W.J.E. van der Werf, ‘De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode’, in: J.A.M.A. Sluysmans en J.S. Procee (red.), Behoeden en vergoeden. Een geschiedenis van 175 jaar Onteigeningswet, VvOR, Den Haag 2016, pp. 109131.
Hoofdstuk IX
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode 1
Inleiding
De enorme verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog en de veerkracht van de naoorlogse wederopbouwperiode vormen historisch gezien twee onvergelijkbaar grote tegenpolen. In de geschiedenis van het Nederlandse onteigeningsrecht liggen deze periodes echter dichter bij elkaar dan men op het eerste oog zou bevroeden. Sterker nog: de oorlogsjaren en de wederopbouwperiode vormen – met een relatief korte onderbreking tussen eind 1942 en medio 1945 – een aaneengesloten periode in de geschiedenis van het onteigeningsrecht. Vanaf de Duitse inval in mei 1940, en in het bijzonder na het bombardement op Rotterdam, heeft het onteigeningsrecht tot in de jaren zestig van de twintigste eeuw overwegend in het teken van het herstel van de geleden oorlogsschade en de wederopbouw gestaan. 1 Om die reden worden beide tijdvakken hieronder gezamenlijk behandeld.
2
Onteigenen in oorlogstijd
2.1
Besluit Wederopbouw I en II
Op 10 mei 1940 trokken Duitse troepen op verschillende plaatsen de Nederlandse grens over. Binnen enkele dagen was een groot deel van het land bezet. Nadat de Nederlandse regering en Koningin Wilhelmina op 13 mei 1940 waren uitgeweken naar Engeland, voerde generaal H.G. Winkelman het oppergezag als Opperbevelhebber van de Nederlandsche land- en zeemacht. Op 14 mei 1940 vond het bombardement op het centrum van Rotterdam plaats. Na dit bombardement en de daarop volgende grote stadsbrand van Rotterdam, waarbij het grootste deel van het centrum werd vernietigd,2 capituleerde het Nederlandse leger op 15 mei 1940 1 2
Ook in Rotterdam wordt de oorlogsperiode al tot de wederopbouwperiode gerekend. In 2016 werd met de manifestatie ‘Rotterdam viert de stad’ gevierd dat 75 jaar eerder, in 1941, met de wederopbouw van Rotterdam was gestart. 650 tot 900 mensen kwamen om het leven en ruim 80.000 mensen werden dakloos. Het centrum van Rotterdam was grotendeels vernietigd: verloren zijn gegaan 4.978 woningen, 13 bankgebouwen, 12 bioscopen, 2 schouwburgen, 19 consulaten, 4 dagbladbedrijven, 31 fabrieken, 1319 werkplaatsen, 22 feestgebouwen, 21 gemeentelijke gebouwen, 19 kerken, 10 inrichtingen van liefdadigheid, 517 cafés en logementen, 31 grote winkels en magazijnen, 2320 kleine winkels, 4 rijksgebouwen, 62 schoolgebouwen, 13 ziekenhuizen, 26 hotels, 287 assurantiekantoren, 1150 andere kantoren, 4 stationsgebouwen, 675 pakhuizen en vemen en tal van andere grote en kleine gebouwen. Uit: Notitie voor de wethouder van Openbare Werken inzake de verwoesting van de binnenstad, 10 december 1945, Stadsarchief Rotterdam. 109
HOOFDSTUK IX
in Rijsoord.3 Het gehele leger werd krijgsgevangen verklaard. Niettemin bleef het militair en burgerlijk bestuur vooralsnog in handen van Winkelman, totdat op 29 mei 1940 de overdracht van de soevereiniteit aan de Duitse Wehrmachtsbefehlhaber en van het civiele bestuur aan Rijkcommissaris Seyss-Inquart zouden plaatsvinden.4 Gedurende deze twee weken kon Winkelman nog enige vergaande besluiten uitvaardigen. Zo nam hij twee besluiten over de wederopbouw van het land, kort aangeduid als het Besluit Wederopbouw I en het Besluit Wederopbouw II.5 Het laatstgenoemde besluit voorzag in de mogelijkheid om te onteigenen in het kader van de wederopbouw. In een eind 1940 verschenen boekje over het ‘bezettingsrecht’ werd reeds opgemerkt,6 dat met de introductie van deze onteigeningsbevoegdheid werd afgeweken van de Grondwet: ‘Aangelegenheden, voor welker regeling in normale tijden een wet, een algemeene maatregel van bestuur of een Koninklijk Besluit werd vereischt, werden geregeld bij besluit van den O.L.Z.,7 ja het besluit van 24 Mei, staatsblad O.552, ging zelfs zoover, dat afgeweken werd van het grondwettelijke voorschrift inzake onteigening.’ 8
Op grond van het Besluit Wederopbouw I werd een ‘Regeeringscommissaris voor den Wederopbouw’ ingesteld. Die Regeringscommissaris kreeg op grond van Besluit Wederopbouw II de bevoegdheid om in het belang van de wederopbouw plannen vast te stellen, waarvan de uitvoering door eenieder gedoogd zou moeten worden.9 De Regeringscommissaris werd zelfs bekleed met de bevoegdheid om tot onteigening van onroerende zaken of roerende zaken over te gaan. De onteigeningsregeling was bij aanvang eenvoudig opgezet: onteigening zou plaatsvinden door aanzegging door de Regeringscommissaris, gericht tot de burgemeester van 3 4 5
6 7 8
9 110
De troepen in Zeeland waren van de capitulatie uitgezonderd. Hier zou de strijd tot 17 mei 1940 voortduren. A.L. Scholtens, Overzicht van de tijdelijke wijzigingen in ons staatsrecht (19401945), Alphen aan den Rijn: Samsom 1947, p. 8-11. Besluit van den Opperbevelhebber van Land- en Zeemacht van 21 mei 1940, betreffende den Wederopbouw (I), Stb. 1940, O.550 en Besluit van den Opperbevelhebber van Land- en Zeemacht van 24 mei 1940, betreffende den Wederopbouw (II), Stb. 1940, O.552. F.M. Biegel, Bezettingsrecht, Een korte schets van het staatsrecht en de staatsinrichting gedurende de Duitsche bezetting van Nederland, Alphen aan den Rijn: Samsom 1940. Afkorting voor de Opperbevelhebber van de Nederlandsche land- en zeemacht. Artikel 158 van de Grondwet, zoals die luidde sinds 1938, bepaalde als volgt: ‘Onteigening ten algemeenen nutte kan niet plaats hebben dan na voorafgaande verklaring bij de wet, dat het algemeen nut onteigening vordert en tegen vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander volgens de voorschriften der wet. De wet bepaalt de gevallen in welke de voorafgaande verklaring bij de wet niet wordt vereischt. Het vereischte, dat de verschuldigde schadeloosstelling vooraf betaald of verzekerd zij, geldt niet, wanneer oorlog, oorlogsgevaar, oproer, brand of watersnood eene onverwijlde inbezitneming vordert. Dit artikel is niet van toepassing op aardhaling, waartoe het recht in 1886 bestond.’ Artikel 1 en 2 Besluit Wederopbouw II.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
de betrokken gemeente, waarna de eigendom zou overgaan, vrij van alle lasten en rechten. Volgens nader te stellen regels zou door de daartoe aan te wijzen instantie een redelijke vergoeding worden toegekend.10 In alle moeilijkheden, die zich bij de uitvoering van het besluit mochten voordoen, zou worden voorzien door de Regeringscommissaris, terwijl tegen dergelijke voorzieningen geen rechtsvorderingen waren toegelaten.11 Winkelman benoemde de civiel ingenieur dr. J.A. Ringers tot Regeringscommissaris.12 Hoewel niet kon worden miskend dat het bombardement op Rotterdam en de verwoestingen elders in het land het treffen van spoedige maatregelen noodzakelijk maakten, was het opmerkelijk dat de krijgsgevangen verklaarde Opperbevelhebber zulke vergaande besluiten kon nemen.13 Al snel was het met de bestuurlijke macht van de Opperbevelhebber gedaan. Op 18 mei 1940 vaardigde Hitler vanuit zijn hoofdkwartier het zogenaamde Führererlass af (Decreet I), het decreet over de uitoefening van de regeringsbevoegdheden in Nederland.14 Het bezette Nederlandse gebied kwam onder de Rijkscommissaris voor het bezette Nederlandse gebied te staan. In paragraaf 5 van Decreet I was bepaald dat het tot dan toe geldende recht van kracht bleef, voor zover het met de bezetting te verenigen was. Aan de Rijkscommissaris werd onder meer de bevoegdheid toegekend om verordeningen uit te vaardigen, die kracht van wet hadden. Dergelijke verordeningen moesten in het ‘Verordeningenblad voor het bezette Nederlandsche gebied’ worden afgekondigd. Als Rijkscommissaris werd dr. Arthur Seyss-Inquart benoemd. Seyss-Inquart werkte Decreet I uit in Verordening 3/1940,15 die de grondregels bevatte voor het Nederlands bestuur tijdens de bezetting. Deze Verordening 3/1940 werd beschouwd als ‘grondwet voor de bezettingsperiode’. De rechterlijke macht werd – tot aanvankelijke vreugde van de Nederlandse juridische wereld – onder verwijzing naar het Landoorlogregle-
10 11 12
Artikel 5 Besluit Wederopbouw II. Artikel 6 Besluit Wederopbouw II. Ringers zou in functie blijven tot 1 april 1943, toen hij door de Sicherheitsdienst werd gearresteerd wegens verraad. Na terugkomst uit het concentratiekamp Sachsenhausen werd Ringers in de achtereenvolgende kabinetten-Schermerhorn-DreesBeel Minister van Openbare Werken en Wederopbouw. In 1953 werd hij lid van de Delta-commissie. De gemeente Rotterdam reikte hem in 1963 de Van Oldenbarneveltpenning uit; Ringers werd in datzelfde jaar door de gemeente Rotterdam met een plaquette in het Stadstimmerhuis geëerd als ‘vader van de wederopbouw’. 13 Het Ambtenarengerecht te ’s-Gravenhage oordeelde op 15 februari 1941 dat de Opperbevelhebber bevoegd was tot het verrichten van wetgevende en bestuursdaden in het tijdvak van 15 tot 29 mei 1940, omdat dit geschiedde met goedvinden van de Duitse autoriteiten. Aangenomen mocht worden, ‘dat in de periode 15 tot 29 Mei 1940 de Duitsche bezettende macht zich bij de uitoefening van haar gezag hier te lande van Generaal Winkelman, als hoogste Nederlandsche Regeeringsinstantie heeft bediend, en hetgeen deze in dat tijdvak aan wetgevende en bestuursdaden heeft verricht, daaraan rechtskracht ontleent’, W. 1941, 295. 14 Erlass 1, Reichsgesetzblatt 1940 (Teil I), p. 778. 15 Verordeningenblad voor het bezette Nederlandse gebied, Stuk 1, p. 21. 111
