Lex Heerma van Voss
Wat is er Nederlands aan de Nederlandse sociale zekerheid?
Oratie bij het aanvaarden van het leerstoel Geschiedenis van de Sociale Zekerheid (bijzondere leerstoel vanwege Instituut Gak) aan de Universiteit Utrecht op 1 juni 2015
Meneer de rector, collega’s, studenten, familie en vrienden
Ik wil vandaag met u spreken over een vraag, die bij mij opgekomen is door de volgende waarneming. In het debat over de financieerbaarheid van stelsels van sociale zekerheid verdedigen de meeste burgers hun eigen stelsel. Je hoort Grieken en Italianen zeggen dat ze hun jonge pensioenleeftijd niet willen opgeven, of Duitsers dat ze hechten aan de degelijke financiering van hun stelsel. Zelden zie je op televisie een Duitser zeggen dat hij net zo vroeg met pensioen wil als de Grieken, of een Griek dat hij jaloers is op de degelijke financiering van de Duitsers. Dat geldt ook voor Nederlanders. In de literatuur over sociale zekerheid bestaan het begrip welfare chauvinism, sociale zekerheid nationalisme, voor het idee dat het eigen volk voorrang moet hebben bij de sociale zekerheid. Je zou het door mij gesignaleerde verschijnsel kunnen zien als de milde variant daarvan: eigen sociale zekerheid eerst. Waarom voelen mensen dat zo? Is daar ook een reden voor? Er zijn bekende psychologische mechanismen die hier vast een rol spelen. Wat dichtbij is, ken je. Of in dit geval: iedere burger kent in meerdere of mindere mate het eigen stelsel van sociale zekerheid, en daarvan weet je tenminste hoe het uitpakt. Ook is een algemeen gegeven dat onze angst iets te verliezen wat we hebben groter is dan de vreugde iets nieuws te verkrijgen. Omdat ik geen psycholoog ben, maar historicus, zal ik het daar niet zoeken. Ik stel mij vanmiddag de vraag wat er Nederlands is aan de Nederlandse sociale zekerheid, en als historicus kijk ik in de eerste plaats naar historische wortels. Is er iets Nederlands aan de Nederlandse sociale zekerheid dat zou kunnen verklaren waarom Nederlands wij gehecht zijn aan het Nederlandse stelsel? Het leven is, zoals we weten, vol onzekerheid. In het gewone Nederlandse taalgebuik klinkt een onzekerheid minder ernstig dan een risico. Ik ben onzeker wat we vanavond zullen eten, maar het risico dat het werkelijk heel slecht is, is niet zo groot. In het wetenschappelijke vertoog over sociale zekerheid is het andersom. Een risico, een risk, is daar een onzekerheid waarbij de kansverdeling bekend is, zodat we kunnen berekenen hoe groot onze kans daarop is.1 Dat betekent dat we ons tegen die risico’s kunnen verzekeren. Wij kunnen de kans berekenen dat het risco zich voor zal doen, en een schatting maken van de waarschijnlijke schade. Die kunnen we op een geldbedrag waarderen, zodat we de premie kunnen bepalen. Het risico wordt daarmee verzekerbaar. Net als bij andere verzekeringen is het dan mogelijk om het grote risico, waarvan het niet zeker is of en wanneer het ons zal overkomen, te vervangen en bedwingen door een regelmatige en zekere, maar kleinere uitgave. Sociale zekerheid is de voorziening in een deel van de risico’s van het leven, die min of meer collectief plaats vindt of plaats kan vinden. Sommige van die risico’s, zoals ouderdom, treffen velen van ons, en de kosten zijn soms immens, en dus ook de premies. Welke risico’s hebben we het eigenlijk over? Ik onderscheid hier drie groepen risico’s, die in onderstaande tabel opgesomd zijn met de arrangementen de in ons stelsel die risico’s bezweren. De eerste groep wordt gevormd door risico’s van de levenscyclus. Tijdens ons leven wisselen periodes elkaar af, waarin we beter en minder goed voor onszelf kunnen zorgen. We worden hulpeloos geboren, en iemand anders moet voor ons zorgen totdat we op eigen benen kunnen staan. In onze kennismaatschappij kunnen we dat pas als we een behoorlijke hoeveelheid onderwijs hebben genoten, een gegeven waardoor instellingen als de Utrechtse universiteit de laatste decennia sterk gegroeid zijn. Als alles goed gaat, volgt daarna een periode waarin we in ons eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Veel jongvolwassenen krijgen dan weer kinderen, die voor hun huishoudens hoge kosten met zich mee brengen. Als die kinderen op eigen benen staan, kan er weer een welvarende 1
Marco H.D. van Leeuwen, De rijke Republiek: gilden, assuradeurs en armenzorg 1500-1800 (Den Haag en Amsterdam, 2000) 13. Dit onderscheid is vooral bekend gemaakt door F.H. Knight, Risk, Uncertainty and Profit (New York, 1964) geraadpleegd via mises.org/library/risk-uncertainty-and-profit op 28 mei 2015.
2
periode volgen, maar op onze oude dag raken we – als we tijd van leven hebben – vroeger of later weer afhankelijk van anderen voor inkomen en zorg. Hoe de typische levenscyclus er uit ziet, verschilt natuurlijk per historische periode. Tabel 1. Risico’s en bijbehorende zekerheidsarrangementen 1. Levenscyclus Kinderbijslag (1941, 1963) Studiefinanciering (1815, 1924, 1956, 1986, 2013) AOW (1947) en pensioen wegvallen kostwinner (AWW 1959, ANW 1996) 2. Ziekte en invaliditeit Ziektewet (1930, 1994, 2004) Ziekenfondsen (verplicht 1941, zorgverzekering 2006) Arbeidsongeschiktheid (1901, 1913, WAO 1966, WIA 2006) 3. Werkloosheid Werkloosheidwet (WW 1949) Bijstand (1963, Participatiewet 2015) Nog niet zo lang geleden was het in Nederland heel gebruikelijk dat tieners tussen het beëindigen van hun opleiding en het stichten van een eigen huishouden werkten en kostgeld afdroegen, en zo bijdroegen aan het inkomen van het ouderlijk huishouden. De langere opleidingsduur en de gestegen welvaart hebben dat veel minder gebruikelijk gemaakt, maar de studiefinanciering maakt weer dat een op de drie thuiswonende studenten kostgeld afdraagt.2 In het hedendaagse stelsel van sociale zekerheid hebben wij om de risico’s aan het begin van de levenscyclus af te dekken regelingen als kinderbijslag, kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget en studiefinanciering, en aan het eind AOW en pensioen. Voor het geval in een huishouden een kostwinner wegvalt, is er een vervangend inkomen voor de nabestaanden. De tweede groep risico’s is die van ziekte en invaliditeit. Ziekte brengt twee financiële risico’s met zich mee. Als de kostwinner ziek is, valt het inkomen weg, en moet daarin voorzien worden. Wij kennen daarvoor op het moment de regeling dat de werkgever het loon moet doorbetalen, en daarvoor werd dat betaald uit de Ziektewet. Daarnaast brengt ziekte vaak zelf kosten met zich mee, voor medische verzorging. Daarvoor hebben we lang ziekenfondsen gekend, en kennen we nu een verplichte zorgverzekering. Invaliditeit en de daardoor veroorzaakte arbeidsongeschiktheid wordt apart verzekerd, op het moment in de WIA, maar velen van u zal de oude term WAO nog vertrouwder voorkomen. De derde soort risico’s heeft te maken met werkloosheid. Wie tijdelijk zonder werk zit, of wat langer, mist een inkomen. Daarvoor hebben we de WW. Maar het is ook mogelijk dat iemand geen inkomen heeft, maar toch niet of niet meer voor de WW in aanmerking komt. Daarvoor werd in 1963 als sluitsteen van ons stelsel van sociale zekerheid de bijstand ingevoerd, vanaf dit jaar onderdeel van de Participatiewet. Er zijn andere risico’s, zoals die te maken hebben met ons bezit, of veroorzaakt worden door rampen, maar met deze drie hebben we de belangrijkste voor de sociale zekerheid wel te pakken.3 De verzorgingsstaat is een iets breder begrip, waaronder bijvoorbeeld ook onderwijs kan vallen. Wie de laatste jaren het debat over de sociale zekerheid heeft gevolgd, ziet dat ook in dat debat een breder terrein bestreken wordt. De betaalbaarheid van de sociale zekerheid en daarmee de duurzaamheid
2
A. de Regt, Geld en gezin (Amsterdam, 1993); www.nibud.nl/consumenten/kostgeld/, geraadpleegd 30 mei 2015. 3 P. Johnson, ‘Risk, redistribution and social welfare in Britain from the poor law to Beveridge’, in: M. Daunton ed., Charity, self-interest and welfare in the English past (Londen, 1996) 225-248, 277, geciteerd naar Van Leeuwen, De rijke Republiek, 13.
