Werking van wetten en wijzigende waarderingen

Werking van wetten en wijzigende waarderingen Dr. M.V.C. Aalders Zeer gewaardeerde toehoorders, 1. Heeft u wel eens van de kantonrechter te Sommelsdijk gehoord? De rechterlijke reorganisatie zal ook hem ongetwijfeld aan de kant hebben gezet. Er waren 61 Kantongerechten. Er zijn er nog 19 over, evenveel als de 19 Rechtbanken, waaronder ze nu vallen. Het eerste onderzoek dat ik verrichtte als wetenschappelijk ambtenaar bij de Universiteit van Amsterdam voerde mij in het najaar van 1978 naar Sommelsdijk in de gemeente Middelharnis op GoereeOverflakkee. Ik deed een case study naar een geval van overtreding van de toenmalige Hinderwet. De Hinderwet dateert al uit 1875 en is in 1993 opgegaan in de Wet milieubeheer. De wet verbood onder meer stank te verspreiden, als je daarvoor geen vergunning had. De overtreding betrof een stal met vee en een opslagplaats van mest achter in de tuin van een veehandelaar. Zijn mestkar stond voor op de straat. Midden in het oude dorpje, tot verdriet van de omwonenden. Die deden tevergeefs pogingen om via het recht de veehandelaar zijn schadelijke praktijken te doen stoppen. De klachten hadden wel geleid tot opmaken van proces-verbaal door de Rijkspolitie en vervolging door het openbaar ministerie. Dat was in 1970. Maar de Kantonrechter van Sommelsdijk oordeelde doodleuk dat de veehandelaar niet Hinderwetplichtig was. De veehandelaar ging rustig door met vervuilen zonder vergunning. In 1976 klopten de omwonenden eindelijk aan bij het goede adres. Ze schreven een brief naar de nog jonge Inspectie Milieuhygiëne. De inspectie verzocht het gemeentebestuur tot sluiting over te gaan.1 Het gemeentebestuur weigerde dit. De Inspectie ging tegen deze weigering in beroep en werd in het gelijk gesteld door de Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State. De inrichting was daarmee bij Koninklijk Besluit “gesloten” (1978). Alles volgens de wettelijke procedure. Maar de sluiting werd niet geëffectueerd door het gemeentebestuur. Deze sluiting als bestuurlijk dwangmiddel en het niet effectueren daarvan was het onderwerp van mijn studie naar de handhaving van de Hinderwet. Rechtssociologisch onderzoek gaat niet alleen over juridische kwesties. Het gaat veel meer om de maatschappelijke inbedding ervan. Wat kunnen we zeggen van de werking van de wet, wanneer er een geschil over een situatie ontstaat, waar die wet een uitspraak over zou moeten doen? Men bestudeert dan de hele ontwikkelingsgang van zo’n casus, met alle autonome

1

factoren en actoren die hun invloed doen gelden, waaronder het recht. In de rechtssociologie is de geschilbeslechtingstheorie een belangrijke theorie. Deze komt er in het kort op neer, dat het ontstaan en het verloop van een geschil te beschrijven en te verklaren zijn met behulp van drie kenmerken:2 1. De structuren waarbinnen het proces zich afspeelt; 2. De betrokken actoren. 3. De relaties tussen de verschillende actoren.

Eigenlijk is regeltoepassing in brede zin, ook in het bestuursrecht, met behulp van deze kenmerken te beschrijven en te verklaren. Maar eerst even nog iets meer over de zaak. In 1977 werd de veehandelaar opnieuw geverbaliseerd, mede op instigatie van de Inspectie Milieuhygiëne. De officier van justitie dagvaardde opnieuw de veehandelaar. Maar nu oordeelde de kantonrechter dat iemand niet twee keer voor hetzelfde feit op het matje kon worden geroepen. Ne bis in idem. De verdachte werd ontslagen van rechtsvervolging. De officier ging in beroep. De Rechtbank Rotterdam achtte de officier ontvankelijk, het ten laste gelegde feit bewezen en verdachte strafbaar. De verdachte werd veroordeeld tot een voorwaardelijke boete van 400 gulden. (Wat hem echter nog het meeste zorg baarde waren de kosten van de advocaat, ten bedrage van 1000 gulden.) Waarom vond de strafrechter, dat het ne bis in idem in dit geval niet gold (de Rechtbank vond die overweging zelfs nogal bizar)? De Rechtbank motiveerde zijn oordeel als volgt: “… omdat aan beslissingen tal van waarderende oordelen ten grondslag plegen te liggen en die waarderingen in de loop der tijden geredelijk kunnen wijzigen, en ook moeten kunnen wijzigen wil de rechtspraak de maatschappelijke ontwikkelingen kunnen blijven volgen.”

