwijding buiten de landbouw: naar d e arbeidsmarkt. Alle tekenen lijken erop te wijzen dat de werkloosheid vooralsnog niet sterk zal dalen. Niet zozeer door de recessie (die immers van voorbijgaande aard lijkt) maar door de automatisering (die zeker zal doorgaan). Een welhaast onvermijdelijk gevolg zal zijn dat de netto lonen verder zullen dalen. Niet omdat loonmatiging een doelmatige remedie zou zijn tegen werkloosheid, maar omdat werkloosheid de onderhandelingspositie van de werknemers verzwakt. De Nederlander zal daarom in de nabije toekomst gemiddeld beschikken over minder koopkracht en meer vrije tijd. Alleen als de economie weer sneller zou gaan groeien dan de arbeidsproduktiviteit valt dit effect te vermijden. Zo niet, dan zal de werkloosheid onder meer leiden tot een massale vraag naar bijverdiensten. Deze zullen worden gekenmerkt door een nog lager uurloon. Steeds duidelijker zal er sprake zijn van twee arbeidsmarkten: een formele gekenmerkt door een relatief hoog, en een informele gekenmerkt door een laag loonniveau, beneden het wettelijk minimumloon. Het lijkt aannemelijk dat deze ontwikkeling zich vrijwel ongeacht het beleid zal voltrekken. Of lonen en uitkeringen al dan niet worden ontkoppeld, of de arbeidstijd al dan niet wordt verkort, dat alles maakt we1 veel uit voor de verdeling van de beschikbare koopkracht en werkgelegenheid, maar nauwelijks voor de totale omvang daarvan. In het ene geval is het de uitkeringstrekker die zich graag nuttig maakt en daar ook nog graag wat aan overhoudt. In het andere geval is het tevens d e werknemer die formeel maar 30 uur per week mag werken en daar graag nog wat bijverdient. Nu spreekt het vanzelf dat overheid en vakbeweging krachtig zullen proberen dit proces tegen te gaan met wettelijke maatregelen en controle. Probleem is echter dat het buitengewoon moeilijk is het werken beneden het minimumloon te verhinderen als de individuele werkzoekende en werkgever daar beide voor kiezen. Dat bleek eerder in de jaren vijftig (arbeidstekort), toen er o p grote schaal boven de CAO werd gewerkt en in de jaren dertig (arbeidsoverschot), toen hetzelfde gebeurde beneden de CAO. Het risico is natuurlijk dat formele arbeid steeds meer gaat worden vervangen door lager betaalde informele arbeid. Dit zou ontwrichtend gaan werken o p het hele arbeidsbestel. Juist waar dergelijke concurrentievervalsing dreigt, zullen overheid en vakbeweging scherp gaan optreden. Maar alleen met strafbepalingen en controle zal dat onvoldoende lukken. Het lijkt aannemelijk dat tegelijk zal worden gekozen voor een daling van het bmto-minimumuurloon, al dan niet gecompenseerd door maatregelen voor de minima. Naarmate immers het verschil tussen formeel en informeel uurloon kleiner is, zal de neiging tot substitutie afnemen. Wat betekent dit nu voor de landbouw? Ten eerste zullen de werkloosheid en het lage loonniveau remmend werken o p de bedrijfsbeeindiging. Voor boeren wordt het steeds minder aantrekkelijk het bedrijf te beeindigen voor hun 65e jaar en meer jongeren zullen alsnog proberen het bedrijf over te nemen. Ten tweede wordt vreemde arbeid voor de boer weer beter betaalbaar. Loonbedrijven bijvoorbeeld kunnen gaan werken tegen lager tarief. Goedkope informele arbeid zal zich vanzelf aanbieden. Hiervan kan de boer gebruik maken door zelf minder uren te gaan werken. Andere mogelijkheid: ter hand nemen van extra werk dat pas bij een lager uurloon rendabel wordt (bijv. maaien van overhoeken) of dat sociaal slecht inpasbaar is (bijv. drie maal daags me1ken). Ten derde bestaat het risico dat de weinige overgebleven agrarische werk-
nemers (tuinbouw, loonbedrijven) nog verder worden vervangen door informele arbeid. Ten vierde kan vooral de tuinbouw toenemende concurrentie gaan ondervinden van het volkstuinieren (informele landbouw). Steeds meer mensen zullen ertoe overgaan zelf hun groenten te verbouwen. Momenteel wordt het aandeel van de moestuinen o p de binnenlandse markt al geschat o p 25%. Wel zal de consument het daarbij meer moeten hebben van de aardige vrijetijdsbesteding dan van het geld: volkstuinieren levert namelijk, mede door de kosten van diepvriezen per saldo niets o p 4. Hoe kunnen we deze effecten nu beoordelen? Economisch gezien betekent daling van het loonpeil allereerst een daling van de produktiekosten. Deze zal overigens beperkt blijven gezien het geringe percentage werknemers in de landbouw. Dit voordeel voor d e consument wordt echter teniet gedaan door het lagere tempo van arbeidsafvloeiing, dat de kostprijsdaling vertraagt. De werkgelegenheid in de landbouw wordt op een complexe manier bei'nvloed. Negatief door de dalende koopkracht (geringere afzetmogelijkheden), positief door de tragere bedrijfsbeeindiging en de toenemende inzet van vreemde (ook formele) arbeid. Ook de arbeidsomstandigheden worden complex bei'nvloed. Positief door de mogelijkheid van minder lange werktijden, negatief omdat het risico bestaat dat sommige machines (bijv. uitmestinstallaties) weer worden vervangen door onaantrekkelijke arbeid.
I I
6.2.2 Opbrengstprijzen
Hoewel de opbrengstprijzen van landbouwprodukten vaak een grilliger verloop hebben dan kostprijzen, lijkt hun ontwikkeling o p lange termijn juist beter voorspelbaar. Sedert de Tweede Wereldoorlog bevinden de reele opbrengstprijzen zich in een dalende lijn (fig. 3.1). Welnu, er zijn nauwelijks redenen om aan te nemen dat aan deze tendens vooralsnog een eind zal komen. Het aanbod in de EG wordt immers steeds overvloediger, en een belangrijke stijging van de vraag ligt niet in de verwachting. Integendeel, de bevolkingsgroei in de EG stagneert en een stijging van de koopkracht lijkt onwaarschijnlijk. Slechts uitbreiding van de EG met Spanje en Portugal biedt nog ruimere afzetmogelijkheden, maar daar staan dan-groeiende oveischotten van andere produkten tegenover. Buiten de EG liggen nog mogelijkheden in Oost-Europa, de olie-exporterende landen en het Verre Oosten (0.a. Japan), maar deze markten lijken sterk ongewis, zoals recent bleek uit gevallen van wanbetaling door Nigeria en Venezuela. Bovendien moet de Nederlandse landbouw o p de wereldmarkt concurreren met laag geprijsde Amerikaanse zuivel, mai'szetmeel en op soja gebaseerde surrogaten. Ook zal uitbreiding van de EG met Spanje en Portugal gepaard gaan met een overheveling van EG-subsidies van de zuivelsector naar produkten als olijven, wijn en sinaasappels. Al deze ontwikkelingen werken in de richting van dalende opbrengstprijzen voor onder andere de melkveehouderij en de fabrieksaardappelteelt. Voor de Nederlandse en Duitse boeren komt daar bij dat de monetaire compenserende bedragen hun langste tijd lijken te hebben gehad. Voor de kleine bedrijven zou deze daling nog harder kunnen gaan. Door de toenemende concurrentie onder de toeleverende en verwerkende industrieen zal immers de positie van de cooperaties verder worden uitgehold. Gevolg zal waarschijnlijk zijn een ruimere toepassing van kwantumkortingen en -toeslagen ten gunste van grote bedrijven. Daar tegenover bestaat, zoals we zagen, nauwelijks perspectief op daling van kostprijzen. Alleen arbeid zal waarschijnlijk goedkoper worden, maar daar heeft de landbouw met zijn arbeidsoverschot en hoge percentage gezinsbedrijven maar beperkt profijt van. Hoewel de technologische ontwikkeling (toenemende efficientie) voor enige verlichting kan zorgen, zal de marge tussen kost- en opbrengstprijzen waarschijnlijk steeds kleiner worden.
Een welhaast onvermijdelijk gevolg zal zijn een voortgaande daling van inkomens en werkgelegenheid. Dat deze daling aanzienlijk kan zijn moge blijken uit het volgende. In 1977 voorspelde het ministerie van Landbouw in d e nota Landbouwverkenningen een daling van het aantal mannelijke arbeidskrachten in de landbouw (excl. nevenbedrijven) van 201.000 in 1974 tot 170.000 in 1980 en tot 122.000 in 1990 5. Dat komt overeen met een arbeidsuitstoot van 5000 arbeidsplaatsen per jaar, een voorspelling die voor eerstgenoemde periode inmiddels is bewaarheid. Afgaande o p deze studie zal de landbouw voor 2000 nog circa 100.000 arbeidsplaatsen afstoten. Een recentere studie baseert zich o p de bedrijfsgroottestructuur in 1980 6 . Daarbij valt op dat ruwweg 1/3 van de bedrijven voldoende groot is voor economische continui'teit en 1/3 te klein. Voor de resterende 1/3, de zogenaamde middenbedrijven, is de situatie ongewis. Zou nu de huidige tendens doorzetten dat vooral de grote bedrijven profiteren van de beeindiging van kleine, dan zou 2/3 van de bedrijven geen toekomst hebben. Ook dit zou uiteindelijk neerkomen o p een uitstoot van 100.000 van d e 170.000 arbeidsplaatsen. Zonder corrigerend overheidsbeleid zal dus de landbouw als werkverschaffer nog drastisch aan betekenis inboeten. 6.3 Overheidsbeleid
Behalve van de technische en marktontwikkelingen zal, zoals gezegd, ook veel afhangen van het beleid van de onderscheidene overheden. Het tot dusver gevoerde EG-markt-'en prijsbeleid heeft geleid tot een uit de hand gelopen overproduktie en daarmee samenhangende lasten voor het EGbudget. Blijven structurele prijsstijgingen o p d e wereldmarkt uit (en daar lijkt het vooralsnog we1 op), dan zijn fundamentele beleidswijzigingen onvermijdelijk. Etn mogelijkheid is daneen verhoging van de financiele bijdragen van de lidstaten aan de EG-kas, bijvoorbeeld door het optrekken van de grens van 1010 BTW. Maar als dat gebeurt zullen de extra middelen waarschijnlijk minder aan de landbouw worden besteed dan aan de industrie en/of sociaal beleid. Snoeien in de uitgaven wordt dan onontkoombaar. Dat kan o p drie manieren: verlaging van de interventieprijzen, verhoging van d e medeverantwoordelijkheidshefling of directe beheersing van de produktie door een individuele contingentering of superhefling. In beide eerstgenoemde gevallen gaat de daling van de overproduktie onvermijdelijk gepaard met een versnelde daling van inkomens en werkgelegenheid in de landbouw. Toch zal deze methode waarschijnlijk worden gekozen voor bijvoorbeeld graan, waarvan de EG-prijs niet zo ver ligt boven de wereldmarktprijs. Omdat voor zuivelprodukten het gat veel groter is, heeft de EG daar inmiddels gekozen voor contingentering. Maar ook in de zuivel zullen de prijzen dan zo laag worden gehouden dat inkomens en werkgelegenheid eronder zullen lijden. Ongeacht de hoogte van de EG-lasten bestaat de kans dat d e verdeling ervan over de lidstaten zodanig zal worden gewijzigd dat de landen die sterk profiteren van het EG-beleid, ook meer gaan betalen. Dit zal we1 ten koste gaan van de Nederlandse staatskas, maar de boeren hoeven er weinig van d e merken. Ook het prijsbeleid van derde landen zal zijn invloed doen gelden. Onder meer van belang daarbij zijn het prijsbeleid van de OPEC en het landbouwbeleid van Japan. De Verenigde Staten kunnen door exportsubsidies d e EG dwingen tot drastische besnoeiingen o p de landbouwuitgaven. Tevens kunnen zij samen met andere exportlanden de EG dwingen tot het verlagen van importheflingen. Inkomen en werkgelegenheid van d e EG-boeren liggen aldus mede in handen van vooral de Verenigde Staten. En als d e EG o p exportsubsidies van die kant antwoordt met hogere heffingen o p veevoergrondstoffen, dan zullen vooral de Nederlandse veehouders dat merken. Binnen de EG zal ook het landbouwstructuurbeleid een rol bIijven spelen. Het plan-Mansholt is inmiddels afgelopen. Wat betreft de rentesubsidies zal de EG vermoedelijk het accent verleggen van noordelijke naar zuidelijke sectoren. Dit treft onder meer de middenbedrijven in de Nederlandse melkveehouderij.
Wat betreft ruilverkavelingen vallen verdergaande bezuinigingen te verwachten in de vorm van minder hectares en/of minder kapitaalinvesteringen per hectare. Bezuinigen hier hoeft overigens niet automatisch ten koste te gaan van inkomens, werkgelegenheid en concurrentiepositie van de Nederlandse landbouw. Daarvoor is het investeringseffect van sommige onderdelen van de ruilverkavelingen te gering. Veel hangt dus af van de vraag op welke onderdelen wordt bezuinigd. Volgens de huidige plannen zal het de kant op gaan van een blijvend 'zware' inrichting op minder hectares. Dat zou hooguit arbeidsplaatsen kosten in het plannings- en uitvoeringsapparaat, waarbij de overheid bovendien mogelijk voor enige compensatie zal zorgen door het te werk stellen van werklozen in de landinrichting. Bezuiniging op landinrichting zou voordelen kunnen hebben voor natuur en landschap. Wel zal waarschijnlijk evenredig worden bezuinigd op uitgaven voor reservaten en beheersovereenkomsten. De keuze voor 'zware' werken zal verder afbreuk doen aan de zeggenschap van boeren. Bij ruilverkaveling blijft het dan alles-of-niets, terwijl bij herinrichting de boeren zelfs hun stemrecht kwijt zijn. Ook het milieubeleid zal een steeds grotere rol gaan spelen. De kwaliteit van het milieu vormt een toenemend knelpunt voor de landbouw. Maatregelen zijn te verwachten tegen zuiveringsslib en contaminanten in krachtvoer en kunstmest. Maar het is de vraag of de overheid zo ver zal willen gaan om, terwille van de landbouw, de vervuiling door industrie, energiecentrales, autoverkeer en vuilstorten krachtig aan te pakken. Hier liggen grote economische belangen. Enkele van de milieuproblemen door de landbouw zullen zeker worden aangepakt, vooral de overbemesting en de ammoniakuitworp. Worden de in voorbereiding zijnde Wet Bodembescherming en Meststoffenwet van kracht, dan zal dit grote gevolgen hebben voor de intensieve veehouderij en, als de normen scherp worden, ook voor een deel van de melkveehouderij. Deze bedrijven zullen worden gedwongen tot dure mesttransporten. Dit zal ten koste gaan van inkomen en werkgelegenheid. 6.4
Consumptiepatroon
De vierde determinant van de agrarische ontwikkeling vormt het consumptiepatroon. Ook daaromtrent valt weinig te voorspellen. De voornaamste voorspelling die mogelijk lijkt is een zekere verschuiving van dierlijk naar plantaardig eiwit en van duur naar minder duur dierlijk eiwit (bijv. varkensvlees). Dit onder invloed van twee ontwikkelingen: dalende koopkracht en voortschrijdende sojatechnologie. Een dergelijke verschuiving zou negatieve gevolgen hebben voor de Europese en vooral de Nederlandse landbouw. Een tegenovergestelde ontwikkeling zou echter kunnen optreden in Japan, waar het menu nog sterk vegetarisch is, maar de koopkracht is gestegen. Als Japan zijn invoerbelemmeringen vermindert zou ook de Nederlandse veehouderij daarvan kunnen profiteren. De daling van de koopkracht bei'nvloedt niet alleen het voedingspatroon, maar ook het recreatiepatroon van de consument. Relevant hier is vooral de verwachte verdere verschuiving van buitenlands naar binnenlands toerisme. Een dergelijke verschuiving kan voor de landbouw uiteenlopende gevolgen hebben. Aan de ene kant toenemende problemen door bijvoorbeeld verscherpt optreden tegen stank vanuit de intensieve veehouderij. Aan de andere kant ligt hier voor de boer een van de zeer weinige perspectieven voor wat extra inkomensvorming, bijvoorbeeld door het kamperen op de boerderij.
6.5
Conclusies
Overzien we het geheel, dan zijn slechts enkele plausibele voorspellingen mogelijk: de technologische ontwikkelingen zullen doorgaan, de uurlonen zullen dalen, de marges tussen kost- en opbrengstprijzen zullen verder dalen en het kunstmestgebruik zal intensief blijven. Al deze ontwikkelingen zijn maar in beperkte mate te bei'nvloeden door de overheid. Bij ongewijzigd
beleid zal ook de milieubelasting verder toenemen en zal in de landinrichting de zeggenschap verder verschuiven van betrokkenen naar het ambtelijk apparaat. De voornaamste verbetering die valt te verwachten is het ter beschikking komen efficientere produktiemiddelen die een verdere daling van de kostprijs mogelijk maken. Daartegenover staat een mogelijke daling van de eficientie door milieuvervuiling. Andere problemen die bij ongewijzigd beleid onvoldoende worden opgelost of zelfs verscherpt: - overproduktie; - kwetsbaarheid en afhankelijkheid van wereldmarkt, landbouwbeleid Verenigde Staten en EG-hefingsbeleid; - concurrentievervalsing voor de Derde Wereld; - dalende inkomens en werkgelegenheid in d e landbouw; - afnemende zeggenschap van boeren in cooperaties en planning; - polarisatie tussen boeren en milieubeschermers; - intensief gebruik van energie en grondstoffen; - verarming van d e natuur. In het volgende hoofdstuk zullen we nagaan welke oplossingen er vanuit d e samenleving voor deze problemen zijn voorgesteld.
NOTEN I
Soja sonee: AmsterdadDen Haag, Vereniging Milieudefensie/Solidaridad, 1981. A.J.A. Groosman & J.W.A. Vingerhoets, Export van kunstmest naar ontwikkelingslanden; Tilburg, lnstituut voor Ontwikkelingsvraagstukken, 1976. J.W.A.Vingerhoets met medewerking van A.J.A. Groosman, D e West-Europese kunstmestindustrie en de derde wereld; ibid., 1977. 3 Possibilities for cooperation among stare trading organizations of developing countries; Geneve, UNCTAD, 1982. 4 P. Spitters, Berekenis van de eigen teelr van oardappelen en groente voor de zelfvoorziening, Den Haag, WRR, 1980. 5 Ministerie van Landbouw en Visserij, Landbouwverkenningen: Den Haag, 1977. 6 G.H.J. Titulaer, Boer blijven: plaats en toekomst van de Nederlandse landbouw, Den Haag, Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt, 1983.
7. VOORGESTELDE OPLOSSINGEN
Stappen we nu over van d e problemen naar d e mogelijke oplossingen. Welke visies bestaan er momenteel o p de toekomst van d e Nederlandse landbouw en in hoeverre bieden deze uitzicht o p een oplossing voor de geschetste knelpunten? We bespreken eerst een drietal visies die in voldoende mate zijn uitgewerkt, onderling verschillen en over voldoende aanhang beschikken om hier te worden behandeld. Deze visies leggen de nadruk o p respectievelijk kapitaal, arbeid en milieu. We duiden deze aan als respectievelijk - 'exportgroei', - 'middenbedrijvenbeleid' en - 'milieuvriendelijke landbouw'. We besteden hier geen aandacht aan de landbouwprogramma's van de verschillende politieke partijen. Deze programma's hebben immers niet het karakter van toekornstvisies. Wel zijn elementen uit deze programma's terug ,te vinden in de drie behandelde visies. Evenmin besteden we apart aandacht aan de zogenaamde alternatieve landbouw orndat vanuit die hoek nog geen ' integrale toekomstvisie o p de landbouw is aangedragen en het rnaatschappelijk draagvlak vooralsnog smal lijkt. Wel is nog een poging gedaan om korte landbouwparagrafen te schrijven bij d e recent door de WRR onderscheiden zes 'karakteristieke visies' (liberaal, christelijk en socialistisch, elk met een zogenaamde sociocratische en een technocratische variant). Hiervoor raadplege men bijlage 1 . 7.1.1
Exporfgroei
Met 'exportgroei' duiden we de landbouwvisie aan die momenteel, zij het met belangrijke nuanceringen, dornineert in het landbouwbeleid van de Nederlandse overheid en bij de landbouworganisaties verenigd in het Landbouwschap '. We laten deze visie nu in vrije vertaling als het ware zelf aan het woord, rekening houdend met recente beleidswijzigingen. De Nederlandse landbouw dient zijn positie te consolideren respectievelijk te versterken door optimaal gebruik te maken van de rnogelijkheden die worden geboden door enerzijds d e EG-markt en anderzijds de nabijheid van enkele wereldhavens. Het beleid moet zich richten op vergroting van het marktaandeel in de EG door verdere kostprijsverlaging. Naast arbeidsbesparing moet ook energiebesparing daarbij de nodige aandacht krijgen. Het accent moet overigens niet eenzijdig liggen op prijsconcurrentie, maar ook steeds meer op kwaliteitsconcurrentie: 'niet meer maar beter'. Dat deze strategie succesvol kan zijn bewijzen de Nederlandse pootaardappelen, die ondanks hun relatief hoge prijs over de hele wereld worden afgezet vanwege hun kwaliteit. De uit de intensivering voortvloeiende overschotten dienen te worden beperkt door een terughoudend Brussels prijsbeleid (gecombineerd met medeverantwoordelijkheidsheffingen) dat onvermijdelijk ten koste zal gaan van de minder efficiente bedrijven, die vooral elders in de EG zijn te vinden. Ook in Nederland zal echter nog een flink aantal bedrijven moeten afvloeien. In de zuivelsector echter zijn d e overschotten inmiddels zo hoog opgelopen dat alleen drasfische prijsverlaging het marktevenwicht kan herstellen. Dat zou al te grote gevolgen hebben voor inkornens en werkgelegenheid en zou bovendien tegenmaatregelen uitlokken van EG-partners. Andere maatregelen verdienen daar nu voorlopig d e voorkeur. Produktiebeheersing door een individuele superheffing is in de zuivel tijdelijk aanvaardbaar, mits in zodanige vorm dat de efficiente bedrijven niet onevenredig worden benadeeld. Maar invoerbelemmeringen op veevoergrondstoffen verzwakken de Nederlandse concurrentiepositie en dienen zoveel mogelijk te worden afgehouden. Het structuurbeleid dient zich blijvend te richten op het gezinsbedrijf, dat zijn concurrentiekracht duidelijk heeft bewezen. Een specifiek beleid voor kleine bedrijven heeft weinig zin. Middelgrote bedrijven kunnen worden bevoordeeld via rentesubsidies en eventueel via de Wet Agrarisch Grond-
verkeer. Het aangewezen instrument voor de landinrichting blijft de kapitaalintensieve ruilverkaveling, aangevuld met het nieuwe instrument van de herinrichting. Ook voor ruilverkavelingen met weinig werken dient ruimte te komen, maar slechts in de aanvullende sfeer. De schaarser wordende financiele middelen voor structuurmaatregelen kunnen het best worden ingezet in ruilverkavelingen en in de nieuwe polders. Bovendien kan, gezien d e situatie o p de arbeidsmarkt, worden overwogen in de landinrichting werklozen in te schakelen. Ook onderwijs, onderzoek en voorlichting blijven belangrijke instrumenten bij het behoud van de concurrentiepositie, maar de boeren moeten we1 een groter deel van de kosten zelf opbrengen. Een dergelijke aanpak kan nadelige gevolgen hebben voor milieu, natuur, bodemvruchtbaarheid en dierlijk welzijn. Deze gevolgen zijn echter te beperken respectievelijk te compenseren door instrumenten als: - wettelijke bemestingsnormen om overbemesting tegen te gaan; - scherp toezicht o p pathogenen en residuen in produkten en produktiemiddelen (ook in het belang van de afzet); - afstoten van enkele procenten van het landbouwareaal naar de natuurbescherming ten behoeve van reservaatvorming; - afsluiten van beheersovereenkomsten met boeren o p nog enkele procenten; - invoering van beschermde keurmerken voor milieu- en diervriendelijk geproduceerde produkten naar het voorbeeld van, de scharreleieren. De consument kan dan zelf meesturen. Bij de besluitvorming over landinrichtings- en beheersplannen dienen gespecialiseerde overheidsdiensten als Landinrichtingsdienst, Staatsbosbeheer en Bureau Beheer Landbouwgronden het voortouw te behouden. Voor de belangentegenstellingen die zich hier voordoen moeten oplossingen vooral worden gezocht via d e geeigende overlegorganen waarin d e gevestigde belangenorganisaties en hun ambtelijke tegenhangers zijn vertegenwoordigd. Ook een betere inpassing in de ruimtelijke ordening (streekplan) biedt hiervoor mogelijkheden.
7.1.2
Evaluatie
In hoeverre levert deze visie nu perspectief voor een oplossing van eerdergenoemde knelpunten? Om te beginnen is het de vraag of de overproduktie met dit beleid voldoend e wordt aangepakt. Voor de zuivel wordt nu officieel erkend dat d e instrumenten prijsverlaging en verhoging medeverantwoordelijkheidsheffing pas dan werken als zij zo scherp worden toegepast dat inkomens en werkgelegenheid dramatisch teruglopen. Inderdaad kan het instrument individuele superheffing de overproduktie elimineren zonder die nadelen, maar of dat werkelijk zal gebeuren is de vraag. Het hangt er onder meer van af welk percentage van de produktie onder de heffing zal vallen en in hoeverre dit financieel wordt gecompenseerd in de melkprijs. Daarover is deze visie niet duidelijk. Ook kan, als melkveehouders overschakelen, de overproduktie in andere sectoren toenemen. Voor de niet-zuivelprodukten wil deze visie doorgaan o p d e weg van lagere prijzen en/of hogere medeverantwoordelijkheidsheffingen. Hier worden de prijzen trouwens toch al gedrukt als melkveehouders uitwijken naar andere produkten. Onvermijdelijk gevolg zal zijn een versnelde aantasting van inkomens en werkgelegenheid. Wegwerken van overschotten komt daar dan neer o p wegwerken van werkgelegenheid. Deze wordt ook uitgehold omdat geen actief beleid wordt voorgestaan om het huidige proces te stoppen dat de vrijkomende produktiecapaciteit bij beeindiging niet ten goede komt aan kleine, maar aan grote bedrijven. Ook de inkomensverdeling komt daardoor steeds schever te liggen. Daarbij wordt echter gemikt o p behoud van de concurrentiepositie van de Nederlandse veehouderij door het zoveel mogelijk afhouden van verdere importbelemmeringen o p veevoedergrondstoffen. Dit zal echter d e kwetsbaarheid van de Nederlandse landbouw voor prijsschommelingen o p de wereldmarkt (of voor importheffingen van de EG) verder doen toenemen.
Ook de zelfvoorziening van de EG zal dalen, niet voor melk en graan, maar we1 voor veevoer. Ook het energiegebruik blijft zo hoog, althans het indirecte gebruik via krachtvoer. Wordt de overproduktie onvoldoende teruggedrongen, dan blijft ook een energieverspilling in stand. Wat betreft de bodemvruchtbaarheid kunnen de Wet Bodembescherming en de Meststoffenwet een verdere verslechtering tegengaan. Voor de problemen rond bodemziekten en watertekorten biedt deze visie echter weinig perspectief. De winst aan produktiviteit door arbeidsbesparing kan daardoor weer deels teniet worden gedaan door een verlies wegens teruglopende bodemvruchtbaarheid. Te meer omdat ook geen doeltreffende maatregelen worden genoemd tegen vervuiling door industrie, energiecentrales en autoverkeer. Ook de maatregelen voor flora en fauna (op enkele procenten van het landbouwareaal) lijken weinig adequaat. Voortgaande polarisatie ligt hier d a n ook in de verwachting. De zeggenschap van de betrokkenen wordt in deze visie verder uitgehold doordat bij herinrichting het stemrecht van boeren vervalt. Bij ruilverkaveling wordt de keuze nog verder beperkt tot alles-of-niets: d e subsidiestromen worden immers nog verder geconcentreerd richting nieuwe polders en integrale ruilverkavelingen. Plaatselijke boeren en natuurbeschermers blijven grotendeels aangewezen op vertegenwoordigers van d e gevestigde belangenorganisaties in centrale of provinciale overlegorganen. Deze indirecte vorm van zeggenschap blijkt in de praktijk vaak onvoldoende. Voor de Derde Wereld biedt deze visie alleen verbetering als de overschotten sterk zouden worden teruggedrongen. Voor de zuivel is dat echter nog de vraag en voor suiker en graan is het niet de bedoeling. Daarmee blijft de concurrentievervalsing, die trouwens ook de Verenigde Staten kan brengen tot tegenmaatregelen. Wel kunnen in dit perspectief ontwikkelingslanden hun export van voedergewassen opvoeren, maar het is d e vraag of dit ten goede zal komen aan de plattelandsbevolking. Belangrijkste pluspunten van dit beleid lijken een verdere verlaging van de voedselprijzen, een grotere nadruk op kwaliteit en een blijvend grote, zij het kwetsbare bijdrage aan de betalingsbalans. De voordelen hiervan zullen vooral gaan naar de consument en de industrie (toelevering en verwerking). De nadelen worden echter afgewenteld: o p d e Nederlandse samenleving (werkloosheid), o p boeren en belastingbetalers in andere EG-landen, o p Derde Wereldlanden en op latere generaties Nederlanders (aantasting bodemvruchtbaarheid, eenzijdige, kwetsbare produktiestructuur). Dit perspectief heeft dus een vrij sterk financieel, sectoraal, nationaal en korte termijnkarakter. 7.2.1
Middenbedrijvenbeleid
Legt bovengenoemde visie de nadruk o p versterking van de concurrentiepostie, in andere toekomstvisies wordt meer nadruk gelegd o p handhaving van werkgelegenheid in de landbouw en op solidariteit tussen boer en consument en tussen boeren onderling. Dergelijke visies treft men aan bij het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK) 2, d e Werkgroep Beter Zuivelbeleid 3, de Voedingsbond FNV4, de Partij van de Arbeid en bepaalde stromingen binnen een standsorganisatie als de Christelijke Boeren- en Tuindersbond 5 . Hier bespreken we de tot dusver meest uitgewerkte visie: het 'middenbedrijvenbeleid' zoals voorgestaan door het NAJK. De huidige landbouw wordt gekenmerkt door relatief lange werktijden en lage inkomens voor de meeste agrariers. Daarnaast vindt een steeds verdere afbraak plaats van werkgelegenheid. De produktiegroei vindt vrijwel uitsluitend plaats bij de grotere bedrijven. Het beleid dient zich veel sterker te richten op kortere werktijden, hogere inkomens, een betere inkomensverdeling en beperking van de arbeidsuitstoot: o p 'boer blijven' dus. Een belangrijk aangrijpingspunt daarvoor biedt de beheersing van de bedrijfsomvang. Dit betekent geen bevriezing van de huidige produktiestructuur. De produktiviteitsontwikkeling dient door te gaan, maar de baten daarvan dienen
meer ten goede te komen aan de boeren zelf. De prijsstelling in Brussel dient dan ook niet langer te worden afgestemd o p grote, maar op middenbedrijven. Omdat hogere prijzen alleen echter zouden leiden tot toenemende overschotten, is het noodzakelijk deze te koppelen aan een stelsel van produktiebeheersing in EG-verband. En d i n geen contingentering per regio of per hectare, maar eerst per land en vervolgens per arbeidskracht of eventueel per bedrijf. Dit moet niet alleen gebeuren in de zuivel, maar ook in andere sectoren met.overproduktie. Alleen dan wordt werkelijk bijgedragen aan werkgelegenheid en een betere inkomensverdeling in d e Nederlandse landbouw. De bedrijfsbeeindiging dient niet te worden stilgezet, maar d e daarbij vrijkomende produktiecapaciteit (grond, quota) dient selectief ten goede te komen aan de kleinere hoofdberoepsbedrijven ter versterking van hun overlevingskans. Daartoe dienen quota niet vrij verhandelbaar te worden, dienen de grote bedrijven te worden uitgesloten van de grondmarkt (Wet Agrarisch Grondverkeer), dient er een vestigingsverbod te komen voor neven- en mammoetbedrijven (Vestigingswet) en moet ook de staat actiever worden op d e grondmarkt (Grondbank). Ook het rentesubsidiebeleid kan meer worden afgestemd o p de behoeften van kleine bedrijven. De bedrijfsovername dient tevens te worden vergemakkelijkt door bela&ingfaciliteiten. In de landinrichting dient het accent te verschuiven van grote, kapitaalintensieve, langlopende projecten naar minder kostbare, kortiopende projecten gericht op het wegnemen van knelpunten voor met name de kleinere bedrijven. Ook moeten er weer meer middelen komen voor particuliere cultuurtechnische werken. O p deze manier kan een landbouw ontstaan met redelijke inkomens en arbeidsomstandigheden. Dit kan ook ten goede komen aan natuur, milieu en dierlijk welzijn, omdat d e noodzaak tot een intensieve bedrijfsvoering wordt verminderd. Wordt van d e boer daarboven nog een extra bijdrage verwacht, dan dient daar een volwaardige vergoeding tegenover te staan. Een middenbedrijvenbeleid leidt weliswaar tot hogere voedselprijzen voor d e consument, maar daar staan besparingen tegenover o p de uitgaven voor overproduktie, werkloosheid, leefbaar houden van het platteland (tegengaan ontvolking) enzovoort. Het moet mogelijk zijn om op deze manier, mede door kortere werktijden, tegen het jaar 2000 circa 80 a 90.000 arbeidsplaatsen in de landbouw meer te behouden dan bij ongewijzigd beleid. 7.2.2
Evaluatie
In hoeverre levert dit perspectief nu oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten? Zonder meer gunstig lijkt dit perspectief te kunnen uitwerken voor werkgelegenheid, arbeidsornstandigheden, inkornen en inkornensverdeling in d e landbouw. Zelfs al zou d e extra werkgelegenheid maar de helft bedragen van d e geclaimde 80 a 90.000 arbeidsplaatsen, dan nog lijkt dit een resultaat dat een inkomensoverdracht van de kant van de consument in de vorm van wat hogere voedselprijzen bespreekbaar maakt. Te meer omdat de verminderde overproduktie zal leiden tot rninder energieverspilling en minder valse concurrentie jegens de Derde Wereld. Ook de kwetsbaarheid aan de aanvoerzijde (veevoer) en de afzetkant (zuivel- en vleesoverschotten) kan worden beperkt. Weliswaar brengt contingentering ook extra bureaucratische rompslomp met zich mee, maar deze kan beperkt worden gehouden door gebruik te maken van bestaande apparaten (zuivelfabriek, belastingdienst). Wel lijkt een contingentering per arbeidskracht moeilijker controleerbaar dan een per bedrijf. Een zekere strijdigheid is erin gelegen dat de hogere landbouwprijzen remmend kunnen werken o p d e vraag, zeker ook gezien d e scherper wordende concurrentie van de kant van de plantaardige eiwitten en vetten van de wereldmarkt. Dit zou de positie van de landbouw juist kunnen verzwakken. Niet uitgewerkt in deze visie is, hoe de produktieruimte binnen d e EG o p den duur moet worden herverdeeld: door politieke onderhandeling of o p enigerlei wijze door concurrentie o p de markt. Meer problernatisch lijken d e geclaimde gunstige effecten op natuur en milieu. Het is de vraag of een verminderde druk op het inkomen van de boer
en een stelsel van contingentering automatisch zullen leiden tot een noemenswaardig verminderde druk o p het milieu. Immers, moet de rnelkproduktie iets terug, dan is de meest waarschijnlijke reactie van de melkveehouder het afstoten van enkele melkkoeien en/of vermindering van de krachtvoergift per koe 6. Blijft de bedrijfsvoering overigens ongewijzigd dan valt nauwelijks een verbetering voor flora en fauna te verwachten, Alleen het krachtvoergebruik en de dierlijke mestproduktie zullen iets afnemen. Wel zijn verbeteringen mogelijk als d e veehouder zou overgaan tot een gedifferen~ieerd grondgebruik: sterke verlaging van de bemesting o p enkele (bijv. afgelegen) percelen. O p de meeste bedrijven lijkt dit echter niet aannemelijk, gezien het blijvend hoge rendement van kunstmest en gezien het overschot aan drijfmest. Op zandgronden is eerder een ander soort differentiatie te verwachten: vervanging van gras door krachtvoervervangende voedergewassen. Daar zal niet iedere milieubeschermer blij mee zijn. Hiermee is niet gezegd dat contingentering geen gunstige effecten zal hebben o p natuur en milieu, maar we1 dat zulks sterk afhankelijk is van de precieze vorm die wordt gekozen. Dit verdient nadere uitwerking. lntussen blijft dus onzeker in hoeverre dit perspectief kan bijdragen aan een vermindering van de polarisarie tussen boeren en milieubeschermers. Wel kan de keuze voor minder ingrijpende landinrichtingswerken hieraan bijdragen. Deze keuze kan ook ten goede komen aan de zeggenschap van boeren over hun omgeving, een aspect dat overigens niet verder is uitgewerkt. Overigens valt in deze visie op, dat milieu en natuur nog vooral worden gezien als belangen van buitenstaanders en nog te weinig als ook een belang van boeren. 7.3.1
Milieuvriendelijke landbouw
De derde visie stelt niet export en werkgelegenheid voorop, maar natuur, milieu en voedselkwaliteit. Een dergelijke milieuvriendelijke landbouw wordt voorgestaan door een aantal milieu-organisaties verenigd in de Stichting Natuur en Milieu 6 en in het toekomstscenario van het Centrum voor Energiebesparing 7. Vrij vertaald luidt deze visie als volgt: De huidige agrarische ontwikkelingen leiden tot een steeds verdere aantasting van natuur, milieu en landschap, toenemende verspilling van energie en grondstoffen (incl. water), een afnemende voedselkwaliteit, aantasting van d e bodemvruchtbaarheid (ook in ontwikkelingslanden) en een verslechtering van het dierlijk welzijn. Daarnaast is sprake van onvoldoende werkomstandigheden en inkomens en een teruglopende werkgelegenheid. Al deze ontwikkelingen dienen te worden afgeremd en waar mogelijk omgekeerd. Dit betekent niet een bevriezing van de huidige landbouwstructuur en van de technologische ontwikkeling, maar we1 dat de landbouw, in termen van energie en grondstoffen, extensiever zal moeten worden, meer een kringloop-karakter zal moeten krijgen en dat er een verschuiving zal moeten plaatsvinden in het consumptiepatroon. Aan de consumptiekant betekent dit een verschuiving in de richting van een meer vegetarisch menu met minder soorten wintergroenten (kasteelt) en minder intensief bewerkte produkten. Aan de produktiekant lijken nodig: - in de intensieve veehouderij een forse sanering c.q. vervanging door extensieve svstemen: - in de glastuinbouw afstoting van energie-intensieve teelten; - in de akkerbouw een verruiming van de vruchtwisseling van de huidige 2- tot 4-jarige naar een 6- of meerjarige cyclus; - in de melkveehouderij een verlaging van de veebezetting van de huidige 3,5 naar 2 grootvee-eenhededha en van de stikstofgift van 300 naar gemiddeld 200 kg/ha; - in alle sectoren een afremming van de mechanisering (ter instandhouding van arbeidsplaatsen); - in de grondstoffenvoorziening zoveel mogelijk vervanging van synthetische meststoffen door biologische stikstofbinding en gerecirculeerde
afvalstoffen uit landbouw, industrie en huishoudens. Tevens vervanging van gei'mporteerd veevoer door inheemse voedergewassen; - in de gewasbescherming overschakeling o p gei'ntegreerde bestrijding met nog slechts een geringe rol voor chemische middelen; - in de landinrichting een verschuiving van kapitaalintensieve projecten naar projecten met een laag investeringsniveau; - in de waterbeheersing waar mogelijk opzetten van het waterpeil om meer water uit het winterhalfjaar vast te houden; - in de verwerkende sector minder energie-intensieve bewerkingen van het voedsel. Deze doeleinden kunnen dichterbij worden gebracht door invoering van een stelsel van produktiebeheersing gekoppeld aan een inkomensbeleid. De quota dienen te worden vastgesteld per hectare om extensivering te bewerkstelligen. Bovendien kan de overheid quota uitkopen in waardevolle landschappen. Ook een verscherpte milieu- en warenwetgeving bieden mogelijkheden. Tegelijk is echter een intensieve voorlichting van de consument nodig, gecombineerd met een vergroting van diens bei'nvloedingsmogelijkheden door de invoering van keurmerken (deelmarkten). O p deze manier ontstaat een soort afspraken- of overlegeconomie. Ook het onderzoek biedt nog belangrijke mogelijkheden, bijvoorbeeld o p het gebied van biologische stikstofbinding, biologische gewasbescherming en recycling van organisch afval. Een milieuvriendelijker landbouw zal vanzelf ook beter uitpakken voor flora en fauna. Aanvullende instrumenten blijven echter nodig, zoals de Wet Ruimtelijke Ordening, reservaten, beheersovereenkomsten en vrijwillig landschapsbeheer. Bij dat laatste kunnen ook werklozen worden ingeschakeld. 7.3.2
Evaluatie
In hoeverre biedt deze visie nu perspectief voor wat betreft d e eerder gesignaleerde knelpunten? O p papier lijken hier veel knelpunten te worden opgelost. Niet aleen worden verbeteringen beoogd o p het gebied van overproduktie, overbemesting, voedselkwaliteit, milieu, natuur en energie, maar bovendien wordt gedacht aan inkomens, arbeidsomstandigheden en werkgelegenheid. Daarbij wil men echter een bedrijfstak geheel opheffen (de zogenoemde bio-industrie) en d e overige stringente beperkingen opleggen ten aanzien van bemesting en vruchtwisseling. Deze veelomvattende doeleinden zijn in theorie nog we1 verenigbaar, maar alleen bij een inkomensoverdracht richting boeren die nog enkele malen groter is dan in het vorige perspectief. De maatschappelijke mogelijkheden daartoe lijken nihil, zeker gezien ook d e gemeenschappelijke landbouwmarkt waarin Nederland moet opereren. Problematisch in deze visie is ook de spanning tussen de ambitieuze doeleinden en het bescheiden instrumentarium. Veel wordt verwacht van voorlichting aan de consument, maar het valt nauwelijks in te zien hoe dit kan leiden tot de beoogde drastische verschuiving richting vegetarisme. Het meest krachtige instrument lijkt nog contingentering, maar zoals opgemerkt zal deze niet zonder meer resulteren in winst voor natuur en milieu, laat staan in de ingrijpende veranderingen die in dit perspectief worden beoogd. Bovendien kan het uitkopen van quota leiden tot regionale verpaupering. Wat betreft de werkgelegenheid, deze kan we1 gebaat zijn bij contingentering, maar niet zonder meer bij contingentering per ha. Nog afgezien van het feit dat zo'n maatregel slecht controleerbaar is (zwart melkcircuit) betekent dit aftopping van de Nederlandse veehouderij, terwijl elders de groei doorgaat. Afremming van de mechanisering lijkt al evenmin een bijdrage aan de werkgelegenheid. Integendeel, in een gemeenschappelijke markt tast een land dat een dergelijk beleid voert zijn werkgelegenheid juist aan doordat de concurrentiepositie wordt verzwakt. En inschakeling van werklozen in het landschapsbeheer is eerder werkverschaffing dan werkgelegenheid zolang
t
tegenover de kosten geen financiele opbrengst staat. Overigens lijken sommige streefwaarden van dit perspectief scherper dan nodig, gelet op het beoogde doel. Zo is niet aangetoond dat weidevogels achteruit gaan zodra d e stikstofbemesting uitstijgt boven 200 kg/ha. Evenmin staat vast dat een bouwplan nauwer dan 1 op 6 noodzakelijkerwijs leidt tot verheviging van bodemziekten. Wat betreft de zeggenschap biedt deze visie geen perspectieven, behalve voor de consument (deelmarkten). De polarisatie lijkt op papier verminderd, maar zou in de praktijk vanwege het ingrijpende karakter van de voorstellen juist kunnen worden verhevigd. Voor de Derde Wereld biedt deze visie (produktiebeheersing) we1 perspectief. 7.4
Conclusie
Concluderend kunnen we stellen dat elk van de drie visies zijn eigen sterke en zwakke punten heeft. Bij 'exportgroei' zijn de zwakke punten vooral werkgelegenheid, kwetsbaarheid en milieu, bij het 'middenbedrijvenbeleid' het milieu en bij de 'milieuvriendelijke landbouw' de economisch/ maatschappelijke realiseerbaarheid. Geen van de visies biedt duidelijk uitzicht voor wat betreft de knelpunten zeggenschap en polarisatie. In het volgende hoofdstuk zullen we een poging doen een perspectief te schetsen dat beoogt de sterke punten van genoemde visies te integreren en de zwakke zoveel' mogelijk te vermijden.
NOTEN I Ministerie van Landbouw en Visserij, Structuurvisie Landbouw, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1977. Landbouwschap, Problematiek kleine(re) bedrijven; 's-Gravenhage, 1981. A.L.G.M. Bauwens, Werkgelegenheid en werkgelegenheidsbeleid in land-'en tuinbouw, 's-Gravenhage, LandbouwEconomisch Instituut, 1983. 2 G.H.J. Titulaer, Boer Blijven, op. cit.. 3 Werkgroep Beter Zuivelbeleid, Melken voor elke prijs? Hennaard, 1983. Voedingsbond FNV, De landbouw - een verhaal aparr. Utrecht, 1981. 5 Groninger Christelijke Boeren- en Tuinders Bond, Proeve van een nieuw E . G . Landbouwbeleid in hoojdlijnen; Groningen, 1981. R. Smeele, 'Superheffing nog omgeven door weerstand en onzekerheid'; Boerderij, 22 febr. 1984, blz. 8. 7 Werkgroep Landbouw van de Stichting Natuur en Milieu, N a a r een milieuvriendelijke landbouw (discussienota); Utrecht, Stichting Natuur en Milieu, 1982. S. Algra, Door produktiebeheersing naar een ander landbouwbeleid; Utrecht, Stichting Natuur en Milieu, 1979. Centrum voor Energiebesparing, Her CE-scenario - 'een realistisch alternariefl Delft, 1982.
8. 8.1
GEINTEGREERDE LANDBOUW Inleiding
In de vorige hoofdstukken zagen we dat er in de landbouw niet alleen sprake is van een in het algemeen belang zijnde efficientieverbetering, maar ook van afwenteling van kapitaal o p arbeid en milieu, van de consument o p d e boer, van de boer o p het milieu, van de huidige o p komende generaties, van d e bureaucratic o p de betrokkenen, van d e EG o p de Derde Wereld, enzovoort. Vervolgens bespraken we drie toekomstvisies die het accent leggen bij respectievelijk kapitaaal, arbeid en milieu. Deze bleken onvoldoende perspectief te bieden o p een ombuiging van het afwentelingsproces. Bovendien bleek het vooral in de 'milieu-visie' te schorten aan een adequaat instrumentarium. Ten slotte bleek er sprake te zijn van hoge kosten, niet alleen bij d e 'arbeid-visie', maar vooral bij de 'milieu-visie'. De visie die we hierna presenteren betekent een poging om deze bezwaren zoveel mogelijk te ondervangen. Beoogd wordt meerdere, helder omschreven doelstellingen tegelijk na te streven met zo min mogelijk afwenteling, en tegen zo laag mogelijke kosten. Daarbij wordt gestreefd naar een evenwicht tussen doelstellingen en instrumenten. Deze visie noemen we gei'ntegreerde landbouw ofwel landbouw met verbrede doelstelling. Sterk versimpeld gaat het hier om een integratie van kapitaal, arbeid en milieu. Het gaat hier niet om een nieuw teeltsysteem of om een blauwdruk voor de toekomst, maar om een zoekrichting. Zeer globaal kunnen we gei'ntegreerde landbouw definieren als een duurzame, technisch hoog ontwikkelde landbouw die, vergeleken met de verwachte ontwikkeling, zuiniger is met energie en grondstoffen, meer arbeid inzet en onder redelijke werkomstandigheden bij een paritaire beloning van arbeid en kapitaal naast landbouwprodukten ook natuur en landschap produceert, zoveel mogelijk langs de functionele weg. De extra arbeidsinzet wordt vooral bekostigd door beperking van opbrengstverliezen en door besparingen o p energie, grond- en hulpstoffen. Het overblijvende 'inkomensgat' dient te worden overbrugd via de overheid. Verondersteld worden: continuering van de EG-markt, zelfvoorziening o p EG-niveau en geen belangrijke verschuiving in het consumptiepatroon. De beoogde verschuivingen dienen economisch rationeel te zijn en per saido (!) plaats te vinden zonder strengere regelgeving. Wat betreft inrichting en beheer van de omgeving wordt niet reeds bij voorbaat uitgegaan van belangentegenstellingen tussen betrokkenen, maar van gemeenschappelijke belangen en van de erkenning dat de omgeving voor ieder mens meerdere functies vervult. Bij de besluitvorming wordt een grotere rol toegekend aan direct betrokkenen: boeren en anderen die in de streek wonen, werken en recreeren. Het overheidsapparaat krijgt dan een minder sturende en meer kaderscheppende en dienstverlenende taak. 8.2
Doelstellingen
Niet bij wijze van partijprogramma, maar om een heldere discussie mogelijk te maken geven we hieronder de meer specifieke doelstellingen van geintegreerde landbouw: - produktie van kwalitatief goed en betaalbaar voedsel; - meer evenwicht o p de EG-landbouwmarkt; - een grotere mate van zelfvoorziening in de EG, niet alleen voor wat betreft produkten, maar ook voor wat betreft grondstoffen (veevoer, kunstmest); - verbetering van d e positie van ontwikkelingslanden; - agrarische inkomens en arbeidsomstandigheden die gelijkwaardig zijn met die elders in de samenleving; - vermindering van inkomensverschillen tussen bedrijven en regio's; - behoud van werkgelegenheid in de landbouw; - meer zeggenschap van betrokkenen over inrichting en beheer van de omgeving (sociocratische besluitvorming);
- zuiniger (efficienter) gebruik van uitputbare grondstoffen en energiebronnen; - kwaliteitsverbetering van het agrarische produktiemilieu (bodemvruchtbaarheid, lucht, watervoorziening, verkaveling, arbeidsmilieu); - kwaliteitsverbetering van het 'externe' milieu; - handhaving van de verscheidenheid aan natuurlijke systemen en soorten (w.o. rassen van produktieve soorten); - handhaving respectievelijk vorming van een gevarieerd, aantrekkelijk landschap; - verbetering van het dierlijk welzijn. Gei'ntegreerde landbouw pretendeert allerminst de volledige realisering van deze doelstellingen (een dergelijke droom-landbouw bestaat niet), maar wil voortdurend zoeken naar stappen die bijdragen aan CCn of meer van deze doelstellingen, zonder afbreuk te doen aan de overige. Dat doelstellingen kunnen concurreren wordt erkend, maar daar bij voorbaat van uitgaan wordt onvruchtbaar geacht. Geen simpele compromissen-landbouw dus en evenmin een 'wet' van het behoud van ellende. 8.3 Strategie
Bij het zoeken naar maatregelen worden in gei'ntegreerde landbouw de volgende strategische uitgangspunten in acht genomen: - geen pogingen om de agrarische ontwikkeling af te remmen of terug te draaien, maar juist om deze'te stimuleren, zij het in een andere richtin;; - per saldo geen strengere regelgeving dan nu. Verdere regulering waar nodig (milieuwetten, produktiebeheersing), maar deregulering waar mogelijk (flexibeler landinrichtings- en natuurbeschermingsbeleid). Ook bij milieuproblemen is soms niet het inperken, maar juist het verruimen van de keuzemogelijkheden het meest doelmatig; - geen verdere bureaucratisering en technocratisering, maar juist meer verantwoordelijkheden en faciliteiten (terug) naar de betrokkenen; - geen confrontatie, maar principieel samenwerking tussen betrokken groeperingen (w.o. boeren en milieubeschermers); - geen scheiding, maar juist integratie van landbouw en natuur, met meer nadruk o p natuur die voor de landbouw functioneel is of kan worden; - geen accent op deelmarkten, maar op de gangbare producent en consument. We volstaan hier met deze globale uitgangspunten en schorten de uitwerking o p tot volgende hoofdstukken. 8.4
Verschillen
De ervaring van de laatste jaren leert ons inmiddels dat het ook nuttig is aan te geven wat gei'ntegreerde landbouw niet is. Gei'ntegreerde landbouw is niet hetzelfde als gei'ntegreerde bestrijding van plagen. Ten eerste is landbouw natuurlijk meer dan plaagbestrijding, maar bovendien gaat het in het eerste geval om integratie van doelstellingen en in het tweede geval van middelen, namelijk bestrijdingsmethoden. Gei'ntegreerde landbouw is evenmin hetzelfde als alternatieve landbouw. Er zijn we1 enkele overeenkomsten: aandacht voor bodemvruchtbaarheid, primaat voor initiatieven van onderop en een primair functioneel en dynamisch natuurbegrip. Maar de verschillen zijn veel groter: geen deelmarkt-strategie en een grotere rol voor de overheid (produktiebeheersing). Ook worden geen bedrijfssystemen voorgeschreven, laat staan systemen waarin synthetische mest- en hulpstoffen taboe zijn. Voor alle zekerheid: gei'ntegreerde landbouw heeft niets te maken met traditionele landbouw. Er wordt juist gestreefd naar goede arbeidsomstandigheden en hoge efficientie met gebruikmaking van geavanceerde technieken. Deze technieken zullen echter wat minder nadruk leggen op bijvoorbeeld arbeidsbesparing, en meer o p besparing van energie en grondstoffen. Gei'ntegreerde landbouw is evenmin hetzelfde als milieuvriendelijke landbouw. De doelstellingen zijn veel breder: naast milieu ook energie, inkomen
en werkgelegenheid. Ter illustratie: het samenvoegen van twee kleine, intensieve bedrijven tot een groot extensief bedrijf kan we1 milieuvriendelijk zijn, maar is geen bijdrage aan gei'ntegreerde landbouw, omdat afbreuk wordt gedaan aan d e werkgelegenheidsdoelstelling.Overigens wordt de in het vorige hoofdstuk behandelde variant van milieuvriendelijke landbouw eveneens gekenmerkt door een bredere doelstelling. Maar de uitwerking verschilt sterk: geen sanering van intensieve veehouderij en glastuinbouw, geen drastische extensivering in de melkveehouderij, geen deelmarkten en geen drastische verschuiving van het consumtiepatroon. Met de thans dominante landbouwvisie (exportgroei) heeft gei'ntegreerde landbouw gemeen de nadruk o p produktivitiet en kwaliteit. Belangrijk verschilpunt is echter de grotere nadruk o p werkgelegenheid, inkomen, Derde Wereld, energie, milieu, komende generaties en zeggenschap van betrokkenen. Daarnaast wordt zelfvoorziening ruimer gedefinieerd (ook veevoer en kunstmest) en wordt meer gestreefd naar integratie dan naar segregatie van landbouw en natuur. 8.5
Vragen
Het komt erop neer dat gei'ntegreerde landbouw meer doelstellingen nastreeft dan andere visies en dit toch wil realiseren zonder belangrijke kostenstijgingen en zonder ingrijpende maatschappelijke hervormingen. Dit lijkt de kwadratuur van de cirkel en dat is het ook we1 enigszins. Sceptische vragen lijken dan ook geboden, zoals: 1. Zijn de verschillende doeleinden eigenlijk we1 verenigbaar? Is er bijvoorbeeld geen strijdigheid tussen verbetering van de positie van ontwikkelingslanden en vergroting van d e zelfvoorziening met veevoer? Of tussen behoud van natuur (extensivering) en behoud van inkomens (intensivering)? Staat het streven naar meer zeggenschap voor betrokkenen niet o p gespannen voet met de milieu- en natuurbehoudsdoelsteIlingen,handhaving van inkomen, werkgelegenheid en natuur? 2. Als men alle doelstellingen tegelijk dichterbij wil brengen, wat zijn dan de kosten? Is gei'ntegreerde landbouw betaalbaar? 3. Is er geen strijdigheid tussen de doeleinden en de strategie? Verdraagt bijvoorbeeld behoud van milieu en natuur zich met een zekere deregulering? 4. Hoe zou een meer gei'ntegreerde landbouw er globaal uit kunnen zien? Over deze vragen gaan d e volgende hoofdstukken. Nogmaals zij opgemerkt dat het hier niet gaat om een blauwdruk voor de landbouw van de toekomst, waar dan vervolgens via dirigistische maatregelen naar toe zou moeten worden gewerkt. Een dergelijke blauwdruk is niet mogelijk en ook niet wenselijk, zeker niet bij een meer sociocratische besluitvorming. Wat kan worden aangegeven zijn slechts doelstellingen, strategieen en mogelijke technieken, procedures en beleidsmaatregelen. Plus een inschatting van de gevolgen die dergelijke beleidsmaatregelen zouden hebben. Het beeld moet enerzijds concreet genoeg zijn voor een zinvolle discussie en toetsing, anderzijds globaal genoeg om niet meer exactheid te suggereren dan verantwoord is en om elke schijn te vermijden dat alles vastligt. Dus nogmaals: gei'ntegreerde landbouw is allereerst een zoekrichting.
9.
GLOBALE VERSCHUIVINGEN
Hoewel gei'ntegreerde landbouw principieel geen blauwdruk kan en wil leveren voor de toekomst kunnen we1 enkele globale verschuivingen worden aangegeven die in deze visie in aanmerking komen. In dit hoofdstuk geven we enkele verschuivingen aan o p het gebied van de produktie-omvang, de produktiewijze, nevenfuncties van de landbouw en ten slotte de besluitvorming. Specifieke beleidsinstrumenten en maatregelen volgen pas in het volgende hoofdstuk.
We zagen al dat de huidige overproduktie in de EG leidt tot toenemende budgettaire lasten voor Brussel, toenemende kwestbaarheid, energieverspilling, milieuvervuiling en concurrentievervalsing voor ontwikkelingslanden. In gei'ntegreerde landbouw is we1 plaats voor een zekere overproduktie, maar alleen voor prijsstabilisering, acute voedselhulp en 'gewone' export zonder concurrentievervalsing in de vorm van exportrestituties (voorbeeld: pootaardappelen). Een zekere voorraadvorming blijft dus nodig, maar meer dan, zeg, 1050/0 van de EG-vraag hoeft de produktie niet te bedragen. Dit betekent onder de huidige omstandigheden een beperking van de produktie van zuivel, vlees, suiker en graan. Daarmee kunnen genoemde knelpunten aanmerkelijk worden verlicht en wordt bijgedragen aan meerdere doelstellingen. Wel dreigt daarmee een ander knelpunt te worden verscherpt: de teruglopende werkgelegenheid in landbouw en verwerkende industrie. De produktiebeperking zal dan ook zodanig moeten worden ingevuld dat hiervoor compensatie plaatsvindt. Hoe dat kan, gaan we na in het volgende hoofdstuk. Het spiegelbeeld van de overschot-produkten vormen de produkten waarvan de EG-zelfvoorziening nog steeds laag is. In d e eerste plaats eiwit- en oliehoudende gewassen. Deze onderproduktie leidt evenals d e overproduktie tot een sterke afhankelijkheid van de wereldmarkt. Wel worden exportkansen geboden aan ontwikkelingslanden, maar deze hebben zoals eerder opgemerkt naast voordelen ook nadelen. In gei'ntegreerde landbouw past een hoger produktieniveau van de tekortprodukten. Te denken valt aan voedergewassen die gei'mporteerde tapioca, maisgluten en sojaschroot kunnen vervangen. Bijvoorbeeld voederbieten, veldbonen, zonnebloemen en voederaardappelen. Voorts aan gewassen die een tegenaanval mogelijk maken o p de penetratie van uitheemse sojaprodukten in brood, ijs en dergelijke. (Soja zelf komt daar als zgn. 'korte dag'-plant in Nederland mogelijk niet voor in aanmerking). Nog een stap verder zou gaan de produktie van 'inheemse' margarine. Ook enkele energiegewassen komen in aanmerking, met name hout en riet. Dit zijn onder de huidige Nederlandse omstandigheden vrijwel de enige gewassen met een positieve energiebalans. En ten slotte gewassen die grondstoffen leveren voor de industrie, zoals vlas voor de textielindustrie en hennep voor de papierindustrie. Hiermee kan de import van hout (drukt net.to voor f 2 miljard per jaar o p de betalingsbalans) enigszins worden beperkt. Terzijde: de vraag naar houtvervangers zou kunnen toenemen als de bossterfte in Europa doorzet.
'
Met dergelijke importvervangende produktieverhogingen kan niet alleen worden bijgedragen aan de zelfvoorziening van de EG o p het gebied van veevoer, voedsel, energie en vezels; maar ook aan de gewenste spreiding van afzetrisico's en verbreding van het bouwplan in de Nederlandse akkerbouw. Dit laatste kan leiden tot minder bodemziekten en daarmee tot hogere haopbrengsten en/of lagere kosten (bestrijdingsmiddelen). Ook het energiegebruik kan teruglopen. In lichte mate door hout- en rietteelt, in belangrijke mate door de teelt van voedergewassen: worden deze gekuild, dan is minder energie nodig voor transport, drogen en persen van krachtvoer. Wel zijn er belangrijke technische, financiele en handelspolitieke obstakels.
