Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností

Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností

Kolektiv autorů

Vysoká škola finanční a správní, o. p. s. 2006

Vzdělávací program byl vytvořen v rámci projektu Ministerstva vnitra Phare 2002 Všeobecný vzdělávací systém pro úředníky územních samosprávných celků Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností Miloslav Kafka, Petr Kolář, Karel Lacina, Pavel Mates, Marek Starý, Karel Svoboda, © Vysoká škola finanční a správní, o. p. s., 2006

2

Obsah 1 Pojem veřejné správy, správa, řízení, management

6

1.1 Co je to správa 1.2 Správa soukromá a veřejná 1.3 K některým charakteristickým rysům veřejné správy 1.4 Správa vykonávaná soukromými subjekty 1.5 Přeměny pojetí správy Otázky Literatura

6 9 11 11 16 20 20

2 Místní právní předpisy

21

2.1 Právní předpisy obcí 2.2 Právní předpisy krajů. Pravomoc zastupitelstva vyššího územního samosprávného celku podat návrh zákona 2.3 Příprava, projednávání a schválení právních předpisů obcí a krajů. Základní legislativní pravidla pro tvorbu právních předpisů obcí a krajů. 2.4 Dozor nad právními předpisy obcí a krajů. Kontrola ústavnosti a zákonnosti právních předpisů obcí a krajů ústavním soudem Otázky Literatura

21 32 36 39 44 45

3 Aplikace vybraných zásad managementu v moderním řízení veřejné správy 46 3.1 Důvody vedoucí k podstatnějšímu uplatnění manažerských přístupů a dovedností v soudobé evropské veřejné správě 3.2 Další faktory ovlivňující proces reforem veřejné správy 3.3 Význam koncepce New Public Management 3.4 Aplikace zásad Total Quality Management v soudobé evropské veřejné správě 3.5 Profesní požadavky kladené na zastupitele a na úředníky úřadů veřejné správy 3.6 Některé otázky aplikace manažerských přístupů v územní samosprávě 3.7 Zohledňování zásad mezigenerační solidarity - obsažených hlavně v Místních agendách 21 - v rozvojových plánech a v průběhu jejich uskutečňování Otázky Literatura

46 49 50 54 56 57 60 60 61 61

4 Manažerské dovednosti

62

4.1 Osobnost manažera

62

3

4.2 Rozhodování 4.3 Manažerská komunikace 4.4 Rétorika 4.5 Řešení konfliktů Otázky Literatura

63 67 71 72 74 75

5 Prezentace úřadu vůči veřejností

76

5.1 Pojem prezentace 5.2 Význam vztahů s veřejností 5.3 Význam komunikace úřadu s veřejností 5.4 Komunikace v konfliktní a krizové situaci 5.5 Řízení a organizace vztahů s veřejností 5.6 Možnosti audiovizuální prezentace 5.7 Modely činnosti útvaru pro vztahy s veřejností Otázky Literatura

76 76 77 78 80 80 82 86 86

6 Česká republika jako člen Evropské unie

88

6.1 Česká republika a Evropská unie 6.2 Změny v některých ústavních procedurách v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie 6.3 Vztah práva ES/EU a práva členských států 6.4 Společné a sdílené politiky EU 6.5 Regionální politika Evropské unie Otázky Literatura

88

7 Zadávání veřejných zakázek, PPP

88 92 95 95 98 99

100

7.1 Co jsou to veřejné zakázky? 7.2 Platná právní úprava zadávání veřejných zakázek 7.3 Zadavatelé veřejných zakázek 7.4 Zadávání veřejných zakázek po částech 7.5 Druhy veřejných zakázek 7.6 Způsoby zadávání veřejných zakázek 7.7 Splnění kvalifikace dodavatelů 7.8 Kriteria pro zadání veřejné zakázky 7.9 Posuzování a hodnocení nabídek hodnotící komisí 7.10 Ukončení zadávacího řízení

4

100 100 101 102 102 103 106 107 108 109

7.11 Dohled nad zadáváním veřejných zakázek 7.12 Spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem Otázky Literatura Internetové zdroje

8 E-government ve veřejné správě

109 110 111 111 112

113

8.1 Pojem e-governmentu 8.2 Zákon o informačních systémech veřejné správy /zák. č. 365/2000 Sb./ 8.3 Informační systémy veřejné správy 8.4 Elektronické podání a doručování Otázky Literatura

113 115 121 128 139 139

9 Správní řád, zák. č. 500/2004 Sb. v prvním roce jeho účinnosti

140

9.1 Obecné hodnocení správního řádu, jeho východiska a hlavní principy 9.2 Obecná úprava správního řízení 9.3 Zvláštní ustanovení o správním řízení 9.4 Opravné a dozorčí prostředky 9.5 Jiné činnosti orgánů veřejné správy, obsažené ve správním řádu Otázky Literatura

10 Právo na informace

140 143 147 150 152 154 154

156

10.1 Právo na informace, východiska právní úpravy 10.2 Obecná právní úprava práva na informace 10.3 Právo na informace o životním prostředí 10.4 Konkurence práva na informace a práva na ochranu soukromí Otázky Literatura

5

156 159 165 176 177 177

1 Pojem veřejné správy, správa, řízení, management Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře s tím, co je to správa vůbec, čím je charakteristická veřejná správa a jaký je její poměr k řízení a managementu. Posouzena je zde otázka, jedná-li se o kategorie totožné, kde rozdíly jsou konec konců pouze terminologické, plynoucí z toho, jaké jsou dominující politické a ideové trendy, nebo je třeba shledávat obsahové rozdíly, a tím specifika veřejné správy, ale současně i styčná místa, resp. průniky těchto institutů. Dále by měly být sledovány vývojové přeměny pojetí veřejné správy od policejně nařizovací k správě jakožto službě společnosti a důvody, proč se tak děje.

1.1 Co je to správa Otázku, co je to správa, si musel položit každý, kdo se věnuje správě ať již jako objektu vědeckého bádání, či působí v praxi, zejména na řídících místech. Odpověď na ni není přitom pouze katedrová, teoretická záležitost, protože to, jak bude správa vymezena určuje v mnoha ohledech její pojímání jak z hlediska obsahového, tak organizačního. V současnosti převládá pojetí, podle něhož je správa, záměrná činnost, jejíž funkcí je obnovení či udržení nějakého žádoucího stavu. K definičním znakům správy dále patří, že je vykonávána v nějakém organizovaném /uspořádaném a institucionalizovaném/ rámci a je zaměřena na regulování tohoto systému a jeho prvků. Toto vymezení platí pro veškerou správu, ať již soukromou /např. podniků, vnitřní správu spolků, sportovních klubů/ nebo veřejnou. Pokud se týče veřejné správy je dodáváno, že je vykonávána ve veřejném zájmu, jakožto povinnost těch /subjektů/, které ji uskutečňují a zaměřena je především, třebaže nikoli výlučně, vůči subjektům, které stojí mimo ni /tzv. adresátům/. Od správy je nutno lišit pojem administrativy, třebaže tyto pojmy bývají někdy používány promiskue. Administrativa je ovšem u nás rezervována spíše pro označení činností pomocného /kancelářského/ rázu, jakým je např. podávání informací, zajištění oběhu dokumentů, shromažďování statistických údajů apod. Spojování, resp. nahrazování těchto termínů připadá někdy na vrub i tomu, z jakých cizojazyčných pramenů je čerpáno. Problém tu nečiní němčina, kde je používán výraz Verwaltung, resp. Öfenticheverwaltung, naproti tomu ve francouzštině je to administration, administration publique a v angličtině nacházíme pestrou směsici pojmů např. administration, ale též government, municipal administration i jiné. Mimo jiné se proto též někdy můžeme i v naší literatuře setkat s nepřesným pojem místní vláda /local government/, který ve skutečnosti znamená místní správa. Pokud jde o poměr správy a řízení, je třeba vycházet z toho, že jde o dvě odlišné kategorie, které ovšem mají některé styčné body. Obecně je řízení vymezováno jako činnost, jejímž účelem je zajistit, aby lidé postupovali v souladu s cíli toho, kdo řízení uskutečňuje. K tomu, aby bylo možno řízení uskutečňovat je třeba existence komunikačních vazeb mezi řídícím a řízeným a dále je třeba, aby řídící měl možnost /prostředky/ prosadit svoji vůli tam, kde by řízený nereagoval dobrovolně. Řízení je tedy možno uskutečňovat pojmově kdekoli, chybí potřeba institucionálního 6

a organizačního zajištění. Dalším znakem řízení je, že jeho smyslem je změnit situaci, vytvořit novou, čímž se liší od správy, jejíž funkcí je především udržení, případně obnovení nějakého žádoucího stavu. Dalším diferenciačním znakem mezi oběma pojmy je, že řízení stanovuje cíl a program určité činnosti, naproti tomu veřejná správa přebírá, zejména pokud jde o její vnější vztahy cíle a programy, které jí byly stanoveny zvenčí, především zastupitelskými sbory a vládou. Řízení je kategorií širší a správa z něho musí vycházet. To je dobře patrno tam, kde jde o poměr mezi správou a vládou, která správu řídí, tím spíše správou a Parlamentem, který určuje správě její úkoly a samozřejmě i organizaci. Totéž pak platí, v zákonem stanoveném rozsahu, také pokud jde o územní správu v poměru mezi volenými orgány a úřady obcí a krajů /v oblasti samostatné působnosti obecní úřad plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada § 109 zákona o obcích/. V tomto smyslu správa na řízení navazuje tím, že přebírá nový stav a rozvíjí jej. Na druhé straně zahrnuje správa regulaci, což není vlastní řízení. Současně, jak upozorňuje prof. Hendrych správa provádí řízení tam, kde se obrací do svých vnitřních struktur, vytváří je a pečuje o jejich rozvoj. Z tohoto hlediska lze konstatovat, že ve svých vnitřních vztazích používá správa metod řízení. To co je pro řízení a správu společné je, že jejich orientace na určité jednání, chování osob, vůči nímž jsou uskutečňovány. Zatím co řízení je vykonáváno vůči subjektům podřízeným, u správy tomu tak být nemusí, tu lze totiž vykonávat i na úrovni horizontální a vůči těm, kteří orgánu správy jinak /služebně či instančně/ podřízeni nejsou. Jak správa, tak i řízení musí "pracovat" s kontrolou, která je obecně vymezována jako pozorování určitého stavu, jevu, dosaženého výsledku, jeho porovnání s tím, co je předepsáno, požadováno /např. v právních předpisech/ a na tomto základě vyvození závěrů o potřebě provést korekci případných odchylek. Ty přitom mohou signalizovat nejen vadný výkon kontrolované činnosti, ale také špatné řízení/správu. V tomto směru slouží kontrola nejen k regulaci kontrolovaných subjektů, ale i seberegulaci celého systému. Zde však je třeba upozornit na důležitou skutečnost: v kontinentálně evropském systému je správa výrazně regulována právem a jen v tomto rámci se může pohybovat i tam, kde uskutečňuje řízení. Druhým momentem je, že řízení nalézá svoje místo především v oblasti samosprávy, zejména pak územní, která je více autonomní a méně podrobněji reglementována právem než je tomu u správy státní. S výkonem veřejné správy, ale také řízení souvisí i otázka koordinace, kterou R. Pomahač označuje jako jeden z nejtajemnějších vztahů v systému veřejné správy. Tento pojem je nejčastěji chápán jako označení postupů, jimiž se má zajistit vzájemná souladnost činnosti různých složek a to na horizontální úrovni. O koordinaci se vesměs hovoří tam, kde se jedná o vyšší či ústřední orgány veřejné správy. Někdy jde právě zde spíše o projev určité bezradnosti v tom, jak by měla být určitá záležitost řešena, neochoty či neschopnosti nějaký proces řídit.

7

Doc. Pomahač zmiňuje několik faktorů, které koordinaci brání. Jedná se o stav, kdy existuje výlučná kompetence orgánu, kterou tento může libovolně rozšiřovat, dále situaci, kdy koordinační opatření je možno nahradit vlastní akcí, uplatnění liniové nebo jiné nadřazenosti a konečně možnost jednostranné kontroly během akce, která je koordinována. Tyto jevy pak posilují hierarchické vztahy a vazby. Tam, kde bude koordinace neúspěšná bude vytvářet spíše odpor a produkovat snahy po samostatném postupu. Koordinace si vyžaduje důkladné znalosti problematiky a odstranění rozporů mezi těmi, jejichž činnosti mají být koordinovány a teprve na tomto základě bude vůbec možno tuto "tajemnou" činnost realizovat. Současně je třeba si uvědomit, že její použití není vždy na místě a někdy se jí nedosáhne ničeho. Zde pak bude na místě použít jiných přístupů, preferujících subordinaci a vertikální vazby. Pokud jde o vztah managementu a správy, bývá někdy používán promiskue s pojmem správa, jakožto výraz úsilí přiblížit veřejnou správu, pokud jde o její metody, způsoby činnosti, hodnocení atd. úspěšnému fungování soukromé, především podnikové správy. /Objevuje se dokonce spojení management veřejné správy, resp. jejich jednotlivých odvětví./ To je ovšem nepřesné, protože management bývá rezervován právě pro oblast ekonomickou, kde vyjadřuje řízení, čímž by se stírala specifika veřejné správy, co do jejich úkolů, forem, organizace i dalších rysů. Jak bylo již zmíněno, v kontinentální Evropě je veřejná správa, její organizace a činnosti, výrazně spojena s právem a tento moment není v managementu tak výrazný. Právě proto se zde prosazování managementu ve veřejné správě spíše daří tam, kde se týká jejich vnitřních poměrů /např. personálních otázek a organizace/ a méně pokud jde o vztahy vnější, tedy vůči k adresátům veřejné správy. Tam, kde se hovoří o tzv. manažerizaci veřejné správy, má se tím na mysli takové pojetí, kdy správa je zaměřena na výsledky, efektivnost, úspornost. Někdy bývá zařazování prvků managementu do veřejné správy spojováno s tzv. dobrou správou, což je pojem sice již v našem prvním řádu používaný /např. § 1 zákona o veřejném ochránci práv, zák. č. 349/1999 Sb./, ale legálně nedefinovaný. Obvykle se jím má na mysli taková správa, která je prováděna efektivně, pod kontrolou občanů, za jejich účasti atd. Zde se pak mohou metody managementu využívat i v rozhodování o celkové koncepci veřejné správy, v souvislosti s reformami, metodami, které má používat ve svojí činnosti a dalšími otázkami strategické povahy. O tom, které z prvků managementu se uplatňují ve veřejné správě je pojednáváno v dalším z modulů. Připomeňme si proto na tomto místě jen stručně, že nejčastěji je jejich implementování spojováno tzv. New Public Management. Jeho protagonisté usilují, v souvislosti s problémy, které se v oblasti veřejné správy objevily v 80. letech minulého století, kdy důsledky extrémního nárůstu funkcí správy se odrážely v podobě tlaku na další daňové zatížení a současně docházelo ke snižování úrovně správy, nalézt východisko v metodách a formách činnosti, které byly úspěšně uplatněny v sektoru soukromém. Je třeba ovšem zdůraznit, že používání tzv. manažerských přístupů a metod musí respektovat již zmíněný právní rámec. Se samotným

8

pojmem manažerských přístupů, technologií, postupů je spojován proces změn, experimentování, inovací. Jenže v oblasti veřejné správy tak lze činit právě jen v mezích, které jsou dány právními předpisy, případně politickými rozhodnutími. Není totiž dosti dobře možné, aby adresáti veřejné správy byli bez dalšího vystavováni rizikům neúspěchu, s nímž se počítá v oblasti soukromého podnikání a totéž pak platí mutatis mutandis i pro úředníky veřejné správy, kteří mají/jsou povinni takové přístupy realizovat, ale nemohou být vystavováni jejich případným negativním dopadům. Na druhé straně však ani nelze rezignovat modernizaci veřejné správy a používání manažerských metod právě jen s poukazem na to, že právo něco výslovně neumožňuje a hledat důvody, proč to nejde. Zvláště je pak třeba zdůraznit, že přínosem manažerizace veřejné správy je její výraznější oddělení od sféry politické, která se tak omezuje právě jen na stanovení strategie veřejné správy, případně prostřednictvím parlamentu, k vytvoření právního rámce její činnosti a také kontrolu, aniž by bezprostředně ovlivňovala rozhodovací a další činnosti správy, kterou jsou pak ponechány na ní, tedy na těch, kteří ji vykonávají a řídí a mohou být v tomto smyslu označeni jakožto manažeři ve veřejné správě.

1.2 Správa soukromá a veřejná Z hlediska definice veřejné správy, jakožto správy veřejných záležitostí, je na první pohled patrno, že klíčovou je otázka, co je to veřejné. Jistě nejjednodušší odpovědí je konstatování, že jde o opak soukromého, což však také nepřináší řešení, protože chybí definice i tohoto pojmu. Jistý návod nám zde mohou dát přístupy z pohledu ekonomického, které spojují veřejné s veřejným sektorem, kam řadí veřejné investice a veřejnou spotřebu. Ani toto hledisko však není univerzálně použitelné právě proto, že je upřednostňován pohled ekonomický a potlačovány jsou aspekty právní a organizační, které jsou pro veřejnou správu definiční. Pojem veřejný není v právním řádu definován, třebaže bývá v právních předpisech poměrně často používán ať jako substantivum nebo adjektivum /veřejný zájem, veřejnoprávní kontrola, veřejné prostranství apod./. V literatuře bývá veřejný spojován s takovou hodnotou či statkem, na nichž má zájem převážná část určité komunity určené prostorově, profesně nebo jinými znaky. Je ovšem třeba dodat, že rozdíly mezi soukromou veřejnou sférou nejsou mnohdy příliš ostré a může dojít k jejich prolínání, což je jev typický pro moderní státy. Otázka, co je soukromé či veřejné je řešena v rovině politické, která pak určí se zřetelem na sociální potřeby, ideovou orientaci, tradice společnosti i jiné ohledy, kam danou záležitost zařadí. Existuje několik teorií, které usilují stanovit kritéria pro rozdělení obou sfér. Jak patrno, vycházejí přitom mnohdy z obdobných členění, jako při vymezení soukromého a veřejného práva: ƒ

tzv. zájmové teorie, podle níž je veřejná správa vykonávána v zájmu veřejném a soukromá v zájmu soukromém, veřejná správa je regulována právem veřejným a soukromá soukromým. Toto členění však přináší problémy, protože nelze apriori určit co

9

je veřejné a soukromé a dále např. u veřejné samosprávy je správa vykonávána v zájmu příslušné, více či méně úzké komunity; ƒ

mocenská teorie vychází z toho, jaké postavení mají subjekty vztahů, které zde vznikají. V oblasti veřejné správy jsou její subjekty, resp.vykonavatelé v nadřazeném postavení vůči adresátům a mohou rozhodnutí prosazovat i proti vůli těch, vůči nímž je správa vykonávána. V oblasti správy soukromé mají subjekty postavení rovné. Třebaže se toto pojetí blíží pojímání veřejné správy v klasickém pojetí, není již v současnosti akceptovatelné univerzálně, protože ve veřejné správě se uplatňují i takové vztahy, kde nelze hovořit o nadřízenosti /např. tam, kde jsou uzavírány veřejnoprávní smlouvy nebo pokud správa realizuje povinnost poskytovat informace/. Kromě toho v současnosti je stále víc opuštěno pojetí správy jakožto mocenského fenoménu a správa je chápána jako služba a dokonce i tam, kde funguje jako policejní, zasahovací, vydávající příkazy /viz např. § 4 odst. 1 správního řádu/;

ƒ

organická teorie vychází z toho, v jakém postavení se adresát správy ocitá vůči jejím subjektům, resp. vykonavatelům. U správy soukromé tak činí dobrovolně, u správy veřejné mohou příslušné vztah vznikat i bez ohledu na jeho vůli. Třebaže tato teorie si dnes, v různých modifikacích, získává největší oblibu ani ona není schopna dát beze zbytku vyčerpávající odpověď na položenou otázku. Tak např. pokud někdo hodlá vykonávat tzv. svobodné povolání, musí se stát, svým vlastním rozhodnutím, členem příslušné profesní komory, která pak vykonává veřejnou správu, obdobně je tomu u studentů vysokých škol;

ƒ

ekonomizující povahu má teorie, která shledává rozdíl mezi správou soukromou a veřejnou v tom, že prvá sleduje přírůstek užitku druhá pak blaho komunity. Její nevýhodou je, že nelze mnohdy přesně určit, kde končí přírůstek užitku nebo začíná blaho komunity. Kromě toho právě v územní správě jsou často nepochybně sledovány oba tyto zájmy současně /např. tam, kde jsou určovány zásady pro hospodaření s majetkem obcí a krajů/;

ƒ

některé styčné body s předchozí má teorie, která nalézá rozdíly obou sfér v tom, jak, resp. nakolik jsou odvozeny od práva. U veřejné správy platí, že je konstituována na základě ústavního zmocnění a jen zákon, který přijímá zákonodárný sbor, určuje jaké má veřejná správa pravomoci, kontroluji ji a stanoví cíle, jímž je blaho společnosti. Naproti tomu u správy soukromé je sledován pouze její vlastní cíl, jímž bývá nejčastěji dosažení zisku. Také zde ovšem platí obdobně to, co bylo řečeno v předchozích případech, protože rozdíly mezi oběma lze často určit jen obtížně, vzhledem k tomu, že dochází k jejich prolínání a navíc je otázkou, co se rozumí např. blahem společnosti;

ƒ

další teorie vychází z toho, že veřejná správa se řídí především politickými potřebami,

které jsou formulovány mimo ni /zastupitelskými sbory a vládou/, zatímco soukromá správa sleduje zejména zájmy ziskové, tržní. Soukromá správa funguje na principu

10

ziskovém a výkonnostním, které nelze, bez dalšího uplatnit v oblasti správy veřejné. Ta je postavena na zásadě rovnosti a spravedlnosti, kdežto soukromá správa je ovládána trhem a konkurencí. Veřejná správa je zásadně otevřená /tzv. skleníková správa/, což znamená, že je pod kontrolou veřejnosti, u správy soukromé tomu tak není. Na druhé straně však je veřejná správa stále častěji hodnocena podle stejných kritérií, jako správa soukromá, kladen je důraz na její hospodárnost, efektivnost a výkonnost a v některých případech jsou zde i aplikovány přímo modely konkurence /např. model tzv. veřejné soutěže a simulované konkurence/. Jak tedy patrno, je zcela přesné určení rozdílů mezi soukromým a veřejným značně obtížné, složité a mnohdy fakticky nerealizovatelné. V praxi shledáváme, že příslušná kritéria nejsou dána apriori, ale souvisí spíše s povahou státu, s tím, jaká je jeho politická reprezentace, tradicemi a dalšími faktory. Např. liberální stát 19. a první poloviny 20. století ponechával mnohem více prostoru soukromé sféře, kdežto soudobé sociální státy chápou daleko větší okruh záležitostí coby věci veřejné a jako takové je regulují. Tyto procesy vyvolávají obranné reakce společnosti a je formulována a realizována teorie a praxe subsidiarity, podle níž má stát zasahovat pouze tam, kde je to nezbytné a zbytek ponechat soukromému sektoru. Konec konců je třeba konstatovat, že vztah veřejného a soukromého není v moderní společnosti ostrý, césury mezi oběma se stále více stírají. To pak platí i pro veřejnou správu a její výkon. Dobře je tato tendence patrná v tom, že dochází k přenášení funkcí veřejné správy na různé soukromé subjekty /nejen klasické tzv. veřejné stráže, ale rozmanité certifikační autority, akreditované subjekty apod./ případně dochází vytváření smíšených společností /tzv. PPP/.

1.3 K některým charakteristickým rysům veřejné správy Přes všechny shora zmíněné závěry o obtížnosti rozlišení veřejného a soukromého, resp. veřejné a soukromé správy, nutno konstatovat, že pro veřejnou správu platí určitá specifika. Zvláště je třeba poukázat na vztah k právu. Oproti správě soukromé je totiž podstatně více vázána právem, tedy zhruba řečeno pro ni platí to, co pro veškerou veřejnou moc, že může činit pouze to, co ji zákon dovoluje. Platí zde však ještě jiný poměr k právu: veřejná správa může vydávat právní akty a zavazovat jimi subjekty, které jí jinak nejsou hierarchicky, služebně ani jinak podřízené. Rovněž zde ovšem existuje vázanost zákonem a to v tom smyslu, že veškeré akty veřejné správy musí být v souladu se zákonem. Výrazem veškeré se rozumí, že to platí jak pro akty individuální /konkrétní/, tak normativní /abstraktní/.

1.4 Správa vykonávaná soukromými subjekty Skutečnost, že veřejnou správu vykonává stát nejen svými orgány, ale také prostřednictvím jiných subjektů, včetně fyzických a právnických osob práva soukromého není jistě záležitostí až současné doby. Již ve druhé polovině 19. století tomu tak bylo např. pokud se týče soukromých

11

škol nebo tzv. veřejných stráží a v těchto krocích se pokračovalo i v období I. republiky, byť stále šlo spíše o případy okrajové. Kvantitativní i kvalitativní nárůst delegování výkonu státní správy na soukromé subjekty lze pak zaznamenat od 70. a 80. let minulého století. Tento proces, někdy označovaný, třebaže poněkud nepřesně, jako privatizace veřejné správy, je diktován snahami po dosažení úspor a zvýšení efektivnosti výkonu správy. Východiskem těchto kroků je často představa, že veřejná, zejména státní správa má nutně sklony k mrhání svěřenými prostředky, nekvalitnímu poskytování služeb, neochotně se přizpůsobuje přeměně od policejně vrchnostenské ke správě jakožto službě společnosti, v níž dominuje prvek sociální péče o občany. Jak ovšem ukázaly některé zkušenosti s realizací těchto přeměn, nemusí být tyto premisy jednoznačně pravdivé a někdy může mít privatizace efekty právě opačné a současně existují i jiné prostředky, jak i v rámci klasického výkonu správy státními orgány lez dosáhnout očekávaných efektů. Rozsah tohoto přenášení /delegování, pověřování, propůjčování/ závisí ovšem také na tom, jak je veřejná správa pojímána, tedy, co vše je považováno za její součást. Příkladem může být v tomto ohledu francouzská nauka a právní úprava, která řeší tuto otázku tradičně v souvislosti s institutem service public, kam jsou řazeny především ty části veřejné správy, které mají nevrchnostenskou povahu a jež vykonávají i subjekty soukromého práva /mezi ně bývá uváděno např. provozování dopravy, dodávky energií, telekomunikace a další/. Je ovšem nutno si uvědomit, že by tu nemělo docházet ke ztotožnění veřejné správy s veřejnými organizacemi /např. státními aeroliniemi/ a soukromé s organizacemi soukromými, protože nepochybně ne každý subjekt, který vykonává veřejnou správu je správním orgánem. Třebaže v České republice neprobíhají zmíněné procesy příliš intenzívně, což ostatně platí o kontinentální Evropě vůbec a nejsou srovnatelné např. se Spojeným královstvím nebo dokonce Novým Zélandem, který je všeobecně prezentován jako země s nejrozsáhlejší a nejúspěšnější privatizací veřejné správy, ale např. ani s některými skandinávskými státy, kde bylo v tomto ohledu realizovány kvalitativně rozsáhlé změny, došlo i u nás v posledních letech k posunům, které stojí za zmínku a to tím spíše, že se zdá, že tyto trendy budou pokračovat. Mezi nejčastěji uváděné příklady patří v tomto ohledu tzv. veřejné stráže, jimiž jsou v současné době stráž myslivecká, rybářská, lesní a stráž přírody. Jedná se o fyzické osoby, jímž jejich postavení propůjčuje jmenováním příslušný orgán veřejné správy a jejichž úkolem je především vykonávat dozor v některých specializovaných oblastech a za tím účelem mohou používat zákonem svěřená oprávnění. Jde, jak už ostatně bylo zmíněno o tradiční institut, který ovšem má z hlediska celkových procesů privatizace veřejné správy význam spíše jen okrajový, třebaže z hlediska územní správy, zejména pak obcí, je vhodné věnovat mu pozornost. V praxi je zřejmě neznámějším a nejrozšířenějším příkladem pověření soukromých subjektů k výkonu veřejné správy pověřování zkušebních stanic, stanic technické kontroly a stanic měření emisí k provádění technické kontroly jednotlivých vozidel a výměnných nástaveb či malých sérií

12

vozidel před schválením jejich technické způsobilosti k provozu na pozemních komunikacích, k technickým prohlídkám a měření emisí silničních vozidel, podle zák.č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů /zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla/, ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Stanici technické kontroly může provozovat právnická nebo fyzická osoba, která k tomu má oprávnění a osvědčení udělené, resp. vydané krajským úřadem. Obdobně je tomu i pokud se týče měření emisí, kde příslušná rozhodnutí činí obecní úřad obce s rozšířenou působností, zatímco u zkušebních stanic /jimiž jsou některé zvláště k tomu oprávněné stanice technické kontroly/, je příslušné Ministerstvo dopravy. Dozor nad činností stanic vykonává správní orgán, který rozhoduje o vydání oprávnění /osvědčení/ a v jeho rámci může též toto oprávnění odejmout /např. jsou-li závažným způsobem porušeny povinnosti/. Poměrně známým případem výkonu státní správy na základě propůjčení jsou některé činnosti v oblasti technické normalizace a státního zkušebnictví podle zák. č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V prvé řadě může Ministerstvo průmyslu a obchodu pověřit tvorbou a vydávání českých technických norem právnickou osobu. Pověření se děje na základě žádosti, při jejímž posuzování přihlíží ministerstvo zejména k tomu, bude-li dotyčný schopen splnit všechny podmínky předepsané zákonem /§ 5 zákona/. Jako zásada platí, že takto může být pověřena vždy pouze jedna právnická osoba a pověření nesmí přenést na jiný subjekt. Pokud by pověřená osoba neplnila svoje povinnosti ministerstvo pověření zruší. K pověření výkonem státní správy dochází také v souvislosti s certifikací, jíž se rozumí podle § 10 zákona vydávání osvědčení autorizovanými nebo akreditovanými osobami, že výrobek, činnosti související s jeho výrobou, resp. jeho opakovaným použitím jsou v souladu s technickými požadavky, které jsou uvedené v certifikátu. Kdežto autorizované osoby vydávají certifikáty ohledně těch výrobků, kde tak stanoví vládní nařízení, akreditované osoby tak činí k žádosti výrobců či dovozců. Autorizaci, tj. pověření právnické osoby k činnostem při posuzování shody určitých výrobků, provádí Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví po dohodě s ministerstvy a jinými ústředními orgány státní správy, jichž se posuzování bude týkat. Autorizace se uděluje formou rozhodnutí tomu, kdo vykázal potřebnou odbornou úroveň, má náležité technické a personální vybavení atd. /§ 11 odst. 2/. Výkon autorizovaných činností kontroluje úřad, který může autorizaci odejmout v případě, kdy autorizovaná osoba neplní podmínky stanovené v zákoně, resp. rozhodnutím o jejím udělení.

13

Dále může Ministerstvo průmyslu a obchodu pověřit právnickou osobu prováděním akreditace /§ 15 zákona/. Akreditací je postup, v jehož rámci se zjišťuje, zda je žadatel dostatečně odborně způsobilý k určitým technickým činnostem /např. zkoušky výrobků, kalibraci nebo certifikaci/. Postup při udělování akreditace, výkon dozoru a její odnětí jsou upraveny obdobně jako v případě autorizace /§ 15 zákona/. Osoba pověřená prováděním akreditace vydává právnickým a fyzickým osobám osvědčení o akreditaci a provádí následný dozor nad dodržováním akreditačních pravidel. Zjistí-li nedostatky při jejích plnění, může v závislosti na závažnosti těchto nedostatků pozastavit účinnost osvědčení nebo jej vůbec odejmout. Podle zák. č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, je třeba ke zřízení některých archívů akreditace. To platí také pro tzv. specializované archívy, které mohou zřizovat i státní příspěvkové organizace, státní podniky a právnické osoby zřízené zákonem /§ 51/ a soukromé archívy, které zřizují fyzické a právnické osoby /§ 56/. O jejím udělení rozhoduje Ministerstvo vnitra, které též kontroluje plnění stanovených povinností /např. zda zajišťují vedení příslušných evidencí, umožňuje nahlížet do archiválií, provádí inventuru archiválií apod./ a může akreditaci ve stanovených případech odejmout. Zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů předpisuje provozovatelům vodovodů pro veřejnou potřebu, zaměstnavatelům pro účely zařazení prací do kategorií pro účely stanovení rizik, provozovatelům koupališť a saun a jiným subjektům, aby si u držitele tzv. autorizace zajistili provedení stanovených měření, kontrol, testů apod., která jsou předpokladem k výkonu příslušných podnikatelských aktivit. Autorizaci uděluje na základě zmocnění právnická osoba nebo organizační složka státu pověřená Ministerstvem zdravotnictví, která též provádí kontrolu dodržování podmínek autorizace a je oprávněna autorizaci odejmout /§ 83a zákona/. Dalšími příklady propůjčení je činnost metrologických středisek podle zák. č. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znění pozdějších předpisů např. v oblasti ověřování měřidel, právnických osob pověřených vydávání osvědčení o původu bioproduktu a provádění kontroly podle zák. č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství. Institut akreditace je v některých případech používán pro pověření určitých subjektů zajišťováním předepsaného vzdělání, jehož dosažení je předpokladem k výkonu určitého povolání. Tak je tomu podle zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zák. č. 46/2004 Sb., kde mohou vzdělávání úředníků územních samosprávných celků zajišťovat právnická nebo fyzická osoba oprávněná ke vzdělávací činnosti podle zvláštního předpisu, jíž byla Ministerstvem vnitra udělena akreditace. Rekvalifikaci podle zák. č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, jsou oprávněné provádět toliko akreditované zařízení a vzdělávací nebo zdravotnické zařízení, která mají akreditované vzdělávací programy; akreditaci uděluje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Vlastní

14

rekvalifikace je prováděna na základě veřejnoprávní dohody mezi rekvalifikačním zařízením a úřadem práce. Kontrolu nad dodržování povinností souvisejících s rekvalifikací provádějí úřady práce. Další vzdělávání zdravotnických pracovníků provádějí na základě akreditace udělené Ministerstvem zdravotnictví zdravotnická zařízení a právnické a fyzické osoby, podle zák. č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta a zákona o nelékařských zdravotnických povoláních /zák. č. 96/2004 Sb./. Podle těchto předpisů uděluje akreditaci zdravotnickým zařízením, jiným právnickým osobám nebo fyzickým osobám Ministerstvo zdravotnictví a jejím udělením se získává oprávnění uskutečňovat vzdělávací program, jehož obsah stanoví ministerstvo. To též kontroluje, jak je vzdělávání uskutečňováno a může případně akreditaci i odejmout. Naproti tomu přímo na základě zákonného zmocnění vykonávají správu ředitelé základních a středních škol, pokud jde o řízení pedagogického procesu v širším slova smyslu /§ 3 zák. č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů/. Tam, kde rozhoduje ve věcech povinné školní docházky půjde ovšem spíše o přímý výkon státní správy. Okruh oblastí, kde je výkon státní správy ve specializovaných oblastech svěřován jiným subjektům, než je stát /jeho orgány/, je ovšem širší. Jde o proces, který je přirovnáván rotujícímu systému, kdy státní správa od sebe emituje některé úkoly a její síla ovlivňovat přímo jejich řešení slábne /V. Vopálka/. Na tento proces se ovšem lze nahlížet i tak, že státní správě jsou určité úkoly odnímány a svěřovány jiným subjektům nebo tak, že subjekty odlišné od státu mohou na základě vůle zákonodárce svoje úkoly rozšiřovat. Tuto posléze zmíněnou cestu naznačuje i nový správní řád /zák. č. 500/2004 Sb./, který upravuje v § 160 odst. 5 uzavírání tzv. koordinačních veřejnoprávních smluv, jejichž stranou budou nejen veřejnoprávní právnické osoby, ale i fyzické a právnické osoby práva soukromého. Jak ovšem patrno zákonodárce si nepřál, aby se tak dělo nekoordinovaně, protože jako podmínku pro jejich uzavření stanovil, že se tak bude moci dít pokud to povolí zvláštní zákon a dá souhlas nadřízený správní orgán. Při hodnocení přenášení úkolů ze státu na jiné subjekty je třeba zachovat nutnou míru střízlivosti. Na jedné straně je tak nepochybně veřejná správa odbřemeňována a snižují se náklady na její provoz, dochází ke snižování počtu správních úřadů, příslušné specializované činnosti mohou být vykonávány kvalifikovanými odborníky, kteří nejsou závislí na politické situaci, umožňuje se zavádění manažerských metod, posiluje participace občanů na výkonu správy apod. Současně je však třeba si uvědomit, že i tu pro samotnou veřejnou a zejména státní správu budou vznikat nové nároky, přinejmenším pokud se týče výkonu dozoru nad plněním těchto úkolů, který jistě nelze ponechat na těchto subjektech, protože stát se nemůže zbavit odpovědnosti za jejich řádný výkon. Bude to též konec konců státní správa, která vymezí okruh úkolů, jenž mají být přeneseny, byť formálně rozhodne zastupitelský sbor zákonem. Obecně lze říci, že tyto kroky mají smysl tam, kde to bude vhodné nejen z hlediska efektivnosti a úspornosti, ale zejména pokud to zlepší úroveň poskytovaných služeb pro adresáty veřejné správy. Mezi takové patří např. kultura, vzdělávání či doprava, jiné se mezi ně hodí málo či dokonce vůbec /např. správní trestání/. V úvahu bude třeba vzít i fakt, že těmito procesy dochází ke komercializaci výkonu

15

správy, soukromé subjekty budou přirozeně preferovat svoje zájmy a nepokryjí mnohdy celou oblast, ale jen tu část, která pro ně bude výhodná a zde pak, pokud se nenalezne jiné řešení, bude muset působit veřejná, resp. státní správa. Dalším důležitý limit pro hromadnou privatizaci veřejné správy plyne ze samotné povahy veřejné správy, která je vykonává jakožto povinnost, tj. musí být vykonávána. Pokud bude soukromý subjekt neúspěšný, svoje aktivity jednoduše ukončí /to se ostatně ukázalo v některých státech, kde privatizace správy vyvolala problémy a stala se pro občany bezmála nedosažitelným luxusem/, veřejná správa však tímto způsobem jednat nemůže a v případě potíží bude vždy nucena v poskytování určitých služeb pro občany pokračovat a to i za cenu ztrát nebo hledat nějaké jiné východisko /příkladem může být v tomto směru stav financování zdravotnictví v České republice/.