Het is wel een beetje orakeltaal, maar de bedoelingen en de denkrichting zijn duidelijk. Na zeven jaar zijn de tijden veranderd. En daarmee de maatschappelijke inzichten over wat wel of niet schadelijk of hinderlijk is voor milieu en gezondheid. We hebben dan net de eerste milieugolf gehad. Met zoveel woorden erkent de rechtbank, dat zijn uitspraak is gebaseerd op waarde-oordelen. Waarderingen wijzigen. Dat moet wel, anders zou de rechtbank de ontwikkelingen in de maatschappij niet volgen. De Rechtbank kijkt vooral naar wat het doel

1

In de Hinderwet van voor 1981 was in de mogelijkheid voor derde belanghebbenden om een verzoek tot handhaving in te dienen nog niet voorzien. 2 Griffiths 1996

2

van de wet in de huidige omstandigheden is. Dat is een wat lossere redeneertrant dan de legalistische interpretatie waarbij de rechter zegt: als de feiten anders liggen dan moet je eerst de wet maar aanpassen. Je zou zeggen dat deze rechters een sociologische rechtsopvatting (sociological jurisprudence) als richtsnoer hebben.3 Met andere woorden, niet alleen de juridische doctrine bepaalt en voorspelt dus de wijze waarop rechtszaken worden behandeld. Uit mijn opgewekte toon zult u begrijpen, dat ik dat een interessant fenomeen vind, zeker wanneer men het toen nog nauwelijks erkende belang van milieubescherming als uitgangspunt hanteert. Toch is menig jurist huiverig voor deze sociological jurisprudence. De angst voor een te vrije, door bepaalde belangen gekleurde wetsinterpretatie4 zit er na de afgelopen eeuw nog flink in. Zowel nationaal-socialisme als communisme maakten immers misbruik van deze leer. Vandaar dat strafrechtjuristen strak vasthouden aan het beginsel Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Geen delict en geen straf zonder een wettelijke strafbepaling waarnaar kan worden verwezen.5 Dat laat overigens onverlet, dat ook dan rechters wel raad weten met het al dan niet subsumeren van een feitencomplex onder een delictsomschrijving. De wetgever heeft aan hen beoordelingsvrijheid gegeven binnen de wet. Dus eigenlijk zijn zij zelf het recht. Een mooie typering daarvan geeft W.H. Auden.6 “Law, says the judge as he looks down his nose, Speaking clearly and most severely, Law is as I´ve told you before, Law is as you know I suppose, Law is but let me explain it once more, Law is The Law.”

Keren we terug naar Sommelsdijk. Nu lagen er dus gezaghebbende uitspraken van de Rotterdamse Rechtbank en van de Raad van State, afdeling Contentieux. De juridische instanties waren, zoals dat heet, gemobiliseerd.7 De veehandelaar werd echter geen strobreed in de weg gelegd. In de gemeenschap van Goeree Overflakkee werd aan het oordeel van de kantonrechter hoge waarde toegekend. Dat bleek mij uit interviews met politie, burgemeester, veeboer en omwonenden. Hoe men, ver weg in de havenmond en in de residentie over 3

Black, Sociological Justice, 1989 Onder meer gebaseerd op de normenleer van Binding (1919). 5 Feuerbach, 1801 6 W.H. Auden, 1979, p. 89. 7 Zie Black (1973) en Blankenkenburg (1980; 1995) 4

3

milieuvervuiling dacht, was minder interessant en van een geheel andere orde dan wat de Sommelsdijkse gemeenschap daar van vond.. Een van de geïnterviewden zei het zo: “Hier zegt men, als de kantonrechter heeft gesproken: ’t is wel goed zo, de zaak is afgedaan.” Ik verkneukelde mij over het feit dat ik volksrecht op het spoor was. Dit was typisch een geval van plaatselijke recht, volksrecht, dat voorrang had boven het formele recht. Griffiths heeft het kort en bondig uitgedrukt:8 “In de theorie van de sociale werking van recht staat niet de intentie van de wetgever maar de werkvloer van het maatschappelijke leven centraal.”

Opmerkelijk was mijn interview met de Kantonrechter te Sommelsdijk. Hij ontving de onderzoeker in het kantongerecht aan de Westdijk, tegenover de molen “De Korenbloem”, in een lege rechtszaal gezeten achter zijn tafel, terwijl de onderzoeker in het verdachtenbankje mocht plaats nemen. Vervolgens droeg hij plechtig zijn vonnis in de zaak tegen de veehandelaar voor, waarna hij ten gerieve van de onderzoeker onbekrompen ook de uitspraak van de Rechtbank voorlas. Hierna was het ‘interview’ afgelopen. Even moest ik denken aan wat mijn hoogleraar strafrecht Enschede eens tijdens een college zei – “het strafrecht is een koele zaak” – maar snel maakte nieuwsgierigheid zich van mij meester en werd de journalist in mij wakker. Ik vroeg brutaalweg door. Op de vraag wat hij vond van de uitspraak van de Rechtbank wilde de kantonrechter wel kwijt dat hij het oordeel nogal vaag vond, met name op het punt van de waarderingen die kunnen wijzigen. “Welke waarderingen worden dan bedoeld?”, zo vroeg hij zich bezorgd af. Voor hem waren zijn waarderingen althans niet gewijzigd!

2. Aan de orde is de vraag of dertig jaar milieuwetgeving heeft gewerkt, en zo ja, hoe dan. Dat werking van wetten beperkt is, is in de rechtssociologie al lang een bekend gegeven. Opvattingen, percepties, waarderingen van vele actoren strijden om de voorrang in de bepaling wat recht is. De een brengt zijn overtuiging beter naar voren dan de ander. De een verkiest een ander vertrekpunt dan de ander. Al deze belangenbehartigers hebben de neiging het recht als autonome beinvloedingsfactor voor hun karretje te spannen. Zo bevorderen ze bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen. Of, – wat meer voorkomt – gaan die tegen. Het recht kan men zien als het samenstel van instituties die de maatschappij met behulp van formele sociale controle beheersen. Als zodanig laat het meestal zijn oren hangen naar de 8