3
van ons stelsel is afhankelijk van het aantal mensen dat betaald werk heeft. Dus komt onderwijs in het vizier, maar ook eigenlijk het hele terrein van de arbeid. Het afgelopen jaar heb ik kunnen observeren hoe mensen reageren als je ze vertelt dat je benoemd bent tot hoogleraar geschiedenis van de sociale zekerheid. Nogal wat mensen antwoorden dan met “oh ja, dat is heel belangrijk”, en aan hun ogen en toon merk je dat ze zich afvragen hoe iemand tijd zou willen besteden aan zo iets saais. Ik denk dan altijd dat ze zich iets voorstellen als ik in tabel 1 laat zien: een reeks van regelingen en jaartallen, die de laatste jaren allemaal gewijzigd zijn en nu vaak anders heten dan we gewend zijn. Als u “kennis van sociale zekerheid” googelt beginnen de eerste pagina’s hits allemaal met de mededeling dat het stelsel van sociale zekerheid bijzonder complex is en permanent aan verandering onderhevig. De overheid vindt sociale zekerheid belangrijk en wil graag dat burgers er meer van weten. Maar onderzoek wijst uit dat ook na jaren van politiek en openbaar debat over aanpassingen in het pensioenbeleid, het pensioenbewustzijn van de burgers niet hoog is.4 Voor de andere arrangementen is het niet anders. Als u geen deskundige bent en zelf niet subjectief betrokken bent bij een van deze regelingen, vindt u dit complex èn saai. Een onaantrekkelijker combinatie is haast niet denkbaar. Mijn studenten zouden vragen of ze dit moeten weten op het tentamen, en als ik ja zou zeggen, zouden ze vragen of ik de powerpoint aan ze door kan sturen. U hoeft niet bang te zijn, er volgt vanmiddag geen toets en deze tabel dient alleen om in uw herinnering op te roepen wat er zoal onder het stelsel van sociale zekerheid valt. En stilletjes hoop ik u er vanmiddag natuurlijk wel van te overtuigen dat dat ook een hele interessante geschiedenis heeft. Een voor de hand liggende manier waarop wij de vraag zouden kunnen beantwoorden wat er Nederlands is aan het stelsel van sociale zekerheid, is het Nederlandse te vergelijken met andere stelsels. Een gebruikelijke indeling daarbij is die van de Deense socioloog Gøsta Esping-Andersen. Hij onderscheidt drie typen. Zijn eerste type heet Sociaaldemocratisch/Scandinavisch. Hier is de verzorgingsstaat uitgebreid en er zijn relatief hoge uitkeringen die voor iedereen op individuele basis toegankelijk zijn. Omdat vrouwen als individuen meetellen, zijn er goede regelingen voor ouderschapsverlof en kinderbijslag, en hebben veel vrouwen betaald werk. Zoals de naam al aangeeft, is het vooral in Scandinavië te vinden. Het tweede type is corporatistisch/continentaal. In dit type heeft het gezin een grotere rol bij de toekenning, en vrouwen worden minder als individu, en meer als lid van gezin en familie beschouwd. Werknemers- en werkgeversorganisaties spelen een belangrijke rol. De rol van de overheid op de arbeidsmarkt is beperkter dan in het eerste type. Dit type is bijvoorbeeld te vinden in Frankrijk, België, Duitsland en Oostenrijk. Het derde type heet liberaal/Angelsaksisch. Hier is in het algemeen het niveau van de uitkering veel lager, en er wordt meer verwacht dat individuen zich ook beschermen met hun eigen vermogen of privé arrangementen. De overheid trekt relatief weinig middelen uit voor zorgtaken. De Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Canada en Australië zijn voorbeelden. Deze indeling is niet zonder problemen. Alleen de Verenigde Staten voldoet bijvoorbeeld op alle punten aan het ideaaltype van de liberale verzorgingsstaat. Nederland wordt meestal ingedeeld bij de continentale groep, maar heeft kenmerken van de sociaaldemocratische groep. In een uitvoerige test plaatste Vroman Nederland aan het begin van de jaren 1990 tussen deze twee groepen in.5 4
Henriëtte Prast en Arthur van Soest, ‘Pensioenbewustzijn’ (Paper geschreven in opdracht van Stichting Instituut GAK, januari 2014). www.instituutgak.nl/wordpress/wpcontent/uploads/2014/02/Pensioenbewustzijn_revisie.pdf, geraadpleegd op 30 mei 2015. 5 Voor een uitgebreidere bespreking van deze classificaties, zie J.C. Vrooman, Rules of Relief. Institutions of social security, and their impact (Den Haag, 2009), 209-232 , speciaal 229-232. Wil Arts and John Gelissen, ‘Three worlds of welfare capitalism or more? A state-of-the-art report’, Journal of European Social Policy 12 (2002) 2, 137-158 geven een overzicht van kritiek op Esping Andersen en van verschillende alternatieve classificaties. De Nederlandse verzorgingsstaat beschouwen zij als hybride, en gemakkelijk in verschillende categorieën in te delen, al naar gelang een beetje meer of minder nadruk op een bepaald aspect gelegd wordt.