HOOFDSTUK IX
ment16 onafhankelijk verklaard. De adder onder het gras was de bepaling dat alle in actieve dienst zijnde rechters – gelijk openbare ambtenaren, beambten en leraren – onder ede een verklaring moesten afleggen, dat zij de verordeningen en andere bepalingen van de Rijkscommissaris en van de hem ondergeschikte Duitse organen stipt zouden nakomen. Voorts moesten zij zich onthouden van elke handeling gericht tegen het Duitse Rijk of de Duitse Wehrmacht. Nadat via Verordening 22/194017 de werkzaamheden van de leden van de beide Kamers der Staten-Generaal waren opgeschort, werden via Verordening 23/1940 – de zogenaamde ‘machtigingsverordening’ – de Secretarissen-Generaal van de departementen bekleed met vergaande bevoegdheden. Zij werden gemachtigd om binnen de grenzen van hun bevoegdheden alle maatregelen te treffen die nodig waren voor de handhaving van de openbare orde en voor de veiligheid van het openbare leven. In het bijzonder waren zij bevoegd om rechtsvoorschriften in de vorm van ‘verordeningen’ uit te vaardigen en om aanwijzingen te geven.18 Op grond van Decreet 1 en Verordening 3/1940 bleven zowel de Onteigeningswet als de Besluiten Wederopbouw I en II onverkort van kracht. 2.2
Reguliere onteigeningsprocedures
Na de overdracht van de bestuurlijke macht aan de Duitsers werd getracht de draad van het normale leven weer zo veel mogelijk op te pakken. Reguliere onteigeningsprocedures, die al vóór de oorlog in voorbereiding waren, werden vaak gewoon doorgezet. Zo nam de raad van Zwijndrecht op 21 juni 1940 op de grondslag van titel IV Onteigeningswet het besluit tot onteigening van percelen in het kader van wegaanleg. De raad van Utrecht nam begin juli 1940 een besluit tot aanwijzing ter onteigening in het belang van de volkshuisvesting ten behoeve van het uitbreidingsplan Vleutenseweg.19 Nadat de Duitse bezetter het collegiaal bestuur van de colleges van B&W en de gemeenteraden buiten werking had gesteld, nam de burgemeester ter waarneming van de taak van de gemeenteraad de besluiten tot aanwijzing ter onteigening op
16 17 18
19 112
Bijlage bij het Verdrag nopens de wetten en gebruiken van de oorlog te land, gesloten te Den Haag op 18 oktober 1907, Stb. 1910, 73. Verordening 22/1940, artikel 1. Verordening 23/1940, artikel 1. De Rijkscommissaris bleef echter bevoegd om de aan de Secretarissen-Generaal verleende machtiging in afzonderlijke gevallen te beperken of in te trekken. De betreffende Verordening 23/1940 vormde de grondslag voor de meerderheid van de in de oorlog uitgevaardigde verordeningen. Voorbeelden zijn het Besluit op de loonbelasting 1940; het Huurprijsbesluit 1940; het Pachtbesluit 1941; het Besluit Brandweerwezen 1941; het Huurbeschermingsbesluit 1941; het Deviezenbesluit 1941; de Wegenverkeersregeling 1941 en het Ziekenfondsbesluit 1941. Vgl. J.H.P. Bellefroid, Beknopt overzicht der staatsinrichting van Nederland tijdens de bezetting, Nijmegen: Dekker & Van de Vegt 1942, p. 17. Utrechts Volksblad 2 juli 1940.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
de grondslag van titel IV Onteigeningswet.20 In het ontbreken van de Kroon, die het koninklijk besluit moest slaan, werd voorzien door de Secretaris-Generaal van het Departement van Binnenlandsche Zaken, die de onteigening op de grondslag van Verordening 23/1940 goedkeurde.21 Bij nutswetprocedures vervulde deze Secretaris-Generaal een dubbelrol: hij verleende de verklaring van algemeen nut en – nadat de bezwarenprocedure was gevolgd – nam hij het besluit tot aanwijzing ter onteigening.22 Tot slot besliste de Secretaris-Generaal van het Departement van Waterstaat over de infrastructuuronteigeningen (titel IIa).23 2.3
Toepassing Besluit Wederopbouw II en Besluit 168/1940
Urgenter was echter de wederopbouw van de door oorlogshandelingen verwoeste delen van het land. Regeringscommissaris Ringers – die ter voorkoming van verwarring met Rijkscommissaris Seyss-Inquart zou worden aangeduid als Algemeen Gemachtigde24 – nam zijn taak met de nodige voortvarendheid ter hand. Nadat generaal Winkelman had besloten tot wederopbouw van het Rotterdamse centrum, nam Ringers op grond van Besluit Wederopbouw II op 24 mei 1940 het besluit om het verwoeste deel van het centrum, bestaande uit 350 straten en een kleine 26.000 woningen, in één keer te onteigenen.25 Daardoor kon onmiddellijk over het 20 21
22
23
24 25
Verordening 152/1941. Zie meer over dit onderwerp: P. Romijn, Burgemeesters in oorlogstijd. Besturen onder Duitse bezetting, Amsterdam: NIOD/Uitgeverij Balans 2006. Besluit 4 V, Stcrt. 1940, 210. Later vormde de zogenaamde Vijfde Verordening (Verordening 193/1940 d.d. 31 oktober 1940 betreffende bijzondere maatregelen op administratiefrechtelijk gebied) de grondslag voor deze goedkeuringsbevoegdheid van de Secretaris-Generaal. Zie bijvoorbeeld Besluit tot verklaring van het algemeen nut van de SecretarisGeneraal van het Departement van Binnenlandsche Zaken d.d. 17 juli 1942, Stcrt. 1942, 139. Het betrof hier de uitbreiding van een begraafplaats in Brunssum. Nadat de in de Onteigeningswet geregelde bezwarenprocedure was gevolgd, werd door dezelfde Secretaris-Generaal het Besluit tot aanwijzing ter onteigening genomen. Zie Besluit Secretaris-Generaal van het Departement van Binnenlandsche Zaken d.d. 26 september 1942, Stcrt. 1942, 193. Zie bijvoorbeeld Besluit Secretaris-Generaal van het Departement van Waterstaat d.d. 2 december 1942, Stcrt. 1942, 226. Het betrof de onteigening van diverse gronden in het kader van de aanleg van Rijksweg nr. 50 als bedoeld in het Rijkswegenplan 1938. De ‘Regeeringscommissaris voor den Wederopbouw’ werd ingevolge artikel 1 van Besluit 168/1940, voortaan als ‘Algemeen Gemachtigde voor den Wederopbouw’ aangeduid. De bekendmaking in De Maasbode van 31 mei 1940 luidde als volgt: ‘De burgemeester van Rotterdam maakt bekend, dat hij van den Regeeringscommissaris voor den wederopbouw de navolgende aanzegging heeft ontvangen: Aanzegging ingevolge Art. 5 2e lid van het besluit betreffende den wederopbouw (II). De Regeeringscommissaris voor den wederopbouw zegt bij dezen, overeenkomstig Art. 5 van het besluit van den Opperbevelhebber van 24 mei 1940, Kab. Nr. 35B B, den burgemeester van Rotterdam aan dat hij overgaat tot onteigening van de overblijf113
HOOFDSTUK IX
puin26 en de gronden worden beschikt en de eerste aanzet voor de wederopbouw gedaan.27 Voor de gewone procedure volgens de Onteigeningswet werd niet gekozen, omdat deze te veel oponthoud zou geven.28 Ook buiten Rotterdam werd ruimschoots van de bevoegdheid gebruik gemaakt om de wederopbouw van de door de Duitse inval verwoeste delen van het land mogelijk te maken.29 In alle gevallen werd het als onmogelijk gezien om de huizen op dezelfde plaats terug te bouwen, zodat als regel alle grond in een bepaald plan moest worden onteigend.30 De in het Besluit Wederopbouw II neergelegde nieuwe onteigeningsprocedure werd nader uitgewerkt in het Besluit 168/1940.31 Anders dan de Onteigeningswet vond onteigening niet plaats door een rechterlijk vonnis, maar door aanzegging van de onteigening door de Algemeen Gemachtigde aan de burgemeester van de gemeente. Verdere procedureregels waren vooralsnog niet van toepassing. Niettemin zouden in de praktijk enkele ‘formaliteiten’ worden gehandhaafd:
26
27
28 29 30 31
114
selen der opstallen, welke onmiddellijk of middellijk zijn getroffen door de ramp in den maand Mei.’ Enkele dagen na het bombardement gaf het college van B&W aan de directeur van de Gemeentelijke Technische Diensten, ir. W.G. Witteveen, opdracht om het puin te ruimen. Hiervoor werden in de eerste weken tienduizenden werklozen ingezet. Vooruitlopend op de realisatie van zijn eigen wederopbouwplan liet Witteveen met het bouwpuin diverse stadsgrachten dempen. Zie: E. Roelofsz, De Wederopbouw van Rotterdam: De frustratie van een droom, Rotterdam: Stichting Historische Publicaties Rotterdam 1989, p. 16. Op 18 mei 1940 gaf het college van B&W ir. W.G. Witteveen de opdracht om een wederopbouwplan voor de binnenstad te maken. Binnen enkele weken was het eerste ontwerp van het plan, waarmee Witteveen al voor de oorlog was gestart, gereed. Het plan voorzag onder meer in behoud van de globale vorm van de binnenstad (de driehoek), herbouw van 10.000 van de 25.000 verloren gegane woningen en scheiding van functies, waarbij industrie werd gemeden en winkels werden geclusterd. Op 21 juni 1940 werd het eerste plan aan de Duitse en Nederlandse bestuurders gepresenteerd. Zij gingen akkoord. Zie W.G. Witteveen, Het opbouwplan van Rotterdam in het Museum Boymans, Rotterdam 1941, p. 3-10 en A. Beeksma, Cultuurhistorische verkenning Oostelijke binnenstad, Rotterdam: Gemeente Rotterdam 2013, p. 4. Provinciale Noordbrabantsche en ’s-Hertogenbossche Courant 7 november 1940: ‘Onteigening is reeds geschied in Bleskensgraaf, Mierlo, St. Oedenrode, gedeeltelijk in Rhenen, Sas van Gent, Mill en St. Hubert, Roosendaal en in Rotterdam.’ De Grondwet, 30 juli 1940. Provinciale Noordbrabantsche en ’s-Hertogenbossche Courant 7 november 1940. Besluit van de Secretarissen-Generaal van de Departementen van Financiën, van Justitie en van Waterstaat tot regeling van de onteigening ingevolge artikel 5 van het Besluit betreffende den Wederopbouw II 168/1940, Verordeningenblad, stuk 31, 14 oktober 1940, bijlage 9, p. 188.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