Bij d e huidige technologic en prijsverhoudingen kunnen de meeste genoemde gewassen niet concurreren met bijvoorbeeld aardappelen en suikerbieten. Aan die prijsverhoudingen is we1 wat te doen door importheffingen, maar die zullen o p verzet stuiten van bijvoorbeeld de margarine-industrie en de Verenigde Staten. In het volgende hoofdstuk proberen we aan te geven in hoeverre dit probleem kan worden ondervangen.
9.2 Produktiewijze Na d e produktie-omvang gaan we in o p de produktiewijze in gei'ntegreerde landbouw. Achtereenvolgens behandelen we de aspecten arbeid, energie en grondstoffen. 9.2.1
Afremming netto-uitstoot arbeid
We zagen al dat zonder beleidswijziging het arbeidsvolume in de landbouw (excl. nevenbedrijven) tegen het jaar 2000 zal zijn gedaald van 220.000 tot naar schatting 120.000 arbeidsplaatsen. Weliswaar zal door d e werkloosheid de afvloeiing worden vertraagd, maar daar staat tegenover dat ook de toetreding moeilijker wordt: door de tragere afvloeiing, door de dalende landbouwprijzen en door de hoge overnamekosten. Technisch gezien is een dergelijke arbeidsuitstoot nauwelijks een probleem. Het huidige produktievolume kan waarschijnlijk na de nodige investeringen zonder veel moeite worden gehaald met de helft van de huidige arbeidsinzet. Zeker wanneer arbeidspieken kunnen worden opgevangen met inschakeling van het informele circuit. De vraag is dus niet of het kan, maar of men het wil. Wat zijn d e voor- en nadelen? Een belangrijk voordeel van arbeidsuitstoot is dat de kostprijzen nog verder kunnen dalen. Dit zal gunstig uitwerken o p de voedselprijzen en o p de Nederlandse concurrentiepositie. Hier tegenover.staan echter belangrijke nadelen. Ten eerste bevordert voortgaande arbeidsuitstoot de werkloosheid, zelfs al houden we rekening met een mogelijk nog wat verder toenemend Nederlands marktaandeel. De nadelen hiervan zijn niet alleen sociaal, maar ook economisch van aard. Ook werklozen maken immers aanspraak o p een inkomen, maar dan zonder dat daar produktie tegenover staat. Omvangrijke werkloosheid kan men dan ook, al naar gelang het accent dat men wil leggen, typeren als een sociaal onrecht, als een economische kostenpost of als verspilling van een waardevolle hulpbron. Deze overweging hoeft echter niet doorslaggevend te zijn. Het is immers economisch aanvechtbaar om iets te laten produceren door twee mensen als dat net zo goed door CCn mens kan gebeuren. Zoiets is geen werkgelegenheid, maar werkverschaffing. De tweede persoon kan dan immers beter iets anders produceren. De hamvraag is dus: heeft de produktie door een persoon maatschappelijk dezelfde waarde als de produktie door twee personen? Of heeft de laatste een meerwaarde? Welnu, verschillende overwegingen pleiten voor wat betreft de landbouw voor het laatste. Neemt de hoeveelheid arbeid per hectare en per dier steeds verder af, dan moet dat o p den duur leiden tot toenemende problemen. In d e eerste plaats kan dit gepaard gaan met een afnemende produktie per ha en per dier. Zo wordt het steeds moeilijker om o p alle percelen op tijd aanwezig te zijn om de dan vereiste handelingen te verrichten. Er komen meer zogenaamde ontijdigheidsverliezen. Ook krijgt het gewas relatief minder aandacht, hetgeen kan leiden tot extra problemen met ziekten, onkruiden, graslandkwaliteit en dergelijke. Voor 'fijnregeling' in de vorm van geleide en selectieve bestrijding zal minder tijd zijn. De formule zal steeds meer worden: preventief en aselectief bestrijden in hoge doses. Dit zal leiden tot hogere kosten en soms ook lagere opbrengsten (rijschade). Ook d e dieren krijgen minder aandacht. Symptomen van ziekten, (0n)vruchtbaarheid en spijsverteringsproblemen worden minder tijdig onderkend en minder adequaat behandeld. Duidelijke voorbeelden in de melkveehouderij
78
zijn klauwverzorging, tochtigheidswaarneming en zorg bij het afkalven. Er ziin steeds meer bedriiven waar een zieke of onvruchtbare koe onmiddellijk wordt weggedaan. ~ o v e n d i e nvergen de benodigde zwaardere machines ook een diepere ontwatering. Dit kan leiden tot toenemende vochttekorten voor het gewas in de zomer. Ook de kans op structuurbederf neemt zo toe. Dit alles resulteert in een minder efficient gebruik van produktiemiddelen. Dit nog afgezien van het feit dat naarmate de bedrijfsomvang toeneemt voor de boer een hoge efficientie ook minder hard nodig is om een redelijk inkomen te halen. In de tweede plaats ontstaan grotere problemen bij de bedrljfsovername. Hoe groter het bedrijf, hoe groter de voor overname benodigde hoeveelheid kapitaal. Overname zal in toenemende mate slechts mogelijk zijn bij soepele regelingen in familieverband en voor de rest een zaak worden van banken en industrieen. Daarmee zou de landbouw steeds meer in de situatie kunnen komen waarin nu al de meeste kalvermesters zitten: grotendeels afhankelijk van bank en industrie. Ten derde kan verdere arbeidsuitstoot leiden tot dalende produktiekwaliteit. Sommige kwaliteitsaspecten vereisen grote zorg en als deze terugloopt kunnen problemen ontstaan. Het sorteren van aardappels gebeurt dan bijvoorbeeld minder zorgvuldig. En preventief en aselectief behandelen van gewassen en dieren'verhoogt de kans op residuen in het produkt. Een verder gevolg kan zijn afnemende kwaliteit van milieu, natuur en landschap. Dit door bijvoorbeeld intensiever gebruik van hulpstoffen en door minder zorg voor weidevogels bij het maaien. Ten slotte is het dierlijk welzijn in het geding. Minder tijd per dier betekent niet alleen minder zorg, maar ook minder kansen voor welzijnsbevorderende maatregelen als stroverstrekking. Daar komt bij dat de huidige ontwikkeling (afremming van afvloeiing en toetreding) moet leiden tot een vergrijzing van de agrarische beroepsbevolking. Dit is niet bevorderlijk voor de efficientie van de produktie en voor de concurrentiepositie. Kortom: hoewel strikt financieel gesproken bij de huidige prijsverhoudingen voortgaande arbeidsuitstoot vooralsnog voordelig blijft, staan daar niet onbelangrijke maatschappelijke (waaronder lange termijn economische) nadelen tegenover. Deze zijn zodanig dat men zich kan afvragen of nog . verder terugdringen van het 6010 aandeel van de landbouw in de beroepsbevolking nog we1 een nastrevenswaardig doel is. Afremming van de nettoarbeidsuitstoot hoeft aldus niet neer te komen op werkverschaffing, maar kan zinvolle werkgelegenheid betekenen. Trouwens, het lijkt aannemelijk dat de prijsverhoudingen veranderen en dat met name arbeid relatief goedkoper zal worden. Voegen we daar bij dat veel agrarische arbeid wordt opgevat als hoogwaardig (zelfstandigheid, veelzijdigheid), dan zal duidelijk zijn waarom in gei'ntegreerde landbouw wordt gekozen voor afremming van de nettoarbeidsuitstoot. Daarbij moeten echter direct enkele misverstanden worden weggenomen. Het gaat hier niet om het bevriezen van d e huidige produktiestructuur. Deze structuur is economisch niet optimaal en behoeft voortdurende aanpassing. De bedrijfsbeeindiging zal dus moeten doorgaan en dat is ook aanvaardbaar zolang daar nieuwe vestigingen tegenover staan. Dat moeten dan we1 levensvatbare bedrijven zijn, niet de qua arbeid sterk overbezette bedrijven die recent weer ontstaan onder druk van de werkloosheid. Behoud van werkgelegenheid moet evenmin worden verward met een keuze voor kleine bedrijven. Ook grote twee- of driepersoonsbedrijven kunnen relatief arbeidsintensief zijn. Evenmin gaat het om het stopzetten van concurrentie en selectie. Het is in de landbouw altijd al zo geweest dat de boeren met het geringste vakmanschap de grootste kans hebben af te vallen en dat is ook aanvaardbaar als hun plaats wordt ingenomen door meer vakbekwame boeren. O p deze manier kan de produktiviteit blijven stijgen zonder dat de werkgelegenheid daalt. Het beleid moet zich dus niet zozeer richten o p afremming van de afvloeiing, maar o p selectieve bevordering van de toetreding.
'
Nog minder gaat het hier om stopzetten van mechanisering en automatisering. Weliswaar betekent dat arbeidsbesparing, maar dat is iets anders dan arbeidsuitstoot. Arbeidsbesparing kan de boer tijd opleveren voor die produktiviteitsverhogende handelingen die goed vakmanschap vereisen, zoals planning en zorg voor vee en gewas. Waar het,wel om gaat is een accentverlegging in bedrijfsontwikkeling en landinrichting van arbeidsbesparing naar beperking van verliezen en naar besparing o p andere produktiemiddelen, vooral energie, grondstoffen, hulpstoffen en grand: Daarin past binnen zekere grenzen zeer we1 een verdergaande mechanisering, automatisering en benutting van microelektronika. Daarin past ook hoogwaardige arbeid, gericht o p kostenbesparing en opbrengstverhoging. In Bijlage 2 is geprobeerd een overzicht te geven van de technische mogelijkheden die daartoe momenteel aanwezig lijken. Dat is geen bevriezing maar juist een nieuwe uitdaging. Hoeveel arbeid o p deze manier 'zich zelf kan terugverdienen' valt niet o p voorhand te zeggen. Bij de huidige prijsverhoudingen kan dat waarschijnlijk niet al te veel zijn. Gei'ntegreerde landbouw mikt in elk geval o p veel m%r dan d e thans voorziene 120.000 arbeidsplaatsen in het jaar 2000 en op niet veel minder dan de huidige 220.000. Een dergelijk streefdoel vergt dus een wijziging van de prijsverhoudingen en/of andere beleidsmaatregelen. 9.2.2
Zuiniger gebruik energie en grondstoffen
Eerder zagen we dat het gebruik van energie en grondstoffen in de landbouw de laatste decennia spectaculair is toegenomen, vooral in de glastuinbouw (aardgas) en in de veehouderij (krachtvoer, kunstmest en elektriciteit). O p het directe energiegebruik wordt inmiddels bespaard vanwege hogere prijZen, het indirecte gebruik daarentegen bleef stijgen omdat prijsstijging daar uitbleef. Dit levert problemen in termen van toenemende kwetsbaarheid, milieuvervuiling (energiecentrales) en ethiek jegens komende generaties (uitputting). Gei'ntegreerde landbouw probeert het gebruik van energie en grondstoffen te beperken. Dat wil zeggen: het gebruik per kg produkt, dus niet per ha of bedrijf. Dit onderscheid lijkt subtiel, maar is van cruciaal belang. Een veelgehoord misverstand wil namelijk dat een zuiniger energieverbruik zou kunnen worden gerealiseerd door extensivering: minder kunstmest en krachtvoer per ha. Het tegendeel is soms het geval. Als een weidebedrijf zijn stikstofgift verhoogt van 100 naar 200 kg, dan neemt we1 het indirecte energiegebruik toe, maar de grasproduktie en de melkproduktie stijgen zodanig dat per kg melk het gebruik juist afneemt. Dat komt omdat een -betere benutting plaatsvindt van de overige ingezette energie. Gei'ntegreerde landbouw is dus iets anders dan extensieve landbouw. Evenmin wordt gei'ntegreerde landbouw dichterbij gebracht door machines maar weer te vervangen door handkracht. Het saldo per uur van kosten en opbrengsten is dan meestal dermate laag dat niet van een acceptabel inkomen kan worden gesproken. Nog afgezien van de geringe kwaliteit van zulke arbeid. Niet energie besparen is de kunst, maar zodanig besparen dat het saldo per uur niet terugloopt. Energiebesparing hoeft dus niet te betekenen dat wordt bezuinigd op alle energieposten. Bij een weidebedrijf bijvoorbeeld liggen de meeste mogelijkheden veelal in besparing o p krachtvoer. In dat geval moet niet worden bespaard o p kunstmest, terwijl het dieselolieverbruik zelfs kan toenemen 2. Vervanging van krachtvoer door ruwvoer betekent immers dat de trekker meer moet rijden. Hoe kunnen betaalbare energie- en grondstoffenbesparingen worden bewerkstelligd? De belangrijkste besparingsmogelijkheid ligt niet o p het technische, maar o p het landbouwpolitieke vlak: terugdringen van d e overproduktie in de EG, vooral in de zuivel. Het produceren, vervoeren, drogen en ver-
volgens weer tot veevoer verwerken van de melkoverschotten vormt veruit de grootste energie- en grondstoffenverspilling die de EG-landbouw momenteel kent. In de technische sfeer zijn in beginsel de volgende strategieen mogelijk: Vermindering van verspilling is per definitie rendabel bij alle prijsverhoudingen, maar uiteraard des te lonender naarmate energie en grondstoffen duurder worden. Voorbeeld: supra-optimale temperaturen (glasteelt), kunstmestgiften (akkerbouw) of krachtvoergiften (melkveehouderij). Vooral krachtvoer wordt niet zelden te veel gebruikt 3. Nogal wat melkveehouders geven hun koeien in de zomer zoveel krachtvoer dat ze minder gras opnemen (verdringing). Of verminderd gebruik van bepaalde produktiemiddelen lonend is, hangt af van de prijsverhoudingen. Voor de glasteelt is het evenwichtspunt de laatste tien jaar verschoven naar lagere temperaturen. Op een melkveebedrijf hangt het rendement van de laatste kg kunstmest of krachtvoer geheel af van de prijsverhoudingen tussen kunstmest (krachtvoer) en melk. Naarmate de melkprijs zakt en/of de kunstmest- of krachtvoerprijs stijgt zal de landbouw dus extensiever moeten worden. Computerstudies wijzen echter uit dat zelfs bij een verdubbeling van de stikstofprijs de gift weliswaar licht zal dalen, maar niet beneden de 400 kg/ha 4. Voor krachtvoer ligt dat gevoeliger omdat krachtvoer o p de meeste bedrijven een veel belangrijker kostenpost vormt. Maar op dergelijke verbanden kan ook een individuele superheffing grote invloed hebben. Onderlinge vervanging van produktiemiddelen is een derde strategie. Hierbij kan worden gedacht aan vervanging van aangekochte elektriciteit of brandstof door zelfgewonnen elektriciteit: windturbines, biogasinstallaties, warmtewisselaars (opwarmen water met warmte uit de melk), hout- en stroverbranding enzovoort. Bij uitstek in gei'ntegreerde landbouw past 'vervanging' van veevoer, kunstmest en hulpstoffen door arbeid in de vorm van extra zorg voor vee en gewas, geleide bestrijding enzovoort. Of in d e vorm van vaker per dag voeren en melken. Het verbruik van voeder en andere produktiemiddelen per kg melk kan daardoor afnemen. Ook kan aangekocht krachtvoer worden vervangen door eigen voedergewassen (voederbieten, veldbonen). Minder afhankelijk van de prijsverhoudingen is een andere mogelijkheid: vervanging van minder door meer efficiente veerassen. Holstein-Friesian melkkoeien bijvoorbeeld geven per jaar meer melk zonder dat de efficientie van de voederconversie terugloopt. Per dier is het voeder- en energieverbruik daardoor weliswaar hoger, maar per kg melk juist lager, omdat men een hoger rendement haalt uit de opfok, stalcapaciteit en dergelijke. Vergelijkbare mogelijkheden liggen in de varkensfokkerij. Bij onderlinge vervanging van produkten gaat het om produkten die per gulden opbrengst minder energie en grondstoffen vragen. Ook deze strategie is sterk gevoelig voor de prijsverhoudingen. Te denken valt aan veredeling van tuinbouwgewassen o p een lagere warmtebehoefte, van akker-, tuin- en weidebouwgewasen o p een lager kunstmestbehoefte en van vleesvee o p een efficienter voederverbruik. Gelet o p de overzadigde landbouwmarkt valt ook te denken aan vervanging van voeder- en voedselgewassen door energieteelten. Dit is reeds o p grote schaal gebeurd in Brazilie (suikerriet), waar echter grondprijzen en lonen veel lager liggen, energie sterk drukt o p de betalingsbalans en sociale overwegingen (honger) nauwelijks tellen. Onder de Nederlandse omstandigheden lijken alleen hout en riet in aanmerking te komen. Het saldo per hectare is echter lager dan van de meeste landbouwteelten, zodat de perpectieven beperkt lijken. Al deze mogelijkheden kunnen. bijdragen aan een gei'ntegreerde landbouw, maar alleen voor zover het saldo per ha en per uur niet afneemt. De perspectieven daarvoor zijn reeds bij de huidige prijsverhoudingen niet verwaarloosbaar. Zo is voor bestaande houtwallen (die in de regel niet mogen worden gerooid, maar waarvoor toch kosten moeten worden gemaakt) berekend wat
het saldo per uur is als de boer overgaat tot exploitatie voor verwarming van het huis: f 5,-- tot f 25,-- 5. De hoogste saldo's kunnen worden bereikt in gebieden zonder gasaansluiting, die zijn aangewezen o p duurdere brandstoffen. In dergelijke gebieden kan het in exploitatie nemen van bestaande houtwallen (voor nieuw aan te planten hout ligt de afweging anders) een belangrijke bijdrage betekenen aan het landschap en een bescheiden bijdrage aan energiebesparing, inkomen en werkgelegenheid. In gebieden zonder houtwallen liggen juist vaak goede perspectieven voor een andere 'stromingsbron': windenergie. Vooral in de kustprovincies zijn windturbines nu a1 soms rendabel voor doeleinden zoals verwarming in de glastuinbouw en de intensieve veehouderij. Daarnaast kan worden gedacht aan benutting voor voorraadkoeling in de akkerbouw, fruitteelt en melkveehouderij. Kleine turbines kunnen soms al binnen tien jaar worden terugverdiend. Zoals gezegd past de strategie van vervanging van energie door arbeid bij uitstek in gei'ntegreerde landbouw. Wat zijn daarvoor de perspectieven? Rechtstreekse vervanging van machinekracht door arbeid lijkt in de meeste gevallen niet lonend en gezien de kwaliteit van de arbeid ook niet aantrekkelijk. Maar ook indirecte vervanging, bijvoorbeeld door geleide in plaats van preventieve bespuitingen (met als doe1 kostenbesparing) zijn in de meeste gevallen niet lonend 6 . Bij de huidige prijsverhoudingen zou men dan irreeel veel dieselolie en bestrijdingsmiddelen moeten besparen om een redelijk saldo per uur te halen. Gunstiger liggen de kansen bij veevoer. Dit is zo'n grote kostenpost dat besparing door extra arbeidsinzet (bijv. voor periodieke precieze afstelling van de krachtvoerautomaat) lonend kan zijn. Maar nog eerder lonend wordt extra arbeidsinzet als deze leidt tot een hogere opbrengst per ha of per dier door beperking van verliezen. Dat geldt bijvoorbeeld als bespuiting rijschade oplevert (bij tarwe circa f 200,-- per ha per keer) en deze bespuiting door 'fijnregeling' kan worden vermeden. Of als koeien door een betere tochtigheidswaarneming sneller drachtig worden. Ook in dat geval worden minder energie en grondstoffen gebruikt, niet noodzakelijkerwijs per h a of per dier, maar we1 per kg produkt. In het voorbeeld van de tarwe zou de boer bij de huidige prijsverhoudingen als ken bespuiting zou worden uitgespaard kunnen per ha 10 uur arbeid voor 'fijnregeling' financieren o p CAO-niveau. O p 200 ha tarwe is dat een volledige arbeidsplaats. Technisch lijken dergelijke substituties niet onmogelijk '. Zou dit ook voor andere teelten kunnen, dan zou dit 10.000 arbeidsplaatsen opleveren. Kortom, voor verder besparing van energie en grondstoffen liggen reeds bij de huidige prijsverhoudingen niet onbelangrijke mogelijkheden. Sommige daarvan vereisen inzet van extra, o p produktieverhoging gerichte arbeid. Juist deze mogelijkheden wil gei'ntegreerde landbouw stimuleren. Risico is dan natuurlijk een verdere oververzadiging van de landbouwmarkt. Om dit effect te vermijden zal de produktie zich moeten concentreren o p minder hectares, terwijl de vrijkomende hectares bijvoorbeeld kunnen worden benut voor 'tekort-produkten' als plantaardig eiwit. I
I
9.2.3 Selectiever gebruik hulpstoffen Gei'ntegreerde landbouw richt zich niet zozeer o p het elimineren van hulpstoffen, maar o p het terugdringen van de daarmee gemoeide risico's: gezondheidsschade voor boer, consument en vee, resistentie-ontwikkeling bij plagen en onkruiden en aantasting van de bodemvruchtbaarheid. Daarin past een tweesporenbeleid: - enerzijds geleidelijk terugdringen van hulpstoffengebruik met ernstige risico's, zoals het geval is bij carcinogene, mutagene en embryotoxische stoffen. Maar ook van middelen met minder ernstige risico's, zodra volwaardige betaalbare alternatieven voorhanden zijn. - intensiever zoeken naar en toepassen van minder riskante middelen en methoden. Bijvoorbeeld in de sfeer van resistentieveredeling, teeltmaatregelen, mechanische bestrijding, biologische bestrijding, enzovoort.
Tot dusver is het aantal succesvolle gei'ntegreerde bestrijdingspr~~ramma's in Nederland gering. Alleen voor de tarweteelt wordt er recent meer dan marginaal gebruik van gemaakt. Daarnaast zijn er incidentele successen geboekt met biologische methoden, onder andere in fruitboomgaarden. In de glasteelt wordt de witte vlieg bestreden met sluipwespen en parasitaire mijten met roofmijten 8. In al deze gevallen worden bestrijdingsmiddelen deels vervangen door menselijke arbeid (vooral secuur waarnemen) en door 'arbeid' van nuttige organismen. Op het proefbedrijf in Nagele wordt geexperimenteerd met lagere bemestingsniveaus in de akkerbouw. Daarbij blijken, onkruiden en plagen minder problemen op te leveren, waardoor de kosten laag kunnen blijven. Bij bieten kan dit resulteren in een concurrerend saldo. Bij deze 'low input' landbouw hoeft de doelstelling van een hoge opbrengst niet te worden losgelaten, maar dan in termen van f/ha, niet kg/ha 9. Dat is ook voor de boer waar het op aankomt. Het staat we1 vast dat er nog aanzienlijk meer mogelijkheden liggen. Dat deze zijn blijven liggen komt deels omdat de chemische industrie bij biologische strategieen nauwelijks belang heeft, of zich er zelfs door bedreigd acht. Zelfs de ontwikkeling van nieuwe bestrijdingsmiddelen is voor de industrie maar beperkt interessant: door gestegen onderzoekskosten, strengere toelatingseisen en het aflopen van patenten (prijsdaling) lo. Daar komt bij dat de afzetverwachting van een selectief rniddel vrijwel per definitie lager is dan van een breed-spectrum-middel. Vandaar dat er nog maar mondjesmaat nieuwe bestrijdingsmiddelen en methoden o p de markt verschijnen. Wel nieuwe resistente rassen, maar daarmee zijn dan ook we1 commerciele belangen gediend: die van kweekbedrijven. De hoogste prioriteit vanuit een gei'ntegreerde landbouwvisie verdienen die bestrijdingsmiddelen die de meeste kosten en/of risico's met zich brengen. Bovenaan qua kosten staat momenteel de grondontsmetting in de aardappelen bietenteelt die goed is voor meer dan de helft van het agrarische bestrijdingsmiddelengebruik in Nederland 11 en nog aanzienlijk meer in de veenkolonien. Niet-chemische beheersing van aardappel- en bietenmoeheid vormt dan ook uitdaging nr. 1. Ook de onkruidbestrijding vorrnt in de akkerbouw een belangrijke kostenpost. Hoog qua risico scoort onder meer de grondontsmetting in de glastuinbouw met methylbromide. Hiervoor dienen snel betaalbare alternatieven te worden ontwikkeld. Andere riskante middelen: kwik voor pootaardappelsontsmetting, arseniet voor loofdoding bij aardappels en paraquat en DNOC voor onkruidbestrijding. Gei'ntegreerde beheersing van plagen en onkruiden verdient juist in gei'ntegreerde landbouw zo'n belangrijke plaats, omdat hiermee meerdere belangen kunnen worden gediend: - gezondheid van boer en consument; - bodemvruchtbaarheid, milieu en natuur; - minder kans op resistentie-ontwikkeling bij plagen en onkruiden; - minder afzetrisico's (residuen); - weliswaar minder werkgelegenheid in de chemische industrie, rnaar meer in kweekbedrijven, landbouw, onderzoek enzovoort. Er is overigens een kleine industrie in Berkel-Rodenrijs die hier we1 o p is ingesprongen: deze produceert sluipwespen en roofmijten voor de glastuinbouw 8. Het lijkt verstandig de hogere eisen aan het bestrijdingsmiddelengebruik niet te zien als een bedreiging, maar als een uitdaging. In plaats van de eisen aan te vechten kan de landbouw er beter actief o p inspelen. Dat geldt trouwens niet alleen voor bestrijdingsmiddelen, maar ook voor groeistoffen en geneesmiddelen in de veehouderij. Voor koper in varkensvoer bijvoorbeeld bestaan aanwijzingen dat het vooral effectief is o p bedrijven met een minder goede hygiene 12. Het lijkt dan beter dat de varkensmesterij zich offensief richt o p verbetering van de bedrijfshygiene dan defensief o p het tegenhouden van een verscherping van de kopernormen.
9.2.4
Verbetering externe produktie-omstandigheden
Een ander aspect van d e produktiewijze waaraan gei'ntegreerde landbouw meer aandacht wil besteden is de duurzame instandhouding van de externe produktie-omstandigheden. De huidige zorg bestaat grotendeels uit herverkaveling, kavelvergroting, ontwatering, boerderijverplaatsing en maatregelen gericht o p het behoud van de bodemvruchtbaarheid (vruchtwisseling, bemesting, hygienische maatregelen). We zagen echter al dat deze zorg onvoldoende is. De bodemvruchtbaarheid loopt regionaal terug door tekorten aan vocht en organisch stof, structuurbederf, bodemziekten en overbemesting. Plaatselijk worden van buitenaf d e produktievoorwaarden aangetast door vervuiling van water, bodem en lucht. Het accent ligt te veel o p de arbeidsproduktiviteit en te weinig o p d e grondproduktiviteit. Gei'ntegreerde landbouw wil dit accent weer verleggen door: - terugdringing van de overbemesting. Dierlijke mest moet niet worden beschouwd als een afvalstof, maar als een grondstof die zinvol kan worden benut in de akker- en tuinbouw; - terugdringing van de bodemverontreiniging met zware metalen door lagere gehalten zware metalen in kunstmest en krachtvoer; - verbetering van de organische stofvoorziening door betere bemesting (dierlijke mest, groenbemesters) en door een lager percentage rooivruchten in het bouwplan; - verbetering van de vochtvoorziening door een wat minder diepe ontwatering. Dit betekent niet dat arbeidsbesparing als doelstelling moet worden losgelaten. Herverkavelingen en dergelijke moeten dan ook zeker doorgaan. Maar daarnaast vergt gei'ntegreerde landbouw een drastische prioriteitsverhoging voor het terugdringen van exogene vervuiling, zoals bodemvervuiling door zuiveringsslib, vuilstorten (zware metalen) en luchtvervuiling vanuit industrieen, energiecentrales en kalimijnen (zout, zuurvormende stoffen, zware metalen, PCB's). Deze problemen hebben een dergelijke omvang genomen dat de landbouw niet meer kan volstaan met afkoopregelingen. Het lijkt onzinnig om grote bedragen te investeren in verbetering van verkaveling, ontsluiting en waterbeheersing terwijl intussen het produktiemilieu wordt aangetast door gifstoffen uit de industrie, zoals bijvoorbeeld gebeurt in Midden-Delfland. De cultuurtechniek, maar ook de gewasbescherming van morgen beginnen om zo te zeggen bij de fabrieksschoorsteen. Bij die cultuurtechniek zijn landbouw- en milieubescherming geen tegenstanders, maar natuurlijke bondgenoten. 9.3
Nevenfuncties van de landbouw
Behalve de primaire functies van het verschaffen van voedsel, inkomen en werkgelegenheid heeft de landbouw in een gei'ntegreerde visie nog tenminste vier nevenfuncties: - herbenutting van organisch afval uit andere sectoren; - produktie van een gevarieerde flora en fauna; - produktie van een gevarieerd en aantrekkelijk landschap; - levering van energie. A1 deze nevenfuncties zijn de laatste decennia aangetast en behoeven verbetering. 9.3.1
Herbenutting van organisch afval
Nog niet zo lang geleden vormde de landbouw veruit de belangrijkste verwerker van stedelijk en industrieel afval. Grote stromen afval werden herbenut als veevoer of meststof. Industrieel afval gebruikt de landbouw, zoals we zagen, nog steeds, zelfs in grote hoeveelheden. Maar in d e herbenutting van huishoudelijk afval is in de loop van deze eeuw steeds meer de klad gekomen. Meerdere factoren zijn hiervoor verantwoordelijk: - een relatieve prijsdaling van de 'concurrerende' meststoffen en veevoeders;
- vervanging om hygienische redenen van de beertonnen en dergelijke in de stad door riolering die loosde o p open water. Weliswaar verschenen later om milieuhygienische redenen de zuiveringsinstallaties, maar lage gehalten aan meststoffen en hoge gehalten aan zware metalen maken het zuiveringsslib slecht bruikbaar als meststof of grondverbeteringsmiddel. Hetzelfde geldt voor stadsvuilcompost; - stijgende arbeidskosten, waardoor onder meer het ophalen van schillen aan huis steeds minder loonde. In plaats van afval te verwerken ging de landbouw juist steeds meer afval produceren. Met name dierlijke mest werd in sommige gebieden overtollig, tot schade van milieu en bodemvruchtbaarheid. Gei'ntegreerde landbouw wil de rol van d e landbouw als afvalproducent terugdringen en die als afvalbenutter versterken. Concreet zou dat kunnen betekenen: - verplaatsing van mest (en meer structureel: van intensieve veebedrijven) van mestoverschot- naar tekortgebieden; - betere benutting van mest in de melkveehouderij door grotere mestopslagcapaciteit. De mest hoeft dan niet 's winters te worden uitgereden en kan worden bewaard tot het groeiseizoen. Weliswaar kan dit nadelig zijn voor het gras, maar het ziet ernaar uit dat dit bezwaar kan worden ondervangen door toepassing van mestinjecteurs; - terugdringen van de verontreinigingen in het huishoudelijk afval (door scheiding aan de bron en ingrepen in de industriele produktie), zodat benutting als veevoer of meststof weer mogelijk wordt. Aardappelschillen bijvoorbeeld leveren een veevoer met zo hoge voederwaarde, dat het krachtvoer kan vervangen. Scheiding aan de bron hoeft maar weinig duurder uit te komen d a n de huidige aanpak. Recent zijn in verschillende gemeenten experimenten opgezet voor een terugkeer van de schillenboer in eigentijdse vorm. Gelet o p het succes van de glasbak en de daling van de arbeidskosten lijkt deze optie niet irreeel. Eventuele problemen met pathogenen zijn technisch oplosbaar door een hittebehandeling '3. Hier ligt mogelijk een nieuwe taak voor de mengvoederindustrie; - benutting van nu nog slecht verwerkbare organische afvallen van de industrie. Ruim de helft van het industriele organisch afval (400.000 ton/ jaar) wordt nog niet als veevoer benut '4. Ook hier ligt een duidelijke uitdaging voor onderzoek en industrie. Dergelijke ontwikkelingen passen in gei'ntegreerde landbouw omdat het mes aan vijf kanten kan snijden: minder afhankelijkheid van grondstoffenimporten, minder verwerkingskosten van huishoudelijk afval, minder milieuproblemen door lozen/storten/verbranden van afval, minder overbemesting met drijfmest, compost en zuiveringsslib en nieuwe werkgelegenheid in de hergebruiksector (ophalen en verwerken). Afval lijkt in zekere zin de natuurlijke hulpbron van de toekomst. O p papier heeft Nederland nog zo'n hulpbron: het rivierslib van Rijn en Maas, met 28 miljoen ton/jaar veruit de grootste afvalpost van Nederland. Maar dat is dermate yergiftigd door zware metalen, PCB's en dergelijke dat gebruik in de landbouw zou neerkomen o p een aanslag o p de volksgezondheid. Waaruit opnieuw blijkt dat gei'ntegreerde landbouw niet voluit mogelijk is zonder zoiets als een 'gei'ntegreerde' industrie.
1
9.3.2 lntegratie landbouw en natuur De huidige agrarische ontwikkeling en het huidige beleid resulteren in een steeds verdere segregatie tussen landbouw en natuur. Alleen in de zogenaamd e beheersgebieden is het beleid gericht o p integratie, maar het gaat hier maar om enkele procenten van het landbouwareaal. De rest moet of reservaat worden, waar het beleid zich niet meer bekommert om boeren, of puur landbouwgebied, waar het beleid zich niet meer bekommert om natuur.
1'
Gei'ntegreerde landbouw streeft naar enigerlei vorm van integratie over het hole landbouwareaal, zij het dat de accenten van plaats tot plaats verschillen.
Betekent dat nu dat de landbouw een soort onderhoudsdienst van het landschap meet worden en dat boeren tegen betaling agrarische schijnbewegingen gaan uitvoeren, zoals riet maaien met de zeis? Of dat alle boeren beheersovereenkomsten zouden moeten afsluiten? Het zal even moeilijk zijn daar geld voor te vinden als bereidwillige boeren. (Hoge) vergoedingen zullen uitzondering moeten blijven. Moeten boeren dan verder worden beperkt zonder vergoeding? Ook dat is strijdig met de visie van gefntegreerde landbouw. Grote groepen wilgenknottende vrijwilligers dan? Ook dat is niet waar gefntegreerde landbouw naar streeft. Er wordt van uitgegaan dat de meeste boeren en burgers we1 bereid zulen zijn tot offers voor het in stand houden van 'extra' natuur, maar gemiddeld slechts in bescheiden mate. Het zal dus moeten gaan om het opsporen van de smalle marges van een zich zelf verder optimaliserende landbouw. Het gaat er niet om dit optimalisatieproces af te remmen, maar om het bij te sturen en te benutten. '
Nu is een dergelijk uitgangspunt volgens een zowel in de landbouw als in de natuurbescherming veelgehoorde opvatting onhoudbaar. Moderne landbouwproduktie en natuur zouden niet verenigbaar zijn. Elke winst voor de landbouw zou verlies voor de natuur betekenen en omgekeerd ' 5 . Een recent handboek voor het natuurbeheer beweert zelfs: 'hoe ouderwetser hoe beter' ' 6 . Er zou dus niets anders opzitten dan segregeren en compromissen sluiten. Deze opvatting wordt hier verworpen om de volgende redenen. Vooreerst gaat men er impliciet vanuit dat alles wat verandert in de landbouw onderdeel is van een optimalisatieproces. Maar d a t is niet het geval als we letten o p aspecten als bodemvruchtbaarheid en kwetsbaarheid. Van optimalisatie is soms slechts sprake o p korte termijn. Ten tweede is natuurlijk niet elke verbetering voor de landbouw automatisch een verslechtering voor de natuur. Sommige watervogels, weidevogels en ganzen bijvoorbeeld hebben vermoedelijk geprofiteerd van de intensivering. Omgekeerd is niet elke verbetering voor d e natuur een verslechtering voor de landbouw. Van weidevogels bijvoorbeeld heeft d e landbouw nauwelijks last '7 (de meeste boeren zijn er zelfs blij mee) en een torenvalk kan zelfs nut hebben (mussen, muizen). Bij voorbaat uitgaan van deze tegenstellingen leidt er alleen maar toe dat niet eens meer serieus wordt gezocht naar integratiemogelijkheden. Sterker nog: wie dat we1 doet loopt kans o p tegenwerking. Aldus wordt de creativiteit verlamd. Dit wil allerminst zeggen dat de huidige agrarische ontwikkeling gunstig is voor de natuur, maar we1 dat elk automatisme hier uit den boze is. In gei'ntegreerde landbouw gaat het er dus allereerst om, vast te stellen wat een optimale landbouw is, welke speelruimte een dergelijke landbouw heeft en wat voor natuur daar in past. Pas daarna kan worden vastgesteld welke natuur nog 'extra' gewenst en mogelijk is via aanvullende strategieen als reservaten, beheersovereenkomsten, vrijwilligerswerk en dergelijke. Boven o p de verlanglijst staan veranderingen die een verbetering betekenen voor de landbouw zelfen tevens voor de natuur. Zulke veranderingen bestaan echt. Enkele daarvan kwamen we al tegen: beheersing van de produktie, vermindering van d e afhankelijkheid van buitenlands veevoer, vermindering van de overbemesting, vermindering van de aantasting van het produktiemilieu en achterwege laten van cultuurtechnische investeringen met dubieus rendement, zoals in sommige gevallen diepe ontwatering. Dergelijke veranderingen zullen niet licht plaatsvinden ter wille van natuurdoelstellingen, maar we1 om economische of politieke redenen. Voor de natuur kunnen zij gunstige nevenefffecten hebben, zoals minder eutrofiering van oppervlaktewater. Maar spectaculair zullen deze veranderingen niet zijn. Intensief kunstmestgebruik blijft immers veelal rendabel en onkruiden worden toch we1 bestreden. Daarnaast kan worden gezocht naar veranderingen die voor d e landbouw indifferent zijn m a a r voor de natuur een verbetering betekenen. Hierbij gaat het met name om de maar al te vaak onderschatte technische speelruimte van
d e landbouw. O p melkveebedrijven valt bijvoorbeeld te denken aan spreiding van de maaidata, zodat meer ruimte onstaat voor weidevogels. Ook voor de boer kan dit voordelen hebben: spreiding van arbeid en risico. Meer aandacht verdient ook het zoeken naar functionele natuur. We noemden al de houtsingels en het riet voor de energievoorziening. Houtsingels worden bovendien aangeplant als windscherm in d e fruitteelt. Andere voorbeelden: - torenvalken tegen mussen en muizen in de akker- en tuinbouw. Voor fruitboomgaarden kan mogelijk, evenals op vliegvelden, gebruikt worden gemaakt van afgerichte roofvogels; - zangvogels tegen insekten, bijvoorbeeld in fruitboomgaarden. In varkensstallen wordt gebruik gemaakt van glanspreeuwen. Mogelijk zijn er ook geschikte inheemse soorten; - bunzings tegen fazanten en ratten in de akker- en tuinbouw en wellicht tegen muskusratten in de waterbeheersing; - behoud van varieteiten van grassen en vlinderbloemigen in de uiterwaarden en kwelders als reservoir voor d e gewasveredeling. Meer aandacht verdient ook extensief graslandgebruik. Zwaar bemest grasland kan problemen opleveren in de vorm van vervetting van droogstaande koeien '8, suboptimale kwaliteit van boerenkaas en onvruchtbaarheid van stieren. Niet toevallig betrekken sommige veehouders en KIstations graag wat ruwvoer uit reservaten. Het is niet ondenkbaar dat op het moderne melkveebedrijf CCn of meer extensief bemeste percelen inpasbaar of zelfs wenselijk zijn. Verder kan worden gedacht aan begeleidende natuur: natuur die voor de landbouw nuttig noch schadelijk is, maar er we1 een plaats in kan hebben, zoals boerenzwaluwen. De natuur is a1 herhaaldelijk flexibeler gebleken dan verwacht en het kan geen kwaad haar een handje te helpen. Interessante mogelijkheden liggen er bijvoorbeeld nog voor weidevogels op bouwland. Ook perceelranden en stallen bieden wellicht nog onderbenutte kansen. Dit breekt trouwens met de gangbare opstelling van de natuurbescherming, die zich zo sterk bekommert om het redden van bestaande natuur in d e landbouw dat haar ontgaat welke kansen er liggen voor nieuwe natuur. Tekenend in dit verband is dat het voorbeeld van de bunzing niet is ontwikkeld op een natuurbeschermings- maar op een landbouwkundig instituut '9. Daarnaast lijkt de natuurbescherming er goed aan te doen wat afstand te nemen van d e strategie om de investeringen in de landbouw zoveel mogelijk af te remmen (landbouw met laag inrichtingsniveau). Wat nodig lijkt is niet minder investeringen, maar andere investeringen. Bijvoorbeeld investeringen waarbij niet het land wordt aangepast aan machines, maar omgekeerd, zoals aangepast materieel in plaats van ontwatering. Maar de reservaten, beheersovereenkomsten en vrijwilligers dan? Moeten die worden afgeschaft? Nee, zij blijven nodig voor drie doeleinden: - instandhpuding van natuur (met name flora) in bepaalde gebieden waar dat (nog) niet kan zonder beperking en vergoeding; - laatste redmiddel voor soorten die het niet meer lijken te redden langs de functionele weg; - experimenten met nieuwe vormen van integratie, bijvoorbeeld graslandgebruiksplannen die beweiding, voederwinning en weidevogelbeheer integreren. Vrijwilligerswerk blijft bovendien van belang voor het waardevolle contact tussen boeren en stadsbewoners. Wel is het zaak dat het beheer, ook van reservaten, in beginsel in handen blijft van boeren. Zij blijven in gei'ntegreerd e landbouw d e centrale gebruikers van de cultuurgrond. Hun vakmanschap kan niet worden gemist en kan bovendien nog een extra dimensie krijgen als d e bedrijfsvoering een bredere doelstelling krijgt. 9.3.3
Integratie landbouw en landschap
Het agrarische cultuurlandschap heeft volgens velen aan waarde ingeboet door verlies aan variatie, authenticiteit en recreatieve aantrekkelijkheid. Oor-
zaken zijn onder andere intensivering van d e bedrijfsvoering, landinrichtingswerken en regionale specialisatie. Als schrikbeeld worden vaak d e Flevopolders gezien, waar nauwelijks een recreant valt te bekennen, althans niet in de landbouwgebieden. Uit reactie proberen diverse groeperingen met wisselend succes veranderingen in het agrarische cultuurlandschap tegen te gaan, zich beroepend o p de 'oorspronkelijkheid' en 'natuurlijkheid' in het landschap. Geintegreerde landbouw gaat in deze conserverende reactie niet zonder meer mee, omdat agrarische cultuurlandschappen natuurlijk noch 'oorspronkelijk' zijn en oorsponkelijkheid iets anders is dan aantrekkelijkheid. Oude landschappen hoeven immers niet aantrekkelijk te zijn en moderne landschappen kunnen dat we1 zijn. Bovendien is het landschap altijd al meeveranderd met de technisch-economische ontwikkeling in de landbouw en kan bevriezing van het bestaande landschap leiden tot hogere kosten voor de landbouw en/ of voor de landschapzorg. Zonder conservering uit te sluiten streeft geihtegreerde landbouw primair naar een functioneel landschap: een landschap dat een afspiegeling vormt van de situatie in de (agrarische) produktie 20. Verre van bevriezing kan dit in bepaalde gevallen een keuze betekenen voor ingrijpende veranderingen. Bijvoorbeeld een zekere verschuiving van intensieve veehouderij naar akkerbouwgebieden (mestafzet, voedergewassen) of plaatsing van grote aantallen windturbines in kustgebieden. Dit betekent niet dat d e zelfstandige doelstelling van variatie en aantrekkelijkheid vervalt. De landbouw heeft hier een duidelijke nevenfunctie voor het welzijn van de stadsbewoners en voor de economie van de streek. Deze nevenfunctie kan des te belangrijker worden als d e verschuiving van buitenlands naar binnenlands toerisme doorzet. Met de voorkeuren van stadsbewoners zal dan ook bijvoorbeeld in d e landinrichting meer rekening moeten worden gehouden. Probleem is natuurlijk dat de eisen van recreanten kunnen botsen met d e eisen van een economisch optimale landbouw. Dit probleem valt principieel niet te elimineren, maar we1 te reduceren. Ten eerste door besluitvormingsprocedures waarin de invloed van het ambtelijk apparaat wordt teruggedrongen ten gunste van stads- en streekbewoners (zie par. 9.4.2). Daarnaast door intensiever gebruik te maken van de technische speelruimte die de landbouw heeft. Soms wordt te gemakkelijk aangenomen dat er voor elk probleem maar eCn bevredigende oplossing zou bestaan. Een voorbeeld ter verduidelijking. In de huidige landinrichtingen worden houtwallen vaak opgeruimd en 'gecompenseerd' door een brede plantstrook met dezelfde totale oppervlakte (segregatie). In feite is hier geen sprake van compensatie voor zover de beslotenheid van het landschap verdwijnt. Maar wat belangrijker is: een dergelijke oplossing hoeft niet optimaal te zijn. Voor de landbouw is het soms al voldoende als slechts een enkele houtwal wordt opgeruimd of verplaatst en in andere een opening wordt gemaakt 2'. Bovendien blijft dan voor de boer de optie open van houtproduktie voor d e energievoorziening. Ook dat is functioneel. Dergelijke technische speelruimte wordt nog veel te weinig benut. 'Functioneel' en 'aantrekkelijk' hoeven dus veel minder uiteen te lopen dan doorgaans wordt aangenomen. Wat voor landschappelijke veranderingen zou gei'ntegreerde landbouw nu concreet kunnen opleveren? Daarover valt eigenlijk maar weinig te zeggen. Veel hangt immers af van de technische ontwikkelingen en van de preferenties van betrokkenen. Een paar veranderingen lijken echter we1 aan te geven. Zo zal d e keuze voor een meer grondgebonden veehouderij resulteren in ruimtelijke spreiding van de intensieve veehouderij en in meer voedergewassen in melkveehouderij en akkerbouw. De keuze voor een ruimer bouwplan resulteert in een grotere landschappelijke afwisseling. Ruilverkavelingen blijven plaatsvinden, maar met meer variatie in oplossingen, zonder onnodig rigoureuze ingrepen en met meer recreatief aantrekkelijke landschappen. O p landbouwbedrijven in d e kustgebieden verrijzen windmolens.
Aldus kan de landbouw nog een ectra bijdrage leveren aan werkgelegenheid (toeleverende industrieen), betalingsbalans (energiebesparing), zelfvoorziening en milieu. 9.3.4
Levering energie
Dit leidt tot de vierde nevenfunctie die een landbouw met verbrede doelstelling kan vervullen: levering van energie. De huidige landbouw verbruikt we1 veel energie, maar heeft mede door haar decentrale structuur ook potenties om energie te produceren. Niet als hoofdprodukt (energieteelt loont nauwelijks in Nederland), maar we1 als bijprodukt. Mogelijkheden liggen hier vooral in elektriciteit uit windturbines, mestvergistingsinstallaties en warmte/ kracht koppeling (kassen). Het distributie-apparaat bestaat al: het bestaande elektriciteitsnet. Veel hangt hier natuurlijk af van de prijs die energiebedrijven bereid zijn aan de boeren te betalen. 9.4
9.4.1
Besluitvorming Inleiding
De kritiek o p de huidige landbouw richt zich, zoals we zagen, niet alleen o p de inhoud, maar ook o p de besluitvormingsprocedures, vooral ook in d e landinrichting. Deze procedures laten formeel vrij veel, maar in feite weinig ruimte voor de betrokkenen en voor minderheidsstandpunten. De feitelijke macht ligt te zeer bij gespecialiseerde ambtelijke diensten en cultuurmaatschappijen. Belangentegenstellingen worden daardoor onnodig aangescherpt, er wordt te veel gewerkt met standaardoplossingen en er is te weinig ruimte voor creatieve, gei'ntegreerde benaderingen om de problemen even goed of zelfs beter o p te lossen. Kortom een te zeer technocratische en middel-gerichte besluitvorming. Gei'ntegreerde landbouw is erop gericht de rol van ambtelijk apparaat en cultuurmaatschappijen waar mogelijk en zinvol terug te.dringen ten gunste van betrokkenen. Daarbij worden betrokkenen principieel gezien als meer dan behartigers van een deelbelang, wordt niet reeds bij voorbaat uitgegaan van belangentegenstellingen en worden procedures gezocht die geen polarisatie, maar juist samenwerking in de hand werken. Doelen wegen daarbij zwaarder dan middelen. De rol van het overheidsapparaat wordt daarbij minder sturend en meer kaderscheppend en dienstverlenend. Kortom, een meer doelgerichte en sociocratische besluitvorming. Zonder d e illusie van een volledige harmonie te koesteren kunnen zo betere kansen ontstaan voor creatieve en gei'ntegreerde alternatieven. Dit neemt niet weg dat er tussen deze procedurele doeleinden van gei'ntegreerde landbouw en de eerder geformuleerde inhoudelijke doeleinden spanningen kunnen ontstaan. Daaraan besteden we aandacht in paragraaf 9.4.4. 9.4.2
Van technocratische naar sociocratische besluitvorming
Als reactie o p de technocratische besluitvorming bij inrichting en beheer van landbouwgronden zijn de laatste jaren initiatieven ontstaan gericht o p meer zeggenschap van betrokkenen. In verschillende streken gingen boeren over tot oprichting van regionale werkgroepen die zich meer of minder onafhankelijk opstellen van de gevestigde boerenorganisaties. Dergelijke werkgroepen ontstonden onder andere in de Veenkolonien, Waterland, N.W.Overijssel en de Vijfheerenlanden. Zij hebben gemeen dat zij zich, zonder d e legitimiteit van overheids'optreden te bestrijden, niet neerleggen bij besluiten die in feite zijn genomen in het ambtelijk apparaat en de toppen van hun organisaties. In plaats daarvan proberen zij constructieve alternatieven aan te dragen. Bekend voorbeeld is het initiatief van de Werkgroep Veenkolonien om een onderzoek o p te zetten naar de perspectieven van hennepteelt voor de ' papierproduktie ter verruiming van het bouwplan 22. In de andere genoemde
streken zijn plannen aangedragen voor vormen van natuurbeheer die beter inpasbaar zijn in de agrarische bedrijfsvoering 23. Ook in de natuurbescherming zijn enkele groeperingen een. eigen weg ingeslagen, onafiankelijk van de gevestigde overheidsdiensten en organisaties en de in de officiele overlegorganen bereikte cornpromissen. Deze groeperingen proberen niet zozeer natuurproblemen op te lossen als we1 boerenproblemen o p te lossen o p een meer natuurvriendelijke wijze. Daarbij wordt gezocht naar samenwerking met boeren en naar andere dan standaardoplossingen. Geen reservaten, maar ook geen standaard-ruilverkaveling en -bedrijfsvoering. Recent leidde deze aanpak tot het eerste door natuurbeschermers en boeren gezamenlijk opgestelde beheersplan, namelijk voor Waterland 24. In enkele gevallen is zelfs sprake van een gemeenschappelijke organisatie van boeren en natuurbeschermers. Klassiek voorbeeld is de Bond van Friese Vogelbeschermingswachten, die weidevogelbescherming bedrijft op wederzijds vrijwillige basis. In Midden-Delfland werken boeren en natuurbeschermers samen in een vereniging die zich bezighoudt met de inrichting van de streek 25. De meeste van deze organisaties hebben gemeen dat zij: - meer zien in planning van onderop dan van bovenaf; - meer zien in vrijwilligheid dan in dwang; - hun belangen niet beperken tot ekn deelbelang; - openstaan voor samenwerking tussen betrokken groeperingen. Al deze punten kan men zien als kenmerken van een sociocratische besluitvorming. , Nu wordt een dergelijke besluitvorming niet zelden afgedaan als utopisch, ondoelmatig of zelfs gevaarlijk. Maar dan wordt over het hoofd gezien dat sociocratie elders in de samenleving al in de praktijk wordt gebracht en zelfs tot veler tevredenheid. Zoals bijvoorbeeld plaatselijk in de stadsvernieuwing 26. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat dit op het platteland niet zou kunnen. Een concrete mogelijkheid zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat betrokkenen het recht en de middelen krijgen om een eigen alternatief te laten uitwerken door zelf gekozen deskundigen. Dit zou gepaard kunnen gaan met een gedeeltelijke privatisering van diensten als de Landinrichtingsdienst. Bij zo'n besluitvorming worden de betrokkenen een volwaardige partij, wordt hun specifieke deskundigheid beter benut en ontstaat meer ruimte voor creatieve en geintegreerde oplossingen. Sociocratische besluitvorming is natuurlijk niet mogelijk op alle beleidsterreinen. Goede mogelijkheden hiervoor liggen er we1 bij de inrichting en beheer van het landelijk gebied. Maar ook in de cooperaties, waar de landbouw trouwens een eigen sociocratische traditie kent. Zelfs de Rabobank kent nog resten van een sociocratische besluitvorming. Over kredietaanvragen wordt daar beslist door relatief autonome plaatselijke verenigingen met kleine zelfstandigen uit de streek. Dat stelt misschien minder voor dan de bank zelf beweert, maar meer dan sceptici beweren. Sociocratische besluitvorming wordt natuurlijk moeilijker, waar besluiten meer op centraal niveau moeten worden genomen, zoals geldt voor wetgeving, milieunormen en het Brusselse prijsbeleid. Ook in dat geval echter worden de betrokkenen soms minder ingeschakeld en sterker gebonden dan nodig en doelmatig is, zoals we hieronder zullen aangeven. 9.4.3
Van middelgericht naar doelgericht beleid
Behalve vanuit democratisch oogpunt kan men op de technocratische besluitvorming ook kritiek hebben voor wat betreft de doelmatigheid, uitgerekend het paradepaardje ;an technocraten. Zoals gezegd komt het erop neer dat de huidige aanpak te veel is gericht op (standaard)middelen en te weinig op doelen. Niet zelden is de gang van zaken, wanneer door het beleid een bepaald probleem is onderkend, dat aan technici wordt opgedragen oplossingen te ontwikkelen. De gekozen oplossing wordt vervolgens gepropageerd door de voorlichting, bevorderd door het subsidiebeleid of zelfs dwingend opgelegd.
Deze gang van zaken is om verschillende redenen minder doelmatig. Ten eerste wordt gedacht in termen van CCn of twee standaardoplossingen. Deze voldoen echter vaak niet in afwijkende situaties. Aangepaste oplossingen zijn dan nodig. Bovendien komen boeren in d e rol van uitvoerder van door technici bedachte maatregelen. Hun eigen vakmanschap en creativiteit wordt onderbenut. Het verabsoluteren van standaardoplossingen werkt zelfs remmend o p het zoeken naar alternatieven en aangepaste oplossingen, zowel door boeren als door technici. Het zoeken wordt pas hervat als de oplossing niet meer werkt. Soms zelfs wordt een oplossing aangedragen als het probleem zich niet (meer) voordoet. Doel en middel zijn dan verwisseld. Voorbeeld is de 'koppelverkoop' bij ruilverkavelingen van herverkaveling en kostbare werken (waar boeren niet altijd behoefte aan hebben). Dit laatste is minder onlogisch dan het lijkt. Rond de landbouw is inmiddels een omvangrijk ambtelijk en particulier inrichtingsapparaat opgebouwd. Een dergelijk apparaat krijgt onvermijdelijk autonome belangen, 10s van die van de boeren. Wat aanvankelijk middel is (uitvoering van werken) wordt voor dit apparaat dan ongemerkt doel; en wat doel is (oplossing van problemen van boeren) wordt middel. Aan herverkaveling alltCn valt door dit apparaat weinig eer te behalen. Dat zelfde gevaar blijkt aanwezig bij diensten als het Staatsbosbeheer (reservaten) en de Plantenziektekundige Dienst (maatregelen tegen landbouwplagen). Hieronder werken we voor elk van deze sectoren een voorbeeld uit: ontwatering in veenweiden, weidevogelbeheer en beheersing van aardappelmoeheid. Voorbeeld I: Ontwatering in veenweidegebieden Veel bedrijven in veenweidegebieden kampen met een te slappe grond. Dit belemmert het uitrijden van mest in de winter en het inscharen van vee in voor- en najaar. De standaardoplossing voor dit probleem is: diepe ontwatering. Cultuurtechnici stellen dat dit financieel voordeel oplevert en d e overheid stimuleert diepe ontwatering met haar voorlichtings- en subsidiebeleid (ruilverkavelingen). Ontwatering o p dergelijke gronden heeft echter ook nadelen, zoals vochtgebrek in d e zomer, versnelde zakking van de grond, differentiele klink (bultvorming) en rotting van houten funderingen. Bovendien betekent het uitrijden van mest in de winter een verspilling van meststoffen. Lang niet alle veehouders zien diepe ontwatering dan ook als ideaal en kritische literatuurstudie heeft uitgewezen dat het vermeende financiele netto-voordeel niet is gebaseerd o p deugdelijk onderzoek 2'. Daar komt bij dat er ook andere oplossingen lijken te bestaan voor genoemde problemen. Zo kan het beoogde effect vermoedelijk al worden behaald bij een minder diepe ontwatering. Bovendien wordt beweiding in het voorjaar ook al mogelijk indien slechts een deel van de bedrijfsoppervlakte is onderbemalen. En de'noodzaak om 's winters mest uit te rijden kan worden opgeheven door uitbreiding van de opslagcapaciteit. De mest kan dan worden bewaard tot het groeiseizoen en aldus beter worden benut. Nu kan dat we1 schade opleveren voor het gras, maar deze kan zoals gezegd worden beperkt door toepassing van een mestinjecteur. Ook hierbij kan het gras lichte schade oplopen, maar daar staat tegenover een efficientere benutting van d e stikstof (minder vervluchtiging van ammoniak). Dat laatste is ook van belang in verband met de preventie van zure neerslag. Een volwaardig, meer gei'ntegreerd alternatief dus, maar met CCn verschil: d e overheid geeft er minder voorlichting over en geen subsidie voor. Mede daardoor kiezen veel boeren voor diepe ontwatering. Het overheidsapparaat beperkt zo indirect de keuzemogelijkheden van de boer en blokkeert interessante alternatieven. Het middel van de ontwatering lijkt doel op zich zelf geworden. Gei'ntegreerde landbouw wil het doel centraal stellen en meer ruimte creeren voor dergelijke alternatieven.