1.5 Přeměny pojetí správy V dnes již klasické učebnici správního práva z roku 1934 prof. Hoetzel rozděluje správu, v duchu tradic 19. a prvé poloviny 20. století na vrchnostenskou a nevrchnostenskou, v závislosti na tom, zda něco chrání, zakazuje, omezuje a nevrchnostenskou, pro níž je příznačné, že se nevměšuje do práv a povinností adresátů. Z jiného pohledu lze na tutéž problematiku nahlížet tak, že existuje správa ve smyslu policie a správa uskutečňovaná formou práva soukromého, označovaná jako tzv. fiskus. Kdežto v prvé oblasti vystupuje správa jako činitel mocenský, nařizovací, represivní, ve druhé je rovným partnerem ve vzájemných vztazích s adresáty. Současně však prof. Hoetzel naznačil ještě jedno členění správy a to tam, kde je sice správou policejní, ale nevystupuje mocensky /poučuje, varuje, pozoruje/. Toto pojetí platí i v současnosti, ale mimo to se dnes již běžně hovoří ještě o třetí oblasti, která je označována jako tzv. pečovatelská správa, kde se prolínají prvky regulace soukromoprávní a veřejnoprávní. Jde o sféru, která se v moderních státech stále více rozšiřuje v souvislosti s růstem funkcí sociálního státu. Zde pak bude na uvážení příslušného orgánu, jakou formu v daném případě k naplnění určité funkce zvolí /D. Hendrych/ Od 80. let minulého století se stále více prosazuje pojetí veřejné správy nikoli jako v prvé řadě nařizovací a regulativní činnosti, ale jakožto služby společnosti, resp. jejím občanům. Jde tu o kvalitativně nové nazírání na vztah mezi subjektem/vykonavatelem veřejné správy a jejich adresáty, kteří by měli mít právo na to, aby veřejná správa byla vykonávána co možná nejkvalitněji, efektivně a zatěžovala je pouze v nezbytné míře. Hledány jsou jiné formy činnosti správy než je klasický příkaz, zákaz, omezení, které by měly být všude, kde je to možné nahrazeny např. dohodou, předcházení poruchám, poskytnutím pomoci. Současně je to i očekávání, že veřejná správa bude zajišťovat nezbytné funkce, jejichž okruh se stále rozrůstá. Občanům a právnickým osobám by měla být dána možnost, aby si na základě nabídky mohli vybrat službu toho orgánu, který ji pro ně zajistí nejlépe. Předpokládá se, že

16

správní orgány budou vůči občanům vystupovat aktivně, nabízet jim svoje služby a přesvědčovat je o tom, že je poskytují co možná nejlépe. Problém je ovšem v tom, že veřejná správa, resp. její konkrétní orgány mají na určité činnosti monopol, a mnohdy je obtížné, ba přímo nemožné je zajistit jinak. Lze si např. představit, že o podání informace se může občan obrátit tam, kde mu to nejlépe vyhovuje, avšak vydávání identifikačních dokladů bude třeba organizovat tak, aby byly zajištěny nejen potřeby občanů, ale také zájmy bezpečnostní a veřejného pořádku. Tato omezení platí tím spíše pro takové sféry, jakými je správní trestání, vybírání daní nebo výkon dozoru. V takových oblastech však mohou nastoupit jiná opatření, která posílí ráz veřejné správy jakožto služby. Jako příklad lze uvést stávající úpravu podání žádostí o vydání občanského průkazu, což lze učinit u kteréhokoli obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo matričního úřadu a ten ji postoupí k tomu příslušnému orgánu. Vždy však není třeba právní úpravy a příslušného efektu lze dosáhnout i opatřeními technickoorganizační povahy, jako je stanovení vlídných úředních hodin, možnost občana vybrat si toho úředníka, k němuž chová důvěru, zajištění přístupu k výpočetní technice, resp. internetu v budově správního orgánu a další. K podpoře této koncepce správy pak slouží i taková opatření, jakými je simulovaná konkurence, benchmarking a další, o nichž je pojednáno v následujícím modulu. S pojetím veřejné správy, jakožto služby bývá někdy přímočaře spojována i představa, že tu dojde k poklesu počtu úředníků. Ve skutečnosti však může jít o trend právě opačný. Jak upozornil již klasik teorie organizace M. Weber s tím, jak rostou nároky společnosti na lepší a kvalitnější výkon správy, zvětšuje se i byrokratický aparát /byrokratický pojímaný bez pejorativního nahlížení, tj. jakožto racionálně fungující systém/, který musí zajišťovat služby, jež si občané žádají. Nejde tu však jen o kvantitativní, ale zejména kvalitativní stránku. Zjednodušeně řečeno, tam, kde se bude správa měnit ve službu společnosti, bude nezbytné, aby ji provázely i potřebné změny ve struktuře orgánů, které ji budou zajišťovat. Na tomto trendu nemůže v zásadě nic změnit ani případná privatizace správy, protože jednotlivé úkoly prostě budou zajišťovat jiné subjekty než jsou orgány státní správy, případně veřejné samosprávy. Jak připomněl na základě zahraničních zkušeností doc. Pomahač, obsahuje v sobě pojímání správy, jakožto služby i další sporná místa. Často totiž vede k tomu, že z občana se stává pouhý pasivní konzument služeb, zákazník správy a vytrácí se jeho postavení, aktivního politického činitele, který se může plnohodnotně podílet na vládnutí, včetně ovlivňování činnosti veřejné správy. Zde se však zřejmě obrací původní smysl změny pojetí vztahu mezi správou a občanem ve svůj opak. Hovoří-li se o pojetí veřejné správy coby služby, má se tím zpravidla na mysli především nebo dokonce výlučně státní správa. Je tomu tak zřejmě proto, že u samosprávy se jaksi automaticky počítá s tím, že má i co do svého konstituování blíže občanům, je s nimi více spjata svým konstituováním a proto jim bude ochotněji sloužit. Ve skutečnosti by však měla být uvedená kritéria vztažena i na samosprávu, protože právě tím, že působí jako služba i ona naplňuje svoji

17

roli. Je to tím důležitější, že čím větší samosprávný celek je, tím je logicky komplikovanější i vztah mezi ním /jeho orgány/ a jeho občany. To, že veřejná správa je veřejnosti, vyjádřil správní řád v § 4, čímž se stal tento pojem nyní závazným. Co do svého obsahu však není tento institut ani nadále legálně definován a jeho obsah budou určovat nejen obecná, vznešená ustanovení, jednotlivých zákonů, ale i některé instituty velmi detailní povahy. Příkladem, kdy právní předpisy zakotvují principy, v nichž je správa chápána jako služba, jsou některé instituty obsaženy v zák. č. 218/2000 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech /služební zákon/, ve znění pozdějších předpisů, který řadí mezi povinnosti státních zaměstnanců např. poskytovat informace o činnosti služebního úřadu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jestliže to patří k jejich služebním úkolům, zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání, při úředním ústním nebo písemném jednání s fyzickými nebo právnickými osobami sdělit své jméno, příjmení, služební označení a ve kterém organizačním útvaru služebního úřadu jsou zařazeni; obdobně je tomu i podle zák. č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zák. č. 46/2004 Sb. Dále je to např. zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů a zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, v nichž je tzv. povinným subjektům, mezi které jsou výslovně zařazeny státní orgány a orgány územní samosprávy /§ 2/ uloženo, aby poskytovaly informace o svojí působnosti, aniž by ze strany žadatelů bylo třeba prokazovat zvláštní důvody či zájem. Právní úprava mimo to stanoví povinnost aktivně umožňovat občanům seznamovat se s informacemi tím, že musí být publikovány, a to případně i způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na internetu. Aktivní informační povinnost zakládají také některé zvláštní zákony z oblasti životního prostředí. Podle zák. č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, má každý právo obrátit se na policii nebo policisty s žádostí o pomoc a ti jsou povinni mu ji v rozsahu svojí působnosti poskytnout. Toto právo má každý, bez ohledu na občanství, věk, místo pobytu nebo jiné podmínky. Učinit tak lze písemně, ústně či telefonicky, aniž by žadatel o pomoc byl vázán např. místní příslušností orgánu policie. Obdobně je tomu i podle zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Orgánům vykonávajícím správu je uložena povinnost poskytovat konzultace. Příkladem v tomto směru může být zákon o ochraně osobních údajů /zák. č. 101/2000 Sb./, který řadí mezi povinnosti Úřadu pro ochranu osobních údajů poskytovat konzultace, rozumí se bezplatné, v oblasti ochrany osobních údajů. Dále je to např. zákon o sociálně právní ochraně dětí /zák. č. 359/1999 Sb./, podle něhož je krajský úřad povinen zajistit alespoň jednou v roce pro odborníky a pěstouny, případně i jiné osoby, konzultace k výkonu pěstounské péče.

18

O službě můžeme hovořit také tam, kde veřejná správa zjednodušuje komunikaci mezi orgány a adresáty tím, že jim umožňuje získávat informace dálkovým způsobem, obracet se na ně prostřednictvím elektronické pošty, a otevírá všem přístup do informačních systémů, které vedou její orgány. Rozsáhle bylo promítnuto postavení správy jakožto služby do nového správního řádu. Jde tu o taková ustanovení, která ukládají správním orgánům poskytovat dotčeným osobám přiměřené poučení o jejich právech a povinnostech, resp. učinit opatření k zajištění rovnosti v procesním postavení dotčených osob, stanoví povinnost správních orgánů zajistit tlumočníka, a to případně i bezplatně, poskytovat účastníkům potřebné informace o řízení, pomáhat jim v odstranění nedostatků podání, resp. žádosti, umožňují účastníkům zvolit si adresu pro doručování, oprávnění požadovat předběžnou informaci, možnost podat námitky a připomínky k návrhu opatření obecné povahy a další. Povinnost vykonávat veřejnou správu jakožto službu mají však příslušné orgány i tam, kde konají typickou správní regulaci, vůči někomu zasahují, vynucují povinnosti, vydávají příkazy. Realizace správy nemá být samoúčelem, ale vždy je třeba mít na zřeteli, že se má dít ve prospěch zájmů společnosti a jejich členů, k ochraně veřejného zájmu. Otázkou je, zda a případně jak může být dodržování povinností souvisejících s výkonem správy, jakožto služby vynucováno. V některých případech má jejich porušení přímé důsledky. Tak např. pokud by nebyla dodržena poučovací povinnost, zajištěn tlumočník, účastníkovi poskytnuta možnost vyjádřit se, byl by to nepochybně důvod ke zrušení rozhodnutí. To však určitě neplatí v takových případech, kdy by správní orgán nedodržel povinnost poskytnout konzultaci, úředník neposkytl žadateli informaci či nevyšel účastníků řízení dostatečně vstříc. Zde by snad přicházel v úvahu postih disciplinární, resp. pracovněprávní, u volených funkcionářů by vznikla odpovědnost politická /odvolání z funkce, nezvolení v příštích volbách/, ale bezprostřední dopad na vlastní průběh správního řízení či jiného postupu správního orgánu by takové chování nepochybně nemělo. Sotva by zde také bylo možno požadovat případnou náhradu škody za nezákonný úřední postup. Řešení bude třeba hledat spíše v celkové kultivaci činnosti správy, výchově úředníků, zavádění participačních forem rozhodování a řízení, uplatňování vhodných forem odměňování, spojování kariérního postupu s tím, jak jsou zaměstnanci správních orgánů schopni se vypořádat s jinak nesankciovatelnými nároky na výkon svých činnosti, ale nepochybně též posilováním prestiže veřejné správy a jejich zaměstnanců. Ti, kteří používají veřejné správy jakožto služby musí mít nejen možnost volby a výběru, ale disponovat také nástroji k nápravě tam, kde je jim služba poskytována vadně nebo dokonce vůbec odmítána.

19

Otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Co je to správa, jak je vymezována veřejná správa? Co znamená pojem řízení a jaký je jeho vztah ke správě? Co je to management a jaký je jeho vztah k veřejné správě? Uveďte kritéria pro členění soukromé a veřejné sféry a správy. Co představuje tzv. privatizace veřejné právy? Uveďte příklady z české právní úpravy. Jaké jsou výhody a nevýhody těchto přeměn? Co znamená proces přechodu ke správě jako službě? Uveďte opatření, která tento proces zajišťují. 8. Jaké jsou výhody a nevýhody tohoto procesu?

Literatura HENDRYCH, D. A KOL. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003. ISBN 80-7179-6719. HENDRYCH, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, 2003. ISBN 80-86395-86-3. POMAHAČ, R. - VIDLÁKOVÁ O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. ISBN 80-7179-748-0. VLÁČIL, J. Veřejná správa: Sociálně-psychologické problémy v historii a současnosti. Praha: Linde, 2002. ISBN 80-7201-379-3. HOETZEL, J. Československé správní právo. Obecná část. Praha, 1934. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2004. ISBN 80-7357-060-2. OCHRANA, F. Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika uplatnění. Praha: Ekopress, 2002. ISBN 80-86119-51-3. PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část, Doplněk. Brno, 2004. ISBN 80-7239-157-7. GAŠPAR, M. Moderná verejná správa, Bratislava: PROKOM, 1993. WRIGHT, GLEN – NEMEC, JURAJ. Management veřejné správy: Teorie a praxe. Praha: Ekopress, 2003. ISBN 80-86119-70-X. Nový správní řád. Sestavil V. VOPÁLKA. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-86395-65-0. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. ISBN 80-86473-80-5. REKTOŘÍK, J. - ŠELEŠOVSKÝ J. A KOL. Strategie rozvoje měst, obcí a regionů. Brno: Masarykova univerzita, 1999. ISBN 80-210-2126-8. WISNIEWSKI, M. Metody manažerského rozhodování. Praha: Grada, 1996. ISBN 80-7169-089-9.

20

2 Místní právní předpisy 2.1 Právní předpisy obcí Druhy právních předpisů obcí Právo obcí na samosprávu, která byla v České republice obnovena v roce 1990, dochází svého výrazu také v tom, že obce mají pravomoc vydávat právní předpisy v oblasti své samostatné působnosti. Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., který novelizoval hlavu sedmou tehdy platné ústavy /zrušil soustavu národních výborů a stvrdil ústavní základ místní samosprávy/, stanovil, že v záležitostech místní samosprávy jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky. Dále stanovil, že mohou též vydávat vyhlášky v záležitostech státní správy, jestliže jsou k tomu zmocněny zákonem. Na ústavní ustanovení navázal zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích /obecní zřízení/, který rozlišoval obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do samostatné působnosti /§ 14 odst. 1 písm. i/, § 16 odst. 1/, a obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti, aniž by rozlišoval mezi jejich názvy. Podle § 24 odst. 1 obec mohla vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Ústava České republiky obsahuje ustanovení tvořící základ pro vydávání obecně závazných vyhlášek a právních předpisů vydávaných orgány územní samosprávy. V čl. 104 odst. 3 je řečeno, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky /vztahuje se na zastupitelstva obcí a vyšších územních samosprávných celků/. Se zřetelem k znění čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 je zřejmé, že obecně závazné vyhlášky se vydávají ve věcech samosprávy /Ústava nehovoří o samostatné působnosti, v níž dochází výrazu právo obce/kraje na samosprávu/. Dále v čl. 79 odst. 3 stanoví, že orgány územní samosprávy mohou na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Ze znění uvedeného článku, který opravňuje ministerstva a jiné správní úřady k vydávání právních předpisů, lze dovodit, že jde o právní předpisy vydávané při výkonu státní správy. Ústava neurčuje názvy těchto právních předpisů; jejich názvy stanoví zvláštní zákony. Na rozlišení dvou druhů právních předpisů obcí navazuje zákon o obcích /totéž činí zákon o krajích pro právní předpisy krajů/. Nové obecní zřízení /zákon č. 128/2000 Sb./ přineslo v úpravě právních předpisů obcí dvě podstatné změny. Předně zavedlo rozdílné názvy pro oba druhy právních předpisů obcí: termín "obecně závazné vyhlášky" je vyhrazen pouze pro právní předpisy vydávané v oblasti samosprávné působnosti obce, zatímco právní předpisy vydávané v přenesené působnosti mají název "nařízení". Další podstatná změna spočívá v tom, že nový zákon o obcích zakotvuje právní

21

základ pro vydávání obecně závazných vyhlášek, jimiž obce mohou ukládat v samostatné působnosti povinnosti. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obce mají tyto společné znaky: ƒ musí respektovat ústavní pořádek včetně tzv. zákonné výhrady, což znamená, že nemohou upravovat věci, které musí být regulovány jedině zákonem, nebo jsou regulovány zákonem, i když nejde o věci zákonné výhrady, ƒ jde o místní právní předpisy, jejichž územní působnost se vztahuje na území obce, popř. její část. Územní působnost právních předpisů může doznat změny. Rozšiřuje se při sloučení obcí nebo připojení obce: příslušná dohoda musí obsahovat určení právních předpisů obcí, které byly vydány slučovanými obcemi nebo připojovanou obcí a zůstanou v platnosti v celé obci po sloučení nebo připojení /§ 19 odst. 5 písm. c/ obecního zřízení – dále OZř/. Pro případ, že část obce se oddělí a vznikne nová obec, platí, že v nově vzniklé obci platí právní předpisy obce, které platily na jejím území před jejím vznikem, a to do doby, než budou zrušeny nebo nahrazeny novými /§ 23 odst. 2 OZř/. ƒ právní předpisy obcí jsou vydávány kolektivními orgány obce: zastupitelstvo vydává obecně závazné vyhlášky a rada obce vydává nařízení obce. V obcích, v nichž se rada obce nevolí /je tomu tak v obcích, jejichž zastupitelstvo má méně než 15 členů/, nařízení obce vydává zastupitelstvo obce /§ 102 odst. 4 a odst. 2 písm. d/ OZř/. Mezi obecně závaznými vyhláškami a nařízeními obce existují tyto rozdíly: ƒ

jak již bylo uvedeno, obecně závazné vyhlášky se vydávají v samostatné působnosti a nařízení v přenesené působnosti obce. Právní základ pro vydávání obecně závazných vyhlášek obce je širší, než je tomu u nařízení obce. Sféra samostatné působnosti obce je obecním zřízením vymezena široce: patří do ní záležitosti, které jsou v zájmu obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon /§ 35 odst. 1 OZř/. Pro obecně závazné vyhlášky obce ukládající povinnosti je vymezen právní základ v § 10 zákona o obcích: mohou je vydávat v záležitostech, které jsou poměrně obecně vymezeny pod písm. a/, b/ a c/, a tehdy stanoví-li tak zvláštní zákon /viz níže/. Obec může vydávat nařízení obce na základě zákona a v jeho mezích, je-li k tomu zákonem zmocněna /zmocnění musí být výslovné a konkrétní/. Právní základ pro vydávání nařízení obce je tedy užší než je tomu u nařízení obce. Tento rozdíl v právním základu právních předpisů obce se projevuje v tom, že obce vydávají podstatně více obecně závazných vyhlášek než nařízení.

22

Třeba zaznamenat, že rozsah přenesené působnosti zákonodárce může rozšířit na úkor samostatné působnosti /k tomu došlo např. u tržních řádů/ anebo naopak zúžit ve prospěch samostatné působnosti /např. stanovení omezujících opatření podle zákona o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, stanovení výše koeficientů, jimiž se násobí sazba daně z pozemku a daně ze staveb podle zákona o dani z nemovitosti, stanovení podmínek pro spalování suchých rostlinných materiálů a zákaz některých druhů paliv pro malé spalovací zdroje znečišťování podle poslední novely zákona o ochraně ovzduší/. Nastalá změna působnosti obce má za následek, že se napříště mění druh právního předpisu obce upravující předmětné záležitosti /namísto nařízení obce se bude vydávat obecně závazná vyhláška obce nebo naopak/. Zásadní význam má ustanovení § 8 obecního zřízení, podle něhož "pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost." Toto ustanovení je aplikovatelné i na právní předpisy obcí: není-li zákonem výslovně stanoveno, že právní předpis se vydává v přenesené působnosti obce, vydává se právní předpis obce v samostatné působnosti obce, tj. obecně závazná vyhláška obce. Použití uvedeného ustanovení přichází v úvahu zejména u dříve vydaných zákonů, které nespecifikovaly, o jakou působnost obce se jedná. ƒ

rozdíl se projevuje také v tom, že obec se při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem /§ 35 odst. 3 písm. a/ obecního zřízení/ a při vydávání nařízení se orgány obce řídí zákony a jinými právními předpisy /§ 61 odst. 2 písm. a/ OZř/.

ƒ

obecně závazné vyhlášky obce přijímají vždy zastupitelstva obce; jde o jejich vyhrazenou pravomoc /§ 84 odst. 2 písm. i/ OZř/.

Nařízení obce vydává rada obce; jde o její vyhrazenou pravomoc /§ 102 odst. 2 písm. d/ OZř/. V obcích, kde se rada obce nevolí /zastupitelstvo obce má méně než 15 členů - § 99 odst. 3 OZř/, nařízení obce vydává zastupitelstvo obce /§ 88 odst. 4 a § 102 odst. 4 OZř/.

Obecně závazné vyhlášky obce Na čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, navazuje několik ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/, ve znění pozdějších předpisů, která ƒ svěřují pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky obce výhradně zastupitelstvu /§ 84 odst. 2 písm. i//, ƒ zakládají všeobecnou kompetenční klausuli, pokud jde o samostatnou působnost obcí /§ 35 odst. 1 a 2/, ƒ stanoví, že při výkonu samostatné působnosti se obec řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem /§ 35 odst. 3 písm. a//.

23

Sám zákon o obcích stanoví, že formou obecně závazné vyhlášky se vydává statut územně členěného statutárního města /§ 130, 131 a 133/ a zakotvuje zákonná zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek, jimiž se mohou ukládat povinnosti /§ 10 písm. a/, b/, c//. Obec může ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti: ƒ k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány; K tomu srov. nález Ústavního soudu, který byl vyhlášen pod č. 567/2004 Sb. ƒ

pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, K tomu srov. nález Ústavního soudu, který byl vyhlášen pod č. 129/2001 Sb.

ƒ

k zajišťování udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti.

Zmocnění uvedená v § 10 zákona o obcích jsou obecná. Další konkrétní zmocnění obsahují zvláštní zákony. Mezi tyto zákony patří:

Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu /stavební zákon/, v platném znění. Podle § 29 odst. 3 obec vyhlásí obecně závaznou vyhláškou závaznou část územního plánu obce a regulačního plánu /srov. též § 84 odst. 2 písm. b/ OZř/. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit své požadavky pro umísťování informačních, reklamních a propagačních zařízení ve svém územním obvodu z hlediska místních podmínek.

Zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění. Podle § 29 odst. 1 písm. o/ obce vydávají obecně závaznou vyhláškou požární řád a stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se účastní větší počet osob.

Zákon č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, v platném znění. Obce jsou oprávněny obecně závaznou vyhláškou v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech omezit nebo zakázat prodej a podávání alkoholických nápojů nebo tabákových výrobků v zařízeních veřejného stravování, v prodejnách potravin nebo na jiných veřejně přístupných místech. Mohou také obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat prodej jiných návykových látek nebo výrobků je obsahujících v prodejnách k tomu oprávněným osobám mladším 18 let /§ 4 odst. 3/.

24

Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v platném znění /§ 50 odst. 4/. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit okruh do vzdálenosti 100 m od budov škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, státních orgánů a církví, v němž je zakázáno provozování výherních hracích přístrojů. Dále jsou oprávněny stanovit, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.

Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v platném znění /§ 14 odst. 2/. Obce jsou oprávněny obecně závaznou vyhláškou stanovit devět druhů místních poplatků. Vyhláška stanoví konkrétní sazbu poplatku v rámci rozpětí stanoveném zákonem, upravuje podrobnosti jejich vybírání, ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození poplatků. Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Zastupitelstvo obce zřizuje a zrušuje obecně závaznou vyhláškou obecní policii /§ 1 odst. 1/. Obecně závazná vyhláška stanoví podrobnosti o stejnokroji, jakož i o jeho nošení / 27 odst. 1/.

Zákon č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, v platném znění /§ 3 odst. 2/. – Obec je oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou podrobnější kritéria určení pořadí žádostí o bytovou náhradu. Na základě zákona č. 246/1990 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, může obec obecně závaznou vyhláškou ƒ stanovit trvalé označování psů /§ 138 odst. 2/, ƒ stanovit pravidla pro pohyb psů na veřejném prostranství a vymezit prostory pro volné pobíhání psů /§ 24 odst. 2/.

Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon určuje pro stavební pozemky základní sazbu 1 Kč za každý m2. Podle počtu obyvatel obcí rozlišuje devět kategorií obcí a jim odpovídající koeficient /od 0,3 až po 4,5 v Praze/, kterým se násobí základní sazba této daně. Obec je oprávněna zákonem stanovený koeficient obecně závaznou vyhláškou pro jednotlivé části obce zvýšit o jednu kategorii /u Prahy lze koeficient 4,5 zvýšit na koeficient 5,0/ nebo snížit o jednu až tři kategorie /§ 6 odst. 4 písm. b//. Zákon rovněž stanoví u daně ze staveb podle počtu obyvatel devět kategorií obcí a jednotlivým velikostním kategoriím odpovídající koeficient /od 0,3 až po 4,5 v Praze/, jímž se násobí základní sazba daně. Podle § 11 odst. 3 obec je oprávněna obecně závaznou vyhláškou zvýšit koeficient, který je pro ni stanoven o jednu kategorii nebo snížit o jednu až tři kategorie v členění koeficientů /koeficient 4,5 lze zvýšit na koeficient 5,0/. Obec je také oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou v celé obci u jednotlivých druhů staveb /staveb pro individuální rekreaci a rodinných domů využívaných pro individuální rekreaci atd./ a samostatných nebytových prostor, že se základní sazba daně násobí koeficientem 1,5. Obec může při řešení důsledků živelních pohrom obecně závaznou vyhláškou osvobodit nemovitosti dotčené živelní pohromou od daně z nemovitosti /§ 17a, odst. 1/.

25

Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v platném znění. Obec je oprávněna obecně závaznou vyhláškou stanovit jako podmínku k výkonu práv řidiče taxislužby na území obce povinnost prokázat zkouškou řidiče znalost místopisu, právních předpisů upravujících taxislužbu a ochranu spotřebitele, znalosti obsluhy taxametru a způsob provádění zkoušky /§ 21 odst. 6/. Dále je oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou provozní řád upravující v souladu s místními podmínkami pravidla provozu na stanovišti taxislužby /§ 21 odst. 7/. Podle § 33 odst. 2 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je obec oprávněna obecně závaznou vyhláškou obce stanovit ceny pozemků v cenových mezích, jakož i podmínky, za kterých prodávající při prodeji pozemku zašle obci, v jejímž územním obvodu pozemek leží, informaci o jeho sjednané ceně za m2, o parcelním čísle a názvu katastrálního území. Obec zasílá návrh obecně závazné vyhlášky Ministerstvu financí k vyjádření a s jeho vyhlášením Ministerstvu financí k zveřejnění v Cenovém věstníku.

Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, v platném znění. /§ 96/ Obec je oprávněna obecně závaznou vyhláškou pro území obce nebo jeho část uložit provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace za účelem ochrany zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění. Zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, opravňuje obec, aby pro svůj územní obvod nebo jeho část v souladu se státní energetickou koncepcí pořídila územní energetickou koncepci a pro její uskutečnění vydala závazný právní předpis. Tímto předpisem vzhledem k § 8 obecního zřízení je obecně závazná vyhláška obce.

Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, v platném znění. Obec je oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem. /§ 17 odst. 2 a 4/. Podle § 17a odst. 1 obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit a vybírat poplatek za komunální odpad vznikající na jejím území.

Zákon č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů /§ 4 odst. 4/. Obec je oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou způsob a podmínky převozu a přechodného uložení zemřelých /§ 4 odst. 4/.

Zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Obecně závaznou vyhláškou obec může upravit způsob náhradního zásobování vodou a náhradního odvádění vod podle místních podmínek /§ 9 odst. 11/. Je také oprávněna stanovit obecně závaznou vyhláškou úhradu vodného a stočného ve dvousložkové formě /§ 20 odst. 4/.

26

Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů /zákon o ochraně ovzduší/, v platném znění. Obec může obecně závaznou vyhláškou ƒ

ƒ ƒ

podle § 50 odst. 3 písm. a/ stanovit podmínky spalování suchých rostlinných materiálů podle § 3 odst. 5 nebo toto spalování zakázat; při stanovení podmínek obec přihlíží zejména ke klimatickým podmínkám, stavu ovzduší ve svém územním obvodu, vegetačnímu období a hustotě zástavby, zakázat některé druhy paliv pro malé spalovací zdroje znečišťování; seznam těchto paliv je uveden v příloze č. 11 k zákonu /§ 50 odst. 3 písm. b//, v oblasti opatření proti světelnému znečištění regulovat promítání světelných reklam a efektů na oblohu /§ 50 odst. písm. c//.

Podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělání /školský zákon/. Obec, v níž je více základních škol zřizovaných obcí, stanoví obecně závaznou vyhláškou školské obvody na území obce /§ 178 odst. 2 písm. b/ a c//. Nařízení obce Od 1. ledna 2003, kdy nabyly účinnosti zákony k provedení druhé etapy reformy územní veřejné správy, nařizovací pravomoc mají: ƒ obce; územní působnost nařízení obce se vztahuje na území obce ƒ obce s rozšířenou působností; územní působnost nařízení těchto obcí /jejich sídla jsou stanovena zákonem č. 314/2002 Sb. – celkový počet 205/ se vztahuje na správní obvod vymezený vyhláškou Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb./. Zvláštní postavení má hlavní město Praha, která je zároveň obcí a vyšším územním správním celkem. Může vydávat nařízení hlavního města Prahy, je-li k tomu zákonem zmocněno hlavní město Praha, obce, obce s rozšířenou působností nebo kraje. Pravomoc vydávat nařízení obce má rada obce, rada hlavního města Prahy. Jedná se o vyhrazenou pravomoc rady /§ 102 odst. 2 písm. d/ OZř a § 44 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze/, která nemůže být delegována na jiný orgán obce, tj. subdelegace není přípustná. K platnému usnesení rady obce /jím se schvaluje nařízení/ je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů /§ 101 odst. 2 OZř, § 70 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze/. V obcích, v nichž se rada obce nevolí /zastupitelstvo obce má méně než 15 členů/, pravomoc vydávat nařízení obce náleží zastupitelstvu obce /§ 102 odst. 4 a odst. 1 písm. d/ OZř/. Při vydávání nařízení obce se orgány obce řídí zákony a jinými právními předpisy /§ 61 odst. 2 písm. a/ OZř a § 31 odst. 3 písm. a/ zákona o hlavním městě Praze/. Podle platné úpravy se nařízení obce vydávají v těchto případech:

27

ƒ

na základě zmocnění uvedeného v § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění, obec může vyhlásit nařízením chráněné území nebo stavební uzávěru. Nařízení může být platné po dobu určitou nebo neurčitou. Je-li platné po dobu neurčitou a pomine účel, pro který bylo vyhlášeno, zruší se nově přijatým nařízením. 1

ƒ

na základě § 4 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, v platném znění, rada obce může ve svém územním obvodu nařízením určit místa, kde lze konat shromáždění k účelu uvedenému v § 1 odst. 2 bez oznámení. Nařízením se stanoví výjimka ze zásady, že konání shromáždění se oznamuje obecnímu úřadu.

ƒ

ustanovení § 4a odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, v platném znění, zmocňuje obce stanovit maximální ceny. Obec může nařízením stanovit à maximální ceny, pokud nejsou stanoveny Ministerstvem financí, à maximální ceny nižší než jsou maximální ceny stanovené MF, à maximální ceny vyšší než jsou maximální ceny stanovené MF, nebo určit případy, na které se maximální ceny stanovené MF nevztahují.

ƒ

zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání /živnostenský zákon/, v platném znění, obsahuje v § 18 zmocnění k vydání tržního řádu. Zákon stanoví, co je obsahem tržního řádu.

ƒ

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění, obsahuje tři zmocnění k vydání nařízení obce. à obec může zavést zpoplatnění za užívání místních komunikací /§ 23 cit. zákona/. à obec stanoví nařízením vymezení úseků místních komunikací, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí /§ 27 odst. 6/. à obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic /§ 27 odst. 7/.

ƒ

zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změnách některých souvisejících zákonů /veterinární zákon/, v platném znění, zmocňuje v § 46 písm. b/ obec k vydání nařízení, jímž à stanoví a zrušuje mimořádná veterinární opatření, à prohlašuje nákazu za zdolanou, à případně zmírní nebo zruší některá z mimořádných veterinárních opatření ještě před prohlášením nákazy za zdolanou. Zvláštnost: obec vydává nařízení o mimořádných veterinárních opatřeních na návrh krajské veterinární správy.

1

Ve vládním návrhu zákona o územním plánování a stavebním řádu se předpokládá, že územní opatření o stavební uzávěře se bude vydávat jako opatření obecné povahy podle správního řádu /§ 98 odst. 1/.

28

ƒ

zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů /krizový zákon/, v platném znění, zmocňuje obec k vydání nařízení obce, kterým zajistí provedení krizových opatření v podmínkách obce při vyhlášení nouzového stavu nebo stavu nebezpečí, je-li to nutné /§ 22 odst. 1/.

ƒ

na základě zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, obec nařízením může vymezit místní komunikace nebo jejich úseky v obytné zóně, které nelze užít ke stání nákladního vozidla nebo jízdné soupravy.

ƒ

zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změnách některých dalších zákonů /zákon o ochraně ovzduší/ v platném znění, obsahuje dvě zmocnění k vydání nařízení obce. à à

Obce /v přenesené působnosti/ vydávají nařízením místní programy snižování emisí /§ 6 odst. 6/. Obec je povinna v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svým nařízením vydat regulační řád pro její území /§ 8 odst. 5/. 2

Obce s rozšířenou působností vydávají pro svůj správní obvod nařízení na základě zmocnění v těchto zákonech. ƒ

ƒ

podle § 77 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění, obce s rozšířenou působností mohou vydávat nařízení k omezení nebo zákazu rušivé činnosti /v zákoně je vymezeno, co se rozumí rušivou činností/. Obec s rozšířenou působností je oprávněna zakázat nebo omezit rušivou činnost při porušení podmínek obecné ochrany rostlin a živočichů. zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů /lesní zákon/, v platném znění, obsahuje tři zmocnění k vydávání nařízení obcemi s rozšířenou působností. à obec s rozšířenou působností může z důvodu ochrany lesa nebo v zájmu zdraví a bezpečnosti občanů rozhodnout o dočasném omezení nebo vyloučení vstupu do lesa, nejvýše však na dobu tří měsíců. Stanovenou dobu lze stejným způsobem prodloužit nejvýše o tři měsíce /§ 19 odst. 3/.

2

Do nabytí účinnosti zákona č. 385/2005 Sb., jímž byl novelizován zákon o ochraně ovzduší, obce vydávaly ve svých nařízeních místní programy ke zlepšení kvality ovzduší /§ 7 odst. 7/. Novela přinesla tyto změny: a/ Programy ke zlepšení kvality ovzduší se již nevydávají formou právního předpisu – nařízením obce. b/ Rozlišuje se mezi obcemi, které jsou povinny vypracovat programy ke zlepšení kvality ovzduší a obcemi, které je mohou vypracovat. Podle § 7 odst. 6 v zónách a aglomeracích, na jejichž území se nacházejí oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, obecní úřady obcí s počtem obyvatel nad 350 000 obyvatel vypracují programy ke zlepšení kvality ovzduší. Obecní úřady v ostatních obcích mohou vypracovat místní program ke zlepšení kvality ovzduší.