‘In de practijk wordt van het voornemen der onteigening tevoren in de dagbladen kennis gegeven. Partijen hebben binnen zeekeren termijn gelegenheid van haar bezwaren te doen blijken. Daarna vindt de aanzegging plaats met het gevolg, dat de eigendom overgaat niet aan het Rijk doch in de regel aan de gemeente. De eigendomsovergang wordt ingeschreven in de openbare registers. De op het oogenblik van de onteigening op het onteigende goed rustende hypothecaire inschrijvingen en andere zakelijke rechten worden ambtshalve doorgehaald.’32
De onteigening ten behoeve van de wederopbouw geschiedde in het publiek belang ten name van een publiekrechtelijk lichaam, een bijzondere rechtspersoon of een natuurlijke persoon.33 De onteigende had recht op een ‘redelijke vergoeding’, die – evenals de onteigeningsplannen zelf – moest worden vastgesteld door de Algemeen Gemachtigde, na overleg met de Secretaris-Generaal van het Departement van Financiën.34 Voor de vaststelling werd uitgegaan van de verkoopwaarde, die de onteigende zaak had in de staat waarin zij zich op het tijdstip der onteigening bevond, had of zou hebben gehad op 9 mei 1940, daags vóór het uitbreken van de oorlog. De vergoeding en de overige op de onteigening vallende kosten zouden ten laste komen van degene, te wiens name onteigend werd. Indien de betaling in geld geschiedde, diende de Algemeen Gemachtigde tevens te bepalen welk bedrag zou worden toegekend aan de hypotheekhouders en overige rechthebbenden.35 In afwijking van het uitgangspunt van de Onteigeningswet kon de betaling ook in andere vorm dan geld geschieden, namelijk door toewijzing van onroerend goed dat toebehoort aan degene te wiens behoeve werd onteigend.36 Hiermee werd in feite een verplichte kavelruil opgelegd. Niet de rechter, maar de Algemeen Gemachtigde stelde vervolgens de waarde van het toegewezen goed vast. Hij bepaalde ook op welke wijze een hogere waarde werd betaald of verrekend.37 Ook ‘regelde’ hij de vergoedingen aan de hypotheekhouders en overige rechthebbenden. Hypothecaire inschrijvingen werden doorgehaald. Verder kon hij ter betaling nieuwe zakelijke rechten vestigen op het toegewezen onroerend goed en eventueel de rangorde van de hypotheken regelen. De eigendomsovergang vond plaats door inschrijving van de aanzegging in de openbare registers. In de regel werd niet het Rijk maar de gemeente de nieuwe eigenaar.38 Besluit 168/1940 reikte daarmee aanzienlijk verder dan de Onteigeningswet, die tot op de dag van vandaag uitgaat van uitsluitend een vergoeding in geld en die het, behoudens de hervestiging van erfdienstbaarheden,39 niet mogelijk maakt om 32 33 34 35 36 37 38 39
Ph.C.M. van Campen, Rijksregeling Vergoeding Oorlogsschade, Alphen aan den Rijn: Samsom 1943, p. 30. Artikel 2 lid 1 Besluit 168/1940. Artikel 2 lid 3 en artikel 3 lid 1 Besluit 168/1940. Artikel 5 Besluit 168/1940. Artikel 6 lid 1 Besluit 168/1940. Artikel 6 lid 4 Besluit 168/1940. Van Campen 1943, p. 30. Vgl. artikel 59 lid 3 Onteigeningswet, dat ook destijds reeds van kracht was. 115
HOOFDSTUK IX
rechten te hervestigen. De grootste afwijking ten opzichte van de Onteigeningswet vormde echter de bepaling dat uitstel van de betaling van de vergoedingen mogelijk was, indien naar het oordeel van de Algemeen Gemachtigde het belang van de wederopbouw dit vorderde.40 Dit uitstel werd in een apart besluit uitgewerkt, de Regeling uitgestelde betalingen bij onteigening,41 die onder meer een voorziening voor de wettelijke rente bevatte. De Algemeen Gemachtigde zou zich in het kader van de waardebepaling laten adviseren door een ‘schade-enquête-commissie’, die de waarde moest vaststellen van de ondergrond van de vernietigde percelen. De waarde van de opstallen zelf kwam via Besluit 168/1940 niet voor vergoeding in aanmerking. De getroffenen kregen deze waarde gedeeltelijk vergoed als Rijksbijdrage in de schade overeenkomstig het ‘Besluit op de materieele oorlogsschaden’.42 Na de eerste snelle en grootschalige onteigening van mei 1940, die had geleid tot spoedige sanering van het Rotterdamse puin en tot demping van enkele grachten, volgde op de grondslag van het Besluit 168/1940 snel een grote hoeveelheid nieuwe onteigeningsbesluiten voor verwoeste delen van het land. Deze waren conform de hiervoor genoemde ‘practijk’ daadwerkelijk met zekere waarborgen voor de onteigenden omkleed. Zo was voorzien in een tervisielegging op de gemeentesecretarie van de aanzegging met de bijbehorende lijst en het grondplan,43 later voorzien van een uitgewerkte toelichting.44 In meer omvangrijke onteigeningen vond onder leiding van de vertegenwoordiging van het Regeringscommissariaat een hoorzitting plaats op het stadhuis, teneinde eventuele bezwaren tegen de onteigening aan te horen.45 Nadat vrijwel het gehele terrein van de verwoeste binnenstad van Rotterdam in het voorjaar van 1941 bouwrijp was gemaakt, kon de wederopbouw op 31 maart 1941 daadwerkelijk ter hand worden genomen.46 Op het terrein van het gedeelte40 41
42 43 44 45 46
116
Artikel 7 Besluit 168/1940. Besluit van de Secretarissen-Generaal van de Departementen van Justitie, van Waterstaat en van Financiën tot regeling van de uitgestelde betaling bij onteigeningen, als bedoeld in artikel 7 van het Besluit 168/1940 tot regeling van de onteigening ingevolge artikel 5 van het besluit betreffende den Wederopbouw II (Besluit 234/1940). De wettelijke rente bedroeg 4%, te rekenen vanaf de datum van het ontstaan van de oorlogsschade respectievelijk van de datum van onteigening. Verordening 221/1940. De Tijd 24 november 1940. De Tijd 24 november 1940. De Tijd 10 oktober 1940. Op 23 december 1940 werd door de Algemeen Gemachtigde, dr. J.A. Ringers, de Dienst voor de uitvoering van de Wederopbouw van Rotterdam (DIWERO) ingesteld. Op 1 januari 1941 werd vervolgens het Adviesbureau Stadsplan Rotterdam (ASRO) in het leven geroepen. Aan het hoofd van deze dienst kwam ir. Witteveen te staan. Met name het ASRO was nauw betrokken bij de onteigeningen van gronden in de verwoeste gebieden en in aangrenzende gemeenten. Het doel van het ASRO was de wederopbouw zowel stedenbouwkundig als architectonisch zo
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
lijk verwoeste Coolsingel-ziekenhuis werd de eerste poefpaal geslagen voor de Rotterdamsche Bank.47 Ruim twee weken later, op 15 april 1941, werden onder het toeziend oog van Ringers door de Hollandsche Beton Maatschappij de eerste palen voor een complex van 500 woningen geslagen aan de Goudesingel, dat later het project Wereldhaven is gaan heten.48 Tijdens zijn toespraak benadrukte Ringers dat van de 27.000 verwoeste woningen er slechts 12.000 in het centrum zouden kunnen worden teruggebouwd. De overige 15.000 woningen zouden elders, in het gebied van het uitbreidingsplan van Rotterdam, moeten worden gerealiseerd. Gevoegd bij de normale bevolkingsaanwas zouden per jaar gemiddeld 10.000 woningen moeten worden gerealiseerd. Ringers benadrukte dat hoewel de Duitse bezetter de wederopbouw feitelijk zou kunnen verhinderen, het tegendeel waar was geweest: van Duitse zijde werd herhaalde malen aangedrongen op grotere spoed bij de wederopbouw van wat ook als hun grootste havenstad werd gezien. De commissaris-generaal, dr. Fischböck en de Beauftragte van Rotterdam, dr. Völkers, hadden volgens Ringers met raad en daad terzijde gestaan. Voorts gaf Ringers aan dat de ‘woedende krijg’, de oorlog, problemen meebracht op het vlak van arbeid, transport en bouwmateriaal. In het bijzijn van de Duitse bezetter hield Ringers tot slot een sterk Nederlands gezind pleidooi: ‘Heien zit zoo in het bloed bij het Nederlandsche volk, dat het dit zelfs in zijn spreekwijzen tot uiting brengt. Een Hollander laat zich niet gemakkelijk iets op den mouw spelden en neemt iets eerst als waar aan, als het ‘geheid’ is. Zoo hoop ik dat ook deze nieuwe volkswoningen geheid zullen zijn, dat zij ware Nederlandsche woningen zullen zijn in een Nederlandsche stad en het begin mogen zijn van een in snelle reeks elkaar opvolgende woningblokken, die een gelukkige en vreedzame bevolking zullen herbergen, werkend in ware vreugde tot heil van hun vaderland.’