Voorbeeld 2: Weidevogelbeheer Al jaren geleden heeft de natuurbescherming vastgesteld dat de stand van weidevogels op de meeste landbouwbedrijven sneller achteruitgaat dan in reservaten. Daaruit is geconcludeerd dat, wil men de weidevogelstand op peil houden, moet worden gestreefd naar handhaving of instelling van reservaatachtige condities over een zo groot mogelijk oppervlakte: hoog slootpeil, weinig bemesting, laat maaien, laat beweiden enzovoort. Aangezien dergelijke condities steeds moeilijker zijn te realiseren op landbouwbedrijven, wordt geconcludeerd dat er maar twee manieren zijn om weidevogels te behouden: aankoop van landbouwgrond voor de vorming van reservaten en beheersovereenkomsten met boeren, waarbij dezen zich, in ruil voor vergoedingen, verplichten tot het in acht nemen van genoemde condities. Zowel vanuit de landbouw als de natuurbescherming is erop gewezen dat als de eisen zo extreem worden gesteld, maar weinig boeren bereid zullen zijn tot een beheersovereenkomst. Zo wordt er weinig bereikt voor de weidevogels. Wat betreft reservaatvorming, deze is maar op kleine schaal mogelijk, leidt plaatselijk vaak tot polarisatie met boeren (grondschaarste) en kan bovendien resulteren in extra intensivering in de omgeving. Bovendien blijven niet in alle reservaten de weidevogels op peil (een zeldzame soort als de kemphaan loopt ook daar terug), terwijl omgekeerd niet op alle intensieve landbouwbedrijven de weidevogelstand achteruitloopt. Kennelijk is een goede weidevogelstand mogelijk onder minder extreme omstandigheden 28. Maar dan moeten we1 vakmanschap en creativiteit van boeren worden benut. Ook hier dus lijkt het standaardmiddel (reservaten) te worden verward met het doel: handhaving van weidevogelpopulaties. Op grond van deze bezwaren is bepleit om meer onderzoek te doen naar mogelijkheden voor weidevogels op intensieve bedrijven. Dat zou ruimte kunnen scheppen voor weidevogelbeheer op veel grotere schaal. Daarnaast is gepleit voor beheersovereenkomsten waarbij we1 het doel (behoud weidevogels) is vastgelegd, maar het middel veel meer wordt vrijgelaten 29. Als extreem op deze gedachtenlijn is zelfs gepleit voor een systeem waarbij de boer een bedrag krijgt uitbetaald per succesvol broedgeval 30. Maar dit systeem lijkt alleen al vanwege de kosten van de controle onuitvoerbaar. Althans voor vogels: voor planten zou zoiets goed kunnen. Wel is duidelijk dat de boer meer ruimte dient te krijgen voor aangepaste en creatieve oplossingen. Voorbeeld 3: Beheersing van aardappelmoeheid Op grond van de op de Plantenziektewet gebaseerde Beschikking Aardappelmoeheid 1973 is aardappelteelt met een frequentie van eens per twee jaar slechts toegestaan, indien de teler resistente aardappelrassen gebruikt en tenminste eens per vier jaar de grond ontsmet met aaltjesdodende middelen. Deze verplichting is ingevoerd om intensivering van de teelt mogelijk te maken zonder expansieve uitbreiding van het aardappelcystenaaltje. Aanvankelijk heeft de maatregel succes gehad, maar inmiddels breidt het aaltje zich weer uit. Dat komt door het opduiken van nieuwe 'biotypen', waartegen de resistentie van de aardappelplant niet werkt. Ook het achterblijven van verliesknollen na de oogst draagt bij: het aaltje kan zich daardoor ook vermenigvuldigen in een jaar dat geen aardappels worden geteeld. In de veenkolonien is de besmetting zo ernstig, dat terugkeer naar een bouwplan van '1 op 3' of '1 op 4' al geen oplossing meer zou bieden. Veel fabrieksaardappeltelers ontsmetten uit eigen beweging al vaker dan eens per vier jaar. Ter beheersing van de uitbreiding van het aaltje wordt momenteel gedacht aan een nog verdere verscherping van de voorschriften: intensiever ontsmetten, verruiming van de vruchtwisseling en/of frequenter inzetten van hoogresistente rassen. Een technocratische, middelgerichte benadering dus. Hiertegen zijn verschillende bezwaren ingebracht 3'. Ten eerste wordt alle aandacht geconcentreerd op slechts drie standaardbeheersingsmethoden. Dat ook andere maatregelen invloed kunnen hebben op het aaltje, blijft onderbelicht. Voorbeeld: beperking van knolverliezen tijdens het rooien. Deze
versmalling tot drie methoden is o p lange termijn riskant. Als eCn of meer van de toegepaste pesticiden zou worden verboden o p toxicologische gronden zou het hele systeem in duigen vallen. Hetzelfde geldt nu de kwekers er niet in slagen o p tijd nieuwe resistente rassen te ontwikkelen. Aanvechtbaar is ook dat veel scherper wordt gecontroleerd o p de middelen dan o p het doel. De wonderlijke situatie doet zich voor dat een boer die het doel van de wet perfect realiseert, maar het middel niet, strafbaar is, terwijl een boer die het middel wel, maar het doe1 niet realiseert, vrijuit gaat. De boer lijkt hier te zeer beperkt in zijn middelenkeuze. Hij mag we1 andere middelen gebruiken, maar ontkomt daarmee niet aan de ontsmettingsplicht. Een comfortabele positie trouwens voor de chemische industrie. Ook wordt de boer zo niet gestimuleerd, maar juist ontmoedigd om nieuwe methoden uit te proberen. Daarmee is d e oplossing van het hele probleem in feite in handen gelegd van een kleine groep onderzoekers en kwekers. Hun monopoliepositie is wettelijk gegarandeerd. Dit derde voorbeeld spant de kroon: de technocratie heeft zich een monopoliepositie o p wettelijke basis verworven, de standaardmiddelen zijn wettelijk voorgeschreven, maar het doel raakt steeds verder uit zicht. Vanuit deze overwegingen is recent een meer doelgerichte benadering van het probleem voorgesteld: verscherping van de doelvoorschriften, maar versoepeling van de middelenvoorschriften 32. De boer zou dan niet zonder meer worden verplicht om te ontsmetten, maar om regelmatig zijn grond te laten onderzoeken. Pas boven een bepaalde norm zou hij tot ontsmetting moeten overgaan om aardappels te mogen telen. Niet d e methode telt dan, maar het resultaat - en zo hoort het ook. Een dergelijke benadering zou de keuzevrijheid van de boer verruimen, zijn creatieve vakmanschap stimuleren en aanknopingspunten kunnen opleveren voor nieuwe methoden. Het zal duidelijk zijn wat hier wordt bedoeld: wil de samenleving haar doelen overeind houden, dan zal zij haar middelen moeten loslaten. Zeker als het gaat om gei'ntegreerde doelen, waarbij vaak nog extra creativiteit is vereist. Dat betekent niet het afschaffen van regels, maar het zoeken naar nieuwe evenwichten tussen verscherping o p het ene terrein en versoepeling o p het andere. Gei'ntegreerde landbouw verdraagt zich dus we1 met een zekere (selectieve) deregulering. 9.4.4
Sociocratie versus integratie
In dit hoofdstuk zijn inmiddels twee pleidooien gehouden waartussen een zekere spanning bestaat. Aan de ene kant is gepleit voor een besluitvorming die meer van onderop komt dan van bovenaf. Aan de andere kant werd gepleit voor een meer gei'ntegreerde landbouw, gericht o p meer werkgelegenheid, energie- en grondstoffenbesparing, behoud van milieu en natuur en dergelijke. Daarbij werden vergaande inhoudelijke verschuivingen bepleit, zoals minder import van veevoer, meer hergebruik van organisch afval, plaatsing van grote aantallen windmolens en dergelijke. Het is de vraag of deze beide pleidooien verenigbaar zijn. Sommige van de voorgestelde verschuivingen, bijvoorbeeld minder import van veevoer, zijn immers niet realiseerbaar zonder besluiten o p centraal niveau. Andere verschuivingen kunnen we1 worden bewerkstelligd o p regionaal nivenu, maar men kan zich afvragen of een sociocratische besluitvorming de kansen erop verbetert. Als bijvoorbeeld betrokkenen kunnen beslissen over landinrichting, wie zegt dan dat zij zullen kiezen voor integratie in plaats van voor de huidige segregatie? Of voor minder in plaats van meer ingrijpende cultuurtechnische werken? Zijn integratie en sociocratie we1 verenigbaar? Erkend moet worden dat deze spanningen bestaan. Toch zijn er redenen om aan te nemen dat zij beperkt kunnen blijven. Ook bij een vergaande sociocratische besluitvorming blijven immers besluiten o p centraal niveau nodig. Het hoeft dan voor het sociocratisch gehalte weinig uit te maken of deze besluiten al dan niet worden gericht o p integratie. Verschuivingen in heffingen en subsidies bijvoorbeeld kunnen zodanig plaats-
vinden dat de speelruirnte van betrokkenen we1 wordt verlegd, rnaar niet verkleind of zelfs vergroot. Daar kornt bij dat de huidige technocratische besluitvorrning sterk in het voordeel heeft gewerkt van sectorale benaderingen ten koste van gei'ntegreerde. Vooral door de opsplitsing in deelbelangen en specialisrnen (verkokering), waardoor tegenstellingen worden verscherpt of zelfs geconstrueerd. Een rneer sociocratische besluitvorrning mag dan geen garantie bieden voor gei'ntegreerde benaderingen, het schept er we1 betere kansen voor. Zulks te rneer orndat betrokkenen vaak minder in terrnen van deelbelangen denken dan hun organisaties en arnbtelijke diensten. Recente ontwikkelingen lijken erop te wijzen dat zij soms ook rneer geneigd zijn tot sarnenwerking. Dat deze sarnenhang tussen besluitvorrning en integratie niet uit de lucht is gegrepen rnoge blijken uit het voorbeeld van het weidevogelonderzoek. De laatste jaren zijn daarin nogal wat verschuivingen opgetreden in de richting van rneer aandacht voor integratie. In de arnbtelijke sfeer is deze ontwikkeling niet gei'nitieerd door het Staatsbosbeheer, rnaar door d e Directie Beheer Landbouwgronden 33. De verklaring daarvoor rnoet grotendeels worden gezocht in het verschil in positie tegenover boeren. Het Staatsbosbeheer is vooral reservaatbeheerder en daarmee 'dikterende' partij, de DBL rnoet boeren bewegen tot een vrijwillige beheersovereenkornst en is dus vragende partij. Terwijl Staatsbosbeheer zich kon veroorloven om vast te houden aan het klassieke weidevogelbeheer, zag de DBL zich door de boeren gedwongen om nieuwe wegen te zoeken. Dit resulteerde in rneer verfijnde inzichten in het weidevogelbeheer en nieuwe, beter inpasbare beheersvorrnen. In deze zin kunnen gelijkwaardiger verhoudingen de kans o p onorthodoxe gei'ntegreerde benaderingen vergroten. Niettternin: spanningen kunnen optreden. Waar dat het geval is rnoet de sociocratie niet worden opgeofferd aan de integratie. Een rneer sociocratische besluitvorrning is irnrners geen strategie, rnaar een doelstelling van gei'ntegreerde landbouw. In het volgende hoofdstuk proberen we deze visie te vertalen in concreet beleid. NOTEN 1 Maandstatistiek voor de buitenlandse handel per goederensoorl; 's-Gravenhage, CBS, 1982, nr. 12. 2 H.J. de Graaf & H. van der Wal, 'Energieverbruik o p melkveebedrijven en de reactie van de veehouder o p verdere energieprijsstijging' (1) en (2); Bedrijionrwikkeling 1982, 13e jrg. blz. 632 en 732 . 1 N. Benedictus, 'Krachtvoer o p het juiste moment aan de juiste koe'; Bedr~$/sontwikkeling1982, 13e jrg. blz. 427. 4 H. Wieling, Het optirnale rnelkveebedrilf. Lelystad, Proefstation voor de Rundveehouderij, 1981. 5 J.W.A. van Ommeren, Brandstofuit de houtwal - rendabele exploitatie van kleine houtopstanden op het boerenbedris Utrecht, Centrum Landbouw en Milieu, 1984. J.C.A.M. Bervaes & A.L. de Regt, 'Energiebenutting van hout uit landschappelijke beplantingen: geen doel, maar middel'. Ned. Bosbouwtijdschr. 1982, 54e jrg. blz. 227. 6 Een uitvoeriger beschouwing hierover zal worden gegeven in een vervolgstudie. 7 C.T. de Wit, mond. med.. 8 Werkgemeenschap Gei'ntegreerde Bestrijding van Plagen, Landbouw zonder spuit?; Wageningen, Pudoc, 1980. 9 P.H. Vereyken en P. de Jonge, Proejbedr~$/Ontwikkeling Bedrlys-Systemen: Verslag over 1980. Lelystad, Proefstation voor de Akkerbouw en de Groenteteelt in de Vollegrond, 1983. Ibidem, Verslag over 1981, 1983. '0 C.J.A. Barel, op. cit.. C. Djerassi e.a., 'Insect control of the future: operational and policy aspects'; Science 1974, 186e jrg. blz. 596. Curatorium landbouwemissie, Rapport over emissies vanuit de landbouw, 's-Gravenhage, Ministerie van Landbouw en Visserij, 1980. 12 A.J. Filius en J.L.H. de Heiden, De eflecriviteit van kopertoevoeging aan varkensrnengvoer. Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, 1983. 13 M. Laurier e.a., Verwerking van gescheiden huisvuilkomponenten; Leiden, Centrum voor Milieukunde RU Leiden, 1983. 14 Statistiek Bedrl~safvalsfoflen1980. 's-Gravenhage, CBS, 1982. 15 H. de Jong, 'Over het beheer van weidevogelpopulaties, mede in relatie tot landinrichtingsprojecten, in het bijzonder in Noord-Holland'; Cultuurtech. Tijdschr. 1976, 16e jrg. blz. 97. 16 A.J. Beintema, 'Weidevogels'. In: Rijksinstituut voor Natuurbeheer, Natuurbeheer in Nederland: Wageningen, Pudoc, 1983.
"
l7 Het is overigens niet eens ondenkbaar dat sommige weidevogels een nutsfunctie hebben voor de landbouwproduktie. Zo zouden grutto en scholekster met hun lange snavel kunnen bijdragen aan de doorluchting van de grond, doorbreking van verdichte lagen (die plaatselijk onder grasland ook o p geringe diepte voorkomen) en minder urinebrandplekken. ."I Bos, 'Schrale weide is goed genoeg voor droogstaande koeien'; Boerderij, 24 augustus 1983. l9 V. de Meester-Manger Cats, 'Bunzing en torenvalk nuttige helpers bij bestrijding ongedierte'; Boerderij, 7 december 1983. 20 Werkgroep Kritische Biologie, 'Drie stromingen binnen de natuurbescherming'; in: N a a r een milieu-vriendelijker toekomsr, Utrecht, Stichting Natuur en Milieu, 1981. J.N.M. Dekker, T. van Leeuwen e.a., 'De natuur is achterhaald'; Natuur en Milieu 1982,6e jrg., blz. 13. H. Liirzing, D e angst voor her nieuwe landschap; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982. 2' W. de Haas, Houtwallen op her boerenbedriif: voordelen, nadelen en mogelijke oplossingen; Utrecht, Centrum Landbouw en Milieu, 1984. 22 Projectgroep Veenkolonien, Andere gewassen in de veenkoloniale akkerbouw - mogelijkheden voor bouwplanverruiming? Wageningen, Landbouwhogeschool, 1982. 23 Werkgroep Veehouders Giethoorn - Wanneperveen - Zuidveen, Gebruiksplan; Giethoorn,
1979.
Werkgroep Jonge Boeren Waterland, Toedelingsplan en beheersplan; Broek in Waterland, 1980. Gebiedswerkgroep Dwarsgracht-Beltschutsloot, Een boerenvisie op de toekomsr, Dwarsgracht, 1981.
Werkgroep Jonge Boeren Vijfheerenlanden, Boeren in een beheersgebied, m a a r hoe? Lexmond, 1982.
Samenwerkingsverband van Werkgroep Jonge Boeren Waterland, Contact Milieubescherming Noord-Holland en Centrum Landbouw en Milieu, Beheersplan voor Waterland; Zaandam, 1982. 2s J.N.M. Dekker e.a., 'Boeren en natuurbeschermers o p weg naar nieuwe verhoudingen'; Natuur en milieu 1980, nr. 4, blz. 3. 26 Zie bijvoorbeeld W. Turpijn en H. Venema, Bewonersparticipatie - over her aandeel van bewoners in de totstandkoming en instandhouding van woning en woonomgeving Deventer, Van Lochum Slaterus, 1979. 27 M.M. Dorenbosch, op. citt. 28 J.M. Jongsma en A.J. van Strien, Effecten van de landbouw op weidevogels - een literatuuranalyse; Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, 1983. 29 R.R.G. Schroder en W.J. van der Weijden, op. cit.. 30 J.C. de Meijere, 'De boer als producent van natuur en landschap'; NRC-Handelsblad, 4 januari 1979. Anonymus, 'Vogelliefhebber stelt voor: f 25,- voor geslaagd Wulpenbroedsel'; Boerderij, 17 februari 1982. 31 W.J. van der Weijden, 'Vraagtekens bij de grondontsmetting in de aardappelteelt'; Lnndbouwk. Tijdschr. 1981, 93e jrg. blz. 205. 32 R. Groendijk, 'Kan de grondontsmetting in de intensieve aardappelteelt selectiever?'; Landbouwk. Tijdschr., 1984, 96e jrg., nr. 4, blz. 28. 33 A.J. Beintema, T.F. de Boer e.a., Verstoring van weidevogellegsels door weidend vee; Utrecht/ Leersum, Directie Beheer Landbouwgronden/Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 1982. A.J. Beintema. T.F. de Boer & J.B. Buker. Verslaa van her weidevoaelonderzoek in Waterland, 1982; Ibidem, 1983.
24
10.1
Inleiding
Welke instrumenten komen in aanmerking om een gei'ntegreerde landbouw dichterbij te brengen? Bij een dergelijke vraag wordt veelal direct gedacht aan beleidsinstrumenten van de overheid. In een sociocratische visie echter komen die pas o p de tweede plaats. Voorop staan de beleidsinstrumenten van de direct betrokkenen. Daarmee zullen we dan ook beginnen. Niettemin kan ook in een sociocratische visie de overheid niet worden gemist. Op sommige terreinen kan zelfs verder regelend optreden noodzakelijk zijn. Vooral ook ter bescherming van zwakke en 'algemene' belangen tegen sterke en groepsbelangen. In andere gevallen zal de overheid juist moeten terugtreden ten gunste van de betrokkenen. In weer andere gevallen is de hele tegenstelling overheid/betrokkenen kunstmatig: een extra subsidiemogelijkheid kan net zo goed zo een instrument zijn voor de overheid als voor de betrokkenen. Ter verduidelijking: onder betrokkenen worden hier primair verstaan degenen die direct en intensief met de desbetreffende problemen te maken hebben. Op streekniveau zijn dat vooral degenen die in de streek wonen, werken en recreeren. Dus niet in de eerste plaats de betrokken ambtenaren of besturen van organisaties.
10.2
Betrokkenen
Als het erom gaat de mogelijkheden van betrokkenen te verruimen en tegelijk de kansen voor gei'ntegreerde landbouwvormen te verbeteren, komen grofweg drie soorten instrumenten in aanmerking: informatie, financiele middelen en procedurele middelen (rechten en bevoegdheden). 10.2.1
Informatie
Gei'ntegreerde landbouw zoekt integratie niet in de eerste plaats door het opleggen van beperkingen, maar door het scheppen en zichtbaar maken van nieuwe mogelijkheden. Een belangrijk hulpmiddel daarbij is verschaffing van informatie die betrokkenen in staat stelt om meer weloverwogen keuzen te maken. Dat wil zeggen informatie over de verschillende voorhanden zijnde alternatieven en over de verschillende effecten daarvan. We noemden in dit verband al het voorbeeld van de waterpeilbeheersing in veenweidegebieden. Enkele andere voorbeelden:
I
De huidige voorlichting aan de boer o p het gebied van bestrijdingsmiddelen is niet zelden eenzijdig. Van de kant van milieugroeperingen worden de risico's soms overdreven en worden veelal geen bruikbare alternatieven aangedragen. Ook de commerciele en overheidslandbouwvoorlichting besteedt soms weinig aandacht aan beschikbare alternatieven en trouwens ook aan de risico's. Een evenwichtiger voorlichting zou hier zowel de keuzemogelijkheden van de boer kunnen verhelderen als de kansen voor gei'ntegreerde landbouw kunnen verruimen I. O p het gebied van agrarisch natuurbeheer bestond er tot voor kort nauwelijks voorlichting aan de boer. De provinciale consulenten natuurbehoud functioneren meer als bewakers dan als voorlichters waar boeren kunnen aankloppen. Recent is echter nogal wat voorlichtingsmateriaal verschenen o p het gebied van vrijwillige weidevogelbescherming. De Friese traditie o p dit gebied begint enigszins uit te waaieren naar andere provincies. Uitbouwen van dergelijke voorlichting aan boeren en natuurbeschermers kan de speelruimte voor boer en natuur verruimen. De consument beschikt o p het gebied van d e produktkwaliteit nog over weinig informatie. Invoering van meer keurmerken met een wettelijke bescherming kan de mogelijkheden verruimen voor consumenten en producenten die een meer gei'ntegreerde landbouw voorstaan. Een beperking is hier
dat een toenemend aantal keurmerken o p den duur meer verwarring dan duidelijkheid schept. Ook o p andere terreinen kan een meer gei'ntegreerde voorlichting de betrokkenen instrumenten verschaffen voor een meer gei'ntegreerde landbouw: landinrichting, bedrijfsinvesteringen en bedrijfsvoering. Daarbij zal ook meer ruimte moeten worden geschapen voor particuliere voorlichting. Niet in de zin van commerciele voorlichting door bijvoorbeeld d e bestrijdingsmiddelenhandel (zulke voorlichting is er al genoeg), maar in de zin van onderlinge voorlichting door boeren zelf, bijvoorbeeld in de vorm van studieclubs. Privatisering moet hier dus niet neerkomen o p afbraak van het voorlichtingsapparaat, en evenmin o p commercialisering of verdere doorvoering van het profijtbeginsel, maar o p een andere, meer dienstverlenende opstelling van dat apparaat. Bijvoorbeeld in de vorm van royalere steun voor studieclubs van boeren, eventueel ook samen met milieubeschermers. Ook nietcommerciele particuliere voorlichtingsbureaus zouden meer steun kunnen krijgen. Meer pluriformiteit kan hier vruchtbaar werken. 10.2.2 Financiele middelen Nu betekent verschaffen van informatie over gei'ntegreerde oplossingen nog lang niet altijd dat betrokkenen daarvoor zullen kiezen. Zeker niet wanneer dergelijke oplossingen financieel minder aantrekkelijk zijn. In bepaalde gevallen echter kunnen de prijsverhoudingen worden gewijzigd, bijvoorbeeld door verschuivingen in de heffingen- en subsidiestructuur. Nu zijn dergelijke wijzigingen in hoge mate een zaak voor centrale (soms provinciale) politieke besluitvorming en hebben zij wat dit betreft weinig van doen met sociocratie. Maar in een ander opzicht passen heffingen- en subsidieverschuivingen juist goed in een sociocratische visie: zij laten de bewegingsruimte van de betrokkenen onverlet of vergroten deze zelfs. Dit valt te illustreren aan eerdergenoemd voorbeeld van polderpeilbeheersing. Komt er niet alleen subsidie voor diepe ontwatering, maar ook voor het alternatief aangepaste investeringen, dan zijn de keuzemogelijkheden voor de boer verruimd en d e kansen voor gei'ntegreerde landbouw verbeterd. In deze sfeer liggen nog tal van onderbenutte mogelijkheden (zie ook bijlage 2). 10.2.3 Procedurele middelen (zeggenschap) Behalve aan informatie en financiele middelen kan ook worden gedacht aan procedurele mogelijkeden voor betrokkenen: verruiming van zeggenschap. Dit kan o p verschillende terreinen: O p het gebied van de gewasbescherming is hier en daar te weinig speelruimte overgelaten voor de boer. We wezen al o p het voorbeeld van de verplichte grondontsmetting tegen aardappelmoeheid. De boer zou hier de zeggenschap over de te kiezen bestrijdingsmethode kunnen terugkrijgen. Dit kan onnodige ontsmettingen voorkomen en stimuleert het zoeken naar gei'ntegreerde oplossingen. O p het gebied van het natuurbeheer kan worden gedacht aan een beperkte verruiming van de pachtwet. Deze wet, bedoeld ter bescherming van pachter en bodemvruchtbaarheid, werkt namelijk in sommige gevallen tegen zijn eigen doelstellingen. Zo verbiedt de wet het opnemen van 'buitensporige' beperkingen in pachtcontracten. Gevolg is dat de natuurbescherming in reservaten steeds meer overgaat tot het omzetten van zesjarige pachtcontracten in kortlopende contracten. Dit gaat ten koste van de continui'teit van het beheer, maar ook van de bedrijfszekerheid voor de boer. Hier laat de wet te weinig ruimte voor betrokkenen. Er lijkt veel voor te zeggen d e wet zo te verruimen dat in reservaten eigenaar en gebruiker zelf tot een vergelijk kunnen komen, dat dan volgens aangepaste criteria wordt getoetst. Dit verruimt de mogelijkheden voor landbouw en natuurbescherming.
Eveneens in de sfeer van het natuurbeheer kan worden gedacht aan ruimere mogelijkheden voor betrokkenen in de sfeer van beheersovereenkomsten. Deze kunnen thans alleen worden afgesloten in aangewezen beheersgebieden o p basis van een beheersplan dat niet door betrokkenen is opgesteld. Verruiming kan hier onder meer worden gezocht door de mogelijkheid te scheppen dat: - ook betrokkenen zelf faciliteiten krijgen om een beheersplan te laten opstellen door zelf gekozen deskundigen. Belanghebbenden kunnen dan rechtstreeks met elkaar in discussie gaan en niet via de omweg van hun vertegenwoordigers; - ook builen beheersgebieden o p strikt vrijwillige basis beheersovereenkomsten worden afgesloten 2. In zulke gevallen stijgt d e kans dat boeren zich in de beheersbepalingen herkennen en bereid zijn van harte mee te werken. Zowel de keuzemogelijkheden voor betrokkenen als de kansen voor gei'ntegreerde landbouw worden dan verruimd. Ook in de sfeer van de landinrichling lijkt verruiming van keuzemogelijkheden voor betrokkenen zinvol. Traditioneel zetten overheidsdiensten een zwaar stempel o p de plannen en worden geen of slechts marginale alternatieven aangeboden. Recent krijgen alternatieven we1 meer aandacht, maar dat zijn dan vaak alternatieven die leiden tot polarisatie, zoals een landbouwrespectievelijk een natuurvariant of een ruilverkaveling met hoog respectievelijk laag investeringsniveau. Mogelijkheden zijn hier: - ontkoppeling van onderdelen van de ruilverkaveling. Het moet in de praktijk mogelijk worden om te kiezen voor een herverkaveling zonder werken of voor een boerderijverplaatsing zonder integrale ruilverkaveling. Een mogelijkheid voor het eerste biedt een administratieve ruilverkaveling met vereenvoudigde procedure 3. Yergeleken met een integrale ruilverkaveling levert dat het voordeel van snellere uitvoering en lagere kosten, vergeleken met vrijwillige kavelruil het voordeel dat geen 1000/0 meerderheid van stemmen nodig is. Aldus wordt het gat tussen de zware herinrichting/ ruilverkaveling en de vederlichte vrijwillige kavelruil enigszins gedicht. Bovendien wordt zo de wonderlijke situatie opgeheven dat naarmate meer werken plaatsvinden een kleinere meerderheid van stemmen is vereist. Hoewe1 gevolgen voor de omgeving niet zullen uitblijven (intensivering) kunnen deze aanmerkelijk geringer zijn dan bij een integrale ruilverkaveling. Een dergelijk instrument zal overigens pas werkelijk tot zijn recht komen als het gepaard gaat met een decentralisatie van beslissingsbevoegdheden van Centrale Landinrichtings Commissie naar provincie en betrokkenen 4 . Voor zover met integrale pakketten wordt gewerkt zou er meer ruimte kunnen komen voor alternatieve pakketten. Het gaat dan niet simpelweg om een hoog versus laag investeringsniveau, maar ook om de aard van de investeringen 5 . De keuze zou dan niet zijn beperkt tot alles-of-niets, maar tussen niets, plan A of plan B. Mogelijk zelfs zou over alternatieven kunnen worden gestemd; - nog ruimer Iworden de mogelijkheden als betrokkenen ielfhet recht en de faciliteiten krijgen om eigen plannen te laten uitwerken door zelf gekozen deskundigen. Precedenten hiervoor liggen in de stadsvernieuwing 6. Ambtelijk apparaat en cultuurmaatschappijen worden dan gedwongen zich meer te richten naar betrokkenen. Risico is natuurlijk dat de deskundigen wapen worden in een hernieuwde polarisatieslag. Maar dit risico lijkt goeddeels te vermijden door d e eis te stellen dat bijvoorbeeld boeren hun plan mede moeten laten tekenen door een milieugroep en vice versa. Dat dwingt betrokkenen om serieus met elkaar te praten. Sociocratie en integratie lijken hier goed te kunnen samengaan. Temeer omdat betrokkenen niet zelden minder in termen van deelbelangen denken dan ambtelijke diensten, terwijl die toch geacht worden het algemeen belang te dienen. De tijd lijkt rijp voor experimenten met dergelijke vormen van besluitvorming. Het nieuwe instrument van de herinrichting kent geen stemrecht meer voor betrokkenen. Eigenlijk is dat vreemd. Terwijl er in de stadsvernieuwing een
tendens is van overheveling van zeggenschap van politieke organen (gemeenteraad) naar betrokkenen, gebeurt voor het platteland het omgekeerde (naar Provinciale Staten). Dit kan leiden tot grote problemen. Herinrichting dient in een sociocratische visie uiterst terughoudend te worden toegepast. Bovenstaande opsomming is verre van uitputtend. Ook o p andere terreinen lijkt het mogelijk de speelruimte van betrokkenen te verruimen, ook zodanig dat de kansen voor gei'ntegreerde benaderingen toenemen. Gei'ntegreerde landbouw is dan wezenlijk iets anders dan een 'beperkingenlandbouw'.
Van de betrokkenen stappen we nu over naar de overheid. Als de samenleving zou kiezen voor een meer gei'ntegreerde landbouw en daarbij een 'mederegelende rol toekent aan d e overheid, welke instrumenten staan dan ter beschikking? Bij de beantwoording van deze vraag stuiten we onmiddellijk op enkele problemen. Allereerst moet de rol van d e overheid in d e agrarische ontwikkeling niet worden overschat. Meer bepalend zijn de impulsen vanuit d e markt en de technologic. Daar staat echter tegenover dat deze laatste op hun beurt mede worden bei'nvloed door de overheid. Een ander probleem is dat gei'ntegreerd beleid lastiger is dan sectoraal beleid omdat elke beleidsmaatregel moet worden getoetst aan een groot aantal doelstellingen. Veel beleidsmaatregelen die zeer geschikt zijn om ken of twee doelstellingen dichterbij te brengen, vallen af omdat zij andere doelstellingen schaden. De uitdaging is hier dus om beleidsmaatregelen te formuleren met een ge'integreerd effect. Nog moeilijker wordt het als het gei'ntegreerde beleid tevens sociocratisch wil zijn. Daarmee moeten sommige potentieel krachtige beleidsinstrumenten worden verworpen vanwege hun technocratische karakter. Een belangrijke beperking is ook dat Nederland deel uitmaakt van de EG. De speelruimte voor nationaal beleid is dus beperkt. Aan deze beperking wijden we nu eerst een aparte paragraaf. Daarna gaan we in op de onderscheiden beleidsterreinen, varierend van het EG-markt- en prijsbeleid tot het milieu- en kwaliteitsbeleid. 10.3.2
Nationaal versus EG-beleid
Zijn noemenswaardige beleidswijzingen eigenlijk we1 mogelijk o p nationale basis? Is gei'ntegreerde landbouw niet een illusie zolang Nederland deel uitmaakt van de EG? Deze vraag wordt des te klemmender waar we uitgaan van de analyse dat de agrarische ontwikkeling primair wordt gestuurd door de ontwikkeling van de prijzen. Het zijn toch juist de landbouwprijzen die niet in Den Haag, maar in Brussel worden vastgesteld? O p het eerste gezicht lijkt deze scepsis juist. Nederland kan niet op eigen houtje landbouwprijzen verhogen of verlagen. Maar bij nader inzien ligt het genuanceerder. Wat in Brussel wordt vastgesteld zijn (minimum) opbrengstprijzen, niet kostprijzen ofwel prijzen van produktiemiddelen. Bij de laatste is we1 degelijk ruimte voor nationaal beleid. Niet allereerst door subsidies (die al snel kunnen worden uitgelegd als concurrentievervalsend), maar we1 door selectieve verlichting of juist verzwaring van heffingen (BTW, loonbelasting, sociale premies, investeringsrekening). Voorwaarde is dan dat dergelijke verschuivingen gelden voor de gehele economie. Gebeurt het voor slechts een bedrijfstak, dan kan Brussel ingrijpen, zoals de glastuinders (bijzonder aardgastarief) hebben ondervonden. Daar komt bij dat d e EG flinke speelruimte laat voor eenmalige subsidies gericht op structuuraanpassingen. Nederland maakt daarvan krachtig gebruik door rijksbijdragen van ruim f 300 miljoen/jaar voor ruil-
f 270 miljoin voor energiebesparing in de glastuinbouw 7. Ook bestaat er aanzienlijke beleidsruimte op het gebied van grond- en pachtprijzen. Eigenlijk is zeer veel geoorloofd, zolang dat maar niet leidt tot versterking van de eigen concurrentiepositie anders dan door structuuraanpassingen, onderwijs, voorlichting enzovoort. De vraag is dus niet zozeer of nationale beleidsmaatregelen formeel mogelijk zijn, maar of ze in een gemeenschappelijke markt doelmatig zijn. Stel immers dat Nederland met zijn heffingen-en premiestructuur sterk uit de pas zou gaan lopen met de buurlanden. Dan zouden aan de grens veel en hoge vereveningsheffingen en -restituties moeten worden ingevoerd. En naarmate deze hoger worden zullen zwarte circuits worden geactiveerd. Kortom: de marges voor nationaal beleid zijn beperkt, maar interessant genoeg om ze zo goed mogelijk te benutten. Daar komt bij dat het niet ondenkbaar is dat er ook op EG-niveau beleidsmaatregelen zijn te formuleren die een gei'ntegreerde landbouw dichterbij brengen zonder in strijd te komen met de doelstellingen van de EG. Dat kan alleen al omdat de doelstellingen van EG respectievelijk gei'ntegreerde landbouw weliswaar deels verschillen, maar ook deels samenvallen: marktevenwicht, zelfvoorziening, produktiviteit en redelijke agrarische inkomens zijn belangrijke gemeenschappelijke doeleinden. Hieronder noemen we eerst mogelijke beleidsinstrumenten van de EG, daarna van de nationale overheid. 10.3.3
E G markt- en prijsbeleid
Het markt- en prijsbeleid van de EG beschikt in hoofdzaak over vier beleidsinstrumenten: importheffingen, exportsubsidies, medeverantwoordelijkheidsheffingen en interventies (aankopen door de EG als de prijs beneden een vastgesteld minimum zakt). Deze instrumenten hebben betrekking op produkten, niet op produktiemiddelen. We1 kunnen importheffingen worden gelegd op veevoergrondstoffen uit de wereldmarkt. In hoeverre lenen deze instrumenten zich voor een beleid dat (bedoeld of onbedoeld) past in een gei'ntegreerde landbouwvisie? Exportrestituties kunnen weinig bijdragen aan een gei'ntegreerde landbouw. Zij drukken op het budget van de EG, lossen de overproduktie en daarmee samenhangende verspilling niet op en betekenen concurrentievervalsing voor derde landen. Deze restituties dienen juist te worden verminderd. Interventies betekenen we1 een inkomensondersteuning van de boeren, maar stimuleren de overproduktie, verspilling en overbelasting van het EG-budget. Drastische verlaging van de interventieprijzen zou zijn geboden, ware het niet dat dan de agrarische inkomens en werkgelegenheid even drastisch zouden teruglopen (tabel 10.1). Verhoging zou alleen in aanmerking komen als tegelijkertijd d,e omvang van de produktie zou worden beheerst (par. 10.3.5). Voor medeverantwoordelijkheidshefingen geldt hetzelfde: zijn ze laag, dan werken ze niet, zijn ze hoog, dan betekenen ze een aanslag op inkomens en werkgelegenheid (tabel 10.1). Voor zover deze heffingen worden gebruikt voor exportsubsidies bevorderen zij bovendien de concurrentievervalsing. Eigenlijk betekenen deze heffingen niet veel meer dan het afwentelen van budgettaire lasten door de EG op de boeren. Verhoging kan dus niet bijdragen tot een gei'ntegreerde landbouw. Resteren de importhefingen op landbouwprodukten en veevoergrondstoffen. Deze hebben tweeerlei effect op de landbouw: enerzijds bescherming tegen goedkope importen vanuit de wereldmarkt, anderzijds een kostenverhoging voor de veehouderij. Dit laatste effect bleef tot dusver beperkt door de lage heffingen op zogenaamde graansubstituten.
Een verhoging van importheffingen zou kunnen bijdragen aan meerdere doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw. Allereerst voor die produkten waarvan momenteel in de EG overschotten bestaan, zoals zuivel, granen en
Tabel 10.1 Effecten van enkele beleidsmaatregelen ter vermindering van de overproduktie in de EG-zuivel. Schattingen met behulp van het EG-zuivelmodel van de Landbouwhogeschool Wageningen voor de periode 1980-1984 Miljoen ton rnelk
Miljard gulden (1976) -
-
lnkomen producenten
Ongewijzigd beleid ( 0 5 % prij~dalin~ljaar)~
lnkornen consu- ' rnenten
EGbudget
EGinkomen
Overproduktie t.0.V. rnarktevenwicht
Onderconsurnptie t.0.V. marktevenwicht
292,5
113,2
0
0
Eenmalige prijsverlaging (17%)
-1 16,8
+85,2
-1 19,7
+75,8
18,5
15,9
Progressieve rnedeverantwoordelijkheidsheffingen terughoudend prijsbeleid (-2,5%/jaar)
-
79,O
+16,6
-104,6
+42,1
142,l
99,2
lndividuele superheffingrnet prernie op produktieverrnindering, eenrnalige prijsverlaging (2,5%) en rnedeverantwoordelijkheidsheffing (2%)
-
21,3
+59,9
18,7
99,2
Heffingop krachtvoer (30%)
- 51.2
+ 13,6 + 3,2
+54,2
103,3
1 10,4
0
-
76,4
-106,5
0
a) Ten tijde van de studie. lnmiddels is het beleid gewijzigd door de invoering van de individuele superheffing. Bron: A . J. Oskarn.
substituten daarvoor. Maar wellicht ook voor sornrnige produkten/ grondstoffen waarvan in de EG tekorten bestaan, zoals plantaardige eiwitten. De wereldrnarktprijzen daarvan zijn zo laag dat elk initiatief in de richting van een eigen EG-produktie wordt gesrnoord. Net zoals de EG op zijn beurt de zuivel- en suikerproduktie in de Derde Wereld ontrnoedigt. Eventueel kan ook worden gedacht aan (hogere) irnportheffingen op rninerale rneststoffen en energie. Dergelijke hogere heffingen zouden kunnen bijdragen aan rneerdere doeleinden tegelijk. Zo kan het evenwicht op de EG-zuivelrnarkt (rninder aanbod door hogere veevoerprijzen, zie tabel 10.1), rnaar ook op de EG-graanrnarkt (rneer vraag vanuit de veehouderij) worden verbeterd. Ook de zelfvoorziening van de EG kan toenernen, narnelijk qua produktierniddelen (veevoer, kunstrnest). Tevens ontstaan rneer rnogelijkheden voor bouwplanverruirning in d e akkerbouw en daarrnee voor hogere ha-opbrengsten en rninder bestrijdingsrniddelengebruik. Ook beperken hogere krachtvoerprijzen de rnestoverschotten, terwijl het hergebruik van organisch afval en van organische rnest juist wordt gestirnuleerd. De Derde Wereld ondervindt rninder concurrentievervalsing door dumping op de wereldrnarkt. Hier tegenover staan echter nadelen die niet onbesproken rnogen blijven. Zo kunnen hogere irnportheffingen leiden tot een handelsoorlog met de Verenigde Staten. Dit risico is reeel, rnaar hoeft niet doorslaggevend te zijn. Als narnelijk tegelijk wordt overgegaan tot beperking van de exportrestituties, ontstaan in de Verenigde Staten weliswaar slechtere kansen voor de akkerbouw, rnaar betere voor de veehouderij. Bij internationale handelsbesprekingen zouden beide rnaatregelen kunnen worden 'uitgeruild'. Blijft staan de extra exportbelernrneringen voor de Derde Wereld. Het is rnogelijk dat deze opwegen tegen het voordeel van de geringere concurrentievervalsing in de suiker en de zuivel. Zo nee, dan zijn cornpenserende rnaatregelen nodig. Binnen de EG zal de concurrentiepositie van de veehouderij rond de wereldhavens, dus ook in Nederland verzwakken. Dit effect is onverrnijdelijk, rnaar ook hier geldt dat een handelspolitieke ruil rnogelijk is. Nederland zou in EG-verband zowel voor hogere irnportheffingen als voor lagere exportrestituties cornpensatie kunnen eisen. Overigens rnoet worden bedacht dat
twee andere concurrentievoordelen van de Nederlandse veehouderij onaangetast blijven: goed grasland en een relatief hoog ontwikkeld vakrnanschap en voorlichtingsapparaat. Wat wegvalt is het rneest kwetsbare voordeel. Dit neemt niet weg dat in de EG-veehouderij als geheel inkomen en werkgelegenheid negatief worden beinvloed, waar enige verbetering voor de akkerbouw tegenover staat. Het netto-effect zal vermoedelijk negatief zijn. Willen deze maatregelen bijdragen tot een gei'ntegreerde landbouw, dan zullen dus de extra opbrengsten en besparingen (op exportrestituties en interventies) moeten terugvloeien naar de landbouw. Vermindering van inkomsten en werkgelegenheid zal ook optreden in havens, mengvoeder- en kunstmestindustrie en zuivel- en vleesverwerkende industrie. Hier staat weliswaar tegenover dat extra werkgelegenheid ontstaat, ook voor d e mengvoederindustrie, in het hergebruik van organisch afval, . maar het netto-effect zal waarschijnlijk negatief zijn. Een laatste mogelijk nadeel ten slotte zijn hogere consumentenprijzen voor zuivel en vlees. Deze verhoging zal echter voor varkensvlees hooguit 10010bedragen en voor melk en rundvlees nog beduidend minder S. Hogere importheffingen en lagere exportrestituties hebben dus zeker nadelen (vooral voor Nederland), maar deze zijn deels budget-neutraal te compenseren, terwijl belangrijk wordt bijgedragen aan rneerdere doeleinden van gei'ntegreerde landbouw. Voorwaarde is dat de financiele opbrengsten en besparingen naar de landbouw terugvloeien. 10.3.4
Nationaal loon- en prijsbeleid
Keren we nu terug naar d e beleidsinstrumenten van de nationale overheid. Eerst richten we ons o p de instrumenten die van invloed zijn op de prijsverhoudingen waaronder de landbouw opereert: hefffingen en subsidies. Bij beide zijn verschuivingen mogelijk die kunnen bijdragen tot een rneer gei'ntegreerde landbouw. 10.3.4.1
Verschuiving lasten
In het algemeen ligt het voor de hand om d e lasten te verzwaren voor produktiemiddelen waarvan de samenleving het gebruik wil afremmen, hetzij vanwege schadelijke effecten (bijv. bepaalde hulpstoffen), hetzij vanwege huidige of toekomstige schaarste (bijv. energie en bepaalde grondstoffen). Omgekeerd ligt het vcor de hand, de lasten te verlichten voor die produktiemiddelen waarvan de samenleving de inzet wil stimuleren zoals momenteel de factor arbeid. We beginnen met het laatste.
i
1
In paragraaf 6.2 spraken we de verwachting uit dat de werkloosheid in de nabije toekomst niet aanmerkelijk zal dalen, zelfs niet als de economie verder zou aantrekken. Dit levert het risico van een toenernende verdringing van formele door informele arbeid. Beide ontwikkelingen samen maken een verdere daling van het loonniveau (incl. het minimurnloon) aannemelijk. Welke instrumenten zijn nu voorhanden om de werkgelegenheid te bevorderen? Over deze vraag verschillen de economen zoals bekend van mening. Grofweg zijn drie dominante stromingen te onderscheiden: d e aanbodeconomen, de rnonetaristen en d e Keynesianen. Deze leggen respectievelijk de nadruk op beperking van de (arbeids)kosten, beheersing van de geldhoeveelheid en stimulering van de vraag. Eerstgenoemde groep mikt vooral op een verbetering van de Nederlandse concurrentiepositie met het oog op de export. Een vermindering van de binnenlandse vraag wordt daarbij op de koop toegenomen. Niet zelden wordt daarbij gewezen op d e exportsuccessen van de na-oorlogse Nederlandse landbouw: rnede door versnelde arbeidsuitstoot kon het rnarktaandeel worden uitgebreid, waardoor het verlies aan werkgelegenheid deels kon worden gecompenseerd.
Loonkosten per uur (guldens van 1950)
aandeel sociale
Loon
Figuur 10.1 Ontwikkeling reele loonkosten per arbeidsuur in de periode 1950-1982 en het werkgeversaandeel sociale lasten daarin. Kosten berekend op basis weekloon vakarbeider A, gecorrigeerd voor inflatie
Zonder nu stelling te nemen in dit economendebat moet worden vastgesteld dat de exportgerichte Nederlandse landbouw de factor arbeidskosten niet straffeloos kan negeren. Deze vaststelling staat echter op gespannen voet met de doelstelling van gei'ntegreerde landbouw om inkomen en werkgelegenheid zoveel mogelijk op peil te houden. Deze spanning zou kunnen worden opgelost door verder uitbreiding van de produktie-omvang, maar ook dat lijkt ongewenst gezien de overproduktie en overbemesting. De vraag is dan: hoe kan de arbeidsuitstoot worden afgeremd zonder dat de concurrentiepositie wordt aangetast en zonder dat overproduktie en overbemesting verder toenemen? Een uitweg uit dit dilemma kan worden gevonden in een verlaging van de lasten op de inzet van arbeid. Daarvoor bestaan grofweg drie methoden: De eerste is een beperking van de lasten op de factor arbeid door verlaging van de loonbelasting-'en premiedruk Dit kan o p tweeerlei wijze ten goede komen aan de werkgelegenheid: arbeidsintensieve bedrijven zien hun financiele en concurrentiepositie verbeteren en de concurrentievervalsing vanuit de zwarte arbeidsmarkt neemt af. Probleem is hier dat de lage inkomens toch a1 weinig belasting en premies betalen zodat het bruto-minimumloon weinig zal dalen. De vraag naar arbeid zal daardoor weinig toenemen. Voor d e landbouw komt daar bij dat hier, met uitzondering van de tuinbouw, nog maar weinig werknemers zijn zodat de kostenbesparing beperkt zal blijven. De tweede methode is een verlaging van de BTW op diensten. In de landbouw gaat het dan vooral om bouwactiviteiten (thans 19% tarief) en agrarisch loonwerk (5% tarief). Verlaging van deze tarieven kan de inzet van (formele) vreemde arbeid stimuleren en het zwarte circuit terugdringen. Dit, temeer omdat belasting op diensten moeilijker valt te controleren dan belasting op goederen. Maar in de landbouw zal het effect veel kleiner zijn dan in bijvoorbeeld d e bouw, omdat hier thans de meeste diensten toch al in
het lage BTW tarief vallen of zelfs vrij zijn van BTW (voorlichting). De derde methode is een verlaging van het minimumloon metjnanciele compensatie. Voor wat betreft de vorm van deze compensatie kan worden gewezen o p een instrument dat recent in d e belangstelling is gekomen: negatieve inkomstenbelasting of een algemeen basisinkomen. Voor een uitwerking daarvan verwijzen we naar de recente Beleidsgerichte toekomstverkenning deel'2 van d e WRR 9. Hier volstaan we met d e vaststelling dat verlaging van het minimumloon als voordeel heeft boven louter lastenverlichting dat een aanmerkelijke nieuwe vraag naar formele arbeid kan worden gegenereerd. Veel werk dat nu niet, of zwart gebeurt zal dan immers wit gebeuren. Deze mogelijkheid blijft onbenut bij de huidige strategie van regering en bedrijfsleven om de arbeidstijd te verkorten met behoud van het inkomen per uur. Een negatieve inkomstenbelasting of een algemeen basisinkomen versterkt bovendien de positie van kleine zelfstandigen, doordat meer basiszekerheid wordt geboden. Ook de landbouw kan daarvan profiteren. Zonder nu a1 een nadere keuze te kunnen maken lijkt het erop dat hier een krachtig, nationaal toepasbaar instrument ligt ter bevordering van de werkgelegenheid, ook in d e landbouw. De vraag is dan waarvoor d e landbouw, die economisch gezien al een arbeidsoverschot kent, de goedkoper geworden arbeid kan inzetten. Grofweg voor vier doeleinden: arbeidstijdverkorting, kostenbesparing, kwaliteitsverbetering en produktieverhoging (Bijlage 2). Alleen laatstgenoemde benutting zal in bepaalde gevallen botsen met doeleinden van geintegreerde landbouw (c.q. vermindering van de overproduktie). Hier is dus flankerend beleid nodig (par. 10.3.5). Een andere vraag is, waaruit een verlaging van de lasten o p de factor arbeid kan worden gefinancierd. Ten dele uit de verlaging van de arbeidsinkomenssom. Maar wil de inzet van arbeid krachtig worden gestimuleerd, dan moet de lastenverlaging verder gaan. Dan moet extra compensatie worden gezocht door lastenverzwaring op andere produktiemiddelen en produkten. Voor geintegreerde landbouw is de keuze dan niet moeilijk: o p produktiemiddelen en produkten waarvan de samenleving het gebruik wil afremmen, zoals energie, grondstofen en bepaalde hulpstofen lo. Evenmin als een lastenverlichting voor de factor arbeid goed realiseerbaar is voor alleen de sector landbouw, zo zou ook een lastenverzwaring voor energie voor alle sectoren moeten gelden. De mogelijkheid daartoe is reeel. Hoge heffingen o p energie kunnen goed passen in een econ,omisch beleid gericht o p het minder afhankelijk worden van energiedragers van de wereldmarkt. Bovendien wordt energie steeds meer door overheden gebruikt als financieringsbron en die neiging zal des te sterker worden zolang de wereldmarktprijzen voor energie niet verder stijgen. Voor veevoer en kunstmest ligt het anders: dat zijn specifieke produktiemiddelen van de landbouw. Maar ook daar zijn hogere lasten niet kansloos, onder meer omdat de EG streeft naar minder overproduktie, meer zelfvoorziening en minder afhankelijkheid. Welke vorm zou een lastenverzwaring hier kunnen krijgen? Twee varianten komen in aanmerking: verhoging van accijns of BTW en' hogere importheffingen. Voor beide geldt dat de marges voor een zuiver nationale aanpak beperkt zijn. Bij zware heffingen worden immers zwarte circuits geactiveerd. Relatief minder risico bieden wat dit betreft importheffingen aan de EGgrenzen. Voor veevoergrondstoffen bespraken we deze mogelijkheid al onder 10.3.3. Voor kunstmest en energiedragers lijken d e mogelijkheden evenmin irreeel. De vraag is natuurlijk wat de EG doet met de budgettaire ruimte die ontstaat door de opbrengst van de heffingen. Wordt deze niet benut voor een financiele compensatie van d e landbouw, dan is het uitgesloten dat een gei'ntegreerde landbouw dichterbij wordt gebracht. Hogere heffingen op nonfactormiddelen kunnen irnrners we1 bijdragen aan meerdere doelstellingen (minder overproduktie en overbemesting, energiebesparing e.d.), maar dat gaat ten koste van inkomens (tabel 10.1) en werkgelegenheid, die gei'ntegreer-
d e landbouw o p peil wil houden. Voor wat betreft energie past hier overigens een relativering. De landbouw verkeert in een relatief gunstige positie om gebruik te maken van alternatieve energiebronnen zoals windenergie, biogas en houtwallen. Hogere heffingen hoeven hier .dus minder hard aan te komen dan in andere sectoren. Een stadsbewoner bijvoorbeeld heeft wat dit betreft veel minder uitwijkmogelijkheden dan de boer. Zo bezien kunnen hogere energieheffingende positie van de boer relatief versterken. Maar voor veevoer en kunstmest ligt het precies omgekeerd. Compensatie blijft juist daar nodig, bij voorkeur in de vorm van een lastenverlichting o p de factor arbeid in de zin zoals boven aangegeven. Een dergelijke gerichte lastenverschuiving zal veel gemakkelijker uitvoerbaar zijn o p nationale schaal dan in de hele EG. Gezien het huidige EG-beleid zal weliswaar d e opbrengst van een hogere importhefing o p veevoergrondstoffen mogelijk terugvloeien naar de landbouw, maar dan in de vorm van prijssteun. De effecten daarvan zullen anders zijn dan bij een lastenverschuiving ten gunste van arbeid. Maar stel dat een lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen zou worden gerealiseerd, wat zouden dan globaal de effecten kunnen zijn? Voor de eerste kwantitatieve studies verwijzen we naar de Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 2 van de WRR (gehele economie) en naar het laatste hoofdstuk van dit rapport (sector landbouw) 9. Volgens deze studies zouden de effecten bescheiden zijn, maar dit ligt zeker ten dele aan de gebruikte modellen. Hier volstaan we met enkele kwalitatieve voorspellingen: Om te beginnen hoeft het niet automatisch zo te zijn dat sectoren met een hoog energiegebruik per ha, zoals d e glastuinbouw, zullen inkrimpen ten gunste van sectoren met een laag energiegebruik per ha, zoals de akkerbouw. Bepalend is immers niet het energiegebruik per ha, maar per gulden produktiewaarde. Dat gebruik is in de glastuinbouw niet veel hoger dan in de akkerbouw 11. Bovendien zal d e arbeidsintensieve glastuinbouw worden bevoordeeld door een daling van de arbeidskosten. Veeleer valt een nog verdergaande energiebesparing in de kasteelt te verwachten. . Meer in het algemeen kunnen de volgende verschuivingen worden voorspeld: - meer werkgelegenheid (formeel en informeel) in de landbouw; - minder werkgelegenheid in de mengvoeder- en kunstmestindustrie, maar meer in de hergebruiksector en de metaalindustrie (windturbines, biogasinstallaties); - minder overproduktie in zuivel en graan; - efficienter gebruik van energie en grondstoffen; - grotere mate van zelfvoorzieningen voor energie, meststoffen en veevoer; - meer investeringen in energiebesparing en stromingsbronnen; - toenemend hergebruik van huishoudelijk, industrieel en agrarisch afval, machines enzovoort; - vermindering van de mestproduktie en van de overbemesting door de veehouderij (krachtvoer wordt duurder, dierlijke mest wordt beter verhandelbaar omdat ook kunstmest duurder wordt); - betere kansen voor hout- en rietteelt als energiegewas en daarmee voor bepaalde natuur- en landschapsvormen; - betere kansen voor strovoorziening in d e varkenshouderij (kost meer arbeid, maar minder energie) en daarmee ook voor het dierlijk welzijn; - betere kansen voor andere 'gei'ntegreerde activiteiten' (zie bijlage 2). Kortom, een groot aantal doeleinden van gei'ntegreerde landbouw kan hiermee zijn gediend. Dat dergelijke effecten zullen optreden is eigenlijk nauwelijks de vraag. De vraag is veeleer: in welke mate zullen zij optreden, in hoeverre er minder gewenste neveneffecten zijn, wat de kosten en wat de baten zijn en of de kosten in verhouding staan tot d e beoogde effecten. Kosten/effectiviteitsanalyses zullen dit moeten uitwijzen. Dergelijke analyses zullen er ook rekening mee moeten houden dat een lastenverschuiving een terugkoppeling zal genereren: door energiebesparing zal de energieheffing gaandeweg minder opbrengen. Maar daar tegenover staat een extra arbeidsinzet die leidt tot lagere sociale lasten.
10.3.4.2 Verschuiving subsidies Het spiegelbeeld van heffingen zijn subsidies. Ook hier liggen sturingsmogelijkheden, al zijn deze geringer. Eigenlijk zijn subsidies in het EGlandbouwbeleid alleen toegestaan voor structuuraanpassingen, met een enkele uitzondering als de Bergboerenregeling (ha-toeslagen). In dit kader kent de EG zelf in het kader van het plan-Mansholt rentesubsidies voor ontwikkelingsbedrijven, saneringspremies voor aflopende bedrijven, bijdragen aan ruilverkavelingen en andere infrastructurele projecten, rooipremies voor boomgaarden enzovoort. Veel belangrijker zijn echter de bijdragen die de Nederlandse overheid geeft voor ruilverkavelingen, voor isolatieprojecten in de glastuinbouw en voor investeringen in het algemeen (WIR). Hoofddoel is steeds verlaging van de produktiekosten. Met name de WIR kent echter nevendoelen zoals energiebesparing, milieubescherming en inkomensherverdeling tussen regio's. In hoeverre lenen dergelijke instrumenten zich nu voor een herstructurering met verbrede doelstelling? Deze vraag is actueel nu het plan-Mansholt is afgelopen. In de eerste plaats kan worden gedacht aan een verlaging van de beneden- en bovengrens bij de toekenning van rentesubsidies. Momenteel geldt als criterium dat er uitzicht moet bestaan op een paritair inkomen. De meeste bedrijven komen daar niet voor in aanmerking. Verlaging van de grens zou dergelijke subsidies binnen het bereik brengen van middenbedrijven en zou daarmee bijdragen aan de werkgelegenheid. Daarnaast kan worden gedacht aan een verhoging van enkele selectieve premies krachtens de WIR. Met name voor die investeringen die niet zijn gericht op produktieverhoging, maar o p kostenbesparing. Dit zal stimulerend werken o p investeringen gericht o p energie- en grondstoffenbesparing, benutting van stromingsbronnen, betere benutting van dierlijke mest, hergebruik van huishoudelijk en industrieel afval en selectiever gebruik van bestrijdingsmiddelen. Ook kan worden gedacht aan invoering van een 'natuurpremie' voor investeringen in aangepast materieel voor nat land, vaarland en dergelijke (zie par. 10.3.8). Ten slotte valt te denken aan gewijzigde subsidiecriteria voor landinrichtingswerken (par. 10.3.7). Kortom: investeringspremies kunnen zeker bijdragen aan een herstructurering met verbrede doelstelling. Maar d e marges zijn ook hier smal. Deze premies zijn immers alleen gericht o p de kapitaalkosten, terwijl het rendement van een investering in laatste instantie wordt bepaald door de exploitatiekosten en -baten. Deze worden bepaald door de prijsverhoudingen. Het 'gei'ntegreerd vermogen' van investeringspremies kan daarom pas ten volle worden ontplooid bij andere prijsverhoudingen. Deze laatste staan in gei'ntegreerde landbouw dan ook voorop. 10.3.5
Produktiebeheersing
Een belangrijke doelstelling van gei'ntegreerde landbouw is terugdringing van de ~ v e r ~ r o d u k t i In e . hoeverre kan dit doel door bovengenoemde maatregelen worden bewerkstelligd? Sommige van genoemde maatregelen hebben inderdaad een produktiebeperkend effect: verhoging van (imp0rt)heffingen o p energie, veevoergrondstoffen en kunstmest en gewijzigde criteria voor WIR-premies. Maar andere voorgestelde maatregelen zullen juist produktieverhogend werken: lastenverlichting voor arbeid, rentesubsidies en dergelijke. Zal het nettoeffect o p het produktievolume voldoende zijn om de overproduktie terug te dringen ? Het antwoord o p deze vraag hangt uiteraard in sterke mate af van de omvang van de voorgestelde lastenverschuivingen. Studies hebben echter uitgewezen dat zelfs een stijging van de krachtvoerprijs met 30% de overproduktie bij de zuivel nog maar ten dele zal elimineren (tabel 10.1) '2. Dergelijke
verschuivingen zijn in een gei'ntegreerde visie alleen acceptabel als zij vergezeld zouden gaan van een financiele compensatie voor de veehouder in de vorm van een lastenverlichting en/of opbrengstprijsverhoging. Maar in beide gevallen dreigt de produktiegroei weer te worden aangewakkerd. Het lijkt er dus op dat, zeker in de zuivel, de doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw slechts verenigbaar zijn met behulp van een aanvullend instrument: directe produktiebeheersing. Deze produktiebeheersing kan de vorm krijgen van een contingentering of van een groeiheffing 'superheffing') die, als zij hoog genoeg is, op hetzelfde neerkomt. Essentieel is dan op welk niveau het contingent of de superheffing wordt vastgesteld: per land, per regio, per zuivelfabriek, per bedrijf of per arbeidskracht. Alleen in beide laatstgenoemde gevallen wordt daadwerkelijk bijgedragen aan d e werkgelegenheid. Produktiebeheersing biedt daarmee tegelijk een instrument voor herverdeling van de produktiecapaciteit. Hier treedt echter een strijdigheid o p met de sociocratische visie o p besluitvorming. Contingentering leidt immers tot extra bureaucratie en beperkt de keuzevrijheid van de boer. Ook dreigen andere neveneffecten, zoals veistarring van de landbouwstructuur en ontduiking. Deze effecten zijn niet te vermijden, maar we1 te beperken. Zo kan extra bureaucratie worden beperkt door de administratie in handen te leggen van de voor de veehouder vertrouwde zuivelfabriek. De keuzevrijheid wordt inderdaad beperkt, maar dat zou voor de minder sterke bedrijven nog meer het geval zijn bij elke andere methode van produktiebeheersing. Overigens vervalt de uitdaging van de ondernemer allerminst, zij verandert alleen van karakter: niet meer produktiegroei wordt het doel, maar kwaliteitsverbetering en kostenbesparing. Wat betreft de bevriezing van de produktiestructuur: deze zal niet absoluut zijn, omdat contingenten vrijkomen van aflopende bedrijven. Het risico van ontduiking ten slotte doet zich vooral voor bij een quotering per arbeidskracht. Het zal immers moeilijk zijn papieren arbeid van werkelijk verrichte arbeid te onderscheiden. Een quotering per bedrijf verdient wat dit betreft de voorkeur, al blijven ook hier ontsnappingsmogelijkheden, bijvoorbeeld dat de veehouder surplus-melk rechtstreeks gaat leveren aan winkels of consumenten 13. Ook hier is regelend optreden noodzakelijk. Hoewel dus enige extra regulering onvermijdelijk lijkt, kan produktiebeheersing aanmerkelijk bijdragen aan meerdere doeleinden van gei'ntegreerde landbouw: terugdringen van de overproduktie, behoud van inkomens en werkgelegenheid, evenwichtiger inkomensverdeling, minder verspilling van energie en grondstoffen, verbetering van de produktkwaliteit en beperking van de overbemesting. Maar dan moet we1 zijn voldaan aan de volgende voorwaarden: 1. Optrekken van de melkprijs ter compensatie voor de veehouder en we1 verder naarmate de produktie verder wordt beperkt. Daarbij moet we1 worden voorkomen dat melk zich uit de markt prijst, gelet o p mogelijke substituties. Daarom kan de EG de consumentenprijzen het best laag houden en zelf op de producentenprijs toeleggen. Het voornaamste bezwaar daartegen (aanwakkering van de overproduktie) is bij contingentering vervallen. 2. In geval van een superheffing moet deze zo hoog zijn dat produktiegroei ook o p efficiente bedrijven wordt verhinderd. Zo niet, dan blijft de produktie groeien en blijft d e concurrentievervalsing voor de Derde Wereld, zoals het geval is in de suikersector. 3. Contingenten moeten niet vrij verhandelbaar worden. Dat drijft de kostprijs o p en komt aIleen ten goede aan de grootste bedrijven. Richtlijnen kunnen zorgen dat contingenten terechtkomen bij kleine bedrijven die daarmee kunnen uitgroeien tot middenbedrijven. Anderzijds moet de overdracht niet onnodig worden bemoeilijkt door maatregelen als koppeling van quota aan grond, zoals nu het geval is. 4. Maatregelen om te voorkomen dat grote groepen melkveehouders zich werpen o p andere produkten, zodat daar prijsbederf optreedt. Vermoedelijk valt ook bijvoorbeeld in de vleessector aan produktiebeheersing niet te ontkomen. Dat heeft overigens ook voordelen uit milieu-oogpunt, want het is juist de vleessector die d e mestoverschotten veroorzaakt.