4
Sommigen bespeuren in het Nederlandse stelsel ook nog eens liberale trekjes. Bovendien ontwikkelen de stelsels zich. Er lijkt een zekere convergentie op te treden, waardoor de groepen minder goed te onderscheiden zijn. Desalniettemin is deze indeling, of varianten erop, tamelijk ingeburgerd. Het debat lijkt er geenszins op te wijzen dat Nederland een geheel afwijkende positie inneemt. Dat levert dus niet veel op. Ik kies daarom hier een andere aanpak, die mij als historicus gemakkelijk valt. Ik kijk naar de historische ontwikkeling van het stelsel zelf. Als we uitgaan van de geschiedenis van de Nederlandse zekerheid, kunnen we ons afvragen welke ontwikkelingen in het verleden door zouden kunnen werken in het hedendaagse stelsel.6 Ik begin met wat dieper in het verleden te graven. Vanmiddag wil ik met u vier kandidaten bepreken voor zo’n lange termijnontwikkeling. Het gaat om verstedelijking, rijkdom en de daardoor mogelijk gemaakte gulheid, religieuze pluriformiteit en het poldermodel. De eerste kandidaat is verstedelijking. De Nederlanden behoorden al vroeg tot de meest verstedelijkte gebieden van Europa. In 1600 woonde in Nederland een kwart van de bevolking in een stad, tegen ongeveer 5 % in Duitsland, Engeland of Frankrijk. In 1700 was dat voor Nederland toegenomen tot een derde, nog altijd drie tot zes keer zo veel als de drie andere landen. Waarom is dat hier van belang? Ik roep de drie belangrijke risicogroepen bij u in de herinnering terug. U moet zich even voorstellen hoe die risico’s uitwerken in een situatie op het platteland, waar boeren voor de meeste producten zelfvoorzienend zijn. Dat betekent dat kinderen en bejaarden allerlei klusjes in het eigen bedrijf kunnen doen, op die manier bijdragen aan het bedrijf, en daar onderhouden kunnen worden. Werkloosheid komt op een kleine boerderij niet voor: het werk wordt gedeeld en met meer input van arbeid is er vaak nog wel wat extra te produceren. Op het platteland hadden de lokale armen vaak rechten, zoals het lezen van aren na de oogst, of het gebruik van een klein beetje gemeenschappelijke grond. Vergeleken daarmee was in de stad voor alles geld nodig, voor onderdak, voor kleding, voor eten. Armoede werd daarmee een heel ander probleem. De vroegmoderne stad was ongezond, en kon alleen maar groeien door een voortdurende instroom van immigranten van het platteland. Dat gold zeker voor de steden van onze Gouden Eeuw. In 1600 was van de Amsterdammers maar 30 % in de stad zelf geboren, nog eens 30 % was een binnenlandse immigrant en 40 % kwam uit het buitenland. Voor de industriesteden Leiden en Haarlem gold een even laag percentage in de stad geborenen en was zelfs 55 % buitenlandse immigrant.7 Door de migratie werden hun banden met op het platteland achtergebleven familie losser, en in de stad kregen zij behoefte aan een heel ander vangnet. De economische bloei van de Gouden Eeuw betekende dat er in de Nederlandse steden ook wel geld te verdelen was. De fraaie panden die in de Nederlandse republiek werden neergezet om armen te verzorgen, waren een bezienswaardigheid waar in de zeventiende en achttiende eeuw buitenlandse toeristen op afkwamen. En dat is nog steeds het geval. In veel Hollandse steden zijn hofjes een toeristische attractie. Wanneer pogingen worden gedaan de classificatie met een formale analyse te testen, valt Nederland nogal eens in een restcategorie met ongedefinieerde verzorgingsstaten. 6 Literatuur over de geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland tussen 1890 en 1967 is toegankelijk gemaakt in een door Ton Kappelhof en Vibeke Kingma samengestelde onderzoeksgids, beschikbaar op http://resources.huygens.knaw.nl/socialezekerheid. Belangrijke overzichten zijn Jacques van Gerwen en Marco H.D. van Leeuwen, Zoeken naar zekerheid. Risico’s, preventie, verzekeringen en andere zekerheidregelingen in Nederland 1500-2000 (vier delen, Den Haag en Amsterdam, 2000), Jacques van Gerwen en Marco H.D. van Leeuwen eds, Studies over zekerheidsarrangementen. Risico’s, risicobestrijding en verzekering in Nederland vanaf de Middeleeuwen (Amsterdam en Den Haag, 1998) en Marcel Hoogenboom, Standenstrijd en zekerheid. Een geschiedenis van oude orde en sociale zorg in Nederland (Amsterdam, 2004). 7 Jan Lucassen, ‘Immigranten in Holland 1600-1800 Een kwantitatieve benadering’ (Centrum voor de Geschiedenis van Migranten, Working Paper 3, 2002) www.vijfeeuwenmigratie.nl/sites/default/files/bronnen/cgm-workingpaper3.pdf, geraadpleegd 31 mei 2015)
5
In Amsterdam werd in jaren 1680 door de diaconie van de Hervormde Gemeente een tehuis gebouwd voor hulpbehoevende bejaarden, aanvankelijk alleen voor vrouwen, vanaf 1719 ook voor mannen. Het Diaconie Oude Vrouwen-, Mannen- en Bestedelingenhuis was in zekere zin een groot succes, want het moest steeds grotere aantallen bewoners accomoderen. Het is zo’n fraai gebouw, dat het sinds 2009 het prestigieuze Hermitage Amsterdam huisvest.
De afgelopen jaren ben ik betrokken geweest bij een project naar de financiering van de Nederlandse armenzorg in de zeventiende en achttiende eeuw, en de motieven daarvoor, waarvan Marco van Leeuwen de intellectuele vader is. Daardoor heb ik een aantal keren voor buitenlandse vakgenoten gesproken over het verschijnsel van het armenzorgtoerisme van de zeventiende en achttiende eeuw. Als ik ze moest overtuigen dat er voor armen echt mooie gebouwen werden neergezet, gaf ik altijd als voorbeeld dat het College van Bestuur van de Universiteit van Amsterdam als zijn eigen hoofdkwartier uit het beschikbare vastgoed gekozen heeft voor een voormalig weeshuis. Ook als ik nog geen plaatje van het Maagdenhuis had laten zien, begrepen mijn buitenlandse collega’s altijd meteen dat het dan wel een mooi gebouw moest zijn. Een eeuw na het Diaconie Oude Vrouwen-, Mannen- en Bestedelingenhuis werd het Maagdenhuis gebouwd als weeshuis voor Rooms Katholieke meisjes.
6
Vandaar dat in het fronton een beeldhouwwerk is opgenomen, waar twee weesmeisjes, in uniform, een medaillon vasthouden met de uitbeelding van de tekst van Marcus 10, vers 14 ‘Laat de kinderen tot mij komen’.
Je krijgt wel eens de indruk dat het College van Bestuur zich van deze symboliek niet erg bewust is. 7
Voor zulke monumentale gebouwen, maar natuurlijk vooral voor de dagelijkse zorg van vele armen, waren aanzienlijke bedragen nodig. De economische bloei van de Gouden Eeuw was rond 1670 voorbij. We zien dan ook de armenzorg restrictiever worden: bijvoorbeeld gaan de meeste Hollandse steden van nieuwkomers een verklaring eisen dat de stad waar ze vandaan komen ze nog minstens een jaar zal onderhouden als ze een beroep doen op de armenzorg. Vanaf die tijd neemt het aantal armen toe. Aan het eind van de achttiende eeuw is in Amsterdam 30 % van de bevolking zo arm dat ze af en toe steun nodig hebben, en in Leiden is het cijfer vergelijkbaar.8 In de Franse tijd loopt de nood nog hoger op. In de Republiek werden die immense bedragen voor een belangrijk deel uit vrijwillige bijdragen geïnd. Ik kom daar nog op terug. De Amerikaanse economisch historicus Peter Lindert heeft berekend dat de inkomens-overdrachten van rijk naar arm, voor zover ze via de belastingen in de Republiek geregeld werden, in 1790 1,7 % van het Bruto Nationaal Product bedroegen.9 In Engeland, waar al twee eeuwen een lokale belasting geheven werd om de armen in iedere parochie te onderhouden, lag het cijfer daar in de buurt, alle andere landen volgden op grote afstand. Ook al was deze overdracht in vergelijking tot andere landen dus hoog, het zal ook zonder verder berekening duidelijk zijn dat een zo geringe overdracht brede armoede niet kon opvangen. Belastingen vormen ook maar een gedeelte van de overdrachten, omdat veel armenzorg verricht werd door private liefdadigheidsinstellingen. De Utrechtse historici Bas van Bavel en Auke Rijpma hebben recent een poging gewaagd deze schatting te verbeteren door rekening te houden met geformaliseerde overdrachten via private liefdadigheid.10 Zij komen tot een schatting van 2,9 – 3,3 % van het GDP in West Nederland in 1760. Hun schattingen heb ik in grafiek 1 geplot. Daarvoor heb ik steeds het midden aangehouden tussen hun onder- en bovengrens. Zij vergelijken drie heel relevante gebieden, namelijk delen van Europa waar we hoge uitgaven aan formele armenzorg verwachten, en gebieden die in deze eeuwen verstedelijkt en economisch welvarend waren: Noord-Italië, Engeland en Nederland.