Griffiths, 1996, p. 481 4

grootste gemene deler van de opvattingen van actoren en hun verschillende belangen. Het recht strijdt niet, het lijdt, om met Agnes Schreiner te spreken.9 Maar een grootste gemene deler kan nooit de conflicten verhullen die na de rechterlijke activiteit voortleven. Rechtspluralisme betekent dat er in een samenleving een veelvoud aan rechtsopvattingen bestaat. Niet alle rechtssubjecten krijgen gelijk, ook al hebben ze het. In een geïndustrialiseerde Westerse samenleving met mondialiserende verhoudingen, neemt dit rechtspluralisme nog steeds toe. Gekscherend schreef ik in 1984 als mijn laatste stelling bij mijn proefschrift een parafrase van Elsschot’s beroemde regel: “Maar tussen droom en daad staan geen wetten in de weg, wel praktische bezwaren.” Ik had er aan toe moeten voegen: “en ook weemoedigheid die niemand kan verklaren, en die des avonds komt, wanneer men slapen gaat.” Aan het einde van de rit constateer ik dat de relativering van recht is toegenomen. Maar ik acht dit rechtsrelativisme niet zonder meer verontrustend. Want er is meer aan de hand met de werking van het recht.

3. Galanter’s essay Justice in many rooms, vertaald in ´Gerechtigheid in verschillende gedaanten´ was voor mij steeds een grote bron van inspiratie, evenals trouwens Griffiths’ inzichten over de sociale werking van recht. Recht komt niet alleen voor in rechtbanken en advocatenkantoren, zoals gezondheid niet alleen in ziekenhuizen is te vinden en kennis niet alleen op school. Recht kan men niet gelijkstellen met The Law, zoals de judge van Auden doet. Dat is het recht dat vooral te vinden is in wetten, jurisprudentie en uitspraken van gezaghebbende juristen. Galanter zegt: er is ook indigenous law, wat vertaald kan worden met volksrecht. Dat recht is op zijn minst zo belangrijk in de maatschappij. Het is in elk geval niet een derivaat of een geperverteerde versie van het formele recht.10 Het formele recht kan bestaan naast het volksrecht. Beiden sluiten elkaar soms uit, overlappen, doordrenken en ondersteunen elkaar. Kortom het ene recht bestaat niet zonder het andere. Een consequenties hiervan is, dat wetten en daarvan afgeleide regels effect hebben, wanneer ze worden verinnerlijkt, dus als eigen normen worden gezien door de mensen in de samenleving waarvoor ze gelden. Of een wettelijke regel effect heeft, hangt niet af van de vraag of het geldend recht is, maar van de vraag of de maatregelen 9

Schreiner, 1988. Black (1976) ziet recht als een deelverzameling van alle sociale controle die in de maatschappij aanwezig is. Hoe groter de relational distance tussen mensen, hoe meer recht zich voordoet ten opzichte van andere sociale controle. Tamahata (1993) acht het statelijk recht het enige normatieve systeem dat met de term recht kan worden aangeduid. 10

5

die de wet voorschrijft worden aanvaard, of worden gereflecteerd. De vraag of de wet voldoende reflexieve werking11 biedt, hangt af van de mogelijkheden tot zelfreferentie: herkent men zich in de wettelijke regel, kunnen de doeleinden van de wet worden bereikt binnen het eigen normstelsel.

Een voorbeeld van hoe het gaat op de werkvloer. In een bekend folkloristisch vissersplaatsje aan het IJsselmeer wordt met oudjaar een geweldig feest gehouden in het plaatselijke danscafe. Het is bekend, dat het bouwwerk niet aan alle wettelijke veiligheidseisen voldoet. Eigenlijk zou het danslokaal door het gemeentebestuur gesloten moeten worden. Maar, aldus is de redenering, zou hieraan zonder meer de hand worden gehouden, dan zou zeker driekwart van alle danslokalen dicht moeten, omdat zou blijken dat de feitelijke toestand niet precies overeenkomt met de voorschriften. In ambtelijke nota staat het mooie omschreven: “Het spreekt vanzelf dat ook hier met beleid en onderscheidingsvermogen te werk moet worden gegaan.”12 Welk onderscheidingsvermogen wordt bedoeld? Stel eens dat de burgemeester aan het eind van het jaar 2000 had verordonneerd, dat het café op oudejaarsavond dicht zou moeten blijven. De wereld was te klein geweest. De gemeenschap zou dat nooit hebben gepikt. En aangezien het gemeentebestuur ook wel weet, wat er speelt in het dorp, was het wijs beleid om niet al te rigoureus aan de wet vast te houden. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de stad waarin binnen een woonwijk een opslagplaats voor vuurwerk is gevestigd. Steeds vaker vraagt de samenleving om evenementen waar vuurwerk wordt vertoond, liefst steeds meer en steeds groter. Het gemeentebestuur en de speciale controleurs van de minister van Defensie beseffen dat. In deze tijd van welvaart moet de mens zijn tijd nuttig kunnen doorbrengen met kijken naar sportwedstrijden, popconcerten en koninklijke trouwpartijen. Logisch, dat de bewaarders en verkopers van al dat moois niet te hard moeten worden aangepakt. Anders zouden zij wel eens niet kunnen voorzien in voldoende vuurwerk. En men kan goed begrijpen, hoezeer dat tot protesten uit de