29

obec s rozšířenou působností vyhlašuje záměr zadat zpracování lesní hospodářské osnovy /§ 25 odst. 2/. Výkladem zákona lze dovodit, že uvedený záměr se vyhlašuje formou nařízení obce. à při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese /větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců atd./ lze vlastníku lesa uložit povinnost činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků, což obec s rozšířenou působností může učinit též nařízením /zákonná úprava je v několika bodech problematická/. na základě § 27 odst. 6 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění, obec s rozšířenou působností vymezí úseky silnic, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí. à

ƒ

Je třeba si ještě povšimnout vztahu nařízení obcí a obcí s rozšířenou působností a nařízení krajů, která mají shodný předmět regulace /např. vyhlášení stavební uzávěry, stanovení maximální ceny, vymezení úseků silnic, na nichž se v zimě nezajišťuje sjízdnost a schůdnost/. Výslovně je vztah mezi nimi řešen zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen: stanoví-li maximální cenu téhož zboží kraj i obec, platí na území obce maximální cena stanovená obcí. V ostatních případech určujícím je hledisko časové priority: je-li vydáno nařízení kraje vztahující se na silnice v územním obvodu obce s rozšířenou působností, rada této obce již nemůže využít své nařizovací pravomoci a naopak, bylo-li vydáno nařízení obce s rozšířenou působností, není možné, aby nařízení kraje se vztahovalo na již vymezené úseky silnic. Platnost, účinnost a evidence právních předpisů obce Podmínkou platnosti právního předpisu obce je jeho vyhlášení. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce /§ 12 odst. 1 OZř/. Na originálu právního předpisu obce je žádoucí zaznamenat datum vyvěšení a sejmutí z úřední desky /důležité pro prokázání zveřejnění u Ústavního soudu/. Obecní úřad je povinen zaslat právní předpis neprodleně po jeho vyhlášení příslušnému krajskému úřadu a dále Ministerstvu vnitra, pokud o to toto ministerstvo pořádá. Nutno zaznamenat, že ustanovení § 112 OZř o úřední desce /stanovilo, že musí být veřejně přístupná zpravidla po 24 hodin denně a zpravidla se umisťuje na budově, v níž má své sídlo obecní řad/ bylo zrušeno zákonem č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu. Od 1.ledna 2006 je účinné ustanovení § 26 nového správního řádu, podle něhož se pro orgány územního samosprávného celku zřizuje jedna úřední deska, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Doposud jen v jednotlivých případech byla stanovena povinnost zveřejňovat právní předpis obce v elektronické podobě ve veřejně přístupném informačním systému /např. nařízení obce, jímž se

30

vydává místní program snižování emisí/. Nyní v důsledku nabytí účinnosti nového správního řádu /zákon č. 500/2004 Sb./ se tato povinnost stává všeobecnou. Podle § 26 odst. 1 spr. ř. se obsah úřední desky zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Pro případ, že obec není schopna zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup, obec uzavře s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu se nachází, veřejnoprávní smlouvu o zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Obecní zřízení má zvláštní ustanovení o zveřejňování nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost: ukládá povinnost zveřejnit je též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností /§ 12 odst. 3/. Uvedené ustanovení neodpovídá na otázku, kdy nařízení obce s rozšířenou působností nabývá platnosti a umožňuje různý výklad o nabytí účinnosti takového nařízení. Obecní zřízení umožňuje, aby obec uveřejnila právní předpis obce způsobem v místě obvyklým: Uveřejnění může být tedy provedeno i jinak než vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, např. vyvěšením na informačních deskách mimo budovu obecního úřadu, publikováním v místním tisku, vyhlášením v místním rozhlase apod. Uveřejnění "jiným způsobem v místě obvyklým" nemá však vliv na platnost právního předpisu obce. Podmínkou platnosti právního předpisu hlavního města Prahy je jeho vyhlášení, které se provede tak, že se uveřejní ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy /§ 45 odst. 1 a 2/. Dnem vyhlášení právního předpisu hlavního města Prahy je den, kdy byla rozeslána částka Sbírky, v níž byl právní předpis uveřejněn /tento den je uveden v záhlaví částky/. Právní předpis obce nabývají účinnosti ƒ patnáctým dnem po vyhlášení, pokud není stanovena účinnost pozdější, ƒ později než patnáctým dnem po vyhlášení, stanoví-li tak právní předpis obce, ƒ výjimečně dříve, nejdříve však dnem vyhlášení, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem. Z povahy věci vyplývá, že zákon o krizovém řízení přímo stanoví, že nařízení obce, jímž se zajišťuje provedení krizových opatření, nabývá účinnosti okamžikem po jeho vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. V zájmu rychlého informování co nejširší veřejnosti se stanoví, že nařízení obce se zveřejní též dalšími způsoby v místě obvyklými, zejména prostřednictvím hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. V této souvislosti uveďme, že zákon o hlavním městě Praze ukládá, že důvody, v čem spočívá naléhavý zájem, musí být současně s právním předpisem hlavního města Prahy zveřejněny na úřední desce. V těchto případech se právní předpis hlavního města Prahy vyhlásí bezodkladně

31

vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy, na úředních deskách úřadů městských částí, kterých se dotýká, a uveřejní se i v hromadných informačních prostředcích. 3 Obec má povinnost vést evidenci právních předpisů, které vydala. Požadavky na ní kladené jsou předepsány v § 12 odst. 4 obecního zřízení Obcím, jejichž evidence právních předpisů obce neodpovídá těmto požadavkům, bylo uloženo, aby uvedly evidenci právních předpisů obce do souladu se zákonem o obcích /ve znění vzpomenuté novely/ do konce roku 2003. Náležité provedení evidence právních předpisů obce se tak stalo možností přezkoumat, zda některé právní předpisy nemají být zrušeny či novelizovány atd. Je otázkou, zda splnění této povinnosti obcí bylo důsledně zkontrolováno. Obecní úřad je povinen zaslat právní předpis obce neprodleně po jeho vyhlášení krajskému úřadu a dále Ministerstvu vnitra, pokud o to ministerstvo požádá. 4 Někdy zákony ukládají obcím navíc oznamovací povinnost vůči dalším subjektům. Tak je tomu u obecně závazných vyhlášek obce vydaných na základě zákona o dani z nemovitosti /povinnost zaslat v jednom vyhotovení obecně závaznou vyhlášku správci daně do pěti kalendářních dnů ode dne nabytí její platnosti/ a na základě zákona o oceňování majetku / obec zasílá obecně závaznou vyhlášku Ministerstvu financí k zveřejnění v Cenovém věstníku/.

2.2 Právní předpisy krajů. Pravomoc zastupitelstva vyššího územního samosprávného celku podat návrh zákona Kraje na základě Ústavy a krajského zřízení vydávají – stejně jako obce – obecně závazné vyhlášky a kraje /§ 6 KZř/ a nařízení kraje /§ 7 KZř/. Obecně závazné vyhlášky kraje Vydává je zastupitelstvo v mezích samostatné působnosti kraje, která je vymezena v zákoně o krajích a ve zvláštních zákonech /nezahrnuje záležitosti, které patří do samostatné působnosti obcí, do přenesené působnosti obcí a krajů a do působnosti správních úřadů/.

3

Podle původního znění § 12 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., právní předpis obce nabýval účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení /bylo možné stanovit účinnost pozdější i dřívější/. Slova „následujícím po dni jeho vyhlášení“ byla nahrazena slovy "po vyhlášení", což vedlo k dvěma rozdílným výkladům. Prvý vycházel z toho, že dnem vyhlášení je den vyvěšení právního předpisu na úřední desce obecního úřadu, zatímco podle druhého názoru vyvěšení končí uplynutím 15-denní lhůty, po kterou právní předpis musí být vyvěšen. Tato sporná otázka má být vyřešena tím, že podle vládního návrhu zákona se obecní zřízení vrátí k původnímu znění zákona č. 128/2000 Sb. 4

Vládní návrh novely zákona o obcích v důsledku změn ve výkonu dozoru nad právními předpisy obcí obsahuje tuto změnu § 12 odst. 4: "Obec zašle obecně závaznou vyhlášku obce neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra. Obec zašle nařízení obce neprodleně po dni jeho vyhlášení krajskému úřadu."

32

Pravomoc zastupitelstev krajů vydávat obecně závazné vyhlášky kraje, jimiž se ukládají povinnosti fyzickým a právnickým osobám, je ve srovnání s obcemi značně omezená. Zatímco obecní zřízení samo obsahuje zákonný základ pro vydávání takových obecně závazných vyhlášek /§ 10 písm. a/, b/, c//, krajské zřízení stanoví, že obecně závaznou vyhláškou kraje lze ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon /§ 6/. Doposud pouze dva zákony počítají s vydáním obecně závazných vyhlášek krajů. ƒ podle § 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu /stavební zákon/, v platném znění, zastupitelstvo vyhlašuje závaznou část územně plánovací dokumentace kraje /týká se velkých územních celků/ obecně závaznou vyhláškou /též § 35 odst. 2 písm. e/ KZř/. Takové obecně závazné vyhlášky byly vydány /k 30.9.2005/ v devíti krajích. ƒ podle § 43 odst. 11 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v platném znění, kraj vyhlašuje obecně závaznou vyhláškou závaznou část řešení plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu. Tyto obecně závazné vyhlášky byly vydány /k 30. dubnu 2005/ zastupitelstvy všech krajů. V několika krajích /Jihočeském, Královéhradeckém, Libereckém, Středočeském a Ústeckém/ byly vydány obecně závazné vyhlášky o symbolech kraje. Těmito obecně závaznými vyhláškami kraje nelze ovšem ukládat fyzickým a právnickým osobám povinnosti a sankce za jejich porušení. Nařízení kraje Nařízení kraje – stejně jako nařízení obce – lze vydat jen na základě zákona, v mezích zákona a je-li k tomu kraj zákonem zmocněn /§ 7 KZř/. Vydávání nařízení kraje náleží do vyhrazené pravomoci rady /§ 39 odst. 1 písm. k/ KZř/, která nemůže být delegována na jiný orgán kraje. K platnému usnesení rady je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů /§ 58 odst. 2 KZř/. Při vydávání nařízení kraje se rada řídí zákony a jinými právními předpisy /§ 30 písm. a/ KZř/. Nařízení kraje se mohou vztahovat na celé území kraje anebo na jeho část. Přehled zákonných zmocnění k vydávání nařízení kraje: ƒ na základě ustanovení § 33 odst. 1 zákona č. 70/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu /stavební zákon/, v platném znění, kraj může nařízením kraje vyhlásit chráněné území nebo stavební uzávěru. ƒ Zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění, obsahuje v § 27 odst. 2 šest zmocnění. à rada kraje vydává nařízením kraje požární poplachový plán kraje. à rada kraje stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany. à rada kraje stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení zdrojů vody k hašení požárů a tyto zdroje určí. à rada kraje stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požáru.

33

rada kraje stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení požární ochrany v budovách zvláštního významu. à rada kraje stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob. na základě zmocnění, které obsahuje ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, v platném znění, kraj v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva financí může nařízením kraje stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny MF a stanovit maximální ceny nižší než jsou maximální ceny stanovené MF. na základě § 77 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění, kraje mohou vydávat nařízení o zřízení přírodního parku a stanovit omezení využití jeho území /§ 12 odst. 3/. na základě § 32 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů /lesní zákon/, lze vlastníku lesa nařízením uložit stanovená opatření v případě mimořádných opatření. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění, zmocňuje kraje k vydání nařízení, jímž se vymezují úseky silnic, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí /§ 27 odst. 6/. Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v platném znění, v § 58 odst. 1 stanoví, že náhrada za poskytnutí věcného prostředku v souvislosti s prověřením podle § 41 se určí, nedošlo-li k dohodě o její výši, ve výši ceny zjištěné podle zvláštního právního předpisu /tím je zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku/. Na základě zmocnění v § 58 odst. 1 zákona rada kraje může nařízením stanovit sazby a způsob výpočtu maximální výše náhrad za poskytnutí jednotlivých druhů věcných prostředků použitých v souvislosti s prověřením. podle § 25 odst. 5 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů /vodní zákon/ se nařízením vyhlašuje závazná část plánu oblasti povodí. à

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ ƒ

Zákon č.86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů /zákon o ochraně ovzduší/, v platném znění, obsahuje dvě zmocnění à à

kraje v přenesené působnosti vydávají nařízením krajské programy snižování emisí /§ 6 odst. 6./ kraj je povinen v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svým nařízením vydat regulační řád pro území kraje /§ 8 odst. 5/.

Platnost a účinnost právních předpisů kraje Obecně závazná vyhláška kraje a nařízení kraje nabývá platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje. Dnem vyhlášení právního předpisu kraje je den rozeslání příslušné částky Věstníku, který musí být uveden v jejím záhlaví /§ 8 odst. 2 a 3 KZř/. 5 5

Každý kraj vydává Věstník právních předpisů kraje /pro číslování jeho částek a pro označení právních předpisů pořadovými čísly platí obdobná pravidla jako u Sbírky zákonů/. Věstník musí být každému přístupný na krajském úřadu, na obecních úřadech v kraji a jeho stejnopis se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup.

34

Právní předpis kraje nabývá účinnosti ƒ patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, není-li v něm stanoveno jinak, ƒ později než patnáctým dnem p jeho vyhlášení, ƒ výjimečně dříve než patnáctým dnem po vyhlášení, nejdříve však dnem vyhlášení, což musí být uvedeno v právním předpise. V těchto případech se právní předpis kraje zveřejní též na úřední desce krajského úřadu, na úředních deskách obecních úřadů obcí, kterých se dotýká a v hromadných informačních prostředcích. Krajský úřad je povinen zaslat právní předpis po jeho vyhlášení neprodleně Ministerstvu vnitra /§ 87 odst. 2 KZř/. Pravomoc zastupitelstva vyššího územního samosprávného celku podat návrh zákona Podle čl. 41 odst. 2 Ústavy může zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku podat Poslanecké sněmovně návrh zákona. Pravomoc předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně je vyhrazeno zastupitelstvu kraje /§ 35 odst. 2 písm. a/ krajského zřízení/ a zastupitelstvu hlavního města Prahy /§ 59 odst. 2 písm. d//. Jednací řády zastupitelstva kraje zvláště upravují přípravu a projednávání návrhu zákona. Stanoví, kdo může předkládat návrhy /člen zastupitelstva, skupina jeho členů, rada/, upravují připomínkové řízení, jehož se účastní výbory zastupitelstva, obce a další zainteresované subjekty, náležitosti návrhu /paragrafované znění, důvodová zpráva členěná na část obecnou a zvláštní/ a postup při jeho projednávání. Jednací řády některých zastupitelstev počítají s projednáváním návrhu zákona ve dvou fázích: v prvé se koná obecná rozprava, která končí buď zamítnutím návrhu anebo jeho navrácením navrhovateli k dopracování; jinak následuje druhá fáze, v níž pokračuje podrobná rozprava k jednotlivým částem a ustanovením návrhu. Návrh zákona schvaluje zastupitelstvo usnesením nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva. V přijatém usnesení musí být uvedeno jmenovité pověření člena zastupitelstva jednáním o návrhu zákona v orgánech Parlamentu České republiky. Schválený návrh zákona a přijaté usnesení zastupitelstva předkládá hejtman předsedovi Poslanecké sněmovny. Projednávání návrhu zákona předloženého zastupitelstvem vyššího územního samosprávného celku se řídí příslušnými ustanoveními Ústavy /podle čl. 41 odst. 1 se k němu vyjadřuje vláda/, zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny /trojí čtení/ a zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. Zastupitelstva krajů a zastupitelstvo hlavního měst Prahy využívají svého práva zákonodárné iniciativy. Předložené návrhy zákonů se vesměs týkaly změny a doplnění zákonů, a to ve věcech samostatné a přenesené působnosti vyšších územních samosprávných celků. Předložené

35

návrhy směřovaly k odstranění nedostatků platné právní úpravy, s nimiž se orgány vyšších územních samosprávných celků střetávaly ve své činnosti. Lze konstatovat, že zastupitelstva využívají své pravomoci předkládat návrhy zákonů v přiměřené míře odpovídající tomu, že jejich účast na tvorbě zákonů není pro ně hlavním úkolem. /Při hodnocení výsledků zákonodárné iniciativy zastupitelstev uvést celkový počet přeložených návrhů, charakterizovat důvody jejich zamítnutí a schválené návrhy zákonů/.

2.3 Příprava, projednávání a schválení právních předpisů obcí a krajů. Základní legislativní pravidla pro tvorbu právních předpisů obcí a krajů. Příprava, projednávání a schválení právních předpisů obcí a krajů Především nutno řešit otázku, zda vůbec je nutná regulace určitých vztahů prostřednictvím právního předpisu obce, kraje. Je třeba mít na zřeteli, že mnohé společenské vztahy jsou upraveny zákony a jinými právními předpisy a v tomto případě nepřichází v úvahu vydání právního předpisu obce, kraje /v tomto směru se obce často dopouštěly pochybení, když obecně závaznou vyhláškou upravovaly vztahy normované zákony/. Provedená analýza věcného a právního stavu povede k závěru, zda je účelné vydat nový místní právní předpis nebo dosavadní právní předpis obce, kraje vyžaduje změnu /novelizaci/ anebo má být zrušen. Jestliže by se novelizace právního předpisu obce, kraje týkala jeho podstatné části, je spíše praktické a jednodušší daný právní předpis úplně zrušit a nahradit ho novým. Příprava právního předpisu obce se organizuje různým způsobem v závislosti na tom, zda mají odborný aparát /větší obce, města/ či nikoliv. V menších obcích právní předpis obce připravuje starosta, popř. ve spolupráci se zainteresovanými členy zastupitelstva, rady obce. Při vypracování návrhu právního předpisu lze využít – nikoliv však mechanicky – vzory obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí. Je věcí krajů /krajských úřadů/, aby poskytovaly obcím pomoc při vypracování návrhů jejich právních předpisů. V obcích a městech, jejichž obecní, městský úřad a magistrát se člení na odbory, přípravu právního předpisu rada většinou svěří příslušnému odboru za spolupráce s právním oddělením, právníkem zařazeným do obecního úřadu. V úvahu přichází též vytvoření zvláštní pracovní komise ustavené radou za tímto účelem a také účast komise rady obce.Kraje disponují při přípravě právních předpisů kvalifikovaným aparátem včetně legislativně – právního odboru krajského úřadu, některé mají legislativní komise apod. Právní předpisy mohou stanovit součinnost jiných orgánů a institucí na přípravě právních předpisů obce, kraje. Tak podle nařízení vlády České republiky č. 397/1992 Sb., které upravuje podrobněji vztahy České republiky k orgánům obcí a k obecní policii, je obec povinna předkládat příslušným policejním útvarům k vyjádření návrhy obecně závazných vyhlášek k zabezpečení

36

místních záležitostí veřejného pořádku. Rada obce, města je oprávněna požádat příslušný policejní útvar, aby určil svého zástupce, který se zúčastní přípravy obecně závazné vyhlášky obce ve věcech místního veřejného pořádku. Podle § 26 odst. 2 písm. i/ zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění, se ukládá hasičskému záchrannému sboru kraje zpracovat podklady k vydání nařízení kraje, k jejichž vydání je tento zákon zmocňuje. Je vhodné, aby návrh právního předpisu obce, kraje obsahoval důvodovou zprávu členěnou na obecnou část /zhodnocení dosavadního stavu, vysvětlení cílů, které se vydáním právního předpisu sledují, hospodářský a finanční dosah/ a zvláštní část objasňující a odůvodňující jednotlivá ustanovení návrhu právního předpisu Přípravě návrhu právního předpisu obce, kraje by měla být věnována dostatečně dlouhá doba umožňující vypracování kvalitního návrhu a jeho posouzení v připomínkovém řízení. U zvláště důležitých návrhů je účelné předložit je veřejnosti k vyjádření /např. zveřejněním v místním tisku/, popř. zainteresovaným subjektům jako jsou občanská sdružení, podnikatelé. K návrhu je účelné připojit předkládací zprávu, která informuje zastupitelstvo, radu o průběhu připomínkového řízení a o jeho výsledcích, tj. k jakým připomínkám bylo přihlédnuto a o důvodech, z jakých jim nebylo vyhověno. Na projednávání návrhu právního předpisu obce, kraje na zasedání zastupitelstva nebo rady se vztahují ustanovení jejich jednacích řádů. K platnému usnesení zastupitelstva obce, kraje je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, kraje /§ 87 OZř, § 40 odst. 2 KZř/. Stejný požadavek je stanoven pro platnost usnesení rady obce/kraje /§ 101 odst. 2 OZř, § 58 odst. 2 KZř/. Je důležité, aby skutečnost, že návrh právního předpisu byl schválen nadpoloviční většinou členů zastupitelstva, rady byl řádně zaprotokolován v zápise o zasedání /splnění této podmínky Ústavní soud přezkoumává/. Základní legislativní pravidla pro tvorbu právních předpisů obcí a krajů Záhlaví právního předpisu obce, kraje obsahuje název obce/kraje, vyjadřuje formu právního předpisu /obecně závazná vyhláška – nařízení/, stručné označení, co je předmětem úpravy /např. o stanovení koeficientů pro výpočet daně z nemovitosti, nařízení, kterým se vyhlašuje chráněné území/, číslo a rok vydání právního předpisu. V úvodní větě se označuje orgán, který právní předpis vydal /jde-li o obecně závaznou vyhlášku – zastupitelstvo obce/kraje, jde-li o nařízení – rada, popř. zastupitelstvo obce, rada kraje/, datum jeho schválení a zákonný základ. U obecně závazné vyhlášky obce se uvádí § 84 odst. 2 písm. i/ obecního zřízení a ustanovení zákona, na jehož základě se ukládají povinnosti. Je jím buď ustanovení § 10 obecního řízení /písm. a/ - c// nebo zvláštního zákona, např. o místních poplatcích, o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi/: U nařízení obce se uvádí § 11

37

odst. 1, § 102, odst. 2 písm. d/, popř. § 102 odst. 4 obecního zřízení a ustanovení zákona zmocňujícího obec k vydání nařízení. U obecně závazných vyhlášek kraje se uvádí § 6 a § 35 odst. 2 písm. c/ krajského zřízení a příslušné ustanovení zákona, na jehož základě lze ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám. U nařízení kraje je v úvodní větě uveden § 7 a § 59 odst. 1 písm. k/ krajského zřízení a zákonné zmocnění. Jednotlivá ustanovení se označují jako články /článek 1 atd.,/, pod nímž může být uveden název, např. "Koeficient pro výpočet daně z pozemků, Koeficient pro výpočet daně ze staveb." Skupina obsahově souvisejících článků se označí nadpisem nad prvním z nich. Jednotlivé články se mohou členit na odstavce /číslují se arabským číslem s tečkou/ a tyto se mohou dále členit na body označené písmeny se závorkou. Rozsáhlejší právní předpis je vhodné pro přehlednost členit na části /Část první, atd./ nebo na oddíly /lze označit římskou číslicí/. Důležitým požadavkem je, aby právní předpis byl z jazykového hlediska jasný a srozumitelný. Je třeba, aby byla zachována jednotná terminologie, přičemž používané termíny se nemají odchylovat od terminologie zakotvené právními předpisy vyšší právní síly. Zkratky lze používat pouze tehdy, jsou-li zavedeny zvláštním právním předpisem, např. Sb., Kč. Od těchto zkratek je třeba odlišit legislativní zkratku, kdy jedno slovo nebo kratší slovní vyjádření nahrazuje pojem, který se skládá z více slov a v právním předpise se vícekrát opakuje. V právních předpisech obcí a krajů lze používat odkazy, a to na jiné ustanovení též obecně závazné vyhlášky a nařízení nebo na ustanovení jiného právního předpisu. Odkaz na jiný zákon se uvádí pod čarou.V tomto případě je nezbytná úplná citace /název zákona, jeho číslo a rok vyhlášení ve Sbírce zákonů/. Jestliže zákon byl novelizován pouze jednou, uvede se "ve znění zákona č. .../rok Sb.,"/. Byl-li zákon novelizován vícekráte, uvede se "ve znění pozdějších předpisů". Lze také odkázat na úplné znění zákona za předpokladu, že nebyl od jeho vyhlášení novelizován /zákon č. .../rok Sb., název, úplné znění vyhlášeno pod č. .../rok Sb./. Obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí a krajů stanoví na základě zákona a v jeho mezích povinnosti, za jejichž porušení lze ukládat jen sankce předvídané zákonem. Právní předpisy obcí a krajů mají obsahovat zvláštní článek o odpovědnosti za porušení jimi stanovených povinností. Pokud porušení těchto povinností představuje přestupek, je třeba odkázat na zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, popř. na jiný zákon, stanovící skutkové podstaty přestupků a sankce za jejich spáchání. Jde-li o jiný správní delikt, je třeba rovněž odkázat na zákon stanovící jeho skutkovou podstatu a sankci /např. § 58 OZř, § 11 KZř/. Odkaz na jiný zákon se uvádí pod čarou. Právní předpisy obcí a krajů nemohou stanovovat jakékoliv sankce. Ve zrušovacím /derogačním/ ustanovení se uvádí, která ustanovení předcházejícího právního předpisu obce/kraje se ruší, popř. že tento předpis se ruší úplně. V právním předpise obce/kraje se stanoví, kdy nabývá

38

účinnosti. Právní předpisy obce podepisuje starosta spolu s místostarostou /§ 104 odst. 2 OZř/ a právní předpisy kraje hejtman s náměstkem hejtmana /§ 61 odst. 3 KZř/.

2.4 Dozor nad právními předpisy obcí a krajů. Kontrola ústavnosti a zákonnosti právních předpisů obcí a krajů ústavním soudem Dozor nad právními předpisy obcí: Charakteristika úpravy dozoru podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/ Dozor nad obecně závaznými vyhláškami obcí a nařízeními obcí se vyznačuje těmito rysy: ƒ dozor je vykonáván jako následný ƒ při výkonu dozoru se posuzuje soulad právních předpisů se zákony ƒ právo pozastavit účinnost právních předpisů náleží pouze Ministerstvu vnitra ƒ právní předpisy obcí, jejich jednotlivá ustanovení mohou být zrušeny jen Ústavním soudem ƒ ve všech fázích dozoru se upřednostňuje, aby příslušný orgán obce /zastupitelstvo, rada/ zjednal nápravu sám, tj. uvedl právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení do souladu se zákonem anebo ho zrušil. Dozor se realizuje stejným způsobem jak nad obecně závaznými vyhláškami obcí, tak nad nařízeními obcí. Uskutečňuje se ve dvou fázích: první fázi lze označit jako zjišťovací a signalizační, druhou jako sankční. V prvé fázi dozoru krajský úřad, zjistí-li, že obecně závazná vyhláška nebo nařízení odporuje zákonu, vyzve obec, aby zjednala nápravu ve lhůtě 30 dnů od doručení výzvy. Forma výzvy krajského úřadu a její obsah: odůvodnění, v čem se spatřuje rozpor se zákonem a návrh, jak lze zjednat nápravu – zrušení celé vyhlášky nebo jejích jednotlivých ustanovení nebo jejich změna. Krajský úřad vyrozumí starostu obce o tomto návrhu. Krajský úřad by měl výzvu učinit co nejdříve poté, co má k dispozici právní předpis obce. Když obec, tj. zastupitelstvo obce, jde-li o obecně závaznou vyhlášku, a rada obce, jde-li o nařízení obce /popř. zastupitelstvo obce, do jehož pravomoci patří vydávat nařízení v obcích, v nichž se nevolí rada obce/, v této lhůtě nezjedná nápravu, ředitel krajského úřadu navrhne Ministerstvu vnitra pozastavit účinnost právního předpisu obce. V druhé fázi Ministerstvo vnitra, shledá-li návrh důvodným, pozastaví účinnost právního předpisu obce. Učiní tak rozhodnutím, které nabývá právní moci dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu. Jde tedy o správní rozhodnutí, proti kterému nelze podat rozklad /tento závěr vyplývá z porovnání § 124 odst. 2 a odst. 3 OZř/. Povinností obce je vyvěsit rozhodnutí o pozastavení účinnosti právního předpisu obce neprodleně na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Tím se zajišťuje informovanost všech zainteresovaných subjektů o tom, že právní předpis ode dne pozastavení jeho účinnosti je

39

již nezavazuje k plnění uložených povinností a za jejich porušení jim nelze ukládat předvídané sankce. Nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti právního předpisu obce ministr vnitra podá návrh na její zrušení /zrušení jednotlivých ustanovení/ Ústavnímu soudu. O povaze této lhůty a důsledcích jejího nedodržení viz níže/. Dozor nad právními předpisy hlavního města Prahy se vyznačuje několika zvláštnostmi /srov. § 107 a § 108 zákona o hlavním městě Praze/. Vážným nedostatkem této úpravy bylo, že nezajišťovala, aby Ministerstvo vnitra mohlo okamžitě reagovat na zjevně nezákonné právní předpisy obcí /pozastavení jejich účinnosti je možné až po uplynutí lhůty od výzvy krajského úřadu k zjednání nápravy, popř. do 30 dnů ode dne účinnosti právního předpisu obce, pokud krajský úřad nenavrhl pozastavení jeho účinnosti/. Dozor nad právními předpisy obcí podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/, podle návrhu novely projednávané Parlamentem: 6 Vládní návrh novely předpokládá, že se zavede rozdílný přístup v dozoru nad obecně závaznými vyhláškami obcí na jedné straně a nad nařízeními obce na straně druhé /doposud byl výkon dozoru nad oběma druhy právních předpisů shodný/. Návrh novely počítá s těmito změnami v dozoru nad obecně závaznými vyhláškami obcí: ƒ odpadá zjišťovací a signalizační funkce doposud vykonávaná krajskými úřady. Obec je povinna zaslat obecně závaznou vyhlášku obce neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra. To pozastaví její účinnost, odporuje-li zákonu. Může tedy reagovat velmi rychle, neboť nemusí vyčkávat uplynutí nějaké lhůty a navíc tak může učinit ještě před nabytím účinnosti. ƒ výslovně se stanoví, že na účinnosti právního předpisu obce se nepoužijí ustanovení správního řádu /zákon č. 500/2004 Sb./ s výjimkou ustanovení o základních zásadách činnosti správních orgánů, doručování a obsahových a formálních náležitostech rozhodnutí. ƒ obcím /zastupitelstvům obce/ je dána možnost zjednat nápravu, a to v delší lhůtě než tomu bylo doposud. Ministerstvo vnitra totiž v rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky stanoví lhůtu k zjednání nápravy, která nesmí být delší než 3 měsíce. ƒ pokud jde o předání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce, aktivně bude legitimováno Ministerstvo vnitra /doposud návrh podával ministr vnitra/. Prodlužuje se lhůta k podání návrhu Ústavnímu soudu na 60 dní. ƒ zákon o hlavním městě Praze upravuje dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek hlavního města Prahy shodně se zákonem o obcích.

6

V této části se stručně charakterizují změny úpravy dozoru obsažené ve vládním návrhu zákona /tisk 987 – IV. volební období, 2005/. Sylabus a přednáška budou vycházet ze znění novely vyhlášeného ve Sbírce zákonů.

40

K zásadním změnám dochází ve výkonu dozoru nad nařízeními obcí: ƒ pravomoc pozastavit účinnost nařízení obce, odporuje-li zákonu nebo jinému právnímu předpisu, má náležet krajskému úřadu /navrhuje se stanovit povinnost obce zaslat nařízení obce neprodleně po dni jeho vyhlášení krajskému úřadu. ƒ k zjednání nápravy krajský úřad stanoví v rozhodnutí o pozastavení účinnosti rozhodnutí lhůtu, která nesmí být delší než 3 měsíce. ƒ ustanovení správního řádu se vztahují na pozastavení účinnosti rozhodnutí ve stejném rozsahu jako je tomu u obecně závazných vyhlášek obce /viz výše/. ƒ v případě, že krajský úřad nepozastaví účinnost nařízení obce do 60 dnů od nabytí účinnosti nařízení obce, věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad pozastaví účinnost nařízení obce. Věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad informuje příslušný obecní a krajský úřad o pozastavení účinnosti nařízení obce. ƒ nezjedná-li příslušný orgán obce /rada, popř. zastupitelstvo/ ve stanovené lhůtě nápravu, podá ředitel krajského úřadu /popř. věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad, který účinnost nařízení pozastavil/, návrh na zrušení nařízení obce Ústavnímu soudu. Dozor nad právními předpisy krajů Dozor nad obecně závaznými vyhláškami krajů vykonává Ministerstvo vnitra /§ 83 odst. 1 ve spojitosti s § 8 odst. 1 KZř/. Ministerstvo vnitra pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky kraje, je-li v rozporu se zákonem. Činí tak rozhodnutím, které se týká práva kraje na samosprávu, a proto se na řízení vztahuje správní řád /§ 1 odst. 2 spr.ř./. Krajské zřízení nevyžaduje, aby ministerstvo vyzvalo předem kraj k zjednání nápravy. Rozhodnutí ministerstva o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky kraje nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu a neprodleně se oznámí ve Věstníku právních předpisů kraje. Zastupitelstvo kraje může ve lhůtě 3 měsíců od účinnosti rozhodnutí o pozastavení zrušit takovou vyhlášku kraje nebo ji uvést do souladu se zákonem. Neučiní-li tak, ministr vnitra podá Ústavnímu soudu návrh na její zrušení /viz níže/. Orgánem, který je oprávněn pozastavit účinnost nařízení krajů, je-li v rozporu se zákonem, je věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad /§ 85 odst. 1 KZř/. Rozhodnutí o pozastavení účinnosti nařízení kraje nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení krajskému úřadu a neprodleně se oznámí ve Věstníku právních předpisů kraje. Rada kraje může ve lhůtě 3 měsíců od účinnosti rozhodnutí o pozastavení zrušit nařízení nebo je uvést do souladu se zákonem. Jestliže v uvedené lhůtě nezjednala nápravu, /věcně/ příslušný

41

ministr nebo vedoucí ústředního správního úřadu je oprávněn podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení kraje /viz níže/. 7 Ministerstvo vnitra pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky kraje, odporuje-li zákonu. Účinnost obecně závazné vyhlášky kraje je pozastavena dnem doručení rozhodnutí ministerstva kraji. Ministerstvo v rozhodnutí současně stanoví kraji lhůtu, která nesmí být delší než 3 měsíce /změna oproti dosavadní úpravě/. Zjedná-li zastupitelstvo kraje nápravu ve stanovené lhůtě, ministerstvo zruší neprodleně své rozhodnutí poté, co obdrží sdělení kraje o zjednání nápravy, jehož přílohou je i obecně závazná vyhláška kraje, kterou byla zjednána nápravě. Není-li ve stanovené lhůtě zjednána náprava, ministerstvo podá do 60 dnů od jejího uplynutí návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky kraje nebo jejich jednotlivých ustanovení Ústavnímu soudu /navrhuje se stanovit lhůtu k podání návrhu, kterou dosavadní znění krajského zřízení neurčuje, a změna úpravy aktivní legitimace/. Podle návrhu novely kraj zašle nařízení kraje neprodleně po dni jeho vyhlášení věcně příslušnému ministerstvu nebo jinému ústřednímu správnímu úřadu. Tyto orgány jsou oprávněny a povinny pozastavit účinnost nařízení kraje, odporuje-li zákonu nebo jinému právnímu předpisu /doposud důvodem pro to je nesouhlas se zákonem/. Další postup /vydání pozastavujícího rozhodnutí, stanovení lhůty k zjednání nápravy, postup v případě, že náprava je nebo není zjednána/ je stejný jako u obecně závazných vyhlášek kraje. Na rozhodování o pozastavení účinnosti právního předpisu kraje se ustanovení správního řádu nepoužijí s výjimkou ustanovení o základních zásadách činnosti správních orgánů, doručování a obsahových náležitostech rozhodnutí. Navrhuje se, aby kraj měl povinnost vyvěsit neprodleně na úřední desce krajského úřadu po dobu nejméně 15 dnů rozhodnutí Ústavního soudu o odmítnutí nebo zamítnutí návrhu o zatavení řízení o návrhu na zrušení právního předpisu kraje. Kraj má mít povinnost oznámit neprodleně ve Věstníku právních předpisů kraje rozhodnutí o pozastavení účinnosti právního předpisu kraje, rozhodnutí o zrušení pozastavení účinnosti právního předpisu kraje, nález Ústavního soudu, kterým se zrušuje právní předpis kraje nebo jeho jednotlivá ustanovení a rozhodnutí Ústavního soudu, na jehož základě pozbývá rozhodnutí o pozastavení účinnosti právního předpisu kraje platnosti. Kontrola ústavnosti a zákonnosti právních předpisů obcí a krajů ústavním soudem Pravomoc Ústavního soudu zrušit obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí je založena čl. 87 odst. 1 písm. b/ Ústavy. Podle § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, návrh na zrušení právního předpisu obce nebo jeho jednotlivých ustanovení jsou oprávněni podat: 7

Podle vládního návrhu novely zákona o krajích /krajského zřízení/ /sněmovní tisk 987, 2005, IV. volební období/ kraj zašle obecně závaznou vyhlášku neprodleně po dni jejího vyhlášení Ministerstvu vnitra.

42

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

vláda /doposud vláda toto opatření nevyužila/, skupina nejméně 25 poslanců nebo skupina nejméně 10 senátorů /poslanci vícekrát podali návrh na zrušení tzv. protikomunistických vyhlášek/, senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti k realizaci tohoto oprávnění senátu ÚS nedošlo/, ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v § 74 zákona o Ústavním soudu, zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku /k uplatnění tohoto oprávnění doposud nedošlo/, veřejný ochránce práv /do r. 2003 nebyl podán/, ministr vnitra věcně příslušný ministr, jde-li o návrh na zrušení nařízení hlavního města Prahy.