8
Marco H.D. van Leeuwen, Bijstand in Amsterdam, ca. 1800-1850. Armenzorg als beheersings- en overlevingsstrategie (Zwolle en Amsterdam, 1992), 34; G.P.M. Pot, Arm Leiden. Levensstandaard, bedeling en bedeelden, 1750-1854 (Hilversum, 1994), 193. 9 Peter H. Lindert, Growing Public. Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century (Cambridge, 2004), 8. 10 Bas van Bavel en Auke Rijpma, ‘How important were formalized charity and social spending before the rise of the welfare state? A long-run analysis of selected western European cases, 1400–1850’, Economic History Review 69 (2016) 1, 159-187.
8
Grafiek 1. Sociale Transfers als percentage van het BNP (1450-1850), (N)Italië, (W)Nederland, Engeland Deze schattingen bevstigen dat de Republiek rond het midden van de achttiende eeuw een niveau van uitgaven bereikte dat door de naaste concurrenten niet bereikt werd. Hoe werden in de Republiek die hoge overdrachten bereikt? Het eerder genoemde project concludeerde dat daartoe alle zeilen werden bijgezet. In de kerken werd gecollecteerd, en daarbij droegen alle sociale lagen bij, zelfs degenen die zelf maar net boven de armoedegrens verkeerden. De kerkelijke autoriteiten hanteerden fijnmazige technieken om de maximale collecteopbrengst binnen te halen.11 Wie een beetje geld had, of veel, werd aangespoord om wat na te laten aan goede doelen, en velen deden dat ook, zeker als zij geen naaste familie hadden om hun bezit aan na te laten. Dat betekende dat sommige charitatieve instellingen over aanzienlijke kapitalen beschikten, waarmee zij hun uitkeringen konden financieren.12 Desalniettemin vonden zij het soms dienstig om collectes te houden, en zo de hele bevolking bij hun werk te betrekken. Gilden kenden in veel gevallen bussen, waaruit gildeleden of hun nabestaanden gesteund konden worden bij ziekte, werklooshuid, ouderdom of het wegvallen van een kostwinner.13 In goede tijden beperkte de stedelijke overheid zich ertoe om dit systeem te controleren, en daarmee bij te dragen aan het vertrouwen dat het opgehaalde geld ook werkelijk gebruikt werd voor het goede doel. Wanneer het slecht ging, sprong de overheid ook met een subsidie bij. Datzelfde gold voor de lokale elite, die toen het in de loop van achttiende eeuw slechter ging met de economie, de armoede toenam, de collecteinkomsten terugliepen en de bijdrage van de middenklasse verminderde, juist meer ging geven aan goede doelen. Ongetwijfeld speelde hier de angst mee voor onrust, waarvan deze rijke elite ook het meest te vrezen had. Al met al wist de Republiek echter een functioneel alternatief te ontwikkelen voor de familiebanden die de immigranten niet langer een veiligheidsnet boden. In plaats van de
11
Daniëlle Teeuwen, Generating Generosity. Financing poor relief through charitable collections in Dutch towns, c. 1600-1800 (Dissertatie Universiteit Utrecht 2014). 12 Elise van Nederveen Meerkerk, ‘The will to give: charitable bequests, inter vivos gifts and community building in the Dutch Republic, c. 1600-1800’, Continuity and Change 27 (2012) 241-270. 13 Sandra Bos, “Uyt liefde tot malcander”. Onderlinge hulpverlening binnen de Noord-Nederlandse gilden in internationaal perspectief (1570-1620) (Amsterdam 1998)
9
primaire familierelaties kwamen corporaties als de gilden, de stedelijke gemeenschap en de verschillende religieuze gemeenschappen. Op die verschillende religies moet ik nog even ingaan. In een Europa waar de norm was dat ieder land één religie had, en wel die van de vorst, ontbeerde de Republiek beide. Er was een openbare religie, de Nederduitsch Gereformeerde kerk, maar na de stabilisering van de Republiek werden aanhangers van andere religies in het algemeen ongemoeid gelaten als zij hun religie als een privézaak beleden. Dat betekende dat iedere religie van enige omvang ook een eigen stelsel van sociale arrangementen opbouwde. Dat zagen we al even langs komen omdat het Maagdenhuis een Katholiek weeshuis was, en het huidige pand van Hermitage door de Hervormde Diaconie werd neergezet om ouden van dagen te huisvesten. Gedeeltelijk was de opbouw van eigen armenzorg de wens van de denominaties zelf, die op deze wijze voor hun eigen kudde wilden zorgen, en wellicht ook bang waren dat zonder deze zorg schapen zouden afdwalen. Maar na 1650, toen het met de economie minder ging, werd door de ene na de andere stad aan de overige religies, de katholieken voorop, gevraagd om hun eigen armenzorg te organiseren en financieren. Daarmee kwam een systeem tot stand waarbij voor sociale zekerheid eerst naar de kerk van de betrokkene werd gekeken, en de lokale overheid pas in actie kwam als die kerk niet in staat was steun te bieden. Een belangrijk bestuurder van het katholiek weeshuis op het moment dat eerdere gebouwen werden vervangen door het spectaculaire Maagdenhuis, was Arnout Jan van Brienen. Hij was de telg van een koopmansfamilie, die zich bezighield met teer en hennephandel, en met verzekeringen. Als katholiek kon hij niet tot de hoogste bestuurlijke lagen doordingen, maar zijn zoon kon onder de Fransen burgemeester worden. Zijn maatschappelijk succes kon hij laten zien door zijn rol als regent van het katholieke weeshuis en door een groot huis aan de Herengracht te bouwen. Voor zijn assurantie- en
bankzaken had hij daar een grote kluis, en naar verluidt viel op een dag toen hij in de kluis zat te werken de kluisdeur in het slot. Zijn gebed om verlossing was effectief, wellicht door goddelijk ingrijpen, wellicht omdat zijn huisgenoten geluid uit de kluis hoorden komen. Hoe dan ook, Van Brienen werd bevrijd, en uit dankbaarheid liet hij een hofje bouwen, waar bejaarden, uiteraard katholieke bejaarden, hun oude dag konden doorbrengen.14 Waarom waren er naast grote complexen als het Oude Vrouwen- en Mannenhuis ook hofjes? In de gemonitariseerde stedelijke samenleving konden bejaarden uit de eenvoudige middenklasse soms 14
R. Meischke,Amsterdam. Het R.C. Maagdenhuis en het St. Elisabeth-gesticht (Den Haag, 1980); Peter Jan Margry ed., Hofje van Brienen: twee eeuwen Amsterdams hofjesleven (Hilversum, 1997).