11

Teubner 1992. Ten aanzien van de sanctie van sluiting van de inrichting (Art. 28 Hinderwet) schreef de ambtenaar Nierstrasz: “Zou hieraan zonder meer de hand worden gehouden, dan zou zeker driekwart van alle fabrieken in Nederland buiten werking moeten worden gesteld, omdat zou blijken dat de feitelijke toestand niet precies met de bij de vergunningen behorende tekening en beschrijving overeenkomt. Het spreekt vanzelf, dat ook hier met beleid en onderscheidingsvermogen te werk moet worden gegaan. Toch zou dit voorschrift in deze algemene vorm niet gemist kunnen worden, omdat de overheid de bevoegdheid moet hebben tegen inrichtingen op te treden, wanneer dit in het belang van de omgeving nodig is.” (Nierstrasz, 1960, 3de dr., p. 5.) 12

6

samenleving zou leiden. Dus worden normen die niet al te nauwgezet worden nageleefd ook niet al te nauwgezet gehandhaafd. ‘Good men do not obey the law too well’, zei Emerson. Het beroerde alleen is, dat dezelfde samenleving ook eist dat het leven geheel zonder zorgen en zonder risico moet kunnen worden geleefd. Gaat het mis, dan komt dezelfde overheid die zoveel begrip toont voor wat de mensen in het land willen onder vuur te liggen vanwege het verwaarlozen van de taak van hoeder van orde en veiligheid. Commissies van wijze mensen constateren, dat onder handhavingambtenaren een cultuuromslag moet plaats hebben. Maar helaas, culturen zijn niet te veranderen, zoals in menige reorganisatie is ontdekt. Alleen als de structuren of “het systeem” worden aangepast of vernieuwd, wijzigt het gedrag. De attitude volgt dan geleidelijk aan, aldus sociaalpsychologisch inzicht. Kleine milieurampen maken van bestuurders plotseling bevlogen politici. Juist vandaag wordt het nieuwe Vuurwerkbesluit van kracht. Het is zo streng dat vuurwerkbedrijf Haarman heeft aangekondigd naar Duitsland te vertrekken. En hoe over vier jaar? Dan zien we verder. De wet is statisch, het recht dynamisch. Een goed voorbeeld van de werking van volksrecht is trouwens het rookgedrag. De wijze waarop straffe rokers tegenwoordig en public worden aangesproken op hun nefaste gewoonten, heeft niet met een wet te maken. Het is geen regelgeleid gedrag op grond van wetgeving. 13 Ik wou wel dat het met telefoneren in de trein net zo was. Een vraag die de wetenschap sinds de jaren zeventig bezighoudt luidt of de maatschappij met behulp van wetten is te veranderen. Klopt het, wat de legal realists zeiden: “You can´t legalize morality.”14 Ik wil niet zeggen, dat de wet er niet toe doet. Integendeel. De juridische productie en reproductie gaat onverdroten voort. Generaties juristen analyseren het recht en verrijken de doctrine. De maatschappij is met wetten wat minder maakbaar dan we in de jaren zestig dachten. Toch willen we ons graag ´immer strebend bemuhen`. De wereld vraagt ordening. Stroeve verhoudingen kunnen met behulp van juridische smeerolie beter worden gereguleerd. Ik zei het al, er is meer aan de hand met de werking van wetten.

4. Wat weten we over werking van wetten? Of liever, wat denken we te weten. De sociale werking van wetten omvat heel wat categorieën. Werking geschiedt niet alleen direct, maar 13 14

Vogel & Kagan, 1992. Sumner, 1906, p. 77: “Legislation cannot make mores.”

7

ook indirect. De gevolgen van wetgeving zijn vaak onbedoeld. Er treden onverwachte neveneffecten op. Het gevolg van het verbod om door rood licht te rijden is dat men het gedrag vertoont van stoppen voor rood licht. Een indirect effect is dat je niet onder een auto komt. Een speciaal effect is dat je als je toch door rood licht rijdt de kans loopt op een bekeuring. Een algemeen effect is dat deelnemers aan het verkeer het onderling eens zijn over de regel om niet door rood licht te rijden. Als ervaringsdeskundigen in het verkeer hoor ik het u al zeggen: de werking van de wet is niet altijd zo vanzelfsprekend. In Amsterdam heeft het rode licht voor fietsers en voetgangers al lang niet meer de betekenis die de wet daaraan impliciet hecht. Het rode licht is geen concrete verbodsnorm, maar een waarschuwing voor aanstormend verkeer. Als je niets ziet aanstormen dan steek je als autonome, mondige, vrijgevochten burger rustig over. Neem en passant dan even de verstoorde blik waar van een provinciaal, een buitenlander, vooral een Duitser, en je zult begrijpen wat verschillen in rechtscultuur zijn. Dat noemen we rechtspluralisme. Er zijn tal van factoren die de werking van een wet beïnvloeden. De wijze waarop de wet formeel voorschrijft aan welke milieueisen een bedrijf moet voldoen kan in de praktijk gepaard gaan met boodschappen die niet primair berusten op de regels die de wet vermeldt. Regels vragen om interpretatie en om discussie. Transparantie van wetgeving is vaak onmogelijk, al was het maar vanwege de compromissen die binnen het wetgevend lichaam moesten worden gesloten. In het dagelijkse debat over de werking van regels zijn juristen continu bezig te sleutelen aan de disfuncties van het recht.