Jak bylo uvedeno výše, vládní návrh novely počítá s tím, že k podání návrhu bude legitimováno Ministerstvo vnitra /obecně závazné vyhlášky obcí/, ředitel krajského úřadu /nařízení obcí/, popř. věcně příslušné ministerstvo nebo ústřední správní úřad /nařízení obce, pokud ředitel krajského úřadu byl nečinný a nepodal návrh Ústavnímu soudu/. Řízení o zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení může též zahájit plénum. Ústavní soud návrh odmítne, neodstranil-li navrhovatel vady návrhu ve lhůtě k tomu určené. Důvodem k odmítnutí návrhu není, že ministr vnitra podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení právního předpisu po uplynutí lhůty 15 dnů od pozastavení jeho účinnosti /lhůta stanovena obecním zřízením - § 124 odst. 3/, neboť Ústavní soud dovodil, že jde o lhůtu pořádkovou /srov. nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 90/2005 Sb./. Důvodem k odmítnutí návrhu je též to, že návrh byl podán někým zjevně neoprávněným nebo Ústavní soud není příslušný k jeho projednání anebo návrh je nepřípustný, nestanoví-li zákon o Ústavním soudu jinak. Nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm bez dalších návrhů. Účastníky řízení jsou navrhovatel a též ten, kdo právní předpis vydal. Poznamenejme, že způsobilost být účastníkem řízení má obec a nikoliv její orgán – zastupitelstvo nebo rada obce. Soudce – zpravodaj neprodleně zašle obci návrh na zahájení řízení a ta se k němu písemně vyjádří do 30 dnů, kdy jí návrh byl doručen. Jelikož právotvornými orgány jsou orgány kolektivní – zastupitelstvo nebo rada obce – vyjádření musí být projednáno a schváleno jimi. Vzhledem k lhůtě stanovené pro vyjádření, bude správné, aby starosta svolal jejich zasedání v takovém termínu, který umožní připravit návrh vyjádření a projednat ho tak, aby se obec vyjádřila ve stanovené lhůtě.

43

Ústavní soud posuzuje ƒ zda orgán obce, který právní předpis vydal, byl kompetentní, ƒ zda byla dodržena předepsaná procedura /pravidla o způsobilosti jednat a usnášet se, vyhlášení předpisu/, ƒ obsah předpisu, tj. zda je v souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy /§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu/. Ústavní soud rozhodne o návrhu takto: ƒ zamítne ho, dojde-li po provedeném řízení k závěru, že nejsou dány důvody ke zrušení právního předpisu obce. Jestliže Ústavní soud zamítne návrh na zrušení právního předpisu obce, hlavního města Prahy, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení jeho účinnosti pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci. Obec vyvěsí neprodleně na úřední desce obecního úřadu rozhodnutí Ústavního soudu, na jehož základě pozbývá platnosti rozhodnutí o pozastavení účinnosti právního předpisu obce /v důsledku nálezu Ústavního soudu právní předpis obce obnovuje svou účinnost a zavazuje adresáty, jimž je určen/. ƒ nálezem rozhodne, že právní předpis obce nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Doposud bezvýjimečným pravidlem bylo, že právní předpisy obce byly zrušeny dnem vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu, tj. dnem vyhlášení zrušovacího nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů /dnem vyhlášení je den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů, v níž je nález Ústavního soudu publikován/. Ze statistických údajů o rozhodnutích Ústavního soudu o návrzích na zrušení právních předpisů obce /jejich jednotlivých ustanovení/ v letech 1994 – 2004 vyplývají tyto závěry: ƒ předmětem přezkumu byly téměř výlučně obecně závazné vyhlášky obcí. Prvé dva návrhy na přezkoumání nařízení obce byly podány až v r. 2004. Nízký počet návrhů na zrušení nařízení obcí zřejmě pramení z toho, že nařízení obce jsou odvozenými právními předpisy, které mohou být vydány jen na základě zákona a zákonného zmocnění, které určují meze právní regulace a tak se minimalizuje možnost vydání protiústavního a nezákonného předpisu. ƒ na základě podaných návrhů Ústavní soud většinu obecně závazných vyhlášek obcí zrušil zcela nebo zčásti a pouze v ojedinělých případech návrh zamítl. Tato skutečnost svědčí o tom, že návrhy byly opodstatněné. ƒ počet návrhů na zrušení obecně závazných vyhlášek obcí se pronikavě snížil po nabytí účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/. Nepochybně jde o důsledek nové úpravy stanovící, kdy obce mohou obecně závaznými vyhláškami ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám.

Otázky 1. Ústavní a právní základy vydávání obecně závazných vyhlášek obcí a krajů. 2. Ústavní a právní základy vydávání nařízení obcí a krajů. 44

3. Základní legislativně-technická pravidla pro tvorbu právních předpisů obcí a krajů /aplikace na konkrétním příkladu/. 4. Význam judikatury Ústavního soudu pro tvorbu právních předpisů obcí a krajů /na příkladu vybraného nálezu Ústavního soudu/. 5. Platnost a účinnost právních předpisů obcí. 6. Platnost a účinnost právních předpisů krajů. 7. Dozor nad obecně závaznými vyhláškami obcí a krajů. 8. Dozor nad nařízeními obcí a krajů. 9. Kontrola ústavnosti a zákonnosti právních předpisů obcí a krajů Ústavním soudem.

Literatura GROSPIČ J. – SVOBODA K. Místní právní předpisy a jejich tvorba. Praha: Oeconomica, 2005. 138 s. ISBN 80-245-0892-3 KADEČKA S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 807179-794-4. KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha: Linde, 2001. 297 s. ISBN 80-7201-274-6 Kolektiv autorů. Obce 2006-2007 /Meriturn/. Praha: ASPI, 2006. 959 s. ISBN 80-7557-151-x. Právní předpisy: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích /krajské zřízení/, ve znění pozdějších předpisů Vybrané zákony týkající se oblasti veřejné správy, v níž zaměstnanec zařazený do obecního, krajského úřadu pracuje /podle volby účastníka školení/ Jiné: Vybrané nálezy Ústavního soudu /určí přednášející v dohodě s účastníky školení/ Pravidla pro vydávání právních předpisů obcí a krajů, Veřejná správa č. 14/2003 Legislativní pravidla vlády České republiky schválená usnesením vlády ze dne 19.března 1998 č. 188 ve znění pozdějších usnesení vlády /pouze pro zaměstnance zařazené do krajských úřadů/

45

3 Aplikace vybraných zásad managementu v moderním řízení veřejné správy

Cílem této kapitoly je objasnit příčiny skutečnosti, proč v zemích, které patří k tzv. evropskokontinentálnímu pojetí veřejné správy a v nichž ještě v šedesátých a na počátku sedmdesátých let dvacátého století byly jejich významnými rysy dominující postavení práva, se zejména v posledním čtvrtstoletí podstatnou měrou zvýšil význam přikládaný aplikaci manažerských přístupů a dovedností v každodenní správní činnosti.Jedná se o zásadní změnu, která si mimo jiné vynutila i transformaci koncepcí profesního vzdělávání volených představitelů územní samosprávy a pracovníků státní správy, municipálních a regionálních úřadů.

3.1 Důvody vedoucí k podstatnějšímu uplatnění manažerských přístupů a dovedností v soudobé evropské veřejné správě V průběhu zhruba posledních třiceti let byl na evropském kontinentu zaznamenán odklon od tradičního pojetí výkonu správní činnosti, který byl ve větším počtu členských států Evropské unie patřících k tzv. evropsko – kontinentálnímu /či kontinentálnímu/ systému veřejné správy radikálnější než někteří teoretikové správní vědy původně očekávali. Po desetiletí uplatňovaný tzv. vrchnostenský model správy /příznačný právě pro tzv. evropsko-kontinentální systém veřejné správy/ začal být postupně prezentován jako nikoli příliš odpovídající potřebám veřejné správy konce dvacátého století. Uvedený stav především vyústil ve volbu takových manažerských přístupů a postupů, z nichž některé v té době byly již dlouhodobě úspěšně aplikovány v podnikatelském sektoru. Jedním z odrazů nové situace se mimo jiné stalo rovněž – v rámci reforem veřejné správy - používání anglického termínu "governance" reflektujícího úsilí o demokratizaci, decentralizaci a dekoncentraci správní činnosti a omezenější aplikace termínu "government", který se zčásti spíše vztahuje – jak někteří teoretikové připouštějí – spíše k vrchnostenskému pojetí správy. Na evropském kontinentu se o aplikaci určitých zásad managementu v řízení veřejné správy, v první řadě ovšem v územní samosprávě, kde pro ni objektivně existovaly i nadále existují příznivější podmínky, začalo reálně uvažovat zejména od počátku 70. let - i když se jisté předpoklady pro to v některých členských státech Evropských společenství vytvářely již v 60. letech. V tomto případě dnešní členské státy Evropské unie poněkud zaostávaly zejména za veřejnou správou ve Spojených státech amerických a v Kanadě, v nichž se manažerské principy /v podobě tzv. city managementu/ formovaly již od 30. let 20. století. Náročnější podmínky, začínající se v průběhu sedmdesátých let projevovat v evropské ekonomice, v rostoucí míře ovlivňovaly - především na úrovni municipalit a regionů, zčásti ovšem i v rovině výkonu ústřední státní správy - především příliv finančních prostředků vyčleňovaných ze státních rozpočtů do veřejné správy. Představitele správních úřadů tak byli postupně nuceni

46

hledat některé účinnější nástroje, přístupy a prostředky hlavně pro zabezpečování obligatorních a fakultativních služeb. Výrazný posun k využívání manažerských /včetně marketingových/ přístupů zčásti souvisel s rozvojem širších procesů obvykle označovaných za výraz a za projevy tzv. postmoderní manažerské revoluce /post-modernist managerial revolution/. Podstatou uvedeného procesu probíhajícího jak v podnikatelském, tak i v neziskovém sektoru se do jisté míry mimo jiné stalo určité rozvolnění tradičních přístupů a organizačních struktur – a to při důrazu kladeném na potřebu přecházet k formování pružnějších, menších a více specializovaných jednotek nadaných rozsáhlejšími rozhodovacími pravomocemi. V 70. a v první polovině 80. let se ve veřejné správě členských států dnešní Evropské unie vycházelo především ze zkušeností akumulovaných podnikatelskými subjekty, které jasnou řečí hovořily o tom, že flexibilnější organizační struktury obvykle dokáží účinněji a operativněji reagovat na konkrétní požadavky klientů – v aplikaci do výkonu veřejné správy tudíž občanů. Na podmínky neziskového sektoru veřejné správy začaly být zároveň rozpracovávány některé zpřesněné zásady měření efektivity výkonů. Ve veřejné správě jako celku se v rámci nově se formujících přístupů začalo podstatně více přihlížet k názorům, představám a požadavkům konzumentů služeb, jakož i k jejich stanoviskům týkajícím se samotného způsobu řízení obcí a regionů. Na zmíněné bázi byly mimo jiné rozpracovány i přístupy, označované v angličtině za citizen participation /což lze volně překládat jako "podíl občanů na řízení věcí veřejných"/. V případě územní samosprávy vykonávané na municipální a na regionální úrovni, pro níž je dominující rolí poskytování obligatorních a fakultativních veřejných a veřejně prospěšných služeb občanům, se postupně začaly prosazovat i první snahy o jejich určitou standardizaci. V územní samosprávě se navíc začal uplatňovat i jistý specifický průzkum trhu /tj. začaly být ve větší míře využívány některé další manažerské a marketingové aktivity/, spočívající v kvalifikovaném zjišťování názorů klientů služeb především na jejich včasnost a jakost. Takovéto průzkumy byly zpočátku převážně zadávány specializovaným agenturám. Postupně však rostl i počet průzkumů prováděných přímo většími úřady. V řízení se tak v rostoucí míře začaly uplatňovat i určité marketingové metody – daleko dříve vypracované a ověřené rovněž v podnikatelském sektoru. Ve Velké Britanii a posléze v dalších členských státech Evropské unie byla takto provedena podrobná specifikace služeb, čímž se občanům dostala možnost jejich poskytování průběžně kontrolovat. Hledáme-li příčiny takto prosazovaných správních reforem uskutečňovaných v členských státech Evropské unie od 70. a ve střední Evropě od 90. let, lze za ně označil především následující: ƒ omezování rozpočtových finančních prostředků vyčleňovaných ze státních rozpočtů na činnosti veřejné správy, ƒ potřeba nové mezinárodní, přeshraniční a příhraniční spolupráce úřadů veřejné správy, ƒ tzv. nové výzvy /challenges/ adresované veřejné správě jako celku

47

ƒ ƒ ƒ

zvýšený důraz přikládaný roli veřejné správy v ochraně životního prostředí, potřeba integrované řešit problematiku šíření drog a růst drogové závislosti především u mladých lidí, problematika tzv.feminismu /s důrazem na dosažení rovných příležitostí pro muže a pro ženy v pracovním procesu a ve veřejné životě /.

Stávající veřejná správa je v neposlední řadě všeobecně ovlivňována též vývojem technologických změn /které jsou především výsledkem rychlého rozvoje výzkumu v oblasti technických věd/. Daný faktor přispívá k transformaci stávajících organizačních struktur a postupů uplatňovaných ve výkonu správních činností /včetně rozvoje tzv. e- government/, jakož i tomuto trendu odpovídajících požadovaných dovedností. Nastíněné výzvy se samozřejmě promítají rovněž do oblastí personálního managementu a do systémů poskytování služeb. Veřejná správa v současném období musí mnohem důrazněji než v kterémkoli předcházejícím období reagovat na různé demokratické požadavky, mezi něž patří zejména: ƒ zájem občanů na poskytování většího počtu a kvalitnějších /přitom levnějších / služeb ƒ úsilí o dosahování vyšší účinnosti v činnosti správních úřadů ƒ snahy o posílení transparentnosti výkonu veřejné správy jako celku ƒ větší důraz přikládaný participaci občanů na výkonu správní činnosti a na konzultativní činnost poskytovanou úřady a představiteli veřejné správy občanům ƒ vyšší zastoupení žen, etnických minorit, méně privilegovaných a sociálně a zdravotně znevýhodněných sociálních skupin občanů ve volených funkcích v územní samosprávě Veřejná správa členských států Evropské unie je dále ovlivňována vývojem tzv. postmoderní manažerské revoluce /post-modernist managerial revolution/, jež vyvolává otazníky nad tradičními postupy, organizačními strukturami a styly práce. Jejím důsledkem je nejen v podnikatelském sektoru, nýbrž i ve veřejné správě preference menších, flexibilnějších, více specializovaných a autonomnějších jednotek řízených manažery majícími zkušenosti z řídící činnosti /tj. nikoli typickými úředníky/. Správně orientovaná postmoderní manažerská revoluce by měla vyústit ve vytváření jednodušších hierarchických organizačních struktur a ve vytváření příznivějších podmínek pro intenzivnější participaci jednotlivých volených představitelů a úředníků veřejné správy na plnění úkolů jejich konkrétního pracoviště. V současném období se ve veřejné správě členských států Evropské unie podstatně vyšší pozornost zaměřuje k participaci občanů /citizen participation/ na řízení věcí veřejných. Danou skutečnost lze označit i za jeden z praktických projevů implementace zásady subsidiarity. Občané – mimo jiné chápaní i jako klienti služeb poskytovaných veřejnou správou - mají daleko více než v dřívějším období možnost ovlivňovat hospodárnost, efektivitu a účinnost vykonávané veřejné správy. Zároveň svou přímou participací – především prostřednictvím institutu referenda - ovlivňují rozhodnutí uskutečňovaná v rámci celého politického systému. Nepřekvapuje skutečnost, že četné soudobé evropské politické systémy mají zakotven institut referenda, přičemž

48

nejpropracovanější je zmíněný systém ve Švýcarsku /Lane E., J., Ersson S. Politics and Society in Western Europe. 4th edition. London: Sage Publication, 1999. str. 192/. Referendum se ovšem pro uskutečňování různých cílů využívá takřka ve všech západoevropských státech, v první řadě na úrovni obcí. Přesvědčivým výrazem uvedené orientace je podpora územní samosprávy vykonávané na regionální úrovni. Jak konstatuje britský teoretik A. Daltrop, "všechny západoevropské vlády se v období po druhé světové válce pokoušely řešit problematiku regionálních ekonomických disparit. Někde byl jmenován zvláštní ministr odpovědný za regionální rozvoj a za opatření, jež regionům poskytla určitou autonomii, případně za vytváření specifických regionálních plánovacích orgánů v úřadech územní samosprávy" /Daltrop, A. Political Realities: Politics and the European Community. 2nd edition. Burnt Mill: Longman,1982. str. 113/. Postavení územní samosprávy vykonávané na regionální a na místní úrovni bylo posíleno zejména v posledních dvou desetiletích. Projevem této tendence se stal i rozvoj přeshraniční spolupráce v první řadě uskutečňované na obou zmíněných nižších úrovních výkonu veřejné správy. Daná forma rychle se rozvíjející spolupráce obsahuje nové výzvy pro celou oblast řízení.

3.2 Další faktory ovlivňující proces reforem veřejné správy Klíčový význam pro soudobý výkon veřejné správy na evropském kontinentu má rozsáhlé uplatňování zásady subsidiarity. Takovýto přístup předpokládá důsledné uskutečňování decentralizačního procesu v ekonomickém a politickém životě, jakož i jeho legislativní zabezpečení. Jedná se o složité procesy realizovatelné pouze v delším časovém období. Na jejich počátku se prosazovalo především: ƒ konstituování obcí jako základních subjektů veřejné správy, k němuž došlo počátkem 90. let ƒ formování veřejné správy na regionální úrovni /krajů, žup, vojvodství/. Příklady z reforem veřejné správy z uvedených zemí dokládají skutečnost, že reformy představují složitý proces, jež může být úspěšný jen za předpokladu, že myšlenku jejího nezbytného uskutečnění podporují široké vrstvy veřejnosti a že ve společnosti jako celku existuje konsensus v názorech vládních politických stran, demokratické parlamentní opozice a většiny nevládních organizací. Je zřejmé, že by ani územní samospráva uskutečňovaná na municipální úrovni ani regionální veřejná správa nemohly hrát v Evropě očekávanou roli, pokud by nebyly vymezeny a dále posilovány jak jejich materiální zdroje, tak kvalifikační požadavky kladené na pracovníky jejich úřadů. Z uvedeného důvodu se otázkám finančního zabezpečení výkonu správní činnosti na místní a na regionální úrovni a hospodárnému nakládání se svěřenými prostředky přikládá v soudobé etapě reforem veřejné správy zvýšený význam.

49

Cennou zkušeností získanou veřejnou správou členských států Evropské unie je poznatek, že další prohlubování demokratické podstaty veřejné správy je nezbytné chápat jako orientaci na uskutečňování takových cílů a úkolů, jimž je ve společnosti jako celku přikládána rozhodující priorita. Účinnost a efektivita v orientaci na dosahování konkrétních cílů, jakož i snahy o využívání zkušeností a metod vypracovaných a osvědčených v podnikatelském sektoru a také vytváření účinných kontrolních mechanismů představují další typické rysy soudobého výkonu správní činnosti v členských státech Evropské unie.

3.3 Význam koncepce New Public Management Mnohé reformy veřejné správy, které se v poslední třetině 20. století uskutečnily v členských státech Evropské unie, byly především diktovány ekonomickými důvody a často byly ovlivněny pojetím New Public Management /NPM/. Jejich stoupenci obvykle charakterizují NPM jako klíčovou pro budoucnost. Často konstatují, že "tradiční model správy je nemoderní a je účinně nahrazován novým modelem řízení ve veřejné správě. Uvedená změna představuje paradigmatický posun od byrokratického modelu správy k tržnímu modelu řízení úzce spjatému s modelem osvědčeným ve veřejném sektoru. Manažerské reformy znamenají transformaci nejen systému řízení ve veřejné správě, nýbrž rovněž vztahů mezi trhem a vládou, vládou a byrokracií, byrokracií a občany" /Hughes, Owen E. Public Management and Administration: An Introduction. 2nd editon. New York: St. Martin´s Press, 1998. str. 242/. Aplikace zásad hospodárnosti, efektivity a účinnosti /economy, efficiency, effectiveness/ byla do značné míry ovlivněna omezováním finančních a dalších materiálních zdrojů, které ze státních rozpočtů dostávala veřejná správa /v členských státech Evropské unie se začal používat pro zmíněný proces termín "cutback policy"/. Ruku v ruce s uvedeným procesem se v rámci tzv. debyrokratizačních programů omezily pravomoci státní správy. Dalším příznačným rysem byla skutečnost, že se zkvalitnily systémy monitorování a hodnocení činnosti úřadů a jednotlivých úředníků - a to zejména cestou uplatňování postupů užívaných při tvorbě rozpočtů, plánování a vyhodnocování aktivit /prosazuje se provádění auditů a hodnocení; assessment/. Postupně došlo k privatizaci značné části služeb, jež územní samospráva zajišťuje pro občany, a k jejich následné privatizaci na základě uzavírání kontraktů na veřejně prospěšné a na část veřejných služeb. Aplikace části manažerských přístupů v rostoucím počtu evropských zemí byla nejednou spjata s představou o tzv. vyprazdňování státu /hollowing out the state/, která počítá s postoupením četných aktivit a odpovědností na soukromo-podnikatelské subjekty zabezpečující – na základě kontraktů – rostoucí část služeb pro občany.

50

Implementace výše zmíněných principů ovšem představuje určitou fragmentaci způsobů rozhodování a současně jisté oddělení procesu přijímání rozhodnutí od jejich vykonávání. Podstatou daného stavu je skutečnost, že v úřadech státní správy členských států Evropské unie v současném období je dnes v porovnání se situací na přelomu 70. a 80. let větší okruh úředníků zapojen do stanovování strategických směrů výkonu správní činnosti. Tato situace je příznačná zejména pro systém veřejné správy Velké Británie /představitelky tzv. anglosaského systému správy/, v níž se zásady NPM uskutečňují v poměrně značném rozsahu i ve státní správě. Jiným významným reformním programem obsahující manažerské prvky – nicméně méně radikálním než ve Spojeném království Velké Britanie a Severního Irska - se stal projekt "Schlanker Staat" /"zeštíhlující se stát"/, který byl na přelomu 80. a 90. let 20. století vypracován ve Spolkové republice Německo. Jeho hlavními pilíři jsou: ƒ omezení množství předpisů a dalších podzákonných právních norem, jimiž se řídí výkon veřejné správy, ƒ omezení počtu pracovníků úřadů ústřední státní správy, ƒ privatizace státních podniků /zejména železnic, pošt, kontroly letecké dopravy, kosmického výzkumu a dalších/, ƒ racionalizace statistických služeb, ƒ zkvalitnění systému řízení lidských zdrojů a ƒ efektivnější využívání informačních systémů ve veřejné správě. Jiným projevem aplikace manažerských přístupů a dovedností ve veřejné správě se stalo přenášení kompetencí z vyšších úrovní výkonu správní činnosti na nižší úřady veřejné správy a rovněž zčásti na organizace tzv. "třetího sektoru" - tj. dobrovolné neziskové či charitativní organizace, jež se stávají "soukromými agenciemi veřejné politiky". Uvedená skutečnost představuje další významný rys reforem probíhajících v zemích Evropské unie a má pro středoevropské země obzvláštní význam. Charakteristickým prvkem aplikace manažerských přístupů a dovedností v soudobé evropské veřejné správě je též orientace na standardizaci veřejných a veřejně prospěšných služeb, jejímž cílem je účinněji odpovídat na přání a na požadavky občanů = klientů. Daný přístup byl rovněž velmi podrobně rozpracován ve Velké Britanii, v níž parlament v roce 1991 přijal tzv. Chartu občana /Citizens Charter/. Její klíčové cíle byly formulovány následovně: ƒ vytvoření standardů služeb, ƒ dosažení maximální informovanosti občanů jako klientů služeb, ƒ pokud možno maximální otevřenost úřadů v jejich jednání s občany, ƒ připravenost úřadů poskytovat občanům nejrůznější typy konzultací, ƒ maximálně možné zdvořilé jednání úředníků s občany, ƒ připravenost úřadů poskytovat občanům další pomoc. Zásady obsažené v Chartě jsou ve Velké Britanii provázeny aplikací dalšího dokumentu, jež nese označení "Soutěžení za účelem dosažení kvality" /Competing for quality/, který je zaměřen

51

především na provádění průzkumu trhu. Uvedený dokument dokládá rostoucí význam aplikace marketingových přístupů v dnešní veřejné správě. Dalším důležitým aspektem úsilí o využívání zásad New Public Management se stalo uplatňování zásad Total Quality Management. Ve Velké Britanii byly v roce 1999 navíc nastíněné reformní kroky doplněny Bílou knihou o modernizaci správy /White Paper on Modernizing Government /, jež akcentuje: ƒ ještě výraznější orientaci na zákazníky /občany/ poskytovaných služeb, ƒ úsilí o dosažení nejvyšší možné kvality veškerých poskytovaných služeb, ƒ maximálně možné využívání informačních technologií ve veřejné správě. V rostoucím počtu členských států Evropské unie se dnes hovoří o pokračujícím tzv. oddělení nakupujících a producentů /purchaser-provider divide/, které lze označit za další rys aplikace zásad New Public Management. Celkově se konstatuje, že zmíněná orientace má za následek vyšší citlivost státu vůči trhu a jeho zákazníkům, větší důraz kladený na kreativitu jednotlivých úředníků, omezování respektu vůči formalizovaným pravidlům, jakož i k byrokratickému správnímu pořádku. Jako jeden z klíčových bodů transformace celého systému výkonu veřejné správy bylo zahájeno průběžně zkvalitňované moderní pojetí profesního vzdělávání volených představitelů a úředníků, jež zahrnuje i osvojování prvků New Public Management. Zkušenosti z veřejné správy dokládají, že kvalitní dlouhodobé profesní vzdělávání volených představitelů a pracovníků úřadů veřejné správy je důležitým předpokladem pro účinnější a efektivnější výkon správních činností a současně cennou garancí jejich kreativity. Proto byly v členských státech Evropské unie, a to jak na úrovni státní správy, tak také územní samosprávy, vypracovány různé systémy profesního vzdělávání, které byly postupně uváděny do praxe a které jsou dnes dále zdokonalovány. Takto koncipované profesní vzdělávání se stalo jedním z významných rysů reforem veřejné správy ve středoevropských zemích. Další závažný rys reforem představuje dlouhodobé úsilí o zkvalitňování samotných systémů řízení veřejné správy. Aktuálnost zmíněné orientace je podtržena skutečností, že až do zahájení správních reforem, k němuž došlo teprve na počátku devadesátých let, nebyly ve veřejné správě středoevropských zemí aplikovány zásady řízení podle cílů /management by objectives/, projektového a programového řízení osvědčené v podnikatelském sektoru, které se využívají ve veřejné správě členských států Evropské unie především při řízení velkých měst. Ve střední Evropě se do počátku 90. let neuvažovalo ani o možnostech standardizace aktivit zajišťovaných úřady veřejné správy. Při uskutečňování zásad New Public Management sehrávají významnou roli i některé mezinárodní organizace, jejichž členy jsou evropské státy. Z nich ke zvláště aktivním nesporně patří Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj /Organization for Economic Cooperation and Development – OECD/ vytvořená v roce 1961. Ta ve svém organizačním rámci zřídila útvar

52

nazvaný Public Management Service a výbor PUMA tvořený představiteli všech členských států. Výbor PUMA, který patřil k iniciátorům reforem veřejné správy, byl založen v roce 1990. OECD pomoc zemím ležícím v naší části evropského kontinentu, profesní vzdělávání úředníků nevyjímaje, poskytuje formou Podpory zkvalitňování způsobů vlády a řízení ve středoevropských a východoevropských zemích /Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries/; ta je známa též pod zkratkou SIGMA, jednotky zformované v rámci PUMA . PUMA/OECD zdůrazňuje klíčový význam následujících faktorů : ƒ zřetelnější orientace na hospodárnost, efektivitu, účinnost a kvalitu poskytovaných služeb ƒ decentralizace systémů řízení úřadů veřejné správy umožňující kvalifikovanější způsob rozhodování s přihlédnutím k disponibilním alokovaným zdrojům a k samotnému způsobu poskytování služeb ƒ flexibilnějšího posuzování alternativních přístupů k službám poskytovaným veřejným sektorem a flexibilnější opatření regulační povahy ƒ výraznější orientace na efektivitu veškerých poskytovaných služeb s využitím stanovených standardů kvality zmíněných služeb a na základě vytváření konkurenčního prostředí v rámci veřejného sektoru ƒ využívání zásad strategického plánování umožňujících flexibilnější a finančně méně náročné zabezpečování služeb. OECD úřadům veřejné správy doporučuje aplikovat zásady průzkumu trhu, kontrahování služeb, benchmarkingu, jakož i měření výkonů na bázi stanovení jejich indikátorů. Na základě poznatků o vývoji reforem veřejné správy na evropském kontinentu lze konstatovat, že zmíněný proces byl a zůstává ovlivňován především následujícími skutečnostmi: ƒ působením různých politických faktorů a vizí ƒ vlivem ekonomických a finančních faktorů ƒ tlakem vyvolávaným postupujícím evropským integračním procesem. Pokud jde o povahu reforem veřejné správy, významní soudobí teoretikové výše uvedených reforem /Wright, Flynn, Strehl, Ference/ shodně podtrhují rozhodující význam následujících skutečností: ƒ samotnou roli reforem jako procesů, které akcentují výsledky aktivit veřejného sektoru a vytvářejí systémy stimulace spojené se zaměřením na výkon ƒ skutečnost, že cílem reforem je změna způsobů aktivit veřejného sektoru, tj. chápání příjemce služeb - občany – mimo jiné i jako jejich konzumenta ƒ skutečnost, že reformy umožnily aplikaci nových přístupů v personálním managementu: takových, které demonstrují především iniciativu, flexibilitu a schopnost aktivně činit rozhodnutí.

53

Lze tudíž konstatovat, že soudobá evropská veřejná správa – zejména od konce 70. let – soustřeďuje značnou pozornost k aplikaci osvědčených manažerských přístupů a dovedností, které již dříve byly vypracovány a prověřeny v podnikatelském sektoru. Obecně je možno konstatovat, že zmíněný manažerský přístup v první řadě vychází z postavení subjektů veřejné správy jako právnických osob pověřených zvláště tím, aby v co možná nejvyšší kvalitě zajišťovaly služby pro občany. S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem klade zmíněný přístup mimořádný důraz zejména v případě znalostí a dovedností volených představitelů a úředníků – v první řadě na jejich schopnost: ƒ harmonizovat zájmy různých skupin občanů se strategickými plány rozvoje státu, obcí a regionů ƒ slaďovat požadavky občanů na zajišťování a poskytování pokud možno co nejširší škály služeb /tj.nejen fakultativních, nýbrž i obligatorních/ s materiálními zdroji státu, municipalit a krajů - a to zvláště v podmínkách, kdy se ceny uvedených služeb dlouhodobě zvyšují ƒ uvádět do souladu požadavky na kvalitu služeb s technickými prostředky, které mají stát, obce a kraje reálně k dispozici. Potřebnou harmonizací nastíněných přístupů se ovšem nároky na moderní řízení v první řadě územní samosprávy vykonávané na místní a na regionální úrovni zdaleka nevyčerpávají. Zkušenosti ze zemí s rozvinutou tržní ekonomikou dokládají, že teprve dobrá znalost moderních manažerských přístupů představitelům ústředních orgánů státní správy a současně zastupitelům obcí a krajů odpovědně stanovovat střednědobé a dlouhodobé cíle v takové podobě, aby co nejrealističtěji odrážely specifické místní podmínky a aby zároveň operativně reagovaly na konkrétní potřeby a požadavky občanů. Nastíněný postup, jak se ukazuje, je elementárním předpokladem pro účinnou a rychlou odpověď volených představitelů zvláště na přístupy zaujímané obyvateli obcí, čímž v nemalé míře rozhodují i o úspěšnosti prosazování jejich volebních programů.

3.4 Aplikace zásad Total Quality Management v soudobé evropské veřejné správě V teorii a v praxi soudobého výkonu evropské veřejné správy se nejednou hovoří o aplikaci řady přístupů tzv. úplného řízení kvality /Total Quality Management - TQM/. Podobně jako v případě dalších koncepcí byl i Total Quality Management vypracován a prověřen v podnikatelském sektoru. Na přelomu 70. a 80. let se s ním začalo experimentovat v Japonsku a o několik let později ve Spojených státech amerických a v Kanadě, aby se v závěru zmíněné dekády uplatňoval i ve velkých západoevropských podnikatelských subjektech. Využívání zásad TQM ve veřejné správě je poměrně nedávného data - přistoupilo se k němu v podstatě až na přelomu 80. a 90. let 20. století.

54

Podstatou soudobého přístupu je především úsilí o celkovou změnu chování organizace, veškerých jejích útvarů a každého jednotlivého pracovníka, zaměřené v první řadě na co možná nejvyšší kvalitu při pokud možno nejefektivnějším vynakládání finančních a dalších zdrojů. V zásadě jde o další rozpracovávání některých manažerských a marketingových přístupů a toho, co se v podnikatelských subjektech běžně označuje za "marketingovou kulturu" - s hlavním akcentem na kvalitu veškerých postupů a přijímaných rozhodnutí. Celkově tudíž nebylo náhodné, že - jak již bylo uvedeno - od počátku 90. let se o možnosti aplikovat některé přístupy Total Quality Management začalo daleko více uvažovat ve veřejné správě, a to v první řadě v řízení samosprávných celků. Tato aplikace má ovšem některé specifické rysy, které jej odlišují od aplikace TQM v podnikatelských subjektech. Jestliže v podnikatelském sektoru hlavní pobídkou pro realizaci zmíněných přístupů byla a zůstává v první řadě zostřená konkurence na trhu - a tudíž důraz byl přednostně kladen na co nejvšestrannější uspokojování zákazníků, v neziskovém sektoru veřejné správy se akcentuje především klíčová role spokojenosti občanů jakožto konzumentů s úrovní obligatorních a fakultativních služeb. Přirozený zájem zastupitelů územní samosprávy na tom, aby byli zvoleni i v příštích komunálních a krajských volbách, je často pokládán za další motivaci pro zavádění principů Total Quality Management. Na základě studia zahraničních poznatků, v první řadě z členských států Evropské unie, lze obecně lze konstatovat, že podstata aplikace zásad TQM ve správní činnosti spočívá především v uplatňování čtyř následujících klíčových přístupů: ƒ

celkové změně vztahu volených představitelů a úředníků k občanům zejména jako ke klientům poskytovaných služeb. Ze strany volených představitelů územní samosprávy a úředníků veřejné správy jako celku se předpokládá zvláště umění efektivní komunikace, účinného vyjednávání a empatie. Zdvořilé jednání úředníků s občany, jejich aktivní naslouchání požadavkům a potřebám obyvatel, jakož i připravenost operativně řešit problémy, s nimiž se na ně občané obracejí, se všeobecně pokládá za samozřejmou podmínku práce ve veřejné správě.

ƒ

podstatném zvýšení důrazu kladeném na kvalitu veškerých služeb, které nejednou bývá spojeno s vnitřní reorganizací správních úřadů tak, aby byly flexibilnější a vstřícnější k požadavkům a potřebám občanů. De facto jde svým způsobem o uskutečňování zásad marketingové kultury v podmínkách úřadu veřejné správy.

ƒ

výrazném zdokonalování způsobů prezentace ústředních úřadů státní správy, jakož i samosprávných úřadů obcí a regionů, jejich zastupitelů a úředníků v celostátních, regionálních i místních sdělovacích prostředcích. Důraz kladený dnes na prezentaci si mimo jiné vyžaduje vypracovávání specifických metod dlouhodobé komunikace představitelů veřejné správy s tiskem, rozhlasem a televizí, což je jedním z úkolů profesního vzdělávání.

55

ƒ

rozvíjení co možná nejkvalitnější komunikace volených představitelů a úředníků s občany, a tím praktické uplatňování zásad citizen participation.

Nezbytnou podmínkou toho, aby zmíněné přístupy mohli řídící pracovníci úřadů veřejné správy úspěšně uplatňovat, je vytvoření dlouhodobého systému profesního vzdělávání zastupitelů a úředníků, se zvýšeným důrazem na praktickou aplikaci zásad Total Quality Management v každodenní činnosti úřadu.