Op de wereldmarkt kan produktiebeheersing leiden tot het prijsgeven van marktaandelen aan de Verenigde Staten, wat nu niet de bedoeling is van gei'ntegreerde landbouw. Daarom zijn ook ajipraken op wereldschaal nodig. Een poging daartoe vormt de Internationale Suiker Overeenkomst, waarbij de Verenigde Staten, Derde Wereldlanden en Oostbloklanden afspraken hebben gemaakt over prijzen en marktaandelen. De EG schittert hier door afwezigheid en breidt intussen zijn marktaandeel uit met exportsubsidies. Snelle toetreding lijkt hier geboden. Evenzo valt te denken aan internationale graan- en zuivelovereenkomsten, die Derde Wereldlanden reele groeikansen bieden. Prijsstabilisatie vormt hierbij een sleutelwoord. Ook het prijsgeven van marktaandelen aan de Derde Wereldlanden moet niet worden uitgesloten. Ook binnen de EG valt te denken aan enige herverdeling, vooral naar regio's waar de produktie-omstandigheden gunstig zijn, maar de inkomens relatief laag. Voor de zuivel is bij de recente quotering terecht een uitzondering gemaakt voor lerland. 10.3.6
Grond- en pachtbeleid
Terugkerend naar het nationale niveau kunnen we stellen dat naast produktiebeheersing ook het grond- en pachtbeleid een belangrijk instrument biedt voor gei'ntegreerde landbouw. Juist hier bestaat veel speelruimte voor nationaal beleid. Hieronder zullen we aannemelijk maken dat met het gronden pachtbeleid tenminste vier doeleinden kunnen worden gediend: inkomens, inkomensverdeling, werkgelegenheid en bodemvruchtbaarheid. Mornenteel zijn de prijzen van landbouwgrond nog steeds hoog. Dit heeft vanuit een gei'ntegreerde visie verschillende nadelen: - teruglopen van het areaal pachtgrond (fig 2.2) met als gevolg een grotere behoefte aan vreemd kapitaal; - rninder uitbreidingsmogelijkheden voor kleine bedrijven; - belemmering van de bedrijfsovername; - verhoging van de kostprijzen; - bevordering van de 'vlucht' in takken als de intensieve veehouderij en straks wellicht de 'etage-tuinbouw'. Een lagere grondprijs zou daarom uiteenlopende voordelen kunnen hebben. Dit vergt een actievere rol van de overheid. Er zijn dan twee mogelijkheden: directe prijsbeheersing of indirecte prijsbeheersing (door vergroting van het aanbod en/of beperking van de vraag).
Directe prijsbeheersing is voor grond in principe even gemakkelijk of moeilijk realiseerbaar als voor andere produktiemiddelen en produkten. De pachtprijzen worden trouwens al sinds jaar en dag direct beheerst. Een dergelijk beleid, hoewel politiek gevoelig, wordt door economen ' 4 beschouwd als relatief effectief en is onder rneer bepleit vanuit agrarische jongerenorganisaties 15. Indirecte prijsbeheersing kan rnornenteel door de overheid worden bewerkstelligd via de Wet Agrarisch Grondverkeer. Deze wet biedt namelijk de mogelijkheid van een beperking van d e vraag door uitsluiting van bepaalde categorieen kopers van de agrarische grondrnarkt via een zogenaamde landbouwkundige toetsing. Van deze mogelijkheid is tot dusver nog niet gebruik gernaakt. Ook hier liggen politieke gevoeligheden, maar er lijkt veel voor te zeggen om dit alsnog te doen. Langs deze weg kan imrners niet alleen de grondprijs worden gedrukt, maar kan bovendien een zekere herverdeling worden bewerkstelligd ten gunste van de kleinere bedrijven. Als extra criterium zou kunnen worden gedacht aan de verkavelingssituatie. Kan een perceel dienen ter vergroting van de huiskavel van een bedrijf, dan zou dit bedrijf een voorkeursrecht kunnen krijgen. Dit kan ook ten goede komen aan arbeidsomstandigheden en energiebeparing (kortere afstanden). Een ander mogelijk verdelingsinstrurnent vormt de Grondbank Deze kan grond aankopen en vervolgens weer in (eropacht uitgeven aan bepaalde categorieen bedrijven. Als kleine bedrijven daarbij voorrang zouden krijgen kan
ook langs deze weg worden bijgedragen aan werkgelegenheid en inkomensherverdeling. De Grondbank staat a1 sinds jaar en dag op een laag pitje, maar reactivering lijkt d e moeite waard. Ook d e Pachtwet vormt een bruikbaar instrument. In principe kan versoepeling van de bepalingen in deze wet d e animo voor verpachting stimuleren en daarmee bijdragen aan de instandhouding van het pachtareaal. Dit is echter een gevaarlijke weg omdat het risico van betutteling van de pachter door de verpachter terugkeert en daarmee een belangrijke sociaal-economische verworvenheid o p de helling wordt gezet. Niettemin zijn er gevallen waarin een zorgvuldig geformuleerde verruiming gunstig kan uitpakken voor eigenaar en pachter, vooral bij pachtvrije reservaatgronden (par. 10.2.3). Voor het overige kan het pachtareaal beter in stand worden gehouden door de verlaging van de grondprijs. Behalve door beperking van d e vraag kan d e grondprijs ook indirect worden verlaagd door instandhouding of vergroting van het aanbod. Dat kan o p drie manieren: hiernieuwd gebruik van voormalige landbouwgronden, nieuwe ontginningen en afremming van het uit cultuur nemen van grond. Hernieuwd gebruik van voormalige landbouwgronden is mogelijk in sommige gebieden die zijn aangekocht voor andere bestemmingen, zoals wegen, . industrieterrein of stadsuitbreiding. Op enkele tienduizenden ha wordt d e nieuwe bestemming naar verwachting (vooralsnog) niet gerealiseerd en is dus langjarige toedeling aan landbouwbedrijven mogelijk. Zou d e overheid hierbij de grond selectief uitgeven aan een flink aantal kleine bedrijven, dan wordt extra bijgedragen aan werkgelegenheid. Daarbij kunnen ook op natuurbehoud gerichte bepalingen worden opgenomen. Ook veel reservaten komen in aanmerking. Niet dat daar hoge produkties zijn te verwachten, maar regionaal zou de overlevingskans van kleine bedrijven kunnen toenemen als zij een langjarig gebruiksrecht zouden krijgen, zelfs a1 rusten daarop zekere beperkingen. Hoewel reeds de huidige Pachtwet daarvoor mogelijkheden biedt, kan aanpassing van de wet dit vergemakkelijken ' 6 . Voor de natuurbescherming is er het voordeel dat de continui'teit in het gebruik toeneemt en beheerslasten worden gedrukt. Nieuwe ontginningen worden momenteel overwogen voor een deel van het IJsselmeer. Dergelijke ontginningen zouden ook voor gei'ntegreerde landbouw voordelen kunnen hebben, zoals: - daling van de grondprijs; - extra werkgelegenheid voor enkele honderden bedrijven; - verbetering van de concurrentiepositie (goede kwaliteit landbouwgrond); - betere verkavelingsmogelijkheden o p het oude land. Zoals bekend zijn er ook bezwaren, vooral uit overwegingen van kosten, natuurbescherming en visserij. Minder bekend is dat er ook uit agrarisch gezichtspunt niet onbelangrijke nadelen zijn, zoals: - grondwaterstandsdaling in Noord-Holland met als gevolg aantasting van funderingen; - verdere groei van de overproduktie en daarmee daling van de opbrengstprijzen. Voor wat betreft melk zullen produktiequota moeten wdrden onttrokken aan het 'oude land'; - kans o p irritatie en daarmee o p tegenmaatregelen van de EG-partners: nieuwe inpolderingen kunnen bij de huidige overproduktie zelfs werken als een provocatie. Daar komt bij dat nieuwe inpolderingen grote kapitaalinvesteringen vergen. Dergelijke investeringen lijken pas verantwoord als is nagegaan welk rendement met dezelfde bedragen elders kan worden behaald. Bijvoorbeeld door investeringen in energiebesparing en verbetering van de bodemvruchtbaarheid o p het oude land. Het zou bijvoorbeeld de moeite waard zijn om te onderzoeken waarmee d e Nederlandse akkerbouw meer is gebaat: de Markerwaard of de introduktie van een extra massagewas ter verruiming van het bouwplan. Dergelijk vergelijkend onderzoek heeft tot dusver niet plaatsgevonden. Ook bovengenoemde neveneffecten zijn nog onvoldoende onderzocht. Zolang dat het geval is kan geen verantwoorde uitspraak worden gedaan over de vraag of nieuwe inpolderingen voor de landbouw, gei'n-
tegreerd of niet, per saldo positief uitpakken. Afremming van het uit cultuur nemen van landbouwgrond lijkt vooralsnog meer perspectief te bieden. De laatste jaren zijn verschillende tendensen in de samenleving werkzaam die een dergelijke afremming mogelijk ma!. sn. De economische recessie en gewijzigde opvattingen over verstedelijking leiden tot een minder dan verwachte vraag naar grond voor wegenbouw, industrieterreinen en woningbouw. In sommige gevallen is zoals gezegd zelfs in cultuur nemen weer mogelijk. Ook de onttrekking voor reservaten zal waarschijnlijk door bezuinigingen minder,groot zijn dan verwacht. Wel zijn extra onttrek- . kingen te verwachten voor recreatieprojecten, vooral als de verschuiving van buitenlands naar binnenlands toerisme doorzet. Maar dergelijke ontwikkelingen kan men vanzelfsprekend niet louter vanwege hun effecten op de landbouw afremmen of stimuleren. Al met al zijn er verschillende mogelijkheden om de grond- en pachtprijzen direct en indirect te beheersen en daarmee bij te dragen aan meerdere doeleinden: betere uitbreidingsmogelijkheden voor kleine bedrijven, minder belemmeringen bij de bedrijfsovername, verlaging van de kostprijzen en beperking van de vlucht in de veredeling.
10.3.7 Landinrichtingsbeleid
I
Een belangrijk instrument voor een landbouw met verbrede doelstelling biedt ook het landinrichtingsbeleid. Hier lijken zowel inhoudelijke als procedurele verbeteringen mogelijk. Inhoudelijk gezien wordt de huidige landinrichting gekenmerkt door grootschalige, kapitaalintensieve werken die vooral zijn gericht op aanpassing van het land aan machines. Sommige werken lijken meer voort te komen uit de behoefte van het cultuur-technisch apparaat dan,van de boeren. Hier vallen accentverschuivingen te overwegen naar minder grootschalige en kapitaalintensieve projecten, zoals vrijwillige kavelruil (vooral in Drenthe effectief gebleken) en administratieve ruilverkaveling. Weliswaar zijn zoals gezegd ook daarbij negatieve gevolgen voor natuur en landschap te verwachten, maar deze zijn geringer dan bij integrale ruilverkaveling en bovendien te beperken via het ruimtelijk beleid. De kapitaalsinvesteringen zouden dan kunnen worden beperkt tot werken met een hoog financieel en/of sociaal rendement, zoals ontsluitingswerken ter aanpassing aan de nieuwe verkaveling. De gangbare rendementsberekeningen zijn trouwens toe aan herziening vanwege de wijzigingen in het EG-zuivelbeleid. Ook kan worden gedacht aan investeringen die niet (alleen) zijn gericht op arbeidsbesparing, maar vooral ook op besparing van energie en grondstoffen. Een concept dat overigens nog nauwelijks is uitgewerkt. Van belang in dit verband lijkt bijvoorbeeld een beperking van de droogtedepressie in de zomer door een minder diepe ontwatering. Maar er liggen ook nieuwe taken voor d e landinrichting. Bijvoorbeeld werken gericht op versterking van de landbouw als energieleverancier (netverzwaring voor bedrijven met grote windturbines), distributiesystemen voor afvalwarmte (tuinbouw), isolering van vervuilingsbronnen zoals gifbelten en aanleg van mestopslagbassins in akkerbouwgebieden. Bij dergelijke nieuwe taken is het nog maar de vraag of het overheidsbudget voor landinrichting omlaag kan. Het past echter niet in een sociocratische visie om dergelijk nieuwe benaderingen maar weer op te leggen. Procedurele verschuivingen zijn nodig om betrokkenen ruimere keuzemogelijkheden te verschaffen. Eerder noemden we al de mogelijkheid om meer alternatieven uit te werken en in discussie te brengen en om betrokkenen de bevoegdheid en middelen te geven om eigen plannen te laten uitwerken door zelf te kiezen deskundigen. Dit zou neerkomen op een privatisering van sommige taken van Landinrichtingsdienst en Staatsbosbeheer. Ook de keuze van de uitvoerder zou in handen kunnen worden gelegd van betrokkenen, zoals plaatselijk is gebeurd in de stadsvernieuwing. Dit geeft aanmerkelijk meer inhoud aan de zeggenschap van betrokkenen:
- de rol van het ambtelijk apparaat verschuift van sturend naar kaderscheppend en dienstverlenend; - ook d e cultuurmaatschappijen zullen zich meer moeten richten op betrokkenen; - er komen alternatieven op tafel die meer door betrokkenen worden gedragen; - gei'ntegreerde alternatieven krijgen betere kansen; - d e creativiteit en d e specifieke deskundigheid van betrokkenen wordt beter benut. Voor de ambtenaren zal zoiets even wennen betekenen, maar d e ervaring in de stadsvernieuwing leert dat hun werk ook juist extra boeiend kan worden.
Een andere mogelijke procedurele wijziging tot slot. De huidige ruilverkaveling kent een gewogen stemrecht waarbij het gewicht van een stem evenredig toeneemt met de oppervlakte van de grond. Een dergelijke weging is economisch goed verdedigbaar, maar een correctie valt hier te overwegen: aftopping van d e weging boven een bepaalde oppervlakte. Er ontstaan dan betere kansen voor middenbedrijven. 10.3.8 10.3.8.1
Natuurbeleid Inleiding
Hiermee zijn we beland bij het hete hangijzer van de bescherming van natuur en landschap. Welke instrumenten staan hier ter beschikking om verbeteringen te realiseren zonder afbreuk te doen aan de overige doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw? Vooraf maken we nogmaals onderscheid tussen natuur mCt en zonder produktiefunctie (voor zover hier onderscheid mogelijk is). Instandhouding van eerstgenoemde categorie rekent gei'ntegreerde landbouw tot de eisen die aan de landbouw mogen worden gesteld. Bindende randvoorwaarden zijn hier niet alleen geoorloofd, maar geboden. Instandhouding van natuur zonder produktiefunctie rekenen we veeleer tot de wensen. Hetzelfde geldt voor een aantrekkelijk landschap. Hier dient vrijwilligheid regel te zijn en dwang uitzondering. Dit onderscheid is belangrijk omdat in de praktijk we1 eens verwarring plaatsvindt. Een natuurbeschermer beweert dan bijvoorbeeld dat het 'ecosysteem' of het 'natuurlijk evenwicht' wordt aangetast als de tureluur uit het grasland verdwijnt. De landbouw zou daar uiteindelijk zichzelf mee treffen. In werkelijkheid is hier sprake van een mystificatie en van opblazen van het eigen belang. Maar ook het omgekeerde komt voor: een landbouwvoorman die watervervuiling door overbemesting afdoet als een luxeprobleem. In beide gevallen verwart men eisen en wensen. Gei'ntegreerde landbouw nu gaat ervan uit dat de landbouw niet op enige schaal ingrijpende wijzigingen zal ondergaan (of nalaten) ter wille van alleen wensen. De samenleving zal hiervoor slechts beperkte financiele offers willen brengen. Wel worden ingrijpende aanpassingen mogelijk geacht ter wille van eisen op het gebied van produktieve natuur, leefmilieu en arbeidsomstandigheden. Bijvoorbeeld als het gaat om bodemvruchtbaarheid of drinkwaterkwaliteit. Werken deze eisen (a1 dan niet toevallig) ook ten gunste van natuur en/ of landschap, dan kan dit worden ingebracht als extra argument. Wordt het resultaat van realisering van d e eisen onvoldoende geacht wat betreft natuur en landschap (en dat zal meestal het geval zijn), dan zijn aanvullende maatregelen nodig. De schaarse middelen daarvoor kunnen dan op twee manieren worden ingezet: geconcentreerd in de vorm van bijvoorbeeld reservaten, of meer verspreid door kleine aanpassingen over een grote oppervlakte. Gei'ntegreerde landbouw kiest waar mogelijk voor het laatste en waar onontkoombaar voor het eerste. Er kunnen dus drie categorieen instrumenten worden onderscheiden: a) instrumenten die niet zijn gericht o p d e kwaliteit van natuur en landschap en er ook niet (of negatief) aan bijdragen; b) instrumenten die niet zijn gericht o p natuur en landschap, maar er onbe-
doeld we1 aan kunnen bijdragen; c) instrumenten die (mede) o p natuur en landschap zijn gericht. Beide laatstgenoemde categorieen worden hieronder behandeld, waarna nog een paragraaf volgt over de financiering. 10.3.8.2 lnstrumenten zonder natuur- en landschapsdoelstelling In eerdere en latere hoofdstukken zijn verschillende instrumenten genoemd die geen natuur- en landschapsdoelstelling hebben, maar daar we1 aan kunnen bijdragen: In de eerste plaats is er de lastenverschuiving van arbeid naar energie, grond- en hulpstoffen. Een dergelijke maatregel kan zoals opgemerkt positieve effecten hebben o p natuur en landschap door minder overbemesting en betere kansen voor houtwallen en geleide plaagbestrijding. Voor weidevogels zou het gunstig kunnen uitpakken als de melkveehouder minder krachtvoer gaat gebruiken, meer ruwvoer gaat winnen en de veebezetting gaat verlagen. O p grasland zou dit neerkomen o p minder weiden en meer maaien 17. Dat kan gunstig zijn, omdat recent onderzoek aanwijzingen levert dat beweiding (vertrapping) schadelijker is voor weidevogels dan maaien 18. Overigens bestaat o p zand- en kleiweiden d e kans dat grasland wordt gescheurd ten behoeve van krachtvoervervangende voedergewassen. Maar ook als dat niet gebeurt hoeft er voor de graslandflora niet veel te veranderen, omdat zelfs bij een verdubbeling van de stikstofprijs de stikstofgift naar verwachting hoog zal blijven ' 9 . Wel zou op geschikte grondsoorten (klei) overschakeling van synthetisch o p biologisch gebonden stikstof(klavers) betaalbaar kunnen worden. Ook contingentering in de zuivel, primair een instrument ter beheersing van produktie-omvang, inkomens(verde1ing) en werkgelegenheid, zou in principe positief kunnen uitpakken voor natuur en landschap. Maar dat staat of valt met de uitvoeringsvariant die wordt gekozen. Onder meer van belang is of d e melkveehouder al dan niet kan uitwijken naar andere produkten. Zo ja, dan zal bij meer vleesvee kunnen gaan houden. Alleen o p veengrasland (alleen geschikt voor gras) zou dan mogelijk o p sommige bedrijven extensivering van het kunstmestgebruik plaatsvinden, o p sommige percelen mogelijk zelfs beneden 100 kg N/ha. Zo nee, dan zal we1 extensivering optreden in de zin van minder koeien en krachtvoer, maar niet van minder kunstmest per ha. Dat laatste zal alleen gebeuren o p bedrijven die toch al weinig koeien per ha hebben en/of weinig krachtvoer gebruiken. Ook contingentering in de vleessector zal we1 een verlichting van d e bemestingsdruk opleveren, maar onvoldoende voor winst aan natuur. Onderzoek lijkt hier niettemin dringend gewenst, vooral ook naar combinaties van contingentering en andere prijsverhoudingen. De eerder bepleite beheersing van de grondprijs zou ook voor de natuur gunstige effecten kunnen hebben. Zo leidt een lagere grondprijs tot minder hoge financieringslasten na bedrijfsovername, waarmee intensivering van het grondgebruik minder nodig wordt. In Nederland wordt immers een toenemend deel van de koeien 'gemolken voor de bank'. Ook eerdergenoemde aanpassing van de Pachtwet kan, zoals we zagen, plaatselijk ten goede komen aan natuur en landschap. Bepaalde beleidswijzigingen in de landinrichting, hoewel niet primair bedoeld voor natuur en landschap, kunnen daaraan toch ten goede komen. Zo veroorzaken minder kapitaalintensieve werken minder schade en nopen zij in mindere mate tot een intensieve bedrijfsvoering . Meer keuzemogelijkheden uit gelijkwaardige alternatieven vergroten de kans dat natuur en landschap wordt geihtegreerd in de plannen. Hetzelfde geldt voor meer sociocratische besluitvormingsprocedures. Ook verschillende maatregelen ter bescherming van het (produktie)milieu (par. 10.3.9) kunnen ten goede komen aan flora en fauna. Zo kunnen maatregelen tegen overbemesting in de mestoverschotgebieden het oppervlaktewater ontlasten. Dit kan ten goede komen aan (hogere) waterplanten. Ook kunnen maatregelen tegen ammoniakuitworp door intensieve veebedrijven de aantasting van bomen beperken.
Hoewel deze opsomming verre van uitputtend is kan worden gesteld dat er verschillende beleidsmaatregelen denkbaar zijn die, hoewel niet (primair) bedoeld voor natuur en landschap, daaraan niet onbelangrijk kunnen bijdragen. De meeste daarvan komen neer op een wat minder intensief grondgebruik, dat we1 ten goede kan komen aan de flora en fauna van het oppervlaktewater, maar onvoldoende lijkt voor plant- en diersoorten op het land die een extensiever grondgebruik nodig hebben. (Een mogelijke uitzondering vormt contingentering.) Ook voor bijvoorbeeld onkruiden in de akkerbouw, die veelal t,och bestreden zullen moeten worden, bieden genoemde maatregelen weinig perspectief. Alleen al om die reden zijn en blijven meer gerichte instrumenten nodig. 10.3.8.3
Instrumenten met natuur- en landschapsdoelstelling
Meer gerichte instrumenten voor natuur en/of landschap zijn primair: vrijwilligerswerk, onderhoudsovereenkomsten, gemeentelijke kapverordening, beheersovereenkomsten, reservaten en een te ontwikkelen investeringsregeling. Vrijwilligerswerk betekent eigenlijk het ter beschikking stellen van goedkope arbeid ter instandhouding van bijvoorbeeld weidevogels en houtwallen. In principe is dit geen instrument van de overheid, maar van betrokkenen. De overheid zou hier echter stimulerend kunnen optreden door subsidies voor bijvoorbeeld financiering van coordinatoren of voor aanschaf van nestbeschermers. Recent zijn met deze werkwijze de eerste succesvolle 'nazorg'projecten buiten Friesland tot stand gebracht (0.a. in Midden-Delfland). De perspectieven voor vrijwilligerswerk lijken gunstiger te worden met de toename van de werkloosheid en de verkorting van de arbeidstijd. Hoewel dit een potentieel waardevol instrument is, moet men hier niet teveel van verwachten. Het is niet toevallig dat de succesvolle Friese vogelwachters in meerderheid tevens eierrapers zijn. Enigerlei vorm van eigenbelang zou we1 eens een voorwaarde kunnen zijn voor duurzaam succes. Voor beheer van houtwallen is dat vrij simpel: als de vrijwilliger het geoogste hout zelf mag meenemen als brandstof. Maar als de energieprijs stijgt groeit de kans dat boer of loonwerker het werk zelf ter hand nemen. En dat is maar goed ook. Vrijwilligerswerk moet aanvullend blijven en niet ontaarden in concurrentievervalsing 20. Ook onderhoudsovereenkomsten tussen boer en natuurbescherming bieden een belangrijk instrument voor de instandhouding van houtwallen en andere natuur- en landschapselementen die onderhoud behoeven. Bij een onderhoudsovereenkomst verplicht de boer zich op vrijwillige basis om tegen een jaarlijkse vergoeding een bepaald object te onderhouden. Momenteel past de rijksoverheid dit instrument zeer terughoudend toe. Men wil het schaarse geld voor natuurbescherming liever besteden aan reservaten en beheersovereenkomsten en wil het onderhoud van houtwallen en dergelijk overlaten aan vrijwilligers. Deze benadering lijkt wat kortzichtig. Er is berekend dat waar exploitatie van een houtwal niet rendabel is reeds een vergoeding van f I,-- per meter houtwal per jaar exploitatie voor de boer op slag rendabel kan maken 2'. Omdat het hier gaat om lijnvormige elementen is het landschappelijk effect per gulden veel groter dan wanneer hetzelfde bedrag wordt besteed aan een beheersovereenkomst. Nu gaat het bij deze exploitatie meer om landschap dan om natuur. Wil de natuurbescherming daarboven extra wensen realiseren, dan kunnen aan de subsidie aanvullende voorwaarden worden verbonden. Omdat tegelijk sprake is van enige extra werkgelegenheid en van energiebesparing kan hier duidelijk worden bijgedragen aan een meer gei'ntegreerde landbouw. Dit instrument verdient meer dan een plaats in de ijskast. Een van, de obstakels voor een meer bedrijfsmatige exploitatie van houtwallen wordt gevormd door de gemeentelijke kapverordening. Deze verordening heeft als doel de instandhouding van landschapsschoon en als
instrument het kapverbod. Maar in de praktijk pakt het soms averechts uit. Houtwallen moeten periodiek worden afgezet en een kapverbod komt dan feitelijk neer o p een verwaarlozingsplicht. Nu kennen veel gemeenten we1 onthefingsmogelijkheden, maar ook dan geven veel boeren d e voorkeur aan verwaarlozing. Dat komt onder meer omdat houtwallen nogal eens o p een lastige plaats staan. Aangezien verplaatsing naar een minder lastige plaats veelal niet is toegestaan blijft verwaarlozing (afsterven o p termijn) d e voorkeur verdienen. Opnieuw een voorbeeld trouwens waarbij het doel (behoud van landschapsschoon) wordt doorkruist door het gekozen middel (kap- en verplaatsingsverbod). Er lijkt veel voor te zeggen om deze starre benadering 10s te laten gen gunste van een benadering zoals de Boswet die kent: kappen mag in principe, mits herplant plaatsvindt, eventueel elders. Een gulden middenweg dus tussen saneren en conserveren 22. De perspectieven voor duurzame integratie van landbouw en landschap worden dan aanmerkelijk beter. Ook beheersovereenkomsten kunnen niet onbelangrijk bijdragen aan een gei'ntegreerde landbouw, niet alleen plaatselijk, maar ook o p iuimere schaal. Dat laatste is slechts mogelijk door te streven naar een zeker uitstralingseffect. Een dergelijk effect is alleen te verwachten als beheersovereenkomsten zich niet alleen richten o p uitzonderlijke situaties en o p beperkingen en conservering, maar ook o p meer gangbare situaties, verruiming en vernieuwing. Voorwaarden zijn onder meer volledige vrijwilligheid, volledige vergoedingen, doelmatigheid (een redelijke verhouding tussen kosten en te verwachten natuureffecten), inpasbaarheid in d e moderne bedrijfvoering (de boer moet geen grote stap terug hoeven te doen) en ruime mogelijkheden voor verdere (aangepaste) bedrijfsontwikkeling. Maar we zagen al dat aan deze voorwaarden slechts gedeeltelijk is voldaan. De vrijwilligheid is maar betrekkelijk, omdat boeren in beheersgebieden veel minder subsidiemogelijkheden hebben voor verbetering. Dat betekent indirecte dwang. Voor boeren buiten beheersgebieden is daarentegen sprake van uitsluiting, zelfs in veel reservaatgebieden. Ook d e inpasbaarheid is veelal gering, terwijl d e mogelijkheden voor verdere bedrijfsontwikkeling worden ingeperkt. Aldus wordt bijgedragen aan. het misverstand dat een natuurvriendelijke landbouw hetzelfde is als een traditionele, stagnerende landbouw. Meer beperkingen dan mogelijkheden dus en dat heeft met gei'ntegreerde landbouw weinig te maken 23. Het instrument beheersovereenkomst verdient echter geen verwerping, maar juist verdere verbetering, zowel procedureel als inhoudelijk 23. Procedureel valt te denken aan een minder centralistische aanwijzing van beheersgebieden, mogelijk o p basis van streekplannen. Volwaardige inspraaken beroepsprocedures zijn hier geboden. De opstelling van beheersplannen zou veel meer moeten geschieden door of namens boeren en natuurbeschermers uit d e streek. Evenals bij ruilverkavelingen zou kunnen worden gewerkt met een plaatselijke commissie. Verder zou er een minder groot contrast moeten zijn tussen beheersgebieden (geen subsidies voor verbeteringen) en andere gebieden (geen mogelijkheden voor beheersovereenkomsten). Eventueel kan zelfs worden gedacht aan volledige afschaffing van aangewezen beheersgebieden. Overeenkomsten zouden dan overal mogelijk worden o p strikt vrijwillige basis. Pas dan kan de,sfeer van beperkingen en stagnatie verdwijnen en ontstaan goede kansen voor creatieve, gei'ntegreerde benaderingen met uitstralende werking. Budgettair hoeft dit geen extra probleem o p te leveren. Per streek, ruilverkavelingsgebied of provincie zou jaarlijks een budget kunnen worden vastgesteld waarop boeren als het ware kunnen solliciteren. Kortom, een meer flexibele, sociocratische en vernieuwende aanpak die belangrijk kan bijdragen aan een gei'ntegreerde landbouw. De tot dusver genoemde instrumenten bieden we1 perspectief, maar lijken onvoldoende in staat om alle bedreigde plant- en diersoorten in landbouwgebieden een redelijke overlevingskans te bieden. Vooral soorten die afhankelijk zijn van voedselarme en zeer vochtige condities vereisen vaak een ver-
dergaand beheer. Daarom kan ook een gei'ntegreerde landbouwvisie het niet stellen zonder reservaten maar dan niet als favoriet instrument, maar als laatste redmiddel. Tevens kunnen reservaten in deze visie dienen als experimenteerterrein voor integratie van landbouw en natuur. In het huidige beleid vormen reservaten het belangrijkste instrument terwijl zij als experimenteerterrein voor integratie nog slechts incidenteel worden benut. Dit beleid is van verschillende kanten bekritiseerd 24.24. ZO wordt grond waaraan boeren vaak grote behoefte hebben, aan de landbouw onttrokken. Dit leidt tot hectaregevechten en polarisatie, die het uitzicht o p en zoeken naar meer gei'ntegreerde oplossingen belemmeren. Landbouw(ers) en natuur(beschermers) worden zo steeds verder van elkaar vervreemd. Bovendien vormt reservaatvorming mede een onderdeel van het landbouwstructuurbeleid (afstoting marginale gronden), zonder dat dit duidelijk wordt gemaakt. Daardoor blijft onzichtbaar dat het niet alleen gaat om een conflict tussen landbouw en natuurbescherming, maar ook om een conflict binnen de landbouw. Daar komt bij dat hoge beheerskosten er plaatselijk toe leiden dat de beheersdoelen in de reservaten niet worden behaald. Ook dit zet bij boeren kwaad bloed. Hoe kan het instrument reservaat zodanig worden gehanteerd dat deze bezwaren worden ondervangen en meer wordt bijgedragen aan een gei'ntegreerde landbouw? De volgende beleidslijnen zouden in aanmerking kunnen komen: - d e aankopen zoveel mogelijk beperkt houden tot gevallen waarin zij niet hoeven te leiden tot polarisatie; - het beheer in beginsel in handen latedbrengen van boeren o p basis van langjarige contracten. Een soort gebruiksrecht dus gekoppeld aan een beheersplicht 23. Eerdergenoemde aanpassing van de Pachtwet kan de mogelijkheid hiertoe verruimen; - zowel de doeleinden als de middelen van het beheer formuleren in overeenstemming met boeren; - naast de natuurdoelstelling te allen tijde de landbouwdoelstelling handhaven. Eigenaar en gebruiker dwingen zich zelf dan om te blijven zoeken naar gei'ntegreerde oplossingen; - zoveel mogelijk toekennen van het gebruiksrecht aan kleinere bedrijven. Voor wat betreft het Staatsbosbeheer zou een kleine beleidswijziging interessante gevolgen kunnen hebben. Tot voor kort gold hier de regeling dat de terreinbeheerder de kosten van het beheer kon financieren uit het regionale SBB-budget, maar eventuele opbrengsten moest afdragen aan het Ministerie van Financien. Deze regeling heeft er sterk toe bijgedragen dat SBB zich eenzijdig heeft gericht o p kostenverlaging en niet of nauwelijks op opbrengstverhoging. Gevolg was in veel gevallen een drastische extensivering (soms ook verwaarlozing) en daarmee een toenemende kloof met de 'gewone' landbouw. Er lijkt veel voor te zeggen om deze regeling te veranderen in die zin dat de opbrengsten kunnen worden herbesteed voor terreinbeheer in dezelfde regio. Dat zou de terreinbeheerder dwingen beheersdoelen en -middelen beter financieel af te wegen en zo d e kloof tussen reservaten en gangbare landbouw kunnen verkleinen. Niet natuur zonder meer, maar betaalbare natuur wordt dan het streefdoel. Recent is een stap in deze richting gezet in die zin dat herbesteding van meeropbrengsten in dezelfde regio niet langer is uitgesloten Garanties heeft de terreinbeheerder echter niet, zodat de stimulans nog beperkt blijft. Essentieel in deze visie o p reservaten zijn ook experimentele bedrijven gericht o p nieuwe vormen van gei'ntegreerde bedrijfsvoering. O p de landbouwscholen loopt voldoende talent rond om dergelijke bedrijven te bemannen. Komen daaruit resultaten voort die ook elders in de landbouw toepasbaar zijn, dan is zo'n reservaat geen relict van vroeger tijden, maar juist een pioniersgebied van gei'ntegreerde landbouw Z5. Overigens zijn dergelijke experimenten niet gebonden aan reservaten. Ze kunnen ook of zelfs beter plaatsvinden o p particuliere boerenbedrijven. Dat past ook meer in een sociocratische visie.
De tot dusver genoemde instrumenten hebbben naast mogelijkheden ook serieuze beperkingen. Zo bieden zij voor d e boer eerder een inperking dan een verruiming. Ook wordt de boer met genoemde subsidies slechts voor enkele jaren zekerheid geboden. Dat is te weinig om investeringen o p te richten. Voor de overheid is een bezwaar dat tegenover d e kosten geen financiele opbrengsten staan en evenmin extra werkgelegenheid (uitzondering: onderhoudsovereen komsten). Een nieuw instrument dat aan deze bezwaren tegemoet zou kunnen komen is een investeringsregeling voor bedrijfsinvesteringen die mede zijn gericht o p natuur en/of landschap 26. Daarbij valt te denken aan investeringen als gescheiden mestbewaring (stalmest geldt als gunstiger voor weidevogels dan drijfmest), efficiente vaartuigen voor vaarbedrijven, windmolens voor de beheersing van het waterpeil in rietpolders, werktuigen met verbrede banden (als aanpassing aan hoog grondwaterpeil) en houtkachels voor bedrijven met houtwallen. De meerkosten van zulke investeringen zouden door bedoelde regeling kunnen worden vergoed. Het komt er dan op neer dat selectief naast goedkope arbeid (lastenverschuiving, vrijwilligerswerk) ook goedkoop kapitaal ter beschikking wordt gesteld. Dit instrument zou kunnen worden ingevoerd als zelfstandige regeling dan we1 als toegevoegd element aan de WIR; Een dergelijk instrument zou ten opzichte van eerdergenoemde instrumenten belangrijke voordelen kunnen hebben: - ook voor boeren in 'natuurgebieden' bestaan mogelijkheden voor bedrijfsontwikkeling; zou moeten zijn als beperkte en stagnerende landbouw; - een eenmalige investeringsbijdrage geeft voor de overheid een kortstondige verplichting, maar voor de boer een langdurige zekerheid; - tegenover de kosten voor de gemeenschap staan ook opbrengsten en werkgelegenheid (bijv. machinebouw). Kortom, zowel voor de boeren als voor de gemeenschap zijn er belangrijke pluspunten. Een investeringsregding biedt een krachtig instrument voor een gei'ntegreerd natuurbeleid. Resteert de vraag naar de financiering: hoeveel geld zal er beschikbaar zijn voor gei'ntegreerde benaderingen zoals hierboven voorgesteld en waar moet dat vandaan komen? Wat betreft de hoeveelheid kunnen we gauw klaar zijn: tenzij de economische groei weer sterk zou toenemen kan er weinig illusie bestaan dat er voor natuurbescherming meer geld ter beschikking zal komen. Hooguit meer (goedkope) arbeid door d e toenemende werkloosheid. Dit geldt althans voor d e momenteel gangbare vormen van natuurbescherming: reservaatvorming en beperkingen (a1 dan niet vergoed). Deze verhogen immers de kosten, verlagen de opbrengsten en kunnen bovendien een versnelde arbeidsuitstoot betekenen. Maar dat kan veranderen. Naarmate de natuurbescherming erin slaagt betaalbare vormen van integratie te ontwikkelen, die ook wat opleveren aan energiebesparing, milieuhygiene en werkgelegenheid, zal d e kans op een grotere geldstroom toenemen. Dat er momenteel op natuurbescherming wordt bezuinigd komt niet alleen door de recessie, maar ook omdat de natuurbescherming heeft verzuimd om haar maatschappelijk draagvlak te verbreden. Wat men de landbouw vroeg (een verbreding van d e doelstelling) heeft men zelf nagelaten. Maar waar moet het geld vandaan komen? Ook dat hangt sterk af van d e vraag aan welke doelstellingen wordt bijgedragen. Voor zover het alleen gaat om natuur en landschap kunnen we stellen dat de lasten thans verkeerd zijn verdeeld. Onder d e boeren worden d e lasten merkwaardig genoeg grotendeels gelegd bij degenene die d e meeste natuur hebben geproduceerd. En onder d e burgers betaalt iedereen mee, ongeacht of hij/zij van de beschermde natuur gebruik maakt of niet. Nu dragen recreanten we1 hun steentje bij aan de regionale economie, maar de boeren zien daar vaak weinig van. Enige herverdeling kan hier geen kwaad. We noemen twee mogelijkheden.
De eerste mogelijkheid is een bescheiden 'natuurhefing' voor alle boeren, bijvoorbeeld naar gelang de intensiteit van hun grondgebruik. Dit naar analogie van de milieuheffingen en krachtens het principe dat de veroorzaker betaalt. Reeds een heffing van 0,l cent per kg krachtvoer zou f 15 miljoen opleveren, ofwel 1,s x het huidige budget voor beheersovereenkomsten. De tweede mogelijkheid is een bescheiden 'landschapshefing' voor toeristen. Dit zou neerkomen o p een bijdrage van de 'consument' van het landschap ten gunste van de 'producent'. Een mogelijk instrument is dan d e ~ o e r i s t e n belasting. Een rekenvoorbeeld ter verduidelijking. Stel dat een gemeente 8000 overnachtingen van toeristen per jaar heeft. stel-verder dat deze gemeente f I,-- extra per overnachting vraagt. Dat levert dan f 8000,--/jaar op. Voor een beheersvergoeding (f 200,-- a f 1000,--/ha/jaar) biedt dit perspectief voor 10 a 40 ha. Voor een onderhoudsvergoeding voor houtwallen (f 0,50 a f 2,--/ mljaar) komen 4 a 16 km in aanmerking. Dit zijn geen verwaarloosbare mogelijkheden. Aardig in dit verband is dat tenminste CCn gemeente (Aalten) in de jaren zeventig zelf is overgegaan tot het afsluiten van onderhoudsovereenkornsten. Zo'n gedecentraliseerde aanpak past ook in een sociocratische opvatting over besluitvorming. Kortom: ook wat betreft het natuurbeheer lijkt enige herverdeling van lasten en baten wenselijk en mogelijk. De relatie tussen consurnptie en produktie van landschap kan daarbij weer wat directer worden. Zoals trouwens nog duidelijker geldt voor het kamperen bij de boer. Maar nogmaals: al dergelijke maatregelen stuiten o p de smalle marges van de economische realiteit. Deze marges zullen pas breder worden bij invoeren van andere prijsverhoudingen en/of een stelsel van produktiebeheersing. 10.3.9
Milieubeleid
Behalve een ander natuurbeleid vergt gei'ntegreerde landbouw ook een doeltreffender milieubeleid, niet alleen voor wat betreft de milieu-effecten door de landbouw, maar vooral ook wat betreft de effecten op de landbouw. Dit beleid dient dan niet alleen te bestaan uit beperkende, maar ook uit verruimende en stimulerende maatregelen. Wat betreft de effecten op de landbouw werd er in eerdere paragrafen al o p gewezen dat het agrarische produktiesysteem in toenemende mate wordt aangetast door stromen gifstoffen van buiten, vooral vanuit vuilstorten, autoverkeer, energiecentrales en industrieen. Daarnaast penetreren zware rnetalen via krachtvoer, kunstmest, zuiveringsslib en plaatselijk stadsvuilcompost. Deze stroom dient radicaal te worden aangepakt, en we1 bij de bron. Dus niet via schadevergoedingen zoals somrnige industrieen die thans uitkeren aan boeren in de omgeving. Dit vergt fundamentele veranderingen in indhtriele produktieprocessen, maar daaraan kan d e samenleving toch niet ontkomen als zij waarde hecht aan volksgezondheid en behoud van produktievoorwaarden (nog afgezien van de exportbelangen van d e landbouw). Beter spoedig en geleidelijk dan later en schoksgewijs. Als landbouw en milieubescherming ergens gezamenlijk kunnen optrekken, dan is het hier. Belangrijkste instrumenten zijn hier d e wettelijke emmissie- en immissienormen krachtens wetten als de Wet Luchtverontreiniging, Wet Bodembescherming, Wet Chemische Afvalstoffen en Hinderwet. Vooral voor luchten waterververvuiling (Rijn, Maas) zijn ook internationale maatregelen onontkoombaar. Verder zijn scherpere residunormen nodig voor contaminanten in veevoer en kunstmest. Deregulering is hier gevaarlijk en kortzichtig. Versoepeling van milieunormen mag dan meer speelruimte opleveren voor de industrie, energiecentrales en verkeer; voor landbouw, bosbouw en visserij wordt de speelruimte juist ingeperkt, namelijk door vervuiling. Bestuurlijke regulering wordt dan alleen maar ingeruild voor een fysieke regulering. Dit betekent niet dat de landbouw alle externe afvalstoffen zou moeten weren. Integendeel, voor zover deze stoffen weinig verontreinigd zijn en een
redelijke gebruikswaarde hebben, kunnen zij juist mker worden benut. Belangrijk instrument daartoe is de eerdergenoemde lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen. Hergebruik van afval kan daar sterk door worden gestimuleerd. Andere mogelijke stimulerende instrumenten zijn subsidies voor (experimenten met) gescheiden ophalen van huishoudelijk afval en voor (experimenten met) opwerking van dergelijk afval tot veevoer en compost. Ook van het organisch afval uit d e industrie blijft nog ongeveer de helft onbenut. Een scherpe kwaliteitsbewaking van her te gebruiken afval kan hier bevorderlijk werken. De Jinanciering van hergebruik kan grotendeels plaatsvinden uit milieuheffingen, verkoop van het 'produkt' en besparingen o p de kosten van storten, zuiveren en verbranden. Veel problematischer ligt de financiering van de noodzakelijke bodemsanering. Deze zal in de miljarden gaan lopen. Omdat de kosten hier de draagkracht van de indivuele vervuiler vaak verre te boven gaan, kan worden gedacht aan een collectieve financiering door alle vervuilers, zoals het geval is in de Verenigde Staten. Maar ook de landbouw zelfveroorzaakt vervuiling, niet alleen extern maar ook intern, ten eigen nadele. Dat gebeurt door meststoffen (en contaminanten daarin), bestrijdingsmiddelen en andere hulpstoffen. Al deze vormen van vervuiling dienen te worden teruggedrongen. Wat betreft de meststoffen verwijzen we voor de contaminanten daarin naar paragraaf 9.3.7.1. Bij de meststoffen zelf gaat het vooral om fosfaat en stikstof. Meestal wordt aangenomen dat overbemesting alleen plaatsvindt door d e intensieve veehouderij. Maar het is de vraag of dit juist is. Akkerbouwpercelen o p zandgrond kunnen reeds bij zeer lage bemestingsniveaus een zodanige uitspoeling te zien geven dat drinkwaternormen voor nitraat worden overschreden 2'. Voor grasland ligt dit gunstiger, maar ook hier neemt d e uitspoeling boven 100 kg/ha/jaar snel toe. Wordt ook 's winters mest uitgereden (zoals meestal het geval is), dan neemt de uitspoeling nog verder toe. Wellicht is hier drinkwaterwinning o p den duur niet verenigbaar met rendabele landbouw, hoe graag we dat, zeker in een gei'ntegreerde landbouwvisie ook zouden willen. In dat geval zou moeten worden gekozen tussen duurder drinkwater (minstens 10%) of een zodanige sanering van de landbouw dat alleen extensieve weidebedrijven kunnen overblijven. Ongelukkigerwijs speelt dit conflict het scherpst o p de zandgronden, waar intensief wordt bemest (ook in de winter o p bouwland) en relatief veel meststoffen uitspoelen, maar ook veel drinkwaterwinning plaatsvindt. Hier is een fundamentele maatschappelijke afweging nodig, die tenminste gedegen kostedeffectiviteitsanalyses vergt. Daarbij zal tevens een rol moeten spelen dat niet alleen de landbouw de waterwinning schaadt, maar ook het omgekeerde gebeurt, namelijk via droogteschade in de zomer. Ook van belang is dat de landbouw meer werkgelegenheid creeert dan de waterwinning en minder mogelijkheden heeft om uit te wijken. Maar ook als zou worden gekozen voor instandhouding van de landbouw lijkt een zekere sanering onvermijdelijk. Niet per se van bedrijven, maar we1 van d e overbemesting. Maar dan eerder ter wille van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Het probleem is dan niet zozeer nitraat als we1 fosfaat, dat via uit- en afspoeling aanleiding kan geven tot algenbloei en zuurstofgebrek. Beperkende instrumenten in dit verband zijn de Wet Bodembescherming en de Meststoffenwet. De eerste kan normen leveren voor de maximale bemestingsniveaus. De tweede kan regelingen treffen ten aanzien van de controle (mestboekhouding, grondonderzoek), mesttransport (Mestbank e.d.), financiering van mestverwerking, -opslag en -transport, kwaliteitsbewaking van d e mest enzovoort. Eigenlijk zou d e Wet Bodembescherming tegelijk een soort Wet Bodemvruchtbaarheid moeten zijn met tevens regelingen ten aanzien van structuurbederf, bodemziekten, organische stofgehalte en verstuiving. Het valt in dit opzicht toe te juichen dat deze wet mede wordt ondertekend door het ministerie van Landbouw. Het is trouwens te verwachten dat bij doeltreffende normen de afzetmogelijkheden voor mest in Nederland te beperkt blijken voor de veehouderij
in zijn huidige omvang. Voor fosfaat is er namelijk ook landelijk a1 een overschot. In dat geval zal of de krachtvoerimport moeten worden beperkt of moeten worden overgegaan tot mestexport. Naast beperkingen zijn echter verruimende en stimulerende maatregelen nodig. Dit vooral om uitwijkmogelijkheden te bieden aan d e veehouders en de structuur van d e veehouderij aan te passen aan de nieuwe randvoorwaarden. Een mogelijkheid is hier stimulering van technieken, gericht op verlaging van de transportkosten van de mest, zoals scheiding. Terzijde: anders dan vaak wordt aangenomen reduceert vergisting in biogasinstallaties niet het mestoverschot en verlaagt het evenmin de transportkosten. Daarentegen wordt we1 d e gebruikswaarde (organische stofgehalte) verlaagd, zodat het nog maar de vraag is, in hoeverre deze techniek in dit verband stimulering verdient. De overheid kan hier vooral bijdragen door subsidies voor (experimentele) intallaties voor mestbewerking. Instrumenten: Ontwikkelings- en Saneringsfonds, WIR, Wet Bodembescherming en Meststoffenwet. Een andere mogelijkheid is stimulering van het creeren van mestopslagcapaciteit in akkerbouwgebieden. Dit ter verkleining van d e seizoensfrictie die momenteel bestaat tussen vraag en aanbod van mest: de veehouders hebben het hele jaar aanbod, maar d e akkerbouwers willen alleen afnemen in vooren najaar. Transportcombinaties kunnen daardoor maar een deel van het jaar rijden en dat verhoogt d e kosten. Opslagcapaciteit in akkerbouwgebieden kan dit probleem oplossen. Twee instrumenten komen dan in aanmerking: investeringspremies en mogelijk enige versoepeling van de Hinderwetbepalingen voor mestopslag. Een laatste, meer structurele mogelijkheid is stimulering van bedrigsverplaatsing naar akkerbouwgebieden ter ontlasting van overschotgebieden. Behalve aan investeringsprernies kan hier worden gedacht aan het openstellen van de Flevopolders voor te verplaatsen varkenshouderijen. Reeds een beperkte hoeveelheid grond kan hier belangrijk bijdragen tot structuurverbeteringen OD het oude land. Dergelijke maatregelen passen goed in een sociocratische beleidsvisie, omdat veel ruimte wordt gelaten en geboden aan initiatieven van onderop. Dat geldt ook voor eerder genoemd, meer algemeen instrument: een lasten, verschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen. Resteert d e vraag: wie moeten de kosten van bovengenoemde maatregelen dragen? Evenals voor industriele vervuiling lijkt het billijk hier vast te houden aan het beginsel dat d e veroorzaker betaalt. Dat zou betekenen dat de veehouder zelf moet opdraaien voor de transportkosten van het mestoverschot. En dan in hoofdzaak de individuele veehouder, omdat het niet billijk lijkt ook veehouders te belasten die zorg hebben gedragen voor een zodanige veebezetting dat d e mest verantwoord kan worden benut o p het eigen bedrijf. Niettemin lijkt ook een bijdrage van d e gemeenschap billijk, maar niet in de vorm van permanente subsidies voor mesttransporten: die kunnen averechts werken doordat structuurverbeteringen worden geremd, en kunnen bovendien door 'Brussel' worden uitgelegd als concurrentievervalsend. We1 voor (eenmalige) investeringsbijdragen voor structuurmaatregelen als bedrijfsverplaatsing en andere stalsystemen.
- .
Behalve meststoffen wil gei'ntegreerde landbouw ook hulpstoffenselectiever gebruiken: bestrijdingsmiddelen, geneesmiddelen en groeistoffen. Ook hier zijn naast beperkende ook verruimende rnaatregelen nodig, naast de a1 genoemde lastenverschuiving. Wat betreft bestrijdingsmiddelen is een eerste prioriteit handhaving van de ruimte voor nationaal beleid in het toelatingsbeleid van de EG. Enige jaren geleden circuleerde een concept-richtlijn die alle lidstaten zou dwingen om een bepaald middel toe te laten als het in een (gewogen) lidstaat is toegelaten. Bij een dergelijke richtlijn zou de industrie slechts ten lidstaat over d e streep hoeven te halen om de hele EG-markt open te breken 28. Dat zou zowel het milieu als d e democratische besluitvorming uithollen. Inmiddels is het con-
cept zodanig bijgesteld dat een 3/4 (gewogen) meerderheid nodig is voor een gedwongen toelating. Maar meer voor d e hand ligt een regeling waarbij we1 bij meerderheidsbesluit wordt vastgesteld welke toepassingen moeten worden verboden, maar niet welke moeten worden toegelaten. Een lidstaat die meer toepassingen verbiedt benadeelt dan hooguit zijn eigen concurrentiepositie, ter wille van zijn eigen milieu. Deze broodnodige beleidsruimte kan dan worden ingevuld door enerzijds waar nodig verscherping van doelvoorschrijien (dat wil zeggen normen voor pathogenen en residuen in bodem en produkt) en anderzijds waar mogelijk versoepeling van methodenvoorschrijien. Versoepeling kan met name plaatsvinden in die gevallen waarin thans chemische methoden zijn voorgeschreven, zoals bij d e bestrijding van aardappelmoeheid, pootgoedontsmetting en dergelijke. Deze combinatie vermindert de kans o p overbodige ontsmettingen, schept meer ruimte voor alternatieven en stimuleert boeren om alternatieven toe te passen en te ontwikkelen. Essentieel is ook een geleidelijke, maar zekere intrekking van de toelating van de meest riskante middelen. Geleidelijk, omdat boeren enige tijd moeten krijgen om over te schakelen o p andere middelen en methoden. Soms vergt dat een investering, zoals in het geval van het doden van aardappelloof met machines in plaats van met het gevaarlijke natriumarseniet. Zeker, omdat dat de enige manier is om de industrie te bewegen tot ontwikkeling van minder riskante middelen en methoden. Momenteel is er namelijk sprake van een vicieuze cirkel: zolang de industrie geen alternatief biedt wordt een middel niet verboden en zolang het middel niet verboden is ontwikkelt de industiie geen alternatief. Wanneer de overheid dan met een verbod dreigt weet de industrie de landbouw achter zich te krijgen. Deze cirkel moet worden doorbroken. Maar ook van niet-chemische methoden verdient de toepassing en ontwikkeling stimulering. Met name door voorlichting, onderzoek en investeringspremies, bijvoorbeeld voor machines voor mechanische onkruidbestrijding. Niet onbelangrijk ten slotte zijn betere regelingen voor het ophalen en verwerken van restanten bestrijdingsmiddelen bij de boer. Wat betreft de groeistoffen levert vooral koper momenteel problemen voor milieu en bodemvruchtbaarheid. Deze problemen worden onvoldoende aangepakt door de eerdergenoemde bemestingsnormen voor fosfaat en nitraat. Ook een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen biedt hier geen voldoende oplossing. Speciale normen voor koper lijken dan ook nodig, zowel voor d e bodem als voor het voer. Dit kan ten koste gaan van groeisnelheid en voederconversie. Maar onvermijdelijk is d,it niet, als tenminste de hypothese juist is dat koper meer een geneesmiddel is dan een groeistof (par. 9.2.3). Een betere gezondheidszorg kan de schade dan beperken. Aldus opgevat betekent milieubeheer niet louter een stelsel van beperkingen en verboden, maar een nieuwe uitdaging met nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden. 10.3.10
Kwaliteitsbeleid
Naast een beter milieu vormt ook een betere produktkwaliteit een belangrijke doelstelling van gei'ntegreerde landbouw. En dan vooral voor wat betreft residuen van hulpstoffen, pathogenen, smaak en voedingswaarde. Aan deze doelstelling wordt al belangrijk bijgedragen door eerdergenoemde beleidskeuzen, zoals een blijvend lidmaatschap van de EG (dwingt tot scherpe kwaliteitsbewaking), een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen (verbetert kansen voor selectiever gebruik hulpstoffen, kwaliteitszorg enzovoort), contingentering (ontmoedigt kwantitatieve en stimuleert kwalitatieve produktieverhoging voor zover deze kan resulteren in een hogere prijs) en een strakker milieubeleid (bevordert selectiever gebruik van hulpstoffen, vermindert gehalten aan contaminanten en residuen enzovoort). Daarnaast zijn echter meer gerichte maatregelen nodig. Enerzijds beperkende maatregelen in de vorm van verscherpte residu-toleranties volgens Waren-
.
wet en Landbouwkwaliteitswet. Naast bestrijdingsmiddelen, nitraat en koper verdienen daarbij ook de antibiotica meer aandacht. Anderzijds zijn ook stimulerende maatregelen nodig, zoals: - meer wettelijk beschermde keurmerken voor 'onbespoten' levensmiddelen, diervriendelijke produktiesystemen enzovoort. Het is de vraag of deze keurmerken moeten worden gereserveerd voor 'alternatieve' produktiewijzen. Misschien kan meer effect worden gesorteerd met invoering van klassen met verscherpte, meetbare kwaliteitseisen, zoals lagere residutoleranties. Dit naar analogie van de kwaliteitsklassen bij pootgoed, melk en Franse wijn (sulfietgehalte). De afnemer kan dan kiezen uit een schoon goedkoop produkt en een nog schoner, maar wat duurder produkt. Kwaliteit wordt dan beter dan nu financieel beloond. Weliswaar vraagt een deel van de 'alternatieve' consumenten ook niet-meetbare kwaliteitseisen, maar vermoedelijk is dat slechts een minderheid. - meer onderzoek gericht op ontwikkeling van produkten met betere kwaliteit. Bijvoorbeeld appelrassen met betere smaak, gewassen die minder nitraat accumuleren, nieuwe kaassoorten enzovoort. - meer vergelijkend onderzoek naar produkten van de gangbare respectievelijk alternatieve markt. Dit ter toetsing van vooroordelen van beide kanten. Ook bij kwaliteit dus een combinatie van beperkende en stimulerende maatregelen. De hieruit resulterende concurrentie om kwaliteit biedt voor de Nederlandse landbouw meer perspectief dan de huidige prijsconcurrentie en massaproduktie.
Behalve bij een beter omgevings- en kwaliteitsbeleid is geintegreerde landbouw ook gebaat bij wijzigingen in het energiebeleid. Zeker wanneer de landbouw ook wordt gezien als een mogelijke (bruto) leverancier van energie. Eerder werd in dit verband al gepleit voor een lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen, voor hogere premies voor investeringen gericht o p energiebesparing en benutting van duurzame energiebronnen en voor hogere prijzen voor aan het openbare net geleverde elektriciteit (wellicht ook gas). Dergelijke instrumenten kunnen belangrijke impulsen leveren voor benutting van afvalwarmte, aardwarmte, organisch afval, zonne-energie (hout, riet) en wind. Volgens recente studies hebben vooral warmtekrachtkoppeling en windenergie in Nederland goede perspectieven. Zo zouden in 2000 alleen al 18.000 decentraal geplaatste windturbines minstens 3% van de totale elektriciteitsproduktie in Nederland kunnen leveren 29. Een aanmerkelijk deel daarvan zou kunnen worden gesitueerd op land- en tuinbouwbedrijven. Het gunstigst liggen de mogelijkheden in de kuststreek (wind), rond energiecentrales en sommige industrieen (afvalwarmte) en in gebieden met houtwallen. Maar ook o p al die bedrijven die gei'soleerd liggen van het huidige aardgasnet. De energiebedrijven zijn hier vaak niet bereid tot aansluiting vanwege de hoge kosten daarvan. Gevolg is dat de desbetreffende boeren zijn aangewezen o p duurdere brandstoffen als olie en propaan. Plaatselijk heeft dit geleid tot conflicten. Wellicht is hier een compromis te vinden door de mogelijkheid te scheppen dat de energiebedrijven hun 'plicht' tot levering afkopen met een eenmalige investeringsbijdrage voor overschakeling op windturbines, biogasinstallaties of houtkachels. In principe kunnen beide partijen hier voordeel bij hebben. Ook de planologische drempels zouden zoveel mogelijk moeten worden weggenomen. Interessant in dit verband zijn initiatieven om het eiland Schiermonnikoog van gas te voorzien met de mest van plaatselijke veebedrijven. Het energiebedrijf geeft hier medewerking en het provinciebestuur is bereid financieel bij te springen. Ook de rijksoverheid is actief o p het gebied van andere energiebronnen. Maar deze activiteiten zijn nog eenzijdig gericht op centrale opwekking, zoals
in een windmolenpark. Een verschuiving naar decentrale opwekking kan sterk bijdragen aan gei'ntegreerde landbouw. Aankoop van goedkope elektriciteit uit het buitenland werkt hier juist frustrerend: de centrales krijgen dan nog meer overcapaciteit en zullen nog minder geneigd zijn aan het net geleverd vermogen ruim te vergoeden.
In hoofdstuk 3 werd betoogd dat ekn van de belangrijkste sturende factoren van de agrarische ontwikkeling wordt gevormd door de technologie. Dit betekent omgekeerd dat sturing van de technologie mogelijkheden biedt voor een bei'nvloeding van de agrarische ontwikkeling. Althans als we ervan uitgaan dat de technologische ontwikkeling althans ten dele maatschappelijk te sturen valt, maar dat kan na verschillende succesvolle ruimtevaartprogramma's niet meer worden ontkend. Het gaat er meer om: op welk doel wordt het onderzoek gericht? Wordt het onderzoek gericht op meer doelstellingen tegelijk, dan stelt dit hogere eisen dan gebruikelijk. Beperken we ons tot dat onderzoek dat momenteel niet of onvoldoende plaatsvindt, dan zijn concrete mogelijkheden: 1.