Ruim een jaar later was het optimisme over een voorspoedige wederopbouw in de kiem gesmoord. Op 1 juli 1942 kondigde de Duitse bezetter een landelijke bouwstop af, waarop slechts zeer incidenteel uitzonderingen werden gemaakt.49 Alle beschikbare bouwmaterialen waren nodig voor de Duitse oorlogsvoering.50 Daarbij kreeg de aanleg van de Westwall langs de Nederlandse kust prioriteit. In de gehele Rotterdamse binnenstad zou alleen het eerste deel van het project
47 48 49 50
goed mogelijk te verzorgen. Zie Stadsarchief Rotterdam, http://www.stadsarchief. rotterdam.nl/adviesbureau-stadsplan-rotterdam, alsmede: N. Mens, W.G. Witteveen en Rotterdam, Rotterdam: Uitgeverij 010 2007, p. 138. Haagsche Courant 5 april 1941 en De Tijd 1 april 1941. Het gebouw van de Rotterdamsche Bank zou pas in 1948 gereedkomen. Nederlands Dagblad 16 april 1941 en Leidsch Dagblad 16 april 1941. Ontheffingen werden uitsluitend nog verleend door de Bevollmächtigter für die Bauwirtschaft, ing. R. Werckshagen. Zijn bureau stond onder directe leiding van Reichsminister F. Todt en moest de bouw in Nederland nazificeren. K. Bosma, ‘Rivaliserende instanties: Duitse planning in bezet Nederland’, in: K. Bosma en C. Wagenaar (red.), Een geruisloze doorbraak: de geschiedenis van architectuur en stedebouw tijdens de bezetting en wederopbouw van Nederland, Rotterdam: Nai Uitgevers 1995, p. 48-53. 117
HOOFDSTUK IX
Wereldhaven in de oorlogsjaren worden afgebouwd; op 21 januari 1943 werden de eerste woningen opgeleverd.51 Voor het overige zouden tot na het einde van de oorlog de bouwkranen en heimachines uit de lege binnenstad verdwijnen. 2.4
De schade-enquête-commissie
De afwikkeling van de onteigenings- en oorlogsschadevergoedingen bleef onverminderd voortgaan. Op 22 mei 1940 werd in Den Haag de Commissie Oorlogsschade ingesteld. Terwijl deze commissie zich zou gaan buigen over landelijk beleid, bestond in Rotterdam de behoefte aan praktische schaderegistratie. De Rotterdamse advocaat mr. P.H.M. Hooghenberg nam daarom het initiatief voor de schade-enquête-commissie, daarin ondersteund door notaris dr. Ph.B. Libourel en belastinginspecteur H.M. de Boer. De Commissie Oorlogsschade omarmde dit initiatief en besloot reeds op 14 juni 1940 tot instelling van twee schade-enquête-commissies, die kwamen te vallen onder het Departement van Financiën. De schade-enquête-commissie voor onteigeningen buiten Rotterdam was gevestigd aan het Binnenhof 1 te Den Haag. Voor Rotterdamse onteigeningen was de Rotterdamse schade-enquête-commissie bevoegd; deze was gevestigd in de Nieuwe Beurs aan de Coolsingel. De Rotterdamse commissie werd voorgezeten door mr. J. Drost, deken van de Rotterdamse orde van advocaten. Mr. W. Veenstra werd secretaris-penningmeester. De commissie bestond uit veertig niet-ambtelijke leden, allen lid van de Rotterdamse balie. Zij hadden zich belangeloos aangemeld voor de beoordeling van de aanstaande stroom schade-aangiften en onteigeningsvergoedingen.52 De op basis van het advies van de schade-enquête-commissie bepaalde onteigeningsvergoedingen werden slechts eenmaal toegekend. Dat betekende concreet dat andere gerechtigden dan de eigenaar zich op die eigenaar moesten verhalen, althans voor zover deze rechthebbenden schade ondervonden van de onteigening zelf, die géén gevolg van het oorlogsgeweld kon zijn. Daarvoor was immers het Besluit materiële oorlogsschaden in het leven geroepen.53 In de regel werd evenwel helemaal geen vergoeding uitgekeerd, maar werd gebruik gemaakt van de mogelijkheid om bouwkavels toe te wijzen. Tussen onteigening en uitgifte van deze grond werden de rechten van de oorspronkelijke eigenaren, hypotheekhouders en overige zakelijk rechthebbenden ingeschreven in het zogenaamde Grootboek voor de Wederopbouw. Op de nieuwe percelen konden vervolgens de oude rechten weer worden ingeschreven. Eveneens werden de te vergoeden oorlogsschaden in dit Grootboek genoteerd, zolang niet voldoende zekerheid bestond, dat deze besteed 51 52
53 118
Zie: http://www.wederopbouwrotterdam.nl/nl/tijdlijn/eerste-paal-wereldhaven. J.W. van Borselen, ‘Oorlogsschade in Rotterdam. De Schade-Enquête-Commissie tijdens de Tweede Wereldoorlog’, in: Rotterdams Jaarboekje (RJB), Rotterdam: Phoenix & den Oudsten bv 2002, p. 339-341. Enkele bekende advocaten waren mr. P.H.M. Hoogenbergh (tevens ondervoorzitter); mr. A.C.W. Beerman; mr. H. de Bie; mr. J.A. Fruin; mr. A.W. Kist; mr. F.J. Kranenburg; mr. J.A.L.M. Loeff; mr. A. Schadee en mr. U.G. Schilthuis. Van Campen 1943, p. 29.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
waren of zouden worden aan de wederopbouw.54 Nadat een perceel in het nieuwe stadsplan was gereserveerd en het architectonisch ontwerp was goedgekeurd, kon op de financiële tegemoetkoming aanspraak worden gemaakt.55 Met het hiervoor beschreven systeem waren de grondgedachten van de uitgestelde betaling van de Rijksbijdragen wegens oorlogsschade en vergoedingen wegens onteigening via eenieder verbindende regels verankerd. De werkwijze van de schade-enquête-commissie was ondanks de enorme hoeveelheid schadegevallen – uiteindelijk werden meer dan 50.000 aangiften gedaan – overzichtelijk georganiseerd. De eigenaar kreeg op enig moment bericht van de secretaris van de schade-enquête-commissie, die liet weten dat de commissie voornemens was om de onteigening in behandeling te nemen. De onteigende diende binnen zeven dagen tekeningen, taxatierapporten, huurcontracten en andere bescheiden in te zenden, voor zover zij van belang waren voor de vaststelling van de waarde op de peildatum van 9 mei 1940. Om de getroffenen daarbij te helpen, werden inlichtingenbureaus in het leven geroepen. In de fase van de voorbewerking werden alle officiële en niet-officiële gegevens verzameld en gecontroleerd. Deze gegevens werden samengebracht in dossiers (per pand) en gegroepeerd per getroffen straat. In de fase van het vooronderzoek werd de verkoopwaarde per 9 mei 1940 van het geheel van opstal en grond getaxeerd op basis van gegevens als grondwaarde, bouwkosten, huurwaarde, netto huuropbrengst, kosten van onderhoud en economische levensduur. In het formulier werd ingegaan op de in het Besluit materiële oorlogsschaden neergelegde vergoedingssystematiek: de commissie had tot taak te adviseren over de oorlogsgeweldschade, met dien verstande dat de waarde van de vernielde opstallen tot NLG 50.000,- geheel en daarboven tot 90 procent zou worden vergoed. De vergoeding van de grond en overige overblijfselen zou de ‘normale verkoopwaarde’ van het onteigende bedragen op basis van de op 9 mei 1940 geldende prijzen. De voorlopige taxatieverslagen laten een eenvoudige opzet zien, waarbij naast de persoons- en adresgegevens de datum en de aard van de beschadiging, de onteigeningsvergoeding, de oorlogsgeweldschade en de hypothecaire gegevens zijn vermeld. Enige onderbouwing van de schade ontbreekt. In de controlefase werd de ingeschatte verkoopwaarde getoetst aan die van vergelijkbare objecten. Vervolgens werden de dossiers door externe deskundigen beoordeeld. De ingestelde werkcommissies konden belanghebbenden oproepen voor nadere informatie en toelichting. De finale adviezen werden gepresenteerd in de vorm van een voorgedrukte ‘Meededeling inzake onteigening’, waarop de specifieke details werden ingevuld. De bij de taxatie betrokken gegevens werden op voorgedrukte bladen ingevuld en aan de mededeling gehecht. Het aan de Algemeen Gemachtigde te adviseren bedrag wegens de onteigening en het aan de Secretaris-Generaal van het Departement van Financiën te adviseren 54 55
Artikel 11 Besluit materiële oorlogsschaden. Mens 2007, p. 143. 119
HOOFDSTUK IX
bedrag wegens de Rijksbijdrage in de oorlogsschade werden apart vermeld. De genoemde bedragen werden ingeschreven in het Grootboek van de Wederopbouw, met vermelding van het rentepercentage en de ingangsdatum van de rente. Op de achterzijde werden de zakelijke rechten vermeld. De uiteindelijke beslissing omtrent de onteigeningsvergoeding en de Rijksbijdrage werd aan betrokkenen medegedeeld namens het waarnemend hoofd van het Departement van Financiën. Tegen de bepaling van de Rijksbijdrage in de oorlogsschade was geen bezwaar of beroep mogelijk.56 Wel kon binnen veertien dagen na dagtekening van de mededeling omtrent de onteigeningsvergoeding bezwaar worden gemaakt bij de Algemeen Gemachtigde, die zich daarin liet bijstaan door de ‘Commissie tot behandeling van de bezwaren tegen geadviseerde schadevergoedingsbedragen inzake onteigening’. Aan het einde van de mededeling werd gewaarschuwd voor al te optimistische verwachtingen over de slagingskansen van een dergelijk bezwaar: ‘De schadevergoeding voor den onteigenden grond en de onteigende overblijfselen van den opstal, vermeerderd met het bedrag van de oorlogsgeweldschade van het betrokken perceel, zal gelijk gesteld worden aan de verkoopwaarde op 9 mei 1940 van het geheele perceel. Bezwaren tegen het in dit schrijven genoemde vergoedingsbedrag zullen dus in het algemeen geen hoogere totale uitkeering waarborgen.’