3.5 Profesní požadavky kladené na zastupitele a na úředníky úřadů veřejné správy Jedním z prioritních úkolů úředníků státní správy i samosprávy v řídícím postavení, tak jak dokládají zkušenosti z úřadů veřejné správy členských států Evropské unie, by se mělo stát přednostní usměrňování dlouhodobého specificky pojatého profesního vzdělávání celých pracovních týmů. Jako jeden z klíčových bodů transformace celého systému výkonu veřejné správy bylo zahájeno průběžně zkvalitňované moderní pojetí profesního vzdělávání volených představitelů a úředníků. Zkušenosti z veřejné správy dokládají, že kvalitní dlouhodobé profesní vzdělávání volených představitelů a pracovníků úřadů veřejné správy je důležitým předpokladem pro účinnější a efektivnější výkon správních činností a současně cennou garancí jejich kreativity. V dané souvislosti se nezbytně přihlíží k mnohonásobně prověřené zkušenosti hovořící o tom, že každý, kdo chce být skutečným specialistou na určitém úseku výkonu veřejné správy, si musí průběžně systematicky osvojovat alespoň elementární znalosti z několika vzájemně spjatých profesí. Takto pojaté odborné vzdělávání úředníků je samozřejmě poměrně značně náročné a vyžaduje si dosti dlouhodobou profesní přípravu. Informace právě z členských států Evropské unie dokazují, že i ukončené vysokoškolské vzdělání lze považovat pouze za první z předpokladů pro úspěšnou činnost ve veřejné správě. Proto byly v členských státech Evropské unie, jak na úrovni státní správy, tak územní samosprávy, vypracovány různé systémy profesního vzdělávání, které byly postupně uváděny do praxe a jež jsou dnes dále zdokonalovány. Osvědčené systémy profesního vzdělávání ve veřejné správě počítají zejména s kombinováním výuky zajišťované renomovanými specialisty formou přednášek a seminářů s výukovou malých skupin formou tzv. tailor made courses and seminars /tj. kurzů a seminářů "šitých na míru"/ a se zpracováváním konkrétních případových studií. Takto koncipované profesní vzdělávání se stalo jedním z významných rysů reforem veřejné správy v evropských zemích. Z věcného hlediska se jako klíčová v profesním vzdělávání zastupitelů a úředníků osvědčuje výuka základů managementu prioritně objasňovaných z hlediska jejich aplikace v řízení obce a

56

kraje, marketingu pro neziskový sektor /s důrazem na marketing obcí a regionů/, základů ekonomiky neziskového sektoru, úvodu do strategického managementu, základů psychologie a řízení lidských zdrojů /v první řadě nácvik účinné komunikace, jednání a efektivního vyjednávání/, jakož i výuka vybraných aspektů informačních technik a technologií. S maximálně možným stimulováním podílu občanů na řízení věcí veřejných /citizen participation/, které je společným zájmem volených představitelů a úředníků, je spjata i aplikace dalších osvědčených přístupů vycházejících ze zásad managementu. Jako zvlášť efektivní se ukazují účinná koordinace aktivit spjatých s tvorbou a realizací plánu a to, co bývá označováno za "vytváření sítí" /networking/. Pokud jde o další z uvedených přístupů – zásadu partnerství, ta spočívá v účinné spolupráci jednotlivých organizačních útvarů úřadu jako základně pro její přerůstání do neformální spolupráce s dalšími subjekty, jejichž aktivity s realizací plánu souvisejí. Uskutečňování uvedených moderních přístupů a postupů mimo jiné například předpokládá častější organizování a vedení diskuzí s odbornou a laickou veřejností zaměřených na posuzování různých aspektů uskutečňování rozvojových plánů a na řešení problémů s ním spjatých. Neodmyslitelnou součástí metody vytváření sítí jsou účinná jednání a vyjednávání prováděná volenými představiteli a zodpovědnými pracovníky úřadů se všemi na rozvoji se podílejícími aktéry. Zkušenosti z podnikatelského sektoru i z velkých měst v zahraničí a částečně i v České republice dokládají skutečnost, že vedení a usměrňování diskuzí, jednání a vyjednávání zaujímají v činnosti volených představitelů a úředníků nezaměnitelné místo. Jejich význam spočívá především v tom, že představují základnu pro dlouhodobou komunikaci, která je nesporně jedním ze klíčových předpokladů úspěchu plánu municipálního rozvoje. Právě účinná komunikace, efektivní jednání a vyjednávání, soustavná informovanost obyvatel o sledovaných dlouhodobějších záměrech a o každodenní činnosti úřadu, podněcování a podpora místních občanských iniciativ spojované s finanční a další materiální podporou racionálních návrhů jsou, což dokládají zkušenosti odjinud, přirozeným východiskem pro utváření široce pojatého partnerství - a tím současně pro úspěšnou realizaci rozvojových aktivit. Klíčovou roli v posilování takovéhoto partnerství hrají politické strany, sdružení a iniciativní skupiny občanů, jejichž podněty úřad pečlivě shromažďuje, vyhodnocuje a využívá - mimo jiné - i pro zpřesnění strategie rozvoje.

3.6 Některé otázky aplikace manažerských přístupů v územní samosprávě Na úrovni výkonu územní samosprávy prakticky ve všech členských státech Evropské unie se zejména od konce 70. let 20. století řešila problematika financování služeb, jejichž ceny mají vzrůstající tendenci. Po četných diskuzích byl přijat názor, že veřejné služby se hradí všemi

57

práceschopnými občany v duchu tzv. principu solidarity – tj. prostřednictvím jejich daní. Naproti tomu jsou veřejně prospěšné služby financovány s využitím zásady, že občan platí množství, které odebral. Uvedený postup je všeobecně aplikován v případě služeb, které jsou dobře měřitelné. Základním kriteriem pro stanovení ceny veřejně prospěšných služeb se stala efektivita takovéto služby měřená náklady vyčleněnými na jejich zabezpečování. Dalším kriteriem je účinnost služby závislá na množství a na kvalitě jejího poskytování. Důležitým kriteriem je dále skutečná potřeba té či oné služby z pohledu potřeb většiny obyvatel obce /aplikuje se především v případě péče o místní komunikace a místní veřejné dopravy/. Další oblastí, v níž se manažerské přístupy stále úspěšněji využívají, je komplexní systém řízení rozvoje územně samosprávných celků založený dnes zejména na aplikaci zásad strategického plánování. V první řadě vychází z vědomí rozhodující nezastupitelného postavení územní samosprávy uskutečňované na místní a na regionální úrovni v řešení problematiky jejího dlouhodobého rozvoje. V daném směru zvláště větší města v současné době stále častěji využívají přístupy, poznatky a zkušenosti, které byly již dříve vypracovány a prověřeny v podnikatelském sektoru, v první řadě ve velkých společnostech, poznatky ze strategického plánování nevyjímaje. V otázce možností aplikace některých obecněji formulovaných manažerských zásad řízení v neziskovém sektoru měst, dalších obcí a celých regionů v Severní Americe a následně také v Evropě se přirozeně projevovalo po jistou dobu určité váhání. Přesto se – pokud jde o problematiku strategického plánování - začalo experimentovat ve velkých amerických městech již zvláště od druhé poloviny 60. let. V členských státech dnešní Evropské unie bylo pak možno příklon k aplikaci zásad strategického plánování pozorovat hlavně v posledních dvou /někde i třech/ desetiletích. S cílem alespoň částečně zobecnit poznatky z nejrůznějších aktivit spjatých s rozvojem municipalit a regionů a vypracovat určitý koordinovaný přístup se dnes všeobecně doporučuje zabezpečovat tento rozvoj především na základě vypracování a kvalifikovaného několikanásobného posuzování jednak strategického plánu jako celku a jednak každé z jeho realizačních fází. Protože všeobecně existuje konsensus ve stanovisku, že takovýto plán je klíčovým rozhodujícím nástrojem řízení obce a regionu, je vysoce aktuální i názor, že zmíněný plán může být účinným nástrojem řízení pouze za předpokladu, že se na jeho koordinaci podílejí především ti, kdo požívají největší důvěru občanů, tj. jejich volení představitelé /z nichž alespoň část by současně měla plnit roli manažerů, a to společně s vybranou skupinou zkušených úředníků, kteří se otázkami rozvoje profesně zabývají/. Potřebu uvedeného integrovaného pohledu na řešení otázek dlouhodobého rozvoje obcí dokládají především zkušenosti velkých měst z evropských zemí s rozvinutou tržní ekonomikou. Pro uvedená města se stala příznačnou zvláště skutečnost, že hlavními koordinátory rozvojových aktivit bývají nejrenomovanější zastupitelé a ti pracovníci úřadů, kteří jsou pro

58

strategickou plánovací činnost předurčení jednak kvalifikací a jednak praxí, kterou prokazují. Poznatky ze zahraničí zároveň potvrzují, že předpokladem úspěšného postupu je - jak již bylo naznačeno - nejen vlastní vypracování dlouhodobého plánu strategického rozvoje, nýbrž- a to především - takové jeho postupné uskutečňování, které bere důsledně v potaz stanoviska a přístupy veškerých rozhodujících aktérů, jež do přípravy a do realizace plánu vstupují. Jak ve Spojených státech a v Kanadě, tak ve většině členských států Evropské unie jakékoli úvahy o dlouhodobějším rozvoji příslušné územně správní jednotky obvykle začínají veřejnou diskuzí o klíčových strategických záměrech a cílech rozvoje státu, obce a regionu. Jejich výsledky bývají posléze zapracovány do upřesněné první varianty plánu znovu oponovaného většinou souběžně - odborníky a občany. Obdobným způsobem se přistupuje i k projednávání druhé, třetí, případně i dalších variant navrhovaného plánu. Přihlédneme-li k poznatkům a zkušenostem velkých měst a regionů, které mají s vypracováváním a uskutečňováním dlouhodobého plánu rozvoje značné zkušenosti, obvykle se při zpracovávání a v průběhu vlastní plánovací fáze doporučuje aplikovat jimi úspěšně prověřenou zásadu prolínání prostorového přístupu příznačného pro územní plánování se sektorovým přístupem. Jedná se o souběžné zohledňování potřeb a požadavků jednotlivých sektorů: v první řadě větších průmyslových podniků, malé a střední výroby, řemesel, energetiky, bankovnictví, pojišťovnictví, obchodu, služeb a celého neziskového sektoru, jakož i potřeby zachovávat a udržovat kulturní dědictví a slaďovat jej s potřebami vyváženého rozvoje jednotlivých částí obce nebo kraje. Pokud jde o metodologický přístup k vypracovávání dílčích plánů, osvědčuje se - mimo jiné s využitím tzv. analýzy SWOT – i na úrovni obcí a regionů přesné vymezení příležitostí, které se sektorům budou nebo mohou v horizontu patnácti až dvaceti pěti let naskýtat. Podobně by mělo být upozorněno i na hrozby, jimž bude nutno ve stejné době čelit /a s nimiž je třeba nejen v dílčích plánech, nýbrž i v celkovém strategickém rozvojovém plánu počítat/. V dané souvislosti je nutno ještě připomenout, že navrhovaný přístup je jakýmsi výsledkem interakce mezi tvorbou strategického rozvojového plánu pro město jako celek a plánu pro jednotlivé sektory a části města. Obdobný přístup je aktuální i v případě strategického plánování na úrovni kraje. Takovéto chápání odpovídá i praxi v členských státech Evropské unie. Jejich poznatky dokládají i skutečnost, že zárukou úspěchu jakýchkoli projektů strategického rozvoje municipalit je pouze jejich vypracovávání a uskutečňování jako integrální součásti představ o dlouhodobém rozvoji celého regionu. S nastíněným pojetím, obsaženým i v představách o reformě veřejné správy v České republice, je u nás dne již vysloven politický konsensus. Právě Evropská unie v oblasti komplexního plánování rozvoje území v maximální míře zdůrazňuje potřebu interakce mezi projektovanou budoucností příslušného správního území jako celku. Za jeden ze základů uvedeného postupu se například považuje pohled na region mimo

59

jiné také jako na jakousi množinu municipalit, které jsou uvnitř této velké prostorové jednotky protkány sítí složitých ekonomických, sociálních, kulturních a dalších vztahů a vazeb, jež je nutno při formulování cílů a priorit regionálního rozvoje minimálně zohledňovat.

3.7 Zohledňování zásad mezigenerační solidarity - obsažených hlavně v Místních agendách 21 - v rozvojových plánech a v průběhu jejich uskutečňování Důležitou součástí aplikace manažerských přístupů v soudobé evropské veřejné správě je stále více citlivé posuzování dopadů nejrůznějších aktivit člověka na životní prostředí. Osvědčuje se především při osvětlování souvislostí mezi rozvojem a tvorbou a ochranou životního prostředí, jež bývá podstatou tzv. Místní agendy 21 a Regionální agendy 21. Jejich zásady jsou odvozeny z principů přijatých v tzv. Deklaraci z Ria /tj. známého brazilského velkoměsta Rio de Janeiro, v němž se v roce 1991 uskutečnila Konference Organizace spojených národů o životním prostředí/. Na jejím základě byla vypracována jakási celoplanetární Agenda 21, tj.soubor nejaktuálnějších požadavků, jež by měly být ve sféře tvorby a ochrany životního prostředí uskutečněny při vstupu do jednadvacátého století. Z této globální Agendy 21 jsou pak odvozovány celonárodní, národní a místní agendy 21 svým způsobem představující jakousi sumarizaci cílů rozvojových plánů posuzovaných z pohledu dlouhodobé tvorby a ochrany životního prostředí, tj. přehled aktivit, které municipalita, region a stát hodlají v delším časovém údobí realizovat a jež mohou příznivě či nepříznivě životní prostředí ovlivňovat. V dané souvislosti bývá nejednou uvedený aspekt označován za princip mezigenerační spravedlnosti, který je s problematikou tvorby a ochrany životního prostředí úzce svázán. Zmíněná zásada spočívá především v uznání a respektování práva budoucích generací obyvatel obce a jejího okolí na pokud možno nezměněný - a tudíž spravedlivý – přístup k surovinovým a dalším zdrojům, jimiž stávající generace disponují. Uplatňování zmíněné zásady si obecně vynucuje přednostní preferenci vyvíjení a uplatňování technologií, které neobnovitelné i obnovitelné zdroje v maximálně možné míře šetří a pokud možno dovolují jejich alespoň částečnou recyklaci. V řízení obcí a krajů by tudíž i uvedená oblast, která soustavně nabývá na významu, měla být trvale zohledňována. Uvedený přístup se osvědčuje zejména při revitalizaci technicky a stavebně zastaralých částí obce, případně mikroregionů a dalších rozsáhlejších území, kde jsou rekonstrukční práce zvažující též ekologické parametry programově do celkového rozvojového plánu zahrnovány. Závažnost a aktuálnost zmíněného postupu spočívá zejména ve skutečnosti, že takto všestranně posuzovaná revitalizace jednak podstatnou měrou zvyšuje hodnotu budov a jejich stavebních míst - a to nikoli pouze takových, které z historického a kulturního hlediska patří k nejcennějším a jednak zároveň posiluje i atraktivitu příslušné části území, mimo jiné z hlediska turistických aktivit, čímž může přispívat k jejich dalšímu rozvíjení. Není náhodné, že právě na tuto oblast je

60

například v regionálním marketingu, který je významnou součástí soudobého pojetí uplatňování manažerských přístupů v rozvoji obcí a regionů, kladen zvýšený důraz.

Otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Kdy a proč se v evropské veřejné správě začaly využívat manažerské metody jejího řízení? Co je podstatou koncepce New Public Management ? Jakou roli hraje aplikace principů Total Quality Management v evropské veřejné správě? Co se rozumí pod pojmem "citizen participation"? Jakou roli hraje ochrana životního prostředí v soudobé veřejné správě? Které klíčové cíle zdůrazňuje Agenda 21? Charakterizujte vztah mezi uplatňováním zásady subsidiarity a aplikací manažerských metod ve veřejné správě.

Literatura European Integration and Local Government. GOLDSMITH, M. - K. KLAUSEN /eds./. Cheltenham: Edward Elgar, 1997. HAGUE, ROD - MARTIN HARROP - SHAUN BRESLIN. Comparative Government and Politics. Macmillan Press: Houndmills, 1998. JEFFERY, C. "Sub-national Mobilization and European Integration: Does it Make Any Difference?" Journal of Common Market Studies. 2000, Vol. 38, No. 1, pp. 1-23. JOHN, P. "The Europeanisation of Sub-national Governance”. Urban Studies. 2000, Vol. 37, No. 5-6., pp. 877-894. KEATING, M. The New Regionalism in Western Europe. Cheltenham: Edward Elgar, 1998. LACINA, KAREL. Evropská veřejná správa. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2004. Regional and Local Democracy in the European Union. Loughlin, J. /ed./. Brussels: Committee of the Regions, COR- Studies E-1/99, 1999. NORTON, ALAN. International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994.

61

4 Manažerské dovednosti Cílem modulu je seznámit se současnými názory na úlohu řídícího pracovníka /manažera/ v organizaci, na jeho schopnosti a dovednosti, které by si měl osvojit pro úspěšné zvládnutí tohoto náročného procesu. V psychologické a sociologické literatuře se setkáme rovněž s pojmy, které mají v podstatě podobný obsah: sociální, sociálně-psychologické, komunikační nebo také tzv. měkké dovednosti. V Německu se rovněž při výcviku manažerů a v rekvalifikačních kurzech používá termín klíčové kompetence.

4.1 Osobnost manažera Psychologie řízení se zabývá oblastí praxe, kde v organizacích /firmách/ dochází k dělbě práce, prostřednictvím které lidé: ƒ v procesech řízení a realizace činností se účastní celou svou osobností, ƒ ve svých činnostech uplatňují svou intra- i interindividuální variabilitu, ƒ ve svých činnostech se emocionálně angažují, ƒ ve svých činnostech se sdružují, vytvářejí známé "neformální organizace", přátelí se i nenávidí, ƒ vztahují se ke svým činnostem, zaujímají k nim postoj, ƒ při přijetí pokynů i jejich realizaci v činnosti myslí. Jsou schopni jednat přesně a rychle podle neúplných i nekonkrétních instrukcí a dotvářet to co jim je poskytováno a naopak. /Štikar a kol., 2003/ Na tuto skutečnost často literatura, zabývající se procesy řízením z ekonomických či technických pozic, zapomíná. Mezi témata psychologie řízení patří především osobnost manažera, jeho motivace, schopnosti a dovednosti, jeho styl řízení a vedení a řešení problémů. V psychologické přípravě manažera převažuje spíše výcvikový charakter nad běžným vzdělávacím, protože umožňuje lépe formovat konkrétní praktické dovednosti účastníka. Existuje mnoho programů, které se zabývají přípravou manažerů, uvádíme některé z nich: Prvním z nich je program, jehož cílem je zvýšit celkovou společenskou a kulturní úroveň řídících pracovníků /důraz na kulturu, umění, filozofii, etiku, diplomacii, společenské jednání a vystupování/, zhodnocuje technické i ekonomické vzdělání vedoucích pracovníků a umožňuje jim posuzovat vzniklé situace s nadhledem či odstupem. Druhým program se zaměřuje přímo na dílčí specifický úsek řídící činnosti, jeho cílem je zdokonalit určité praktické dovednosti účastníků /příprava a vedení pracovní porady, vedení rozhovoru, ukládání úkolů, ustavování týmů /teambuilding/, organizace pracovního dne /time management/, vytváření účinného pracovního rozvrhu. Další programy jsou orientovány na členy vrcholového vedení organizace, zabývají se řešením simulovaného problému organizace, který mívá většinou strategickou povahu a přípravou a

62

zhodnocením konkrétního námětu či projektu, účastníci si přitom osvojují a upevňují prvky strategického myšlení a rozhodování a pravidla týmové spolupráce. Diagnostické výcvikové programy pro vyšší vedoucí pracovníky jsou zaměřeny na diagnózu a zdokonalování standardních manažerských dovedností, jsou flexibilní a stimulují reálné manažerské situace, které vyžadují individuální i týmové řešení. Jiné programy jsou určeny členům vrcholového vedení se shodným pracovním zaměřením /personální ředitel, finanční ředitel atd./. Zde dochází mj. k aktivní výměně informací mezi vedoucími pracovníky. Existují teoretické koncepty, které se snaží přesně stanovit vlastnosti řídícího pracovníka a pak prostřednictvím psychodiagnostických metod vybrat vhodné subjekty do řídících funkcí /teorie vlastností/. Tato teorie se však příliš neosvědčila, protože se kromě jiného nepodařilo stanovit všechny vlastnosti, které by měl manažer mít. Proto bylo nutné určit ještě další charakteristiky výběru manažerů, kterými jsou sociální vlastnosti /sociabilita, sociální inteligence/ vývoj situace na pracovišti /teorie skupin: úspěšnost manažera není závislá jen na jeho osobní kvalitě, ale hrají zde důležitou roli komplikované skupinové vlivy – vliv vztahů řídícího pracovníka a řízených pracovníků/. V mnoha případech si manažeři svoji roli v dostatečné míře neuvědomují a jednají jen sami za sebe. Důležité je, aby i přes rozdílnost sociálních situací /kontextů/ byly projevy řídících pracovníků homogenní a spojitě odrážely jejich osobní kvalitu /teorie situačního řízení: tak jak se průběžně mění podmínky řízení, musí se měnit i zaměřenost a způsoby jednání řídícího pracovníka/.

4.2 Rozhodování Nejdůležitějším obsahem činnosti manažera je rozhodování. Rozhodování je běžnou, neustále se opakující lidskou činností. Tímto procesem se dnes zabývá řada vědních oborů – nejen psychologie, ale také matematika, filozofie, ekonomie a sociologie,ale také tzv. neurovědy zabývající se činnostmi lidského mozku, tzv. kognitivní vědy, stále více se prosazuje interdisciplinární přístup. Úspěšní řešitele problémů rozhodování se dnes stávají dokonce nositeli Nobelovy ceny. Rozhodování je především velmi závažný duševní proces. Např. prof. Paul Slovic dokonce nazývá proces rozhodování "esencí inteligence". Soudobá věda pokračuje v objasňování kognitivních procesů, které spolupůsobí při rozhodování i metod, které člověk používá k vyřešení určitého problému. Až na výjimky mají všechny neurologické a psychické poruchy vliv na schopnost rozhodování. Na rozhodovací procesy má vliv typ osobnosti. Impulzivní lidé se rozhodují ukvapeně. Lidé klidní se sebedestruktivní tendencí se vědomě rozhodují pro špatná řešení. Nejistí lidé nejsou schopni se rozhodnout pro žádnou z možností. Schopnost rozhodování např. brzdí strach ze změn /např.

63

organizačních/, z rizika, strach z nedostatku informací, strach před nutností se rozhodnout, nízký stupeň sebevědomí, nejistota, citová labilita, ale také perfekcionismus. Před třemi sty lety se německý filozof a matematik domníval, že racionální myšlení se podobá rovnici. Byl přesvědčen, že lze vyvinout jakousi abecedu lidského myšlení, jejíž písmena by se zkombinovala tak, že by se všechny vědecké a morální otázky řešily pomocí matematických vzorců. Řada dnešních vědců by chtěla věřit, že racionalita je objektivní a lze ji podrobit matematickému rozboru a rozhodování by se mohlo řídit teorií pravděpodobnosti. Přesto většina z nich připouští, že jde o nerealistickou vizi. Lidský mozek vychází při rozhodování z omezeného počtu informací. Na základě prožitků, které má uloženy v paměti, může do určité míry předvídat skutky nové. Jedná se o proces indukčního myšlení, které má velký význam ve světě, kde informace a čas, které má člověk k dispozici, obvykle nevede k neomylně přesným rozhodnutím, ale spíše k pravděpodobným. Novější objevy ukazují, že člověk nečelí každodenním dilematům vyčerpávajícím seznamem pravděpodobností ani nekombinuje různé parametry pravděpodobností. Evoluce nás vybavila souborem duševních zkratek, které nám umožňují dojít k určitému rozhodnutí ve zlomcích vteřiny. Člověk zdědil způsob myšlení od předků, jimž sloužily k lepší orientaci v novém prostředí. Duševní zkratky umožňují rychle rozhodování při minimu informací.. Je řada variant, které ovlivňují okamžik rozhodování. Celý proces lze shrnou do pěti bodů: ƒ

Správný přístup k rozhodování. Prvním krokem je přesná formulace rozhodnutí, které je třeba učinit. Přesná formulace určuje budoucí možnosti a tím i nejrůznější výsledky.

ƒ

Určení osobních cílů. Formulace rozhodnutí je podmíněna osobními cíli, konkrétně tím, zda jde o cíle dosažitelné v krátké anebo delší době. Většina psychologických studií tvrdí, že optimální odpověď je ta, která nabízí nejlepší výsledek teprve po velkém počtu pokusů. Člověk se však obvykle snaží dosáhnout nejlepšího výsledku hned v nejbližším pokusu.

ƒ

Vznik možností. Člověk si při rozhodování musí uvědomit všechny možnosti, žádnou nesmí předem odvrhnout ani podcenit /z toho vychází princip brainstormingu/. Formulace možností závisí na znalostech a osobních, částečně i společenských a kulturních hodnotách. Člověk se zpravidla rozhoduje špatně, protože neuvažuje o všech nebo alespoň o většině možností. V okamžiku rozhodování má člověk tendenci vzít v úvahu první informaci, která se naskytne a nevyužije jiný z informačních zdrojů.

ƒ

Hodnocení možností. Když je vytvořen dostatečný počet možností, je třeba je zhodnotit z různých hledisek, včetně jejich možných následků. Správné rozhodnutí by mělo vzít v úvahu všechny klady a zápory.

64

ƒ

Volba jedné z možností. Když se člověk rozhodne pro určité výhody, musí zvolit možnost, kterou považuje za nejlepší, což není jednoduché. Podle psychologů nikdo neví, která možnost je nejlepší. Zatímco normativní teorie nabízejí matematické modely definující optimálnost volby, jiné deskriptivní teorie vysvětlují, že lidé vycházejí z podobných zkušeností, které prožili.

Je potřeba upozornit i negativní vlivy, které ovlivňují rozhodovací procesy:

Odpor Člověk chápe rozhodování jako boj mezi dvěma protipóly a rozhodne se pro určité a zároveň horší řešení jen proto, že jde o jeho vlastní rozhodnutí – jde o kognitivní zkreslování skutečnosti ukazující na nedostatek jistoty.

Omezování Člověk má tendenci omezit určitý problém jen na jeho jednu část a konečné rozhodnutí je pak ovlivněno nesprávným počátečným přístupem k rozhodování.

Zaslepenost Člověk nemá dostatek informací, protože jsou pro něj nedostupné nebo protože se je nesnaží ani získat. Je potvrzeno, že nedostatek informací značně omezuje schopnost rozhodnout se pro nejlepší řešení.

Netečnost Člověk raději nechá věci být, protože jinak by musel rozhodnout a situaci nějak řešit.

Sobectví Člověk opakovaně řeší situaci jen z hlediska vlastního prospěchu. Nedokáže ji objektivně zhodnotit a obvykle nezvažuje ani následky svého počínání, které by mohlo poškodit někoho jiného.

Přenos povinností Člověk přenese odpovědnost za rozhodnutí, které se ho týká, na jinou osobu, což může být pohodlné, ale také nebezpečné.

Spěch Nelze uspěchat situaci, v níž jde o důležité rozhodnutí. Spěch a rychlé rozhodování násobí riziko, že si člověk nakonec zvolí špatnou nebo jen málo uspokojující možnost.

Odklad Nejhorší způsob, jak se postavit tvář v tvář rozhodnutí, je zvyk donekonečna je odkládat. Místo toho, aby člověk zvažoval jednotlivé možnosti, jak problém vyřešit, ztrácí čas tím, že se snaží ospravedlnit odklad.

65

Bezprostřednost Řada rozhodnutí v sobě nese následky, které se projeví až po nějaké době, někdy i po delším čase. Pokud člověk nevezme toto hledisko v úvahu, může se zdánlivě optimální rozhodnutí změnit v hotovou katastrofu. Rozhodování intuitivní ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

ƒ ƒ ƒ

v každodenní praxi se musíme často rozhodovat rychle. Rozhodujeme se intuitivně, na základě citu. To má pochopitelně opět své výhody ale také nevýhody. Nejprve nevýhody: rozhodujeme se podle kritérií, které si neuvědomujeme. Podle situace jsme ovlivněni zaujatostí a podvědomou antipatií, kterou neumíme rozumně odmítnout. naše rozhodování není transparentní. Zprostředkovat je jinému je složitější, protože je mnohem hůře přijatelné. při chybném rozhodování můžeme sotva říci, jak jsme k němu došli. Možná, že se příště dopustíme stejné chyby, nepoučíme se. při složitém rozhodování jsou na nás často kladeny velké nároky, atak jsem méně odolní vůči manipulacím. na druhé straně jsou ovšem zjevné výhody: naše racionální rozhodovací techniky nevnímají některá kritéria. Rozhodnutí se zdá být logické, ale cítíme, že není něco v pořádku. V těchto případech nás nezklame náš cit – intuice. intuicí můžeme relativně rychle dojít k rozhodnutí, které je často správné nebo alespoň použitelné. racionální postupy jsou často nákladné nebo silně zjednodušující, což nevede k dobrému výsledku. rozhodovací modely vytvářejí odstup od konkrétního případu, který má být rozhodnut.. Navozují iluzi "objektivní" možnosti, že vše můžeme předem vypočítat a jednoznačně rozhodnout, což ve skutečnosti neexistuje.

Význam cílů Při rozhodování se vždy jedná o dosažení určitého cíle, často více cílů. Přitom si je nemusíme vždy uvědomovat. Čím více cílů sledujeme, tím je hledání rozhodnutí komplikovanější. Zvláště kdy jsou jednotlivé cíle těžko slučitelné, nebo když se dokonce vylučují. V tomto případě má smysl cíle strukturovat a vytvořit jejich hierarchii. Nevyjasněné cíle mohou působit na rozhodování negativně. Při rozhodování sledujeme hlavní cíl nebo více cílů. Všechny ostatní cíle mohou být okrajové. Proto je potřebné vytvořit pořadí důležitosti a určit co je důležité a co je vedlejší. Při mnoha rozhodnutích hrají roli i tzv. vylučovací kritéria, která musí být bezpodmínečně splněna, by vůbec rozhodnutí mělo smysl. K vylučovacím kritériím patří všechny situace, kterých bychom se měli vystříhat. Účelný systém cílů bychom měli hodnotit nejen podle důležitosti, ale musíme se pokusit o to, aby utvořily smysluplnou hierarchickou strukturu. Tak

66

získáme lepší přehled, můžeme lépe proniknout do problému a oddělit podstatné od nepodstatného.

4.3 Manažerská komunikace Podle slovníku cizích slov komunikace vyjadřuje spojení, přenos, sdělování, výměnu informací, veřejnou dopravu nebo dopravní cestu. Jestliže vyloučíme dvě poslední vymezení, mohli bychom říci, že komunikace je přenosem informací od odesílatele k příjemci s ohledem na skutečnost, že příjemce informaci porozuměl, že jí dekódoval. Komunikace je důležitou součástí činnosti manažera, bez výměny informací by nemohli lidé společně pracovat, formulovat úkoly a nalézat řešení. O významu komunikace bylo řečeno a napsáno mnoho. Chester I. Bernard považuje komunikaci za prostředek, pomocí které jsou lidé v organizaci vzájemně propojeni, aby bylo dosaženo vytčeného cíle. Komunikace je tudíž nepostradatelným článkem ve skupině, je velmi důležitá pro vnitřní fungování organizace, protože spojuje manažerské funkce. Je specificky důležitá pro stanovení a interpretování cílů, pro zpracování plánů, pro efektivní a výkonné organizování lidských a materiálních zdrojů, pro výběr, rozvoj a hodnocení pracovníků, vedení a přikazování, vytváření vhodného pracovního prostředí a nepochybně i pro vytváření funkční zpětné vazby – kontroly. Navíc komunikace zjednodušuje nejen vykonávání manažerských funkcí, ale i propojení podniku s vnějším prostředím. Proces komunikace Zjednodušeně můžeme do procesu komunikace zahrnout odesílatele, přenos sdělení, příjemce, zpětnou vazbu a šum. Proces komunikace prochází posloupností úrovní: ƒ úroveň významu ƒ úroveň kódu ƒ úroveň vnímání ƒ úroveň přenosu které se dále člení do stádií. Stručně lze tato stádia rozdělit na vznik myšlenky, její zakódování, vysílání, přenos, příjem zprávy příjemcem, dekódování a její pochopení. Na této cestě se však mohou vyskytnout komunikační bariéry. Nejčastěji jimi mohou být nelogické myšlenky, které nejsou pro příjemce přijatelné, chyby při kódování /nejčastěji v důsledku neznalosti jazyka/, opomíjení podstatných částí informace, nesprávně zvolený kanál, příjemce prvky zprávy nesprávně pochopí a pospojuje, nebo informaci pochopí zcela odlišně, než odesílatel apod. Odesílatel sdělení Rozumíme tím osobu, která generuje ideje nebo která sbírá informace a předává je dál. Výměna informací začíná formulací nápadu nebo výběru informací. Odesílatel se musí rozhodnout, který nápad nebo sdělení se má stát předmětem výměny. Ještě než odesílatel přistoupí k přenosu 67

informace, musí se pomocí symbolů zakódovat, využít proto slova, intonaci a gesta. Takové kódování mění nápad ve zprávu. Musí také zvolit kanál přenosu, který nesmí odporovat užitým symbolům kódování. Volba kanálu přenosu je jedním z nejdůležitějších faktorů efektivnosti komunikačního procesu. S ohledem na organizační strukturu můžeme rozlišit následující komunikační kanály: ƒ Vertikální – může mít vzestupnou a sestupnou formu. Tam, kde je řízení postaveno na příkazech a chybí informace o problémech je sestupná forma komunikačního kanálu. V tomto případě vedení soustřeďuje veškerou moc do svých rukou, jsou přijímány pouze pozitivní zprávy, což podřízeným umožňuje zkreslování informací a nakonec tato forma komunikace vede k demotivaci a podvodům. Naopak vzestupná forma posiluje zpětnou vazbu a motivuje pracovníky. ƒ Horizontální – tento komunikační kanál nalezneme mezi útvar na stejné úrovni. Umožňuje týmovou práci a adaptibilitu ve srovnání s byrokratickými systémy. ƒ Diagonální – nachází se mezi pracovníky různých útvarů a různých úrovní a obvykle se s ním setkáváme v organizacích řízených demokraticky. Umožňuje větší liberálnost než horizontální kanál. Hlavním problémem je výrazný odstup mezi níže a výše postavenými členy organizace.

Přenos sdělení V této fázi odesílatel využívá kanál pro příjem sdělení příjemcem, jde o fyzický přenos informace, který je někdy mylně považován za celý proces komunikace.

Příjemce Příjemce je osoba, které je informace adresována a který ji interpretuje. Příjemce musí být schopen převést sdělení do myšlenky a následně jí dekódovat.

Zpětná vazba Je obranou proti komunikačním bariérám, které jsou pro existenci organizace mimořádně nebezpečné. Zpětná vazba může nabývat několika úrovní: ƒ zpětná vazba na úrovni vnímání /vysílání – příjem/, např. odpovědi "rozumím", "ano" si původce ověřuje, že adresát zprávu skutečně slyšel. Odpověď "rozumím" nepotvrzuje, že adresát rozumí významu zprávy – může jí chápat úplně jinak. ƒ zpětná vazba na úrovni kódu může mít charakter kompletního zopakování pokynu. Pracovník je schopen opakovat úkol vedoucího slova od slova, to ovšem neříká, že jej pochopil správně. ƒ zpětná vazba na úrovni významu ukazuje, že příjemce opravdu správně pochopil smysl sdělení. Lze jej ověřit kontrolou praktického provedení příkazu. Nejdůležitějším typem zpětné vazby je poslední uvedená. V organizaci je důležitou formou zpětné vazby hodnocení výkonu pracovníků.