10
niet terugvallen op familie, en hadden zij niet voldoende geld om zich te laten verzorgen. Zij genoten in hofjes privacy, en konden hun stand ophouden. Bejaarden uit de arbeidersklasse kwamen in de anoniemere grote instituties terecht.15 De vierde traditie is die van het poldermodel. Er werd in Nederland heel wat afvergaderd, bijvoorbeeld in al die besturen van zorginstellingen, maar ook in de polderbesturen, en in het landsbestuur. Daarbij hadden betrokkenen, in de polder de ingelanden, in het landsbestuur de gewesten en in de gewesten weer de steden, soms een zekere stem. Na het akkoord van Wassenaar van 1982 kreeg het tripartite overleg over het Nederlandse sociaal-economische beleid, waarbij politiek, werkgevers en werknemers betrokken zijn, het etiket poldermodel opgeplakt. Het Huygens ING voert samen met de universiteit Utrecht en de VU een onderzoek uit naar het bestuur van de oude waterschappen.16 Waren die een voorbode van de moderne Nederlandse overlegcultuur, nadruk op consensus en aandacht voor minderheidsbelangen? Ik kan u daaruit verklappen dat het beeld op zijn best gemengd is. Er zijn voorbeelden van waterschappen die volledig gedomineerd worden door een elite van grootgrondbezitters en ook van schrijnend onvermogen om consensus te bereiken over dijkbeheer. Maar er is bij droogmakerijen inderdaad een zekere zorg merkbaar voor het mijden van conflicten en het tevreden stellen van alle partijen van enig belang.17 Er is ook buiten de waterschappen, in de rest van de maatschappij al vroeg, al vanaf de late Middeleeuwen, een sterk ontwikkeld maatschappelijk middenveld, dat gehoord wil worden en dat ook gehoord wordt, zij het niet altijd.18 Dat zien we ook wel in het samenwerken van alle partijen en alle religies bij het tot stand brengen van een mozaiek van zorgarrangementen, waarbij alle groepen iets passends kregen. Hier zou ik op kunnen houden. Sterker nog, dat heb ik in het verleden gedaan in een artikel waarin ik meende op deze wijze de wortels van de ontwikkelde verzorgingsstaten, onder meer in Nederland, aangetoond te hebben.19 Maar inmiddels bevredigt die verklaring me niet meer. Mijn onvrede met mijn eerder conclusie komt voort uit een debat over Robert Putnam. Putnam is nu vooral bekend door een artikel uit 1995 en een gelijknamig boek uit 2000, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, waarin hij de achteruitgang van het verenigingsleven en daarmee het verdwijnen van sociaal kapitaal in de VS analyseerde. Eerder analyseerde hij de opbouw van sociaal kapitaal in Italië in Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Putnam constateerde dat het regionale bestuur in Noord-Italië veel beter in staat is om aan de wensen van burgers tegemoet te komen dan in het Zuiden van het land. Hij bracht dat in verband met uiteindelijk tot de Middeleeuwen teruggaande tradities van onderlinge samenwerking en vertrouwen in het Noorden, die in het zuiden ontbreken. Putnams redenering overtuigt onder meer, omdat hij toetsbaar is, en met alledaagse waarnemingen overeenstemt.20 Maar een belangrijk bezwaar is de continuïteit. Als de invloed van het Middeleeuwse middenveld nog meetbaar is in de twintigste eeuw, moet het iedere generatie overgedragen zijn. Hoe ging dan die overdracht in zijn werk? Hoe zit het met de 15
Zie daarvoor het themanummer over hofjes van Scandinavian Economic History Review 62 (2014) 1. Dit betreft een door NWO gefinancierd en onder leiding van Milja van Tielhof uitgevoerd project, getiteld: In search of the Poldermodel. Participation and representation in Dutch water-boards in the pre-democratic era. 17 Milja van Tielhof, ‘Forced Solidarity: Maintenance of Coastal Defences Along the North Sea Coast in the Early Modern Period’, Environment and History 21 (2015) 3, 319-350; Piet van Cruyningen, ‘Dealing with drainage: state regulation of drainage projects in the Dutch Republic, France and England during the sixteenth and seventeenth centuries’, Economic History Review 68 (2015) 2, 420-440. 18 Maarten Prak en Jan Luiten van Zanden, Nederland en het poldermodel (Amsterdam, 2013). 19 ‘The Embarrassment of Poverty. Why Do the Proverbial Welfare States Border on the North Sea?’, in: A. Knotter, B. Altena en D. Damsma eds, Labour, Social Policy, and the Welfare State (Amsterdam, 1997) 17-33; zie ook ‘Poor Relief Institutions in North-Western Europe (1550-1800)’, in Francesco Ammannati ed., Assistenza e th th solidarietà in Europa Secc. XIII-XVIII = Social Assistance and solidarity in Europe from the 13 to the 18 Centuries (Atti della Quarantaquattresima Settimana di Studi, 22-26 aprile 2012) (Firenze, 2013) 57-74. 20 Robert Putnam (with R. Leonardi en R.Y. Nanetti), Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy (Princeton, 1993). 16
11
generaties van autocratische bestuur in de Noorditaliaanse stadsstaten, of met het fascisme in de eerste helft van de twintigste eeuw?21 Net als bij het voorbeeld van Putnam, kan ik in dit geval niet volstaan met het aanwijzen van omstandigheden in het verleden die een ontwikkelde verzorginsstaat in de Nederlandse Republiek verklaren, als een verklaring voor het hedendaagse karakter van die verzorgingsstaat. Ik moet ook laten zien hoe die historische situatie zich in de tussenliggende generaties ontwikkeld heeft. Laat ik beginnen met de sociale overdrachten. Grafiek 1 geeft voor drie landen de overdrachten op basis van sociale zekerheidsregelingen uitgedrukt als percentage van het bruto nationaal produkt tot 1850. Deze stegen aanvankelijk, maar na een hoogtepunt in het midden van de achttiende eeuw aan het eind van de achttiende eeuw en in het begin van de negentiende eeuw daalden ze weer. Om het verloop daarna te laten zien, moet de vertikale schaal van de grafiek bijgesteld worden. Die loopt in grafiek 1 tot iets boven de drie procent, maar voor de periode tot 2000 is tien keer zo veel ruimte nodig.
Grafiek 2. Sociale Transfers als percentage van het BNP (1450-1995), (N)Italië, (W)Nederland, Engeland Dat betekent dat alle waarnemingen van vóór 1850 naar de onderkant van de grafiek gedrukt worden. Nederland rond 1760 is nog steeds iets boven drie procent en de hoogste waarde tot 1850. Maar waar het mij om gaat zijn de waarden sindsdien. Deze hebben niet zoals in grafiek 1 betrekking op een deel van het land, maar op het hele land, en ze zijn afkomstig van de OECD. U ziet dat de waarden na 1850 nog verder dalen, totdat ze aan het eind van de negentiende eeuw heel laag zijn. In de twintigste eeuw gaan ze weer stijgen, maar in 1930 zijn ze nog niet boven het peil van de achttiende eeuw. Pas de uitbouw van de verzorgingsstaat na 1945 zorgt voor de echt spectaculaire stijging, in korte tijd. In 1960 gaan de drie landen nog behoorlijk gelijk op, in 1980 loopt Nederland uit de pas, met een veel hogere waarde dan de beide andere landen, maar in 1995 zijn Italië en
21
Zie ook de kritische beschouwingen over Making Democracy Work in The Journal of Interdisciplinary History 29 (1998/9) 3 en 29 (1998/9) 4.