In het Rotterdams stadsarchief bevinden zich voorts formulieren, genaamd ‘Verklaring van herbouw/herstel’. Hiermee kon bij afronding van de herbouw- of herstelwerkzaamheden aanspraak worden gemaakt op uitbetaling van de Rijksbijdrage in de oorlogsgeweldschade aan onroerend goed.57 Gedurende de oorlog werden de werkzaamheden van de commissie uitgebreid met de schades vanwege de geallieerde bombardementen, zoals die van maart 1943 op Rotterdam-West. In een notitie voor de wethouder van Openbare Werken inzake de verwoesting van de binnenstad d.d. 10 december 1945 wordt vermeld dat uit de gegevens van de Rotterdamse schade-enquête-commissie blijkt dat het totaal te vergoeden bedrag wegens opstalvergoedingen rond NLG 136.000.000,- bedroeg. Het totaal aan vergoedingen wegens schade aan herstelbare panden bedroeg circa NLG 24.500.000,-, terwijl de in totaal circa NLG 80.000.000,- aan schadeloosstellingen wegens onteigening van grond was vastgesteld. Het totaal aan schadeloosstellingen wegens onteigening van intact gebleven panden ten behoeve van de wederopbouw bedroeg rond EUR 31.000.000,-, met uitzondering van bedrijfsschade.58 56 57 58
120
Artikel 21 Besluit materiële oorlogsschaden. Op deze bijdrage kon door de Algemeen Gemachtigde een voorschot worden verleend. In bepaalde gevallen bestond de mogelijkheid om een bouwpremie en hypothecaire geldleningen te verkrijgen. Daarbij was onteigening van het fabriekscomplex van de bekende firma Jamin nog niet meegerekend, waarvoor de gemeente Rotterdam NLG 12.000.000,- had geboden, maar door de eigenaren NLG 50.000.000,- was verlangd. Vanwege de onmin
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
Het behoeft bij al deze getallen weinig betoog dat de onteigeningen voor de wederopbouw van de verwoeste Rotterdamse binnenstad wat betreft grondoppervlak, gerechtigden en vergoedingen het meest omvangrijke Nederlandse onteigeningsproject vormen, terwijl dat project niet met toepassing van de Onteigeningswet werd gerealiseerd.
3
Onteigeningsrechtspraak in de oorlogsperiode
Door de hiervoor beschreven onteigeningsmethodiek, die was gebaseerd op het Besluit 168/1940, waren de meeste onteigeningszaken gedurende de oorlogsjaren aan het rechterlijk toezicht onttrokken.59 Niettemin werden ook tijdens de Tweede Wereldoorlog in totaal 47 ‘traditionele’, dat wil zeggen op de Onteigeningswet geschoeide, onteigeningsvonnissen en -arresten gewezen, die gedurende of vlak na de oorlog in de Nederlandse Jurisprudentie werden gepubliceerd. Ook in oorlogstijd werd in het belang van de volkshuisvesting en ten behoeve van de infrastructuur (zoals de aanleg van gemeentelijke, provinciale en Rijkswegen en vaarwateren) onteigend, zelfs tot na de bouwstop van 1 juli 1942. Van de destijds in titel III van de Onteigeningswet geregelde bevoegdheid om te onteigenen bij oorlog, brand en watersnood is, voor zover kan worden nagegaan, nimmer gebruik gemaakt. Er lijkt in zoverre dan ook nauwelijks enig verband te zijn tussen de crisis en de onteigeningen in de oorlogsjaren. Opvallend zijn wel de hiervoor reeds gememoreerde onteigeningen ten behoeve van de aanleg van de snelwegen conform het Rijkswegenplan 1938 – waarvan delen in 1940 in uitvoering waren – en ten behoeve van de aanleg van begraafplaatsen. Tot het bittere eind werden door de Secretaris-Generaal van Binnenlandse Zaken – sinds 1943 zetelende te Apeldoorn – goedkeuringsbesluiten genomen, voor het laatst op 14 maart 1945. Een maand vóór de bevrijding van Apeldoorn en nog geen twee maanden vóór de capitulatie op 5 mei 1945, werd – alsof dit de normaalste zaak van de wereld was – het besluit van de burgemeester van Heerhugowaard van 15 november 1943 tot aanwijzing ter onteigening van gronden ter realisatie van het ‘uitbreidingsplan-centrum’ goedgekeurd.60
59
60
over de vergoeding voor de verplaatsing van de fabriek aan de Hugo de Grootstraat naar bedrijventerrein Spaanse Polder besloot Jamin het bedrijf in 1953 uiteindelijk naar Oosterhout te verplaatsen. De Tijd 20 april 1951 en Haarlems Dagblad 1 oktober 1953. Na de oorlog zijn wel nog diverse procedures gevoerd waarbij in wederopbouwonteigeningen die onder het overgangsrecht waren gebracht, zowel de onderliggende titel (het wederopbouwplan) als de schadeloosstelling ter discussie werd gesteld. Bijv. HR 2 mei 1956, NJ 1956/486 (N.B. Blankenheym & Nolet’s Distilleerderij/ Minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting). Het besluit zou pas geruime tijd na afloop van de oorlog worden gepubliceerd in de Staatscourant: Stcrt. 1945, 65. 121
HOOFDSTUK IX
4
Onteigenen in de wederopbouwperiode
4.1
De eerste jaren na de oorlog
Met de capitulatie van de Duitse strijdkrachten op de Lünebürger Heide op 4 mei 1945 en de ondertekening van de overgavebevelen op 5 mei 1945 in Hotel De Wereld te Wageningen, was de bevrijding van Nederland een feit. Het land bevond zich in een ontredderde staat. Ruim 500.000 burgers hadden hun woning verloren en ruim 1.500.000 inwoners woonden in een licht beschadigde woning. Circa 10 procent van alle in cultuur gebrachte gronden kon door inundaties en mijnen niet meer worden gebruikt. Het reële inkomen was – ten opzichte van 1939 – gedaald met de helft. Er waren grote problemen met de volkshuisvesting en de voedselvoorziening.61 Nog vóór het aantreden van het eerste kabinet-Schermerhorn-Drees, op 24 juni 1945, werd al op 7 mei 1945 het Koninklijk Besluit houdende voorzieningen betreffende den wederopbouw van het grondgebied van het Rijk in Europa genomen.62 Dit zogenaamde Besluit F 67 gold als tijdelijke wederopbouwregeling totdat een wederopbouwwet in werking zou treden. Er werd een ‘College van Algemeene Commissarissen voor den Wederopbouw’ (het College) ingesteld, dat belast werd met de voorbereiding en de leiding van alle werkzaamheden met betrekking tot de wederopbouw.63 Op grond van artikel 13 kon het College overgaan tot onteigening van onroerende en roerende zaken. De onteigening geschiedde in het publiek belang en ten name van een publiekrechtelijk lichaam of een natuurlijk persoon. De eigendom ging, vrij van alle lasten en rechten, over door inschrijving van de aanzegging, gericht tot de burgemeester van de gemeente waarin de onroerende zaak was gelegen. Het College moest voorzien in alle moeilijkheden, die zich bij de uitvoering van het KB voordeden. Tegen de aanzegging konden belanghebbenden binnen zes maanden (administratief) beroep instellen bij de minister. Rechtsvorderingen waren echter niet toegelaten. De onteigenden dienen binnen zes maanden nadat de bijzondere staat van beleg was opgeheven een opgave in te dienen bij de Minister van Waterstaat en Wederopbouw. Ten behoeve van de bepaling van de vergoeding zou door het College de verkoopwaarde worden vastgesteld, die de onteigende zaak had in de staat, waarin deze zich bevond op 9 mei 1940. Het College zou een voorschot kunnen verlenen. Bovendien behield de Kroon zich – met verwijzing naar het Besluit op den Bijzonderen Staat van Beleg – het recht voor om ten aanzien van de vergoedingen een regeling te treffen. De regeling leek daarmee qua opzet opmerkelijk sterk op Besluit 168/1940, dat onder leiding van de Duitse bezetter tot stand kwam en – zoals hiervoor is uiteengezet – ten grondslag lag aan de puinopruimings- en wederopbouwonteigeningen 61 62 63 122
K. Meijer, E 100 en de naoorlogse rechtspraak met betrekking tot onroerend goed (diss. Rotterdam), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008, p. 1-2. KB 7 mei 1945, Stb. 1945, F 67. Artikel 1 en 2 KB 7 mei 1945.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