68

Šum Šumem rozumíme cokoliv, co narušuje odesílání, přenos nebo příjem sdělení. V podmínkách komunikace mezi lidmi mohou vznikat specifické šumy, např. hluk může bránit jasnému myšlení, a tím se stěžuje formování nápadu, kódování může znehodnotit použití nejednoznačných symbolů, přenos sdělení může být přerušen kvůli poruše zvoleného komunikačního kanálu, dekódování může být nepřesné v důsledku špatného výkladu slov nebo symbolů. Šumy mohou mít sociální nebo psychologický charakter. Z jedné strany mohou tyto šumy vznikat kvůli nedostatku vzájemného porozumění, které může být vyvoláno nejen různými jazyky kterými hovoří účastníci komunikačního procesu, ale mohou být mnohem hlubšího rázu. Mohou být sociální, politické, religiózní, profesní rozdíly, které zapříčiňují rozdílné pochopení stejné zprávy. Sdělení také nemusí být správně pochopeno, pokud mezi odesílatelem a příjemcem panuje nedůvěra, strach nebo nenávist. Záleží také na samotné osobnosti toho, kdo informaci interpretuje, na jeho vědomích i nevědomých záměrech, cílech komunikačních dovednostech. Komunikační styl Podle Robbinse rozlišujeme čtyři typy individuálního komunikačního stylu: ƒ analytický ƒ řídící ƒ přátelský ƒ expresivní Když pomineme obsah komunikace, pak samotný rozdíl v individuálních komunikačních stylech může vyvolat rozpory. Dobře se mohou domluvit typy, které mají alespoň něco společného, naopak skoro vůbec si neporozumí typy, které mají rozdílné povahové vlastnosti. Zde se jedná o tzv. toxické vztahy. Analytická osobnost je přemýšlivá, jedná pomalu a rozvážně, kontroluje se, je pasivní a tichá. Řídící osobnost je aktivní, nezávislá, ambiciózní, opatrná, soutěživá a konfliktní. Přátelská osobnost je velmi senzitivní, chápavá, vstřícná k lidem. Expresivní osobnost je také citlivá, ale unáhleně zobecňuje, je mírně narcistická a má ráda vzrušení. Komunikace je jedním z nejdůležitějších procesů, který zajišťuje organizaci společenského života. Svým způsobem se jí zabývá téměř každá z existujících věd, ať již prakticky či teoreticky. Psychologie se soustřeďuje na komunikaci individuí mezi sebou navzájem /interpersonální komunikace, interakce/ i se sebou samým /intrapersonální komunikace/. Sociologie se zaměřuje spíše na komunikaci individua se společností, třeba i reprezentovanou jednotlivými individui. Sémiotika se specifikuje na proces označování reality, bez něhož by byla komunikace nemožná, sociální antropologie zkoumá odlišnosti v komunikaci různých kultur a informatika se pokouší nalézt společnou řeč s umělými systémy. Pro naše účely nás zajímá především přístup sociálně psychologický, podle kterého jsme společní tvorové , potřebujeme komunikovat a sdělovat si – to probíhá v určitém fyzickém, sociálním a kulturním kontextu – jsme součástí nějaké sociální skupiny, kultury a žijeme v nějakém životním prostředí. Sociální kontexty jsou určitými

69

mechanismy, které tvoří určitý scénář očekávaného sociálního chování. V této souvislosti nás zajímá: ƒ sociální role – každý žijeme nějakou roli, ty se střídají, mohou být dlouhodobé /pozice v zaměstnání, pracovním týmu/, anebo jsou krátkodobé /cestující v dopravním prostředku/. Role jsou vždy reciproční ve vztahu k druhému, mění se a přizpůsobují se kontextu. ƒ sociální schémata – schémata rolí, rámce, které užíváme při komunikaci v sociálním kontextu, podle nich se také tvoří sebeschéma – obrázek toho, jací jsme. ƒ sociální identita – potřebujeme se identifikovat a to souvisí s dvěma podmínkami – potřebujeme seskupovat věci do kategorií a vyhledávat věci, které posílí naší sebeúctu, umožní smýšlet o sobě dobře. ƒ sociální skupina – vnímání druhých ve skupinách spoluvytváří další sociální procesy jako je formování společenských norem a existence stereotypů, postojů a předsudků. Základem sociální interakce je komunikace – neustále komunikujeme, verbálně a nonverbálně. Nonverbální komunikace napomáhá mluvené řeči, často ji nahrazuje, vyjadřuje naše postoje a vyjadřuje také naše emoce. Neverbální aspekty komunikace – metakomunikace – to co přidáváme navíc, např. souhlasný tón a přitakání "hm", nebo naopak ironický tón v hlase, změna intonace. Řečový registr je aspektem metakomunikace; jsou to různé styly, které volíme při rozhovoru s různými sociálními skupinami: přátelé, formální projev, např. politici v TV nedělají pomlky mezi větami, protože nechtějí být přerušeni. Neverbálními signály – očním kontaktem – řídíme průběh konverzace. Známe 5 řečových registrů: ƒ deklamační – formální projev konverzace, písemné sdělení ƒ formální – určena autoritám, zvláštní slovní zásoba ƒ informativní – s cizími, ale neformální charakter ƒ familiární – přátelé, známí ƒ intimní – úzký rodinný kruh, blízký přítel, partner

Neverbální komunikaci tvoří typy znakového chování, které slouží k přenášení významů a je možné je nějak interpretovat, ale nemají jazykovou povahu. Jsou někdy označovány jako

paralingvistické a extralingvistické. Velký mezník nastal při studiu zvířat a lidí /Darwin/. Dnes je neverbální komunikace předmětem zájmu sociální psychologie, antropologie, sémiotiky, teorie komunikace a lingvistiky. Mezi prostředky neverbální komunikace patří to, jak se pohybujeme v prostoru, jaké používáme gesta, mimiku, pohyby očí, jak pracujeme s hlasem /výška, intonace, dynamika hlasu/. Sociální psychologie zahrnuje do neverbální komunikace také záměrné i nezáměrné signály, jako je velikost a tvar těla, oblečení, vůně, zdobení, způsob úpravy prostředí, ve kterém člověk žije, ale také orientaci v čase.

Kinetika – gesta, postoje, pohyby těla – pohyby paží a rukou, používáme gestikulaci, zde existují kulturní i individuální rozdíly, které vnášejí do komunikace větší expresivitu. Pokud není v souladu s verbální komunikací můžeme poznat např. lež.

70

Haptika – obličejové signály, mimika, pohledy, gestikulace, doteky Proxemika – vzdálenost mezi účastníky komunikace Atribuční teorie – zkoumá jak lidé vysvětlují vlastní jednání a jednání druhých. Atribut znamená také přisuzování. Atribuční chyby – co lidé soudí o názorech druhých, kteří jednají neočekávaně, tendence přisuzovat příčiny chování povaze člověka a ne situační informaci.

Teorie odpovídajících závěrů – při vytváření úsudku o nějakém hodnotíme především úmysl, pokud usoudíme, že čin je úmyslný, vyvozujeme něco z toho o povaze a osobnosti dotyčného

Vnitřní atribuce – např. si nedáme víno, protože nám nedělá dobře na žaludek Situační atribuce - nedám si víno, protože si dám vepřo-knedlo-zelo, a to se k tomu nehodí.

4.4 Rétorika Rétorika je nauka o řečnickém umění. Pojmem "rétorika" také označujeme řečnickou praxi neboli individuální styl komunikátora; např. rétorika politických stran, antická rétorika, rétorika televizní reklamy. Může však jím být míněno také záporné hodnocení jazykového projevu – strojenost, nedůvěryhodnost apod. Rétorika se zabývá fungováním jazyka ve společenské, zvláště pak veřejné komunikaci. V antickém Řecku bylo cílem úspěšného a přesvědčivého veřejného projevu, aby adresáti byli přesvědčeni o pravdivosti sdělení. Rétorická pravidla vycházejí ze stylistiky /volby slov, větná stavba, funkce jednotlivých jazykových prostředků/ a sociální psychologie /úroveň posluchačů, apel na jejich zkušenost, vědomí "ovlivňování"/. Rétorika je také nauka o přesvědčování – Aristotelovy faktory ovlivňující úspěch přesvědčování: ƒ osobnost mluvčího ƒ uvedení publika do určitého stavu /rozpoložení/ ƒ důraz na to, že předkládaný názor je hoden zájmu Rétoriku nemůžeme chápat izolovaně jako samostatný obor. Má vztah k dalším oborům, jako je funkční lingvistika /studium funkcí projevů a výrazotvorných faktorů a prostředků/ dále sémiotika /studium znakových systémů v různých kontextech/ a konečně sociální psychologie /ta však se věnuje více interpersonální a neformální komunikaci a veřejná komunikace je spíše na okraji zájmu/. Rétorika stejně jako masová komunikace , která je blízká sociologii, je chápána jako relativně samostatná součást sociální komunikace a historicky spíše těsně souvisí především s lingvistikou.

71

Důležitá je účinnost rétoriky v daném společenském kontextu. Zde hovoříme o rétorické figuře /tropy/ – metafora a metonymie. Metafora představuje nahrazení slova x slovem y. Obě slova se k sobě vztahují a jsou v nějakém aspektu podobné; např. "Odstartovala se další vlna vládní krize", "Odstartovat závod v běhu". Metonymie představuje v zásadě nahrazení slova x slovem y, přičemž skutečnost X a Y, ke kterým se obě slova vztahují, spolu věcně nebo zvykově souvisejí /např. Bílý dům – "K vývoji v jihovýchodní Basře Bílý dům včera uvedl..."/. Dále se používá přirovnání, hyperbola /nadsázka/, eufemismus /náhrada výrazu neutrálního výrazem zjemňujícím. Podstatnou charakteristikou je také její etická stránka – vedle toho, jak přesvědčit, je tu otázka, kde jsou limity úspěšnosti z hlediska použitých prostředků. V tomto smyslu je nastolen problém pravdivosti a přijatelnosti argumentace.

4.5 Řešení konfliktů Konflikt /z latiny conflictus, "srážka"/ můžeme velmi jednoduše vnímat jako "střet něčeho s něčím". Můžeme na něj nahlížet jako na destabilizující aspekt systému. Morton Deutsch konflikt charakterizuje jako "situaci, v níž nastávají nekompatibilní aktivity. Je to aktivita, která je nekompatibilní s jinou, brání, znesnadňuje, přináší obtíže, zraňuje nebo jiným způsobem ji činí méně účinnou". Podle Katze a Kahna je konflikt kolize aktivit: "dva systémy jsou v konfliktu tehdy, pokud se nacházejí v takové interakci, v níž akce jednoho mají tendenci bránit nebo vynucovat určitý výsledek proti odporu druhého". Existence nebo neexistence konfliktu je záležitostí požitku, musí být zúčastněnými stranami vnímán a pociťován. Konflikt je proces, v němž jedna strana vynakládá vědomé úsilí ve formě blokačních činů na zmaření snahy jiné strany, s cílem znemožnit dosažení jejích záměrů nebo sledování jejích zájmů.

Pracovní konflikty se odehrávají mezi jednotlivými pracovníky nebo mezi pracovními skupinami. Osobní konflikt má svou rovinu věcnou /zásadní nesoulad cílů, postupu, hodnot či postojů/ a rovinu emocionální /osobní empatie/. Nejčastější příčiny osobních konfliktů: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

nedorozumění: nastává tehdy, kdy jednání nebo záměr jedné strany jsou druhou pochopeny jinak, než bylo zamýšleno. lhaní /neupřímnost/: zaručený zdroj konfliktů nedbalost: druhý něco očekává a první to nesplní /nesplněné sliby, nenaplněná očekávání, vyhýbání se odpovědnosti/ záměr. bezvýhradná investice do vlastního postoje nebo přesvědčení nejasná hranice "osobního prostoru". strach.

72

ƒ

postranní úmysly.

V literatuře se pro třídění konfliktů vžila následující typologie: ƒ konflikt cílů /jak něčeho dosáhnout/ ƒ konflikt rolí ƒ institucionalizovaný konflikt /vzniká ze snahy strukturovat pracovní úkoly/ Meziskupinové konflikty ke svému vzniku potřebují tři složky: ƒ skupinovou identifikaci ƒ pozorovatelné rozdíly mezi skupinami /vzdělání/ ƒ frustraci /nemusí být intenzivní/ Při zvládání mezilidských konfliktů známe pět základních přístupů: ƒ konfrontace - /agresivní nekooperativní, sledování jenom vlastních zájmů a nerespektování zájmů vlastní strany/, zisk jednoho je ztrátou druhého. Nastává tam, kde jedna strana může využít dominantního postavení z formální pozice. Vede ke vzniku pocitů nepřátelství a touhy po odplatě. ƒ kooperace – spolupráce /asertivní snaha prosadit se současně kooperativní, respektující zájmy protistrany/ účastníci berou ohled na zájmy druhých a pracují společně na vzájemně výhodném řešení. ƒ vyhýbání – /neasertivní, podceňující vlastní zájem stejně jako zájem druhého a tudíž nekooperativní/ vychází z přesvědčení, že jakýkoliv konflikt škodí. Nejčastěji u manažerů, kteří nejsou emocionálně či dovednostně připraveni vyrovnat se s mezilidsky obtížnými konfliktními situacemi. Opakované spoléhání na tento přístup vyvolává u ostatních silnou frustraci, protože se věci neřeší. ƒ ústup – neasertivní, neberoucí ohled na vlastní zájem, ale kooperativní, vstřícný k druhému/ uspokojení oponenta, nadřazení jeho zájmu našim. Ostatní by toho mohli zneužívat pokud by se to opakovalo. ƒ kompromis – /mírně asertivní i kooperativní/ obě strany se vzdávají částí svých zájmů ve prospěch dohody. Role při řešení konfliktů ƒ

ƒ

navrhovatel – iniciátor, strana, která iniciuje řešení konfliktů, nemusí být totožná s iniciátorem konfliktu samého. Konfliktem nejvíce trpí ale může to být i strana lépe vybavená či schopná dohlédnout důsledků ať je její role jakákoliv. Může to být i strana třetí, např. manažer, který se nemůže koukat nato jak si lidé nesmyslně vjíždějí do vlasů a házejí klacky pod nohy. odpůrce – strana, která konflikt nebo jeho důsledky nevidí tak ostře jako navrhovatel.

Na řešení konfliktů lze použít jeden ze standardních postupů řešení problémů: ƒ identifikace a definice problému – konfliktu ƒ generování možných řešení

73

ƒ ƒ ƒ ƒ

vyhodnocení jednotlivých řešení rozhodnutí o vzájemně přijatelném řešení implementace vyhodnocení výsledků řešení

Manažer se musí rozhodnout, jakou roli chce jako třetí strany v konfliktu hrát: ƒ arbitráž – první přístup, jedná se o rychlý velmi definitivní přístup role soudce ƒ delegační přístup – vedoucí pracovník přenese řešení na zúčastněné strany aby jej samy zvládly ƒ mediační neboli zprostředkovací přístup – všeobecně pokládaný za nejúčinnější. Zprostředkovatel vede obě strany k tomu, aby spolu samy nalezly řešení jejich problému, v praxi se ale užívá méně než arbitráž Zásady zvládání konfliktu ƒ ƒ ƒ

ƒ ƒ ƒ

získání informací o zdrojích konfliktů /zjištění zda jde o konflikt strukturální, komunikační, osobnostní nebo důsledek vlivu okolí/ zvážení nejdříve možností kooperativního přístupu. Pokud podmínky takovému řešení jednoznačně nepřejí, je na míst uchýlit se k některé z variantních metod konfrontační, silový přístup se používá tehdy, kdy jsou projednávané otázky kriticky důležité a změny je ohrožují a pokud je vaše řešení nejlepší nebo jedině možné, bez problémů se obejdete bez bližšího vztahu s protivníkem, máte výrazně větší moc než oponent, jednáte v krajní časové tísni apod. ústup se volí tehdy, kdy pro vás podstata problému není příliš důležitá, nemáte na vybranou, čas vám dá stejně za pravdu kompromis se volí, když je problém velmi složitý, oběma stranám na něm příliš nezáleží nebo jde o jiné jeho stránky, síly jsou zhruba vyrovnány, je časová tíseň vyhýbání volte, když vám na věci nezáleží, vaše moc je spíš větší a můžete své ignorování prosadit i přes odpor protistrany, nejde o čas

Konflikt je obtížné a kontroverzní téma. V rámci nácviku komunikačních manažerských dovedností je jeho řešení věnována v organizacích velká pozornost. Pracovní konflikty jsou v organizacích přirozeným výsledkem působení mnoha sil. Ačkoliv jsou potencionálně velmi rušivé, nelze všeobecně říci, že jejich účinky jsou vždy jenom negativní. V naší kultuře mívá ovšem konflikt zatím zpravidla pouze negativní zabarvení. Uplatnit vůči jiným spolupráci, svou formální moc, nevyžaduje zpravidla mnoho znalostí a sotva nějaký výcvik. Totéž můžeme říci o ustupování nátlaku nebo i jeho náznaku, vyhýbání se nepříjemné situaci nebo její hrozbě. Jako i mnoho dalšího v procesu řízení se při zvládání konflikt jedná současně o vědu a umění.

Otázky 1. Vymezte pojem komunikace. 2. Jaké jsou základní funkce komunikace? 74

3. Co je metakomunikace a jaký má význam? 4. Porovnejte obsah verbální a nonverbální komunikace? 5. Jakou roli dnes hrají ve společnosti masové komunikační prostředky? 6. Jaká je úloha zpětné /kontrolní/ vazby v komunikačním procesu? 7. Které negativní vlivy ovlivňují proces rozhodování? 8. Jaký je význam cílů při rozhodování? 9. Co rozumíme po pojmem šumy v komunikačním procesu? 10. Jaké znáte komunikační styly a které nejčastěji v praxi uplatňujete? 11. Co je to rétorika a jaký má význam v manažerských dovednostech? 12. Jaké jsou příčiny konfliktů v pracovním procesu? 13. Jaké strategie /přístupy/ můžeme zvolit při řešení konfliktu? 14. Jakou roli může hrát manažer při řešení konfliktu? 15. Znáte nějaké pozitivní funkce konfliktu?

Literatura ADAMCZYK, G. – BRUNTO, T. Řeč těla. Praha: Management Press, 2000. 181 s. ISBN 80-8594381-6. BELZ, H. – SIEGRIST. Klíčové kompetence a jejich rozvíjení. Praha: Portál, 2001. 375 s. ISBN 807178-479-6. ČAKRT, M. Konflikty v řízení konfliktů. Praha: Management Press, 2000. 181 s. ISBN 80-8594381-6. DEVITO, J. A. Základy mezilidské komunikace. Praha: Grada, 2001. 420 s. ISBN 80-7169-988-8. FEHLAU, E. G. Konflikty v práci. Praha: Grada, 2004. 112 s. ISBN 80-247-0633-4. HAYES, N. Psychologie týmové práce. Praha: Portál, 2005, 189 s. ISBN 80-7178-983-6. KANITZ, A. Umění úspěšné komunikace. Praha: Grada, 2005. 112 s. ISBN 80-247-1222-9. KHELEROVÁ, V. Komunikační a obchodní dovednosti manažera. Praha: Grada, 1999. 120 s. ISBN 80-7169-375-8. KNOBLAUCH, J. – WÖLTJE, H. Time Management. Praha : Grada, 2005. 112 s. ISBN 80-247-1440X. LAMBERT, T. E. Jak účinně ovlivňovat druhé. Ovlivňování lidí jako manažerská dovednost. Praha: Management Press, 1999. 199 s. ISBN 80-85943-88-3. MIKULÁŠTÍK, M. Komunikační dovednosti v praxi. Praha: Grada, 2003. 361 s. ISBN 80-247-06504. NÖLLKE, M. Rozhodování. Praha: Grada, 2005. 112 s. ISBN 80-247-0533-8. PLAMÍNEK, J. Jak řešit konflikty. Praha: Grada, 2005. 152 s. ISBN 80-247-1591-0. STŘÍŽOVÁ, V. Manažerská komunikace. Praha: VŠE Oeconomica, 2005. 72 s. ISBN 80-2450923. ŠPAČKOVÁ, A. Moderní rétorika. Praha: Grada, 2002. 120 s. ISBN 80-247-0533-8.

75

5 Prezentace úřadu vůči veřejností Cílem této kapitoly je orientovat vaši pozornost na prezentaci úřadu vůči veřejnosti, jeho vztah k politickým stranám a společenským organizacím, k jejich představitelům. Zde nemůžeme pominout otázku využití nejen klasických sdělovacích prostředků – tisku, rozhlasu a televize, ale i moderních elektronických prostředků, které se velice rychle rozvinuly na konci 20. a počátkem tohoto století – internetových stránek úřadů, informačního systému veřejné správy jako významného nástroje prezentace seznamujícího občany s činností úřadů.

5.1 Pojem prezentace Pojem prezentace se začal pravidelně používat v 90. letech, což mělo souvislost s hlubokými politickými, sociálními a ekonomickými změnami. Nejprve se objevil v komerční sféře, jako prezentace firem, jejich produktů a služeb. Teprve na konci století se začíná častěji užívat ve veřejné správě. S rozvojem elektronických prostředků se hledají nové možnosti jejich využití pro zlepšení propagace práce úřadů veřejné správy a komunikace s občany. V posledních letech se také objevila celá řada titulů autorů domácích i zahraničních, kteří se v nich zabývají uměním prezentace /prezentačními dovednostmi/ z různých aspektů. Prezentace je v podstatě vnímána jako komunikační proces, v oblasti obchodu /prodeje/ je součástí marketingového mixu /reklama/ a také může být chápána jako proces využívající uměleckých /grafických/ a technických prostředků. Prezentace může být zaměřena na představení nového produktu /služby/, nápadu, sleduje určitý cíl. Předpokládáme tedy, že po ní nastanou určité události, které jsme plánovali či nikoliv. Druhou možnosti je prezentace, kdy vyhodnocujeme věci, které se již udály, nemůžeme je ovlivnit, ale můžeme si z nich poučení pro budoucnost. Jsou to zasedání rad, komisí apod., která mají periodický charakter a o kterých máme informovat veřejnost. Vedení, obsahové zaměření je velmi specifické, má individuální charakter. Stále větší roli hrají prezentační techniky, které mohou velmi napomoci její úspěšnosti.

5.2 Význam vztahů s veřejností Souvisí s rozvojem občanské společnosti, která má podle Listiny základních práv a svobod právo na informace o situaci v prostředí, v němž žije, a na svobodnou výměnu informací. Proto i orgány samosprávy, pokud chtějí dosáhnout kladných postojů k jejich činnosti, musí ve své každodenní praxi pomocí pravdivých a pokud možno úplných informací usilovat o důvěryhodnost a vzájemné pochopení. Důležitost vztahů s veřejností spočívá v tom, že pro státní instituci je mnohem výhodnější stát se úspěšnou za podpory a pochopení veřejnosti, než pokud pracuje v prostředí nepochopení a nezájmu. Jednoznačná definice vztahů s veřejností neexistuje, jedná se o velmi složitou oblast, zahrnující výsledky řady oborů jako jsou sociologie, psychologie, publicistika apod. Většina definic je spíše deskriptivní, popisuje účinek tzv. public relations nebo prostředků a 76

metod, které využívají: "...public relations – vztahy k veřejnosti, výzkum a ovlivňování veřejnosti /veřejného mínění/ s využitím teorií a poznatků zvláště sociologie a psychologie. Praktiky PR jsou využívány např. při zkoumání vztahů mezi podniky, institucemi a společenským prostředím". /Encyklopedický slovník, Praha, 1993/.

5.3 Význam komunikace úřadu s veřejností V našem právním řadu existuje zákonná norma, nařizující poskytovat veřejnosti informace ve velmi širokém rozsahu, zákon č. 106/1999 Sb. Pravidelné poskytování informací má řadu důvodů. V čele samosprávy stojí volený politik. V podmínkách demokratického systému, kde se pravidelně konají volby, má každý politik snahu být veřejně známý. Už proto využívá možnosti, které mu prezentace jeho práce a práce úřadu v jehož čele stojí, přináší. Očekávat, že novináři se sami budou denně zajímat o práci úřadu, rozhodování o investicích, získávání strategických partnerů apod. by bylo poněkud naivní. To je také důvodem, že politická reprezentace úřadu má zájem na dobrém informování občanů. Uděláme-li obsahovou analýzu tisku, rozhlasu a televize, zjistíme, že většina zpráv nemá pouze informativní charakter a je spíše negativní povahy. Právě proto je důležité využít každé možnosti informovat veřejnost i o věcech, po kterých nebude pátrat investigativní novinář, které však budou zajímavé a užitečné pro občana. Zde je nezastupitelná role tiskového mluvčího úřadu, která by měla být jasně definována; měl by být mluvčím úřadu, nikoliv politika, jedné politické strany nebo jiné zájmové skupiny. Zde je potřeba postupovat striktně profesionálně a nenechat se zatáhnout do politického boje, což se může stát důvodem konfliktu s politickým vedením úřadu. Je-li mluvčí chápán jako partner a osobnost s respektovanými názory, je vytvořen předpoklad dobrého fungování mediální prezentace úřadu. Seznamovat veřejnost s činností a výsledky práce samosprávného úřadu je každodenní nezbytností. V každém větším městě vycházejí dnes noviny a regionální přílohy celostátních novin, veřejnoprávní i soukromé televizní a rozhlasové stanice tu mají své zástupce a ve věku informací je potřeba hlad po informacích každodenně uspokojovat. Při výběru interních informací úřadu je potřeba se na obsah informace podívat nejen jako úředním a zodpovědná osoba za mediální prezentaci, ale i z pohledu novináře. Jako představitel se mohu snažit informaci medializovat, aby byla vnímána pozitivně. Je důležité je zvážit, zda se zástupcům médií bude zdát natolik zajímavá a vhodná k dalšímu zpracování; je potřeba se snažit zprávu zatraktivnit. Nejběžnější je informaci "zabalit" k jiné zprávě a pokusit se ji spolu se zajímavějším sdělením "prodat" nebo strohou informaci zatraktivnit. Může se ovšem také stát, že z rutinního a zdánlivě nezajímavého sdělení se stane velké téma, ať už v negativním nebo pozitivním smyslu. V takovém případě je nezbytné reagovat pohotově, sdělení rozvíjet a informaci zatraktivnit či naopak bagatelizovat. Nemělo by se stát, že tiskový mluvčí nebude schopen téma, které média zajímá, doplnit a rozvíjet, zvláště v případech, kdy

77

informaci původně novinářům předal. To může působit podezřele a nevěrohodně, jako snaha utajovat informace. Velký důraz je nutné klást na jednotnost informací odcházejících z úřadu Velice důležitou problematikou je komunikace s nepřátelsky naladěnými občany. Zde je třeba věrohodně argumentovat, být shovívavý a trpělivý, avšak nejednat s nepřátelsky naladěnými občany přezíravě, ironicky a nezavírat před nimi dveře. Význam komunikace úřadu s občany je vychází z potřeby dostávat informace a mít možnost veřejné kontroly práce instituce na jedné straně a na druhé straně snahou prezentovat práci a plány úřadu občanům. Primární je zájem informovat a své činy umět racionálně obhájit. Zkušenosti z praxe ukazují, že skutečnost je mnohem rozmanitější a při komunikaci dochází k mnoha nedorozuměním a konfliktním situacím.

5.4 Komunikace v konfliktní a krizové situaci Často se má za to, že komunikaci v konfliktní situaci nebo také "krizovou komunikaci" můžeme oddělit od tzv. normální komunikace. O krizích nebo jejich možných důsledcích se nejlépe přemýšlí v klidu. Organizace musí mít připraveny postupy a strategie pro doby výjimečné, takové, které mohou zabránit ztrátě pověsti a pomoci napravovat vzniklé škody. Jestliže organizace začne reagovat až v době vrcholící krize, narazí na rozhořčenou a negativně naladěnou veřejnost. K často rozšířeným názorům rovněž patří, že jsou to média, která krize a konflikty vyvolávají. Je pravda, že média mohou konfliktní, krizové situace "medializovat", to znamená zmocnit se jich a využít je. Jsou známy i případy, kdy sdělovací prostředky zaútočí cíleně a dokonce nepravdivými údaji. Za takovými údaji se mohou skrývat nepřátelsky naladění jedinci či skupiny. To může platit i o tzv. krizích mediálních, které někteří autoři popisují jako krize vyvolané médii. Ale i zde je třeba hledat ohnisko krize a to bývá v médiích samotných vzácně. Pojem "konflikt" pochází z latinského "conflictus" a je chápán jako střet protikladných zájmů, boj, odpor apod. Konflikt je nedílnou součástí našeho života, řešení konfliktu patří mezi nejběžnější komunikační činnosti, a to jak v profesním, tak i v soukromém životě. Pojem krize je chápán jako doba vrcholících rozporů, rozhodný obrat, těžká, svízelná situace. Pokud nejsou strany zúčastněné na konfliktu schopné přijímat kompromisy, a tím obnovovat rovnováhu zájmu, přechází konflikt v krizi. Autoři příruček o tzv. krizové komunikaci či také "krizových PR" zavádějí čtenáře přímo do rozvinuté krize, ale méně si všímají toho, co krizi způsobilo, co jí předcházelo. Zanedbána je prevence, rozpoznání konfliktního, resp. krizového potenciálu. Nezvládnutá krize získává vlastní dynamiku a může vyústit v katastrofu, protiopatření se pak dají zaměřit zpravidla na omezování škod. Jsou ovšem známy i případy přírodních či technických katastrof, které vznikly bez předchozího varování. V případě havárií to může mít kořeny v nedostatečném odhadu rizik, v nedbalosti,

78

v lidském selhání apod. Takovými často citovanými případy je havárie obřího tankeru Exon Valdez na Aljašce, atomové elektrárny v Černobylu, letecká neštěstí atd. Ne všechny konflikty se nutně musí odehrát před veřejností. Někteří autoři proto rozeznávají "pravé" a "nepravé" konflikty a krize. Za "pravé" jsou považovány krize, které pozornosti veřejnosti neušly, za "nepravé" pak vnitřními prostředky zvládnuté konflikty a krize. Pravda ovšem je, že k povinnostem řídících pracovníků patří rozpoznání krizového potenciálu organizace. Je také třeba si uvědomit, že o tom co je a co není krize, nerozhodujeme sami. Ve hře je vždy druhá strana, která svým postupem, např. odmítnutím dalšího vyjednávání nebo úmyslnou medializací případu, vynese původně vnitřní záležitost na veřejnost. Ke stejnému kroku se může odhodlat i organizace v případě, když chce urychlit řešení, protože si je jista svou věcí. Uvádíme některé signály přechodu konfliktu v krizi: ƒ vyjednávání a snaha o dosažení kompromisu se dostávají do časové tísně; jedna strana chce urychlit řešení proto, že musí urychleně vykázat výsledky. ƒ souběh událostí; spojování předtím izolovaných jevů zvyšuje krizový potenciál. ƒ omezuje se nebo zastavuje tok informací; strana, která chce urychlit řešení konfliktu nebo chce získat výhody, začne omezovat věcnou argumentaci nebo přestane komunikovat /klid před bouří/. ƒ podezírání; začínají převažovat fámy namísto věcných argumentů, nastupují osobní útoky. To je důsledek předchozí fáze – tam kde, se nedostává informací, se vytváří prostor pro domněnky a fámy. ƒ roste nejistota; mizí poslední zbytky vzájemné důvěry, zúčastněné strany se začínají považovat za nevěrohodné. ƒ rozhodování je stále více ovlivňováno stresem; události jdou rychle za sebou, strany na sebe nemají čas. ƒ komunikační kanály se zneprůchodňují; strany se od sebe vzdalují a střetávají se na tvrdší úrovni /viz Němec, 1999/ Profesor Albert Oeckel, který byl šéfem PR ve firmě BASF a přednášel na Mezinárodní univerzitě v Římě sociální psychologii a PR a patří v Německu mezi nejčastěji citované autory, vytvořil paralelu mezi klesající důvěrou ve státní správu a její schopností zajistit poklidný a bezpečný život obyvatel slovy: "Plodem strachu je růst nejistoty a následná ztráta důvěry." Někteří autoři, kteří domýšlejí proces globalizace, dávají těmto slovům za pravdu také úvahami o budoucí společnosti, ve které bude mít jen jedna čtvrtina práceschopného obyvatelstva trvalou práci. Pochopitelně, že to mohou být strašáci, ale podstata je správná a vyvolává obavy. Průzkumy veřejného mínění uvádějí, že u početných skupin obyvatelstva se šíří touha po návratu starých časů. Vzniká tak otázka, zda je veřejnost skutečně tak hloupá, že se nedokáže těšit z možností, které nabízejí nové poměry, a reprezentovanou novou politickou elitou, nebo je hloupá nová elita, která vyvolává falešné představy a nedokázala přesvědčivě vysvětlit příčiny jiného než očekávaného vývoje. Současný vývoj se vyznačuje obavami, ke kterým patří např. strach:

79

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

z rozpadu sociálních jistot z nového a neověřeného z moci jiných z neschopnosti vedení z násilí, kriminality a teroru z ničení přírodního prostředí a rabování neobnovitelných zdrojů.

5.5 Řízení a organizace vztahů s veřejností Aby byl útvar vztahů s veřejností úspěšný, ať už uvnitř organizace nebo v konzultační a poradenské činnosti musí pracovat efektivními metodami. Velmi důležité je efektivní řízení času /time management/, protože mnoho jeho aktivit /jak jsme si již ukázali/ je na čas velmi citlivá. To se týká především vztahů se sdělovacími prostředky, vytváření periodických zpráv a jiných publikací např. v místních novinách a časopisech. Zavedení moderních informačních technologií na pracoviště s sebou přineslo nové možnosti, které mohou urychlit a rozšířit sběr informací a přenos sdělení. Nyní je dostupná nesmírná řada informačních počítačových služeb, které můžeme využít ve výzkumu i k jiným účelům. Je k dispozici mnoho různých databází, což napomáhá přípravě programů. Např. můžeme provádět výzkum od stolu /desk research/, listovat novinami a časopisy. Je evidentní, že informační technologie budou stále více ovlivňovat postupy útvarů vztahů k veřejnosti v řadě různých oblastí, jako je výzkum, zaznamenávání dat, mezinárodní komunikace, šíření zpráv a hodnocení. Není však pravděpodobné, že zavedení elektroniky sníží či úplně odstraní užití konvenčních metod a masových sdělovacích prostředků. Historická zkušenost ukázala, že zavedení nových sdělovacích prostředků /např. rozhlasu a TV/ doplnilo, avšak nenahradilo předchozí média.

5.6 Možnosti audiovizuální prezentace Dnes se stává standardem audiovizuální prezentace, která dokáže mluvené slovo obohatit, dát mu vyšší dynamiku a v neposlední řadě i názornost. Adresáti prezentace si prvky obsahu dávají do souvislostí a věnují našemu projevu větší pozornost. Mluvená prezentace obohacená o audiovizuální projev umožňuje tuto pozornost udržet. Ne každá technika se hodí pro každou prezentaci, navíc musí dodržovat pravidla jejího použití a manipulace s ní. Mezi nejčastěji používané prostředky patří zpětné projektory či dia projektory, projekční plátno, projekční televize, ale také flipchart, laserové ukazovátko. Stále častěji se ale začíná používat prezentace témat formou přenosu dat z PC, případně jeho kombinace s audiovizuálními komponenty. Jedná se hlavně o video/data projektory. Zpracované přednášky jsou pomocí speciálních počítačových programů zpracovány a ztvárněny včetně barevných grafů, pohyblivých animací a ilustrujících či "rušivých" objektů /např. zdvižený prst v rohu obrazu, jásající figurka v obrazu "výsledky nové strategie" apod./. Celá prezentace je přenášena do prostoru /velkoplošná projekce, systém multimonitorů/. Během několika málo let tyto technické prostředky vytlačí z prezentací staré známé

80

zpětné projektory. Prezentace se tak stane nejen mnohem názornější a poutavější, ale také odpadnou starosti s přípravou různých fólií nutných k prezentaci prostřednictvím těchto projektorů. Pravidla používání prezentačních technik Při používání různých typů zpětných projektorů bychom se měli vyvarovat přehušťování údajů, na každé fólii zobrazíme pouze nezbytně nutné množství informací v heslovité podobě. Důležitá je také velikost písma – ta by měla být nejméně 5 mm. Pro zajištění přehlednosti sdělovaných informací by každé téma mělo být zachyceno na samostatné fólii, která by měla uvádět dané téma nadpisem, a nemělo by to být na více než šesti řádcích. Častou chybou je, že prezentující v dobré víře, že učiní ukázky zajímavějšími, použije na fólie pestrou škálu barev, což má úplně opačný efekt, protože taková ukázka se stane pro adresáta nepřehlednou. V zásadě na každou fólii by měly použít maximálně tři druhy barev. K udržení pozornosti publika je rovněž důležité, aby byl před dalším vysvětlováním určitého problému vypnut projektor. Jednak jeho aktivní stav rozptyluje, jednak svým provozem ruší publikum v naslouchání. S tím souvisí další zásada, že v průběhu manipulace s technikou se zásadně nepřednáší. Při vysvětlování jednotlivých bodů prezentace je vhodné zakrývat na fóliích ty údaje, které se daného problému netýkají. V případě, že při prezentaci používáme flipchart, je logické, že je nutné otočit popsaný nepotřebný arch papíru; důležité je tyto archy v průběhu prezentace netrhat. Při volbě prezentační techniky je vždy dobré si uvědomit několik aspektů, přičemž jedním z hlavních jsou naše světelné podmínky, tedy podmínky, kde budeme danou techniku používat. Hraje zde roli jas a kontrast a také to, zda budeme využívat denní či umělé světlo. Významným faktorem při volbě techniky je rovněž velikost publika, pro které budeme prezentovat. Prezentace na PC Jedná se o ideální způsob k dodržení corporate identity /resp. product identity/, tedy jakési identifikaci a jednotnosti prezentace – tzn. loga, barvy, řez písma atd. K přednostem multimediální prezentace patří rovněž jednoduchá finální úprava prezentace. Odpadá čas na výrobu fólií či dia rámečků. Výhodou jsou jednoduchá, lehce skladovatelná a trvanlivá data pro archivaci. Publikum určitě ocení jednoduchou a účelnou prezentaci produktů a výrobků formou snímků či videa a zároveň bezproblémové členění prezentace na jednotlivá témata, možnost použití audio/video sekvencí vhodně doplňujících probírané téma a v neposlední řadě snadné převedení prezentace do tištěné podoby a jeho případná multiplikace. Další, velmi významnou charakteristikou multimediální prezentace je to, že umožňuje přesné časování jednotlivých snímků, a tedy dodržení timingu prezentace. Prezentace na PC dokonale splňuje svůj účel z hlediska perfektnosti vnějšího efektu, a o to v prezentaci jde.