5. Het sociale handelen van mensen is afhankelijk van gewoonten en normen, die we volksrecht noemen: de normen in maatschappelijke verbanden,15 in semi-autonome sociale velden.16 Groepen ambtenaren, die de wet toepassen, vergunningen verlenen of toezien op de naleving van regels, vormen ook zo’n sociaal veld. De procedure van vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer kent een geïnstitutionaliseerd informeel vooroverleg. Daarin raadplegen ambtenaren en bedrijfsmedewerkers elkaar over de aanvraag voor de vergunning en hoe die geformuleerd zal worden. In feite echter wordt onderhandeld over de voorschriften die het bevoegd gezag aan de vergunning zal verbinden. In dat overleg vinden transacties plaats tussen partijen over hoe men de wettelijke teksten of bedoelingen moet interpreteren en

15

Recht is een “innere Ordnung gesellschaftlicher Verbande”, aldus Eugen Ehrlich, Grundlegung der Soziologie des Rechts, Duncker & Humblot, Munchen und Leipzig, 1929, p. 31 e.v. 16 Moore 1978.

8

hoe men daarover verder zal communiceren, ook wanneer derden in een procedure een rol zullen spelen, ook wanneer de wet straks moet worden gehandhaafd. Een gezamenlijk perspectief wordt vastgelegd. “We zitten op één lijn” en “We spreken dezelfde taal”. Men wisselt gezichtspunten uit over elkaars rollen en functies tegenover het gezamenlijke object: voldoen aan de wettelijke doelen, naleving dus, of compliance. Men argumenteert met elkaar en leert van elkaar. Het gaat daarbij steeds om het ´hoe´ en niet om het ´wat´. Niet zozeer het streven naar doelrationaliteit staat voorop, als wel het tot stand brengen van gedeeld begrip. Dat is veel fundamenteler dan het bereiken van resultaat.17 ´t Ain´t what you do, it´s the way that you do it. In Japan instrueren bestuursambtenaren bedrijven hoe ze moeten handelen om te voldoen aan de wet. Deze administrative guidance18 of bestuursbegeleiding is ook in de Nederlandse situatie van vergunningverlening niet vreemd. Daartegenover geeft het bedrijf uitleg hoe fabrieksprocessen kunnen voldoen aan de gestelde eisen en wat daarvoor nodig is. Dat kan weer verhelderend zijn voor het bestuur en de wijze van invulling van de vergunningsvereisten. Zo komen ruilrelaties tot stand, die zorgen voor stabiele, vriendschappelijke verhoudingen.19

6. Over de werking van wetten kan men in het rechtssociologisch debat twee opvattingen signaleren: een instrumentele en een constitutieve opvatting.20 De instrumentele richting houdt zich met de vraag bezig welke sociale effecten aan recht en wetgeving kunnen worden toegeschreven. Heeft de Wet verontreiniging oppervlaktewateren bijgedragen aan verbetering van de kwaliteit van het water? Je meet dan de kwaliteit in een bepaald geval in een bepaalde periode en tracht de gezamenlijke inspanningen van actoren daartoe als het kan kwantitatief in getallen uit te drukken. De wet wordt dan gezien als de onafhankelijke variabele. In de scheppende of constitutieve benadering wordt recht minder als instrument gezien. Daar gaat het om de structuur van de samenleving die te beïnvloeden is door categorieën en begrippen aan te reiken die ruimte en kansen voor het handelen van mensen bieden, maar dat handelen ook beperken. Op die manier worden tevens het gezag en de bevoegdheden gelegitimeerd van hen die de wet uitvoeren. In die opvatting is recht niet zozeer een meetbare variabele. Het gaat er niet om wat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren teweegbracht 17

Over Habermas’theorie van het het communicatieve handelen, zie: Kunneman, 1983, p. 18. Kitamura, 2000, 305. 19 Kunneman, a.w., 1983, p. 107. 20 Garth & Sarat, 1998 18

9

aan waterkwaliteit. Dat causale verband is eigenlijk te moeilijk om vast te stellen, ook al zijn lofwaardige pogingen gedaan om dat te realiseren.21 Het gaat in de constitutieve benadering vooral om de vraag wat het betekent om het waterkwaliteitsprobleem in juridische termen te formuleren en hoe die formulering denken en handelen bepaalt met betrekking tot de kwaliteit van het water dat we gebruiken.22 De instrumentele benadering domineerde in de jaren zestig en zeventig zowel de politiek, de economie, als het recht. De notie dat milieuproblemen waren op te lossen door middel van geavanceerde technologie en bijbehorende wetstechniek overheerste in het denken over de maakbare samenleving. De in 1970 opgerichte Raad voor Milieudefensie, voorganger van de Vereniging Milieudefensie, geloofde heilig in technologische oplossingen. De Urgentienota Milieuhygiëne 1972 van minister Stuyt ademde die geest. In een interview van Frits Groeneveld in het Algemeen Handelsblad bleek minister Vorrink in 1974 ervan overtuigd, dat zij het milieu voor 1980 zou hebben schoongemaakt.23

De constitutieve opvatting over de werking van recht kreeg in de jaren tachtig en daarna meer belangstelling van de rechtssociologen. Het mag lijken alsof deze benadering als reactie kwam op het instrumentalisme, omdat wetgeving zo weinig directe effecten scoorde,24 maar het is niet terecht om de instrumentele benadering af te doen als ‘onvruchtbaar’.25 Dat zou tekort doen aan nogal wat onderzoek dat met name in de bestuurskunde is verricht. Bovendien zijn zowel de instrumentele als de constitutieve benadering in ontwikkeling. Ze beïnvloeden elkaar, zodat men niet kan spreken van een voorkeur voor de ene of de andere benadering. In Nederland heeft de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer de trend gezet voor een lange reeks van instrumentalistisch onderzoek naar het functioneren van de wet en de daarvan afgeleide regels.26 Hoewel soms wat theoriearm hebben die onderzoeken toch belangrijk materiaal opgeleverd, waarvan men met een zekere voorzichtigheid kan zeggen, dat het de successen en faalfactoren van de milieuwetgeving redelijk in kaart heeft gebracht. Het lijdt geen twijfel, dat recht een vehikel is geweest in de strijd van groepen milieuactivisten die milieubescherming hoger op de politieke agenda wilden krijgen. In mijn dissertatie heb ik proberen aan te tonen dat het symboolkarakter van de Hinderwet niet hoeft 21