Opzetten van landelijke meetnetten o p het gebied van:
- bodemvruchtbaarheid - grondwater (is in opbouw) - voedselkwaliteit (nu alleen melk, vlees en eieren) - gebruik bestrijdingsmiddelen (via de zgn. meitellingen) - flora, fauna en landschap 3O. Dergelijke meetnetten geven meer inzicht in de processen die plaatsvinden (vinger aan de pols) en maken een gerichter beleid mogelijk. 2. Extra arbeidsinzet. De laatste decennia is het landbouwkundig onderzoek sterk gericht geweest op arbeidsbesparing. Zonder dit onderzoek stil te zetten, lijkt het nu tijd om ook het omgekeerde te onderzoeken: de mogelijkheden voor extra arbeidsinzet die zich zelf kan terugverdienen uit lagere kosten en/of hogere opbrengsten. De mogelijkheden daartoe lijken aanzienlijk (bijlage 2). Hier ligt een compleet nieuwe uitdaging. 3. Nieuwe massagewassen in de akkerbouw ter verruiming van de vruchtwisseling. Voorbeelden: zonnebloem, hennep, vlas, veldboon, korrelmais. Hoge prioriteit verdienen hier d e veenkolonien, die zich hebben ontwikkeld tot een rampgebied. 4. Nieuwe gewas-'en veerassen. Dit gebeurt al, maar zou nog meer kunnen worden gericht o p een verbrede doelstelling zoals een relatief lage behoefte aan energie, veevoer, mest, bestrijdingsmiddelen, groeistoffen enzovoort. 5. Gei'ntegreerde methoden van plaag- en onkruidbeheersing. Hoge prioriteit heeft hier de beheersing van aardappel- en bietenmoeheid, die gerekend in kg werkzame stof goed zijn voor meer dan d e helft van het agrarische bestrijdingsmiddelengebruik! Andere prioriteiten zijn de onkruidbeheersing in bieten, aardappelen en mais. Hier zijn vormen van 'fijnregeling' nodig die relatief secuur onderzoek, waarnemen, bemesten en plannen vereisten. Tactische computermodellen kunnen hierbij van nut zijn. 6. Gei'ntegreerde bedr~$ssystemen in de melkveehouderij, varkenshouderij en akkerbouw, gericht op besparing van energie, kunstmest en hulpstoffen en o p flora en fauna. Voor wat betreft de akkerbouw zijn hier belangwekkende experimenten gaande o p de proefbedrijven in Nagele. Daar worden op bietenpercelen bij wat lagere opbrengstniveaus toch concurrerende saldo's gehaald: door besparingen o p kunstmest en bestrijdingsmiddelen en door minder tarra 3'. Voor de melkveehouderij kan worden gedacht aan bedrijfsaanpassingen voor weidevogels waarbij het bedrijfssaldo niet of nauwelijks terugloopt. Belangrijk hierbij is het inbouwen van rustperioden o p graslandpercelen van zes a acht weken, bijvoorbeeld van 1 april tot 20 mei. Ook o p intensieve bedrijven is dat niet bij voorbaat kansloos. Hier zijn eveneens vormen van 'fijnregeling' nodig die veel preciezere kennis vereisen dan het standaardweidevogelbeheer in reservaten 32.
Wat betreft de varkenshouderij komt het initiatief tot oprichting van een eigen proefstation eigenlijk al aan de late kant. 7. Geiittegreerde cultuurtechniek Dat wil zeggen cultuurtechniek die niet eenzijdig is gericht op arbeidsbesparing, maar ook o p besparing van energie en grondstoffen, vervuilingspreventie, integratie met natuur en landschap enzovoort. 8. Energiebesparing/duurzame energiebronnen. Hier is al veel gaande, maar d e overheid zou zich vooral ook kunnen richten o p technieken die geschikt zijn voor kleine bedrijven. 9. Hergebruik organisch afval uit industrie, huishoudens en landbouw. Vervoedering van natte afvallen (energiebesparing). Ontwikkeling van efficientere ophaal- en opwerkingssystemen van huishoudelijk afval. 10. Gei'ntegreerde natuur: natuur die inpasbaar of zelfs functioneel is op het landbouwbedrijf. Reeds genoemd werden experimenten met torenvalk en bunzing tegen mussen respectievelijk fazanten, ratten en muskusratten. Ook nieuw onderzoek naar de relatie tusen d e samenstelling van grasland en de gezondheid van het vee en de produktiekwaliteit lijkt van belang. Bijvoorbeeld extensief grasland voor droogstaande koeien. Voor melkkoeien luistert, als de krachtvoergift in d e toekomst zou gaan dalen, de samenstelling van het gras weer even nauw als vroeger. Belangrijk zijn ook hernieuwde exploitatiemogelijkheden van natuurgebieden zoals heide- en rietvelden, wellicht ook voor de energievoorziening. Ook een inventarisatie van de Nederlandse genenreserves van cultuurgewassen lijkt van groot belang. Overweging verdient de stichting van een Proefstation voor het Agrarisch Natuurbeheer. 11. Contingentering. Onderzoek naar de effecten van diverse varianten van contingentering o p werkgelegenheid, energiegebruik, milieu en natuur. Een dergelijk onderzoek is inmiddels gei'nitieerd door d e Rijksplanologische Dienst. Ook effecten van lastenverschuivingen zouden daarin moeten worden betrokken. 12. Derde Wereld. Onderzoek naar effecten van het beleid van EG en multinationale ondernemingen op landbouw en voedselvoorziening van ontwikkelingslanden. De effecten van importheffingen door de EG (ook hier bepleit) verdienen hierbij speciale aandacht. Ontwikkeling van doelmatiger beleidsalternatieen is hier dringend nodig. Dergelijk onderzoek kan o p twee manieren worden bevorderd. Direct door onderzoekprogramma's gefinancierd door de overheid. In sommige gevallen ook door een klassiek middel uit het landbouwkundig onderzoek: prijsvragen. En indirect door het scheppen van andere economische randvoorwaarden waar het particuliere onderzoek dan vanzelf op gaat inspelen. Bijvoorbeeld genoemde lastenverschuiving van arbeid naar nonfactormiddelen, een scherper milieu- en kwaliteitsbeleid enzovoort. Overheidsmaatregelen die het particulier initiatief in deze ontmoedigen zijn uit den boze. In principe is elke boer een onderzoeker; en een beleid dat zulks niet erkent, honoreert en benut schaadt niet alleen d e boeren, maar ook zich zelf. Ook het onderzoek dient een meer sociocratisch gebeuren te worden. 10.3.13
Enkele andere instrumenten
Tot slot noemen we nog enkele andere maatregelen en instrumenten die een gei'ntegreerde landbouw dichterbij kunnen brengen. Het betreft hier sterk uiteenlopende zaken. In de eerste plaats kan worden gedacht aan maatregelen tegen het wegvloeien van vermogen uit d e landbouw. Momenteel vloeit een aanzienlijke hoeveelheid kapitaal uit d e landbouw weg o p het moment van bedrijfsovername en/of overlijden van het bedrijfshoofd. Hoe groter het gezin, hoe minder kapitaal er in het bedrijf blijft en hoe moeilijker de overname. Bovendien wordt de opvolger zo gedwongen tot een intensieve bedrijfsvoering, wat ongunstig is voor de bodemvruchtbaarheid. Aan de ene kant lijkt dit een logische zaak. Maar aan de andere kant kan men redeneren dat een deel van het verworven vermogen afkomstig is uit subsidies die niet
waren bedoeld voor het gezin, maar voor het bedrijf. Een correctie van het erjirecht o p dit punt zou ten goede kunnen komen aan de werkgelegenheid in (vooral) de landbouw. Sommige Britse deelstaten laten hier voorbeelden van zien. Nodig lijken ook maatregelen tegen mammoetbedrijven. De werkgelegenheid in de landbouw wordt plaatselijk bedreigd door de vestiging van mammoetbedrijven opgezet vanuit d e industrie. Dergelijke vestigingen kunnen worden tegengegaan met een Vestigingswet waarvan al enkele jaren sprake is. Als d e overheid hier niet reguleert, dan gaat d e industrie dat doen. Van meer dan nationale betekenis lijken maatregelen tegen kartelvorming. Van kartels is momenteel sprake o p de wereldkunstmestmarkt, de Nederlandse rui~verkavelin~smarkt en d e Nederlandse suikermarkt. Concentratietendensen zijn gaande in de zuivelindustrie, de spermahandel en de zaaizaad- en pootgoedsector (4 industrieen beheersen hier al 80% van de markt) 33. Kartels in de toeleverende sectoren (kunstmest, ruilverkaveling) brengen het risico mee van prijsopdrijving ten koste van boer en consument. Ook de concurrentiepositie van d e Nederlandse landbouw is hier niet mee eebaat. Kartels in de verwerkende industrie hebben voor d e Nederlandse boer " we1 voordelen (samenwerking bij export), maar ook risico's (verlaging opbrengstprijs). Wat betreft het stikstofkartel, dit heeft bovendien geleid tot heftige prijsschommelingen o p de wereldmarkt (restmarkt) die de opbouw van een stik~tofindu~trie in ontwikkelingslanden telkenmale in d e kiem smoorden 34. Nu kunnen hogere stikstofprijzen in Nederland we1 bijdragen aan een gei'ntegreerde landbouw, maar alleen als de meeropbrengst terugvloeit naar d e landbouw, dus niet naar de industrie. Aanpakken van deze kartels lijkt dan ook gewenst. Instrumenten daartoe bieden de EG-richtlijnen tegen kartelvorming en d e Wet Economische Mededinging. Voor wat betreft de ruilverkavelingsmarkt wezen we al o p de mogelijkheid om de landinrichtingsdienst deels te privatiseren en om d e keuze van ontwerper en uitvoerder in handen te leggen van de betrokkenen. Deze kunnen dan desgewenst andere bedrijven en instituten inschakelen. Alleen al de kans daarop zal de Landinrichtingsdienst en cultuurmaatschappijen dwingen om meer rekening te houden met de wensen van betrokkenen. Speciale maatregelen zijn nodig ten gunste van de landbouw in de Derde Wereld. Eerder noemden we al een verlaging van de exportrestituties en maatregelen tegen kartels in de toeleverende industrieen. Daarnaast valt te denken aan een internationale kunstmestovereenkomst en aan steun bij d e opbouw van kunstmestindustrieen in d e Derde Wereld. Verder lijkt het zaak dat de EG zich sterk maakt voor een beperking van de.landbouwproduktie in de EG en de VS. Alleen dan kunnen d e prijzen op de wereldmarkt voldoende stijgen om d e landbouwproduktie in de Derde Wereld van de grond te tillen. Ook in de VS wordt dit we1 bepleit, maar dan ter wille van d e inkomens van de Amerikaanse boeren. Eerste prioriteit daarbij is dat d e EG zich aansluit bij de Internationale Suikerovereenkomst en daarmee een produktieplafond accepteert. Ook voor zuivel en graan lijkt internationale marktordening gewenst. Onwikkelingsprojecten zouden zich dan meer kunnen richten o p voedselgewassen en minder o p exportgewassen. Ter wille van de EG-zelfvoorziening lijken maatregelen gewenst tegen verdere penetratie van plantaardige eiwitten en olien vanuit d e wereldmarkt. Behalve aan hogere importheffingen (reeds genoemd) kan hier worden gedacht aan de Warenwet. Deze beschermt gevestigde namen als boter, melk en brood tegen een al te vergaande penetratie. Maar in verschillende landen verschuiven de normen langzaam maar zeker ten gunste van de substituten. Omkering van dit proces lijkt onmogelijk. Beter lijkt een strategie van vertraging, gekoppeld aan de opbouw van Europese teelten die met soja en palmolie kunnen concurreren. Voor zover ontwikkelingslanden hierdoor schade oplopen zal moeten worden getorgd voor compensatie. Ten slotte zijn maatregelen nodig ter bevordering van het dierlijk welzijn. Ook hier kunnen Warenwet en Landbouwkwaliteitswet diensten bewijzen, namelijk door een stringente bescherming van keurmerken voor scharrelvarkens en -kippen. Maar de 'rechten van het dier' mogen niet geheel afhan-
kelijk worden gemaakt van de gunsten van de consument. Een zekere verscherping van de richtlijnen voor dierenhuisvesting lijkt gewenst. Ook het onderzoek naar bijvoorbeeld volieresystemen in de pluimveehouderij is nog allesbehalve uitgeput. Nederland moet niet te benauwd zijn om bij dergelijke zaken in de EG voorop te lopen. Voor de afzetkansen telt immers niet alleen de prijs, maar ook de reputatie. Zo kunnen uiteenlopende maatregelen bijdragen om de landbouw meer gei'ntegreerd te maken. In het laatste hoofdstuk proberen we de effecten van enkele van die maatregelen te kwantificeren.
NOTEN 1
Voor een poging tot een dergelijke gei'ntegreerde voorlichting, zie: R.A.L. Marcelis, Onkruid- kosren, baren en risikoj; Utrecht, Centrum Landb0u.w & Milieu, 1983. R.R.G. Schroder & W.J. van der Weijden, op. cir.. 3 P. de Haan, 'Administratieve ruilverkaveling als vijfde vorm van landinrichting'; Agrarisch Rechr, 1983, 43e jrg., blz. 97. P. de Haan, 'Administratieve ruilverkaveling en de vereenvoudigde procedures voor herinrichting of ruilverkaveling'; ibid., blz. 373. 4 S. Bennema, 'Administratieve ruilverkaveling en de macht van de Centrale Landinrichtingscommissie'; Agrarisch Rechr, 44e jrg., blz. 97. N.A. van Brussel, op. cir.. 5 S. Algra, 'Is een natuur- en milieuvriendelijke landbouw in de toekomst mogelijk? In: Perspecrieven voor de relarie fussen landbouw en naruurbehoud; 's-Graveland, Natuurmonumenten, 1981. 6 Zie bijvooibeeld: W. Turpijn & H. Venema, op. cir.. Mondelinge mededeling Ministerie van Landbouw en Visserij. Het prijsverschil tussen EG-granen en gehporteerde graanvervangers bedraagt ruwweg 20°/0. Omdat de kosten per afgeleverd mestvarken voor circa 50% bestaan uit mengvoerders, zal gelijktrekken van de prijzen dus maximaal 10% kostenstijging opleveren. Voor de consument zal dit minder zijn, onder andere door concurrentie. WRR, Beleidsgerichre Toekomsrverkenning, deel2: een verruiming van perspecriej 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1983. 10 Door economen is we1 gepleit voor een lastenverschuiving van arbeid naar kapiraal. Recent nog pleitte W. Duisenberg (interview Volkskranr 2 mei 1984) voor het benutten van WIR-gelden voor een verlaging van het werkgeversaandeel in de.sociale premies. Een lastenverschuiving in deze vorm past om twee redenen niet in gei'ntegreerde landbouw. Ten eerste worden de lasten voor de agrariers (weinig loonarbeid, hoge kapitaalslasten) niet verlicht, maar verzwaard. Ten tweede wordt gem onderscheid gemaakt tussen arbeidsbesparende en energie- en grondstoffenbesparende kapitaalsinvesteringen. De laatste wil gei'ntegreerde landbouw niet afremmen, maar juist stimuleren. Vandaar de keuze om niet grofweg kapitaal, maar energie en grondstoffen zwaarder te belasten. Deze keuze sluit aan bij beschouwingen van het Centrum voor Energiebesparing. l 1 B. van de Klundert, 'Ruimtelijke gevolgen van hoge energieprijzen in de landbouw'. In: Planologische discussiebijdragen; Delft, Delftse Uitgeversmij., 1982. 12 A.J. Oskam, Policy modelsfor rhe dairy secror ofrhe European Cornunify a n d rhe Nerherlands: Wageningen, Pudoc, 1981. 3 R. Smeele, 'Ook klein grijs melkcircuit kan grote gevolgen hebben': Boerderij, I februari 1984.. I4 P.C. van den Noort, 'Pachtnormen, pachtservituut en de teruggang van de pacht in Nederland': Economisch-Srarisrische Berichfen, 29 September 1982, blz. 1049. '5 G.H.J. Titulaer, op. cir.. 16 A.J.M. Rennen, Samengaan van landbouw en naruur: welke konrrakrvorm?; Utrecht, Centrum Landbouw & Milieu, 1983. 17 H.J. de Graaf & H. van der Wal, op. cir.. 18 A. Beintema, T.F. de Boer e.a., op. cir.. A. Beintema, T.F. de Boer & J. Buker, op. cir.. l9 H. Wieling, op. cir.. 20 Denkbaar is nog een nieuwe vorm van vrijwillige nestbescherming, waarbij vertrapping niet wordt voorkomen door nestbeschermers, maar door uitstel van de beweiding, zolang de ruwvoedervoorraad strekt. Voor melkkoeien is dat voedertechnisch ongunstig, maar voor jongvee en 'droogstaande' koeien nauwelijks. Grootste bezwaar is de extra arbeid benodigd voor het langer o p stal voeren. O p dat punt kan dan de vrijwilliger bijspringen. 21 J.W.A. van Ommeren, op. cir.. 22 W. de Haas, op. cir.. 23 Voor een overzicht, zie R.R.G. Schrader, 'Natuurbeschermers over de Relatienota'; Marqueralia 1980, 2e jrg. nr. 2, blz. 109. Z4 Landelijk Overleg van Werkgroepen in Relatienotagebieden, Agrarisch naruurbeheer door gebruikszekerheid; Wageningen, Boerengroep, 1984. 25 G.J. Baaijens, 'Landschapsparken tot proefgebieden van ruimtelijke ordening maken'; op. cir.. 26 Ministerie van Landbouw en Visserij, Ministerie van CRM en Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Nora berreffende de relarie landbouw en naruur- en landschapsbehoud. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1975. Blz. 31 en 43 van deze nota leveren al de aanzet tot een investeringsregeling. Tot dusver is daar niets aan gebeurd. Zie ook R.R.G. Schroder & W.J. van der Weijden, op. cir.. 27 G.J. Kolenbrander, D e sriksrojbalans van bouw- en grasland en de consumpriesecror in Nederland; Haren, lnstituut voor Bodemvruchtbaarheid, 1979. J.G. de Molenaar, Bemesling. warerhuishouding en inrensivering in de landbouw en her naruurlijk milieu; Leersum, Rijksinstituut voor Natuurbeheer. 1980. G.J. Baaijens, Landbouw en omgevingsbeheer, op. cir.. 28 L. Reijnders, 'Gezondheidsbelangen trekken aan het kortste eind'; Hervormd Nederland, 10 januari 1981. 29 Algemene Energieraad, Duurzame energie - Advies over de knelpunren bij de inrrodukrie van duurzame energiebronnen, uirgebrachr a a n de Minister van Economische Zaken, op 5 juli 1982: 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1982. 30 M.P.J.M. Janssen, H.C. van Latesteijn & E.M.J. Meijers, Biologische meernerren: meren a a n de naruur; Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, 1983. 31 P.H. Vereijken & P. de Jonge, op. cir.. 32 J.J. Jongsma & A.J. van Strien, op. cir.. 33 A.J.A. Groosman & J.C.M. van den Meerendonk, D e Nederlandse zaaizaadsecror - concenrrarie, inrernarionalisarie en relarie met de derde wereld: Tilburg, Instituut'voor Ontwikkelingsvraagstukken, 1983. 34 A.J.A. Groosman & J.W.A. Vingerhoets, op. cir.. besrrijding en loofdoding in de aardappelreelr
11.
11.1
EEN EERSTE POGING TOT KWANTIFICERING EN TOETSING Inleiding
In beide vorige hoofdstukken zijn we ingegaan op de doelstellingen en instrumenten van gei'ntegreerde landbouw. De effecten van deze instrumenten op knelpunten zoals overproduktie, overbemesting, arbeidsuitstoot en achterblijvende inkomens en toegenomen afhankelijkheid van energie en grondstoffen werden nog slechts kwalitatief ingeschat. In hoeverre de verschillende doelstellingen inderdaad verenigbaar zijn, valt daardoor nog moeilijk te zeggen. In dit slothoofdstuk proberen we een stap verder te gaan en te toetsen of de verschillende doelstellingen verenigbaar zijn en zo ja, in welke mate. Voor deze toetsing is gebruik gemaakt van een normatief model (lineaire programmering) van de Nederlandse landbouw ontwikkeld door Th. Bakker van het Landbouw-Economisch Instituut. Dit aanvankelijk autarkische model is door het LEI in samenwerking met de Vakgroep Milieubiologie verder verfijnd en uitgebouwd tot een open economisch model waarmee effecten van beleidsmaatregelen kunnen worden berekend. Dit geldt niet voor alle voorgestelde beleidsmaatregelen. Sommige maatregelen, zoals verschuivingen naar een meer sociocratische besluitvorming, lenen zich daar niet voor en voor andere ontbrak in dit project de tijd. Wel is inmiddels een vervolgstudie opgezet. Van een volledige toetsing van de verenigbaarheid van alle doelstellingen is hier nog geen sprake. De volgende maatregelen zijn doorgerekend:
- milieuhygienische maatregelen tegen overbemesting met fosfaat en overbelasting van de grond met koper; - een energieheffing op produktiemiddelen; - een lastenverschuiving van arbeid naar energie. We geven hierna eerst een verantwoording en precisering van de door te rekenen beleidsmaatregelen. Daarna volgt een korte schets van de structuur, mogelijkheden en beperkingen van het model (zie ook bijlage Th. Bakker). Vervolgens gaan we in op de volgende vragen: - Wat zijn de kwantitatieve effecten van genoemde beleidsmaatregelen? Aan welke doelstellingen wordt bijgedragen en in welke mate? - Werken de voorgestelde maatregelen elkaar tegen of versterken ze elkaar juist? - Wat is het saldo van kosten en baten? - Welke effecten zijn nog te verwachten die niet door het model zichtbaar kunnen worden gemaakt? Vooraf nogmaals dit: het gaat in dit hoofdstuk om maatregelen van de overheid. Deze mogen niet 10s worden gezien van de in paragraaf 9.4.4 gegeven beschouwingen over mogelijke spanningen tussen centraal beleid en sociocratische besluitvorming. 11.2 Keuze beleidsmaatregelen
Bij de keuze van door te rekenen beleidsmaatregelen hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld. Er wordt onderscheid gemaakt tussen richtlijnen waaraan de landbouw zal moeten voldoen ter wille van afzetmogelijkheden, volksgezondheid en de instandhouding van produktievoorwaarden (voor de landbouw zelf en voor andere produktiesectoren) en wensen waarvan groepen in de samenleving graag zouden willen dat de landbouw daaraan voldoet, zoals een aantrekkelijk landschap en dierlijk welzijn. Gei'ntegreerde landbouw mikt daarom niet op ingrijpende aanpassingen van de landbouw louter om wille van natuur- en landschapsdoelen. Dergelijke aanpassingen worden irreeel geacht. Als de landbouw zich ingrijpend aanpast, dan zal dit zijn om meer zwaarwegende redenen, zoals de budgettaire noodzaak om de groeiende zuiveloverschotten aan te pakken, de politieke wil
om de afhankelijkheid van de wereldgrondstoffenmarkt te verminderen of dreigende aantasting van produktievoorwaarden en/of volksgezondheid, bijvoorbeeld door overbemesting met nitraat. Verder wordt gezocht naar maatregelen die aan meer dan ken doelstelling bijdragen, dus geen afwenteling van problemen opleveren. Omdat onzeker is of dergelijke maatregelen in voldoende mate leiden tot vermindering van de desbetreffende problemen, kunnen aanvullende maatregelen nodig zijn, zoals bemestingsnormen. Verder moet rekening worden gehouden met maatschappelijke ontwikkelingen die weliswaar niet met zekerheid zijn te voorspellen, maar die zeer we1 zouden kunnen optreden, zoals hogere energieprijzen. Is aan de richtlijnen voldaan, dan blijven de wensen, bijvoorbeeld o p het gebied van natuur, recreatie en landschap. Daarvoor zijn extra regelingen nodig, zoals beheersovereenkomsten. Bovenstaande redenering heeft ten grondslag gelegen aan de navolgende reeks modelexercities: 1.
Referentieberekening
Een eerste exercitie betreft de effecten van het huidige beleid. Overeenkomstig dit beleid is ter beperking van de overproduktie in de zuivelsector uitgegaan van een gefingeerde medeverantwoordelijkheidsheffing boven het produktieniveau van 1975. Daarnaast is rekening gehouden met d e sociaaleconomische structuur rond 1975. Doel van deze exercitie is enerzijds een t o e t s i q van het model aan de feitelijke situatie van de landbouw rond 1975, anderzijds het verkrijgen van een referentie waarmee de andere exercities kunnen worden vergeleken.
2.
Beperking overbemesting fosfaat
De overbemesting vormt een langzamerhand algemeen erkend probleern van de huidige landbouw. Maatregelen lijken hier onontkoombaar. In voorbereiding zijn een Wet Bodembescherming en een Meststoffenwet, die maxima zullen stellen aan de hoeveelheden rnineralen die aan de bodem worden toegevoegd. In deze exercitie zijn dergelijke maatregelen gesimuleerd door de landbouw te confronteren met de voorwaarde dat de fosfaatbemesting niet groter mag zijn dan nodig is voor het in stand houden van de bodemvruchtbaarheid bij d e verschillende teelten. Regionale overschotten moeten worden afgezet in 'tekort'-gebieden, maar niet buiten de landsgrenzen. Doel van deze maatregel is primair terugdringing van de overbemesting. Nevendoelen zijn beperking van de afhankelijkheid van de wereldgrondstoffenmarkt en beperking van de aantasting van natuur en milieu. O p voorhand is duidelijk dat door deze maatregel de veehouderij onder druk zal komen te staan en dat negatieve effecten op inkornen en werkgelegenheid zullen optreden. 3.
Beperking overbelasting koper
Ook maatregelen tegen de overvoering van de grond met koper-residuen lijken onontkoombaar, eveneens via wettelijke bemestingsnormen. Hoofddoel is hier behoud van milieukwaliteit en bodemvruchtbaarheid. Neveneffecten kunnen zijn een daling van het grondstoffenverbruik, maar ook van inkornen en werkgelegenheid. De maatregel is in het model gesimuleerd door de eis te stellen dat in iedere regio niet rneer koper aan de grond wordt toegevoegd dan via uitspoeling en produkten wordt afgevoerd. Daarbij is d e varkenshouderij de keuze geboden tussen twee produktiewijzen: 1. met kopertoevoeging en een hoge groeisnelheid voor varkens; 2. zonder koper met een lagere groeisnelheid.
4.
Energiehefing op produktiemiddelen
Bij de overbemesting en bij de overproduktie van melk speelt de grote inzet van veevoeders en andere grond- en hulpstoffen een belangrijke rol. Naast beleidsmaatregelen die direct aangrijpen o p de produktie van melk en mest, kan worden gedacht aan beperking van de inzet van produktiemiddelen. Eerder werd in dit verband al de mogelijkheid genoemd van een heffing o p veevoer en/of energie. Dergelijke heflingen zouden tevens belangrijk kunnen bijdragen aan doelstellingen als energie- en grondstoffenbesparing, grotere zelfvoorziening en betere kansen voor flora en fauna. In deze exercitie is gekozen voor een heffing o p energiegebruik. Echter niet alleen het directe, maar ook het indirecte energiegebruik (via kunstmest, krachtvoer, enz.). Hiervoor is de vorm gekozen van een hefling o p elk produktiemiddel die gelijk is aan het aandeel van de (geaccumuleerde) energiekosten in de totale produktiekosten van dat produktiemiddel. Dit heeft hetzelfde effect als een verdubbeling van de energieprijs. In de praktijk is een dergelijke maatregel moeilijk uitvoerbaar omdat het toerekeaen van een hoeveelheid 'toegevoegde' energie aan een produktiemiddel nogal arbitrair is. Equivalente maatregelen zijn echter denkbaar, zoals heffingen o p krachtvoer en kunstmest.
5.
Lastenverschuiving arbeid naar energie
Alle vorige beleidsmaatregelen dragen bij aan bepaalde doelstellingen, maar zijn bij voorbaat in strijd met andere doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw. Er wordt immers een extra klem op de landbouw gezet zonder compensatie. Dit moet leiden tot verlies van inkomen en/of werkgelegenheid. Om dit bezwaar te vermijden is een maatregel gesimuleerd waarbij d e opbrengst van een energieheffing o p produktiemiddelen wordt gebruikt voor een lastenverlichting voor d e factor arbeid. Omdat een energieheffing o p produktiemiddelen niet bij voorbaat voldoende hoeft te zijn om de overbemesting o p te heffen, zijn in deze exercitie ook de eerdergenoemde eisen ten aanzien van de maximale koper- en fosfaatbelasting opgenomen. Het doel van de verschillende beleidsmaatregelen en de verwachte effecten o p de knelpunten zijn samengevat in tabel 11.1. Tabel 11.1 Doelstellingen van de verschillende beleidsmaatregelen en de verwachte emecten ten opzichte van de referentieberekening
-
-
Budgettaire lasten EG Milieukwaliteit bodemvruchtbaarheid kwaliteit grond- en opp. water bestrijdingsmiddelen Werkgelegenheid Inkomen Energieen grondstoffen kwetsbaarheid uitputting Natuur BF BK EP EA
*
+ ?
Beperking overbemesting fosfaat Beperking overbelasting koper Energieheffing produktiemiddelen Lastenverschuiving van arbeid naar energie (plus beperking koper en fosfaat) = Doel = Gunstig effect = Ongunstig effect = Effect moeilijk voorspelbaar
= = = =
I
11.3
Opbouw model
Voordat we ingaan o p de uitkomsten van de modelberekeningen geven we eerst een korte schets van de opbouw, mogelijkheden en beperkingen van het model. Voor een uitgebreider beschrijving verwijzen we naar bijlage 3.
I
11.).I
.
Opbouw model
Het basismodel is gebaseerd o p een lineaire programmering van de Nederlandse landbouw, waarbij de omstandigheden rond 1975 als uitgangspunt zijn gekozen. Het model beschrijft de landbouw gespecificeerd in 12 regio's, overeenkomstig de gebiedsindeling naar landbouwgebieden van het CBS. De tuinbouw is niet opgenomen. Aangenomen is dat de omvang van de activiteiten in deze sector worden gehandhaafd, mede omdat een deel van het tuinbouwareaal (bijv. de glastuinbouw) niet inzetbaar is voor andere activiteiten. De door het CBS onderscheiden tuinbouwgebieden zijn in het model dan ook niet beschikbaar voor de opgenomen teelten. Als plantaardige teelten zijn in het model opgenomen de in het referentiejaar belangrijkste granen, peulvruchten, rooivruchten (bieten, aardappelen) en zaden. Samen met de groenvoedergewassen en zaai-uien zijn 16 teelten omschreven. De veehouderij is beschreven aan de hand van de vijf belangrijkste sectoren in het referentiejaar: melkveehouderij, rundveemesterij, varkenshouderij, pluimveemesterij en legpluimveehouderij. Een overzicht van de verschillende regio's en activiteiten wordt gegeven in bijlage 3. De landbouwactiviteiten brengen kosten en opbrengsten met zich mee. Aan de kostenzijde is per activiteit de inzet van produktiemiddelen gespecificeerd. Onderscheid is gemaakt in vlottende produktiemiddelen (kunstmest, energiedragers en veevoeders), vaste produktiemiddelen (afschrijvingen gebouwen en werktuigen en gebruik diensten) en ook elders inzetbare factormiddelen (arbeid en kapitaal). Aan al die produktiemiddelen zijn vaste prijzen (van 1975) per eenheid toegerekend. Aan de opbrengs&ijde zijn voor de vrije landbouwprodukten prijselasticiteiten van de vraag in het (toenmalige) EG-afzetgebied geschat. Aan de marktordeningsprodukten worden tot het produktieniveau van 1975 vaste marktprijzen toegekend, maar is boven dat niveau gerekend met prijsdalingen als gevolg van een grotere benodigde afzet op de wereldmarkt (gefingeerde medeverantwoordelijkheidsheffing die aan de totale produktie wordt opgelegd). Er is met het model gezocht naar een zodanige omvang en situering van de produktie-activiteiten en een zodanige inzet van daarvoor nodige produktiemiddelen dat een maximaal verschil ontstaat tussen opbrengsten en toegerekende kosten. In de doelfunctie van het model betekent dit het maximaliseren van de beloning van landbouwgrond. Die grond is in het model alleen inzetbaar voor akker- of weidebouw en heeft dus buiten de landbouw geen aanwendingsmogelijkheden. Hierbij wordt per activiteit rekening gehouden met verschillende mogelijke relaties die met andere activiteiten kunnen worden onderhouden. Zo kan de veehouderij naast het aankopen van buitenlandse veevoeders ook voedermiddelen betrekken uit de Nederlandse plantenteelt (akker- en weidebouw). In verband hiermee zijn specifieke voedervoorwaarden met betrekking tot voederenergie (VEM) I , eiwit (vre) 2 en drogestof (ds) per veehouderij-activiteit opgenomen. De veehouderij op zijn beurt kan mest leveren aan de akkerbouw. De bemestingsbehoefte in de plantenteelt en de gehalten aan stikstof (N), fosfaat (P) en kalium (K) in de mest zijn daarom in een aantal vraag- en aanbodvoorwaarden in het model verwerkt, waarbij de verhouding tussen organische en kunstmest is vrijgelaten. Door deze relaties is het mogelijk de inzet van de produktiemiddelen kunstmest en krachtvoer te varieren, zowel per activiteit als via de keuze van de activiteiten. Deze speelruimte is nog vergroot door in de plantenteelt binnen een aantal teelten verschillende N-giften mogelijk te maken. Daartoe is per
activiteit onderscheid gemaakt in een aantal N-niveaus met bijbehorende produktieniveaus. Ook is de speelruimte vergroot door de rundveehouderij onder te verdelen in drie melkveehouderijvormen en drie rundvleesprodukties, elk met specifieke voederbehoeften en produkties aan melk en vlees. sadenvattend zijn de keuzernogelijkheden in het model:
- omvang van de verschillende activiteiten; - situering van d e activiteiten in verschillende regio's; - binnen de activiteiten: d e N-niveaus in de plantenteelt, d e melkproduktie per melkkoe en d e vleesproduktie per dier (door variatie aantal mestdagen); - de samenstelling van het meststoffen- en veevoerpakket per groep van plantenteelt- respectievelijk veehouderij-activiteiten. In verband met de functionele en ruimtelijke koppeling tussen de verschillende activiteiten is in het model een transportfunctie opgenomen. Het gaat daarbij om het toerekenen van de kosten van transport tussen de regio's van produkten van een bepaalde landbouwsector naar een andere landbouwsector (de intermediaire produkten). De kosten van transport van nonfactormiddelen als kunstmest en krachtvoer zijn niet apart in het model opgenomen. Deze kosten zijn opgenomen in de (uniform veronderstelde) aankoopprijzen van deze produktiemiddelen. De variabelen en de relaties daartussen zijn weergegeven in figuur 1 van bijlage 3. Naast de relaties zijn een aantal specifieke eisen gesteld aan het gebruik van de grond. In d e eerste plaats is gesteld dat het landbouwareaal niet groter, maar ook niet kleiner mag worden 'landbouw moet'). Verder is uitgegaan van een beperkte beschikbaarheid van grond voor akkerbouw en groepen van vruchtwisselingsgewassen. Zo is bijvoorbeeld akkerbouw in het westelijke en noordelijke weidegebied verondersteld niet mogelijk te zijn en mag per regio het tarwe- en gerstareaal niet groter zijn dan 50% van de voor akkerbouw gebruikte gronden (d.w.z. een vruchtwisseling van hoogstens 1 op 2). Er is,ook rekening gehouden met de verschillen in de 'sociaal-economische structuur' van de verschillende landbouwregio's. Namelijk door grenzen te stellen waar het totale arbeidsvolume van de landbouwactiviteiten per regio binnen moet blijven. Deze grenzen zijn gebaseerd o p het arbeidsvolume rond 1975. Daarbij is een variatiemogelijkheid van 10% naar boven en beneden aangehouden. Om te voorkomen dat bij produkten die snel een hoge prijs opleveren bij een beperking van de produktie-omvang, superwinsten worden gehaald, is een aantal zogenaamde 'anti-monopolie-randvoorwaarden' in het model opgenomen. Deze zorgen ervoor dat met de desbetreffende produktie niet meer dan gangbare winsten worden gehaald. De belangrijkste gegevens die het model levert op zowel nationaal als regionaal niveau, zijn:
- grondgebruik voor akkerbouwgewassen en weidebouw in ha cultuurgrond; - schaduwprijzen van d e grond per regio, dat wil zeggen d e opbrengst wanneer een hectare grond van gemiddelde kwaliteit zou worden ingezet; - aantallen dieren per veehouderijtak; - hoeveelheid verbruikt voer per diersoort naar veehouderijtak en gespecificeerd naar de verschillende soorten (0.a. aangekocht of zelf geteelde) voedermiddelen; - bemestingsdruk gespecificeerd naar soorten mest. Per tak van landbouw levert het model:
- volume van de finale produktie in tonnen; - totaal verbruik van krachtvoer in VEM en vre equivalenten;
- totaal N-, P- en K-verbruik in d e akkerbouw respectievelijk rundveehouderij; - volume van produktie en verbruik van intermediaire produkten;
- direct energieverbruik in aardgasequivalenten; - opbrengsten van eindprodukten in guldens;
- totale kosten voor het gebruik van d e onderscheiden factor- en nonfactormiddelen in guldens; - bruto en netto toegevoegde waarde en grondrente; - werkgelegenheid als totale arbeidskostensom.
1
Werkgelegenheid en sectorinkomen in toeleverende en afnemende sectoren kunnen vervolgens worden ingeschat met behulp van een input-output model, afgeleid uit de nationale rekeningentabel. 11.3.2
Mogelijkheden model
Wat voor beleidsmaatregelen kunnen nu met dit model worden doorgerekend? En in hoeverre geven de uitvoergegevens informatie over knelpunten van d e huidige en doelstellingen van ge'integreerde landbouw? Door de opbouw van het model kunnen alleen maatregelen worden doorgerekend die zich richten op: - d e prijzen van produktiemiddelen en eindprodukten; - het gebruik van meststoffen, voedermiddelen en grond; - veranderingen in de produktiestructuur; - d e totale hoeveelheid ingezette produktiemiddelen of d e totale omvang van d e produktie. Uitspraken over het effect van beleidsmaatregelen kunnen rechtstreeks uit het model worden afgeleid met betrekking tot d e volgende knelpunten: - budgettaire lasten van de EG via de produktie-omvang van melk, suiker en graan; - werkgelegenheid via d e arbeidskostensom; - verandering in het gemiddelde inkomen van d e boer (beloning arbeid en kapitaal) via veranderingen in de beloning van d e grond; - milieuhygiene via de bemesting en d e verhouding grasland/bouwland; - kwetsbaarheid voor ontwikkelingen o p de wereldgrondstoffenmarkt via het energie- en grondstoffenverbruik; - werkgelegenheid in aangeschakelde sectoren via produktie en nonfactormiddelengebruik in de landbouw. Voor andere knelpunten is het slechts mogelijk langs indirecte weg uitspraken te doen. Zoals voor knelpunten o p het gebied van natuur en landschap. Voor weidevogels bijvoorbeeld via het areaal grasland, de verdeling hiervan over de regio's en de veebezetting per ha grasland. Over de kansen voor scheiding en verwerving van landbouw en natuur kan iets worden gezegd via de grondrente, met name o p grond van de netto-opbrengst van de laatste ingezette ha landbouwgrond: is deze positief, dan is het rendabel grond aan te houden. Dat biedt perspectief voor verweving van landbouw en natuur. . Een overzicht van de relaties tussen knelpunten en uitkomsten van het model is weergegeven in figuur 11.l. 11.3.3
Beperkingen model
De belangrijkste beperkingen van het model zijn:
- Het model levert slechts een beschrijving van een deel van de sector landbouw (akkerbouw en veehouderij) in Nederland, dus niet van de tuinbouw. - Nederland is in het model opgesplitst in twaalf regio's. Verdere uitsplitsing van activiteiten binnen regio's vindt niet plaats. Dit kan een vertekening opleveren van sommige knelpunten. Zo kan zelfs bij een regionaal tekort aan mest toch lokaal overbemesting plaatsvinden. Maar ook een te somber beeld is mogelijk. Zo kan bij een hoge gemidddelde veedichtheid toch lokaal een lage veedichtheid voorkomen die kansen schept voor zeldzame weidevogels. - Aangenomen is dat er geen beperkingen zijn in de afzetmogelijkheden buiten Nederland. Wel daalt bij toenemende produktie in Nederland de prijs o p de EG-markt. Verder is verondersteld dat veranderingen in het binnenlandse produktiepakket niet worden gevolgd door een compenserende reactie in het buitenland. In werkelijkheid kan zo'n reactie zeer we1 optreden.
- Het model is niet dynamisch. Er wordt alleen een eindbeeld gegeven, geen tijdsduur en geen tussenfasen. - Ook de structuur van het model brengt beperkingen met zich mee. Zo zullen er in de praktijk technologische veranderingen plaatsvinden. Daarmee wordt geen rekening gehouden. - Niet alle bestaande knelpunten in de huidige landbouw komen tot uitdrukking in de uitvoergegevens. Zo worden knelpunten op het gebied van de besluitvorming en de inkomensongelijkheid tussen EG-lidstaten niet belicht. - Niet alle maatregelen kunnen worden doorgerekend. Bijvoorbeeld geen maatregelen ter verbetering van besluitvorming of infrastructuur. - Het model maximaliseert het saldo voor de Nederlandse landbouw als geheel. In werkelijkheid probeert elke individuele boer het saldo voor zijn eigen bedrijf te maximaliseren. Het totaalresultaat kan dan heel anders zijn. In feite wordt dus niet gekeken wat het effect is van een maatregel, maar in hoeverre bepaalde doelstellingen verenigbaar zijn. De vraag, hoe deze doeleinden in de praktijk te realiseren wordt niet beantwoord. Verder kunnen nog een aantal beperkingen worden genoemd die niet zozeer moeten worden gezien als beperking van dit specifieke model, maar meer als beperking van het werken met een model van alleen de landbouw. Zo is het niet mogelijk de economische effecten van veranderingen in de landbouw o p andere sectoren dan de toeleverende en verwerkende industrie te kwantificeren. Zo zal bijvoorbeeld een verandering in de bemestingsdruk gevolgen hebben voor de kosten van drinkwatervoorziening en van natuuren ~andsc'ha~sbeheer. Hierdoor kan een vertekend beeld ontstaan van de totale kosten en baten van de verschillende maatregelen. Juist voor een gei'ntegreerde landbouwvisie is dit een ernstige beperking. Ook economische gevolgen op langere termijn voor de landbouw zelf, bijvoorbeeld door aantasting van de bodemvruchtbaarheid, zijn nauwelijks te kwantificeren. Ook dit is een serieuze beperking vanuit een gei'ntegreerde landbouwvisie. 11.4
Uitkomsten
Hieronder bespreken we d e uitkomten van de eerste vijf exercities die met dit model zijn uitgevoerd, te beginnen met de referentieberekening. Een overzicht van de resultaten van de verschillende beleidsmaatregelen wordt gegeven in de tabellen 11.2 en 11.3. Regionale uitsplitsing vindt hier nog slechts beknopt plaats (tabel 11.4). Een uitvoeriger regionale analyse volgt in een vervolgrapport '. 11.4.1
Referentieberekening
Allereerst is een exercitie uitgevoerd met d e invoergegevens van rond 1975. Dit enerzijds ter toetsing van het model, anderzijds om een vergelijkingsbasis te krijgen voor de eigenlijke exercities. Daarbij moet onmiddellijk worden aangetekend dat het toevallig zou zijn als een dergelijke exercitie precies de landbouw van 1975 zou opleveren. Dit alteen al omdat de landbouw bij een gegeven prijsstelling altijd suboptimaal functioneert, terwijl de landbouw in het model zich direct optimaal aan de omstandigheden kan aanpassen. In de praktijk is snelle sanering of omschakeling van bedrijven vaak niet mogelijk doordat net grote investeringen zijn gedaan, produktievoorkeuren door de boer niet onmiddellijk aan de kant worden gezet, en dergelijke. Met het model wordt dan eerder een schets gegeven van een landbouw van een aantal jaren later. De uitkomsten van de referentieberekening kunnen in die zin worden opgevat als het resultaat van ongewijzigd beleid (waarbij overigens nog geen rekening is gehotiden met de recente koerswijziging in het zuivelbeleid). De uitkomsten mogen dus enigszins, maar niet te veel afwijken. Dat blijkt inderdaad het geval. Bouwplan, omvang veestapel en regionale verdeling liggen dicht bij de feitelijke situatie rond 1975 (tabel 1 1.2 en 11.3). Het weideareaal wijkt wat meer af. De werkgelegenheid is geschat op 173.000 arbeidsjaren tegen in werkelijkheid 184.000. De bijdrage aan de betalingsbalans
komt f 400 miljoen lager uit dan de f 7.8 miljard van 1975. Van stikstofkunstmest wordt slechts 1000 ton minder aangekocht dan de 434.000 ton van 1975. O p enkele punten zijn de verschillen groter. Zo is het krachtvoergebruik per koe in d e melkveehouderij aanzienlijk kleiner dan in 1975. Dit houdt verband met een voedertechnische onzuiverheid in het model: er is een te hoog plafond verondersteld voor de ruwvoeropname. Daardoor ontstaat een extra behoefte aan ruwvoer ter vervanging van krachtvoer. Daarbij kiest het model niet voor voedergewassen, maar voor gras. Deze keuze hangt'samen met de eis 'landbouw moet': waar de inzet van de laatste ha grond niet meer rendabe1 is, zoekt het model naar de minst verliesgevende extra activiteit. Dat is weidebouw. Een andere consequentie van deze eis is, dat de grondrentesom kunstmatig laag uitvalt: f 100,- per ha tegen een gemiddelde pachtsom in 1975 van f 250,--. Het verschil kan worden uitgelegd als een inkomensachterstand van de boer, een overigens feitelijk bestaand knelpunt. Tabel 11.2 Overzicht belangrijkste resultaten van de verschillende modelberekeningen
Totaal landbouwareaal Akkerbouw Grasland Veestapel Melkkoeien Mestvarkens Slachtkuikens Leghennen Bemesting Aankoop stikstof fosfaat kalium Aankoop krachtvoer Energieverbruik Direct Indirect Werkgelegenheid Landbouw toelev. enverw. ind. Bruto toegeleverde waarde Sectorinkomen Grondrente RJ = RB = BF = BK = = E EA = VEM = ae = = aj
referentiejaar referentieberekening beperking overbemesting fosfaat beperking overbelasting koper energieheffing produktiemiddelen lastenverschuiving van arbeid naar energie (tevens beperking fosfaat en koper) Voedereenheid melk aardgasequivalent arbeidsjaar
Ook de andere knelpunten zijn terug te vinden in deze exercitie. Zo is d e melkproduktie vergelijkbaar met die in het referentiejaar. In 1979 bedroegen d e kosten van de overschotten circa f 10 miljard bij een overproduktie van 20%. Nemen we nu het Nederlandse marktaandeel (10%) in aanmerking, dan kunnen de budgettaire lasten van de EG worden berekend o p circa f 1 miljard voor waa betreft het Nederlandse marktaandeel. Ondanks het geheel ontbreken van fosfaatkunstmest-aankopen (anders dan in 1975) treden er toch fosfaatoverschotten o p van gemiddeld 25 tot regionaal 70 kg/ha. Het stikstofbemestingsniveau ligt wat hoger, maar de uitspoeling kan minder zijn dan in 1975 door het grotere graslandareaal. Omdat het percentage rooivruchten in de akkerbouw grofweg overeenkomt met 1975 zal niet minder grondontsmetting plaatsvinden.
De werkgelegenheid van 173.000 arbeidsjaren ligt ongeveer 6010 lager dan in het referentiejaar. Tabel 11.3 ~eranderingenin de landbouw bij de verschillende bekidsvarianten ten opzichte van de referentieberekening Veranderingen ten opzichte van referentieberekening
Budgettaire lasten Milieuhygiene Fosfaatoverschot Koperaccumulatie Werkgelegenheid Mensjaren lnkomen Boer Totaal (beloninggrond) Energieen grondstoffen lnvoer mineralen (tot) N P Energieverbruik Energie-efficientie Natuur Veebezetting Bemesting stikstof fosfaat kalium Kaliumoverschot Fosfaatoverschot
Eenheid 10hgld
RB 1000
kglha grlha
25 290
1O'aj
356
gldlaj 1O"gld 10hkg 1Ohkg 10'ae aelgld fin.
CAO 189 ,
579 67 5,6 0,40
Koelha gras 1,49 kg/ha 301 kg/ha 76 kglha 122 kg/ha 7 kglha 25
RB = referentieberekening BF = beperking overbemesting fosfaat BK = beperking overbelasting koper E = energieheffing produktiemiddelen EA = lastenverschuiving van arbeid naar energie (tevens beperking koper en fosfaat)
Gezien de redelijke overeenkomst in het totale produktieplan met de werkelijkheid mag worden aangenomen dat het berekende energie-'en grondstoffenverbmik een redelijke schatting is van het werkelijke verbruik. Omdat bouwplan, omvang veestapel en bemesting in d e referentieberekening sporen met die in het referentiejaar mag worden gesteld dat d e problemen met betrekking tot natuur en landschap vergelijkbaar zullen zijn. In dit verband moet worden opgemerkt dat d e grondrente van de laatste ha negatief uitvalt. Er bestaat dus druk om grond af te stoten. De afgestoten grond kan onder andere worden gebruikt voor reservaatvorming. Scheiding van landbouw en natuur ligt dan in de rede. Dit sluit aan bij de huidige landbouwpraktijk: onder meer bij ruilverkavelingen worden gronden uit produktie genomen ten behoeve van reservaatvorming. Deze uitkomsten gebruiken we als referentie bij het doorrekenen van een aantal beleidsmaatregelen.
I
Tabel 11.4 Uitkomsten bij de verschillende beleidsvarianten per regio
I
Percentage akkerbouw
Hollandse en IJsselmeerpolders Zuidwestel. Zeekleigebieden Noordelijke Zeekleigebieden Rivierkleigebied Noordelijke Zandgebieden Oostelijke Zandgebieden Centraal Zandgebied Zuidelijk Zandgebied Zuid-Limburg (Iossleem & kleefaarde) Veenklonien Noordelijk Weidegebied Westelijk Weidegebied .
I
26
Totaal
I
Melkkoeien x 1000
37
26
55
55
Melkkoeienlha grasland
HYP ZZK NZK RK NZ
oz cz zz
ZL VK NW WW
I
Totaal NL2124
I
2110
2124
1715
1713
Mestvarkensx 1000
1,49
1,72
1,49
1,96
1,96
Fosfaatoverschot/ha
HY P ZZK NZK RK NZ
oz cz zz
ZL VK NW WW
I
Totaal NL 10074 5624
8811
6406
6297
25
0
22
1
0
11.4.2 Beperking overbemesting fosfaat Een belangrijk doel van gei'ntegreerde landbouw is een terugdringing van de overbemesting. Dit is mogelijk door wettelijke maximum-normen te stellen voor de hoeveelheden van bepaalde (dierlijke) mestsoorten die per ha mogen worden toegediend. Een bedrijf dat dan met een mestoverschot blijft zitten, moet dit overschot naar elders laten transporteren. In het model is een dergelijke maatregel gesimuleerd voor fosfaat door de eis te stellen, dat in geen enkele regio meer fosfaat mag worden toegediend dan bij een voldoende P-toestand van de grond aan de gewassen moet worden verstrekt om die toestand o p peil te kunnen houden. Gezien de huidige regionale, maar ook landelijke fosfaatoverschotten is dit een vrij ingrijpende maa tregel. Hoe reageert de landbouw hier nu op? Een voor de hand liggende strategie om overbemesting tegen te gaan is transport van mest naar 'tekortgebieden'. Deze strategie komt echter niet in aanmerking omdat in de referentieberekening geen tekortgebieden bestaan (er wordt geen fosfaat aangekocht) en export van mest in het model niet is. toegestaan. Daarom kan niet worden ontkomen aan een andere strategie: vermindering van d e kunstmest- en krachtvoerimport. Aangezien fosfaatkunstmest al in de referentieberekening niet bleek te hoeven worden aangekocht, blijft voor een imortbeperking alleen krachtvoer over. Hierdoor lopen vooral de varkens- en d e pluimveemesterij sterk in omvang,terug. Het model slaagt er echter in deze verliezen beperkt te houden door fosfaat te 'exporteren' via een sluipweg: verschuiving van intermediaire naar finale teelten, zoals koolzaad, fabrieksaardappelen, erwten en bonen. Daarvoor is immers we1 fosfaat nodig, maar dit fosfaat blijft niet in landbouw, zoals het geval is bij veredeling. Dit gaat ten koste van het graslandareaal, vooral in de zandgebieden. De melkveestapel weet zich daar niettemin ongeveer te handhaven door een vervanging van gras door snijmais. De legpluimveehouderij ondervindt weinig invloed van de fosfaatnormen. Wat betekent dit alles nu voor de knelpunten? Wat betreft de overbemesting is de situatie sterk verbeterd. Weliswaar bestaan regionaal nog overschotten fosfaat door concentraties intensieve veehouderij in de zandgebieden, maar deze worden weggewerkt door transport van vooral kippemest naar de, nu we1 aanwezige, tekortgebieden. Maar ook de overschotten van kalium zijn (nagenoeg) verdwenen. De overbelasting met koper verdwijnt niet, maar de aanvoer loopt we1 terug van 640 naar 365 ton/jaar. Tegenover deze verbeteringen staat enige toename van de uitspoeling door inkrimping van het grasareaal. De budgettaire lasten van de EG blijven onveranderd, omdat de melkproduktie vrijwel gelijk blijft. De werkgelegenheid daalt, voor zover mogelijk binnen de beschreven tolerantiegrenzen, vooral in de varkens- en pluimveemesterij (verlies 11.400 arbeidsjaren). Dit verlies wordt maar ten dele goed gemaakt door de winst in d e akkerbouw van 3600 arbeidsjaren. In de verwerkende industrie houden verlies en winst elkaar ongeveer in evenwicht, maar in de toeleverende industrie (krachtvoer) gaan 9400 arbeidsjaren verloren. In totaal loopt de werkgelegenheid terug met 20.000 arbeidsjaren ofwel 6%. Ook het inkomen komt verder onder druk: omgerekend per arbeidsjaar komt het verlies o p f 1300. Wat betreft energie daalt niet alleen het directe maar vooral ook het indirecte verbruik (totale besparing 25%). Hiermee wordt de landbouw minder afhankelijk van de wereldmarkt. Dit geldt te meer omdat ook gerekend per gulden finaal produkt het verbruik afneemt, namelijk van 0,40 naar 0,35 aardgasequivalenten. Ook grondstoflen worden zuiniger gebruikt. Niet zozeer kunstmest (de kaliumaankopen stijgen zelfs aanmerkelijk), maar zoveel te meer krachtvoer, waarvan het gebruik met 1/3 daalt ten opzichte van de referentieberekening. Wat betreft de milieuhygiene staat tegenover de veel geringere over-
bemesting mogelijk enige extra grondontsmetting door een geringe uitbreiding van het areaal bieten en aardappelen, vooral in het zuidelijk zandgebied. Voor de wilde planten betekent de veel geringere overbemesting een verbetering. Echter meer voor de waterplanten dan voor de landplanten, die geconfronteerd blijven met hoge stikstofgiften. Voor de weidevogels wordt de situatie slechter, omdat het graslandareaal terugloopt en de veebezetting toeneemt van 1,s (in de referentieberekening) naar 1,7 koeien per ha grasland. Deze intensivering blijft echter achterwege in de thans belangrijkste weidevogelgebieden (het noordelijk en westelijk weidegebied en het rivierengebied), zodat de schade beperkt blijft. De kans op scheiding van landbouw en natuur neemt af omdat ook de laatste ha cultuurgrond een positieve grondrente te zien geeft, vooral o p de zandgronden. Gemiddeld over alle gebieden bedraagt de grondrente f 163,--. Samenvattend kunnen we stellen dat terugdringing van de overbemesting met fosfaat gunstige gevolgen te zien geeft voor energie- en grondstoffenverbruik, milieu en natuur. Daar tegenover staat echter niet onbelangrijke schade voor inkomens en werkgelegenheid. Dit resultaat is dus weinig bevredigend uit een oogpunt van gei'ntegreerde landbouw. 11.4.3 Beperking overbelasting koper
Een ander doel van gei'ntegreerde landbouw is terugdringing van de overbelasting met koper. Instrument daarvoor zou kunnen zijn een verscherping van de norm voor het kopergehalte van veevoer of - meer direct - voor de grondbelasting met koperhoudende meststoffen. In het model is een dergelijke maatregel ingevoerd door de eis te stellen dat in iedere regio niet meer koper aan de grond mag worden toegevoegd dan wordt afgevoerd via uitspoeling en produkten. Een eventueel overschot kan worden afgevoerd naar andere regio's, maar nationaal moet de koperbalans sluiten. Om de landbouw wat meer speelruimte te geven zijn twee soorten varkensmesterij ingevoerd: met en zonder kopertoevoeging aan het voer. Hoe reageert de landbouw nu op deze maatregel? De varkenshouderij kan twee strategieen volgen om aan de koper-eis te voldoen: a. minder varkens, maar we1 kopertoevoeging aan het voer. Voordeel is hier de lagere kostprijs, nadeel dat dan niet meer dan 1,3 miljoen varkens kunnen worden afgeleverd; b. minder koper in varkensvoer. Voordeel is hier dat veel meer varkens kunnen worden afgeleverd (maximaal 20 miljoen), nadeel dat de kostprijs hoger is. In het model blijkt de varkenshouderij ervoor te kiezen om de varkensproduktie zonder kopertoevoeging zover in te krimpen dat de opbrengstprijs daardoor voldoende stijgt om de kostprijsstijging te compenseren, c.q. met 2% (in werkelijkheid zal dit niet gebeuren door de polypolistische structuur van de varkenshouderij: als de Nederlandse varkenshouders al een kartel zouden weten te vormen, dan zou dit snel worden afgestraft door een compenserende aanbodreactie vanuit de varkenshouderij elders in de EG). Dit evenwicht wordt bereikt bij 8,7 miljoen dieren. Er is dan nog ruimte voor 0,l miljoen varkens met kopertoevoeging. Ook regionaal bestaan er geen koperoverschotten meer, zodat mesttransport achterwege kan blijven. Wat zijn nu de effecten o p de knelpunten? Wat betreft de overbemesting verbetert de situatie niet alleen voor koper, maar ook enigszins voor fosfaat. Voor stikstof verandert er niets. Het energieverbruik daalt met bijna 6O/o, vooral door de verminderde inzet van krachtvoer. Per gulden produkt neemt de efficientie echter niet toe. Het grondstoffengebruik neemt slechts weinig af. Het krachtvoergebruik daalt met 7%. Voor fosfaat wordt dit niet, voor kalium en stikstof we1 (ten dele) gecompenseerd met kunstmestaankopen.
De werkgelegenheid loopt terug met 2500 arbeidsjaren in de varkenshouderij en met 3500 arbeidsjaren in de toeleverende en verwerkende industrie. Het inkomen in de totale landbouw daalt per arbeidsjaar met f 30,--. Voor het overige verandert er weinig. Samenvattend levert een sluiting van de koperbalans in dit model naast de beoogde beeindiging van de koperaccumulatie een lichte winst o p in termen van fosfaatoverschotten en grondstoffen- en energiegebruik. Daar tegenover staan een niet onbelangrijk verlies aan werkgelegenheid en een lichte inkomensderving. Deze uitkomst lijkt sterk bei'nvloed door de aard van het model. Enerzijds lijkt de uitkomst gunstiger dan in werkelijkheid valt te verwachten (inkrimping van het aanbod hoeft niet, zoals in het model, te leiden tot prijsstijging), anderzijds juist ongunstiger (beeindiging kopertoevoeging hoeft niet zonder meer te leiden tot kostprijsstijging).