81

5.7 Modely činnosti útvaru pro vztahy s veřejností Profesor univerzity v Marylandu James Grunig se před lety pokusil čtyřmi modely popsat různé metody ve vztazích s veřejností. Tyto modely jsou: model tiskové agendy/publicity, model veřejných informací, dvousměrně asymetrický a dvousměrně symetrický model. U prvních dvou modelů Grunig vysvětluje, že komunikace v nich je vždycky jednosměrná – od organizace k veřejnosti. Odborníci, jejichž chování vystihuje tyto dva modely, pohlížejí na svou funkci jako na mluvení, nikoli poslouchání. Tyto dva modely se však od sebe liší v tom, že pracovníci v tiskové agendě/publicisté většinou necítí povinnost prezentovat celkový obraz /image/ organizace, kterou zastupují, zatímco specialisté na veřejné informace ano. Podle reprezentantů modelů dvousměrné asymetrie a dvousměrné symetrie plyne komunikace jak směrem od veřejnosti, tak směrem k ní, ale velký rozdíl tkví v podstatě této dvousměrné komunikace. Asymetrický model je "asymetrický", protože činnosti vztahů k veřejnosti jsou směrovány pouze ve prospěch organizace. Organizace se nemění na základě veřejného mínění, pokouší se změnit postoje a chování veřejnosti. Odborníci chovající se podle modelu dvousměrné symetrie pečlivě plánují, co se veřejnosti má sdělit, aby bylo dosaženo maximální změny postojů a chování. Tento model spočívá spíše v dialogu než v monologu. Grunig zastává názor, že pomocí čtvrtého modelu je možné dosáhnout dokonalosti v praxi vztahů s veřejností. Teorie čtyř modelů je užitečná pro popsání praxe vztahů s veřejností, je však nutné aby se tyto modely vzájemně vylučovaly? Nejvšestrannější programy budou zřejmě slučovat pozitivní prvky všech čtyř modelů. Přestože máme za to, že čtvrtý model vztahů je ideální. Je patrné, že v rámci jednoho programu je možno využít všechny čtyři modely. Profesor Grunig kategorizoval dokonalost programů vztahů s veřejností do následujících skupin: ƒ

mikroúroveň à řízeny strategicky à jejich funkce je oddělená od marketingu à podléhají přímo vyššímu vedení

ƒ

manažerská úroveň à samostatné nebo integrované oddělení pro vztahy s veřejností. à dvousměrný symetrický model. à vedoucí útvaru pro vztahy s veřejností patří do vedení úřadu. à možnosti pro vynikající vztahy s veřejností určované: znalostí symetrického modelu znalostí manažerské role vzdělávacím tréninkem ve vztazích s veřejností profesionalitou

82

ƒ

makroúroveň à vedoucí útvaru pro vztahy s veřejností má rozhodovací pravomoci sám nebo spolu s nejvyšším vedením à kultura organizace spíše participativní než autoritativní à systematický způsob vnitřní komunikace à struktura organizace spíše organická než mechanická à turbulentní, složité prostředí s tlakem skupin aktivistů

ƒ

účinky dokonalých vztahů s veřejností à mikroúroveň splňuje komunikační cíle à na mikroúrovni se snižují náklady na regulaci, tlak a spory à uspokojení zaměstnanců z práce je vysoké

V praxi je možné dosáhnout vysoké kvality a dokonalosti v každém ze čtyř možných Grunigových modelů, které mohou být v programech vztahů s veřejností prováděny souběžně. Komunikace s veřejností V určitém stadiu aktivit zaměřených na vztahy s veřejností bude určitá část programu realizována prostřednictvím komunikace. Je důležité rozhodnout, co je třeba sdělit, komu je třeba to sdělit a jakými metodami. Joseph Pulitzer, slavný americký novinář, vyjádřil svůj pohled na komunikaci takto: Předlož jim to ƒ krátce tak, aby to četli ƒ jasně tak, aby to ocenili ƒ barvitě tak, aby si zapamatovali a především ƒ přesně tak, aby se tím mohli řídit Tyto principy jsou užitečným návodem pro komunikaci a mohou být zároveň plánem naší činnosti. Ke komunikaci máme různé důvody – zpravidla chceme informovat nebo přesvědčovat. Tyto dva důvody se vzájemně nevylučují, dostatečně kvalitní a přesná informace může také přesvědčit adresáta. Je však problematické změnit postoje a mínění lidí jen za pomoci samotného sdělení, ať je jakkoliv přesvědčivé. Komunikace předpokládá sdělovatele, sdělení, sdělovací prostředek a příjemce. Pro organizaci veřejné správy může existovat celá řada jedinců skupin, s kterými si přeje být ve styku. V každém časovém období je třeba stanovit, které části veřejnosti jsou pro ní právě nyní nejdůležitější. Veřejnost můžeme rozdělit na vnitřní a vnější. Vnitřní veřejnost jsou samotní zaměstnanci organizace, volení i jmenovaní představitelé. Vnější veřejnost je různorodá a můžeme ji rozdělit podle určitých kritérií – např. nátlakové skupiny zabývající se životním prostředím či jinými problémy, sdělovací prostředky, akademické a výzkumné instituce atd. Přestože je třeba udržovat se všemi skupinami styk, není možné se zaměřovat na všechny současně se stejnou intenzitou. Pro komunikaci je možné vydělit čtyři stupně, na nichž dochází k vyslání sdělení:

83

1. 2. 3. 4.

stupeň – proces sebeuvědomění /zde vidíte, kdo jsme/ stupeň – angažovanost /zde je to, co vás můžeme udělat/ stupeň – komunikace /zde je to, co si myslíme/ stupeň – přesvědčování na etické úrovni /zde je to, čemu byste podle nás měli uvěřit, nebo to, co byste podle nás měli udělat/

Abychom mohli vytvořit logický plán úspěšné komunikace, je třeba analyzovat řadu různých faktorů. Tyto faktory musíme převést do realizovatelného akčního plánu. Veřejné mínění Pokud je naším cílem ovlivnit veřejné mínění, je potřeba si vyjasnit obsah tohoto pojmu. Můžeme uvést tři alternativní významy veřejného mínění: ƒ predominantní postoj společenství ƒ kolektivní vůle lidí ƒ souhrn názorů veřejnosti na určitou problematiku Edward Bernays, autor první učebnice o vztazích s veřejností a mnohaletý poradce vysoce postavených osobností, uvádí následující vymezení pojmu: ƒ "veřejné mínění" je termín popisující špatně definovatelný, přelétavý a měnící se souhrn názorů jednotlivců ƒ je to výsledek vzniklý souhrnem názorů jednotlivců – mužů a žen tvořících společnost nebo jakékoliv společenské skupiny ƒ člověk si většinou vytvoří nějaké mínění vztahující se k mnoha aspektům osobního a veřejného života. Toto mínění je obtížné změnit, někdy je to dokonce nemožné Ve své další práci vydané v r. 1955 pod názvem "The Engineering of Consent" rozvíjí Bernays své názory na veřejné mínění. Kritikové této práce tvrdili, že manipulování /engineering/ je neetické. Slovo "manipulování" je zde ve vědeckém významu, a to jako plánování. Přesvědčování se provádí na základě úplných a pravdivých informací a vychází z ověřitelného zdroje. Aby vedlo k úspěchu nebo mělo šanci na úspěch, je nutné následující: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

primární analýza identity a motivace udělovatele průzkum existujících vztahů mezi sdělujícím a příjemcem schopnost určit priority příjemce znalost složení a potřeb cílového publika znalost komunikačních procesů a způsobu, jakým mohou být modifikovány postoje vypracování zpráv ve formě provolání k publiku identifikace vhodných kanálů komunikace

Bernaysův přístup můžeme shrnout do pozitivních činností: ƒ posílit převažující mínění ƒ transformovat latentní postoje v pozitivní přesvědčení

84

ƒ

modifikovat nebo neutralizovat nepřátelské nebo kritické mínění

Jiný autor, Halley Cantril, charakterizoval veřejné mínění následujícím způsobem: ƒ veřejné mínění je vysoce citlivé na důležité události ƒ významná událost může dočasně změnit veřejné mínění ve směru od jednoho extrému k druhému ƒ veřejné mínění je určováno spíše událostmi než slovy ƒ verbální stanoviska jsou účinnější tam, kde mají posluchači zájem získat nějaká vysvětlení od spolehlivého zdroje ƒ celkem vzato, veřejné mínění nepřijímá nepředvídané události, pouze na ně reaguje ƒ veřejné mínění je založeno pouze na zájmech jednotlivců ƒ pokud veřejné mínění zahrnuje sebehodnocení, není snadné jej změnit ƒ lidé jsou méně odmítaví k rozhodnutím svých vedoucích, pokud cítí, že na rozhodnutích měli sami nějaký podíl ƒ veřejné mínění je stejně jako osobní názory doplňováno přáním ƒ důležitými psychologickými dimenzemi veřejného mínění jsou směr, intenzita, šíře a hloubka Vliv vůdců veřejného mínění Většina lidí se nechá silně ovlivnit míněním druhých, obzvláště těch, kterých si váží a kteří jsou pro ně uznávanými autoritami. O těchto lidech se zpravidla mluví jako o vůdcích veřejného mínění /opinion leaders/. Můžeme je rozdělit do dvou skupin: ƒ formální vůdci, kteří tuto funkci získávají na základě svého postavení nebo pozice. Mohou to být poslanci, učitelé, duchovní ƒ neformální vůdci veřejného mínění, kteří na základě svého charisma, osobnosti nebo zázemí silně ovlivňují lidi stejných kvalit, své přátelé nebo známé Z uvedeného je patrné, že ve snaze změnit postoje nebo důvěru lidí je účelné zaměřit se na ovlivňování vůdců veřejného mínění, kteří na druhou stranu budou pravděpodobně šířit pochopení pro věc ve stále se rozšiřujících kruzích. Obvykle se hovoří o multiplikačním efektu, protože jakákoliv změna postoje nebo důvěry v mínění vůdce je maximalizována tím, že se odráží v dalších vrstvách veřejnosti. Má se za to, že 90% názorů vzniká pod vlivem 10% názorů, které zastávají vůdci. Bezmezné spoléhání na vůdce veřejného mínění bylo některými autory zpochybňováno. Vznikají pochybnosti o rozumnosti toho, že je možné vytvořit ucelený program pomocí něhož by bylo možné se dostat k prioritním skupinám nebo jednotlivcům a přitom ty méně důležité ignorovat. Jak se očekává, že budou vůdcové veřejného mínění uplatňovat svůj vliv? Mají fungovat jako ti, kteří zprostředkovávají přístup k důležitým osobám, nebo se od nich spíše očekává, že budou vylepšovat, nově formulovat nebo činit sdělení lépe srozumitelné? Nebo je jejich hlavní úlohou působit jako autority, jejichž podpora sdělení potvrzuje jeho legitimitu?

85

Obšírněji položená otázka se týká toho, zda tito vůdcové veřejného mínění jsou vůbec schopni absorbovat všechna sdělení jim adresovaná. Co se stane, když se skupina profesionálních "udělovatelů" bude snažit v omezeném čase získat pozornost relativně malého množství lidí a ovlivnit ho? Naučí se tato skupina vytvořit si účinné obrany vůči všem druhům informačních programů nebo bude mít čas a sílu rozlišovat, které jsou pro ni bezvýznamné a které významné? Bylo by ironií, kdyby všechno úsilí získat si toto nejpreferovanější publikum skončilo tím, že by se toto posluchačstvo stalo vůči sdělením netečným. Závěr Požadavky na práci odborníků na vztahy s veřejností vzrůstají v současnosti v celosvětovém měřítku. Někteří vyjadřují překvapení, že vzrůstá počet žen v této profesi. Ženy jsou geneticky vybaveny větší představivostí a schopností empatie, což koresponduje s jejich biologickou funkcí. Ne všichni pracovníci dosáhnou vrcholu, měli by si však všichni osvojit metody práce s veřejností. Tato profese není jednoduchá, vyžaduje emoční /sociální inteligenci/, schopnost komunikace, citlivého vcítění se do problémů. Úspěch vyžaduje mnoho vlastností, včetně zdravého rozumu, vynalézavosti, flexibility, vytrvalosti, dobrého všeobecného vzdělání, schopnosti pracovat s detaily a vyrovnat s různými typy stresu. Nezanedbatelný je dobrý vztah k občanům, schopnost pochopit lidi a snažit se jim pomoci.

Otázky 1. Jak je pojem "prezentace organizace" vůči veřejnosti chápán? 2. Jaké má občan potřeby a požadavky na informace? 3. Jaké druhy informací může veřejné správa veřejnosti poskytovat? 4. V čem spočívá význam vztahů s veřejností ? 5. Jaké sdělovací prostředky mohou orgány veřejné správy využívat? 6. Jaké jsou důvody zájmu na dobrém informování občanů? 7. Jaká jsou specifika komunikace v konfliktní a krizové situaci? 8. Co je příčinou obav z budoucího vývoje? 9. Jaké jsou možnosti využívání audiovizuální prezentace? 10. Jaké znáte modely vztahů s veřejností? 11. Co je obsahem komunikace s veřejností? 12. Jaký je význam a obsah pojmu veřejné mínění? 13. Jaká je vliv vůdců veřejného mínění? 14. Jaké jsou osobností předpoklady pracovníka v oblasti vztahů s veřejností?

Literatura BLACK, S. Nejúčinnější propagace. Public Relations. Praha: Grada, 1994. 208 s. ISBN 80-7169106-2.

86

BRADBURY, A. Jak úspěšně prezentovat a přesvědčit. Praha: Computer Press, 2003. 129 s. ISBN 80-7226-424-9. FORET, M. Komunikace s veřejností. Brno: ESF MU, 1994. 200 s. ISBN 80-210-1034-7. HIERHOLD, E. Rétorika a prezentace. Praha: Grada, 2005. 392 s. ISBN 80-247-0782-9. HOSPODÁŘOVÁ, I. Prezentační dovednosti. Praha: Alfa, 2004. 164 s. ISBN 80-86851-08-7. JANEČKOVÁ, L. - VAŠTÍKOVÁ, M. Marketing měst a obcí. 1. vydání. Praha: Grada, 1999. 178 s. ISBN 80-7169-750-8. KOHOUT, J. Veřejné mínění, image a metody public relations. Praha: Management Press, 1999. 122 s. ISBN 80-7261-006-6. MIKULÁŠTÍK, M. Komunikační dovednosti v praxi. Praha: Grada, 2003. 361 s. ISBN 80-247-06504. NĚMEC, P. Public Relations: Komunikace v konfliktních a krizových situacích. Praha: Management Press, 1999. 125 s. ISBN 80-85943-66-2. NÖLKE, C. Umění prezentace. Jak přesvědčivě, srozumitelně a působivě prezentovat. Praha: Grada, 2004. 112 s. ISBN 80-247-9057-2.

87

6 Česká republika jako člen Evropské unie Cílem této kapitoly je obeznámit čtenáře se základními skutečnostmi, jež se týkají vztahu národních států a Evropské unie se zaměřením na postavení České republiky vyplývající zejména z obsahu přístupové smlouvy. Při výkladu bude kladen důraz na povahu komunitárního práva a na povinnosti, jež v této souvislosti členským států vznikají. Dále bude věnována pozornost problematice regionálního rozvoje při zohlednění regionální politiky EU a dosavadních zkušeností z čerpání finančních prostředků z příslušných evropských fondů.

6.1 Česká republika a Evropská unie Česká republika je od 1. května 2004 členským státem Evropské unie. Proces přidružení a následného vstupu České republiky do Evropské unie prošel více než patnáctiletým vývojem. Nejdůležitějším předvstupním dokumentem, který upravoval vzájemné vztahy obou stran, byla Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé, která byla uzavřena v Lucemburku dne 4. října 1993 a vstoupila v platnost dnem 1. února 1995. Na jejím základě došlo k postupnému vytvoření zóny volného obchodu a k postupnému odbourávání dalších překážek vzájemného obchodu. Jedním ze závazků, které na sebe ČR v Evropské dohodě vzala, bylo zajištění postupné slučitelnosti stávajících a budoucích právních předpisů s právními předpisy ES. Žádost o členství v Evropské unii Česká republika předala 23. ledna 1996. Tím započala fáze vlastní přípravy na vstup do ES/EU, jejímž hlavním obsahem byla transpozice právních předpisů Evropského společenství (ES), tzv. acquis communautaire, do českého právního řádu. Závěrečná dohoda o podmínkách vstupu nových států (včetně České republiky) do ES/EU byla přijata na Kodaňském summitu v prosinci 2002. Tato dohoda byla slavnostně podepsána v Aténách 16. dubna 2003 a po její ratifikaci jednotlivými členskými i přistupujícími státy vstoupila v platnost 1. května 2004. V České republice byla Smlouva o přistoupení k EU ratifikována v referendu, které se konalo ve dnech 12. a 13. června 2003. Občané zde odpovídali na otázku "Souhlasíte s tím, aby se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii členským státem Evropské unie?" Smlouva o přistoupení, která měla více než 5000 stran, byla zpřístupněna na internetu a tři týdny před referendem také na obecních úřadech. K urnám se dostavilo 55,21 % oprávněných občanů, z nichž 77,3 % se vyjádřilo pro vstup a 26,7 % proti vstupu.

6.2 Změny v některých ústavních procedurách v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie Česká republika si podobně jako ostatních devět v poslední vlně rozšíření přistupujících zemí prošla procesem přípravy na vstup země do Evropské unie. Tento proces se významně projevil

88

v institucionálních i procedurálních změnách nejen na úrovni exekutivy, ale též v činnosti obou komor českého parlamentu. Změny by se daly rozdělit do tří oblastí: ƒ institucionální změny ƒ změny v průběhu legislativního procesu ƒ změny v kontrolní činnosti parlamentu ve vztahu k vládě Institucionální změny V únoru 1995 vstoupila v platnost asociační dohoda mezi Českou republikou a Evropskou unií (tzv. Evropská dohoda, publikovaná pod číslem 7/1995 Sb.). V návaznosti na ní začalo výrazně přibývat množství "evropské" agendy projednávané jak na půdě vlády a ministerstev, tak na půdě obou parlamentních komor. Z toho důvodu došlo také ke zřízení dvou nových parlamentních orgánů. Nejprve byl na základě Evropské dohody vytvořen Parlamentní výbor přidružení, skládající se ze zástupců Parlamentu ČR (od r. 1996 z obou komor) a Evropského parlamentu. Proto se mu také někdy říká "smíšený výbor". Výbor se scházel dvakrát ročně, střídavě v ČR a v jednom ze sídel Evropského parlamentu. Tento výbor měl pouze právo předkládat jiným orgánům doporučení. Výbor obvykle projednával základní politické problémy přípravy na vstup. Část tohoto výboru, zvolená v obou komorách Parlamentu ČR, tvořila Stálou delegaci Parlamentu ČR pro spolupráci s Evropským parlamentem. V Poslanecké sněmovně bylo do delegace voleno 15 členů, dalších pět členů volil Senát. Po parlamentních volbách v roce 1998 došlo v obou komorách parlamentu ke zřízení zvláštních parlamentních orgánů, které se zabývaly výhradně evropskou agendou – výborů pro evropskou integraci. V činnosti obou těchto výborů bylo možné vysledovat tyto základní okruhy činnosti: ƒ kontrola vlády v oblasti přístupových jednání mezi ČR a EU, ƒ navazování kontaktů s partnerskými výbory a dalšími orgány parlamentů členských států EU a kandidátských zemí ƒ zajištění kompatibility návrhů zákonů s acquis communautaire na parlamentní úrovni. Právě poslední zmíněná aktivita výrazně dominovala činnosti obou výborů. Po vstupu České republiky do Evropské unie se tyto výbory přejmenovaly na Výbor pro evropské záležitosti. Postupně také dochází ke změně v obsahové náplni jejich činnosti, která se nadále zaměřuje zejména na kontrolu vlády při zaujímání stanovisek a národních pozic v orgánech EU. Legislativní proces a vstup do EU K analýze "evropských změn" v legislativním procesu na úrovni parlamentu je nejprve zapotřebí připomenout některé klíčové údaje vypovídající o průběhu legislativního procesu v České republice. Podle Ústavy ČR mohou podávat návrhy zákonů tyto orgány: poslanci, Senát, vláda, krajská zastupitelstva. Všechny návrhy zákonů musejí být nejprve předloženy do Poslanecké

89

sněmovny. Proto je možné uvést také celkový údaj o počtu předložených návrhů zákonů v jednotlivých volebních obdobích (Graf 1).

Graf č. 1: Celkový počet zákonů projednávaných v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR 800

715

700

732

600 500 400 300

337

200

180 110

100

39

0 1992-1996 - starý jednací řád

1992-1996 - nový jednací řád

1996-1998 - vláda V. Klause

1996-1998 - vláda J. Tošovského

1998 - 2002 - vláda M. Zemana

2002-2006 - vláda V. Špidly, S. Grosse J Paroubka

Z uvedených údajů je patrné, že k největšímu nárůstu počtu legislativních návrhů dochází po roce 1998, a to jak v absolutních hodnotách, tak v závislosti na délce volebního období. Právě tento stav byl zapříčiněn zejména nutností změn českých zákonů, aby byly kompatibilní s evropským právem. Dalším důležitým údajem je podíl vládních návrhů zákonů na jejich celkovém počtu. Zde je zapotřebí konstatovat, že v České republice je stejně jako v ostatních postkomunistických státech vládní podíl poměrně nízký, jak o tom svědčí údaje uvedené v grafu č. 2. Dnes tento podíl osciluje kolem hladiny 65%. Téměř všechny ostatní návrhy zákonů jsou pak iniciativy poslanecké, jejichž legislativní úroveň je obecně nižší, než úroveň návrhů vládních. 800 celkový počet vládní návrhy

700

732

715

600 500 400 300 200

450

426 337 214

100

180 110

0 92-96 - starý jednací řád

97

71

92-96 - nový jednací řád

19

16

96-98 - vláda V. 96-98 - vláda Klause Tošovského

1998 - 2002

2002 - 2006

Graf č. 2: Přehled celkového počtu předložených návrhů zákonů a vládních návrhů zákonů

90

Česká vláda začala od roku 1998 zavádět novou klasifikaci jejích návrhů zákonů. Ty, které souvisely se závazkem ČR na zajištění plné slučitelnosti právního řádu s acquis communautaire, byly označovány jako "návrhy EU". Jejich počet byl a nadále je poměrně vysoký, jak o tom svědčí údaje z následující tabulky:

Tabulka č. 1: Přehled vládních návrhů zákonů předložených z důvodu zajištění slučitelnosti českého práva s právem ES/EU 1998 – 2002

2002 – 2006

Návrhy "EU"

Ostatní

Návrhy "EU"

Ostatní

177

249

205

245

Také poslanci, resp. Senát, či krajská zastupitelstva předkládali návrhy zákonů, které se evropské problematiky dotýkaly. Jejich počet však byl výrazně nižší. Česká vláda původně počítala s tím, že právě projednávání tzv. "evropských" návrhů zákonů bude v Poslanecké sněmovně i v Senátu probíhat mnohem rychleji a snadněji. Proto byla také do zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny zakomponována procedura tzv. rychlého čtení, kdy návrh měl být plénem Poslanecké sněmovny projednáván pouze jedinkrát (nikoliv tedy ve trojím čtení). Tato procedura se ovšem v praxi téměř neužívala, protože obvykle byla blokována odmítavým stanoviskem opozičních stran. Již bylo zmíněno, že zejména ve Výboru pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny převládala legislativní činnost nad činností kontrolní. Výbor se zabýval dvěma druhy legislativních návrhů: ƒ

předběžné konzultace – jednalo se o vládní návrhy zákonů s evropskou tematikou, které byly příslušným ministerstvem posílány do výboru pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny ještě před tím, než byly schváleny vládou. Důvodem byla snaha předejít konfliktu mezi vládou a parlamentem v kvalitě implementace příslušné normy práva ES/EU. Počet takto projednaných předběžných konzultací ukazuje následující tabulka:

ƒ

projednávání "evropských" návrhů zákonů v rámci druhého čtení – výboru byly tyto návrhy buď přímo přiděleny plénem Poslanecké sněmovny nebo je výbor projednával z vlastní iniciativy. Počet takto projednaných návrhů zákonů je zobrazen v grafech (viz výše).

Kontrola vlády českým parlamentem v otázkách EU Jakkoliv kontrolní činnost českého parlamentu ve vztahu k vládě byla vykonávána již před vstupem České republiky do Evropské unie, její význam výrazně narostl teprve poté, co se ČR stala plnoprávným členem s možností participace vládních orgánů na tvorbě evropských norem.

91

K tomu bylo také zapotřebí změnit zákony o jednacím řádu jak Poslanecké sněmovny, tak Senátu. Zde je zapotřebí připomenout skutečnost, že Ústava ČR je postavena na konstrukci ústavní odpovědnosti vlády pouze vůči Poslanecké sněmovně, nikoliv tedy vůči Senátu. To se projevilo i v odlišném znění tzv. evropských novel zákonů o jednacích řádech obou parlamentních komor. 8 Kontrola vykonávaná zejména Výborem pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny před vstupem České republiky do Evropské unie se týkala především průběhu vyjednávání o jednotlivých kapitolách přístupových jednání (tzv. screening). Výbor se také účastnil činnosti Konference evropských výborů parlamentů (COSAC) a projednával zprávy o průběhu jednání Konventu o budoucnosti EU. V posledních měsících se evropské výbory obou parlamentních komor věnovaly velmi intenzivně projednávání návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu. Je tedy možné závěrem této části konstatovat, že příprava na vstup země do Evropské unie výrazně pozměnila činnost ústavních orgánů, a to zejména v legislativní oblasti. Vedle institucionálních změn provázených zejména vytvářením nových evropských výborů došlo také k úpravě legislativních postupů při projednávání návrhů zákonů, jež se evropské tématiky dotýkají. Vedle toho dochází také k nové úpravě vztahu mezi vládami a parlamenty všech nových členů, a to zejména v oblasti kontroly vlád při zaujímání národních pozic k návrhům evropských směrnic, nařízení a dalších právních aktů.

6.3 Vztah práva ES/EU a práva členských států Právo ES – nebo také komunitární právo - není pouhým mezinárodním právem veřejným, nýbrž nadnárodním právním řádem, což znamená, že tento právní řád není vytvářen pouze na základě souhlasné vůle všech svých subjektů. Charakteristickým rysem odlišujícím právní řád ES od mezinárodního práva veřejného je především skutečnost, že závazné právní akty mohou vznikat nezávisle na vůli členských států (např. na základě jejich přijetí většinovým hlasováním v Radě). Některé akty ES jsou v členských státech bezprostředně použitelné a konečně veškerá činnost ES je pod soudní kontrolou společného a nezávislého soudu – ESD. Bezprostřední použitelnost Právo ES je právním řádem, který je odlišný nejen od práva mezinárodního, ale také od práva národního, a je na něm nezávislé. To znamená, že právo ES může samo přímo zakládat práva a povinnosti, aniž by instituce členských států jakkoli participovaly. Není tedy třeba žádného zásahu orgánů a institucí členských států k tomu, aby nařízení, rozhodnutí a za určitých okolností i směrnice byly na území Společenství závazné, resp. přímo použitelné. V případě nařízení říká SES výslovně, že jsou "… bezprostředně použitelná v každém členském státě". Smlouva navíc stanoví, že členské státy "se zdrží jakýchkoliv opatření", tzn. i právních aktů na národní úrovni, "jež by mohla ohrozit plnění cílů této smlouvy" (čl. 10, ex-čl. 5 SES). 8 Jednací řád Poslanecké sněmovny byl takto upraven zákonem č. 282/2004 Sb., s účinností od 7. května 2004. Jednací řád Senátu byl novelizován zákonem č. 172/2004 Sb., s účinností od 1. května 2004.

92

Princip bezprostřední použitelnosti pro členské státy znamená, že nesmějí do právních aktů Společenství zasahovat. Pro jednotlivce pak z tohoto principu v řadě případů vyplývá možnost dovolat se před vnitrostátními orgány a soudy přímo ustanovení práva ES. V takovém případě hovoříme o přímém účinku právního aktu ES, který umožňuje ochranu práv poskytnutých jednotlivcům právem ES, kterou musí poskytnout národní orgány a především pak národní soudy. O přímém účinku nehovoříme jen u směrnic a nařízení, ale též u některých dalších forem práva ES, u práva primárního, a to u těch jeho norem adresovaných členským státům, které jsou "právně perfektní" (tj. použitelné bez další konkretizace) u nařízení. Přímý účinek mohou mít též mezinárodní smlouvy mezi ES a třetími subjekty. I když Smlouvy zavazují pouze členské státy, jejich ustanovení mohou mít přímý účinek i pro jednotlivce v případě, že splňují určitá kriteria. Takovými klíčovými kriterii pro přímou účinnost ustanovení zřizovacích smluv je jejich: ƒ dostatečná přesnost ƒ právní úplnost ƒ nepodmíněnost U primárního práva je možné dovolat se přímého účinku nejen ve vztahu vertikálním (tedy občan → stát), ale i horizontálně (ve vztahu k třetím stranám). V případě směrnic, jejichž ustanovení mají povahu ustanovení s přímým účinkem, musí být splněny dvě další podmínky: ƒ uplynulo implementační období (směrnice byla implementována špatně nebo nebyla implementována vůbec) ƒ přímého účinku se lze dovolávat pouze vertikálně (vůči členskému státu), nikoli horizontálně (vůči třetím stranám)! Aplikační přednost práva ES Právo ES má přednost před právem jednotlivých členských států. Přednost práva ES před právem členského státu je předností aplikační. Aplikuje-li orgán členského státu vnitrostátní normu jakékoli právní síly, musí zkoumat, není-li tato norma v rozporu s některou normou práva ES. Zjistí-li, že v rozporu je, je povinen ponechat tuto normu vnitrostátního práva neaplikovánu. Jak již bylo řečeno, je právo ES zvláštním právním řádem odlišným od právních řádů členských států charakteristickým svojí samostatností či autonomií. To, že právo ES a právo členského státu jsou dva odlišné právní řády (z nichž jeden – právo ES – je integrální součástí druhého – práva národního), má za následek, že přednost práva ES před právem národním je pouze předností aplikační a nepůsobí neplatnost ustanovení národního práva odporujících právu komunitárnímu (neplatnost by mohla být pouze důsledkem toho, že právo ES by mělo vyšší právní sílu než právo národní, avšak porovnávání právních norem z hlediska jejich právní síly je

93

možné pouze v rámci téhož právního řádu). Naopak právo EU jakožto mezinárodní právo veřejné přednost před národním právem členských států nemá. Mělo by ji však, pokud by ji členský stát do svého právního řádu zakotvil (k tomu ale není povinen). Interpretace a aplikace práva ES národními soudy Znovu je třeba připomenout, že na rozdíl od běžných mezinárodních smluv vytvořila Smlouva EHS vlastní právní řád, který se - jakmile Smlouva vstoupila v platnost - stal nedílnou součástí právních řádů členských států a který jejich soudy musí aplikovat. Členské státy - třebaže jen ve vymezených oblastech - omezily svá suverénní práva a vytvořily právní řád zavazující jak jejich příslušníky, tak je samé tím, že na neomezenou dobu vytvořily Společenství, které má vlastní subjektivitu, způsobilost právně jednat a vystupovat na mezinárodním poli a zejména skutečné pravomoci, vyplývající z omezení suverenity či přenesení pravomoci členskými státy na Společenství. Oba základní principy práva ES – princip přednosti i princip bezprostřední použitelnosti a přímého účinku – vyvodil Evropský soudní dvůr v podstatě pouze z interpretace cílů základní Smlouvy. S uznáním těchto principů se musela vypořádat většina právních systémů členských států, a to zejména s ohledem na střet tohoto principu s normami ústavního práva. Navíc toto uznání bylo někdy spojováno s výhradami týkajícími se respektování základních práv. V řadě případů vedla akceptace tohoto principu i k nutnosti změn národní ústavy. Dopad principů práva ES na právní řád České republiky Základní principy práva ES si vyžádaly změnu některých ustanovení Ústavy ČR (přijaté tzv.

"euronovelou" Ústavy ČR, ústavním zákonem č. 395/2001 Sb.). Článek 10 Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Článek 10a (1) Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. (2) K ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v odstavci 1 je třeba souhlasu Parlamentu, nestanoví-li ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu daného v referendu. Článek 10b (1) Vláda pravidelně a předem informuje Parlament o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl. 10a. (2) Komory Parlamentu se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím takové mezinárodní organizace nebo instituce způsobem, který stanoví jejich jednací řády.

94

(3)

Zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, může svěřit výkon působnosti komor podle odstavce 2 společnému orgánu komor.

6.4 Společné a sdílené politiky EU Společné politiky Evropské společné politiky mají zvláštní postavení v rámci celé struktury EU. Reprezentují ten okruh politik, které členské státy plně delegovaly na orgány Společenství. Do této oblasti spadají: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

společná obchodní politika společná zemědělská politika společná politika rybolovu společná měnová politika společná dopravní politika

Sdílené politiky Jedná se o velmi rozsáhlou a zároveň citlivou oblast, v rámci které dochází ke sdílení politik mezi orgány EU a členskými státy. Typickým nástrojem používaným v této oblasti je harmonizační legislativa, která vymezuje společný základ a cíl, jehož má být dosaženo. Mezi sdílené politiky patří: ƒ regionální a strukturální politika ƒ ochrana životního prostředí ƒ ochrana spotřebitele ƒ ochrana hospodářské soutěže ƒ sociální politika ƒ transevropské sítě

6.5 Regionální politika Evropské unie Regionální politika patří mezi poměrně mladé aktivity Evropské unie, ale její význam v posledním období neustále roste. Dnes má po zemědělské politice druhý největší podíl na výdajích ze společného rozpočtu. Zvýšený důraz na regionální politiku vychází ze Smlouvy o Evropské unii, která si stanovila posílení ekonomické a sociální soudržnosti za základní cíl Unie. Jinými slovy se jedná o snahu snížit rozdíly v ekonomické a životní úrovni mezi jednotlivými regiony Evropské unie. Snížení ekonomických nerovností mezi regiony je jednou ze základních podmínek pro fungování jakéhokoliv celku. Argumenty pro rovnost mezi regiony požadují řešení, popřípadě ulehčení nepřijatelných či rostoucích nepoměrů v rozdělování bohatství mezi obyvatele odlišných oblastí. Úplné vyrovnání životních standardů ve všech regionech ale není možné, ani žádoucí, protože by omezilo tlaky na změny a zlepšení. Nutnost zvýšit prosperitu zaostávajících regionů je

95

jedním z důvodů existence regionální politiky, která může být odůvodněna jednak snahou o ekonomickou výkonnost, jednak sociálními a politickými důvody. Jedním z hlavních posledně jmenovaných důvodů může být snaha vlády udržet soudržnost země zvláště v situaci, kdy sílí tlaky vyspělejších regionů na odtržení. Ekonomické důvody Přetrvávající regionální nerovnosti podstatně ovlivňují výkonnost ekonomiky. Jsou způsobeny nedokonalým fungováním trhu, který je zároveň není schopen v dostatečně krátkém časovém horizontu odstranit. V tomto případě se hovoří o tržním selhání a vzniká tak prostor pro regionální politiku. Aktivní regionální politika může být velmi přínosná. Nejčastěji bývají uváděny následující dva důvody: ƒ může napomoci ke snížení veřejných výdajů z dlouhodobého hlediska; veřejná podpora firem, které umisťují výrobu v určitém regionu, zde může podnítit ekonomickou aktivitu ƒ následně dojde ke snížení nezaměstnanosti, čímž se uspoří výdaje na podporu nezaměstnaných, a daňové příjmy se mohou využít účelněji. Z regionální politiky profitují i bohaté regiony. Rozvojem ekonomické aktivity v zaostávajících regionech vznikají nové trhy pro výrobky z prosperujících regionů, roste poptávka po jejich technologiích a know-how. Dnešní podoba regionální politiky K zásadní reformě strukturálních fondů, jež tvoří páteř evropské regionální politiky, došlo v roce 1988. Za hlavní důvod je obvykle považováno přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986 (v platnost vstoupil v roce 1987), který vedl k vytvoření jednotného vnitřního trhu do roku 1992. Jednotný evropský akt doplnil Římské smlouvy o články, kde byl výslovně zaveden pojem ”hospodářská a sociální soudržnost” jako jeden z cílů Společenství. Mnozí ekonomové upozorňovali na negativní dopad jednotného vnitřního trhu na určité regiony, které budou mít problém se vyrovnat se zostřenou konkurencí. Reforma také úzce souvisela se vstupem Španělska a Portugalska, jejichž ekonomická úroveň se pohybovala hluboce pod průměrem Společenství. Tlak na reformu vycházel i z neuspokojivého ekonomického vývoje v 80. letech, kdy se nezaměstnanost stále zvyšovala. Postiženy byly hlavně regiony s vysokou koncentrací tradičních odvětví - těžba uhlí, ocelářství, textilní průmysl. Reforma zavedla základní principy realizace regionální politiky: ƒ princip koncentrace – soustředění regionálních aktivit na konkrétní cíle Společenství, ƒ princip programování - tvorbu víceletých plánů regionálního rozvoje, ƒ princip partnerství - zaměření na úzkou spolupráci s národními a regionálními orgány při plánování a realizaci programů. ƒ princip adicionality - činnost Společenství pouze doplňuje, nikoliv nahrazuje, aktivity národních vlád. V roce 1987 zdroje strukturální fondů činily 6,3 mld. ECU, kdežto v roce 1993 již 14,1 mld. ECU. Odráží to obavy představitelů Evropských společenství, že zavádění jednotného vnitřního trhu může podnítit růst regionálních nerovností, pokud nebudou uplatňována účinná opatření ve prospěch určitých oblastí. Podařilo se upevnit pozici regionální politiky mezi ostatními politikami Společenství. Došlo k posílení pravomocí jejich orgánů a zároveň to podnítilo proces

96

decentralizace členských států a posílení jejich regionální samosprávy. Regionální politika pro přijetí Maastrichtské smlouvy Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva) podepsaná v Maastrichtu v únoru 1992, která vešla v platnost 1. 11. 1993, stanovila v článku B, že posílení ekonomické a sociální soudržnosti je základním cílem Unie. Zaměřuje se především na snížení nepoměrů v míře rozvoje různých regionů, na zaostalost méně favorizovaných oblastí včetně zemědělských. Ačkoliv všechny politiky Společenství mohou přidělovat prostředky určené k posílení ekonomické a sociální soudržnosti, hlavní roli hrají právě strukturální fondy. Bylo rozhodnuto, že dojde ke zdvojnásobení jejich prostředků. Strukturální fondy tak čerpají až 36% z celkového rozpočtu Evropské unie. Smlouva dále ustavuje Kohezní fond, který má přispívat na projekty zaměřené na budování transevropských sítí, na ochranu životního prostředí. Týká se pouze těch zemí, jejichž HDP nepřesahuje 90% průměru Evropské unie, tedy Řecka, Španělska, Portugalska a Irska. Smyslem fondu je pomoci zemím, které ve snaze vyhovět konvergenčním kritériím nutným pro zapojení se do Hospodářské a měnové unie (HMU) musí omezovat veřejné zadlužení. To jim současně neumožňuje udržet dostatečnou výši veřejných výdajů určených na omezování regionálních rozdílů. Cíle regionální politiky Prostředky ze strukturálních fondů se přidělují třemi možnými způsoby. Prostřednictvím tzv. národních iniciativ je financováno 90% všech projektů. Za tímto účelem byly definovány tzv. cíle, která představují precizní kritéria, podle kterých jsou prostředky přidělovány členským státům na základě jejich programů a žádostí. Zbytek prostředků je vydáván formou tzv. vlastních iniciativ Společenství, popřípadě formou tzv. inovativních opatření. V letech 2000 - 2006 Evropská komise předpokládá, že objem finančních prostředků určených na regionální politiku nepřekročí 0,46 % HDP Evropské unie. Nejvýznamnějším nástrojem evropské regionální politiky jsou strukturální fondy. Jejich základní členění je možné rozvrhnout do čtyř oblastí: ƒ

Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) byl založen v roce 1975 a dodnes je objemem finančních prostředků největším fondem. Ze zdrojů ERDF jsou financovány projekty v regionech spadajících do cílů 1 a 2.