Bressers, 1953. Garth & Sarat 1998, p. 2-3 23 Groeneveld, 1974. 24 Zie Pressman & Wildavsky, 1972. 25 Aldus Griffiths, 1996, p. 476 26 Over wetsevaluatie zie Herweijer, in: Griffiths, 1996, p. 677-81. Voorts Winter, Scheltema en Herweijer, Evaluatie van wetgeving, Kluwer, Deventer, 1990. 22

10

te leiden tot bij de pakken neerzitten, maar sociale actie tot gevolg kan hebben om de wet meer handen en voeten en het milieurecht meer tanden te geven. Juist de ontdekking dat de wet een fopspeen27 was leidde ertoe dat rechtsbescherming voor milieugroeperingen op de politieke agenda kwam.28 Ook het bedrijfsleven trof meer en betere milieumaatregelen en trok er geld voor uittrok. Daar spelen tal van overigens eerzame bijbedoelingen een rol, zoals winstgevendheid van milieumaatregelen die tevens tot efficiëntere productie leiden, opbouwen van een goede milieureputatie, verbetering van de relaties met de overheid, met klanten en andere bedrijven, enzovoort. Er treedt een ‘verzakelijking van het milieu´ op.29 Volgens sommige waarnemers is een geest van ´ecologische modernisering´ vaardig geworden over het bedrijfsleven.30 Milieubescherming uit eigenbelang komt voor in het bedrijfsleven, al doen cynici daar schamper over. De institutionalisering van de milieuzorg in milieuafdelingen bij bedrijven en besturen, milieuadviesbureaus, milieuadvocatuur en de daarbij behorende professionalisering, een Vereniging voor Milieukundigen die in korte tijd tot circa 2000 leden groeide. Dat alles leidde tot betere milieuomstandigheden. Heeft de wet hier direct invloed gehad? Nee, maar de maatschappelijke gevolgen zijn onmiskenbaar. De wegen van de wet zijn, net als die van God, vaak ondoorgrondelijk. Ik moet wel aantekenen, dat rechtsrelativisme ook activisme van de vervuiler tot gevolg kan hebben. Zo was in tijden van crisis in het begin van de jaren tachtig de ontdekking dat wetten niet werken, of eerder averechts werken, mede aanleiding voor sociale actie van de kant van bedrijven om voor deregulering te pleiten. Het Actieprogramma Deregulering Ruimtelijke Ordening en Milieu (DROM) van het ministerie van VROM in 1982 werd voorbereid door een commissie, waarin twee representanten uit het bedrijfsleven een dominerende invloed hadden. Er zit dan ook een paradox in het Nederlandse milieubeleid, waarin strenge handhaving en soepele uitvoering van wetten met elkaar om de voorrang strijden. Niet alleen zien we op macroniveau conjuncturele of Kondratiev-achtige golven in de aandacht voor een legalistische, afschrikkende regeltoepassing afgewisseld met aandacht voor op naleving gerichte regeltoepassing. Deze twee stijlen kunnen zelfs binnen een en dezelfde bestuurseenheid voorkomen en elkaar afwisselen, al naar gelang de situatie en de relatie tussen de actoren. 27

De term is van Schuyt 1971, p. 103. Aalders 1984, p. 200-01. 29 Molenkamp, 1995. 30 Mol, 1995. 28

11

Op dit moment zien wij allerwegen in de publieke opinie, in de politiek en in de bestuurspraktijk een verharding van de handhaving van het milieurecht. Volgens minister Pronk hebben de convenanten hun langste tijd gehad. Toch word ik achterdochtig wanneer men als opinion chic verkondigt dat ons poldermodel moet worden afgeschaft. Alsof dat alle kwalen veroorzaakt, die het Paarse Kabinet aankleven, alsof daardoor de gezondheidszorg en het onderwijs in de vernieling liggen. Mensen die van het Nederlandse consensussysteem afwillen (zowel links, rechts, als midden) verdenk ik ervan niet zoveel op te hebben met de democratie. Wil men terug naar autoritaire, verticale gezagsconstructies, waarbij de top zegt wat er moet gebeuren? Overleg en overreding met betrekking tot toepassing van de wet zijn noodzakelijker dan ooit. In de rechtsculturen van traditionele volken geldt bij geschillen primair de vuist of het zwaard, de talio. Wie mij een streek levert, krijgt een koekje van eigen deeg. Oog om oog, tand om tand. In Israël zakt de regering Sharon terug naar dat bedenkelijke niveau en de regering Bush laat eendere geluiden horen. Maar bij traditionele volken geldt ook, dat waar men elkaar kent en verwant is, de bemiddeling van de dorpsoudste wordt gevraagd om te helpen bij de beslechting van het geschil. Die verworvenheid moet eerder worden gekoesterd dan verketterd. In de mondialiserende samenleving kent iedereen elkaar, doet zaken met elkaar, netwerkt met elkaar, heeft verwantschappen. Geschillen en conflicten moeten door onderhandelen en overleg tot een oplossing komen. In de toekomst verwacht ik eerder een toename dan een teruggang van het consensusmodel. Recht dient te worden gecommuniceerd naar de burger, beschikbaar gemaakt te worden voor degenen die het aangaat, begrippen dienen te worden gedeeld. Aan de invoering van rechtsregels, in plaats van aan de uitvoering, wordt meer aandacht besteed. Het communicatieve handelen rondom wetgeving en toepassing van wetgeving krijgt de belangstelling. De vrees, dat overleg en onderhandelen de echte conflicten verhullen en dat de minder machtige partij zich laat inpakken door de machtige, is begrijpelijk, maar ten dele onterecht. Dezelfde communicatiestructuren, die moeten leiden tot het bereiken van een gemeenschappelijke definitie van de situatie, staan ook garant voor de mogelijkheid tot kritische distantie en reflectie.31 Versterken van het normatieve commitment32 van de burger ten opzichte van zijn omgeving is doelmatiger dan straffen van overtreding van milieuwetten. 31 32