tijdens de oorlog, zoals het centrum van Rotterdam. Een van de eerste besluiten van het College betrof de grootschalige onteigening ten name van de gemeente Amsterdam van het puin en de resten van de opstallen van de percelen die van 9 mei 1940 tot 5 november 1945 geheel of nagenoeg geheel waren verwoest.64 Opnieuw werd in de literatuur vastgesteld, dat de regeling van de wederopbouwonteigeningen niet voldeed aan artikel 158 Grondwet. Er was namelijk geen sprake van een vooraf genoten of vooraf verzekerde schadeloosstelling volgens de voorschriften der wet (in formele zin).65 Uit de eis, dat de onteigenden binnen zes maanden na het einde van de bijzondere staat van beleg hun opgaaf moesten indienen, kon het tijdelijke karakter van de regeling worden afgeleid. Niettemin werd ook na het einde van de bijzondere staat van beleg op 4 maart 1946 nog volop gebruik gemaakt van de regeling. Zo had het College meerdere percelen grond met tuinbouwgewassen ter onteigening aangewezen in de gemeente Oirschot. De Rechtbank ’s-Hertogenbosch oordeelde in haar vonnis van 19 december 1947 dat een dergelijke onteigening onrechtmatig was. Volgens de Rechtbank was het College niet langer bevoegd omdat de bijzondere staat van beleg was geëindigd.66 In zijn arrest van 25 juni 1948 oordeelde de Hoge Raad echter anders.67 Volgens de Hoge Raad had Besluit F 67 als noodrecht te gelden en dus kracht van wet. Daarmee was het Besluit ‘onschendbaar’. Uit de tekst van Besluit F 67 volgde geenszins dat het slechts gedurende de bijzondere staat van beleg van kracht zou zijn; bovendien was het Besluit op een later moment ook niet ingetrokken. Uit de toelichting op het Besluit bleek voorts dat de strekking was om het College ook na de opheffing van de bijzondere staat van beleg nog geruime tijd zijn werkzaamheden te laten verrichten. De bepaling dat de opgaaf door de onteigende moest worden gedaan binnen zes maanden na het einde van de bijzondere staat van beleg, was volgens de Hoge Raad weliswaar moeilijk in de regeling te passen. De Hoge Raad wees erop dat de bepaling ook voorkwam in een Verordening van het Militair Gezag, die aan het Besluit vooraf was gegaan. De bepaling was daaruit klaarblijkelijk overgenomen ‘zonder dat men er zich behoorlijk rekenschap van had gegeven, dat de situatie door het nieuwe besluit werd gewijzigd’.68 Dit zou volgens de Hoge Raad alleen anders zijn, indien uit het Besluit F 67 zou moeten worden afgeleid dat het recht op vergoeding zou vervallen indien niet binnen de termijn van zes maanden de betreffende opgaaf door de onteigende zou zijn gedaan. Daarvan kon echter geen sprake zijn. Het Besluit ging er ‘zo kennelijk’ van uit dat de onteigening tegen de in artikel 158 Grondwet bedoelde schadeloosstelling zou plaatsvinden, dat de ontwerpers van het Besluit het zelfs overbodig vonden om een uitdrukkelijk voorschrift op te nemen dat recht op vergoeding 64 65 66 67 68
De Maasbode 28 november 1945. S.J. Hamming, De Schadeloosstelling bij onteigening, Enschede: N.V. v/h Fa M.J. van der Loeff 1948, p. 234. Rechtbank ’s-Hertogenbosch 19 december 1947, NJ 1948/214. HR 25 juni 1948, NJ 1949/8. Verordening ‘Wederopbouw en Bouwnijverheid’ van de Chef van de Staf Militair Gezag d.d. 12 december 1944, nr. 50. 123
HOOFDSTUK IX
toekent. De zesmaandentermijn had volgens de Hoge Raad geen andere strekking dan dat deze uitsluitend van toepassing was op onteigeningen die gedurende de bijzondere staat van beleg waren ondernomen. Daarmee waren de inmiddels liefst 13.000 tellende wederopbouwonteigeningen door de Hoge Raad gered.69 Het pragmatische arrest van de Hoge Raad sloot aan bij de gehanteerde werkwijze van de in Rotterdam gevestigde Centrale Commissie voor de Onteigeningsvergoedingen, de opvolger van de schade-enquête-commissie. Deze Commissie, die al snel naar haar voorzitter ir. W.N. van Nooten zou worden vernoemd, was ingesteld krachtens artikel 2 lid 2 van het Besluit F 67 en liet zich bij de uitoefening van haar werkzaamheden leiden door de systematiek van de Onteigeningswet. De Commissie controleerde de begrote schadeloosstellingen en kon deze namens het College vaststellen. In opdracht van het College en ten behoeve van de onteigeningsdeskundigen verstrekte de Commissie een handleiding voor de berekening van de onteigeningsvergoedingen. Daarin stond vermeld dat bij het bepalen van de vergoedingen de Onteigeningswet en de daarop betrekking hebbende rechtspraak zo veel mogelijk moesten worden gevolgd. Tegen de vaststelling stond gedurende een maand beroep open bij de minister. De partij ten name van wie onteigend werd, kon een beheersvergoeding doen indien het onteigende niet aanstonds nodig was. In dat geval werd afgezien van de rentevergoeding die was voorzien in het Grootboek der Wederopbouw, een fenomeen dat ook na de oorlog in stand werd gehouden. Vanwege de heersende omstandigheden was het in veel gevallen lastig de bedrijfsschade te begroten. Om te voorkomen dat de schadeloosstelling vanwege de onzekerheid over vervangende bedrijfsruimte op liquidatiebasis moest worden begroot, konden de onteigenden die met de nieuwe eigenaar een beheersovereenkomst hadden gesloten, met het College tevens een zogenaamde etappe-overeenkomst sluiten. Hierin werd bepaald dat de schadeloosstelling in etappes werd vastgesteld. De verkoopwaarde – lees: de werkelijke waarde – zou zo spoedig mogelijk worden vastgesteld, terwijl de overige schade zouden worden vastgesteld op het moment waarop het bedrijf zou worden verplaatst of waarop de beheersovereenkomst zou aflopen. Opmerkelijk is dat dit moment ook de peildatum voor de begroting van de overige schade zou vormen, terwijl als schadefactoren alleen zouden worden meegenomen de factoren die ten tijde van de onteigening bestonden of waren te voorzien. Anders gezegd: de omvang van het bedrijf en de winst werden bepaald naar de stand op de datum van het onteigeningsbesluit. Hoe zich dat verhield tot een begroting van de werkelijke waarde op de peildatum van 9 mei 1940, werd uit deze handleiding niet duidelijk. Het hanteren van drie peildata lijkt in elk geval noch goed werkbaar noch goed te rechtvaardigen. Waarom zou de eigenaar van een woning zijn werkelijke waarde vergoed krijgen naar de stand van 9 mei 1940, terwijl de eigenaar van een bedrijf een vergoeding krijgt naar de stand van de onteigeningsdatum, op welke datum juist vanwege de aan de onteigening ten grondslag lig69 124
Hamming 1948, p. 236.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
gende oorlogshandelingen mogelijk van een bedrijf helemaal geen sprake hoeft te zijn geweest? Hoe dan ook, de vergoeding kon – evenals onder vigeur van Besluit 168/1940 – geheel of gedeeltelijk bestaan uit vervangend onroerend goed. Daarin was voorzien via de Noodtoewijzingswet,70 die in het leven was geroepen als tijdelijke regeling voor de toewijzing van onroerende zaken in het kader van de wederopbouw en ten laste van de gemeente, ten behoeve waarvan de onteigening had plaatsgevonden.71 Ook was met het Besluit 168/1940 een overeenkomende regeling getroffen voor hypotheekhouders. Indien de gemeenteraad zich niet met de uitgifteprijs zou kunnen verenigen, zou de toewijzing van grond niet kunnen plaatsvinden en had de onteigende altijd recht op een vergoeding in geld, die in het Grootboek voor de Wederopbouw werd aangetekend en later werd uitgekeerd.72 De Commissie – die circa twintig jaar lang zou functioneren totdat zij in 1965 werd omgevormd tot de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken – verstrekte reeds in de aanvangsperiode circa 2000 adviezen per jaar. De rapporteurs van de Commissie werkten door het hele land. Ondanks de grote hoeveelheid procedures en de grote productiviteit van de Commissie was er ook kritiek op de onteigeningsprocedure van Besluit F 67. Het Besluit werd gebruikt – mogelijk zelfs misbruikt – om snel te kunnen onteigenen in gevallen waarvoor het Besluit niet was geschreven, namelijk indien woningbouw moest worden gerealiseerd maar de te onteigenen percelen niets met wederopbouw na geleden oorlogsschade te maken hadden. In dergelijke gevallen had simpelweg titel IV van de Onteigeningswet moeten worden gevolgd en werd Besluit F 67 aangegrepen om de formaliteiten van de Onteigeningswet te omzeilen.73 Niettemin werden in de eerste jaren na de oorlog ook talloze procedures op grond van de Onteigeningswet gevoerd, in ‘gewone’ gevallen (met voorafgaande verklaring van nut), voor infrastructuur (titel IIa) en in het belang van de volkshuisvesting. Een inventarisatie van de Staatscouranten uit deze periode leert dat ook veel traditionele onteigeningen als ‘oorlogsgevolg’ konden worden aangemerkt. Zo werd er regelmatig onteigend voor de aanleg van begraafplaatsen en voor de aanleg van wegen en vaarwegen. Het prille herstel van de economie maakte onteigeningen noodzakelijk voor fabrieken, mijnen, mijnsteenbergen en zelfs voor natuurprojecten. 4.2
De jaren 1950-1965
Tegen de toepassing van Besluit F 67 als onteigeningsinstrument rezen gaandeweg steeds meer bezwaren. Niet alleen was geen sprake van een wet in formele 70 71 72 73
Wet van 11 juli 1947, Stb. 1947, H 241. Artikel 1 Noodtoewijzingswet. Hamming 1948, p. 239. Hamming 1948, p. 240. 125
HOOFDSTUK IX