12
Engeland verder gestegen, en is Nederland gedaald, zodat de drie landen weer behoorlijk gelijk opgaan. Hoe dit nu te interpreteren? Nederland was in de zeventiende en achttiende eeuw al gewend aan een voordie periode betrekkelijk hoog niveau van transferinkomen. Maar de Nederlanders die vanaf de jaren 1910, en vooral na 1945, de regelingen doorvoerden waarmee de geweldige opgang tot stand kwam, hadden drie generaties van heel lage overdrachtsinkomens achter de kiezen. Op welke manier droegen zij de ervaringen van meer dan een eeuw eerder nog bij zich? Die vraag kan ik niet beantwoorden. Van de eerder genoemde lange termijn tendensen zijn de verstedelijking en de rijkdom natuurlijk niet verdwenen. Nederland is nog steeds een sterk verstedelijkt land, en een rijk land, maar de verschillen met andere landen zijn veel minder groot dan in de zeventiende eeuw.22 Dat geldt minder sterk voor twee andere factoren die invloed gehad hebben of hebben op de vormgeving van de verzorgingsstaat: de religieuze pluriformiteit en het poldermodel. Drie keer in de negentiende eeuw, aan het begin, rond het midden en tegen het eind ervan, kende Nederland een politiek debat of de Armenzorg niet beter nationaal georganiseerd kon worden. Iedere keer bleef de situatie bij het oude: de armenzorg was meer lokaal dan landelijk, en in de eerste plaats kerkelijk georganiseerd. In principe viel een arme alleen onder het burgerlijk armbestuur als die arme geen geloof aanhang – iets wat vrijwel niet voorkwam –, niet tot een kerk behoorde of als de kerk in kwestie niet in staat was de arme te steunen. Ook de Armenwet van 1912 zag de particuliere en kerkelijke steun als het eerste adres waar de arme zich moest melden voor onderstand.23 Lang hielden de religieuze partijen vast aan dit primaat. Zij hadden een principiële voorkeur voor zelforganisatie, liefst in kerkelijk verband. Zij meenden ook dat de kerkelijke en particuliere armenzorg zelf zou moeten beslissen welke steun zij wilde verstrekken, en dat degenen die steun geweigerd was zich niet alsnog bij het burgerlijk armbestuur mochten melden. Met de opkomst van sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en steunregelingen voor werklozen, nam het aandeel van de armenzorg in het totaal van sociale zekerheidsregelingen tussen 1900 en 1960 echter in snel tempo af. De kerkelijke armenzorg voelde dat aan de ene kant als een belangrijke verlichting, omdat de middelen ontoereikend waren om voldoende zorg te bieden. De sterk gestegen kosten waren niet meer uit de collectes op te brengen, zelfs niet in de meest gedreven geloofsgenootschappen. Aan de andere kant verdween daarmee het diaconale werk, dat de kerk betekenis had gegeven en een zinvolle taak aan de diakenen en bestuurders van St.Vincentius verenigingen. Het langst bleef de kerkelijke armenzorg actief in gespecialiseerde instellingen. Mooie voorbeelden hebben we al eerder ontmoet. Het Maagdenhuis was tot 1953 in gebruik als katholiek Weeshuis. De 17 wezen die er toen nog woonden, werden in kostgezinnen ondergebracht of werden geacht op zichzelf te kunnen staan. Het Diaconie Oude Vrouwen-, Mannen- en Bestedelingenhuis diende tot 1953 als behuizing van armlastige bejaarden die nog deels op zichzelf konden leven, waarna een professionalisering tot verpleeghuis volgde. Zowel het tijdstip van verdwijnen, als het karakter van deze laatste vormen van kerkelijke armenzorg zijn typerend.
22
Nederlanders geven ook nog steeds veel aan goede doelen, vergeleken met de meeste andere Europese landen, maar niet in vergelijk met de liberale verzorgingsstaten. De liberale verzorgingsstaten scoren echter minder goed, als overheidsdonaties aan goede doelen mee worden gerekend. https://www.cafonline.org/PDF/International%20Comparisons%20of%20Charitable%20Giving.pdf, geraadpleegd 1 juni 2015. 23 Marco H.D. van Leeuwen, ‘Armenzorg 1912-1965: van centrum naar periferie’, in: Van Gerwen en Van Leeuwen eds, Studies over zekerheidsarrangementen, 520-569.
13
De religieuze pluriformiteit nam tegen het einde van de negentiende eeuw de vorm aan van de verzuiling. De verschillende religies gingen zich maatschappelijk organiseren, met eigen scholen, partijen, kranten, vakcentrales, ziekenhuizen, woningbouwverenigingen, omroepen en voetbalclubs. Een belangrijke drijfveer bij deze scheiding der geesten was de angst aan confessionele zijde dat zonder zo’n organisatie, katholieke en protestantse arbeiders lid zouden worden van neutrale en socialistische arbeidersorganisaties, en daardoor van het geloof zouden afdwalen.24 Tot een aantal decennia geleden werd verzuiling als iets typisch Nederlands gezien, maar de afgelopen dertig jaar heeft allerlei historisch onderzoek gewezen op vergelijkbare verschijnselen elders.25 Voor de sociale zekerheid had de verzuiling gevolgen op verschillende vlakken. Groot was de invloed bij de uitvoering. Vanaf het moment dat er sociale wetten uit te voeren vielen, ontstond er debat over de vorm van de uitvoering. Bij de eerste belangrijke sociale verzekeringswet, de Ongevallenwet van 1901, werd daarvoor de Rijksverzekeringsbank opgericht, in 1956 omgedoopt tot de Sociale Verzekeringsbank. De confessionele partijen hadden op principiële gronden een voorkeur voor uitvoering door de organisaties van werkgevers en werknemers, en dat gedachtengoed werd vormgegeven door christelijke sociale politici als Kuyper, Talma en Aalberse. Plaatselijk werden in 1919 Raden van Arbeid opgericht. Gedacht als bemiddelaars tussen kapitaal en arbeid, en als kenners van de plaatselijke sociale en economische verhoudingen, ontwikkelden zij zich uiteindelijk tot afdelingen van de Sociale Verzekeringsbank. Het krachtenveld van de uitvoering is daarmee eigenlijk al geschetst. Er zijn twee keuzes: de uitvoering kan regionaal zijn, omdat kennis van de specifieke arbeidsmarkt relevant is. Maar er is ook een reden om het centraal te doen, omdat dat uniforme uitvoering verzekert en daarmee het gelijkheidsbeginsel dient. De andere keuze is die tussen uitvoering door de organisaties van werkgevers en werknemers of door de overheid. De sociale partners menen met enig recht dat zij deskundig zijn, en in het geval van de werknemersverzekeringen vinden zij dat zij die ook betalen, en dus over de uitvoering moeten gaan. De overheid meent dat zij het maatschappelijke belang beter in de gaten kan houden. In een eenvoudig schema: regionaal bi/tripartite Raden van Arbeid (ZW, ongevallenwetten, kinderbijslag, AOW, AWW) overheid Arbeidsbureau, Sociale dienst, Werkpleinen Gemeente (Participatiewet, WMO)
landelijk Bedrijfsverenigingen, GAK (ZW, ongevallenwetten, WAO) Centraal Beheer Sociale Verzekeringsbank Belastingdienst (premieinning, zorgtoeslag) UWV (WW, WAO, WIA, ZW)
Een goede illustratie van de botsende belangen was het onderwerp van de commissie onder voorzitterschap van Flip Buurmeijer, die in 1992-1993 een parlementaire enquete hield naar de uitvoering van de sociale zekerheid. Aanleiding was de vraag of de bedrijfsverenigingen voldoende in controle waren over de uitkeringen, met name die op grond van de WAO. De WAO-uitkering was gunstiger dan de WW-uitkering, en vakbonden probeerden dus voor hun leden zo ruim mogelijk toegang tot de WAO te bewerkstelligen. De werkgeversleden, doorgaans vrijwilligers uit werkgeversorganisaties, verzetten zich hier niet sterk tegen.26 De kamer verweet de bedrijfsverenigingen zo de toegang tot de WAO niet voldoende te beperken, waarvoor de term 24
Lex Heerma van Voss, ‘De rode dreiging … en het verzuilde antwoord’, in J.C.H. Blom en J. Talsma eds, De verzuiling voorbij. Godsdienst, stand en natie in de lange negentiende eeuw (Amsterdam, 2000) 115-132. 25 Hans Righart, De katholieke zuil in Europa. Het ontstaan van verzuiling onder katholieken in oostenrijk, Zwitserland, België en Nederland (Meppel en Amsterdam, 1986); L. Heerma van Voss, J. De Maeyer en P. Pasture eds, Between Cross and Class. Christian Labour in Europe 1840-2000 (Bern, 2005). 26 M. Hertogh en J. Peet, Werk aan uitvoering. De geschiedenis van de Bedrijfsvereniging voor de bouwnijverheid en het Sociaal fonds bouwnijverheid 1952-1997 (Amsterdam, 1999).