Kunneman, 1983, p. 43. Tyler, 1990

12

Ik sluit af nogmaals met Auden:

Others say, Law is our Fate, Others say, Law is our State, Others say, others say Law is no more Law has gone away. And always the loud angry crowd Very angry and very loud Law is We, And always the soft idiot softly Me.

5. Aan het slot gekomen van mijn betoog, zeer gewaardeerde toehoorders, heb ik nog een persoonlijk woord. Mensen aan wie ik veel heb gehad wil ik graag gedenken. Ik ben de Universiteit van Amsterdam en de Faculteit Rechtsgeleerdheid erkentelijk, die het mij mogelijk maakten bijna 25 jaar in alle vrijheid wetenschappelijk arbeid te verrichten. Een groot goed. In 1977 begon ik, na een journalistieke loopbaan, mijn onderzoek naar de handhaving van de Hinderwet bij Koos van Weringh. Hij was destijds hoogleraar-directeur van het Criminologisch Instituut Bonger. Dat Instituut moet thans sneven in de Kladderadatsch van de reorganisatie van de Faculteit. Dat geldt ook voor Rechtssociologie, waar ik van 1980 tot 1987 werkte. Colleges als dit zullen zeldzaam worden. Studenten hoeven zich straks niet meer druk te maken over het ‘bestaansrecht van het recht’. Het is er gewoon, kijk maar naar je wetboek. André Hoekema stelde mij in staat de toepassing van regels door ambtenaren van Hinderwet en Bouwtoezicht te bestuderen, op basis van het werk van de Amerikaan Robert Kagan. Bij Hoekema en Otto Kamstra promoveerde ik op het onderwerp de Hinderwet tussen symboolwerking en effectiviteit. Aan hen heb ik veel te danken, evenals aan Robert Knegt, die met mij op een kamer aan een zelfde onderzoeksthema werkte, maar dan met betrekking tot de regeltoepassing door bijstandsambtenaren. Van bijzonder belang was voor mij uiteraard de oprichting van het Centrum voor Milieurecht, in 1988. Door het College van Bestuur en de Faculteit Rechtsgeleerdheid werd ik in staat gesteld de voorbereiding daarvoor te treffen. Ik had niet kunnen denken, dat het CvM zo´n

13

succes zou worden. Achtereenvolgens werkte ik samen met Leo Damen, Jan Jans, Rene van Acht en Rosa Uylenburg. Al die tijd was Niels Koeman degene die het Centrum als voorzitter van het bestuur met voortvarendheid leidde. Ik ben hem dankbaar niet alleen omdat ik kon profiteren van zijn helder verstand en grote praktijkervaring, maar ook vanwege zijn enthousiaste inzet en de Schwung waarmee hij het Centrum leidt. Daarnaast neemt Rosa Uylenburg een apart plaatsje in mijn bestaan in, sinds de start van het CvM. Zij meldde zich in 1985 bij mij als stagiair voor een onderzoek bij de Provincie NoordHolland naar de handhaving van het milieurecht. Dat was onze eerste kennismaking. En toen we in 1988 dan echt begonnen met het Centrum was zij de eerste AIO. Zij promoveerde in 1993. En met ingang van 1997 werd zij coördinator. Misschien ligt het wel aan die samenwerking met haar, langzaamaan de moeder – wellicht in meer opzichten - van onze kleine rechtsgemeenschap, ons semi-autonoom sociaal veld, met zijn talrijke onderzoekers en meelevende ex-onderzoekers, dat het Centrum zo´n voortreffelijke werksfeer kent die ook naar buiten zijn uitstraling heeft. Speciale dank gaat uit naar alle contractonderzoekers waarmee ik heb samengewerkt en naar mijn studenten in het vak Milieubeleidswetenschap. Ondanks het stijgen mijner jaren bleef de gemiddelde leeftijd op het CvM uitzonderlijk laag omdat we jaar op jaar weer nieuwe AIO´s kregen. En ik heb nooit iets gemerkt van opmerkingen in de trant van “Zou je nou niet eens met de VUT gaan, ouwe zak?” Je moet natuurlijk altijd voorzichtig zijn met die waarnemingen, maar ik durf te stellen, dat de verhoudingen aardig horizontaal zijn. Als we een nieuwe AIO krijgen dan zegt die in eerste instantie U tegen mij – het Centrum trekt steeds wel opgevoede mensen aan -, maar al gauw wordt er getutoyeerd en dan merk ik dat ik als krasse knar volledig op voet van gelijkheid word aanvaard. Vandaar dan ook dat ik met een gerust hart voor enige dagen in de week heb bijgetekend. Men noemt dat wel een nulaanstelling, maar het is zeker geen ouwe lulaanstelling. Vaak roept het horen van mijn leeftijd reacties van ongeloof op. Het Centrum voor Milieurecht bevat het geheim van mijn levenselixir. Maar dat geldt zeker ook voor mijn lieve Rudolfine. Want, zonder haar ben ik niets en stond ik hier niet. Met andere woorden: het Centrum heeft ook van haar geprofiteerd. Lieve vrienden, familie, collegae, amici curiae, allen die ik op mijn weg heb ontmoet en met wie ik mooie ervaringen en begrippen heb gedeeld, dank voor uw steun en vriendschap in zovele jaren. Het ga u allen goed. Ik heb gezegd.