zin, waaraan het inmiddels gekozen parlement te pas was gekomen, ook was de schadeloosstelling niet vooraf verzekerd en lieten de vaststelling en betaling van de schadeloosstelling in de praktijk vaak lang op zich wachten. De regeling van de oorlogsschaden en de wederopbouw werd gesplitst. De eerste kreeg in 1950 haar formele beslag in de vorm van de Wet op de Materiële Oorlogsschaden.74 Deze wet had een vierledig doel. In de eerste plaats voorzag de wet in de regeling van de bijdragen in oorlogsschade. In de tweede plaats regelde de wet de onteigening van onherstelbaar beschadigde onroerende goederen en van puin, die voor de wederopbouw noodzakelijk moet worden geacht. In de derde plaats bood de wet een regeling van de aanvullende financiële hulp die in het kader van het nationaal herstel zou kunnen worden verleend. Tot slot voorzag de wet in het vervallen van enkele in de bezettingstijd ontstane bijzondere regelingen en overgangsrecht. Eindelijk kregen de buitenwettelijke wederopbouwonteigeningen (voorzien in Besluit Wederopbouw II, Besluit 168/1940 en Besluit F 67) een opvolger met een formele wettelijke grondslag. Onteigening was mogelijk van onroerende goederen, waarvan de opstallen onbruikbaar waren geworden als gevolg van oorlogsschade, en van puin. Ook naastgelegen panden konden worden onteigend indien dat voor een doelmatige herverkaveling noodzakelijk was.75 De bestaande onteigeningen door of namens de Regeringscommissaris of de Algemeen Gemachtigde werden geacht rechtsgeldig krachtens de Wet op Materiële Oorlogsschaden te hebben plaatsgevonden.76 Indien in lopende onteigeningen, die waren gestart op grond van de vorige regelingen,77 nog geen schadeloosstelling was vastgesteld, werd de schadeloosstelling alsnog met toepassing van de Wet op Materiële Oorlogsschaden vastgesteld. Het moest dan wel gaan om oorlogsschade- en puinonteigeningen.78 Indien de onteigende een bijdrage had of zou ontvangen als tegemoetkoming in de geleden oorlogsschade, zou de schadeloosstelling – evenals onder de voorheen geldende regelingen – worden vastgesteld op de verkoopwaarde per 9 mei 1940 van de ondergrond. De nog niet vergoede waarde van de restanten zou worden opgenomen in de genoemde bijdrage, die werd gesteld op de verkoopwaarde per 9 mei 1940 van het geheel, verminderd met de verkoopwaarde van de ondergrond. Daarmee werd getracht om een gecompliceerd systeem van afzonder-
74 75 76 77
78
126
Wet van 24 februari 1950, Stb. 1950, K 31. Artikel 23 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Artikel 111 lid 3 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Verwezen werd naar de door generaal Winkelman genomen Besluiten Wederopbouw I en II en het naoorlogse Besluit F 67. Een verwijzing naar het onder Duitse bezetting tot stand gebrachte Besluit 168/1940, waarin de in Besluit Wederopbouw II geregelde onteigeningsprocedure was uitgewerkt, werd vermeden. Artikel 111 lid 4 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Op andere type onteigeningen werd overwegend de Onteigeningswet van overeenkomstige toepassing verklaard.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
lijke waarderingen te vermijden.79 Bij puinonteigeningen werd de bijdrage voor de puinrestanten gesteld op de verkoopwaarde per 9 mei 1940 van het gehele perceel, verminderd met de verkoopwaarde op die datum van de ondergrond.80 Opnieuw werden de schade-enquête-commissies bij deze waardebepaling betrokken, onder leiding van het Commissariaat voor de Oorlogsschade.81 De onteigeningsprocedure startte met een kennisgeving van het onteigeningsplan door de Minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting en terinzagelegging van de onteigeningsstukken. Bij een door de minister benoemde commissie van ten minste drie leden konden bezwaren naar voren worden gebracht. Met de inschrijving van het afschrift van het onteigeningsbesluit door de minister bij de bewaarder van het kadaster ging de eigendom over, vrij van alle lasten en rechten.82 De schadeloosstellingen kwamen ten laste van degene te wiens name was onteigend. Het Rijk zou echter te allen tijde aansprakelijk zijn voor de betalingen.83 De betaling kon plaatsvinden in geld, via zogenaamde opbouwobligaties of door middel van toewijzing van onroerende zaken. De schadeloosstellingen werden – opnieuw – in het Grootboek van de Wederopbouw ingeschreven en vermeerderd met de wettelijke rente.84 Een belangrijke vooruitgang ten opzichte van Besluit F 67 was dat tegen de vaststelling van de schadeloosstelling beroep kon worden ingesteld bij de rechter, in plaats van bij de minister, met de mogelijkheid van beroep in cassatie.85 De regeling van de wederopbouw verliep via een ander wettelijk spoor. Het land was na de oorlog verarmd, er waren weinig deviezen en de situatie in de bouw was nijpend. De woningnood was dermate ernstig, dat bij de regering werd aangedrongen op een tijdelijke regeling voor de wederopbouw. Na een eerdere mislukte poging om een ontwerp van een Wederopbouwwet en een wijziging van de Woningwet aan de Tweede Kamer voor te leggen, werd op 1 december 1948 een nieuw voorstel van wet ‘houdende tijdelijke voorzieningen ten behoeve van de wederopbouw en ter bevordering van de bouwnijverheid’, voorgelegd.86 Deze Wederopbouwwet trad op 1 juli 1950 in werking en zou in eerste instantie slechts drie jaar lang gaan gelden. Uiteindelijk zou de wet nog diverse malen worden 79 80 81 82
83 84 85
86
N.H. Wiarda, Wet op de Materiële Oorlogsschaden, Alphen aan den Rijn: Samsom 1950, p. 191. Artikel 29 jo. 11 en 12 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Artikel 4 en 5 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Artikel 27 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Puinonteigeningen verliepen krachtens artikel 28 via een aanzegging aan de burgemeester, die deze aanzegging ter openbare kennis moest brengen. Onteigening vond alleen plaats indien de belanghebbenden het puin niet zelf hadden verwijderd. Artikel 31 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Artikel 36 Wet op de Materiële Oorlogsschaden. Artikel 87 Wet op de Materiële oorlogsschaden. In latere rechtspraak werd overigens aangenomen dat de rechter ook los van het overgangsrecht in onteigeningen krachtens Besluit F 67 bevoegd was om de omvang van de schadeloosstelling vast te stellen. Zie bijvoorbeeld Rechtbank Middelburg 6 juni 1956, NJ 1957/53. Wet van 16 juni 1950, Stb. 1950, K 236. 127
HOOFDSTUK IX
verlengd, totdat die uiteindelijk pas op 1 juli 1992 geheel werd ingetrokken.87 Op grond van de Wederopbouwwet vastgestelde wederopbouwplannen moesten uiterlijk op deze datum zijn vervangen door een bestemmingsplan, dat krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening uit 1965 was vastgesteld. Naast een regeling voor de wederopbouwplannen, kende de Wederopbouwwet een veelgebruikte vrijstellingsbepaling. Indien een bouwplan vanwege de ‘bijzondere tijdsomstandigheden’ redelijkerwijs niet aan de bouwverordening en het uitbreidingsplan kon voldoen, kon worden afgeweken van de bouwverordening en het uitbreidingsplan, voor zover de belangen van de daarin neergelegde regels niet onevenredig zwaar zouden worden geschaad. Een dergelijke afwijking zou voor maximaal tien jaar geldig zijn. Daarna zou de toestand in overeenstemming met de geldende voorschriften moeten worden gebracht, of zou het uitbreidingsplan moeten worden herzien.88 Vanwege het vage toetsingscriterium is veel van deze anticipatieve vrijstellingsbevoegdheid gebruik gemaakt.89 In verband met de schaarste aan bouwmaterialen en deviezen en met het oog op de werkgelegenheid werd de gehele bouwnijverheid aan een strikte bouwplanning gebonden.90 De Wederopbouwwet bevatte daarom een regeling van de bouwproductie door middel van de jaarlijkse vaststelling van een bouwprogramma. Het programma gaf aan tot welke bedragen, gespecificeerd naar soorten van werken, gedurende een bepaald kalenderjaar uitvoering kon worden gegeven aan werken op het terrein van de bouwnijverheid, inclusief onderhouds-, herstel- en sloopwerken. De opbouw van het programma werd bepaald door een schatting van beschikbare arbeidskrachten, geldmiddelen en materialen. Aan bouwondernemers, opdrachtgevers, aannemers en uitvoerders werd het verbod opgelegd om zonder voorafgaande goedkeuring werken te realiseren op het terrein van de bouwnijverheid.91 Bouwvergunningen, die waren verleend op grond van de Woningwet, konden uitsluitend worden benut nadat een zogenaamde Rijksgoedkeuring was verkregen.92 Het Rijk verkreeg hiermee de mogelijkheid om via een distributiesysteem ongewenste bouw te weren en gewenste bouw te bevorderen.