11.4.4 Energiehefing produktierniddelen Zoals gezegd zou afremming van het gebruik van bepaalde produktiemiddelen belangrijk kunnen bijdragen aan een vermindering van zowel overproduktie als overbemesting. Bovendien is zuiniger gebruik van fossiele energie een belangrijke doelstelling van gei'ntegreerde landbouw. Een geschikt instrument voor realisering van deze doelen is een heffing o p energiedragers. Probleem hierbij is dat alieen het binnenlands gebruik wordt belast, niet het verbruik dat in het buitenland plaatsvindt ten behoeve van de Nederlandse landbouw. Eigenlijk zou daarom een heffing moeten worden gelegd o p de totale 'toegevoegde energie' van een produktiemiddel. Maar een dergelijke maatregel lijkt niet goed uitvoerbaar omdat, zoals opgemerkt, niet aan een produkt kan worden gemeten hoeveel energie is 'toegevoegd'. Beter uitvoerbaar lijken een heffing o p energie, kunstmest en krachtvoer. Niettemin is in het model gerekend met een energieheffing op produktiemiddelen. De heffing is gelijk gesteld aan de 'prijs van d e berekende totale 'toegevoegde energie' van het produktiemiddel. Dit komt feitelijk neer op een verdubbeling van de energieprijs, al vloeit de opbrengst niet naar de olielanden maar naar de Nederlandse staatskas. Voor de landbouw betekent dit een kostenstijging van maar liefst f 2 miljard. De schade kan echter worden beperkt door aanpassingen in de produktiestructuur. In hoeverre slaagt de landbouw hierin? Omdat de glastuinbouw in het model ontbreekt vormen kunstmest en vooral krachtvoer d e belangrijkste energieposten. Een eerste prioriteit lijkt dus een besparing op krachtvoer. Hiervoor kiest het model inderdaad en we1 zeer krachtig: de krachtvoeraankopen dalen met maar liefst 85%. Dit dwingt tot een inkrimping van de veestapel in alle sectoren. Het hardst getroffen worden de varkenshouderij (-35%) en de pluimveemesterij (-70%). Dat de intensieve veehouderij niet nog verder inkrimpt komt doordat de opbrengstprijs van varkens inmiddels met 6% is gestegen (zal in werkelijkheid niet gebeuren) en door de eis dat het arbeidsvolume per regio niet meer dan 10% mag dalen. Daardoor is de berekende grondrente die de toeleverende akkerbouw ten deel valt lager en die voor de intensieve veehouderij hoger dan reeel. De intensieve veehouderij probeert de schade te beperken door het duur geworden krachtvoer zoveel mogelijk te vervangen door binnenlandse ruwvoeders. Gevolg is een forse uitbreiding van het areaal voederaardappelen en -bieten, vooral op de zandgebieden en in mindere mate de kleigebieden. Het akkerbouwareaal wordt ten opzichte van de referentieberekening zelfs meer dan verdubbeld, waardoor het graslandareaal vermindert met 40%. Het scheuren vindt plaats in alle voor akkerbouw geschikte gebieden behalve de zuidelijke zeeklei. Hierdoor moet ook de melkveehouderij terein prijsgeven (-20%). Nog meer grasland vervangen door voedergewassen zou weliswaar een kostendaling in de intensieve veehouderij met zich brengen, maar deze weegt niet o p tegen verliezen in d e melkveehouderij, zodat deze sector minder sterk
inkrimpt. Een volledige vervanging van krachtvoer door binnenlands geproduceerde akkerbouwprodukten kan dus niet optreden. Opvallend is dat de melkveehouderij minder sterk inkrimpt dan de vermindering van het graslandareaal doet vermoeden. Hoe komt dat? In de melkveehouderij wordt gekozen voor een gedeeltelijke compensatie van het verlies aan gras door gewassen te telen met een hogere voederwaarde: snijmais en voederbieten. Het aandeel van gras in het voederrantsoen daalt dan ook en de veebezetting stijgt van 1,s naar 2,O koeien/ha. De effecten o p de melkveehouderij zouden echter groter zijn geweest wanneer (meer in overeenstemming met d e werkelijkheid) in d e referentieberekening het aandeel van krachtvoer in het voederrantsoen groter was geweest. Opmerkelijk is .verder d e regionale verdeling van d e intensieve veehouderij. Deze concentreert zich vrijwel geheel in het zuidelijk, centraal en oostelijk zandgebied: juist de gebieden waar de akkerbouw zich sterk uitbreidt. Dit gebeurt kennelijk ter beperking van d e ruwvoedertransportkosten. Ten slotte valt o p dat ondanks de energieheffing het gebruik van kunstmest slechts weinig afneemt (stikstof) of zelfs toeneemt (fosfaat en kalium). Wat zijn nu de gevolgen voor de eerder genoemde knelpunten? Ten eerste neemt het energiegebruik nog sterker af dan bij de fosfaatbeperking. Het directe verbruik daalt met 1I%, het indirecte verbruik (krachtvoer) zelfs met 61% en het totale verbruik wordt ruimschoots gehalveerd. De maatregel heeft dus het beoogde succes. Ook de efficientie van het verbruik is duidelijk verbeterd: per gulden eindprodukt daalt het verbruik van 0,40 naar 0,24 aardgasequivalent. Dit betekent een sterk verminderde kwetsbaarheid voor (autonome) prijsstijgingen van energie. Ook het grondstoffengebruik neemt sterk af. Dit geldt echter alleen voor krachtvoer (-85%) en stikstofkunstmest (-1 8%): de fosfaat- en kaliumaankopen moeten flink toenemen om het verlies aan dierlijke mest te compenseren. In totaal wordt van stikstof en fosfaat respectievelijk 21 en 45% minder gebruikt. Ook dit betekent een verminderde kwetsbaarheid. Opmerkelijk is het nagenoeg verdwijnen van de overbemesting met fosfaat. Alleen in het zuidelijk zandgebied blijft nog een overschot bestaan van 12 kg/ha. Dit resultaat is opmerkelijk omdat hier zonder specifieke milieumaatregel een belangrijke milieudoelstelling wordt gerealiseerd. Voor koper ligt het iets minder rooskleurig. Hier wordt de overbelasting landelijk weliswaar bijna gehalveerd, maar regionaal blijven er problemen. Milieumaatregelen blijven hier nodig. Ook de bemesting met stikstof neemt af. Niet dat er extensiever wordt geteeld, maar er wordt grasland vervangen door voedergewassen, die minder stikstof nodig hebben. Wel kan deze vervanging leiden tot extra uitspoeling. Het gebruik van bestrijdingsmiddelen zal met de uitbreiding van het akkerbouwareaal toenemen. Met name zal door de toename van het areaal voederaardappelen en bieten, vooral in de zandgebieden meer grondontsmetting plaatsvinden. Voor de waterplanten betekent de vermindering van de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater een duidelijke verbetering. Voor de hindplanten verbetert er weinig omdat de bemesting intensief blijft. De weidevogels zullen teruglopen: omdat minder grasland beschikbaar is in de zandgebieden en de veebezetting daar stijgt. In de belangrijkste weidevogelgebieden verandert er overigens weinig. Omdat de grondrente van de laatste hectares in de zand- en weidegebieden duidelijk positief is, heeft verweving van landbouw en natuur betere kansen dan in het referentiescenario. Wat zijn de sociaal-economische gevolgen? De budgettaire lasten voor de EG nemen sterk af, omdat de melkproduktie daalt met 20%. In 1979 bedroegen de kosten van de overschotten circa f 10 miljard bij een surplus van 20%. Nemen we het Nederlandse marktaandeel (10%) in aanmerking dan kan de lastenvermindering worden becijferd o p f 1 miljard. Ook dit strookt met een belangrijk doel van gei'ntegreerde landbouw.
Minder gunstig zijn de gevolgen voor de werkgelegenheid. Deze stijgt in de akkerbouw, maar daalt veel sterker in de veehouderij. Netto verlies: 13.600 arbeidsjaren ofwel 8%. Nog sterker is het verlies in de toeleverende (mengvoeder!) en verwerkende industrie: 34.000 arbeidsjaren ofwel 19%. Zoals verwacht is het gemiddelde inkomen van de boer onder druk komen te staan. Was er voor de heffing nog sprake van een positieve gemiddelde grondrente (f 189 mln., omgerekend per arbeidsjaar circa f 11OO), na de heffing moet de boer ongeveer f 5500 per arbeidsjaar o p het gebruik van grond toeleggen (f 875 mln.). Het verlies aan inkomen bedraagt dus zo'n f 6600/ jaar. Dit verlies wordt echter niet alleen veroorzaakt door de heffing, maar ook door de in het model gestelde ondergrens aan het arbeidsvolume. Dat wil zeggen dat de produktiedaling niet groter mag zijn dan tot aan het niveau waarbij het verlies aan ingezette arbeid ten hoogste 10% (t.0.v. 1975) bedraagt. De kostenstijging wordt verhaald o p het inkomen van de boer. De verlaging van het inkomen konit dan tot uiting in een sterke daling van de beloning van grond. Zonder ondergrenzen zou het inkomen minder en de werkgelegenheid meer zijn teruggelopen. Samenvattend kunnen we stellen dat een energieheffing o p produktiemiddelen bijdraagt aan meerdere doelen van gei'ntegreerde landbouw: minder overproduktie, zuiniger energiegebruik, zuiniger grondstoffengebruik, minder afhankelijkheid van de wereldmarkt en minder overbemesting. Voor de natuur zijn er naast voordelen ook nadelen. De lasten voor het EG-budget lopen duidelijk terug, maar ten koste van een flinke vermindering van inkomen en werkgelegenheid. Uit een oogpunt van gei'ntegreerde landbouw is dit resultaat dus niet bevredigend.
11.4.5
Lastenverschuiving van arbeid naar energie
Bij de voorgaande beleidsmaatregelen werd de landbouw geconfronteerd met een extra 'klem' in de vorm van een heffing of bemestingsnorm zonder dat daar een compensatie tegenover stond. Dergelijke varianten passen niet in een gei'ntegreerde landbouw. In een volgende exercitie is we1 gezorgd voor compensatie, namelijk door de opbrengst van de energieheffing o p produktiemiddelen budgetneutraal terug te sluizen naar de landbouw in de vorm van een lastenverlichting voor d e factor arbeid. Deze lastenverlichting zou het karakter kunnen krijgen van bijvoorbeeld een verlaging van de BTW o p diensten, een verlaging van inkomstenbelasting, een negatieve inkomstenbelasting of een basisinkomen (zie par. 10.3.4). In het model zijn eenvoudigweg de kosten per arbeidsuur verlaagd. Tegelijk zijn de eisen met betrekking tot fosfaat en koperbelasting aangehouden. In beginsel kan hieruit een meer gei'ntegreerde landbouw resulteren. Hoe reageert de landbouw nu op een dergelijke lastenverschuiving? Bezien we de resultaten in tabel 11.2 en 11.3, dan valt o p dat de uitkomsten sterk overeenkomen met die van de vorige exercitie, maar met kkn verschil: het inkomen daalt niet met f 6600 maar met slechts f 1300 per arbeidsjaar. Dit is een duidelijke verbetering uit een oogpunt van gei'ntegreerde landbouw. Een dergelijke verbetering b1,ijft echter opmerkelijk genoeg achterwege voor wat betreft de werkgelegenheid: deze daalt ook hier met 8% in de landbouw en met 19% in de toeleverende en verwerkende industrie. Hoe is deze wat tegenvallende uitkomst te verklaren? In hoofdzaak wreekt zich hier dat in het model geen aangepaste (c.q. relatief arbeidsintensieve en energie-extensieve) produktiemethoden zijn opgenomen, die niet concurrerend zijn bij de huidige prijsverhoudingen, maar we1 bij een lastenverschuiving (zie bijlage 2). Ook bijvoorbeeld windturbines ontbreken. Arbeid en energie zijn niet onderling substitueerbaar binnen een activiteit. Daardoor kan meer werkgelegenheid alleen ontstaan door verandering van de omvang van die activiteit. De landbouw is zo toegerust met een starre pro-
duktiestructuur, die optimale aanpassing aan veranderende prijsverhoudingen verhindert. Ook de grenzen gesteld aan het arbeidsvolume (5 10%) verhinderen een optimale aanpassing. Bij alleen een lastenverzwaring ontstaat zoals gezegd een produktieplan waarbij de kosten niet geheel worden gecompenseerd, maar voor een deel afgewenteld op het inkomen (de grondrente). Wanneer nu de heffing wordt gebruikt voor een verlaging van de arbeidskosten, dan is te verwachten dat eerst het verlies aan inkomen wordt goedgemaakt. De arbeidskostenverlaging komt dan dus alleen tot uiting in een verbetering van de grondrente. Pas daarna is uitbreiding van de werkgelegenheid mogelijk. Opmerkelijk is dat d e invloed van de milieu-eisen in deze exercitie zeer gering is. Dat komt omdat ook reeds bij alleen een energieheffing het fosfaatoverschot al bijna was verdwenen. Voor koper geldt in mindere mate hetzelfde.
Samenvattend kunnen we stellen dat een lastenverschuiving van arbeid naar energie dezelfde gunstige en ongunstige gevolgen heeft als louter een energieheffing o p produktiemiddelen. Maar met ken verschil: het inkomen loopt aanzienlijk minder terug. Grootste knelpunt blijkt hier d e werkgelegenheid. Dit resultaat is niet volgens verwachting, maar althans ten dele te verklaren uit d e structuur van het model. Hoewel dit resultaat nog verre van ideaal is uit een oogpunt van gei'ntegreerde landbouw, komt het er we1 dichter bij dan alle vorige exercities.
1
11.5 Kosten en baten Hierboven hebben we de verschillende beleidsmaatregelen beoordeeld o p hun effecten in termen van meerdere doelstellingen. Het is misschien verhelderend ze ook nog eens te beoordelen vanuit een louter financieel gezichtspunt. Wat zijn d e kosten en baten voor a) de landbouw zelf, b) het overheidsbudget, c) de consument, d) andere sectoren, zoals drinkwaterproduktie en recreatie, e) natuur- en milieubeheer en f) de landbouw zelf o p lange termijn? We hebben ons hier niet gewaagd aan kosten- en batenramingen voor d, e en f. We vermelden deze alleen pro memorie met de aantekening dat de baten respectievelijk kostenbesparingen hier aanzienlijk kunnen zijn. In een complete kosten/batenanalyse van gei'ntegreerde landbouw zouden zij niet mogen ontbreken. Hier volstaan we dus met de kosten en baten voor d e landbouw zelf, voor het overheidsbudget en voor de consument. Voor de overheid gaat het dan om uitgaven voor landbouwsubsidies (EG) en sociale lasten en om inkomsten uit de energieheffing. Voor de landbouw gaat het om het inkomen van de agrariers. En voor de consument om de prijzen.
,
Vanzelfsprekend kunnen deze kosten en baten niet zonder meer bij elkaar worden opgeteld. Voor een globale indruk van de economische effecten is in tabel 11.5 een vereenvoudigde financiele vergelijking gemaakt tussen de 4 doorgerekende beleidsvarianten. Te zien is dat het realiseren van een schoner milieu met een strenge milieuhygienische wetgeving (BF en BK) voor d e overheid hoge kosten met zich meebrengt. Een energieheffing (EP) levert daarentegen een duidelijk positief saldo op, terwijl toch o p het gebied van milieu en natuur een vergelijkbaar resultaat wordt bereikt. Opvallend is dat met een dergelijke maatregel een afwenteling van kosten plaatsvindt van overheid naar boer en consument. Zo bespaart de EG f 1 miljard, terwijl het sector-inkomen in de landbouw met ongeveer hetzelfde bedrag daalt. Ook bij een lastenverschuiving (EA) moeten consument en boer nog duidelijk veren laten, maar de boer aanzienlijk minder. De nationale overheid mist nu de inkomsten uit de energieheffing,terwijl de sociale uitgaven niet afnemen, omdat een verbetering van de werkgelegenheid uitblijft.
tieberekening
Miljoen gulden
BF
BK
EP
EA
0 -294 0
0 -9 1 0
+I000 +I57 + 877
+I000 -720 0
-132
-38
- 204
- 204
-162
-5 3
- 516
- 516
-21 1 -171
-
Consument
8 -5 7
-1063 - 252
- 230 - 250
Milieukwaliteit bodemvruchtbaarheid kwalitiet grond- en oppervlaktewater bestrijdingsmiddelen Natuur
+ ++ +1-
+
. ++
0 0. 0
-
Overheid
- Budget E G - Budget nationale overheid w.v - Heffing a) - Arbeidsuitstoot uit de landbouw b)
- Arbeidsuitstoot buiten de landbouw b) Landbouw
Inkomen agrariers
0
++ +I-
++
++ -
+I-
geen effect gunstig effect - - ongunstig effect =
+=
BF = beperking overbemesting fosfaat BK = beperking overbemesting koper E P = energieheffing produktiemiddelen EA = lastenverschuiving van arbeid naar energie (tevens fosfaat- en koperbeperking) a) b)
Feitelijk ligt dit bedrag lager door een verminderde opbrengst uit belastingen door verlies aan sectorinkomen (arbeidsjaren x inkomen per arbeidsjaar). Minimumschatting op basis van bijstandsnorm van f 15.000 per mensjaar. In werkelijkheid zal ook sprake zijn van WW- en WWV-uitkeringen, die doorgaans hoger liggen en grotendeels worden gefinancieerd door werkgevers en werknerners.
Daar komt bij d a t in d e praktijk rekening moet worden gehouden met hogere d a n minimumuitkeringen en met verminderde belastingopbrengsten (lager sectorinkomen), waardoor het saldo voor d e overheid ongunstiger zou uitvallen. Dit geldt ook voor d e andere maatregelen. Ook zijn d e berekeningen natuurlijk vertekend doordat een besparing o p het EG-budget is geteld als een voordeel voor Nederland. In werkelijkheid zal Nederland erop achteruitgaan, omdat ons land aan d e EG-landbouwuitgaven meer verdient d a n betaalt. Overigens kan in beginsel voor een dergelijk offer in landbouwpolitieke onderhandelingen compensatie worden gevraagd. In elk geval leveren deze eerste exercities vooralsnog geen steun aan d e veronderstelling d a t gei'ntegreeide landbouw onbetaalbaar zou zijn. 11.6 Perspectieven en verder onderzoek
Vergelijken we d e verschillende beleidsmaatregelen, d a n lijkt genoemde lastenverschuiving relatief goede perspectieven te openen voor een meer gei'ntegreerde landbouw: energie- en grondstoffengebruik, overproduktie, overbemesting en afhankelijkheid van d e wereldmarkt lopen terug en scheiding van landbouw en natuur ligt minder voor d e hand. Dit resultaat is des te opmerkelijker omdat zowel overproduktie als overbemesting teruglopen zonder scherpe regelgeving als contingentering en milieunormen. Dit past goed in d e eerder geformuleerde visie. N u valt in d e praktijk a a n scherpe regelgeving o p deze punten niet te ontkomen (bijvoorbeeld omdat regionaal mestoverschotten blijven bstaan), m a a r die regels zullen d a n toch veel minder knellen d a n zonder lastenverschuiving. Problematisch bijft het verlies aan inkomen en werkgelegenheid. Dit verlies
zou aanmerkelijk kunnen worden beperkt door ook de besparing van f 1 miljard o p d e zuiveluitgaven terug te lateri vloeien naar de landbouw, waardoor d e arbeidskosten verder kunnen worden verlaagd. Daarnaast kan worden gezocht naar verschuivingen in de produktiestructuur binnen elk van d e produkties. Het gaat dan met name om extra arbeid die kan worden ingezet ten behoeve van: - verhoging van de nettoproduktie door bijvoorbeeld beperking van verliezen; - besparing van produktiemiddelen zoals energie, kunstmest en veevoer. Voorwaarde is dan dat d e kostenbesparing en/of de verhoogde nettoproduktie voldoende moeten zijn voor een redelijke beloning van de extra arbeidsinzet. Bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie komen dergelijke produktiewijzen in een betere uitgangspositie. Deze zoekrichting kan ook perpectieven bieden voor verbetering van de werkgelegenheid in de toeleverende en verwerkende industrie. Hoewel bovengenoemde berekeningen nog slechts eerste pogingen zijn, lijken de resultaten bemoedigend genoeg om met dergelijk onderzoek door te gaan. Inmiddels wordt een vervolgstudie uitgevoerd waarin aandacht wordt besteed aan: - andere produktiewijzen - contingentering van d e melkproduktie - lastenverschuiving van arbeid naar krachtvoer - segregatiebeleid. De lastenverschuiving van arbeid naar krachtvoer wordt ingevoerd als alternatief voor d e moeilijk uitvoerbare heffing o p 'toegevoegde' energie. Hierbij wordt op krachtvoer een heffing gelegd tot het niveau van d e EGgraanprijzen. De arbeidskostenverlaging kan dan worden gefinancierd uit de opbrengst van d e heffing en uit de besparing o p de zuiveluitgaven. Omdat het effect hier minder groot zal zijn en onvoldoende voor een oplossing van het zuivelprobleem, wordt bovendien een contingentering doorgevoerd. Gekozen is voor een landelijke produktiebeperking, om ruimte te laten voor een optimale aanpassing. Om een nog verdere aanpassing aan d e nieuwe randvoorwaarden rnogelijk te maken, wordt vervolgens een exercitie uitgevoerd waarin andere produktiewijzen kunnen worden gekozen. Het betreft hier vooralsnog virtuele produktiewijzen waarbij is verondersteld dat de nettoproduktie met 5 of 10% wordt verhoogd louter door de inzet van extra arbeid. Naarmate het produkt een hogere prijs opbrengt, kan op deze manier meer arbeid worden gefinancierd. Een iets concretere voorstelling van dergelijke activiteiten kan men zich vormen uit bijlage 2. Ten slotte wordt een exercitie uitgevoerd om meer inzicht te krijgen in d e economische mogelijkheden en beperkingen van verweving van landbouw en natuur. Daartoe wordt d e eis 'landbouw moet' losgelaten. Zo kan zichtbaar worden hoeveel areaal d e landbouw 'wil' afstoten, welke gebieden en gewassen het betreft en wat de effecten zijn o p andere Iandbouwactiviteiten. Wat betreft de verwerking en inteipretatie van de resultaten, zal meer aandacht worden besteed aan de regionale effecten van d e beleidsmaatregelen. Dit is met het model goed mogelijk voor bijvoorbeeld produktieplan, verbruik van produktiemiddelen, werkgelegenheid en inkomen per regio. Ook kan dan dieper worden ingegaan op de gevolgen voor milieu, natuur en landschap. Het zal duidelijk zijn dat over gei'ntegreerde landbouw vooralsnog het laatste woord niet is gezegd.
NOTEN 1
VEM = voedereenheid melk, eenheid voor de energiewaarde van veevoeders. Vre = voedernorm ruw eiwit, eenheid voor de eiwitwaarde van veevoeders. Th. Bakker, Opus CLXX -'das (bisher) unvollendere. Interne nota, 's-Gravenhage, Landbouw. Economisch Instituut. 1982.
?
ZES VISIES O P LANDBOUW EN NATUURBESCHERMING I.
INLEIDING
Over de Nederlandse landbouw bestaat een veelheid van visies en ideologieen. Vaak worden deze visies teruggebracht tot drie stromingen, overeenkomend met de hoofdstromingen uit de Nederlandse partijpolitiek: liberaal, christelijk en socialistisch. Beide eerstgenoemde stromingen zijn terug te vinden in de organisatie van d e landbouw, waar naast elkaar opereren een liberale, een protestants-christelijke en een katholieke standsorganisatie. Een socialistische standsorganisatie ontbreekt. Globaal gesproken legt de liberale visie het accent op de vrijheid van individu en onderneming, de christelijke visie o p verantwoordelijkheid en samenwerking tussen verschillende belangengroeperingen en de socialistische visie o p solidariteit en sociale gelijkheid. Binnen deze visies en de desbetreffende organisaties treffen we echter belangrijke verschillen aan. Een zeer belangrijk verschil betreft de visie o p besluitvorming. Grofweg bestaan hier twee stromingen: ken die de nadruk legt op besluitvorming aan de top (overheid, besturen van belangenorganisaties) en een die het meer zoekt in besluitvorming aan de basis: bij direct betrokken burgers en hun organisaties. Recent zijn deze verschillen aanleiding geweest tot het invoeren van een nieuwe tweedeling in de politieke visies, namelijk in sociocratische en technocratische visies 1. Technocratische visies hebben weinig vertrouwen in het probleemoplossend vermogen van de samenleving zelf en zien een sturende rol weggelegd voor d e overheid en voor gespecialiseerd diensten en bedrijven. Sociocratische visies hebben juist weinig vertrouwen in de staat en in specialisten en verwachten meer van zelfregulerende processen in de samenleving. Het zijn juist d e betrokkenen en hun organisaties die de problemen moeten oplossen. Daarbij moeten niet alleen meerderheidsvisies kansen krijgen, maar juist ook d e visies van minderheden. Omdat elk van beide visies valt aan te treffen binnen zowel liberale, confessionele als socialistische organisaties kunnen in totaal zes visies worden onderscheiden. Voor de landbouw zijn deze visies tot dusver niet uitgewerkt. Toch vallen binnen de landbouwvisies en -0rganisaties duidelijke sociocratische en technocratische onderstromingen te onderscheiden. In deze bijlage doen we een eerste poging deze visies expliciet te maken. Voor de natuurbescherrning is dat nog harder nodig. Hier bestaan zelfs nog geen uitgewerkte liberale, christelijke en socialistische visies, laat staan organisaties o p die grondslag. Tot dusver liggen de natuurbeschermingsprogramma's van de politieke partijen opmerkelijk dicht bij elkaar. Evenmin zijn hier sociocratische en technocratische varianten uitgewerkt. Toch zijn al deze stromingen impliciet we1 degelijk aanwezig. Ook voor deze stromingen doen we hier een poging tot explicitering. Onvermijdelijk hebben daarbij arbitraire toedelingen plaatsgevonden. Deze eerste poging is stellig vatbaar voor verbetering. Doel is een verheldering van d e ideologieen die o p de achtergrond spelen bij de discussies over landbouw en natuurbescherming. We onthouden ons hier van commentaar.
Zoals gezegd onderscheiden we zes visies: technocratisch-liberaal, sociocratisch-liberaal, technocratisch-christelijk, sociocratisch-christelijk, technocratisch-socialistisch en sociocratisch-socialistisch. Deze visies zijn niet zonder meer te koppelen aan bestaande organisaties, al komen zij in 'zuivere' vorm we1 voor bij individuele leden daarvan.
2.1
Technocratisch-liberate visie
De landbouw dient zich in deze visie meer marktconform te ontwikkelen. De interventieprijzen voor zuivelprodukten moeten zo ver worden verlaagd dat het marktevenwicht wordt hersteld en minder efficiente bedrijven versneld afvloeien. De kleine bedrijven kunnen dan tijdelijk een compenserende inkomenstoeslag krijgen totdat het bedrijfshoofd ermee stopt. Dit versterkt de concurrentiepositie van Nederland in de EG en van de EG in de wereld. Ook voor de Nederlandse werkgelegenheid is dat uiteindelijk gunstig. Om de marktkrachten beter tot gelding te laten komen dienen de EGtariefmuren te worden verlaagd. Toch dient de overheid vooralsnog actief op te treden, vooral ook via het structuurbeleid. Niet de herinrichting, maar de integrale, kapitaalintensieve ruilverkaveling blijft hier het aangewezen instrument. Ook nieuwe inpolderingen (Markerwaard, rand Waddenzee) moeten niet worden geschuwd. Het structuurbeleid moet zich richten o p grootschalige, gespecialiseerde bedrijven. Ook mammoetbedrijven moet niets in de weg worden gelegd. De overheid kan de agrarische exportpositie verder versterken door efficiente bedrijfsvoorlichting en scherpe kwaliteitsbewaking. Wel dient de voorlichting meer volgens het profijtbeginsel te werken of zelfs geheel te worden geprivatiseerd. De grondmarkt behoeft geen verdere regulering: de efficiente bedrijven redden zich toch wel. De flexibiliteit kan hier worden verhoogd door een zekere deregulering van de Pachtwet. De natuur dient in de eerste plaats te worden beschermd via het particulier initiatief. Bijvoorbeeld door aankoop van marginale landbouwgronden door de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten en door belastingfaciliteiten voor particuliere landgoedeigenaren. Maar ook voor d e overheid ligt hier een blijvende taak, vooral waar het gaat om plant- en dierpopulaties van internationale betekenis. De overheid kan Nationale Landschapsparken en reservaten scheppen via aankoopsubsidies, ruilverkavelingen (afstoting marginale gronden) en inpolderingswerken. Het beheer van reservaten kan plaatsvinden door gespecialiseerde overheidsdiensten en loonbedrijven. Voor zover nog boeren worden ihgeschakeld, kan dit slechts met eenjarige contracten. Integratie van landbouw en natuur lijkt o p lange termijn een illusie. Beheersovereenkomsten dienen dan ook vooral als overgangsmaatregel naar reservaatvorming. Integratie van landbouw en landschap is daarentegen zeer we1 mogelijk, vooral via ruilverkavelingen.
2.2 Sociocratisch-liberate visie De landbouw zal zich ook in deze visie meer marktconform moeten ontwikkelen. De overheid dient terughoudend te zijn met heffingen en subsidies, zeker als die selectief werken ten gunste van grote bedrijven. Overheidsbemoeienis is hier niet d e oplossing, maar het probleem. Dit geldt ook voor de landinrichting, waar overheidsdiensten een te grote greep op hebben gekregen en waarvan grote bedrijven meer profiteren dan kleine en nevenbedrijven. Hier dient een verschuiving plaats te vinden naar kleinere, overzichtelijke projecten waarop betrokkenen meer invloed hebben. Ook vrijwillige kavelruil en particuliere cultuurtechnische werken verdienen meer aandacht. Vooral op regionaal niveau moet meer ruimte komen voor particuliere organisaties die onafhankelijk opereren van de standsorganisaties. Privatisering van onderdelen van het ambtelijk planningsapparaat kan de invloed van betrokkenen ten goede komen. Dit geldt ook voor de voorlichting, die te veel het karakter heeft gekregen van standaardadviezen in een richting. Meer pluriformiteit is hier geboden. Bovendien kunnen boeren veel meer elkaar voorlichten, bijvoorbeeld in de vorm van studieclubs. Natuur dient in de landbouw een belangrijke plaats te behouden, maar strikt o p basis van vrijwilligheid. Dwang werkt hier averechts. Grondverwer-
ving voor reservaatvorming moet plaatsvinden door particuliere aankoop, niet door onteigening via ruilverkaveling of herinrichting. Grote onbenutte mogelijkheden liggen nog in (vrijwillige) particuliere samenwerkingsprojecten tussen boeren en natuurbeschermers, die o p plaatselijk niveau vaak uitstekend met elkaar overweg kunnen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het succesvolle weidevogelbeheer van de Bond van Friese Vogelbeschermingswachten, de vrijwillige reservaten van de Vereniging tot Bescherming van Vogels en de recente opbloei van het vrijwillig landschapsbeheer. De overheid dient zich hier zoveel mogelijk te beperken tot het ondersteunen van dergelijke particuliere initiatieven. Daarnaast kan zij financieel bijspringen bij strikt vrijwillige beheersovereenkomsten tussen particuliere natuurbescherming en boer. Centrale aanwijzing van beheers- en reservaatgebieden werkt alleen rnaar belernmerend. Ook de pachtwet belernmert de integratie en kan o p dit punt worden versoepeld.
2.3 Technocratische visie op christelijke grondslag De landbouw zal in deze visie zelf de problemen die zij veroorzaakt, moeten zien o p te lossen. Het evenwicht o p de zuivelmarkt dient te worden hersteld via een stelsel van medeverantwoordelijkheidsheffingen, waarbij de boeren zelf meebetalen aan de afzet van overschotten. De staat dient hier zoveel mogelijk over te laten aan Landbouwschap en Produktschappen, waar werkgevers en werknemers samenwerken. Het structuurbeleid dient zich blijvend te richten o p het gespecialiseerde gezinsbedrijf, dat zijn concurrentiekracht duidelijk heeft bewezen. Kleine en nevenbedrijven dient steun te worden onthouden, mammoetbedrijven moeten worden geweerd. Dat kan bijvoorbeeld door een Vestigingswet en door genoemde bedrijven via de Wet Agrarisch Grondverkeer uit te sluiten van de agrarische grondrnarkt. De ruilverkaveling blijft het aangewezen instrument voor structuurverbetering. Goed overleg tussen vertegenwoordigers van de gevestigde belangenorganisaties kan hier borg staan voor aanvaardbare compromissen tussen agrarische en andere belangen. Wat de voorlichting betreft, deze is het best in handen bij de huidige landbouworganisaties. Ook het natuurbehoud moet primair worden behartigd door goed overleg tussen de belangenorganisaties. In ruilverkavelingen zal dat resulteren in reservaten en beheersgebieden. Het beheer van de reservaten dient te worden overgelaten aan de particuliere natuurbescherming. Daarnaast dienen de organisaties van boeren en consumenten hun leden via voorlichting te wijzen o p hun verantwoordelijkheid jegens de schepping. Nederland heeft een bijzondere verantwoordelijkheid voor plant- en dierpopulaties van internationale betekenis. 2.4
Sociocratische visie op christelijke grondslag
De landbouw heeft in deze visie een meervoudige taak: niet alleen het verschaffen van voedsel en inkomen, rnaar ook het beheren van de schepping. Dit rentrneesterschap vergt versobering. De huidige overproduktie in de EGlandbouw schaadt niet alleen de omgeving, maar ook de Derde Wereld door valse concurrentie (exportrestituties) en doordat beslag wordt gelegd o p daar schaarse landbouwgrond (voedergewasen). De Nederlandse landbouw is te veel een veredelingsbedrijf geworden van Braziliaanse soja, Amerikaanse mais en Thaise tapioca. De overproduktie dient dan ook niet te worden aangepakt via afzetbevordering (medeverantwoordelijkheidsheffingen), maar juist via produktiebeperking. Een zekere overheidsinterventie moet hierbij voor lief worden genomen. Behalve aan contingentering kan daarbij worden gedacht aan hogere importheffingen o p veevoergrondstoffen en lagere exportsubsidies o p zuivelprodukten en suiker. Dit leidt we1 tot wat hogere prijzen voor de consument en tot een minder sterke concurrentiepositie voor de Nederlandse landbouw, maar een dergelijk offer is gerechtvaardigd ter wille van de Derde Wereld, de inkornensverdeling in de EG en de toekomstige generaties in
Nederland (zuiniger grondstoffengebruik, behoud bodemvruchtbaarheid). Dit offer mag echter niet worden afgewenteld op de boeren. Zij dienen een compensatie te krijgen in de vorm van een lastenverlichting, bij voorkeur o p de factor arbeid (mogelijk gekoppeld aan de invoering van een basisinkomen). Dit kan ten goede komen aan het behoud van de zinvolle kleinschalige werkgelegenheid die de landbouw biedt. Ook de landinrichting dient kleinschaliger te worden en meer kansen te scheppen voor participatie, kleine bedrijven en integratie van landbouw en natuur. De klassieke herverkaveling zonder kostbare werken verdient nieuwe kansen. Op bedrijfsniveau kan integratie betere kansen krijgen via deelmarkten (alternatieve landbouw), via beheersovereenkomsten en via pachtovereenkomsten. De Pachtwet dient daartoe voor goed rentmeesterschap meer ruimte te scheppen. De voorlichting o p dit terrein kan beter niet worden toevertrouwd aan de overheid, maar aan gezamenlijke organisaties van boeren, milieubeschermers en/of consumenten. Ook voorlichting aan d e consument, appellerend aan diens verantwoordelijkheidsgevoel, kan bijdragen aan d e broodnodige mentaliteitsverandering. Samenwerking tussen boeren en natuurbeschermers moet niet zozeer worden gezocht o p bestuursniveau, maar o p plaatselijk niveau. Niet het compromis, maar de integratie moet daarbij het doel zijn. Het rentmeesterschap gebiedt reservaten achter d e hand te houden als laatste redmiddel voor bepaalde plant- en diersoorten, maar ook daar moet het beheer zoveel mogelijk plaatsvinden door boeren.
1
2.5 Technocratisch-socialistischevisie De landbouw dient zich in deze visie verder te ontwikkelen naar een beter marktevenwicht en verhoogde efficientie. Dit ter verdere ontlasting van het budget van d e EG en van d e consument. De produktie dient zich verder te concentreren o p de betere landbouwgronden, zodat marginale gronden vrijkomen voor bestemmingen van boven-regionaal belang. Op d e betere gronden kan dan extra arbeid worden ingezet, op de marginale gronden moet de arbeidsuitstoot doorgaan. Deze ontwikkeling kan echter niet worden overgelaten aan d e vrije markt, want dan zouden de inkomens van d e boeren te zeer onder druk komen. De overheid dient hier actief en planmatig op te treden. In d e zuivel kan het marktevenwicht worden hersteld via een stelsel van contingentering per land en per bedrijf onder gelijktijdige verhoging van de melkprijs ter compensatie voor de boer. Deze compensatie kan dan geleidelijk worden verminderd naarmate d e produktiviteit in de melkveehouderij stijgt. Een dergelijk beleid vermindert bovendien de concurrentievervalsing jegens de Derde Wereld. Op mondiaal niveau zijn daarvoor ook afspraken nodig via internationale suiker-, graan- en zuivelovereenkomsten. Het structuurbeleid dient zich niet alleen te richten op het gezinsbedrijf, maar ook o p grote, gespecialiseerde meerpersoonsbedrijven. Deze bieden betere kansen voor een efficiente arbeidsdeling en voor gelijkwaardige arbeidsomstandigheden, ook voor d e vrouw. Industriele mammoetbedrijven moeten echter worden geweerd via een Vestigingswet. Het voorlichtingsapparaat van de overheid verdient eerder versterking dan inkrimping. Ook op de grondmarkt kan de overheid actiever optreden door directe prijsbeheersing en door activering van de Grondbank. Dit kan d e kostprijzen beperken en een betere bedrijfsstructuur en inkomensverdeling bewerkstelligen. Ook kan zo de positie van het pachtbedrijf worden versterkt. In de landinrichting biedt naast d e integrale ruilverkaveling het instrument herinrichting nieuwe mogelijkheden om enerzijds d e agrarische produktiestructuur efficienter te maken en anderzijds meer grond te onteigenen voor gemeenschapsvoorzieningen als recreatie- en natuurgebieden. Betere inkadering in het ruimtelijk beleid is hier echter geboden. De eindbeslissing ligt dan niet meer bij de agrariers, maar bij democratisch gekozen politieke organen.
Ook voor de natuur biedt zo'n integrale planning rnogelijkheden, zoals onder rneer is gebleken in Zuidelijk Flevoland (Oostvaardersplassen). Waar segregatie o p te grote weerstanden stuit, kan voorlopig worden gewerkt met beheersovereenkornsten tussen staat en boer, vooral in centraal aan te wijzen gebieden waar verbeteringswerken niet rendabel lijken. Ook kan de staat daar produktiequota opkopen om extensivering te bewerkstelligen. Reservaten kunnen het best worden beheerd door het Staatsbosbeheer. Collectieve inrichtingswerken bieden ook rnogelijkheden voor het scheppen van nieuwe aantrekkelijke landschappen. Voorwaarde is dat de eis van een aantrekkelijk landschap niet wordt verward met nostalgie of met natuurbehoud: ook een houtsingel die wordt bernest draagt bij aan het landschap.
2.6 Sociocratisch-socialistische visie Volgens deze visie is overheidsbernoeienis te veel een doel o p zich geworden. Vooral het inrichtingsbeleid heeft een technocratisch en verkokerd karakter gekregen. Hier dient spreiding van rnacht naar de betrokkenen plaats te vinden door de schaal van de werken te verkleinen en door hen faciliteiten ter beschikking te stellen om zelfplannen te laten uitwerken. De rol van het arnbtelijk apparaat verschuift dan van sturend naar kaderscheppend en dienstverlenend. Ook invoering van adrninistratieve ruilverkaveling met een sterke rol voor de streek past in deze visie. Nietternin is de overheid onrnisbaar waar het gaat om verdelingsvragen, c.q. inkornens en werkgelegenheid van agrariers. De overproduktie in de zuivel dient dan ook niet te worden aangepakt door rnedeverantwoordelijkheidsheffingen of prijsverlagingen, rnaar door een contingentering per bedrijf of per arbeidskracht. Dit levert we1 enige extra bureaucratic, rnaar deze kan beperkt blijven en vorrnt d e prijs die rnoet worden betaald om de arbeidsuitstoot uit d e landbouw af te rernrnen. Van de consurnent mag daarvoor we1 enige solidariteit worden gevraagd in de vorrn van een wat hogere rnelkprijs, rnaar er rnoet ook uit de algernene rniddelen geld worden bijgepast. Vrijkornende contingenten dienen niet vrij verhandelbaar te zijn, rnaar te worden toegedeeld door regionale cooperaties. Ook via regionale grondbanken kunnen de kansen voor kleine bedrijven verbeteren. De boeren zullen zelf hun cooperaties en standsorganisaties nieuw leven rnoeten inblazen. De besturen zijn te ver af kornen te staan van de leden. Kwanturnkortingen en -toeslagen voor grote bedrijven doorbreken de solidariteit en verdienen beperking. Werktuigcooperaties kunnen de kosten juist voor kleine bedrijven beperken. Ook de voorlichting kan rneer cooperatief worden aangepakt. Oprichting van een organisatie van kleine boeren verdient overweging. Natuur en landbouw dienen in deze visie niet te worden gescheiden. Reservaatvorrning is imrners slechts rnogelijk o p een beperkte oppervlakte, betekent vaak verdere verpaupering van probleerngebieden en kornt neer o p een onaanvaardbare versrnalling van de taak van zowel de boer als de natuurbeschermer. De kansen voor integratie zullen stijgen als betrokken boeren en natuurbescherrners rneer greep krijgen o p de planvorrning. Betrokkenen denken immers vaak rneer in terrnen van solidariteit dan in terrnen van concurrerende deelbelangen, zoals specialisten, overheidsdiensten en belangenorganisaties dat veelal doen. Beheersovereenkornsten, bij voorkeur gezarnenlijk, bieden een waardevol instrument, rnits de toepassing flexibel en strikt vrijwillig is. De huidige consulenten natuurbehoud verdienen hun naarn niet: zij rnoeten zich ontwikkelen tot werkelijke voorlichtingsdiensten voor de boeren. Reservaten blijven echter onrnisbaar als laatste redrniddel voor bepaalde planten en dieren. Beheer en toedeling dienen daar te worden geregeld door regionale cooperatieve sarnenwerkingsverbanden van boeren en natuurbeschermers. NOTEN 1 W R R , Beleidsgerichte roekomstverkenning, deel I : Een poging rot uillokking; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij. 1980.
NEGENTIEN MOGELIJKHEDEN TER BEVORDERING VAN DE WERKGELEGENHEID IN DE LANDBOUW
Nadat het aandeel van de landbouw in de Nederlandse beroepsbevolking al in de eerste helft van de 19e eeuw was teruggelopen tot minder dan de helft, is na de Tweede Wereldoorlog het aantal arbeidskrachten in de landbouw zelfs absoluut gaan dalen. Dit ondanks een verdere opvoering van produktievolume en export en ondanks een verdere verschuiving van de akkerbouw naar de meer arbeidsintensieve veehouderij. Tenminste vijf factoren waren voor deze arbeidsuitstoot verantwoordelijk: - daling van de reele opbrengstprijzen van landbouwprodukten (versneld door de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt); - stijging van het loonniveau (door toenemende welvaart en een krappe arbeidsmarkt); - reele daling van de prijzen van arbeidsbesparende produktiemiddelen als energie en herbiciden; - ontwikkeling van steeds efficientere arbeidsbesparende technieken; - een o p arbeidsbesparing gericht landbouwbeleid. Door deze factoren werd arbeid enerzijds uitgestoten, anderzijds weggezogen. Tot voor enkele jaren werd deze ontwikkeling vrij algemeen gezien als een 'natuurlijk' proces dat nauwelijks ter discussie stond en ook voorlopig nog we1 zal doorgaan. Nu echter de werkloosheid explosief is toegenomen nemen ook de twijfels toe. Hoe kan de landbouw in de toekomst zoveel mogelijk werkgelegenheid verschaffen? Zeer globaal zijn er twee opvattingen te onderscheiden. 1.1 Twee opvattingen
De eerste opvatting luidt kortweg dat de beste strategie om per saldo werkgelegenheid te behouden is om door te gaan met de huidige produktiviteitsontwikkeling. Naarmate immers d e Nederlandse landbouw erin slaagt verder op arbeid te besparen daalt de kostprijs, verbetert de concurrentiepositie en wordt uiteindelijk toch meer werkgelegenheid in stand gehouden dan anders het geval zou zijn. Nederland zou, overdreven gesteld, het Japan van de landbouw kunnen worden. Wordt de arbeidsbesparing afgeremd, dan verslechtert de concurrentiepositie en gaat uiteindelijk meer werkgelegenheid verloren. De tweede opvatting is dat het hier helemaal niet gaat om een natuurlijk proces, maar om een proces dat sterk wordt bepaald door het overheidsbeleid. Zou d e overheid de koers verleggen en zich meer richten o p kleine bedrijven, dan kan veel meer werkgelegenheid in stand blijven, althans wanneer een dergelijk beleid ook elders in de EG wordt gevoerd. Hooguit moet de consument dan wat meer betalen voor zijn voedsel. In hoeverre zijn deze opvattingen nu houdbaar? In de eerste opvatting (het Japanse model) wordt terecht gewezen o p de dominante rol van de concurrentie in d e agrarische ontwikkeling. Negeren van deze concurrentie moet inderdaad o p den duur leiden tot verlies aan werkgelegenheid. Evenzo moet d e invloed van d e overheid op d e agrarische ontwikkeling niet worden overschat, zoals gebeurt bij de tweede opvatting. Toch zijn er verschillende overwegingen die de voortgaande arbeidsuitstoot als 'natuurlijk' proces discutabel maken: 1. De rol van d e overheid mag beperkt zijn, zij is niet verwaarloosbaar. Er zijn tal van middelen om de kansen van arbeidsintensieve produktiewijzen relatief te verbeteren.
2. Het loonniveau daalt. Dit leidt tot minder arbeidsuitstoot van werknemers. 3. De werkloosheid is sterk gestegen. Dit leidt tot een sterk verminderde zuigkracht van buiten de landbouw. 4. In de concurrentieslag hebben kleine bedrijven niet alleen maar nadelen, maar ook bepaalde voordelen. Er kan bijvoorbeeld meer aandacht worden gegeven aan grond, gewas en vee, waardoor per hectare de kg-opbrengsten kunnen stijgen en de (niet-arbeids)kosten kunnen dalen. Ook kan de kwaliteit en daarmee in bepaalde gevallen de opbrengstprijs stijgen. Arbeid begint voor wat betreft het saldo per ha (excl. arbeid), steeds meer een beperkende factor in de produktie te worden. De waarheid lijkt dus enigszins in het midden te liggen. Aan de ene kant zal het 'natuurlijk' proces zonder twijfel doorgaan in de zin dat d e landbouw steeds verder gebruik zal maken van arbeidsbesparende technieken. Het einde van deze ontwikkeling is met de micro-elektronika nog lang niet in zicht. Daar tegenover lijkt het echter mogelijk om d e netto-arbeidsuitstoot te vertragen zonder autornatisch de produktiviteit en de concurrentiepositie aan te tasten.
1.2 Vragen en definitie Hieronder zetten we een aantal rnogelijkheden op een rij. Eerst enkele politieke rnogelijkheden o p het hogere beleidsniveau van het landbouwbeleid, daarna een aantal technische rnogelijkheden. Voor de laatste proberen we een antwoord te geven o p d e volgende vragen: - hoe kan extra ingezette arbeid worden terugverdiend? - wat is het werkgelegenheidseffect in de landbouw? - wat is het werkgelegenheidseffect in andere sectoren? - wat zijn de extra (of verrninderde) effecten bij een eventueel gewijzigd landbouwbeleid? Het gaat hier grotendeels om kwalitatieve gegevens. Van slechts enkele van de aangegeven rnogelijkheden is voldoende bekend om kwantitatieve gegevens (bijv. een saldo per arbeidsuur) te leveren. Voorts moet hier worden aangegeven wat hier wordt verstaan onder werkgelegenheid: de mogelijkheid o m met een bepaalde activiteit een redelijk inkomen per arbeidsuur te verdienen. Het gaat dus niet om technische, rnaar om economische werkgelegenheid ofwel 'verdiengelegenheid'. Gras maaien met de zeis, dat is dus geen werkgelegenheid meer en zal het waarschijnlijk ook nooit rneer worden. Wel is sprake van extra werkgelegenheid als de landbouwprijzen worden verhoogd of de kostprijzen worden verlaagd. In dat geval echter onstaan extra overschotten zodat het gaat om werkgelegenheid o p subsidiebasis. Voor een dergelijk beleid zou men o p politieke gronden kunnen kiezen, maar dat zullen wij hier niet doen. Wij gaan ervan uit dat extra werkgelegenheid in de landbouw in beginsel niet wordt gefinancierd door een extra inkomensoverdracht richting landbouw, rnaar door interne financiering. Paradoxaal genoeg kan er in de gekozen definitie we1 sprake zijn van extra werkgelegenheid als arbeid wordt vervangen door machines. Wordt imrners de vrijkomende arbeid opnieuw ingezet en we1 zodanig dat het saldo per uur toeneernt, dan is er sprake van extra verdiengelegenheid en daarmee werkgelegenheid.
2. MOGELIJKHEDEN OP BELEIDSNIVEAU De vele mogelijkheden die er o p beleidsniveau bestaan ter bevordering van de werkgelegenheid in de landbouw reduceren we hier tot vier groepen: wijziging prijsverhoudingen, contingentering, honorering nevenfuncties en overige rnogelijkheden.
2.1
Wijziging prijsverhoudingen
Prijzen worden in d e eerste plaats bepaald d o o r d e marktsituatie en pas in d e tweede plaats d o o r het overheidsbeleid. Dat geldt uiteindeijk zelfs voor marktordeningsprodukten in d e EG. Niettemin liggen er sturingsmogelijkheden; namelijk in d e vorm van heffingen en subsidies o p produkten en produktiemiddelen. Veel grotere inkomensoverdrachten van en naar d e landbouw komen in onze benadering niet in aanmerking. Blijft over een interne verschuiving van lasten (of subsidies), c.q. van arbeid naar andere produktiemiddelen, bijvoorbeeld energie, grond- en hulpstoffen. Voor d e landbouw zelf zal d a n automatisch een meer arbeidsintensieve en energie- en grondstoffenextensieve produktiestructuur ontstaan I. Hoe en in welke mate, d a a r valt nog weinig over te zeggen (hoofdstuk 11). D e j n a n c i e r i n g van d e arbeid vindt hier plaats uit heffingen o p produktiemiddelen en eventueel uit besparingen o p het EG-budget (minder overschotten). Buiten d e landbouw zal enige werkgelegenheid verloren gaan in d e toelevering van veevoer, kunstmest, hulpstoffen en energie. Extra werkgelegenheid daarentegen kan ontstaan in d e produktie van energie- en grondstoffenbesparende produktiemiddelen, hergebruik van organisch afval en dergelijke. 2.2
Contingentering en prijsverhoging
De huidige overproduktie in d e zuivel, suiker en dergelijke kan worden teruggedrongen o p twee manieren: door prijsverlaging en d o o r contingentering. Het eerste versnelt d e arbeidsuitstoot, het tweede kan d e arbeidsuitstoot juist verminderen. Maar d a n moet we1 zijn voldaan aan drie voorwaarden: - het moet gaan o m een individuele contingentering per arbeidskracht of bedrijf, niet per hectare of land; - vrijkomende contingenten moeten niet vrij verhandelbaar worden, maar worden toebedeeld a a n kleine bedrijven; - d e opbrengstprijs moet worden verhoogd. In dat geval kan aanmerkelijk meer arbeid in d e landbouw worden vastgehouden dan anders het geval zal zijn. Deze arbeid kan worden gejnancierd uit besparingen o p produktie, transport, verwerking en afzet van produktie-overschotten. Buiten d e landbouw zal echter werkgelegenheid verloren gaan in d e toeleverende en verwerkende sectoren (m.n. d e zuivelindustrie) en in d e transportsector. 2.3
Honorering nevenfuncties
De landbouw vervult verschillende nevenfuncties waarvoor zij nauwelijks wordt beloond, vooral d e verwerking van organisch afval, d e produktie van natuur en landschap en d e levering van energie. Sterker nog: d e landbouw wordt voor deze nevenfuncties soms gestraft in d e vorm van planologische beperkingen en epidemieen van varkenspest. Vrijwel d e enige beloning bestaat momenteel uit beheersvergoedingen voor krap 3000 ha. Wil d e samenleving deze nevenfuncties versterken, d a n lijkt een financiele beloning noodzakelijk. Bijvoorbeeld door subsidies voor hergebruik van organisch afval en voor instandhouding van landschappen. Dit kan extra werkgelegenheid opleveren. De jnanciering van deze taken zou niet intern, maar extern kunnen plaatsvinden. Allereerst door besparingen o p d e verwerking van organisch afval. Bovendien kunnen mogelijk extra inkomsten worden geboekt in d e sector recreatie (verschuiving naar binnenlands toerisme). Een lastenverschuiving van arbeid naar energie zou het hergebruik van organisch afval stimuleren. Ook buiten d e landbouw zou d e werkgelegenheid kunnen toenemen, namelijk in d e sectoren afvalverwerking en recreatie. Een derde nevenfunctie is d e mogelijke leverantie van energie d o o r d e landbouw. Vroeger gebeurde d a t in d e vorm van paardekracht, vandaag zou dat
bijvoorbeeld kunnen in de vorm van (overtollige) elektriciteit uit windturbines, warmte-krachtkoppeling of biogasinstallaties. Een lastenverschuiving van arbeid naar energie zal een dergelijke ontwikkeling niet zonder meer stimuleren, omdat het landbouwbedrijf niet alleen energie produceert, maar vaak nog meer consumeert. Wel zou het stimulerend werken als de energiebedrijven een hogere prijs dan thans zouden betalen voor a a n het net geleverde elektriciteit. Of men dat verantwoord acht hangt af van de energiepolitiek die men voorstaat. Buiten de landbouw kan extra werkgelegenheid ontstaan bij producenten van windturbines en vergistingsinstallaties. Deze winst zal veel groter zijn dan het verlies aan werkgelegenheid bij de energiebedrijven.
2.4 Andere beleidsmaatregelen Naast bovengenoemde maatregelen zijn nog andere werkgelegenheidsbevorderende maatregelen denkbaar, zoals: - onderzoek gericht o p kostenbesparende technologieen die ook rendabel zijn o p kleine bedrijven ( m a micro-elektronika); - structuurbeleid meer richten o p kleine bedrijven (rentesubsidie, ruilverkavelingen, Vestigingswet, regulering grondmarkt); - verlaging van de toetredingsdrempel tot de landbouw door fiscale maatregelen met als oogmerk: voorkomen van vergrijzing en verbetering van vakmanschap, produktiviteit en concurrentiepositie. Buiten de landbouw zullen de effecten hier gering zijn.
3. TECHNISCHE MOGELIJKHEDEN ~ a a s politieke t mogelijkheden o p beleidsniveau kunnen we ook meer technische mogelijkheden aangeven om werkgelegenheid in en rond de landbouw te behouden of te scheppen. We hebben deze onderverdeeld in negentien categorieen. We bespreken daarvan niet alleen de perspectieven bij de huidige prijsverhoudingen, maar ook bij een eventuele lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen.
3.1
Vervanging minder door een meer arbeidsintensief produkt
In een verzadigde markt is opvoering van de produktie uiteindelijk geen zinvolle strategie om werkgelegenheid te scheppen. Integendeel, de prijs kan zo ver dalen dat de arbeidsuitstoot wordt versneld. Ook nieuwe produkten bieden maar beperkt perspectief omdat zij bestaande produkten veelal zullen verdringen. Wel lijkt er perspectief te zijn voor een nieuw 'massagewas' in de akkerbouw, ongeacht hoeveel arbeid dat gewas vergt en ongeacht eventuele verdringing. Zo'n gewas zou het bouwplan kunnen verruimen en daarmee kunnen leiden tot hogere opbrengsten en lagere kosten per hectare. Als zodanig zijn onder andere in discussie: vlas, hennep, zonnebloem en veldboon. Voor zover hier substitutie plaatsvindt van krachtvoer en kunstvezels zal elders werkgelegenheid verloren gaan. Daarnaast kan worden gedacht aan nieuwe bewerkingen van bestaande produkten. Vergelijk het succes van Mona-toetjes en vruchtenyoghurt. Mogelijkheden lijken onder meer te liggen in nieuwe kaassoorten. De werkgelegenheid die hiermee is gemoeid, zal overigens meer naar de verwerkende industrie gaan dan naar de landbouw zelf. Ook zal de consument minder kunnen besteden aan andere zaken, waardoor elders werkgelegenheid verloren kan gaan. Voor zover extra bewerkingen energie kosten, zullen de perspectieven hier niet beter worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie.
3.2 Vervanging arbeid door machines Het klinkt paradoxaal om vervanging van arbeid te presenteren als een strategie voor werkgelegenheid. In het 'Japanse model' echter is dit volstrekt
logisch. Bovendien zagen we al dat de werkgelegenheid kan toenemen als de vrijkomende uren op een meer rendabele manier worden benut. Door mechanisering kan bijvoorbeeld meer tijd worden gecreeerd voor veeverzorging, bedrijfsplanning en dergelijke. Wel kan mechanisering macro-economisch gezien uiteindelijk verlies van werkgelegenheid opleveren, voor zover de concurrentiepositie van grote bedrijven verder wordt versterkt. Wil het beleid bevorderen dat deze o n t w i k k e l i n g . ~min ~ mogelijk werkgelegenheid kost, dan lijkt het de beste strategie, te bevorderen dat ook kleine bedrijven de beschikking krijgen over betaalbare arbeidsbesparende technieken (bijv. micro-elektronika). De perspectieven voor de meeste arbeidsbesparende technieken lijken nauwelijks te worden aangetast door een lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen. Arbeid moet we1 zeer veel goedkoper worden ten opzichte van machines en energie, wil deze substitutie tot stilstand komen. Buiten de landbouw leveren deze technieken zeker werkgelegenheid. 3.3 Vervanging minder door meer efficiente produktiemiddelen Ook anders dan door arbeidsbesparende technieken kan de landbouw zijn efficientie verhogen. Bijvoorbeeld door veredeling van vee en gewassen op een efficienter gebruik van energie, grondstoffen en hulpstoffen, resistentie tegen ziekten en vorst, weerstand tegen vertrapping enzovoort. Spectaculaire mogelijkheden liggen er bijvoorbeeld nog bij melkkoeien, waar de produktie per koe aanmerkelijk kan worden opgevoerd, zodanig dat o p zowel veevoer als arbeid wordt bespaard. Daarnaast liggen er nog mogelijkheden in efficientere machines, hulpstoffen en dergelijke. In principe kunnen dergelijke innovaties de kostprijs o p alle bedrijven verlagen (het eerst bij de koplopers), hetgeen gunstig is voor inkomen en werkgelegenheid. In tweede instantie kan deze winst weer ongedaan worden gemaakt omdat via de concurrentie ook de opbrengstprijs verder kan dalen. Dit hoeft overigens niet in gelijke mate te gelden voor marktordeningsprodukten. Buiten de landbouw scheppen dergelijke technieken werkgelegenheid in de fokkerij, de kwekerij en d e werktuigindustrie. De perspectieven van deze technieken zijn min of meer onafhankelijk van de prijsverhoudingen. Wel zal al naar gelang de prijsontwikkeling het accent verschuiven naar besparing op energie, o p kunstmest, o p krachtvoer of o p bestrijdingsmiddelen. 3.4 Vervanging machines door arbeid Resubstitutie van machines door arbeid is bij de huidige prijsverhoudingen in de meeste gevallen niet rendabel en de hemel beware ons voor de prijsverhoudingen waarbij het weer rendabel wordt de maaimachine te vervangen door de zeis. Maar in die gevallen waarin machines een te grof middel zijn, kan resubstitutie lonend zijn. Om twee voorbeelden te noemen: - vervanging van machinaal spuiten/schoffelen door handspuited schoffelen. Dit kan rendabel zijn als plagen/onkruiden sterk pleksgewijs voorkomen, maar toch grote schade kunnen aanrichten, zoals bij gewassen die veel opbrengen (bijv. tuinbouwgewassen of pootaardappelen). De eventuele extra arbeid kan dan worden gefinancierd door besparingen op benzine, machine-uren en bestrijdingsmiddelen, maar vooral doordat minder rijschade optreedt. In grasland worden distels trouwens ook nu al vaak met d e hand bespoten; - vervanging van de trekker door paarden ( + extra arbeid). Dit gebeurt plaatselijk in d e bosbouw vanwege de grotere wendbaarheid en geringere. bodembeschadiging bij paarden. In de landbouw lijkt dit onrendabel omdat het paard 's winters o p non-actief staat, maar we1 voer en arbeid vergt. Toch zijn er ook andere gevallen waarin resubstitutie niet denkbeeldig is. Zo bood onlangs een akkerbouwer f 750,--/ha (omgerekend ca. f 6,--/uur) voor degene die bereid was met de schoffel zijn bietenpercelen vrij van onkruid te houden (onkruidbestrijding is in d e bietenteelt een belangrijke kostenpost) 2. Een ander voorbeeld levert de elektrische uitmestinstallatie in de grupstal 3.