14

Literatuur M.V.C. Aalders, ‘Industrie, milieu en wetgeving. De Hinderwet tussen symboliek en effectiviteit, diss. UvA, Amsterdam, Kobra, Amsterdam 1984. M.V.C. Aalders, Regeltoepassing in de ambtelijke praktijk van Hinderwet en Bouwtoezicht, Wolters Noordhoff, Groningen 1987. Marius Aalders, ‘Een hoeraatje voor het Europese corporatisme: uitvoering van chemicalienwetgeving in Europa en Amerika’, in: Wieger Bakker en Frans van Waarden (red.) ‘Ruimte rond regels. Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken’, Boom, Amsterdam 1999, p. 200-228. W.H. Auden, ‘Selected Poems’, Faber & Faber, London 1979 Donald Black, ‘The mobilization of law’, Journal of Legal Studies 1973, 2:125-149. Donald Black, ‘The Behavior of Law’, Academic Press, New York 1976. Donald Black, ‘Sociological Justice’, Oxford University Press, New York/Oxford 1989. Erhard Blankenburg, ‘Mobilisierung von Recht’ Zeitschrift für Rechtssoziologie 1980/1:33. Erhard Blankenburg, Het idee van een maatschappij zonder recht, rede VU Amsterdam, Amsterdam 1982. Karl Binding, ‘Die Normen und ihrer Übertretung’, Wilhelm Engelman Verlag, Leipzig 1890. J.Th.A. Bressers, ‘Beleidseffectiviteit en waterkwaliteitsbeleid. Een bestuurskundig onderzoek’ diss. TU Twente, Enschede 1983. Eugen Ehrlich, ‘Grundlegung der Soziologie des Rechts’, Duncker & Humblot, München/ Leipzig 1929. Anselm von Feuerbach, ‘Lehrbuch des gemeinen in Deutschland gültigen Peinlichen Rechts’, Georg Friedrich Heyer Verlag, Giessen 1801. Bryant G. Garth & Austin Sarat, ‘Studying How Law Matters: An Introduction’, in: Bryant G. Garth & Austin Sarat, eds, How Does Law Matter? Northwestern University Press, Evanston, Ill., 1998. John Griffiths, ‘Is Law Important’? Rede RU Groningen, Kluwer, Deventer 1978. John Griffiths, ‘Normative and rational choice accounts of human social behavior’, European Journal of Law & Economics, 1995, 2, p. 285. John Griffiths (red.), ‘De sociale werking van recht’. Een kennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropologie, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1996, 3de dr. 15

Frits Groeneveld, Mr. Vorrink vindt haar plaats na slechte start, Algemeen Handelsblad, 28 februari 1974. Michiel Herweijer, Evaluatie van wetgeving, in: John Griffiths (red.), ‘De sociale werking van recht’. Een kennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropologie, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1996, 3de dr., p. 677-681. Yoshinobu Kitamurta, Regulatory Enforcement in Local Government in Japan, Law & Policy, 2000, 22: 305-318. Harry Kunneman, ‘Habermas’theorie van het communicatieve handelen. Een samenvatting’, Boom, Meppel 1983. Arthur P.J. Mol, ‘The Refinement of Production. Ecological modernization theory and the chemical industry’, PhD Thesis UvA, Van Arkel, Utrecht 1995. G.C. Molenkamp, ‘De verzakelijking van het milieu: onomkeerbare ontwikkelingen in het bedrijfsleven’, rede UvA, Amsterdam 1995. Sally Falk Moore, Law as Process: an Anthropological Approach, Routledge, London 1978. C.J. Nierstrasz, De Hinderwet, Samsom, Alphen a/d Rijn, 1960, 3de dr. Jeffrey L. Pressman & Aaron Wildavsky, ‘Implementation’, University of California Press, Berkeley, 1973. Agnes Schreiner, De ambiance van het recht, Uitgeverij 1001, Amsterdam 1988. C.J.M. Schuyt, Rechtssociologie, een terreinverkenning, Rotterdam University Press, Rotterdam 1971. W.G. Sumner, ‘Folkways’’, Boston, 1906. Brian Z. Tamanaha, ´The folly of the social scientific concept of legal pluralism. Journal of Law & Society,1993, 20, p.192-217. G. Teubner, Law as an Autopoietic System, Blackwell, Oxford 1992. G. Teubner, ´Global Bukowina: legal pluralism in the world society`, in: G. Teubner, ed. Global Law Without the State, Dartmouth, London 1995. Tom R. Tyler, ‘Why People Obey the Law’, Yale University Press, New Haven/London, 1990. H.B. Winter, M. Scheltema en M. Herweijer, ‘Evaluatie van wetgeving,’Kluwer, Deventer, 1990.

16