14
Poortwachtersfunctie gemunt werd. De Bedrijfsverenigingen konden echter met enig recht claimen dat hen helemaal niet gevraagd was poorten te bewaken, maar alleen om te zorgen dat de juiste personen de juiste uitkering op het juiste moment kregen. Als reactie werd de toekenning van de WAO uitkeringen door de staat overgenomen, en uiteindelijk in het UWV ondergebracht. Niet voor niets kreeg een studie naar de veranderingen in de organisatie van de sociale zekerheid in 2009 de titel ‘Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat’ mee.27 Wie, zoals een historicus vrijwel automatisch doet, 115 jaar uitvoering van een afstandje bekijkt, wordt wel eens bevangen door de vraag of al die verschuivingen tussen een beperkt aantal mogelijke posities wel steeds de beloofde winst brengen. Als die voorstdurende hervorming ists typisch Nederlands is, dan is dart voor de vraag die ik mij vanmiddag stel, een paradoxale uitkomst. Zelfs als de voortdurende verandering van de uitvoering iets Nederlands is, is het resultaat zeer veranderlijk, en dus niet typisch Nederlands. Ook op het beleid had de verzuiling invloed. Op centraal niveau kwam er een tripartite overleg, vanaf 1920 in de Hooge Raad van Arbeid, en na 1945 in de Stichting van de Arbeid en de SER.28 Hier overleggen overheid en sociale partners over de sociale zekerheid en een aantal aanpalende terreinen. Dit is het poldermodel in optima forma, en ongetwijfeld was het niet zo tot stand gekomen, als confessionele partijen met hun voorkeur voor overleg boven klassenstrijd in Nederland niet zo veel invloed gehad hadden. Tegenstanders onderstrepen het stroperige karakter, voorstanders menen dat hier juist de wendbaarheid van het Nederlandse sociale stelsel geschapen wordt. Hoe dit ook zij, geconstateerd moet worden dat in Nederland lang gepraat wordt over veranderingen als de verhoging van de pensioenleeftijd, maar dat ze daarna met betrekkelijk weinig verzet doorgevoerd worden. Zo kon Nederland tussen 1980 en 1995 zijn overdrachtsuitgaven weer in lijn brengen met die van andere Europese landen. Maar als dat het resultaat is, dan is dat voor de vraag die ik mij vanmiddag stel, opnieuw een paradoxale uitkomst: door het specifiek Nederlandse poldermodel, komt de Nederlandse sociale zekerheid meer in lijn met de Europese norm. De reductie in de uitgaven vond overigens niet plaats door het aantal uitkeringsgerechtigden te laten dalen, maar het uitgekeerde bedrag als deel van het BNP. Met andere woorden: de uitkeringen bleven sterk achter bij de stijging van de welvaart. De goede oplossing, zo meenden de beleidsmakers, was om meer mensen te laten werken. Vandaar de consensus onder beleidsmakers dat verhoging van de pensioenleeftijd nodig was, en een grotere arbeidsparticipatie van jongeren met problemen op de arbeidsmarkt, en ook van vrouwen. Tot die vraag wend ik me als laatste onderwerp. Ook dit is een terrein waarop de verzuiling invloed had. Voor 1800 gold de Nederlandse vrouw als buitengemeen zelfstandig, onder andere blijkend uit het feit dat veel vrouwen zelfstandig en buitenshuis werkten. Ergens in de loop van de negentiende eeuw zijn Nederlandse vrouwen minder buiten de deur gaan werken, en zich meer met het huishouden gaan bezighouden.29 Het kan goed zijn dat huishoudens meenden dat het nut van de inzet van vrouwen in het huishouden groter was dan het inkomen dat de vrouw bijdroeg.30 En dat is ook goed denkbaar, omdat vrouwen nu eenmaal minder verdienden dan mannen. Maar ook hier speelde de verzuiling een rol. De zuilen waren met 27
Marc van der Meer, Nicolette van Gestel en Paul de Beer eds, Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat. Veranderingen in de organisatie van de sociale zekerheid (Amsterdam, 2009). 28 Coen Helderman, ‘De Hoge Raad van Arbeid, 1919-1940 (-1950), Tijdschrift voor Sociale en Economische Geschiedenis 1 (2004) 2, 45-70; Maarten van Bottenburg, ‘Aan den Arbeid’ In de wandelgangen van de Stichting van de Arbeid 1945-1995 (Amsterdam 1995); Jan Bruggeman en Paula van der Houwen, Voorbij Wassenaar: de Stichting van de Arbeid, 1982-2005 (Den Haag, 2005); Teun Jaspers, Bas van Bavel en Jan Peet eds, SER 19502010. Zestig jaar denkwerk voor draagvlak (Amsterdam, 2010). 29 ‘De Vrouw 1813-1913-2013’, themanummer BMGN - Low Countries Historical Review 130 (2015) 2, 3-145. 30 Joel Mokyr, ‘Why “More Work for Mother?” Knowledge and Household Behavior, 1870–1945’, Journal of Economic History 60 (2000) 1-41.
15
elkaar in voortdurende concurrentie, onder meer over de vraag wie er het netst en het zedelijkst was. Ook de algemene zuil, die geen sterke ideologie over zedelijkheid ontwikkeld had, voelde de drang te laten zien hoe netjes men wel was. Zo kende Nederland rond 1960 extreem weinig buitenechtelijke kinderen, en ook extreem weinig betaalde arbeid door gehuwde vrouwen. Dat is in grafiek 3 te zien voor Nederland tussen een aantal andere rijke landen.31 Alleen Portugal kende uit deze set in 1960 minder vrouwen met betaald werk. Vanaf de jaren zestig vormde het niet hebben van een loopbaan en eigen inkomen onderdeel van het onbehagen van de feministische vrouw. Nederlandse vrouwen haalden hun achterstand heel snel in. Op het moment moet Nederland alleen Zwitserland en de Scandinavische landen daarin nog voor laten gaan. Opvallend is dat die hoge arbeidsmarktparticipatie bereikt werd terwijl de achterstand in betaling van Nederlandse vrouwen relatief hoog blijft, en maatregelen als kinderopvang en kinderbijslag in Nederland slechter zijn dan in alle Scandinavische en veel continentale verzorgingsstaten.