Deze kost f 12.000,-- (excl. WIR-premie). Bij 10% rente, 10% afschrijving en 6% onderhoud komt dat neer o p f 3120,-- per jaar. Als met de hand uitmesten gemiddeld 1 uur/dag kost, kan hier dus een uurloon worden uitbetaald van f 3120,--: niet ongebruikelijk, zeker niet in de winter. De verklaring is hier dat een uitmestinstallatie een hoge investering vergt, maar slechts korte tijd per etmaal wordt gebruikt. Probleem bij zowel uitmesten als schoffelen is het onaangename karakter van het werk. De kans o p dergelijke resubstituties zal toenemen bij een eventuele lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen. Buiten de landbouw treedt dan verlies aan werkgelegenheid o p in de werktuigenindustrie. 3.5
Vervanging zware door lichtere machines ( + arbeid)
Meer perspectief lijkt weggelegd (economisch en sociaal) voor een minder vergaande substitutiemogelijkheid: van zware door minder zware machines. Dit kan voordelig zijn wanneer zware machines relatief veel schade veroorzaken aan grond of gewas 4: - O p zand- en kleigronden kunnen zware machines vooral in voor- en najaar (rooivruchten) aanleiding geven tot verslemping en bodemverdichting. Dit kan leiden tot problemen met afwatering en wortelgroei. - Zware machines vereisen een grote draagkracht van de grond, waarvoor vaak diepe ontwatering is vereist. Dit kan gepaard gaan met droogteschade in de zomermaanden. In dergelijke gevallen kan het rationeel zijn grote machines te vervangen door kleinere. Deze vergen we1 extra arbeid, maar die kan in bepaalde gevallen worden gefinancierd uit hogere ha-opbrengsten en/of lagere beregeningskosten. Overigens kan in het geval van slappe grond het beoogde voordeel soms ook worden behaald door de machines uit te rusten met meer en/of bredere banden. In zulke gevallen is het lonender om door te werken met grote machines. Een variant hierop is dat de machine wordt gebruikt o p minder hoge snelheid. Dit kan bijvoorbeeld in het geval van een bietenrooier leiden tot minder oogstverliezen door beschadiging '. De perspectieven voor genoemde substituties kunnen gunstiger worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen. Buiten de landbouw zullen zij nauwelijks effect hebben. 3.6
Beperking ontijdigheidsverliezen
Vooral o p grote bedrijven met relatief weinig arbeid kunnen aanmerkelijke produktieverliezen optreden door arbeidstekorten tijdens piekdagen. Veel werkzaamheden (bemesten, ploegen, frezen, bespuiten, oogsten) vinden d a n plaats o p suboptimale tijdstippen (te vroeg of te laat) 6 . Grofweg zijn deze verliezen o p drie manieren te beperken: a. door gewasdiferentiatie: meer verschillende gewassen of rassen. Dit kan echter eveneens leiden tot lagere kg-opbrengsten dan we1 tot een keuze voor gewassen met lager saldo; b. door diferentiatie in ontwateringsdiepte en/of bemestingstijdstip of -niveau zodanig dat de arbeidspiek wordt gespreid. Dit gebeurt in de praktijk al noodgedwongen, maar lost het probeem evenmin o p omdat de ha-opbrengst niet wordt verhoogd. Wel is er het voordeel van een zekere spreiding van het weerrisico; C. door verhoging van de inzet van arbeid en machines per ha via bedrijfsverkleining, meerpersoonsbedrijven of extra loonwerk in piekperioden (seizoenswerkgelegenheid). Deze extra arbeids- en machine-uren kunnen worden gefinancierd uit hogere ha-opbrengsten. Een voorbeeld ter illustratie. Een ha consumptie-aardappelen levert ruwweg 35.000 kg a f O,25 op. In veel gevallen lijkt een opbrengstverhoging door beperking van tijdigheidsverliezen van 2% niet kansloos. Dat betekent 700 kg ofwel f 175,- extra. Daaruit kan 4 uur extra loonwerk worden gefinancierd. De perspectieven voor deze strategie zullen verbeteren bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie (van de kosten van loonwerk bestaat
namelijk een groter deel uit arbeid dan uit brandstof). Buiten de landbouw zal het werkgelegenheidseffect positief zijn omdat meer machines worden gekocht. Kapitaal vervangt hier geen arbeid, maar verschaft juist arbeid. 3.7
Beperking rneststofverliezen
In de landbouw gaan steeds meer meststoffen verloren door uit- en afspoeling en door vervluchtiging. Daarbij gaat het niet zozeer om kunstmest (deze wordt redelijk efficient benut), maar om dierlijke mest. Deze wordt in afnemende mate behandeld als grondstof en in toenemende mate als afvalstof. Het meest duidelijk geldt dit voor de intensieve veehouderij, maar ook de melkveehouderij kampt in de wintermaanden met overvolle mestkelders. Mogelijke oplossingen zijn hier: - capaciteitsvergroting van de mestopslag, zodat de mest kan worden aangewend o p doelmatiger tijdstippen; - injectie in plaats van sproeien van drijfmest. Voordelen: minder 'verbranding' van gras, minder weigering door het vee en minder vervluchtiging van stikstof; - gescheiden in plaats van gemengde mestbewaring. Voordelen: bovengrondse dus goedkopere opslag, betere kwaliteit mest, meer geconcentreerde en daardoor goedkoper te vervoeren vaste fractie; - verplaatsing van mest (of structureler: van bedrijven) van overschot- naar tekortgebieden. Dergelijke veranderingen vergen extra arbeid o p de boerderij (stroverstrekking, mestinjectie) en/of bij toeleverende- en transportbedrijven. Deze arbeid kan althans ten dele worden gefinancierd uit hogere ha-opbrengsten (minder verbranding van gras, betere organische stofvoorziening in de akkerbouw) en besparingen op kunstmest. Niettemin lijken genoemde veranderingen in de meeste gevallen nog niet rendabel (zie overigens 3.17). Maar dat kan snel veranderen bij invoering van wettelijke maatregelen tegen overbemesting en 'zure regen'. Ook een lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen kan de perspectieven sterk verbeteren. Ook buiten de landbouw kan dan extra werkgelegenheid ontstaan. 3.8 Betere voederbenutting Ruw- en krachtvoer worden zelden optimaal benut. Weliswaar wordt steeds beter gelet op de benodigde samenstelling, maar daar staat tegenover dat niet zelden in de zomermaanden te veel krachtvoer wordt gegeven (verdringt dan het goedkopere ruwvoer) het menu te weinig afwisselend is (remt eetlust), het voer te veel geconcentreerd wordt gegeven (idem), te weinig aandacht wordt besteed aan de individuele voederbehoefte en het melken geschiedt in slechts twee malen (remt produktie). Ook fouten bij de krachtvoerdosering door onvoldoende zorg voor de automaat zijn geen uitzondering 8. Als mogelijke verbeteringen worden we1 genoemd: - frequenter en meer afwisselend voeren; - frequenter melken (drie in plaats van twee maal daags). Dit kan de melkgift met 15-20% verhogen. Bovendien wordt bespaard op kapitaalkosten (stalcapaciteit, aantal koeien). Wel loopt het vetgehalte iets terug en wordt (evenredig?) meer voer opgenomen 9. Onbekend is nog of de melkproduktie ook stijgt bij gelijkblijvende voedering; - betere bewaking individuele voederbehoefte. Belangrijk hierbij is betere apparatuur voor automatische meting en registratie van de individuele voederopname en melkgift. Voor krachtvoer kan dit automatisch, voor ruwvoer moeilijker. Wel kan worden gewerkt met produktiegroepen. Ook regelmatig bloedonderzoek voor de vroegtijdige signalering van stofwisselingsstoornissen kan de moeite lonen '0; - periodieke herijking van de krachtvoerautomaat; - meer aandacht voor individuele smaakvoorkeur. Eerder noemden we al de mogelijkheden die nog liggen in de fokkerij. Ver-
',
derop noemen we nog een andere mogelijkheid: betere ziektebeheersing. Alle genoemde strategieen vergen extra arbeid, die dan moet worden gefinancierd uit hogere opbrengsten en/of lagere kapitaal- en/of voederkosten. Reeds bij de huidige prijsverhoudingen kan dit rendabel zijn. Zo kan regelmatige herijking van de krachtvoerautomaat meer dan f loo,-- per koe per jaar opleveren 11. En een klein maar groeiend aantal bedrijven melkt nu al driemaal daags. Des te rendabeler worden zulke activiteiten bij een lastenverschuiving van arbeid naar non-factorkosten. We1 zijn er sociale problemen (langere werkdagen), die o p meerpersoonsbedrijven gemakkelijker oplosbaar zijn dan op eenpersoons- of gezinsbedrijven. Overigens is het niet ondenkbaar dat sommige voordelen ook zijn te behalen met minder arbeid. Bijvoorbeeld met zelfvoedersystemen waarbij koeien onbeperkt kunnen eten uit verschillende kuilen. In dat geval zou dit concurrentievoordeel van arbeidsintensieve bedrijven teniet worden gedaan en is er geen sprake van werkgelegenheid. Genoemde strategieen lijken veel werkgelegenheid te kunnen opleveren in de veehouderij, maar we1 ten koste van lichte verliezen in de mengvoederindustrie. Dat laatste hoeft niet het geval te zijn bij driemaal daags melken. 3.9 Vervanging buitenlands door binnenlands veevoer Buitenlandse veevoergrondstoffen zijn niet alleen ingevoerd ter verhoging van de produktie-omvang, maar ook ter vervanging van huishoudelijk afval (schillenboer) en grond (stadsuitbreiding, reservaten e.d.). Technisch gezien lijkt een zekere resubstitutie mogelijk: - minder verstedelijking, onder meer door stimulering van de 'compacte stad'. - stimulering van het hergebruik van huishoudelijk afval. De hygienische problemen daarbij zijn oplosbaar door sterilisatietechnieken; - vervanging van finale produkten door voedergewassen binnen het huidige landbouwareaal. Dit kan alleen werkgelegenheid opleveren als het voedergewas per gulden produkt meer arbeid vergt dan het finale produkt; - hernieuwde exploitatie van voormalige landbouwgronden. Het gaat hierbij vooral om reservaten en niet gebruikte bouwterreinen. Intensievere exploitatie van reservaten hoeft niet zonder meer schadelijk te zijn voor de natuur. Weidevogels bijvoorbeeld verdragen een redelijk intensief beheer. Voor heideterreinen geldt zelfs dat d e natuurbescherming koortsachtig zoekt naar nieuwe exploitatiemogelijkheden om de beheerskosten te beperken. Hernieuwd gebruik van huishoudelijk afval en van voormalige landbouwgronden vergt extra arbeid, maar het eerste is thans niet concurrerend met buitenlands veevoer. Dat zou anders kunnen worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie en grondstoffen en bij een strenger milieuhygienisch beleid. Ook buiten de landbouw ontstaat dan extra werkgelegenheid (hergebruiksector), maar we1 ten kosten van enige werkgelegenheid in de mengvoederindustrie en in derde landen. 3.10 Betere gewasbescherming Bestrijdingsmiddelen lijken recent wat terughoudender te worden toegepast, maar toch nog steeds hoofdzakelijk in vaste, hoge in plaats van aangepaste dosis. Nadelen hiervan zijn: opbrengstverliezen (rijschade) en hogere kosten (trekkeruren, bestrijdingsmiddelen). In principe is het mogelijk deze nadelen te beperken door tijdstip en dosis van de bestrijding preciezer af te stemmen op de feitelijke situatie (fijnregeling). Een dergelijke strategie van het aangepaste antwoord vergt extra arbeid voor nauwgezet waarnemen, maar deze kan soms worden terugverdiend door hogere ha-opbrengsten en/of lagere bestrijdingskosten I*. In d e Verenigde Staten bestaan al minstens 1000 gespecialiseerde bedrijfjes die dergelijke waarnemingen (monitoring) uitvoeren in loonwerk '3. In Nederland wordt
geleide bestrijding met klimmend succes toegepast in de fruitteelt en de tarweteelt. Belangrijke mogelijkheden liggen nog in de aardappel- en bietenteelt 14. Grondontsmetting tegen aaltjes vergt daar meer dan de helft van het totale agrarische bestrijdingsmiddelengebruik. Een voor d e hand liggende eerste stap is hier kartering van d e besmette plekken, gevolgd door pleksgewijze in plaats van perceelsgewijze ontsmetting. Ook de onkruidbestrijding in d e akkerbouw vergt veel bestrijdingsmiddelen en leent zich voor geleide bestrijding. Een systeem hiervoor is in ontwikkeling voor d e bietenteelt 15. Ook andere interessante experimenten zijn in d e bietenteelt gaande. Daarbij worden bieten niet in d e volle grond gezaaid, maar in een beschermde omgeving in de vorm van met grond gevulde papieren kokers, geplaatst in een kas. Aan de grond zijn ook meststoffen en bestrijdingsmiddelen toegevoegd. Pas later, als de plantjes sterker zijn, worden zij geplant. Dit kost we1 extra arbeid en dergelijke, maar kan een uniformer gewas opleveren met een hogere opbrengst (langer groeiseizoen, minder tarra, minder oogstverliezen) en een besparing o p zaaizaad en bestrijdingsmiddelen. Mogelijk biedt deze techniek ook voor andere gewassen perspectief 16. Een andere strategie is vervanging van chemische bestrijding door bestrijding met de hand. Dat kan in enkele gevallen rendabel zijn, zoals bij bacterievuur in fruitboomgaarden, mollen in grasland, 'schieters' (wildvormen) in bieten en onkruiden 'in de rij'. Ook extra arbeid ten behoeve van de ziektepreventie kan rendabel zijn. Bijvoorbeeld het schoonspuiten van werktuigen om verspreiding van bacterien en aaltjes te voorkomen l 7 en het zorgvuldig behandelen van.zeef- en sorteergrond 1s. De perspectieven voor dergelijke strategieen zullen toenemen bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie, grond- en hulpstoffen. Buiten de landbouw kan dit werkgelegenheid opleveren in voorlichting en onderzoek (computermodellen, bodemanalyses, rasveredeling). Bij sommige biologische methoden kan ook de industrie profiteren (produktie parasieten). Daar tegenover staat enig verlies in d e produktie en distributie van bestrijdingsmiddelen.
I
1
3.1 1 Betere gewasverzorging Ook afgezien van bescherming tegen ziekten en onkruiden, behoeven veel gewassen verzorging. Een duidelijk voorbeeld levert plantselectie o p percelen waar pootaardappelen worden geteeld. Fruitbomen moeten regelmatig worden gesnoeid. Grasland moet regelmatig worden gerold, gesleept en doorgezaaid, greppels en drains moeten worden gecontroleerd, 'bossen' moeten worden gemaaid, enzovoort. O p sommige graspercelen is deze zorg onvoldoende door gebrek aan arbeid ' 9 . Extra arbeid zou hier kunnen worden terugverdiend door een kwantitatief en kwalitatief hogere opbrengst en/of door lagere kosten van bestrijdingsmiddelen en herinzaai. Consulent bodemaangelegenheden Henkens: 'Ik ben ervan overtuigd dat de veehouder de extra tijd en aandacht die nodig is voor een beter bemestingsbeleid, goed betaald krijgt' 20. De perspectieven hiervoor zullen beter worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen. Buiten de landbouw zal dit nauwelijks een werkgelegenheidseffect hebben. 3.12 Betere veeverzorging Met de toename van het aantal dieren per arbeidskracht is de zorg voor het individuele dier afgenomen. Symptomen hiervan zijn: - toenemend collectief en preventief gebruik van geneesmiddelen; - toenemende neiging om zieke en onvruchtbare dieren maar direct af te stoten. De gemiddelde leeftijd van de Nederlandse koe bedraagt slechts 4 jaar en 8 maanden, terwijl de top van de melkproduktie gemiddeld ligt o p 8 jaar! Dat de meeste koeien veel eerder worden afgedankt ligt volgens schatting slechts voor 2S01o aan een te lage produktie: d e rest komt door vruchtbaarheidsproblemen en ziekten, die ten dele te maken hebben met gebrek aan zorg 21. Zie tabel 2.1; - hoge kalversterfte (13 a 15%). Zie tabel 2.2.
Tabel 2.1
Oorzaken afdanken van melkkoeien in Nederland
Oorzaak Onvoldoende produktie Vruchtbaarheidsstoornissen Uieraandoenningen Klauwaandoeningen Overige oorzaken
Percentage van totale uitval 25 3 30 25 9 30 25 698 10920
Bron: Kon. Ned. Mij. voor Diergeneeskunde
Kortom, lagere opbrengsten per dier en/of hogere kosten voor geneesmiddelen. Bijkomend probleem is een toenemende kans o p residuen in produkten en mest (bodemvervuiling). Dit laatste geldt ook voor de groeistof koper (mestvarkens). Daarvoor bestaan aanwijzingen dat het effect gering is zolang de dieren gezond zijn. Een goede gezondheidszorg kan koper dus mogelijk vervangen 22. Recent zijn ook nieuwe technieken op de markt verschenen voor drachtigheidswaarneming bij zeugen en koeien. Extra arbeidsinzet in d e vorm van klauwverzorging, vruchtbaarheidswaarneming, bedrijfshygiene en dergelijke (zie noot 21) kan hier leiden tot minder ziekten, uitval en gebruik van geneesmiddelen. Kortom: hogere opbrengsten en lagere kosten per dier. Deze arbeid kan dus tot o p zekere hoogte worden terugverdiend. Dat kan in sommige gevallen reeds nu het geval zijn (bijv. kalversterfte en klauwgebreken), maar in andere gevallen pas bij een scherper kwaliteits- en bodembeschermingsbeleid (koper). Ook een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen kan stimulerend werken. Buiten de landbouw kan extra werkgelegenheid ontstaan in d e veeartsenij en het onderwijs (bijv. cursus klauwverzorging). Ook loonbedrijven zouden kunnen profiteren: drachtigheids- en vruchtbaarheidswaarneming, klauwverzorging en dergelijke. Tabel 2.2. Kalversterfte in verschillende levensfasen Fase Als foetus Tijdensof binnen 24 uur na geboorte 24 uur- 1 rnaand 1-3 rnaanden
Uitval 4 597 2,593 2
(Oh)
Totaal verlies Bron: K o n . Ned. Mij. voor Diergeneeskunde
3.13
Betere verzorging machinepark
Niet alleen vee, maar ook machines worden soms binnen de economische afschrijvingstermijn afgedankt door onvoldoende verzorging. Zo wordt d e schade alleen al door roest in de landbouw geschat op f 2500,-- per bedrijf per jaar 23. In de bietenteelt kan goede afstelling en onderhoud van de rooimachine enkele honderden guldens per ha opleveren (zie noot 5) en in de gehele akkerbouw kan periodieke controle van de afstelling van spuitmachines lagere kosten en hogere opbrengsten leveren 24. Enige extra arbeid lijkt zich zelf in bepaalde gevallen dubbel en dwars te kunnen terugverdienen. Buiten de landbouw kan de werkgelegenheid toenemen in het onderwijs, maar enigszins afnemen in de machine-industrie. Een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen zal hier stimulerend werken.
3.14 Inzet vee in de akkerbouw
Oogstmachines in de akkerbouw werken vaak onvoldoende effectief. Zo laten zelfs de beste aardappelrooimachines rninstens 50.000 knollen per ha achter. Dit betekent niet alleen een verliespost (er zijn ook grote knollen bij), maar ondermijnt ook de strategie om door middel van teeltwisseling bodemziekten (aaltjes, schimmels) te beheersen. Bovendien ontstaat een extra onkruidprobleem in het volggewas. Tot dusver is het niet gelukt om langs mechanische en chemische weg dit probleem adequaat o p te lossen. Recent begint echter een oude biologische strategie weer in de belangstelling te komen: inzet van vee 25. Momenteel wordt geexperimenteerd met schapen en pinken. Ook aan varkens kan worden gedacht. Ook is we1 geexperimenteerd met pluimvee tegen onkruidzaden, verlieszaden en insecten, zowel in de akkerbouw als in de glastuinbouw. De hiervoor benodigde arbeid en eventuele afrasteringskosten zouden zich zelf kunnen terugverdienen door hogere gewasopbrengsten en/of besparingen o p kosten van nematiciden, fungiciden, herbiciden en veevoer. De perspectieven zouden dus stijgen bij een lastenverschuiving van arbeid naar non-factormiddelen. Buiten de landbouw valt geen winst aan werkgelegenheid te verwachten, maar een licht verlies in de bestrijdingsmiddelen- en mengvoederindustrie. 3.15
Energiebesparing
In de landbouw liggen nog verschillende mogelijkheden voor energiebesparing. Wat betreft het indirecte energieverbruik verwijzen we naar eerdere passages over meststoffen, veevoer, veeverzorging en machine-onderhoud. Wat betreft het directe verbruik valt onder meer te denken aan: - warmtewisselaars en -pornpen voor melk, mest en stallucht; - kas- en stalisolatie; - warmte/krachtkoppeling in de kasteelt; - veredeling van glastuinbouwgewassen o p een lagere energiebehoefte. De meeste van deze mogelijkheden zijn o p veel bedrijven nu al rendabel en dat zullen er meer worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie. Binnen d e landbouw ontstaat alleen in zoverre extra werkgelegenheid dat de kostprijs wordt beperkt. Voor zover grote investeringen zijn vereist (bijv. warmte/krachtkoppeling) zal de besparing echter selectief ten goede komen aan de grotere bedrijven, hetgeen uiteindelijk juist werkgelegenheid kan kosten. Wel kan in bepaalde gevallen een oplossing worden gezocht in gemeenschappelijk gebruik. Buiten de landbouw kan werkgelegenheid ontstaan in de bouw, de industrie, kweekbedrijven en in het onderzoek. Daar tegenover staat een verwaarloosbaar verlies in de energiesector. 3.16 Alternatieve energiebronnen
Behalve besparen op fossiele energie kan de landbouw ook overschakelen o p andere energiebronnen. Voorbeelden zijn d e volgende: Methaangaswinning door vergisting van mest en organisch afval is maar ten dele een alternatieve bron, omdat de mest en het afval eerst worden geproduceerd met fossiele energie (kunstmest, krachtvoer). Eigenlijk komt dit grotendeels neer o p terugwinning van fossiele energie. Voor teelt van energiegewassen (verbranding, vergisting) geldt in zekere zin hetzelfde. Zulke teelt heeft alleen perspectief wanneer de kostprijs per Joule kan concurreren met die van fossiele brandstoffen. Onder Nederlandse omstandigheden geldt dit eigenlijk alleen voor hout en riet 26. Maar het saldo per ha en per arbeidsuur daarvan is veel lager dan van akkerbouwgewassen. Een uitzondering vormen houtwallen die o p grond van overheidsregelingen niet mogen worden omgezet in landbouwgrond. Berekend is 27 dat exploitatie daarvan voor de verwarming van het huishouden de boer, afhankelijk van de omstandigheden, een saldo per uur kan opleveren van f 5,-- tot f 30,--.
Prettige bijkomstigheid is dat houtsingels tevens door windremming de gewasproduktie kunnen verhogen (bijv. in de fruitteelt). Windturbines kunnen in de landbouw velerlei toepassingen krijgen. Elektriciteit kan worden opgewekt voor voorraadkoeling, melkmachines, uitmestinstallaties, kasverlichting enzovoort. Warmte kan worden benut voor ruimteverwarming (kassen, stallen) en voor de warmwatervoorziening (boilers). Een knelpunt vormen tijdsfricties tussen vraag en aanbod, maar deze zijn deels te reduceren door opslag (bijvoorbeeld in de vorm van ijs: melkkoeling) en deels door apparaten zo mogelijk slechts te gebruiken als het waait. Het restant kan worden teruggeleverd aan het net. Regionaal gezien ligt toepassing vooral voor de hand in de kustprovincies en dan vooral op bedrijven met een continu hoge energiebehoefte, zoals glastuinbouw en intensieve veehouderijbedrijven. Zonnecollectoren zijn toepasbaar voor verwarming van stallen, drogen van gras enzovoort. Voorlopig zijn deze onrendabel. Aardwarmte valt onder andere toe te passen in d e tuinbouw in het Westland. Bij de huidjge prijsverhoudingen lijken alleen exploitatie van houtwallen, windturbines en mogelijk biogasinstallaties en aardwarmte rendabel en dan nog slechts op een beperkt aantal bedrijven 28. Bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie komt dit gunstiger te liggen en (voor wat betreft windturbines) uiteraard nog gunstiger als de energiebedrijven bereid zijn een hogere prijs dan thans te betalen voor aan het net geleverde overschotten. Het landbouwbedrijf kan dan netto-leverancier van elektriciteit worden! Extra werkgelegenheid binnen de landbouw is alleen te verwachten op bedrijven waar nu reeds houtwallen staan. Wel kan de kostprijs dalen, maar weer vooral voor de grote bedrijven (windenergie, biogasinstallaties). Buiten de landbouw kan aanzienlijke werkgelegenheid ontstaan bij de industrieen die windturbines, houtkachels en biogasinstallaties leveren. Daar tegenover staat een verwaarloosbaar verlies bij de energiebedrijven. 3.17
Andere stalsystemen
In de varkenshouderij overheerst momenteel het stalsysteem met roostervloer/mengmest. Voordeel van dit systeem is de besparing o p arbeid en strokosten. Maar er zijn ook nadelen: hogere bouwkosten, warmteverlies door de open vloer, meer stress bij de dieren en een minder goede en transportabele mest. Voor de opfok van biggen is inmiddels berekend dat deze nadelen, onder meer door de gestegen energieprijzen, de voordelen financieel gezien overtreffen 29. Bij een open stal met dichte vloer, stroverstrekking en gescheiden mestbewaring kunnen de extra arbeid en strokosten ruimschoots worden terugverdiend door de hogere opbrengsten aan biggen en door besparing o p de energie-, bouw- en mestafzetkosten. Per 1600 afgeleverde biggen ontstaat een extra werkgelegenheid van 100 uur/jaar tegen een saldo per'uur van f 20,--. Bovendien verloopt de daarop volgende mesterijfase efficienter: snellere groei, minder gezondheidsstoornissen enzovoort. De perspectieven voor dergelijke stalsystemen (vaste mest is beter verhandelbaar) kunnen nog aanmerkelijk verbeteren bij een lastenverschuiving van arbeid naar energie:Ook maatregelen tegen overbemesting kunnen stimulerend werken. Wellicht komt dan ook de varkensmesterij in aanmerking. Ook buiten de landbouw kan wat extra werkgelegenheid ontstaan, namelijk door de hogere bouwkosten. 3.18
Verlenging produktiekolom
De laatste decennia is de functie van het boerenbedrijf steeds meer versmald door ontmenging, bouwplanvernauwing en verkorting van de produktiekolom ten gunste van de industrie. Bekendste voorbeeld van dat laatste: verkazing. Voordelen zijn hier arbeidsbesparing, kapitaalbesparing en een betere kwaliteitsbeheersing. Nadeel is een zekere smaaknivellering. Mede daardoor is er ook nu nog een markt voor de (duurdere) boerenkaas. Deze markt is alleen uit te breiden naarmate meer boeren er in slagen het nadeel van een kleinschalige produktie te compenseren door zoveel extra
kwaliteit dat de consument bereid is daar een hogere prijs voor te betalen. (Vergelijk het succes van de warme bakker in de concurrentieslag met de broodfabriek.) De perspectieven daarvoor moeten niet worden overschat, te meer omdat ook de industrie nog mogelijkheden heeft voor kwaliteitsverbetering. Niettemin zou hier nog enige werkgelegenheid kunnen ontstaan, overigens ten koste van een gering verlies in de zuivelindustrie. Ook zal de hogere prijs ten koste gaan van consumptieve bestedingen en daarmee van werkgelegenheid in andere sectoren. Een tweede mogelijkheid om de produktiekolom te verlengen, ligt in de verkoop van produkten rechtstreeks vanaf de boerderij. Dergelijke werkgelegenheid gaat echter ten koste van die in de tussenhandel. Ook hoeft een lastenverschuiving van arbeid naar energie de concurrentiepositie van de boer tegenover de industrie niet zonder meer te versterken. Een derde mogelijkheid is verlenging van de produktiekolom aan de andere kant. In dit verband werd al gewezen o p de mogelijkheid van een eigen energievoorziening. Ook de teelt van krachtvoervervangende voedergewassen past in dit perspectief. Hier kan een lastenverschuiving we1 bevorderend werken en gaat buifen de landbouw weinig werkgelegenheid verloren. 3.19
Kwaliteitsverbetering
Meer in het algemeen kan de landbouw zijn werkgelegenheid vergroten door.verbetering van de kwaliteit van produkt en produktieproces. Het huidige landbouwbeleid 'niet meer, maar beter') is hierop gericht, vooral met het oog o p de internationale concurrentiepositie. Ook deagrarische jongerenorganisaties zien hier meer in dan in verdere massaproduktie tegen zo laag mogelijke kostprijs 30. De alternatieve landbouw zit o p dezelfde lijn, maar dan meer voor de lokale markt en met een andere kwaliteitsbegrip. Althans een deel van de consumenten lijkt niet alleen te zijn geihteresseerd in smaak, uiterlijk en voedingswaarde van de produkten, maar ook in minimaal gebruik van hulpstoffen en kunstmest, redelijke leefomstandigheden voor het vee en de kwaliteit van de arbeid (voorkeur voor ambachtelijke produktiewijzen). Hoe groot deze groep is en hoeveel deze bereid is extra te betalen voor genoemde wensen is nog slecht bekend. In een tijd van dalende koopkracht lijken de perspectieven niet gunstig. Het meest gunstig nog lijken de perspectieven bij die kwaliteitsaspecten waar de consument ook zelf belang bij heeft, zoals lage residugehalten en betere smaak. Probleem is echter dat verschillende van de genoemde wensen van de consument nagenoeg 10s lijken te staan van de hoeveelheid arbeid. Minder kunstmestgebruik bijvoorbeeld leidt niet tot extra arbeid (en trouwens ook niet zonder meer tot een betere kwaliteit). In zulke gevallen financiert de (alternatieve) consument niet extra arbeid, maar lagere opbrengsten (vergelijk beheersovereenkomsten krachtens de Relatienota). Dat is dus geen werkgelegenheid. In andere gevallen kunnen kwaliteit en arbeid we1 meer parallel lopen, zoals bij een selectieve inzet van hulpstoffen en een goede melkhygiene. Voor zulke gevallen kunnen de perspectieven beter worden bij een lastenverschuiving van arbeid naar non-factorkosten. Ook een verdere financiele honorering van kwaliteit door de verwerkende industrie zal stimulerend werken. Momenteel vallen in de zuivel de meeste veehouders in de hoogste kwaliteitsklasse. Verdere differentiatie kan hier leiden tot extra kwaliteitszorg. Buifen de landbouw kan deze strategie werkgelegenheid kosten, omdat de consument minder geld overhoudt voor bestedingen elders. 4.
SLOTOPMERKINGEN We kunnen nu het volgende opmerken:
1. Globaal gesproken zijn er drie strategieen ter bevordering van de werkgelegenheid in de landbouw:
a. Verdere arbeidsbesparing door rnechanisering, autornatisering, fokkerij, enzovoort. Dit betekent we1 arbeidsuitstoot, rnaar kan de positie van de Nederlandse landbouw in de internationale prijsconcurrentie versterken. Elders wordt dan de arbeidsuitstoot versneld. Maar ook voor de Nederlandse boer kunnen nadelen optreden: stijging van de niet-arbeidskosten en daling van de kwantitatieve en kwalitatieve opbrengst. Deze strategie kan dus ongunstig werken bij de kwaliteitsconcurrentie en afhankelijk van de prijsverhoudingen, zelfs bij de prijsconcurrentie. Algernene uitspraken daarover zijn nauwelijks rnogelijk. b. Andere kostenbesparende technieken, zoals efficientere rassen en hulpstoffen. Voor zover hier geen grote kapitaalsinvesteringen voor nodig zijn kunnen alle boeren profiteren. Maar secundair zal ook hier het effect ongedaan worden gernaakt door prijsconcurrentie. c. lnzet van extra arbeid ter verlaging van de overige kosten, verhoging van de opbrengsten en/of verbetering van de kwsliteit. Bijvoorbeeld door betere veeverzorging, betere gewasverzorging, rneer afwisselend voeren en frequenter rnelken. Hier kan het effect niet ongedaan worden gernaakt door prijsconcurrentie, orndat ook grotere bedrijven rneer arbeid rnoeten inzetten. De perspectieven voor a worden verrninderd en voor b en c verbeterd door een lastenverschuiving van arbeid naar energie, grond- en hulpstoffen. Ook bij een scherper rnilieubeleid kan inzet van extra arbeid rendabeler worden (bijv. gescheiden rnestbewaring).
2.
3. lnzet van extra arbeid kan niet alleen leiden tot lagere overige kosten, rnaar ook tot hogere netto-opbrengsten per ha en per dier. O p een verzadigde rnarkt rnoet dit leiden tot prijsdaling en daarrnee uiteindelijk toch weer tot verlies van werkgelegenheid. De enige rnanier om dit te voorkornen is een stelsel van contingentering. De boer kan het dan niet rneer hebben van produktieverhoging (we1 per ha en per dier, rnaar niet per bedrijf) en moet het zoeken in kostenbesparing en kwaliteitsverbetering. Bij contingentering lopen algemeen belang en het belang van de individuele boer dus veel rneer parallel dan zonder. 4. lnzet van extra arbeid betekent niet autornatisch een keuze voor kleine bedrijven. Ook grote bedrijven kunnen relatief arbeidsintensief zijn: door een extra arbeidskracht of door extra loonwerk. Voordelen daarbij zijn ruimere rnogelijkheden voor taakverdeling, voor een extra voer- en rnelkgang enzovoort.
5 . Op veel landbouwbedrijven zijn de werktijden nu al zo lang dat er geen extra taken bij kunnen worden genomen. Uitzondering: winterarbeid in de vorrn van houtwalexploitatie, aardappels sorteren, machine-onderhoud en dergelijke. De enige rnogelijkheid is dan (afgezien van het grijze circuit) extra loonwerk, rnaar daarrnee vergroot de boer niet of nauwelijks zijn inkornen. Pas bij een verdere arbeidsbesparing worden weer extra activiteiten rnogelijk. In die zin kunnen nieuwe arbeidsbesparende technieken (micro-elektronika e.d.) ten goede kornen aan werkgelegenheid, energie- en grondstoffenbesparing en kwaliteitsverbetering. Ook wordt hier duidelijk hoe belangrijk een daling van de loonwerktarieven van loonwerkers en bedrijfsverzorgingsdiensten is, bijvoorbeeld door een lastenverschuiving zoals voorgestaan in gei'ntegreerde landbouw.
Nieuwe agrarische werkgelegenheid zal niet overal in dezelfde mate kunnen ontstaan. De beste rnogelijkheden lijken te liggen op de hoogproduktieve gronden, waar rnornenteel vaak juist weinig arbeid per ha aanwezig is. Ook de kustgebieden (windenergie) en de orngeving van bepaalde industrieen en energiecentrales (afvalwarrnte) lijken in het voordeel.
6.
1
7. De kwaliteit van de arbeid waarop in het voorgaande is gedoeld zal in
veel gevallen hoger zijn dan gemiddeld. Het gaat veelal om arbeid die veel vakmanschap vereist, zoals secuur waarnemen, vakkundige zorg, preciezer plannen enzovoort. Maar in enkele gevallen komt ook laagwaardige arbeid in zicht. Zo zou een lastenverschuiving van arbeid naar energie kunnen leiden tot resubstitutie van d e mestketting door uitmesten met de hand. Werkgelegenheid in de landbouw is niet allereerst een technisch probleem (de technische mogelijkheden zijn legio, al heeft het onderzoek ernaar decennia lang stil gelegen) maar een economisch probleem. Het is aan de politiek om de economische randvoorwaarden zo te wijzigen dat arbeidsintensievere produkties weliswaar niet worden opgelegd, maar we1 aantrekkelijker worden gemaakt, vooral door lastenverschuivingen en door contingentering. Het is ook aan de politiek om daarbij te bevorderen dat de extra arbeidsinzet niet leidt tot een vermeerdering, maar tot een vermindering van overproduktie, overbemesting, energie- en grondstoffengebruik en milieubelasting. Kortom tot een meer gei'ntegreerde landbouw.
NOTEN C.T. de Wit, 'Selectieve ontwikkeling van de landbouw in een kader van verantwoord energieen omgevingsbeleid'; Verslag Symposium Landbouwkundig Onderzoek in Nederland; Wageningen, Pudoc, 1977. 2 T. de Haan, 'De hand aan de schoffel'; Boerderij 20 juli 1983. 3 B.H.W. Edel, mond. med. G.J. Baaijens, op. cir., 1983. 5 S.A. de Bruyn en W.H.G.J. Stout, 'Afstelling van de bietenrooier'; Boerderij, 21 september 1983. 6 Voor de graanoogst is berekend dat de ontijdigheidsverliezen bij hoge opbrengstniveaus gemakZie E. van Elderen, Heurisic srraregy for schedukelijk kunnen oplopen tot meer dan f 1000,--/ha. ling farm operations; Wageningen, Pudoc, 1977. Dat betekent een flinke potentiele werkgelegenheid. In de praktijk is deze al grotendeels benut omdat juist de graanteelt in Nederland een surplus aan machines heeft. 7 A.J. Filius, Mestvarkenshouderij en bemesringsnormen - een economische analyse; Leiden, Vakgroep Milieubiologie RU Leiden, 1983. N. Benedictus, op. cir.. 9 T. de Haan, 'Afstelling krachtvoerautomaat is vaak onnauwkeurig'; Boerderij 14 december 1983. '0 W.J. Bruins, Drie keer daags melken; Lelystad, Proefstation voor de Rundveehouderij, 1983. 11 T. de Haan, 'Bloedonderzoek helpt bij oplossen van produktieproblemen'; Boerderij/ Veehouderij 18 januari 1984. 12 R. Rabbinge & F.H. Rijsdijk, 'EPIPRE: a disease and pest management system for winter wheat, taking account of micrometeorological factors'; E P P O Bull. 1983, l3e jrg., blz. 297. H. Drenth & K. Reinink, Evaluatieverslag E P I P R E 1982; Lelystad, Proefstation voor de Akkerbouw en de Groenteteelt in de Vollegrond, 1982. 13 F. Rijsdijk, Landbouwhogeschool, mond. med.. l4 R. F. Groendijk, op. cir.. 15 F. Aarts, Proefstation voor de Akkerbouw en de groenteteelt in de Vollegrond, mond. med. l6 H. Lohuis, 'De biet van de toekomst wordt geplant'; Boerderij 28 maart 1984. 17 J.J.J: Langeslag, 'Bacterieziekten in aardappelen in relatie tot bedrijfshygiene'; Bedrr$sonrwikkeling 1984, l5e jrg., blz. 156. 1". Tegels, 'Vijf methoden om van zeef- en sorteergrond af te komen'; Boerderij 28 maart 1984. l9 W. Willemsen, Her grasland in Nederland; Zutphen, Terra, 1979. 20 Ch.H. Henkens, 'Veehouders moeten hun grasland meer doordacht bemesten'; Boerderijl Veehouderij, I8 januari 1984. 3 Rapporr van de Commissie Begeleiding rundveebedrijven; Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde, 1980. 22 A.J. Filius & J.L.H. de Heiden, op. cir.. 23 J.C. Schouten, Corrosie en corrosiebesrrijding in de agrarische sector (scriptie); Enschede, afdeling Chemische Technologic TH Twente, 1983. 24 L. Tholhuysen, 'Veel spuitmachines zijn niet in orde': Boerderij 28 maart 1984. 2s H.W.F. van Helsdingen en H. Roele, Besrrijding van aardappelrooiverliezen mer vee (werktitel); Utrecht, Centrum Landbouw & Milieu, in voorb. Z6 NRLO-Studiecommissie Energy Farming, Energiegewassen in Nederland - Technischeconomische vervolgsrudie over snelgroeiend hour. Ibidem, Technisch-economische vervolgsrudie over rier, 's-Gravenhage, Nationale Raad Landbouwkundig Onderzoek, 1983. 27 J.W.A. van Ommeren, op. cit.. 28 Algemene Energieraad, op. cir.. 29 P. Koopmans, D e opfok van gespeende biggen in een open sral met srro; Wageningen, lnstituut voor Mechanisatie, Arbeid en Gebouwen, 1981. 3o G.H.J. Titulaer, op. cir.. I
BIJLAGE 3 DE OPBOUW VAN HET GEBRUIKTE MODEL Th. Bakker, Landbouw-Economisch Instituut
In hoofdstuk 11 van dit rapport is een eerste aanzet gegeven voor de toetsing van enkele van de in de voorgaande hoofstukken behandelde beleidsmaatregelen met behulp waarvan de doelstellingen van 'Geintegreerde Landbouw' zouden kunnen worden bereikt. Daarbij werd gebruik gemaakt van een aantal scenario's die met een door het LEI ontwikkeld model voor d e totale Nederlandse landbouw werden doorgerekend. De uitkomsten van d e toetsing zijn zo bepaald door de wijze waarop d e scenario's zijn ingekleed: de uitgangspunten, en door de hoedanigheid van het gebruikte model. De bedoelde uitgangspunten zijn in hoofdstuk 11 expliciet gepresenteerd. Het gebruikte model komt in deze bijlage aan de orde. Overigens alleen in zijn globale trekken, want een volledige beschrijving zou een te grote aanslag plegen op de hier beschikbare ruimte. Te zijner tijd zal het LEI met een eigen publikatie over dit model komen. De opbouw van het model staat niet 10s van de technische en economische aandachtspunten die in de filosofie achter 'Geintegreerde Landbouw' besloten liggen. Voordat we hier over het model komen te spreken lijkt het zinvol om deze aandachtspunten nog even te noemen. Technische aandachtspunten zijn vooral: - het hoge verbruik van grond- en hulpstoffen in de huidige landbouw, met als kerncijfers: het verbruik van energie, krachtvoedermiddelen en kunstmeststoffen; - de zeer sterke specialisatie in de richting van slechts enkele produktietakken, met als kenobjecten: de regionale monotonie van de landbouwbedrijvigheid en d e regionale overdruk met meststoffen, contaminanten en additieven (koper 0.a.). Als economische aandachtspunten worden aangevoerd: - d e grote afhankelijkheid van de - praktisch niet bei'nvloedbare prijsbeweging van grond- en hulpstoffen; - marktverzadiging door de specifieke gerichtheid op de vooitbrenging van de door het EG-prijsbeleid ondersteunde produkten, met alle (potentiele) gevaren van dien; - de achterblijvende ontwikkeling van inkomens en werkgelegenheid in de landbouwsector; - d e relaties tussen de landbouwproduktie, de inkomensvorming en werkgelegenheid in aangeschakelde sectoren en de positie van de betalingsbalans. 2.
DE LANDBOUW-TECHNISCHE MODULE VAN HET MODEL
Voor de opbouw van het model is in eerste instantie aansluiting gezocht bij de bovengenoemde technische aandachtspunten. Daarbij kon gebruik worden gemaakt van een modelconcept dat reeds v:or een eerder onderzoek was ontwikkeld. In dat (lineaire programmerings)model worden de gevraagde technische gegevens rechtstreeks gekoppeld aan variabele - dat wil zeggen: waarvan de omvang in de rekengang wordt vastgesteld - produktieactiviteiten in de sfeer van plantenteelt en veehouderij. Binnen elk van deze beide landbouwproduktieblokken is de activiteitenruimte uitgelegd naar drie dimensies: w a t zou kunnen worden voortgebracht, hoe zou dat kunnen gebeuren en w a a r zou dat kunnen plaatsvinden. In het plantenteeltblok is deze drieledige vraag uitgewerkt door een onderscheid te maken naar zestien soorten van gewassen (het 'wat') die met meer of minder gebruikmaking van opbrengstverhogende (kunst)meststoffen (het 'hoe') in
eind- en tussenprodukten kunnen opleveren (het 'waar'). Analoog hieraan zijn de activiteiten in het veehouderijblok gedifferentieerd naar vijf vormen van veehouderij (het 'wat') die bij de verschillende manieren waarop het voederrantsoen kan zijn samengesteld (het 'hoe') in kkn of meer van die twaalf landbouwgebieden (het 'waar') tot voortbrenging van eind- en tussenprodukten kunnen leiden. De uitwisseling van tussenprodukten tussen de activiteiten in beide blokken: voedermiddelen voor het vee en dierlijke meststoffen voor de gewassen, vindt plaats via transportactiviteiten die in een apart modelblok zijn opgenomen. Ook deverbanden tussen landbouwactiviteiten en de buitenwereld: de verkoop van produkten die niet intern weer worden gebruikt en de aankoop van grond- en hulpstoffen die niet in de landbouw zelf zijn voortgebracht, worden in het model gereguleerd vanuit aparte blokken van activiteiten. Een en ander komt naar voren in het in figuur 1 gegeven schematische overzicht van het voor de vraagstelling vanuit 'Gei'ntegreerde Landbouw' uiteindelijk gebruikte model. Voordat we die verbanden met 'buiten' hier aansnijden, lijkt het nuttig om eerst uitvoerig in te gaan op d e activiteiten in de twee landbouwblokken.
Ofschoon het aantal gewassen dat in Nederland kan worden geteeld o p zich zeer groot is, zijn d e meeste daarvan vanuit de optiek van 'Gei'ntegreerde Landbouw' toch minder interessant. Beperken we ons alleen tot de 'echte' landbouwgewassen - over de tuinbouw en zeker over de bijna-industriele glastuinbouw, wordt immers weinig gezegd - en daarbij ook tot gewassen die in het huidige bouwplan nadrukkelijk naar voren komen dan we1 van belang kunnen worden als de voorgestane ideeen worden gerealiseerd, dan is dat aantal toch we1 overzienbaar. Vanuit deze achtergrond zijn 'slechts' de volgende gewassen als mogelijke plantenteelt-activiteiten in het model opgenomen: - gewassen die produkten leveren die ook finaal kunnen worden afgezet: tarwe, haver, gerst, rogge, (groene) erwten, bonen, consumptie-aardappelen, fabrieksaardappelen, suikerbieten, koolzaad en zaai-uien; - gewassen die.alleen tussenprodukten leveren: gras, snijmais, voederbieten, klaver en - als representant van nagewassen - stoppelknollen.
AANKOOP VAN VASTE PKODUKTIEMIDDELEN in vastc waardcbcdragen per ecnheid landbouwactivitcit/~r~~ns~ortactivitcit: AFSCI-IK+ONI)ERI-I WERKTUIGEN
I
AFSCI-IKtONDEKI-I GEBOUWEN
I
DIENSTEN
RENTE OP KAPITAAL
AKBEID
I
I AANKOOP VAN VLOTTENDE I'KODUKTIEMIDDELEN tcgcn vastc prijzcn:
1
1I
t
PLANTENTEELT watlhoclwaar van 16 gcwassoortcn
KUNSTMESTSTOFFEN
I
I
ENEKGIE
I I
(KRACI-IT)VOEI)EKS
dI
I
II
watlhoelwaar van 9 vcchoudcrij-vornien
TRANSPORT van intcrmcdiairc produktcn
I INTEKMEDIAIKE I'RODUKTIE van ruwvocdcrslgrocnvocdcrrl dicrl~jkcmcststoll'en
1I VERKOOPVAN F I N A L E PRODUKTEN tegen een in afhankclijkhcid van hct aanbodvolume variabcle opbrcngstprijs (hoo(ilprodukten)
FINAL13 I'KODUKTIE van 18 soortcn hndbouwcindproduktcn
1 L
4
1
VEKKOOP VAN F I N A L E PRODUKTEN tcgcn ccn vaste opbrcngstprijs (4 "kleincrc" produkten)
Doelfuncrie: masimaliseer her verschil russen opbrengstwaarde en roegekende kosten van de rorale landbou~vsecror.
Figuur 3.1 Schematische voorstelling van het model
Deze gewassen kunnen binnen het model worden toegewezen aan een of meer van de in tabel 1 genoemde en in figuur 2 gecartografeerde landbouwgebieden, afhankelijk van de grondsoort waardoor het gebied is getypeerd. Zo zijn gebieden met kleigronden in principe inzetbaar voor de teelt van alle gewassen 2, terwijl zand- en dalgrondgebieden voor gewassen als wintergranen, erwten, koolzaad en uien minder geschikt zijn; gebieden met praktisch alleen laagveengronden zijn zelfs ongeschikt voor enige vorm van akkerbouw - alleen weidebouw is daar nog mogelijk. De grondsoort die het gebied typeert, is niet alleen bepalend voor het al dan niet toelaten van specifieke gewassen, maar ook voor de kg-opbrengsten die met die gewassen kunnen worden bereikt. Verschillen in kg-opbrengsten tussen gebieden doen zich vooral voor als er weinig gebruik wordt gemaakt van opbrengstverhogende meststoffen; als dat gebruik groter wordt zijn de verschillen kleiner. De invloed die successievelijke vkrhoging van de gift van vooral N-meststoffen 3 op de gewasopbrengst in een bepaald gebied heeft, krijgt in het model gestalte door de opdeling van de teeltactiviteiten in subactiviteiten, elk gekarakteriseerd door een eigen vraag naar N-meststoffen en een daarbij behorend opbrengstniveau. Voor een en ander werd gebruik gemaakt van relaties die onder andere o p proefvelden van het Instituut voor Bodemvruchtbaarheid tussen N-gift en gewasopbrengst werden vastgesteld (zie noot 1). De bij de gebruikelijke N-verstrekking rond het midden van de
jaren zeventig gerealiseerde opbrengsten werden vervolgens als richtsnoer gebruikt, waarlangs de proefveldgegevens naar gegevens op 'werkelijkheidsbasis' (die doorgaans wat lager uitkomen) zijn vertaald. Deze korte uitweiding over de hoedanigheid van de in het model meelopende teeltactiviteiten wijst tevens op een belangrijke beperking van het model. Er wordt in feite maar van een niveau van de technologic uitgegaan - er is immers maar een 'werkelijkheidsbasis': die van het midden van de jaren zeventig. Deze beperking is niet zozeer eigen aan het model-concept, maar veeleer aan de althans in de hier gepresenteerde scenario's niet gedurfde specificatie van wat dan onder andere (c.q. nieuwe of toekomstige) produktie-technologieen kan worden verstaan.
Tabel 3.1
Kenschets van de in het model gedefinieerde landbouwgebieden
Naam gebied (afgekort)
Grondsoort
Hollandse- en IJsselmeerpolders' (HYP)
zeeklei
Zuid-westelijk zeekleigebied
zeeklei
Noordelijk zeekleigebied
zeeklei
Rivierkleigebied
Oppervlakte a) in ha
Waarvan % ongeschikt voor akkerbouw
Overige teeltbeperkingen
Opbrengsten bij lage N-giften
geen
hoogl vrij hoog
geen
vrij hoogl redelijk
geen
vrij hoogl redelijk
rivierklei
geen
vrij hoogl redelijk
Zuid-Limburgs lossgebied
loss
geen
redelijk
Noordelijk zandgebied
zandl esgrond
koolzaad, erwten, wintergranen, uien
zeer laag
Oostelijk zandgebied
zandl esgrond
koolzaad, erwten. wintergranen, uien
zeer laag
Centraal zandgebied
zandl esgrond
koolzaad, erwten, wintergranen, uien
zeer h a g
Zuidelijk zandgebied
zandl esgrond
koolzaad, erwten, wintergranen, uien
zeer h a g
Veenkoloniaal gebied
dalgrond
koolzaad, erwten, uien
laag
Noordelijk weidegebied
laagveen
niet van toepassing
grasopbrengst redelijk
Westelijk weidegebied
laagveen
niet van toepassing
grasopbrengst redelij k
\
\
NEDERLAND a) Omdat - om eerder vermelde redenen - tuinbouwprodukties hier buiten beschouwing blijven, zijn d e min of meer pure tuinbouwgebieden en -oppervlakten binnen deze groepsindeling weggelaten, respectievelijk niet als beschikbaar areaal meegerekend. Bronnen: - Ministerie van Landbouw: Landbouwatlas van Nederland - STIBOKA: D e bodem van Nederland - CBS: Meitelling 1976.
Behalve van grond en van meststofen wordt bij de teelt van gewassen ook nog van andere produktiemiddelen gebruik gemaakt: energie (diesdolie voor veldwerkzaamheden vooral), werktuigen en machines, gebouwen en arbeid. Over hoe het verbruik van die middelen in kostenposten is vertaald komen we later te spreken. Hier wordt volstaan met de opmerking dat - conform het uitgangspunt dat er een niveau van produktie-technologic is: het bestaand e - dat verbruik per eenheid (i.c. 1 ha) teeltactiviteit als een vast gegeven wordt beschouwd. Als teeltactiviteiten door het model worden geactiveerd, leidt dat tot voortbrenging van hoofdprodukten en bijprodukten. Als daar vanuit de veehouderij vraag naar is, worden de laatstgenoemde overgebracht naar het blok met transportactiviteiten om via deze een uiteindelijke voederbestemming te krijgen. Ook hoofdprodukten kunnen deze weg volgen - voor zover ze althans voederwaarde bezitten - maar er staat voor hen nog een optie open: ze kunnen uit het landbouwsysteem verdwijnen in de vorm van finale produkten. Welke weg wordt ingeslagen, staat ter keuze aan het model. Hoe die keuze wordt gestuurd, komt later ter sprake.
=
overwegend kleigronden
pmd = overwegend ziindgronden
1-1
11 -
a
= overwegend laagveengronden = ovenvegcnd dalgronden = gebiedscentrunl
Figuur 3.2 Cartografie van de onderscheiden landbouwgebieden Voor betekenis afkortingen: zie tabel 3.1.
De omvang tot welke d e diverse teeltactiviteiten ten slotte kunnen worden geactiveerd, wordt bepaald door d e per gebied in totaal beschikbare teeltruimte, de geschiktheid van d e daarin voorkomende gronden om het desbetreffende gewas te dragen en d e mate waarin die ruimte reeds in beslag genomen is door in de vruchtwisseling concurrerende vruchten. Deze beperkingen zijn als zogenaamde randvoorwaarden in het model opgenomen. Zodra een van die beperkingen bindend wordt, zal het model d e invulling van activiteiten in een andere richting gaan zoeken dan in eerste instantie opportuun leek: d e randvoorwaarde stuurt dan mee bij de bepaling van d e uiteindelijke 'oplossing' van het scenario. Veehouderij
Ook voor d e veehouderij is in het model uitgegaan van de nu meest belangrijke vormen: melkvee-, mestrundvee-, varkens-, slachtpluimvee- en legpluimveehouderij. Vanzelfsprekend voert deze keuze terug op het feit dat juist voor die vormen de benodigde technische informatie ruim voorhanden is. Daarnaast speelde ook dat in de visie van 'Gei'ntegreerde Landbouw' aan andere vormen van veehouderij (schapen, eenden, nertsen, konijnen enz.) niet uitdrukkelijk betere perspectieven werden toegedicht dan ze op dit moment hebben. Elk van de in het model meelopende veehouderijvormen is gedefinieerd in activiteit-eenheden van een aantal produktiedieren met een zodanige aanhang, dat de regeneratie gewaarborgd is. We spreken in dat verband dan ook van 'aangeklede' koeien, 'aangeklede' mestvarkens, enzovoort. De enige uitzondering hierop is de categorie mestrundvee, waarvan d e regeneratie niet door de eigen stapel maar door d e melkveestapel wordt verzorgd: de eenheid van die activiteit bestaat dus alleen uit produktiedieren. Formeel is de veehouderij in het model niet aan een bepaalde lokatie gebonden: alles wat voor de produktie van de grond moet worden betrokken wordt aangeleverd via de eerder genoemde transportactiviteiten. Toch is ook aan veehouderij-eenheden een ruimtelijke dimensie toegevoegd: een of meer van de eerder omschreven landbouwgebieden. Als er immers vanuit het plantenteeltblok voedermiddelen moeten worden aangevoerd, dan is het toch het meest aantrekkelijk om dat te doen over een zo kort mogelijke afstand. Met andere woorden: het vee zou bij voorkeur moeten zijn geprojecteerd in of nabij het landbouwgebied waar het voederareaal ligt 4. Het gevaar dat het model bijvoorbeeld de melkveehouderij en masse Amsterdam-driehoog-achter projecteert is dan ook niet aanwezig. Het voederrantsoen per eenheid veehouderij-activiteit is in het model geen vast gegeven, maar kan bestaan uit allerlei combinaties van voedermiddelen. Die voedermiddelen kunnen afkomstig zijn van de akker- en weidebouw in een nabij (bijvoorbeeld: hetzelfde) of een wat verder weg gelegen landbouwgebied, maar ze kunnen ook van buiten de landbouw zijn betrokken. In het laatste geval spreken we van aangekocht krachtvoer. Hoewel de combinatie van voedermiddelen in het rantsoen geen vast gegeven is, worden er natuurlijk we1 stringente eisen aan gesteld. Zo is een van de eerste vereisten dat het pakket toch minstens zowel kwantitatief als kwantitatief tegemoet komt aan de per eenheid van de desbetreffende veehouderijvorm benodigde hoeveelheid voederenergie en voedereiwit. De vraag naar de laatstgenoemde nutrient is in sommige gevallen gevallen nog verder gespecificeerd door te eisen dat bepaalde essentiele aminozuren daarin genoegzaam voorkomen. Behalve zulke algemene eisen ten aanzien van de totale nutrientinhoud van het voederrantsoen, worden ook eisen gesteld aan de concentratie van nutrienten in het rantsoen. Zulke eisen worden juist gesteld voor het voederrantsoen van rundvee, dat immers kan bestaan uit voedermiddelen met een per eenheid droge stof zeer lage nutrient-concentratie (bijv. stro) tot en met voedermiddelen met een bij uitstek hoge nutrientconcentratie (granen, oliezaden, krachtvoer). Enerzijds speelt dan dat de capaciteit om ruwvoeders o p te nemen beperkt is 5 . Anderzijds moet het rantsoen toch ook een zekere 'vulling' geven: er moet
genoeg zogenaamd 'structuurhoudend materiaal' (ruwe celstof) in voorkomen - en dat legt weer beperkingen op aan de krachtvoerverstrekking. Ten slotte speelt ook dat bepaalde voedermiddelen om nog andere redenen maar beperkt mogen worden verstrekt: zo kan - om in de sfeer van de rundveehouderij te blijven - een teveel aan rogge 'branderigheid' veroorzaken, een teveel aan klaver 'windzucht', enzovoort. Al deze uit bovengenoemde overwegingen naar voren komende eisen zijn in het model weer ondergebracht in randvoorwaarden die, bij dreigende overschrijding, een halt kunnen toeroepen aan een te ver gaande invulling van in eerste aanleg opportune veehouderij-activiteiten. De beperkte opname-capaciteit van ruwvoeders door rundvee komt in het model niet alleen tot uitdrukking in de randvoorwaarden, maar ook in de melkveehouderij-activiteiten als zodanig. Als tegen die beperking wordt opgelopen zal dat immers ook zijn weerslag hebben o p de melkproduktie: die zal lager zijn dan bij een 'rijker' rantsoen. Vandaar dat binnen de melkveehouderij nog een aantal subactiviteiten is onderscheiden, elk met een eigen niveau van melkproduktie en een daarop aansluitende vraag naar voederwaarden. Aldus kan het model kiezen tussen koeien die respectievelijk 4,O ton, 4,s ton en 5,O ton per dier kunnen voortbrengen. Om een zelfde soort reden is ook de rundveemesterij in het model opgedeeld in een drietal subactiviteiten: het uit de melkveehouderij betrokken uitgangsmateriaal kan direct worden geslacht (wat vlees van nuchtere kalveren oplevert), in de (intensieve) kalvermesterij terecht komen (dat levert 'wit' rundvlees op), dan we1 worden gebruikt om via 'vetweiderij' (500 mestdagen) aan de 'roodvlees'-produktie bij te dragen. Net als bij de plantenteeltactiviteiten maken d e veehouderij-activiteiten gebruik van energie (nu vooral in de vorm van elektra), werktuigen en machines, gebouwen en arbeid. Dat verbruik - dat hierna wat nadrukkelijker zal worden belicht - is ook hier opgevoerd als een vaste hoeveelheid per eenheid activiteit, conform het uitgangspunt dat er CCn niveau van technologie is. Wanneer het model de diverse veehouderijvormen - inclusief de bijbehorende voederregimes en lokaties - activeert, ontstaat er een stroom van produkten vanuit het veehouderijblok naar de andere blokken. Waar het bijprodukten betreft worden die in de meeste gevallen via het transportblok hergebruikt: dierlijke mest naar het plantenteeltblok, overtollige kalveren uit de melkveehouderij naar de rundveemesterij, melk voor voederdoeleinden idem dito. In een enkel geval - bijvoorbeeld de door uitstoot in de melkveehouderij ontstane vleesproduktie - volgt een bijprodukt de weg die ook hoofdprodukten gaan: die'van de finale afzet. Ter afsluiting van de behandeling van het landbouw-technische gedeelte van het model staan we hier nog even stil bij het transportblok. Zoals opgemerkt zijn hierin de activiteiten gebundeld die zorgen voor de functionele en ruimtelijke verbinding van voortbrenging en verbruik van tussenprodukten: inlands voortgebrachte voedermiddelen, dierlijke meststoffen, kalveren, enzovoort. Deze activiteiten zijn gedefinieerd als tonnages die kunnen worden vervoerd tussen de - in figuur 2 aangegeven - centra van de diverse landbouwgebieden. Als zo'n vervoersbeweging tussen gebieden plaatsvindt worden daarvoor kosten in rekening gebracht, afhankelijk van de feitelijk te overbuggen afstand, inclusief voor- en natransport (verzamelen in de voortbrengende regio en distributie in de verbruikende regio). Voor vervoersbewegingen binnen een gebied worden geen kosten in rekening gebracht. De desbetreffende kosten zijn afgeleid uit de tarieven voor bulk-vervoer over de weg zoals die door de Eigen Vervoers Organisatie worden gehanteerd. 3.