87 88 89 90 91
92 128
Intrekking vond plaats bij Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet, Stb. 1991, 439. Vgl. ABRvS 3 maart 1997, AB 1998/86. Artikel 20 Wederopbouwwet. J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht, Amsterdam: Instituut voor Bouwrecht 2008, p. 35. J.J.M. Ramakers, ‘Wederopbouw en volkshuisvesting: de prioriteiten in het beleid ’48-’51’, in: Politiek(e) opstellen, Nijmegen: Centrum voor Parlementaire Geschiedenis 1990, p. 149-162. C.A. Adriaansens, Volkshuisvestingsrecht. Een studie naar de juridische grondslagen van de overheidsinterventie, alsmede een analyse van de wet- en regelgeving op het gebied van de volkshuisvesting (diss. TU Delft), Deventer: Kluwer 1990, p. 40. Artikel. 17 Wederopbouwwet.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
De Wederopbouwwet bevatte voorts een versnelde onteigeningsprocedure, neergelegd in de artikelen 10 tot en met 14. Zonder voorafgaande verklaring van algemeen nut kon onteigening plaatsvinden van onroerende goederen die nodig waren om een wederopbouwplan te realiseren en die nodig waren in verband met een bouwplan ‘strekkende tot leniging van de woningnood of ten bate van het economisch herstel van het land’.93 Uitgezonderd waren de goederen waarvan de opstallen zozeer door de oorlogsschade waren aangetast dat zij naar het oordeel van de Minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting als onherstelbaar moesten worden beschouwd. Daarin voorzag immers de Wet op de Materiële Oorlogsschaden. De bezwaren tegen het ontwerpbesluit moesten voor advisering worden voorgelegd aan de inspectie op de volkshuisvesting. Naast de gemeenteraad had ook de minister zelf de bevoegdheid om tot onteigening te besluiten ten name van het Rijk, een ander publiekrechtelijk lichaam, een andere rechtspersoon of een natuurlijke persoon. Dat besluit moest door de Kroon worden goedgekeurd, nadat de Raad van State was gehoord.94 In alle gevallen ging de eigendom over, vrij van alle lasten en rechten, doordat het gemeentebestuur de eigendom liet overschrijven. Vervolgens werd een schriftelijke mededeling van de eigendomsovergang toegezonden aan de voormalige eigenaar of zakelijk gerechtigde, vergezeld van een aanbod van de schadeloosstelling door degene te wiens behoeve was onteigend. Optioneel had deze de mogelijkheid om voorafgaand aan het uitbrengen van het aanbod, door de rechtbank deskundigen te laten benoemen die over de schadeloosstelling zouden adviseren.95 Ten aanzien van onroerende goederen die in het kader van een wederopbouwplan werden onteigend, kon het aanbod bovendien inhouden dat de bepaling van de schadeloosstelling zou worden uitgesteld tot het moment waarop volgens de partij te wiens behoeve was onteigend werd, redelijkerwijs vaststond dat in de vervanging van het onteigende was voorzien. Uitgangspunt was dat de schadeloosstelling zou worden vastgesteld met inachtneming van de Onteigeningswet.96 De vaststelling van de schadeloosstelling diende door de civiele rechter te geschieden. De rechtsvordering moest in beginsel geschieden binnen zes maanden nadat de mededeling van de eigendomsovergang en het aanbod waren gedaan.97 Hierop was voor een belangrijk deel de procedurele regeling van de Onteigeningswet van toepassing. Indien de bepaling van een deel van de schadeloosstelling was uitgesteld totdat in de vervanging van het onteigende was voorzien, kon de procedure worden gesplitst. Uitbetaling van de schadeloosstelling was verzekerd door het Rijk. De in kracht van gewijsde gegane uitspraak over de schadeloosstelling werd ingeschreven in het Grootboek van de Wederopbouw. Hierop was de Wet op de Materiële Oorlogsschaden van toepassing. Dat betekende dat was voorzien in een uitgestelde betaalbaarstelling en de
93 94 95 96 97
Artikel 10 lid 1 onder 1° en 2° Wederopbouwwet. Artikel 11 Wederopbouwwet. Artikel 12 Wederopbouwwet. Artikel 11 lid 6 Wederopbouwwet. Ook het Pachtbesluit en het Vervreemdingsbesluit onroerende zaken waren van toepassing. Artikel.13 Wederopbouwwet. 129
HOOFDSTUK IX
vergoeding van een wettelijke rente.98 Hoewel de civiele rechter een onteigeningsschadeloosstelling overeenkomstig de Onteigenignswet vaststelde, ademde ook de Wederopbouwwet nog gedeeltelijk de geest van het Besluit 168/1940: noch de aanwijzing ter onteigening noch de eigendomsovergang waren opgedragen aan de rechter.99 Tegen de onteigening als zodanig kon evenmin bij de rechter worden opgekomen.100 De eerste onteigeningsprocedure ingevolge de Wederopbouwwet werd, voor zover kan worden nagegaan, gestart door het gemeentebestuur van Holten.101 Daar lagen al vanaf 13 juli 1950, twaalf dagen na de inwerkingtreding de in artikel 10 lid 3 van de Wederopbouwwet genoemde stukken ter inzage. De onteigening zou geschieden in verband met een bouwplan ‘strekkende tot leniging van de woningnood’, gelegen aan de H.J. Wansinkstraat (oostzijde). De betreffende woningen staan er tegenwoordig – net zoals veel van de 1,5 miljoen gerealiseerde wederopbouwwoningen – nog steeds.
5
Onteigeningsrechtspraak in de wederopbouwperiode
De gepubliceerde onteigeningsrechtspraak in de wederopbouwperiode stond overwegend in het teken van onteigeningen in het belang van de volkshuisvesting, dat wil zeggen de titel IV-onteigeningen. Daarnaast is een substantieel aantal Wederopbouwwetonteigeningen te vinden. Infrastructuuronteigeningen op basis van titel IIa en reguliere onteigeningen met een voorafgaande verklaring van algemeen nut zijn nauwelijks in de gepubliceerde rechtspraak opgenomen. Er is slechts één gepubliceerd onteigeningsarrest van de Hoge Raad uit 1956 over de Wet op de Materiële Oorlogsschaden, en dan betrof het ook nog de toepassing van het daarin neergelegde overgangsrecht.102 Het ging in deze zaak om de door het bombardement op Rotterdam van 14 mei 1940 deels verwoeste en deels beschadigde fabriekspanden van de bekende N.V. Blankenheym & Nolet’s Distilleerderij aan de Zalmhaven te Rotterdam. De Algemeen Gemachtigde had op 29 juli 1941 de onteigening aangezegd, waarna op 20 juni 1944 de zogenaamde etappe-overeenkomst was gesloten. Daarin was de 98 99
100
101 102 130
Artikel 14 Wederopbouwwet. In het kader van de integratie en herziening van de onteigeningsregeling in de Omgevingswet stelt de Minister van Infrastructuur en Milieu thans een vergelijkbaar stelsel voor. Daarbij is overigens wel voorzien in de mogelijkheid van (hoger) beroep tegen het aanwijzingsbesluit. Kamerstukken II 2015/16, 27 581/33 118, nr. 53. Bezwaren tegen de onteigening als zodanig konden tot 1988 onder de Onteigeningswet evenmin aan de rechter worden voorgelegd, totdat de Hoge Raad in 1988 oordeelde dat de onteigende op grond van artikel. 6 EVRM aanspraak heeft op de behandeling van zijn bezwaren tegen de onteigening door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. De Kroon voldeed niet aan die eis. HR 25 mei 1988, NJ 1988/927 en 928, BR 1988/757 en 761. Stcrt. 1950, 131. HR 2 mei 1956, NJ 1956/486.
De oorlogsjaren en de wederopbouwperiode
schadeloosstelling gesplitst in de vergoeding van de waarde van het onteigende en de overige schades. Die schade bestond er volgens de distilleerderij in, dat zij als gevolg van het wederopbouwplan, dat voorzag in verbreding van de Zalmhaven, op een kleinere oppervlakte meer en hogere gebouwen had moeten plaatsen. Dientengevolge werd zij geconfronteerd met een zwaardere fundering en hogere bouwkosten, dan zij zou hebben gehad indien zij nog volledig over het oude perceel had kunnen beschikken. De Hoge Raad overwoog dat artikel 111 lid 4 Wet op de Materiële Oorlogsschaden ten aanzien van de onderhavige wederopbouwonteigening (die een oorlogsschade-onteigening betrof) niet de beperking kende die op overige werderopbouwonteigeningen van toepassing was, maar dat dit wel uit een teleologische interpretatie van de regeling voortvloeide. Daarin schuilde nu precies de pijn voor de distilleerderij. Op wederopbouwonteigeningen was namelijk niet van overeenkomstige toepassing onder andere de in artikel 92 Onteigeningswet neergelegde regeling, dat met stedenbouwkundige plannen, bouwverboden en met voor- en achtergevelrooilijnen rekening moest worden gehouden, althans voor zover die als gevolg van de oorlogsschade van kracht waren geworden. Hoewel het – anders dan na invoering van de Wederopbouwwet in 1950 – in 1940 nog niet mogelijk was om bezwaar te maken tegen de wederopbouwplannen, was het volgens de Hoge Raad alleszins redelijk dat de wetgever bij de bepaling van de schadeloosstellingen de door de oorlogsomstandigheden gerechtvaardigde beknotting van rechten van belanghebbenden bij wederopbouwplanen in stand had gelaten, zodat met die wederopbouwplannen geen rekening hoefde te worden gehouden. Uit de bedoeling van de wetgever bij de totstandkoming van de Wet op de Materiële Oorlogsschaden – die bewust niet verder had willen gaan dan de Onteigeningswet – kon echter niet worden afgeleid dat de invloed van de wederopbouwplannen wel zou moeten worden meegenomen bij de bepaling van de bijkomende schades in het geval van een oorlogsschade-onteigening. De hoop op de gebruikelijke ruimhartige benadering door de Hoge Raad was daarmee voor de distilleerderij vervlogen. De door de oorlogsomstandigheden gerechtvaardigde lagere onteigeningsvergoedingen dan die, waarop de Onteigeningswet normaliter aanspraak bood, waren volgens de Hoge Raad in 1956 – ook achteraf bezien – terecht vastgesteld.
131