Grafiek 3. Arbeidsmarktparticipatie vrouwen in dertien rijke landen, 1960 – 2010 Bron: Trends Shaping Education 2013, OECD In de afgelopen decennia schaarden ook de deskundigen op het gebied van sociale zekerheid zich in het koor van degenen die vonden dat vrouwen meer moesten werken. Zij vinden vaak dat vrouwen ook meer uren moeten gaan werken, en krijgen daarbij nogal eens bijval van economen en van buitenlandse waarnemers. Nederland is namelijk ruimschoots kampioen deeltijdwerken, zowel bij de mannen als de vrouwen.32 Hoewel met name economen er een handje van hebben om deeltijdbanen als niet volwaardig te beschouwen, blijkt uit onderzoek dat dit met de wens van Nederlandse werknemers overeenstemt. Een klein deel van de werkenden zou meer uren willen werken, maar ongeveer evenveel mensen willen liever wat minder werken.33 Nederlandse arbeid heeft een hoge productiviteit, er is een hoge arbeidsmarktparticipatie in mensen, maar Nederlanders werken niet veel uren, niet per week, niet per jaar, en niet in hun leven. Het is tijd voor de conclusie. Ik constateerde dat Nederlanders – net als de meeste Europeanen – chauvinistisch zijn over hun verzorgingsstaat. Zij zijn daaraan gehecht, en geven er de voorkeur aan boven andere verzorgingsstaten. Daarvoor kunnen zij ook goede redenen hebben. Ik noemde er net een: een hoge arbeidsmarktparticipatie, maar veel deeltijdwerk, die ons de tijd laat voor andere zaken. Er zijn er 31
Grafiek ontleend aan http://lectoraat-public-management.blogspot.nl/2013_03_01_archive.html http://www.nrc.nl/carriere/2012/09/06/waarom-niemand-werkt-op-vrijdag/#lightbox. 33 Jan Dirk Vlasblom, Patricia van Echtelt en Marian de Voogd-Hamelink, Aanbod van Arbeid 2014 Arbeidsdeelname, flexibilisering en duurzame inzetbaarheid (Den Haag, 2015). 32
16
meer te noemen, zoals de grote mate waarin wij gespaard hebben voor de financiering van de tweede pijler van ons pensioenstelsel. Dat maakt op termijn onze pensioenen heel goed houdbaar. Het eerste komt overeen met onze wensen, naar onze wensen over het tweede is mij geen onderzoek bekend. Deze punten waarop Nederland afwijkt van de Europese norm zouden we kunnen willen verdedigen, maar slechts heel weinig niet-specialisten blijken van dergelijke verschillen op de hoogte. Vanmiddag heb ik mij afgevraagd of het Nederlandse stelsel van Sociale Zekerheid een eigen karakter heeft met historische wortels. De gangbare indeling in typen verzorgingsstaat geeft daarvoor geen aanwijzingen. Ik ben teruggegaan naar onze Gouden Eeuw, naar de Nederlandse Republiek van de zeventiende en achttiende eeuw. In die tijd was Nederland rijk en verstedelijkt, kende een diep gewortelde geldeconomie, was religieus pluriform, had een goed ontwikkeld maatschappelijk middenveld en werd op allerlei plekken bestuurd door colleges die probeerden in vergaderingen de onderlinge verschillen te plooien en te schikken en waar doenlijk met minderheden rekening te houden. In die periode was de sociale zekerheid in Nederland relatief sterk ontwikkeld. Maar, zo heb ik betoogd, als iets in 1760 sterk ontwikkeld was, en de historicus wil dat gebruiken om te verklaren waarom diezelfde of vergelijkbare instituties 200 of 250 jaar later nog steeds sterk ontwikkeld zijn, dan moet hij ook het pad tonen waarlangs die instituties voortbewogen naar het heden. Ik liet u zien dat het nog niet zo eenvoudig is om het pad te tonen van de toenmalige overdrachten - in verhouding tot andere landen hoog – naar de veel hogere maar met andere landen vergelijkbare overdrachten nu. Als u toen nog goed oplette, dacht u vast dat ik op dat moment aan het zagen was aan de poten van mijn eigen leerstoel. Ik heb u laten zien dat van de door mij bekeken historische wortels onze verstedelijking, geldeconomie en rijkdom niet meer exceptioneel zijn. Wij hebben een poldermodel, dat weliswaar niet helemaal ongelijk is aan tripartite overleg in andere landen, maar wel een bijzondere, zeer vroege voorloper heeft in de Middeleeuwse polderbesturen en ook relatief sterk ontwikkeld is. De laatste decennia wordt dat echter juist gebruikt om onze sociale zekerheid steeds maar aan te passen aan nieuw bedreigingen, en door de bank genomen meer in overeenstemming te brengen met stelsels elders. Voor zover dat poldermodel zelf een historische erfenis is, wordt het ingezet om andere eigenaardigheden van het Nederlandse stelsel op te ruimen. In de uitvoering van de sociale zekerheid vertonen wij een voortdurende neiging tot institutionele vernieuwing, waarvan ik mij heb afgevraagd of die altijd verbetering bracht. De religieuze pluriformiteit en de daaruit volgende verzuiling hebben heel lang veel invloed gehad op de vormgeving van onze sociale zekerheid, zo heb ik u laten zien, maar het is niet toevallig dat hun panden nu bewoond worden door musea en universiteitsbesturen. Niet alleen de panden, maar ook de organisaties bleken in het derde kwart van de twintigste eeuw echt niet meer bruikbaar voor bij de tijdse zorg. Al doende heb ik laten zien dat ons stelsel van sociale zekerheid een complexe geschiedenis heeft, die je moet kennen om de huidige uitkomst te begrijpen. Ik hoop daarmee ook de poten van mijn leerstoel gered te hebben. Dat er überhaupt poten te redden zijn, dank ik aan Instituut Gak, en aan de faculteit Geesteswetenschappen en het College van Bestuur van deze universiteit, die de bijzondere leerstoel geschiedenis van de sociale zekerheid hebben willen instellen. Ik hoop hun vertrouwen waard te zijn, en vanaf die stoel bij te dragen aan ons begrip van de historische ontwikkeling van Sociale Zekerheid. Ik heb u de sociale zekerheid geschetst als iets wat een eigen karakter heeft, maar zich ook voortdurend ontwikkelt. Wij voelen, of menen te voelen dat bepaalde aspecten typisch Nederlands zijn. Dat gevoel moet geanalyseerd worden door historisch onderzoek naar de wording van de sociale zekerheid, en comparatief onderzoek naar de ontwikkeling elders, om te zien of Nederland echt anders is, en zo ja waarom dan. Zo past mijn leerstoel heel goed bij het onderzoeksprogramma van het Huygens Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, waar ik de rest van mijn werkweek doorbreng. In Utrecht maak ik deel uit van een groep rond Jan Luiten van Zanden, Maarten Prak en Bas van Bavel, die sterk is in sociaal-economisch onderzoek naar de geschiedenis van instituties. Het is daar goed toeven, en dat weet ik omdat ook mijn vorige leerstoel daar al stond. 17
U heeft ongetwijfeld de metafoor herkend die ik zojuist gebruikt heb voor de zociale zekerheid, die langs een pad loopt en een eigen karakter houdt, maar ook verandert. Het is de bekene metafoor van de rivier, die stroomt en zichzelf blijft, maar ook verandert. Dat kenschetst ook een beetje onze positie hier vandaag. Vijftien jaar geleden hield ik hier ook een oratie. Ik zelf ben vijftien jaar ouder geworden, en voor zover u zich de vorige keer ook onder mijn gehoor bevond, geldt dat voor u ook. Als gehoor toont u de verandering van mijn netwerken, die mijn leven zeer verrijkt hebben. Ik heb inmiddels nieuwe naaste collega’s, maar alles wat ik u toen over leermeesters, collega’s, studenten, vrienden en familie zei, geldt nog steeds en zal ik niet herhalen. Staat u mij één uitzondering toe. In mijn vorige oratie begon ik met mijn ouders te bedanken, en ik zei toen dat tot de bij ons thuis verstrekte opvoeding behoorden waardering voor rationele argumenten, belangstelling voor politiek en gevoel voor sociale verhoudingen, en dat die me alle drie van pas waren gekomen. Ze komen ze me nog steeds van pas, maar mijn ouders zijn vrij recent overleden. Mijn moeder heeft nog gehoord dat deze leerstoel in de maak was, met mijn vader heb ik nog een borrel gedronken op mijn benoeming. Ik wil dat nu ook graag met u doen.
18