DE ECONOMISCHE MODULE VAN HET MODEL
De meeste onderdelen van de economische module zijn in het voorgaande reeds aangesneden. Dit kon ook niet anders, want landbouw-techniek en
kosten - van inputs - en opbrengsten - van outputs - zijn immers onverbrekelijke zaken. De scheiding tussen het landbouw-technische aspect en het economische aspect van het model is dan ook meer een gedachte dan een echte scheiding: de relaties tussen de twee modules lopen in feite in elkaar over en door elkaar heen, in beide richtingen. Niettemin is het onderscheid van een aparte economische module naast de landbouw-technische nuttig als leidraad voor het verkrijgen van inzicht in de structuur van het gebruikte model. Ook de economische module bestaat in feite uit tweeonderdelen: inbreng van niet in de landbouw zelf voortgebrachte produktiemiddelen en verkoop van niet in de landbouw zelf gebruikte eindprodukten. Als een soort verkeersagent staat daarboven de doelfunctie van het model. In de hier doorgerekende scenario's wijst die functie - door activering van de activiteiten in de landbouw-technische module - een zodanige instroom van opbrengsten en uitstroom van kosten aan, dat er voor de landbouwsector als geheel een maximale 'winst'-positie wordt bereikt. Wat dat feitelijk betekent zal duidelijk worden als we de elementen van de twee onderdelen van de economische module eens nader onder de loep nemen. Aankoop van produktiemiddelen Aan de inputzijde van d e landbouwblokken stromen produktiemiddelen toe van tweeerlei kaliber: middelen die bij de gegeven technologie van de landbouwactiviteiten nog in variabele hoeveelheden kunnen worden ingezet en middelen die bij die technologic in vaste hoeveelheden nodig zijn. In aansluiting daarop zijn in het model twee blokken onderscheiden van waaruit produktiemiddelen kunnen toestromeri: een blok 'aankoop van vlottende produktiemiddelen' en een blok 'aankoop van vaste produktiemiddelen'. Vlottende produktiemiddelen zijn: kunstmeststoffen, energiedragers 6 en krachtvoeders 7. De vele mogelijke artikelen binnen elk van deze drie groepen zijn in het model vertegenwoordigd door een beperkt aantal zogenaamde 'pilot'-produkten. Deze zijn zodanig gedefinieerd dat de gebruikstechnisch meest belangrijke eigenschappen van de produkten in de groep hierin duidelijk naar voren komen. Zo is de groep 'kunstmeststoffen' vertegenwoordigd door zuivere stikstof, fosfaat en kali; d e groep 'energiedragers' door de in aardgasequivalenten uitgedrukte verbrandingswaarde die wordt betrokken; en de groep 'krachtvoeders' door de hoeveelheden VEM 8 en VRE-rundvee 9. Elk van deze 'pilot'-artikelen wordt verondersteld tegen een vaste prijs te worden aangeboden. Aan dit uitgangspunt liggen twee belangrijke veronderstellingen ten grondslag: In de eerste plaats wordt zo verondersteld dat de prijs van de diverse artikelen binnen elke groep (vooral) afhankelijk is van de gebruiks-technische waarde zoals die in de 'pilots' tot uitdrukking is gebracht. Dat moge in werkelijkheid niet altijd opgaan, zo'n tendens is er wel: het verschil in technisch rendement tussen substitueerbare artikelen bepaalt ook grotendeels hun prijsverschil. In de tweede plaats wordt verondersteld dat de prijsvorming van vlottende produktiemiddelen niet (noemenswaard) wordt bei'nvloed door de vraag daarnaar vanuit d e Nederlandse landbouw. Inderdaad is die Nederlandse vraag o p de wereldmarkten waar de prijsvorming feitelijk plaatsheeft, in de meeste gevallen van geringe betekenis, hoewel in bepaalde situaties zo'n invloed we1 aanwezig kan zijn. Bij het gebruik van vaste produktiemiddelen: machines, gebouwen, diensten, geldelijk vermogen en arbeid, wordt niet uitdrukkelijk een volume- en een prijscomponent onderscheiden. Dat gebruik komt in het model dan ook alleen voor als ~ a a r d e ~ b e d r a g e Per n . eenheid landbouwactiviteit zijn die bedragen vast. Als we ook hier mogen veronderstellen - en dat doen we feitelijk - dat de prijsvorming voor deze produktiemiddelen al buiten de landbouw om: op het grotere vlak van de nationale economie, tot stand is gekomen zijn die vaste waarde-bedragen in wezen een synoniem voor de vaste
hoeveelheden die per (eenheid) landbouwactiviteit nodig zijn. Het is op zijn plaats om enige kanttekeningen te zetten bij de aanname dat vaste produktiemiddelen in vaste hoeveelheden door de eerder besproken landbouwactiviteiten worden gevraagd. Het betekent immers, dat er slechts van een soort van bedrijfsvoering wordt uitgegaan: (zie verder) de gemiddelde. Voorbijgegaan wordt dan aan de spreiding in de inzetverhouding van de vaste produktiemiddelen die voortvloeit uit verschillen in die bedrijfsvoering, en dus ook aan krachten of fricties die daardoor kunnen worden opgeroepen. Bijvoorbeeld: de drang (van boeren) om binnen de eenmaal gekozen vorm van landbouwactiviteit over te stappen naar een meer optimale inzetverhouding van produktiemiddelen, i.c.: aankoop van buurmans grond ter verbetering van de man-land-verhouding. Die verschillen in inzetverhouding manifesteren zich vooral in de melkveehouderij (grupstalsystemen met veel arbeid en weinig kapitaal, tegenover ligboxenstalsystemen met weinig arbeid en veel kapitaal - alles uitgedrukt per koe) en veel minder in de akkerbouw en de intensieve veehouderij. Het is overigens mogelijk om in latere modelversies ook met dit soort van verschillen in bedrijfsvoering rekening te houden. In de eerdere opsomming van de vaste produktiemiddelen die als kostendragers in het model een rol spelen, zal opgevallen zijn dat het produktiemiddel 'landbouwgrond' afwezig is. De reden hiervan is gelegen in de zogenaamde 'immobiliteit' van dit produktiemiddel: landbouwgrond kan alleen binnen de landbouwsector zelf tot waarde worden gebracht, daarbuiten niet (of nauwelijks). De andere produktiemiddelen zijn - in principe - elders we1 inzetbaar. Zelfs wordt verondersteld dat ze zodanig mobiel zijn, dat de prijs die voor hun gebruik mag worden ingerekend, dezelfde is als die welke ook in andere sectoren: de rest van de economie, wordt betaald. In het geval dat de landbouwproduktie minder zou opbengen dan de voor die middelen gevraagde prijs, worden ze automatisch ook niet in de landbouw ingezet of, als landbouw toch 'zou moeten', leidt dit tot een 'verlies'- in plaats van een 'winst'-positie voor de landbouw. Dat verlies of die winst kan dan worden toegerekend aan die produktiemiddelen die vanwege hun immobiliteit puur 'eigen' zijn aan de landbouwsector, zoals de landbouwgrond. Koppelen we even terug naar de eerder omschreven doelfunctie, dan betekent het bovenstaande dat die functie in feite de grondrente tracht te maximaliseren. Om te waarborgen dat - ook in het geval dat die grondrente negatief uitvalt - grondgebonden produkties onderdeel van de 'oplossing' van het model blijven uitmaken, is tevens als extra eis meegegeven dat alle beschikbare grond ook gebruikt moet worden: 'landbouw moet'. Vaak wordt beweerd dat behalve de grond ook de arbeid van de boer een immobiel produktiemiddel is. O p de korte termijn is dit zeker waar: de overstap van het boerenbedrijf naar bijvoorbeeld een ambtelijke baan bij de N.S. zal niet spoorslags kunnen worden gemaakt. Op de langere termijn - en dat is toch het perspectief van een statisch model als het onderhavige - is er echter we1 degelijk sprake van mobiliteit: als het beloningsniveau voor de arbeid elders structureel hoger ligt, zal er arbeid uit de landbouw afvloeien. Hoewel dat laatste in werkelijkheid ook gebeurt, blijft er twijfel of de afvloeiing zo lang doorgaat tot de beloningspariteit is bereikt. Gaan we er - met 'Gei'ntegreerde Landbouw' - vanuit dat de arbeid recht heeft op een paritaire beloning en dit recht in de ingerekende prijs tot uitdrukking moet komen, dan wordt aan die twijfel over de feitelijke mobiliteit van de boerenarbeid in het model tegemoet gekomen door een extra set van randvoorwaarden met betrekking tot de arbeidsinzet. Daarin wordt - per landbouwgebied - vereist dat toch minstens een zeker deel (gekozen is voor 90%) van de in de referentieperiode beschikbare hoeveelheid arbeid in de landbouw aan de slag zal blijven. Behalve zo'n ondergrens is per ~ a n d b o u w ~ e b i eook d een bovengrens gesteld, want het kan voorkomen dat de socio-economische structuur niet is ingericht op een (in principe niet onmogelijke) massale omslag van arbeidsextensieve naar arbeidsintensieve landbouwactiviteiten. Zo is bijvoorbeeld een om
eventuele technische redenen opportune 'verhuizing' van de varkenshouderij van Zuid-Nederland naar het veel dunner met boeren bevolkte Noorden een optie die tegen zo'n bovengrens zal aanlopen. In de hier gedraaide scenario's bleek het vooral de 90%-ondergrens te zijn welke 'bindend' werd - de gestelde bovengrens aan de arbeidsinzet, c.q. de landbouwwerkgelegenheid, bleek geen (of nauwelijks) belemmeringen op te roepen. Keren we na deze wat filosofische uitweidingen terug naar de werkvloer van het model. De kostensoorten die voortspruiten uit het gebruik van vaste produktiemiddelen zijn de volgende: - kosten van afschrijving en onderhoud van machines en werktuigen in gebruik op landbouwbedrijven en loonwerkbedrijven; - kosten van verzekeringen, lidmaatschappen, veearts en andere diensten lo; - rente op het in werktuigen, machines, gebouwen, vee en gewassen gei'nvesteerde vermogen, exclusief het vermogen dat is gei'nvesteerd in grond; - kosten van arbeid o p basis van de geldende CAO-tarieven voor vaste vakarbeiders in de landbouw. De desbetreffende bedragen per eenheid activiteit zijn afgeleid uit de bij de berekeningen voor de s.b.e.-grondslag (LEI-intern) gebruikte normen. Door aggregatie van deze norm-bedragen over de volgens de statistieken in de referentieperiode uitgevoerde 'activiteiten' (geoogste hectares, aanwezige melkkoeien, enz.) en vergelijking daarvan met dezelfde geaggregeerde cijfers uit de zgn. LEB-band (LEI-intern) zijn deze norm-bedragen per eenheid activiteit herrekend naar de 'werkelijkheidsl-basis, i.c. bij gemiddelde bedrijfsvoering. Verkoop van eindprodukten
De in de landbouw voortgebrachte eindprodukten stromen in de vorm van fysieke hoeveelheden toe naar het blok 'finale produktie'. Dat blok is op zijn beurt weer onderverdeeld in twee segmenten: een voor finale produkten die als gevolg van hun (huidige) marginale positie o p de desbetreffende afzetmarkt worden geacht tegen een gegeven prijs te kunnen worden gesleten: peulvruchten, koolzaad en soepkippen - en ten voor de 'grotere produkten': granen, aardappelen, uien, melk, vlees en eieren. De 'grotere' produkten doen geen vaste prijs, maar een prijs die afhankelijk is van de aangeboden hoeveelheid: naarmate die groter is zal de prijs dalen. Dit gaat op voor zowel de zogenaamde 'vrije' produkten: consumptie-aardappelen, uien, varkensvlees, slachtkuikens en eieren, als voor de door een 'zware' EG-marktordening gesteunde produkten: granen, fabrieksaardappelen, suikerbieten, melk en rundvlees. Wel echter is het regime volgens welke de afhankelijkheid tussen opbrengstprijs en aanbodvolume in het model wordt geregeld voor 'vrije' produkten een andere dan voor 'marktordeningsprodukten'. 'Vrije'produkten worden vanaf het eerste moment van hun aanbod geconfronteerd met een dalende prijs. Hoe snel die prijs daalt, wordt bepaald door het verloop van d e vraagfunctie o p de desbetreffende markt en het aandeel dat de Nederlandse produktie uitmaakt van het totale aanbod op die markt. Het verloop van de vraagfunctie voor de diverse produkten werd ingeschat aan de hand van in een lijvige EG-studie boven tafel gehaalde gegevens over de prijselasticiteit van de vraag naar die produkten in de EG-9: het marktgebied waar onze 'vrije' produkten ook grotendeels worden afgezet l l . Onder de veronderstelling dat de EG-9 de desbetreffende produkten niet ook uit derde landenbetrekt - en dat is in werkelijkeid vaak het geval - kon in aansluiting daarop het (door het model berekende) aandeel van de Nederlandse produktie in de totale EG-produktie worden aangemerkt als het Nederlandse 'marktaandeel'. Opgemerkt zij hier dat de aan de hand van deze twee sleutels: vraagelasticiteit en marktaandeel, berekende relatie tusen het aanbodvolume en de opbrengstprijs uitdrukkelijk een 'ceteris paribus' relatie is. Zij geldt namelijk onder de voorwaarde dat het concurrerende buitenlandse aanbod en ook de vraag naar de andere produkten constant blijft. Vooral de eerstgenoemde veronderstelling is een ernstig manco, dat echter bij een model dat alleen de nationale landbouwsector als kenobject heeft, niet te vermijden is.
Prijsals O/O van d e prijs in d e referentieperiode
ui
varkensvlees plv. vlees
Produktie als % van d e produktie in d e referentieperiode Figuur 3.3 Geschatte afzet/prijs-relaties voor 'vrije' produkten
De aldus berekende afzet-prijs-relaties, c.q. vraagcurves, hebben - zo blijkt uit figuur 3 - in sommige gevallen een nogal stijl verloop. Zodanig stijl soms, dat d e indruk ontstaat als zou er sprake zijn van een markt waarop het (Nederlandse) aanbod een monopolistische positie inneemt: zeer hoge prijzen - en dus ook zeer hoge winsten - kunnen worden bereikt als het aanbod zich terughoudend opstelt. Voor het totale sectorale aanbod mag dit waar zijn, voor d e afzonderlijke aanbieders zeer zeker niet - zij zijn geen monopolistische prijszetters maar polypolistische prijsnemers. O m nu te verzekeren dat d e ene actor die het model feitelijk kent: d e totale landbouwsector, zich niet gedraagt als een monopolist-prijszetter maar - als in werkelijkheid een conglomeraat van prijsnemende aanbieders, is de voortbrenging van 'vrije' produkten in het model onderworpen aan een extra set van zogenaamd e antimonopolie-randvoorwaarden. Daarin wordt vereist dat de produktie - en dus ook d e produktiekosten - z o ver wordt opgevoerd dat d e aanvankelijk behaalde 'superwinst' is teruggedrongen tot 'normale' proporties: voor akkerbouwprodukties is dat d e 'normale' grondrente in d e referentieperiode; voor (intensieve) veehouderijprodukties is dat (bijna) niets. Voor d e (zware) rnarktordeningsprodukten geldt in het model een ander prijsregime dan voor de 'vrije' produkten. Marktordeningsprodukten worden - o p enkele uitzonderingen na - onbeperkt in hun prijsvorming gesteund.
Waar dit echter leidt tot een zodanige verzadiging van de EG-markt dat er stucturele overschotten ontstaan, die slechts met verlies buiten de EG: o p de wereldmarkt, kunnen worden afgezet, vindt er toch echter altijd o p termijn een bijstelling plaats in de vorm van een of andere 'medeverantwoordelijkheidsheffing'. In het model is deze prijs-politieke tendens als volgt ingebracht: Zolang het (te programmeren) aanbod blijft onder het niveau dat ook in de referentieperiode wordt bereikt is er een vaste en gegaranderde prijs: de EGsteunprijs. Elk extra aanbod boven dat niveau wordt afgezet op de wereldmarkt tegen de daar geldende - lagere - prijs '2. Die lagere prijs wordt niet volledig aan de (veroorzakende) Nederlandse producenten in rekening gebracht. Dankzij de financiele solidariteit binnen de EG worden zij slechts geconfronteerd met dat deel van het prijsverschil dat overeenkomt met het (groeiende) produktie-aandeel van Nederland in de totale EG-prdouktie. Aldus geeft het prijsregime voor marktordeningsprodukten een beeld te zien als geschetst in figuur 4. Prijs als % van de prijs in de referentieperiode
1 - . \
graan melk rundvlees fabrieksaardapp.
1 suikerbieten
50
100
150
200 Produktie als % van de produktie in de referentieperiode
Figuur 3.4 Geschatte afzet/prijs-relaties voor marktordeningsprodukten 4.
SLOT
Met de bovenstaande technische en economische ingredienten en met de in de doelfunctie aangegeven receptuur zijn we in principe in staat om kwantitatieve uitspraken te doen met betrekking tot de in de Inleiding genoemde aandachtspunten van 'Gei'ntegreerde Landbouw' - voor zover althans die aandachtspunten alleen de landbouwsector zelf betreffen. Over het laatstgenoemde aandachtspunt: de uitstralingseffecten naar aangeschakelde sectoren en de positie van de betalingsbalans, kan het model geen uitspraak doen. Wel echter kunnen de uitkomsten van het model in dat opzicht verder
worden geynterpreteerd met behulp van een ander instrument: de inputoutput-analyse. Voor elk van de in hoofstuk 11 genoemde scenario's is dat ook gebeurd; hoe dat precies werd uitgewerkt mag in dit kader buiten beschouwing blijven. De desbetreffende ingredienten hadden ook voor een andere receptuur gebruikt kunnen worden. Zo had bijvoorbeeld de doelfunctie kunnen luiden: maximaliseer het landbouwinkomen ( = grondrente + arbeidskosten + kapitaalrente), of: maximaliseer de werkgelegenheid in de landbouw. Vanzelfsprekend zouden de scenario-resultaten er dan anders hebben uitgezien. Gekozen is echter voor een strategie waarmee de in de landbouw ingezette produktiemiddelen binnen de door de randvoorwaarden toegelaten ruimte een zo hoog mogelijk rendement opleveren - tot uiting komend in een maximale grondrentesom. Zo'n strategie mag dan in werkelijkheid veel minder nadruk krijgen dan in het model - omdat bijvoorbeeld met een mindere arbeidsopbrengst genoegen wordt genomen dan in de beloningsaanspraken wordt geclaimd - maar het is ook nooit de bedoeling geweest met het model die werkelijkheid voliedig te volgen. Veel meer gaat het om het verkrijgen van inzicht in wat het technisch en economisch betekenen kan als gelijktijdig een hoog rendement, blijvende werkgelegenheid, een paritaire beloning, een 'schoner' produktieproces, zuinigheid met grondstoffen en eindige hulpmiddelen, enzovoort - conflicterende wenselijkheden dus - vereist zijn. Het model is dus nadrukkelijk geen kristallen bol: het geeft geen precieze schets van de toekomst; het is 'slechts' een middel om reeds bestaande toekomstbeelden - visies zo men wil - o p hun interne consistentie te kunnen toetsen. Voor een niet onbelangrijk deel steunt het model o p nogal vergaande abstracties: de vooronderstellingen. Zonder zulke abstracties is een beschrijving van de werkelijke processen in de technische en economische onderdelen gedoemd te mislukken. Niettemin mag als eis worden gesteld dat de gebruikte vooronderstellingen in de kern ook waar zijn. In de tekst van deze bijlage is de 'redelijkheid' van een en ander daarom met enige bespiegelingen omkleed. Eerlijkheidshalve moet hier we1 worden toegegeven dat die omkleding korter was naarmate d e desbetreffende vooronderstelling nog twijfels kon laten: als men o p dun ijs wil schaatsen moet er immers vaart worden gemaakt. In grote trekken is dit model als instrument voor deze vraagstelling echter toch goed bruikbaar gebleken - wat op zich zelf moet aansporen om volgende versies nog meer te vervolmaken.
NOTEN I Zie hiervoor Th. Bakker, Horizonten van zelfvoorziening, 's-Gravenhage! Landbouw-Economisch Instituut, 1984. 2 Met uitzondering van enkele soorten kleigronden, bijvoorbeeld zogenaamde 'katteklei'-gronden. 3 Voor de overige meststoffen is een vaste gift (per gewas, per grondsoort) ingerekend, omdat die doorgaans worden verstrekt in zogenaamde '0nderhouds'-doses. 4 Anderzijds geldt ook dat de dierlijke mest het best kan worden voortgebracht o p zo kort mogelijke afstand van het gewas d a t die mest kan benutten. 5 Die beperking wordt via de zogenaamde 'verdringingseflecten' nog versterkt door het krachtvoerverbruik. Ook de inzet van energiedragers wordt via dit blok geregeld, hoewel de behoefte per eenheid landbouwactiviteit als een vast gegeven meeloopt. Een en ander hangt samen met het feit dat alleen voor vlottende produktiemiddelen de kosten worden opgedeeld naar een prijs- en volumecomponent en de laatstgenoemde in geval van energie-aankopen een belangrijk aandachtspunt van het onderzoek is. 7 Het gebruik van bestrijdingsmiddelen is in het model niet apart meegenomen vanwege de grote heterogeniteit van deze groep hulpmiddelen. 8 Voeder Eenheden Melk, welke o p hun beurt weer vertaald kunnen worden naar VEVl (voor rundvleesproduktie), EW (voor varkensvleesproduktie) en O E (voor pluimveeproduktie). 9 Voedernorm Ruw Eiwit voor rundvee, ook weer te vertalen naar eiwitwaarde voor andere diersoorten. 10 Waaronder aankoop van bestrijdingsmiddelen. Boddez, G. e.a., Agricultural Forecast 1985 for EUR-6. EUR-9 a n d Member States: Leuven, Katholieke Universiteit Leuven, Faculteit der Landbouwwetenschappen, 1982. 12 In verband met de soms sterk fluctuerende prijsbeweging o p de wereldmarkt is de desbetreffende wereldmarktprijs berekend aan de hand van een langjarig gemiddelde verhouding ten opzichte van de EG-prijs.
"
1. INLEIDING
De Nederlandse en EG-landbouw zijn de laatste jaren volop in discussie. Naast een toegenomen erkenning van de economische functie van de landbouw is kritiek geuit van economische aard (0.a. kosten overproduktie), sociale aard (teruglopende werkgelegenheid) en fysieke aard (gevolgen voor de omgeving en dierlijk welzijn). De laatste jaren zijn ook alternatieve perspectieven aangedragen die meer rekening houden met de factoren arbeid respectievelijk milieu. Maar ook op deze alternatieven is gerede kritiek mogelijk o p punten als betaalbaarheid, uitvoerbaarheid en/of neveneffecten. Enigszins in de zijlijn is een visie ontwikkeld die beoogt economische, sociale en milieudoelstellingen te integreren: gei'ntegreerde landbouw ofwel landbouw met verbrede doelstelling. Tot dusver werd deze visie nog niet nader uitgewerkt en doorgerekend. In dit rapport wordt daartoe een poging gedaan. Achtereenvolgens worden behandeld: - de ontwikkelingen in de Nederlandse landbouw sedert 1950 en de achterliggende factoren; - de winst- en verliespunten van deze ontwikkelingen; - mogelijk te verwachten ontwikkelingen; - een drietal tot dusver ontwikkelde visies op de toekomst van d e landbouw; - gei'ntegreerde landbouw: definitie, doelstellingen en strategie; - beoogde verschuivingen; - mogelijke beleidsinstrurnenten; - een eerste poging tot kwantificering en toetsing.
2. ONTWIKKELINGEN SEDERT 1950 De Nederlandse landbouw heeft sedert 1950 ingrijpende wijzigingen ondergaan, die kunnen worden getypeerd door een stijging van het produktievolume (vooral in de veehouderij en ondanks een vermindering van de ingezette arbeid en grond), een sterke intensivering, mechanisering en chemisering, toenemende exportgerichtheid (stijging marktaandeel in zuivel, vlees en aardappelen) en een ingrijpende verandering van de produktiestructuur (toegenomen inzet van energie, kunstmest en krachtvoer, toenemende omvang van bedrijven, kavels en percelen, verdere dominantie van het gezinsbedrijf en verschuiving naar veehouderij). Nederland neemt thans een vierde plaats in o p de ranglijst van netto-exporteurs van agrarische produkten. Deze veranderingen zijn goeddeels te verklaren uit vier factoren: 1. Technologische ontwikkelingen: efficientere rassen, machines, stalsystemen, hulpstoffen enzovoort; 2. Prijsontwikkelingen: vooral de sterke stijging van het bruto loonpeil, de (relatieve) prijsdaling van energie (tot 1974), kunstmest, mengvoeder en hulpstoffen en een gestage daling van de opbrengstprijzen; 3. Overheidsbeleid. Niet het specifieke landbouwbeleid was daarbij van het grootste belang, maar de toetreding tot d e EG-markt met toenemende afzetmogelijkheden, maar ook concurrentie. Meer specifiek van belang voor Nederland was het accent in het EG-markt- en prijsbeleid o p steun voor zuivel en de vrijwaring van veevoergrondstoffen van (hoge) importheffingen. Wat het nationale beleid betreft waren vooral van belang een krachtig voorlichtingsapparaat en krachtige financiele en procedurele middelen voor ruilverkavelingen; 4. Ontwikkelingen in het consumptiepatroon: meer vlees en meer bewerkte produkten (vruchtenyoghurt, patates frites enz.). Nederland kon door deze factoren krachtig profiteren van zijn ligging tussen enerzijds zeehavens (veevoergrondstoffen) en anderzijds grote afzetmarkten (Roergebied, Parijs).
3.
WINST- EN VERLIESPUNTEN
Erkend moet worden dat bovengenoemde ontwikkeling enkele belangrijke maatschappelijke winstpunten heeft opgeleverd. De consument kon profiteren van een structurele daling van de prijzen van landbouwprodukten. De boer zag zijn inkomen, status en arbeidsomstandigheden verbeteren en de Nederlandse samenleving kreeg van de landbouw een forse bijdrage aan de betalingsbalans. De EG werd voor een toenemend aantal landbouwprodukten zelfvoorzienend. Zelfs voor milieu en natuur zijn enkele pluspunten te noemen. Zo slaagde de landbouw erin een toenemende stroom organisch afval (350.000 ton/jaar) uit de industrie zinvol te benutten als veevoer. De intensivering werkte gunstig uit voor vogelsoorten zoals ganzen en enkele soorten water- en weidevogels. Hier tegenover stonden echter belangrijke minpunten. Een belangrijk economisch minpunt was de sterke toename van de overproduktie en daarmee samenhangende financiele lasten voor het EG-budget (thans f 40 miljard). Deze overproduktie schiep een nieuwe afhankelijkheid omdat de afzetkosten van het surplus sterk afhankelijk zijn van de prijzen o p de wereldmarkt en van het landbouwbeleid van de Verenigde Staten. Voor Nederland kwam daarbij een toegenomen kwetsbaarheid voor maatregelen van EG-partners (sluiten grenzen). Ook aan de aanvoerzijde werd Nederland kwetsbaar door de toegenomen afhankelijkheid van energie en (heffingsvrije) veevoergrondstoffen van de wereldmarkt. Voor de Derde Wereld schiep het EGbeleid (importheffingen, exportrestituties) toenemende concurrentievervalsing. Belangrijke sociale minpunten zijn een teruglopende agrarische werkgelegenheid, achtergebleven inkomens van agrariers en een steeds schevere inkomensverdeling. Verder hadden de agrariers te maken met lange werktijden en een sterke bedrijfsgebondenheid en nam hun zeggenschap over cooperaties, bedrijfsvoering en omgeving af. Daar kwam bij een toenemende polarisatie tussen boeren en burgers, vooral rond ruilverkavelingen, intensieve veehouderij en bestrijdingsmiddelen. Een belangrijk Jysiek minpunt vormde het sterk toegenomen gebruik van energie en grondstoffen. Mede daardoor werd regionaal ook de bodemvruchtbaarheid aangetast (overmaat meststoffen en contaminanten). Regionaal is bovendien sprake van tekorten aan vocht en organische stof en van toegenomen bodemziekten. Regionaal zijn zelfs de gewasopbrengsten (aardappel) op hun retour. Ook het 'externe' milieu werd opgezadeld met een toenemende belasting van het milieu door meststoffen en bestrijdingsmiddelen. Mede daardoor liep de rijkdom aan planten en (in mindere mate) dieren sterk terug. Het landschap onderging een aanmerkelijke nivellering. Veel kritiek kwam ten slotte o p de leefomstandigheden van vee (niet terecht voor de melkveehouderij, we1 voor de intensieve veehouderij). Van groot belang bij dit alles is het dat het hier niet alleen gaat om externe nadelen, maar ook om nadelen voor de landbouw zelf. Grof gesteld is er sprake va een afwentelingsproces: van de consument o p de boer, van de boer o p vee en omgeving, van de EG op de Derde Wereld, van Nederland op EGpartners en van de huidige op komende generaties.
In hoeverre zullen de beschreven ontwikkelingen in de toekomst doorgaan? Dat hangt sterk af van het gedrag van d e eerdergenoemde belangrijkste determinanten van de ontwikkelingen in de landbouw. Wat betreft de technologie zijn belangrijke vorderingen te verwachten in de micro-elektronika en de biotechnologie (rasverbetering, embryotransplantatie enz.). De daaruit voortvloeiende kostprijsdaling zal vooral ten goede komen aan de consument. Voor werkgelegenheid en omgeving kunnen deze ontwikkelingen zowel negatief als positief uitpakken. Wat betreft de prijsontwikkelingen valt weinig te voorspellen over d e prijzen van kapitaal, grond en energie. Wel valt een daling te verwachten van de arbeidskosten (door de werkloosheid), waardoor het tempo van
-,
arbeidsuitstoot kan afnernen. Maar daar staat tegenover een verdere daling van de opbrengstprijzen: door technologische ontwikkelingen en toenernende overproduktie en concurrentie. Dit zal de arbeidsuitstoot juist versnellen. Ook veevoergrondstoffen kunnen nog goedkoper worden, rnaar dat hangt rnede af van het irnportbeleid van de EG. Wat betreft het overheidsbeleid ligt een beperking van de prijssteun in de rede voor de huidige overschotprodukten zuivel, vlees en suiker. Daarentegen zou de prijssteun voor zuidelijke produkten als olijven en druiven enigszins kunnen worden opgevoerd. Voor de Nederlandse landbouw werkt deze verschuiving ongunstig. Wat betreft het consumptiepatroon zou de dalende koopkracht kunnen leiden tot een daling van de vleesconsumptie. Ook dit werkt in het nadeel van de Nederlandse landbouw. Globaal gesproken valt te verwachten dat veel knelpunten in de landbouw zullen blijv'en of zich verder zullen verscherpen: overproduktie, kwetsbaarheid, arbeidsuitstoot, inkomens(verdeling), Derde Wereld, overbemesting en verarming van de natuur. Ook zal de hoge werkloosheid ertoe leiden dat het werken met behoud van uitkering (a1 dan niet gelegitimeerd) in de landbouw zal toenemen.
5.
DRIE PERSPECTIEVEN
Gelet o p deze zorgelijke vooruitzichten zijn verschillende alternatieve perspectieven geformuleerd. Daarvan behandelen we de drie belangrijkste, die de nadruk leggen op respectievelijk kapitaal, arbeid en milieu. Het eerste perspectief, grotendeels overeenkomend met het huidige overheidsbeleid, kunnen we aanduiden als exportgroei. Volgens dit perspectief doet de Nederlandse landbouw er het beste aan te blijven streven naar verlaging van de kostprijs, waar mogelijk gekoppeld aan verbetering van de kwaliteit. De EG-landbouw zal zich meer rnarktgericht moeten ontwikkelen. Dit leidt voor Nederland tot een verbetering van concurrentiepositie, betalingsbalans en behoud van werkgelegenheid. Uitzondering vormt de zuivel, waar een rnarktconform beleid te grote sociale gevolgen zou hebben. Hier is tijdelijk contingentering gewenst. Mogelijke nadelen zijn verliezen aan milieukwaliteit en natuur. Maar deze kunnen worden beperkt door rnaatregelen tegen overbemesting respectievelijk door reservaten en beheersovereenkomsten. Als bezwaar tegen dit perspectief kan men aanvoeren dat de uiteindelijke keuze voor een meer vrije markt erop neerkornt dat d e overschotten alleen kunnen verdwijnen ten koste van drastische verliezen aan inkomens en werkgelegenheid. Verder leveren reservaten en beheersovereenkomsten onvoldoende compensatie voor de verliezen aan natuur door intensivering en infrastructurele werken. In het tweede perspectief, door agrarische jongerenorganisaties aangeduid als middenbedrijvenbeleid, wordt gekozen voor sanering van overschotten zonder sanering van werkgelegenheid. Dat kan alleen door verdere regulering van de markt in de vorm van individuele contingentering, niet alleen in de zuivel, rnaar ook in andere sectoren, onder gelijktijdige verhoging van de opbrengstprijzen. Ook het grond- en subsidiebeleid rnoeten rneer worden afgesternd o p de groep kleinere bedrijven, zodat deze kunnen groeien tot levensvatbare bedrijven. Wordt de druk o p de boer aldus verlicht, dan zal deze ook minder geneigd zijn tot verdere intensivering en kan de druk op milieu en natuur afnernen. Deze laatste stelling vormt tegelijk het zwakste punt van dit perspectief. Het derde perspectief, door milieu-organisaties aangeduid als milieuvriendelijke landbouw, probeert veel rneer gericht natuur en milieu veilig te stellen: niet alleen door contingentering, rnaar ook door reservaten en beheersovereenkomsten en door deelrnarkten voor 'rnilieuvriendelijke' produkten. Daarbij wordt gernikt op een sanering van de intensieve veehouderij, extensivering van glastuinbouw en rnelkveehouderij en verruirning van het bouw-
plan in de akkerbouw. In sarnenhang daarrnee behoeft het consurnptiepatroon aanrnerkelijke wijziging. Bezwaar van dit perspectief is d e geringe realiteitswaarde: dergelijke ingrijpende veranderingen zijn rnaatschappelijk niet haalbaar en zijn of onbetaalbaar of kosten veel werkgelegenhed. Concluderend schiet elk van de perspectieven tekort o p k n of rneer knelpunten. 6.
GEINTEGREERDE LANDBOUW
Gei'ntegreerde landbouw probeert genoernde valkuilen te verrnijden en uiteenlopende rnaatschappelijke doelstellingen te integreren o p zodanige wijze dat geen sprake is van afwenteling. Zeer globaal gaat het om een integratie van kapitaal, arbeid en milieu. Of, iets concreter, van d e volgende doelstellingen: - redelijke prijzen en kwali'teit voor de consurnent; - redelijke inkornens en arbeidsornstandigheden voor de boer; - netto-instandhouding van werkgelegenheid in de landbouw; - rneer evenwicht en zelfvoorziening o p de EG-rnarkt; - rninder concurrentievervalsing voor de Derde Wereld; - zuiniger gebruik van energie en grondstoffen; - verbetering van de rnilieukwaliteit (produktiernilieu, arbeidsrnilieu, extern milieu); - bevordering van een gevarieerde natuur en een gevarieerd en aantrekkelijk landschap; - verbetering van het dierlijk welzijn. Daarbij gaat gei'ntegreerde landbouw uit van handhaving van d e EG-rnarkt, geen belangrijke verhoging van de overheidsbijdrage aan de landbouw, geen drastische bei'nvloeding van het consurnptiepatroon en per saldo geen scherpere regelgeving dan thans. De nadruk ligt daarbij eerder op nieuwe rnogelijkheden dan op beperkingen. Naast de prohuktie van voedsel worden aan de landbouw vier nevenfuncties toegekend: produktie van landschap, produktie van natuur, hergebruik van organisch afval uit industrie en huishoudens en levering van energie. Deze nevenfuncties zullen zoveel rnogelijk rnoeten worden gehonoreerd. Bij inrichting en beheer van het landelijk gebied wordt niet bij voorbaat uitgegaan van belangentegenstellingen, rnaar van sarnenwerking tussen betrokkenen. Gei'ntegreerde landbouw heeft niets te rnaken met alternatieve landbouw of traditionele landbouw. Veeleer gaat het om een efficiente, dynamische landbouw, rnaar dan met een verbrede doelstelling. Evenrnin gaat het om een pasklaar teeltsysteern of een blauwdruk voor de toekornst. Wat vastligt zijn slechts de (met opzet relatief geforrnuleerde) doelstellingen, de rniddelen worden zoveel rnogelijk open gelaten. Daarbij past ook een rninder technocratrische en rneer sociocratische besluitvorrning, vooral ook in de landinrichting.
7. INSTRUMENTEN Wat voor beleid kan nu dergelijke potentieel concurrerende doelstellingen tegelijk dichterbij brengen? Bij een dergelijke vraag wordt veelal direct gedacht aan beleidsinstrurnenten van d e overheid. Deze kornen in geintegreerde landbouw pas o p de tweede plaats. Voorop staan d e instrurnenten van de betrokken groeperingen z e g De functie van de overheid is dan rneer het scheppen van voorwaarden en kaders. Daarbij valt te denken aan: - verruirning van de rnogelijkheden om problernen o p te lossen met rninder gangbare rniddelen. Bijvoorbeeld niet alleen voorlichting en subsidies om het land aan te passen aan machines, rnaar ook voor het orngekeerde; - verruirning van de rnogelijkheden voor pluriforrne, niet-cornrnerciele particuliere voorlichting, bijvoorbeeld wat betreft gewasbescherrning;
- verruiming van de zeggenschap van betrokken boeren en natuurbeschermers in landinrichtng, gewasbescherming en agrarisch natuurbeheer. De feitelijke zeggenschap is hier te zeer geconcentreerd bij ambtelijke diensten en een tweetal cultuurmaatschappijen. Bijvoorbeeld toekenning van een recht aan betrokkenen om eigen plannen te laten uitwerken door zelf gekoZen deskundigen. Dergelijke verschuivingen zijn minder revolutionair dan ze lijken: in d e stadsvernieuwing worden ze plaatselijk al in praktijk gebracht. Zo kunnen de keuzemogelijkheden van betrokkenen worden verruimd en stijgen de kansen voor gei'ntegreerde benaderingen. Voor wat betreft de overheid verdienen instrumenten in de sfeer van heffingen en subsidies de voorkeur: niet alleen vanwege de cruciale rol van d e prijsverhoudingen, maar ook omdat dergelijke vormen van sturing de ruimte voor betrokkenen we1 verleggen, maar niet versmallen. Mogelijkheden daartoe zijn de volgende: Wat betreft het EG markt- en prijsbeleid valt allereerst te denken aan een combinatie van twee maatregelen: hogere importheffingen op veevoergrondstoffen en lagere exportrestituties voor landbouwprodukten. Dit mes snijdt aan veel kanten: besparingen (graan, zuivel, vlees) en extra inkomsten (heffingen) voor de EG-kas, vergroting van de zelfvoorziening, beperking van het (indirecte) energieverbruik, stimulering van het hergebruik van organisch afval en regionaal verlichting van de bemestingsdruk. De besparingen maken het mogelijk de inkomensderving voor de boeren financieel te compenseren in d e vorm van wat hogere prijzen. Deze zijn echter alleen aanvaardbaar als tegelijk de produktie-omvang wordt beheerst. Voor de Nederlandse concurrentiepositie zijn deze maatregelen relatief ongunstig. Maar het alternatief zou we1 eens nog veel ongunstiger kunnen zijn: een door EG-partners afgedwongen heffing o p intensieve produktie. Wat betreft het nationale loon- en prijsbeleid lijkt het voor stimulering van d e werkgelegenheid (overigens niet alleen in de landbouw) van vitaal belang dat de arbeidskosten worden verlaagd. Dit hoeft niet neer te komen op koopkrachtverlies als de vorm wordt gekozen van een verlaging van de lasten o p arbeid. De daarvoor benodigde budgettaire compensatie kan worden gevonden in een verhoging van d e lasten op andere produktiemiddelen, c.q. energie, grondstoffen en hulpstoffen. De inzet daarvan wordt dan afgeremd en die van arbeid gestimuleerd. Het zal dan niet zozeer gaan om resubstitutie van machines door arbeid, maar om vakkundige arbeid in de vorm van secuur waarnemen, plannen, poten, oogsten, verzorgen van gewas en vee, enzovoort (bijlage 2). Dergelijke arbeid kan zich zelf bij een lastenverschuiving gemakkelijker terugverdienen via hogere netto-opbrengsten en besparingen op veevoer, kunstmest en hulpstoffen. Ook subsidies o p investeringen met een verbrede doelstelling (bijv. aangepaste werktuigen) kunnen stimulerend werken. Maar hoe zinvol ook, het prijsmechanisme alleen is niet in staat de problemen van overproduktie, arbeidsuitstoot en milieubelasting voldoende o p te lossen. Daarvoor is flankerend beleid nodig. Een belangrijk element daarin vormt contingentering. De desbetreffende koerswijziging in het EG-beleid' verdient v ~ o r t z e t t i n ~ ~verbreding en tot bijvoorbeeld de-vleessector (ook van belang in verband met de overbemesting). Ter wille van de werkgelegenheid verdienen vrijkomende leveringsrechten niet vrij, maar hooguit selectief verhandelbaar te worden. Ook het grond- en pachtbeleid kan meer worden gericht op werkgelegenheid. Beheersing van de grondprijzen (zo nodig direct) lijkt essentieel voor het behoud van het pachtbedrijf. Ook een zekere deregulering van de Pachtwet valt te overwegen, maar alleen voor reservaten: daar werkt d e 'bescherming' van de pachter in diens nadeel. Ook aanleg van de Markerwaard zou de grondprijs kunnen verlagen, maar voor een beslissing daarover zijn de alternatieven en agrarische neveneffecten nog volstrekt onvoldoende onderzocht. Het landinrichtingsbeleid is bij uitstek een terrein dat zich leent voor een meer sociocratische besluitvorming. Dit vergt:
- verruirning van de keuzernogelijkheden voor betrokkenen door een zekere ontkoppeling van werken en herverkaveling. Met name invoering van adrni~ in contingentering) en wederinnistratieve ruilverkaveling (past O O beter voering van subsidies voor boerderijverplaatsing buiten ruilverkavelingen; - rneer feitelijke zeggenschap voor betrokkenen door decentralisatie van de besluitvoring en door verleggen van de bevoegdheid om planvoorbereiders en -uitvoerders aan te wijzen van arnbtelijke diensten naar betrokkenen; - privatisering van somrnige taken van deze diensten ter bevordering van de pluriforrniteit. Een dergelijk beleid kan kostenbesparend werken, rnaar daar staan nieuwe taken voor de landinrichting tegenover, zoals energiebesparende infrastructurele werken (bijv. warrntekrachtkoppeling) en beheersing van gifstrornen in de bodern. Het totale budget voor landinrichting zal daarorn niet verder rnoeten dalen. Het natuurbeleid zal zodanige voorwaarden rnoeten scheppen dat de huidige hectaregevechten kunnen plaats rnaken voor sarnenwerking tussen boeren en natuurbescherrners. De inspanningen zullen zich rnoeten verbreden tot buiten reservaat- en beheersgebieden en van conservering naar ontwikkeling van natuur. Vooral functionele natuur verdient hernieuwde aandacht. Niet beperking, rnaar juist verruirning van de keuzernogelijkheden van betrokkenen rnoet hier het streven zijn. Mogelijkheden daartoe: - rneer steun voor vrijwillig natuur- en landschapsbeheer. Dit mag echter nooit ontaarden in concurrentievervalsing: functioneel natuurbeheer rnoet centraal blijven staan. Voor bijvoorbeeld houtwallen is dat zeer we1 rnogelijk; - activering van het instrument onderhoudsovereenkornst. Kleine bedragen kunnen hier een groot landschappelijke effect hebben. Dergelijke overeenkornsten rnoeten ook rnogelijk worden buiten centraal aangewezen gebieden; - versoepeling van de gerneentelijke kapverordening zodanig dat verplaatsing van houtwallen rnogelijk wordt; - versoepeling van het instrument beheersovereenkornst (ook buiten centraal aangewezen gebieden) en rneer zeggenschap voor betrokken boeren en natuurbescherrners; - zeer belangrijk: invoering van stirnuleringssubsidies voor 'aangepaste' investeringen, zoals werktuigen voor natte grond en vaarland en verplaatsing van houtwallen. Agrarisch natuurbeheer kan zo uit de sfeer kornen van beperkingen en stagnatie. Reservaten hebben in een dergelijk beleid niet langer een centrale plaats, rnaar een aanvullende: als laatste redrniddel voor bepaalde plant- en diersoorten en als proefterrein voor experirnenten met gei'ntegreerde bedrijfsvoering. Het beheer rnoet zoveel rnogelijk in handen blijven van boeren. Wat betreft de financiering van het natuurbeleid: de lasten zouden hier rneer rnoeten worden gelegd bij de veroorzakers (0.a. boeren die natuur verarrnen) en 'gebruikers' (recreanten). Mogelijke instrurnenten: bescheiden heffing o p krachtvoer en toeristenbelasting. In het rnilieubeleid dient niet alleen de vervuiling door, maar ook die voor de landbouw krachtiger te worden teruggedrongen. Daarbij is rneer aandacht nodig voor het werkniveau van de boer en voor het produktiernilieu. Hoge prioriteit verdienen hier de aanpak van 'zure neerslag' uit energiecentrales, industrie en autoverkeer, van zware rnetalen (kunstrnest, krachtvoer, zuiveringsslib, koper in varkensvoer) en van rneststoffen (intensieve veehouderij). Maar naast de thans voorgenornen beperkende rnaatregelen (scherpere norrnen voor contarninanten en additieven in veevoer, kunstrnest en zuiveringsslib en norrnen voor de rnaxirnale bernesting per ha) zijn ook hier verruirnende rnaatregelen nodig. Bijvoorbeeld subsidies voor rnestopslagvergroting en verplaatsing van intensieve veebedrijven naar akkerbouwbedrijven. Ook de IJsselmeerpolders zouden hiervoor kunnen worden opengesteld. Zelfs bij dergelijke rnaatregelen lijkt drinkwaterwinning op de hogere gronden op den duur niet rnogelijk zonder zuivering. Wat betreft het kwaliteitsbeleid zal exportland Nederland binnen de EG voortdlirend voorop rnoeten lopen. De residunorrnen dienen verder te worden verscherpt en enkele zeer riskante hulpstoffen kunnen op terrnijn worden
verboden. Dit stimuleert d e industrie om alternatieven te ontwikkelen. Verder kan worden gedacht aan invoering van nieuwe keurmerken: niet voor alternatief geteelde produkten, maar voor relatief zeer schone produkten. Dit kan ook voor 'gangbare' boeren extra kwaliteitszorg aantrekkelijk maken. Het energiebeleid is voor gei'ntegreerde landbouw van groot belang. Dit beleid zal zich veel sterker moeten richten o p decentraal opgewekte duurzame energie. Vooral hogere prijzen voor aan het net geleverde elektriciteit kunnen hier een belangrijke stimulans betekenen. Daarnaast valt te denken aan een bijdrage voor niet o p het aardgasnet aangesloten bedrijven voor investeringen in bijvoorbeeld windturbines. Zo kan de landbouw er, onder meer in de kuststreken, een belangrijke betaalde nevenfunctie bijkrijgen. In de sfeer van het onderzoekbeleid is meer aandacht nodig voor de factoren arbeid en milieu (incl. bodemvruchtbaarheid). Echter niet arbeidsbesparing moet langer het hoofddoel zijn, maar juist het omgekeerde: inzet van extra hoogwaardige arbeid die zich zelf kan terugverdienen. Hier ligt een compleet nieuwe uitdaging voor het landbouwkundig onderzoek. Wat betreft d e factor milieu kan worden gedacht aan: - invoering van landelijke meetnetten o p het gebied van bodemkwaliteit, flora/fauna en uitbreiding van de meetnetten voor voedselkwaliteit en grondwater; - gerichte inventarisatie van gifbronnen en -stromen; - nieuwe gewassen in de akkerbouw (vooral voor de veenkolonien van vitaal belang); - gei'ntegreerde plaag- en onkruidbeheersing, flora- en faunabeheer en cultuurtechniek. Vooral functionele natuur verdient meer aandacht. Bijvoorbeeld extensief grasland voor jonge en droogstaande koeien; - effecten van verschillende prijsverhoudingen en varianten van contingentering o p inkomen, werkgelegenheid en energiegebruik. Andere beleidsmaatregelen waaraan valt te denken zijn: - maatregelen tegen vestiging van mammoetbedrijven; - wijziging van het erfrecht om de bedrijfsovername te vergemakkelijken en een minder intensieve bedrijfsvoering mogelijk te maken; - maatregelen tegen kartelvorming in de kunstmestindustrie, fokkerij, zuivelindustrie en cultuurmaatschappijen; - (betere) internationale overeenkomsten voor suiker, graan, zuivel en kunstmest om de landbouw in de Derde Wereld betere kansen te geven. O p het ene terrein lijkt dus verscherping, o p het andere juist versoepeling nodig om een gei'ntegreerde landbouw dichterbij te brengen. 8. VOORLOPIGE KWANTIFICERING EN TOETSING Tot dusver zijn de effecten van de voorgestelde maatregelen slechts kwalitatief ingeschat. Treden de beoogde effecten inderdaad op en zo ja, in interessante mate? Om dit na te gaan zijn enkele exercities verricht (hoofdstuk 11) met een model (lineaire programmering) van de Nederlandse landbouw door Th. Bakker van het Landbouw-Economisch Instituut (bijlage 3). In een eerste exercitie is nagegaan wat het effect zou zijn van een beperking van de overbemesting met fosfaat. De landbouw reageert hier vooral op met een beperking van de krachtvoerimporten en een drastische inkrimping van varkens- en pluimveemesterij. Winstpunten zijn dan, naast de beoogde beeindiging van de overbemesting met fosfaat: minder energiegebruik en verbetering van d e kwaliteit van het oppervlaktewater. Daar tegenover staat een verlies aan werkgelegenheid met 6% en aan inkomen met f 1.300 per arbeidsjaar. Dit resultaat is weinig bevredigend bezien vanuit de doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw. In een tweede exercitie zijn de effecten berekend van een lastenverzwaring voor energie in een vorm van een energieheffing o p produktiemiddelen overeenkomend met een verdubbeling van de energieprijs. Een dergelijke maatregel heeft spectaculaire gevolgen. De landbouw gaat drastisch bezuinigen o p krachtvoer en probeert dit zoveel mogelijk te vervangen door voeder-
gewassen. Daardoor krimpen veestapel en graslandareaal in en wordt het areaal bouwland verdubbeld. De inkrimping van de veestapel is sterker in de varkenshouderij (-35%) en de pluimveehouderij (-70%) dan in de melkveehouderij (-20%). Deze verschuivingen leveren verschillende winstpunten op: het energiegebruik wordt gehalveerd, de overbemesting met fosfaat verdwijnt nagenoeg compleet, die met koper wordt gehalveerd, de overproduktie in de zuivel loopt sterk terug en daarmee dalen de lasten voor het EG-budget met f 1 miljard, nog afgezien van de opbrengst van f 880 miljoen (energieheffing) voor de Nederlandse staatskas. Hier tegenover staan echter aanmerkelijke nadelen: de werkgelegenheid daalt met 8010 en in de toeleverende en verwerkende industrie zelfs met 20%. Het inkomen loopt terug met f 6.600 per arbeidsjaar. Ook dit resultaat is dus nog weinig bevredigend vanuit de doelstellingen van gei'ntegreerde landbouw. Nu is in beide genoemde exercities de landbouw een extra klem opgelegd zonder compensatie. Dat hieruit geen gei'ntegreerde landbouw resulteert is eigenlijk al op voorhand gegeven. In een derde exercitie is we1 een compensatie verschaft, namelijk door de opbrengst van de energieheffing te benutten voor een lastenverlichting op de factor arbeid. Een lastenverschuiving dus van arbeid naar energie. Deze exercitie levert inderdaad een beter resultaat op: vergeleken met de vorige run stijgt het inkomen met f 5.300 per arbeidsjaar. De werkgelegenheid daarentegen neemt niet toe. Hier wreekt zich dat in het model nog geen aangepaste produktiewijzen zijn ingebouwd, die niet concurrerend zijn bij de huidige, maar we1 bij gewijzigde prijsverhoudingen. Dat zal we1 gebeuren in een vervolgstudie. Hoewel dus van een gedegen kwantificering nog geen sprake is, zijn de eerste resultaten bemoedigend genoeg om door te gaan op de ingeslagen weg. Een vervolgstudie is inmiddels begonnen en de discussie over een meer ge'integreerde landbouw kan beginnen.
De Raad heeft besloten tot publikatie in de reeks 'Voorstudies en achtergronden' van de volgende studies. In de eerste Raadsperiode: V 1. W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op onderwijs; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs (1975)' V 2. I.J. Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976). V 3. G.R. Mustert: Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976) V 4.
IVA/lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke Hogeschool Tilburg: De verdeling en de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976)
V 5. 'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van economische, juridische en politicologische bestuurskundigen (1977) V 6. Verslag Eerste Raadsperiode: 1972-1977
In de tweede Raadsperiode: V 7. J.J.C. Voorhoeve: Internationale macht en interne autonomie Een verkenning van de Nederlandse situatie (1978)
-
V 8. W.M. de Jong: Techniek en wetenschap als basis voor industriele innovatie - Verslag van een reeks van interviews (1978) V 9. R. Gerritse/lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming Een vooronderzoek (1979) V10. Vakgroep Planning en Beleid/Sociologisch lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht: Konsumptieverandering in maatschappelijk perspectief (1979) V1 1. R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Opgenomen in rapport nr. 17 (1979) V12.
De quartaire sector - Maatschappelijke behoeften en werkgelegenheid - Verslag van een werkconferentie (1979)
V13. W. Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en sectorstructuur in Nederland 1960-1985 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) V14. S.K. Kuipers, J. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldoorlog Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) V15.
F. Muller, P.J.J. Lesuis en N.M. Boxhoorn: een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23 bedrijfstakken F. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse economie 1950-1 9 9 0 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
' Uitverkocht
V16. A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad en werkgelegenheid in dertien bedrijfstakken Modelstudie bij het rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse industrie (1980) V17. A.J. Basoski, A. Budd. A. Kalff, L.B.M. Mennes, F. Rack6 en J.C. Rarnaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid Preadviezen bij het rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse industrie (1980) V18. J.J. van Duijn, M.J. Ellrnan, C.A. de Feyter, C. Inja, H.W. de Jong, M.L. Mogendorff en P. Verloren van Thernaat: Sectorstructuurbeleid: rnogelijkheden en beperkingen Preadviezen bij het rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse industrie (1980) V19. C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruirntelijke spreiding van econornische activiteiten in Nederland Studie bij het rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse industrie (1980) V20. M.Th. Brouwer, W. Driehuis, K.A Koekoek, J. Kol, L.B.M. Mennes, P.J. van den Noord, D. Sinke, K. Vijlbrief en J.C. van Ours: Rarning van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985 Technische nota's bij het rapport Plaats en toekornst van de Nederlandse industrie (1980) V21. J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1980) V22. P. Thoenes, R.J. In 't Veld, 1.Th.M. Snellen, A. Faludi: Benaderingen van planning Vier pre-adviezen over beleidsvorrning in het openbaar bestuur (1 981) V23. Beleid en toekornst Verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichte toekornstverkenning deel 1 (1981 ) V24. L.J. van den Bosch, G. van Enckevort, Ria Jaarsrna, D.B.P. Kallen, P.N. Karstanje, K.B. Koster: Educatie en welzijn (1 981) V25. J.C. van Ours, D. Harnersrna, G. Hupkes, P.H. Adrniraal: Consurnptiebeleid voor de werkgelegenheid Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1 982) V26. J.C. van Ours, C. Molenaar, J.A.M. Heijke: De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982) V27. A.A. van Duijn, W.H.C. Kerkhoff, L.U. de Sitter, Ch.J. de Wolff, F. Sturrnans: Kwaliteit van de arbeid Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982) V28. J.G. Larnbooy, P.C.M. Huigsloot en R.E. van de Lustgraaf: Greep op de stad? Een institutionele visie op stedeljjke ontwikkeling en de bei'nvloedbaarheid daawan (1982)
V29. J.C. Hess, F. Wielenga: Duitsland in de Nederlandse pers - altijd een probleern? Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969-19 8 0 (1982) V30. C.W.A.M. van Paridon, E.K. Greup, A. Ketting: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland (1982)
V31. W.A. Smit, G.W.M. Tiemessen, R. Geerts: Ahaus, Lingen en Kalkar; Duitse nucleaire installaties en de gevolgen voor Nederland (1983) V32. J.H. von Eije: Geldstromen en inkomensverdeling in de verzorgingsstaat (1 982)
I I
I I I I
V33
Verslag van de tweede Raadsperiode 1978-1982
V34.
P. den Hoed, W.G.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als onderneming (1983)
V35. H.F. Munneke e.a.: Organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid (1983); 2 delen V36. M.C. Brands, H.J.G. Beunders, H.H. Selier: Denkend aan Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis en enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitse betrekkingen in de jaren zeventig (1983) V37. L.G. Gerrichhauzen: Woningcorporaties; Een beleidsanalyse (1983) V38. J. Kassies: Notities over een herorientatie van het kunstbeleid (1983) V39.
Leo Jansen: Sociocratische tendenties in West-Europa (1983)
In de derde Raadsperiode: V40. G.J. van Driel, C. van Ravenzwaai, J. Spronk en F.R. Veeneklaas: Grenzen en mogelijkheden van het economisch stelsel in Nederland (1983) V41. Adviesorganen in de politieke besluitvorming. Symposiumverslag onder redactie van A.Th. van Delden en J. Kooiman (1983) V42.
E.W. van Luijk, R.J. de Bruijn: Vrijwilligerswerk tussen betaald en onbetaald werk; een verkennende studie op basis van een enquste (1984)
V43. Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als onderneming (1984)
De serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid bestaat uit de volgende delen: M 1. J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982) M 2. E.H. Hollander: Kleinschalige massacommunicatie: lokale omroepvormen in West-Europa (1982) M 3. L.J. Heinsman/NOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandse televisieprogramma's in Nederland - Een literatuurstudie (1982) M 4. L.P.H. Schoonderwoerd, W.P. Knulst/Sociaal en Cultureel Planbureau: Mediagebruik bij verruiming van het aanbod (1982) M 5. N. Boerma, J.J. van Cuilenburg, E. Diemer, J.J. Oostenbrink, J. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-politicologische evaluatie van de omroepwet (1982) M 6. lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982) M 7. P.J. Kalff/lnstituut voor Grafische Techniek TNO: Nieuwe technieken voor productie en distributie van dagbladen en tijdschriften (1982)
M 8. J.J. van Cuilenburg, D. McQuail: Media en phriformiteit; Een beoorde. ling van de stand van zaken (1982) M 9. K.J. Alsem, M.A. Boorsman, G.J. van Helden, J.C. Hoekstra, P.S.H. Leeflang, H.H.M. Visser: De aanbodstructuur van de periodiek verschijnende pers in Nederland (1982) M1 0. W.P. Knulst/Sociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang tussen de twee beleidsvelden (1982) M1 1. A.P. Bolle: Het gebruikvan glasvezelkabel in lokale telecommunicatienetten (1982) M1 2. P. te Nuyl: Structuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisieprodukties (1982) M I 3. P.J.M. Wilms/lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: Horen, zien en betalen; Een inventariserende studie naar de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep (1982) M1 4. W.M. de Jong: lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkheden voor Nederland (1982) M I 5. J.C. van Ours: Mediaconsumptie; Een analyse van het verleden, een verkenning van de toekomst (1982) M1 6. J.G. Stappers, A.D. Reijnders, W.A.J. Moller: De werking van massamedia; Een overzicht van inzichten (1983)
I1
De Raad heeft tot nu toe de volgende Rapporten aan de Regering uitgebracht: In de eerste Raadsperiode: 1. 2. 3.
Europese Unie Structuur van de Nederlandse economie Energiebeleid Gebundeld in BBn publikatie (1 974)' 4. Milieubeleid (1974)' 5. Bevolkingsgroei (1974)' 6. De organisatie van het openbaar bestuur (1975)' 7. Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1 976) 8. Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976) 9. Comrnentaar op de Discussienota Sectorraden (1976) 10. Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976) 11. Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1 976) 12. Externe adviesorganen van de centrale overheid (1977) 13. Maken w i j er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977) 14. Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977) 15. De komende vijfentwintig jaar Een toekornstverkenning voor Nederland (1977) 16. Over sociale ongelijkheid - Een beleidsgerichte probleernverkenning (1977)
-
In de tweede Raadsperiode: 17.
I
Etnische minderheden (1979)' A. Rapport aan de Regering B: Naar een algerneen etnisch minderhedenbeleid? 18. Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) 19. Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980) 20. Dernocratie en geweld Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen i n Amsterdam op 3 0 a ~ r i 1l 9 8 0 21. ~ e r n ' i e u w i n ~ einn het arbeidsbestel (1981) 22. Herwaardering van welzijnsbeleid (1982) 23. Onder invloed van Duitsland Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek (1982) 24. Samenhangend rnediabeleid (1 982)
In de derde Raadsperiode: 25.
Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)
Alle publikaties van de Raad zijn verkrijgbaar via de Staatsuitgeverij, Christoffel Plantijnstraat 1. Postbus 20014, 2 5 0 0 EA 's-Gravenhage. tel. 070-78991 1 of in de boekhandel.
ISBN 90 12 04745 5