ƒ

Evropský sociální fond (ESF) byl založen v roce 1960 a je hlavním nástrojem sociální politiky a zaměstnanosti EU. Pomoc ESF je zaměřena na nezaměstnanou mládež, dlouhodobé nezaměstnané a sociálně znevýhodněné skupiny a ženy v rámci všech 3 cílů regionální politiky EU.

ƒ

Evropský orientační a záruční fond pro zemědělství (EAGGF) funguje od roku 1962 a z jeho zdrojů je financován rozvoj venkovských oblastí. EAGGF je rozdělen do dvou sekcí. Orientační sekce podporuje rozvoj venkova v souladu s Cílem 1, což se promítá do

97

modernizace a racionalizace zemědělské výroby. Záruční sekce působí v oblastech vývozních kompenzací, stabilizací cen atp. ƒ

Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG) byl založen r. 1994 za účelem zajištění financování rozvoje přímořských regionů i rybářského odvětví.

ƒ

Fond soudržnosti (Cohesion Fund) je speciálním fondem, který si klade za cíl pomáhat nejméně rozvinutým členským státům, tedy těm deseti novým, ale také Řecku, Portugalsku, Španělsku a do konce roku 2003 i Irsku. Po 1. květnu 2004 navázal Fond soudržnosti na činnost předvstupního nástroje ISPA, jehož funkce byla analogická. Počátečním kritériem je, aby hrubý národní produkt (HNP) příslušného státu nedosáhl 90 % průměru Unie. Fond soudržnosti vstupuje na celé území státu, ale spolufinancuje nikoliv programy, nýbrž velké projekty v oblasti životního prostředí a transevropských dopravních sítí. Je původním cílem bylo, aby náklady na tyto práce nezatěžovaly rozpočet a snahu příslušných zemí splnit podmínky hospodářské a měnové unie. Fond navíc pomáhá těmto státům podřídit se evropským normám v daných oblastech. Třetina dotací z Fondu soudržnosti byla na období 2004–2006 vyhrazena pro nové členské státy.

Pro programové období 2000 - 2006 byly Evropskou komisí vytyčeny tři cíle:

Cíl 1 - Podpora rozvoje zaostávajících regionů - regiony s HDP pod hranicí 75% průměru EU se mohou těšit podpoře udržitelného rozvoje zejména prostřednictvím investic do výroby. Cíl 1 je dosahován za podpory prostředků ze všech čtyř strukturálních fondů - ERDF, ESF, EAGGF a FIFG.

Cíl 2 - Podpora oblastí potýkajících se s restrukturalizací - všechny oblasti, které nespadají pod Cíl 1, a které dlouhodobě vykazují vysokou míru nezaměstnanosti, kriminality, špatnou úroveň školství nebo životního prostředí. Cíl 2 je naplňován z prostředků ERDF, ESF, FIFG.

Cíl 3 - Podpora politiky zaměstnanosti a vzdělání - snížení nezaměstnanosti prostřednictvím rekvalifikace, vzdělávání a školení. Jediný fond, který jehož finanční prostředky jsou použity na dosažení Cíle 3 je ESF.

Otázky 1. Pokuste se definovat vztah členského státu k EU ? 2. Na základě jakého dokumentu se stala ČR členem EU a jakým způsobem došlo k jeho ratifikaci ? 3. Definujte pojem přímý účinek a přednostní aplikovatelnost práva ES. 4. Jaké jsou hlavní formy sekunárdního komunitárního práva? 5. Jakým způsobem mohou orgány ČR zasahovat do evropského legislativního procesu? 6. Definujte pojem společné a sdílené politiky EU.

98

7. Jaké jsou hlavní cíle evropské strukturální politiky a jaké nástroje jsou nejvíce v jejím rámci využívány?

Literatura WOKOUN, R. - LUKÁŠ, Z. – KOUŘILOVÁ, J. Výkladový slovník regionální a strukturální politiky EU. Praha: IFEC, 2002. MATOUŠKOVÁ a kol. Regionální a municipální ekonomika. Praha: Vysoká škola ekonomická, 2000. ŽÁK, M. a kol. Hospodářská politika II. Praha: Vysoká škola ekonomická, 1999. KOSTELECKÝ, T. – STACHOVÁ, J. – ČERMÁK, D. Region a politika. Praha, 2002. VILAMOVÁ, Š. Jak získat zdroje Evropské unie. Praha, 2004.

99

7 Zadávání veřejných zakázek, PPP Cílem této kapitoly je obeznámit čtenáře se základními skutečnostmi týkajícími se platné právní úpravy zadávání veřejných zakázek, včetně nových trendů, se kterými se v posledních letech setkáváme. Jedná se zejména o tzv. PPP /nebo také 3P, public-private partnership/ projekty, tedy o partnerství soukromého a veřejného sektoru. Úzkou souvislost s předmětnou problematikou mají různé snahy o ovlivnění celkové podoby veřejné zakázky, jež se pohybují na škále souladu se zákonem, působení "vedle" zákona až po čistě protiprávní jednání.

7.1 Co jsou to veřejné zakázky? Veřejné zakázky můžeme obecně definovat jako zakázky zadávané veřejnoprávním zadavatelem, jejichž cílem je pořízení určitého zboží nebo služeb nebo stavebních prací od různých dodavatelských subjektů. Cílem řádného průběhu veřejných zakázek, v jejichž rámci jsou vynakládány významné objemy finančních prostředků z veřejných rozpočtů, je dosažení zadavatelem stanoveného cíle při zachování tří základních principů: ƒ efektivita ƒ transparentnost ƒ vyloučení diskriminace Zákonná definice veřejné zakázky je obsažena v ustanovení § 6 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění, které stanoví, že veřejnou zakázkou je: ƒ zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce ƒ zakázka, jejímž zadavatelem je některý z veřejných nebo sektorových zadavatelů /viz níže/ ƒ zakázka u níž předpokládaná cena jejího předmětu přesáhne částku 2 mil Kč. Veřejnou zakázkou se tedy rozumí případy, kdy veřejný zadavatel pověří třetí stranu uskutečněním dodávky, nebo provedením prací za úplatu. Rozhodne-li se tedy veřejný zadavatel, že určité práce provede sám, nejedná se o veřejnou zakázku. I v případě, že limit zakázky nepřesahuje hodnotu 2 mil. Kč /bez DPH/, má zadavatel zákonnou povinnost zadat zakázku transparentním a nediskriminačním způsobem, a to ze cenu obvyklou v místě plnění. Takovou zakázku označujeme jako zakázku bagatelní. Zadavatel dále nesmí rozdělit předmět veřejné zakázky, jestliže by tak došlo ke snížení jeho předpokládané ceny pod finanční limit stanovený zákonem.

7.2 Platná právní úprava zadávání veřejných zakázek Základní právní normou upravující oblast zadávání veřejných zakázek je zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, který nabyl účinnosti 1. května 2004. Zákon vychází z předchozí úpravy 100

obsažené v zákoně č. 199/1994 Sb. a zejména z právních aktů ES, jež bylo nezbytně nutné implementovat do českého právního řádu v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. Vedle toho souvisí s danou problematikou řada českých právních předpisů, z nichž je třeba zmínit alespoň zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, zákon č. 368/1992 S., o správních poplatcích, zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, zákon č. 552/1991 Sb., nebo o státní kontrole. Ze závazných právních aktů ES, které se obecně ve vztahu k národním právním řádům vyznačují přímým účinkem a přednostní aplikovatelností /viz kapitola o vztahu českého právního řádu k právu ES/EU/ a které se dotýkají oblasti zadávání veřejných zakázek, musíme zmínit alespoň následující: ƒ Směrnice Rady č. 71/304/EHS ze dne 26. července 1971 o odstranění omezení volného pohybu služeb, pokud jde o veřejné zakázky na stavební práce a zadávání veřejných zakázek a práce podnikatelům jednajícím prostřednictvím zastoupení či poboček ƒ Směrnice Rady č. 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a veřejných zakázek na stavební práce. ƒ Směrnice Rady č. 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se použití předpisů Společenství o postupech při zadávání veřejných zakázek v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. ƒ Směrnice Rady č. 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby. ƒ Směrnice Rady č. 93/36/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky. ƒ Směrnice Rady č. 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce. ƒ Směrnice Rady č. 93/38/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek v oblastech vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací.

7.3 Zadavatelé veřejných zakázek Osobní rozsah působnosti zákonné regulace při zadávání veřejných zakázek je vymezen pojmem "veřejný zadavatel". Tím může být: ƒ stát /Česká republika/ a státní příspěvkové organizace definované zákonem č. 219/2000Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích ƒ územní samosprávné celky /tedy obce a kraje, u statutárních měst jejich obvody nebo městské části/ a těmito celky zřizované a řízené příspěvkové organizace ƒ jiné právnické osoby veřejného práva ze zákona nebo s převažující kontrolou státu /zejména státní fondy, všeobecná zdravotní pojišťovna, vysoké školy, veřejnoprávní rozhlas a televize apod./

101

ƒ ƒ

osoby, které zadávají zakázky na dodávky, služby nebo stavební práce financované více než z jedné poloviny z veřejných prostředků podnikatelé, kteří jsou ovládáni veřejným zadavatelem uvedeným výše nebo jejichž podnikání je podmíněno zvláštními nebo výhradními právy, o nichž rozhodl orgán státní správy /např. licence udělená Energetickým regulačním úřadem/

Zákon dále definuje /ustanovení § 3/ pojem tzv. sektorového zadavatele, kterým je podnikatel nepodléhající při své činnosti dostatečnému tlaku konkurence. To tedy znamená, že podniká v odvětví, kde konkurence není nebo kde dokonce ani být nemůže. Jedná se zejména o oblast vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Na tyto sektorové zadavatele se ovšem zákon vztahuje pouze v případě, že zadávají tzv. nadlimitní zakázky /podle ustanovení § 14/ a pouze v případě, že vykonávají činnosti výslovně uvedené v ustanovení § 3 zákona /např. zadavatel poskytuje nebo provozuje pevné sítě určené k zásobování veřejnosti v souvislosti s výrobou, přepravou nebo distribucí pitné vody, elektřiny, plynu nebo tepla/.

7.4 Zadávání veřejných zakázek po částech Rozhodujícím kritériem pro zvolení správného postupu zadavatele veřejné zakázky je cena jejího předmětu, a to bez daně z přidané hodnoty. Obecně platí, že předmět veřejné zakázky lze dělit do různých částí. Dojde-li však k takovému rozdělení, má zadavatel zákonnou povinnost /§ 18, odst. 2 zákona/ určit předpokládanou celkovou cenu celého předmětu veřejné zakázky. Jednotlivá dílčí plnění se tedy sečtou. Rozhodujícím kriteriem pro určení, zda se jedná o více částí téhož předmětu nebo zda se jedná o více předmětů veřejných zakázek je pravidlo totožnosti nebo obdobnosti plnění. Rozhodne-li se zadavatel rozdělit veřejnou zakázku do více částí, které mají být uskutečněny samostatně, musí tuto skutečnost uvést již v zadání veřejné zakázky. Zadavatel nesmí rozdělit veřejnou zakázku s cílem obejití zákona, co do přiřazení mezi jednotlivé kategorie veřejných zakázek. O umělé snížení předpokládané ceny půjde zejména tehdy, bude-li veřejná zakázka rozdělena bez ohledu na její výhodnost pro zadavatele.

7.5 Druhy veřejných zakázek Rozhodujícím kritériem pro členění veřejných zakázek je předpokládaná cena dodavatelova plnění. Způsob zadání níže uvedených kategorií veřejných zakázek je totožný. Rozdíl spočívá v tom, že zadává-li veřejnou zakázku sektorový zadavatel, postupuje podle zákona pouze při zadávání nadlimitních veřejných zakázek. V případě podlimitních zakázek se na něj zákon nevztahuje. Další rozdíl pak spočívá v možnosti zkrácení lhůt pro předkládání nabídek po předběžném oznámení, v odlišnostech při prokazování kvalifikace a v povinnosti oznamovat veřejnou zakázku v Úředním věstnímu EU.

102

Nadlimitní veřejná zakázka Nadlimitní veřejnou zakázkou rozumíme zakázku, u níž předpokládaná cena dosáhne anebo přesáhne finanční limity, jež jsou uvedené v ustanovení § 14, odst. 2, 3. Zde jsou stanoveny finanční limity týkající se veřejných zakázek na služby a veřejných zakázek na dodávky. Jde-li o veřejnou zakázku, kterou zadává Česká republika prostřednictvím svých organizačních složek, nebo zadává-li veřejnou zakázku státní příspěvková organizace, je rozhodujícím limitem částka 130 000 EUR. Výjimkou jsou veřejné zakázky zadávané státem prostřednictvím Ministerstva obrany, kde se tento limit použije pouze v případě, že předmět plnění je obsažen v příloze č. 3 zákona. Je-li zadavatelem veřejné zakázky územní samosprávný celek /tedy obec nebo kraj/ nebo jím zřízená příspěvková organizace, jedná se o nadlimitní veřejnou zakázku pouze v případě překročení limitu 200 000 EUR. Stejný limit se uplatní i v případě dalších zadavatelů, jako jsou zdravotní pojišťovny, dobrovolné svazky obcí, státní fondy, Česká televize apod. Je-li zadavatelem sektorový zadavatel působící v oblasti vodního hospodářství, energetiky nebo dopravy je rozhodný limit stanoven částkou 400 000 EUR. Konečně sektorový zadavatel působící v oblasti telekomunikací má stanoven limit ve výši 600 000 EUR. Finanční limit pro veřejné zakázky na stavební práce je částka 5 000 000 EUR. Podlimitní veřejná zakázka Podlimitní veřejnou zakázkou rozumíme veřejnou zakázku zadanou veřejným nebo sektorovým zadavatelem, jež nedosahuje výše uvedených finančních limitů, nebo veřejnou zakázku, která je zadávána jiným zadavatelem /zejména fyzickou nebo právnickou osobou, která zadává zakázku na dodávky, služby nebo stavební práce, která je více než z 50 % financována veřejným zadavatelem/ a nepřesahuje limity stanovené pro nadlimitní veřejnou zakázku. Koncese na stavební práce a služby Koncesí rozumíme zvláštní obdobu veřejné zakázky, jejíž odlišností je skutečnost, že protiplnění zadavatele nespočívá pouze v poskytnutí finančních prostředků /tedy zaplacení ceny/, ale též alespoň částečně v postoupení práva k dočasnému nakládání s výsledkem činnosti dodavateli, který příslušnou stavební činnost uskutečnil. Příkladem koncese na stavební práce je smlouva, ve které stát jako veřejný zadavatel poskytne dodavateli právo postavit a provozovat pozemní komunikaci /např. dálnici/ a pověří jej financováním stavby prostřednictvím výběru mýtného. Důležitým znakem koncesí je skutečnost, že dochází k přenesení odpovědnosti za poskytování služeb, nebo za provedené stavební práce a s tím spojená rizika na koncesionáře.

7.6 Způsoby zadávání veřejných zakázek Stávající právní úprava rozlišuje čtyři základní druhy zadávacího řízení, kterým rozumíme postup směřující k uzavření smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem.

103

Otevřené řízení Nabídku mohou podat všichni dodavatelé, kteří o to projeví zájem, a nemusí tedy žádat zadavatele o souhlas s účastí v zadávacím řízení. Zadavatel musí zahájení takovéhoto řízení řádně oznámit, a to na centrální adrese a v případě nadlimitních zakázek též v Úředním věstníku Evropské unie. Jestliže cena všech předpokládaných zakázek v příslušném kalendářním roce činí nejméně 750 000 EUR, jde-li o veřejné zakázky na služby nebo dodávky, nebo 5 mil EUR jde-li o veřejné zakázky na stavební práce, má navíc zadavatel povinnost učinit tzv. předběžné oznámení, a to nejpozději do 30 dnů po schválení příslušného rozpočtu. Zadavatel může jednostranně zrušit zadávací řízení, jestliže si tuto možnost vyhradil v příslušném oznámení. Zájemce o účast v otevřeném zadávacím řízení má dále právo na poskytnutí dodatečných informací o veřejné zakázce. Ty mu musí zadavatel poskytnout nejpozději 7 dní před koncem lhůty pro podání nabídek. Poskytl-li zadavatel takovéto dodatečné informace jednomu zájemci, má povinnost je poskytnout i všem zájemcům ostatním. Nabídky od jednotlivých zájemců jsou předkládány ve lhůtě stanovené zadavatelem. U nadlimitních zakázek nesmí tato lhůta být kratší než 52 dnů, u podlimitních zakázek nesmí být kratší než 36 dnů. Zadavatel je oprávněn od uchazečů požadovat složení jistoty, a to až do výše 3 % předpokládané ceny veřejné zakázky. Uchazečům, kterým veřejná zakázka nebyla přidělena, musí zadavatel jistotu vrátit nejpozději do 7 dnů od rozhodnutí o přidělení. Po posouzení a zhodnocení nabídek je rozhodnuto o vítězi zadávacího řízení. Toto rozhodnutí musí zadavatel zaslat všem uchazečům o veřejnou zakázku. Zadavatel musí dále sdělit, jak vyhodnotil ostatní nabídky a stanovit jejich pořadí. Výsledek zadávacího řízení musí být zveřejněn prostřednictvím informačního systému na centrální adrese a v případě nadlimitních zakázek též v Úřadním věstníku Evropské unie. S vítězným uchazečem pak zadavatel uzavře smlouvu, jejíž předmět je shodný s předmětem veřejné zakázky. Smlouva nesmí být uzavřena dříve, než uplyne 15-ti denní lhůta ode dne doručení oznámení o přidělení veřejné zakázky. Na závěr má zadavatel povinnost vypracovat písemnou zprávu o průběhu zadávacího řízení, kterou musí na základě žádosti poskytnout kontrolnímu orgánu. Tento druh zadávacího řízení je na jedné straně nejtransparentnější, ovšem na straně druhé též časově i technicky nejnáročnější. Užší řízení Nabídku mohou podat pouze zadavatelé, kteří podali žádost o účast v zadávacím řízení a byli dále zadavatelem vybráni a vyzváni k podání nabídky. I v tomto případě se úmysl zadat veřejnou zakázku uveřejňuje, nicméně zadavatel si již vybírá mezi dodavateli, např. na základě kvalifikačních kritérií.

104

Zadavatel může při tomto druhu zadávacího řízení vyzvat k předložení nabídky dodavatele v počtu 5 až 20. Přesný počet si tedy volí zadavatel sám, při vědomí rizika, že menší počet nabídek může v důsledku vést k méně výhodnému způsobu plnění. Také zahájení užšího řízení musí být zveřejněno na centrální adrese a v případě nadlimitních zakázek též v Úředním věstníku Evropské unie. Povinnost předběžného oznámení se řídí stejnými pravidly jako v otevřeném řízení. Vybrané zájemce vyzve zadavatel k podání konkrétní nabídky, které se předkládají ve stanovené lhůtě, jež nesmí být kratší než 40 dnů u nadlimitních a 20 dnů u podlimitních veřejných zakázek. Zadavatel je oprávněn od uchazečů požadovat složení jistoty, a to až do výše 3 % předpokládané ceny veřejné zakázky. Uchazečům, kterým veřejná zakázka nebyla přidělena, musí zadavatel jistotu vrátit nejpozději do 7 dnů od rozhodnutí o přidělení. Po posouzení a zhodnocení nabídek je rozhodnuto o vítězi zadávacího řízení. Toto rozhodnutí musí zadavatel zaslat všem uchazečům o veřejnou zakázku. Zadavatel musí dále sdělit, jak vyhodnotil ostatní nabídky a stanovit jejich pořadí. Výsledek zadávacího řízení musí být zveřejněn prostřednictvím informačního systému na centrální adrese a v případě nadlimitních zakázek též v Úřadním věstníku Evropské unie. S vítězným uchazečem pak zadavatel uzavře smlouvu, jejíž předmět je shodný s předmětem veřejné zakázky. Smlouva nesmí být uzavřena dříve, než uplyne 15-ti denní lhůta ode dne doručení oznámení o přidělení veřejné zakázky. Na závěr má zadavatel povinnost vypracovat písemnou zprávu o průběhu zadávacího řízení, kterou musí na základě žádosti poskytnout kontrolnímu orgánu. Jednací řízení s uveřejněním Nabídku podávají pouze vybraní zájemci, kteří jsou poté zadavatelem vyzváni k jednání. Podstatou tohoto způsobu zadávacího řízení je skutečnost, že zadavatel s jedním nebo více konkrétně určenými dodavateli vyjednává o konkrétních podmínkách, za kterých bude veřejná zakázka realizována. Tento způsob zadávacího řízení je značně neformální, a záleží tedy zejména na zadavateli, jaký způsob jednání s uchazeči zvolí. Oznámení o úmyslu zadat veřejnou zakázku musí být uveřejněno stejně jako v předchozích případech /tedy na centrální adrese, případně v Úředním věstníku EU/ a musí v něm být obsažen údaj o omezení počtu zájemců, kteří následně budou vyzváni k jednání. Lhůta pro podání žádosti o účast v jednání nesmí být kratší než 37 dnů, v naléhavých případech 15 dnů. Podobně jako v předchozích případech platí povinnost předběžného oznámení. Zadavatelem musí v tomto řízení oslovit nejméně tři zájemce a musí specifikovat, jakým způsobem bude vyhodnocovat splnění kvalifikace jednotlivými dodavateli a jak bude rozhodovat o omezení jejich počtu. Vlastní průběh jednání není zákon přesně definován, stejně tak není obligatorně zřizována hodnotící komise. Za zadavatele tak v tomto jednání může vystupovat kdokoliv. Jednotlivé nabídky ze strany uchazečů se mohou v průběhu jednání měnit. Není tedy nutné, aby se zadavatel vázal původní dodavatelovou

105

nabídkou. S vítězem zadávacího řízení, jehož nabídka byla vyhodnocena jako ekonomicky nejvýhodnější nebo jako nabídka s nejnižší cenou, zadavatel uzavírá smlouvu, a to opět až po marném uplynutí 15-ti denní lhůty. Výsledek zadávacího řízení musí být příslušným způsobem zveřejněn a taktéž musí být sepsána zpráva o jeho průběhu. Tento způsob zadání veřejné zakázky je však poměrně výrazně omezen – sektoroví zadavatelé /podle ustanovení § 3 zákona/ mohou tímto způsobem zadat jakoukoliv veřejnou zakázku. Naproti tomu ostatní zadavatelé tak mohou postupovat pouze v případě, že v předchozím otevřeném nebo užším řízení byly podány pouze neúplné nabídky a zadavatel podstatně nezmění zadávací podmínky. Výjimečně může zadavatel jednacího řízení s uveřejněním použít také v případě, že povaha stavebních prací nebo služeb nebo povaha rizik s nimi spojených neumožňuje stanovit celkovou cenu předem nebo jestliže stavební práce jsou prováděny pouze pro účely výzkumu a vývoje a nelze je využít za účelem dosažení zisku nebo k pokrytí nákladů výzkumu a vývoje /ustanovení § 26 zákona/. Jednací řízení bez uveřejnění Jedná se o typ zadávacího řízení, ve kterém zadavatel přímo vyzve k jednání jednoho nebo několik dodavatelů. Zadavatel zadání takovéto veřejné zakázky ani nezveřejňuje. Řízení je zahájeno výzvou zadavatele, která je určena jednomu nebo několika dodavatelům. Ti jsou vyzváni k jednání o podmínkách zakázky. Zadavatel může takovéto zadávací řízení kdykoliv zrušit, a to přesto, že tuto možnost předem nikde nezveřejnil. Použití tohoto typu zadávacího řízení je zákonem výrazně omezeno. Lze jej použít pouze za podmínek stanovených ust. §§ 27, 28 zákona, z nichž jako nejdůležitější je třeba zmínit zejména případy, kdy v předchozím otevřeném řízení nebo užším řízení nebyly podány žádné nabídky nebo nabídky splňující zadávací podmínky a zadavatel podstatně nezmění zadávací podmínky, dále případ, kdy veřejná zakázka může být plněna z technických či uměleckých důvodů nebo z důvodu ochrany práv z průmyslového a jiného duševního vlastnictví pouze určitým dodavatelem, nebo konečně případ, kdy veřejnou zakázku je nezbytné zadat v naléhavém případě z důvodu krizového stavu a není možno veřejnou zakázku zadat v jiném zadávacím řízení. Jednací řízení bez uveřejnění může zadavatel kdykoliv zrušit bez udání důvodu.

7.7 Splnění kvalifikace dodavatelů Prokazování a ověřování kvalifikace dodavatelů, zájemců a uchazečů je součástí všech druhů zadávacích řízení a patří také k problematickým momentům celého jejich průběhu. Účelem této zákonné úpravy je zajistit, aby zadavatel vybíral dodavatele veřejné zakázky pouze z okruhu subjektů, jež poskytují dostatečné odborné, finanční, právní a jiné záruky týkající se schopnosti dodavatele veřejnou zakázku řádně a včas realizovat. Zadavatel je při stanovení kvalifikačních kritérií vždy povinen respektovat zásadu nediskriminace a transparentnosti. Hodnocení kvalifikace je vždy zadavatelem prováděno pouze jednou. Není-li kvalifikace prokázána ve stanoveném stádiu řízení, nemůže zadavatel zohlednit pozdější prokázání kvalifikace

106

dodavatele. Předpokladem účasti dodavatele v užším řízení a předpokladem hodnocení nabídek v otevřeném řízení je splnění kvalifikace. /§ 30, odst. 1 zákona/. Splnění kvalifikace se prokazuje splněním: ƒ základních kvalifikačních kritérií, které zadavatel nemůže svým rozhodnutím zúžit nebo naopak rozšířit.Tato kriteria splňuje uchazeč nebo zájemce, který: à není v likvidaci, à proti kterému v uplynulých 3 letech nebyl prohlášen konkurs nebo konkurs nebyl zrušen pro nedostatek majetku, à který nemá v evidenci daní zachyceny daňové nedoplatky, à který nebyl pravomocně odsouzen pro trestný čin nebo došlo k zahlazení odsouzení trestného činu, jehož skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, jde-li o fyzickou osobu; jde-li o právnickou osobu, musí tuto podmínku splňovat statutární orgán nebo každý člen statutárního orgánu, vedoucí organizační složky zahraniční právnické osoby nebo statutárním orgánem pověřený zástupce, à který nemá nedoplatek na pojistném a na penále na veřejné zdravotní pojištění, nebo na pojistném a na penále na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, s výjimkou případů, kdy bylo povoleno splácení ve splátkách a není v prodlení se splácením splátek. ƒ dalších kvalifikačních kritérií, které v jednotlivých případech stanoví zadavatel v oznámení zadávacího řízení nebo ve výzvě k jednání v rámci jednacího řízení bez uveřejnění. ƒ prokázáním oprávnění k podnikání ƒ prokázáním odborné způsobilosti

Při stanovení konkrétních podmínek prokazování kvalifikace se zadavatel řídí třemi základními pravidly: ƒ zadavatel své požadavky na splnění kvalifikace /včetně požadavku na předložení dokladů prokazujících splnění kvalifikace/ musí uvést v oznámení zadávacího řízení ƒ zadavatel nemůže požadovat splnění kvalifikace nad rámec požadavků, které stanovil v oznámení zadávacího řízení ƒ zadavatel musí omezit rozsah požadovaných informací o kvalifikaci dodavatelů pouze na informace bezprostředně související s předmětem veřejné zakázky

7.8 Kriteria pro zadání veřejné zakázky Pomocí těchto kritérií zadavatel rozhodne, jakým způsobem bude hodnotit nabídky, resp. jaká vlastnost nabídky je z jeho pohledu nejvýznamnější. Zákon rozeznává dvě základní hodnotící kritéria: ƒ ekonomická výhodnost nabídky ƒ nejnižší nabídková cena

107

Zadavatel se tedy rozhoduje mezi těmito dvěma možnostmi, přičemž v případě, kdy zvolí jako základní kritérium nejnižší nabídkovou cenu, jsou všechny nabídky hodnoceny pouze v otázce jejich výše. Naproti tomu kritérium ekonomické výhodnosti zahrnuje hodnocení dílčích kritérií, kterým musí zadavatel stanovit určitou váhu vyjádřenou v procentech. Mezi tato dílčí kritéria spadá zejména cena, provozní náklady, požadavky na údržbu, technické, jakostní, ekologické nebo funkční vlastnosti předmětu veřejné zakázky.

7.9 Posuzování a hodnocení nabídek hodnotící komisí Je-li veřejná zakázka zadávána ve formě otevřeného nebo užšího řízení, má zadavatel povinnost pro posouzení a hodnocení nabídek vytvořit minimálně pětičlennou hodnotící komisi, která plní roli odborného orgánu zadavatele a většina jejích rozhodnutí je také pro zadavatele závazná. Minimálně třetina členů hodnotící komise musí mít příslušnou odbornou způsobilost. Zadavatelem jmenovaní členové hodnotící komise si volí ze svého středu předsedu a místopředsedu, kteří pak řídí její činnost. O jednání komise se vždy sepisuje protokol, který podepisují všichni její členové. Dodavatel předloží zadavateli svoji nabídku v uzavřené obálce, a to v termínu zadavatelem stanoveném. Zadavatel přijaté nabídky eviduje a uveřejňuje termín jejich otevírání. Vlastní otevírání obálek již zajišťuje komise, a to v pořadí, ve kterém zadavateli došly. Předmětem první kontroly je úplnost nabídky z hlediska zákonem a zadavatelem stanoveného obsahu nabídky. Zadavatel může v otevřeném řízení pověřit hodnotící komisi i hodnocením kvalifikace. Proces otevírání obálek je jedinou částí jednání hodnotící komise, u níž zákon připouští účast uchazečů. Tím se má docílit maximální transparentnosti zadávacího řízení. Zjistí-li hodnotící komise v průběhu kontroly, že nabídka nesplňuje stanovené požadavky, rozhodne o jejím vyřazení. Toto rozhodnutí musí být zapsáno a zdůvodněno v písemném protokolu. O vyřazení nabídky musí hodnotící komise bezodkladně informovat zadavatele, který rozhodne o vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení. Toto rozhodnutí pak musí být bezodkladně oznámeno uchazeči a musí mu být sděleny důvody vyloučení. Vyloučený uchazeč může proti takovému rozhodnutí podat námitky, které však nemají odkladný účinek. V průběhu vlastního posuzování nabídek sleduje hodnotící komise tři základní okruhy: ƒ zda jednotlivé nabídky splňují zadávací podmínky ƒ zda nabídka neobsahuje mimořádně nízkou cenu ƒ zda nabídka neobsahuje nejasnosti Na základě vlastního hodnocení /které nemá povahu správního řízení/ může hodnotící komise vyřadit a následně zadavatel vyloučit nabídku nesplňující příslušná kritéria. Při hodnocení nabídek komise stanoví pořadí nabídek od nejvýhodnější po nejméně výhodnou. Hodnotící komise končí svoji činnost vypracováním zprávy o posouzení a hodnocení nabídek, ve které jsou shrnuty všechny podstatné skutečnosti o průběhu její činnosti. Ke zprávě má přístup nejen

108

zadavatel a při přezkumu orgán dohledu, ale také uchazeči, kteří si z ní mohou pořizovat opisy a výpisy.

7.10 Ukončení zadávacího řízení Zadávací řízení je ukončeno zadavatelovým rozhodnutím o přidělení veřejné zakázky. Obecně platí, že zadavatel má povinnost přidělit veřejnou zakázku tomu uchazeči, jehož nabídka byla komisí vyhodnocena jako nejúspěšnější. Přesto však zákon připouští/§ 65, odst. 2 in fine/, aby se zadavatel od stanoviska hodnotící komise odchýlil. V takovém případě musí být součástí rozhodnutí zdůvodnění tohoto postupu. Rozhodnutí zadavatele musí být zasláno všem uchazečům, kteří nebyli ze zadávacího řízení vyloučeni. Námitky tak lze podávat nejpozději do 15 dnů od doručení rozhodnutí o přidělení veřejné zakázky. Do uplynutí této lhůty nesmí zadavatel uzavřít s vybraným uchazečem smlouvu o realizaci veřejné zakázky. Uplynula-li tato lhůta a nebyly žádné námitky podány, vybraný uchazeč je povinen poskytnout zadavateli součinnost potřebnou k uzavření smlouvy tak, aby smlouva mohla být uzavřena do 30 dnů ode dne doručení oznámení o přidělení veřejné zakázky. Odmítne-li vybraný uchazeč uzavřít se zadavatelem smlouvu nebo neposkytne-li potřebnou součinnost tak, aby mohla být smlouva v daném termínu uzavřena, uzavře zadavatel smlouvu s uchazečem, který se umístil další v pořadí. Zadavatel má konečně povinnost uveřejnit informaci o uzavření smlouvy, na základě které dojde k realizaci veřejné zakázky, a to ve lhůtě 48 dnů jedná-li se o nadlimitní zakázku nebo ve lhůtě 30 dnů, jde-li o zakázku podlimitní.

7.11 Dohled nad zadáváním veřejných zakázek Dohled nad dodržováním řádného průběhu zadávání veřejných zakázek vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Rozsah a obsah přezkumu je omezen pouze přezkumem zákonnosti úkonů zadavatele, a to v jakékoliv fázi zadávacího řízení. Hlavním cílem výkonu dohledu je zajištění transparentnosti a nediskriminace jednotlivých zájemců a uchazečů o veřejnou zakázku. Zákon stanoví demonstrativní výčet důvodů, pro které lze podat návrh na přezkum transparentnosti nebo nediskriminačního jednání zadavatele. Jedná se o ohrazení proti: ƒ zadávacím podmínkám, ƒ obsahu oznámení zadávacího řízení nebo obsahu výzvy k podávání nabídek, ƒ vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku z otevřeného nebo z užšího řízení, ƒ zadání veřejné zakázky, ƒ použití druhu zadávacího řízení. Navrhovatel, který žádá přezkoumání úkonů zadavatele, má povinnost složit na účet ÚOHS kauci ve výši 1% z nabídkové ceny navrhovatele, nejvýše však 1 mil Kč. V případě úspěchu navrhovatele se kauce vrací. V opačném případě je příjmem státního rozpočtu. Úřad také může z podnětu navrhovatele nebo z podnětu vlastního rozhodnout o vydání předběžného opatření, jehož cílem je zajištění účelu samotného řízení.

109

Dospěje-li Úřad k závěru, že zadavatel skutečně zákon porušil, musí ještě posoudit, zda takový úkon podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit stanovení pořadí úspěšnosti nabídek. Dospěje-li Úřad v rámci tohoto posouzení k závěru, že sice zákon byl porušen, ovšem v míře, která nemohla podstatně ovlivnit pořadí nabídek, uloží zadavateli opatření, na základě kterého má být protizákonný stav odstraněn. Dospěje-li k závěru, že protizákonné jednání zadavatele mohlo podstatně ovlivnit pořadí úspěšnosti nabídek, může vyslovit zákaz plnění uzavřené smlouvy a zadavateli může uložit pokutu za správní delikt až do výše 5% ceny zakázky nebo do výše 10 mil Kč. Zvláštní postup řešení sporů mezi sektorovými zadavateli a osobami z okruhu dodavatelů stanoví zákon v podobě smírčího řízení před Evropskou komisí. Vždy v takovém případě musí jít o veřejnou zakázku nadlimitní.

7.12 Spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem Pojem "PPP" /Public-Private Partnership/ je obecně užívaný termín, který popisuje širší skupinu projektů, na nichž se společně podílí soukromý a veřejný sektor a které směřují k uspokojování služeb tradičně zajišťovaných veřejným sektorem. Společným znakem PPP spolupráce je systémové řešení investice jako celku vyhledáním a zapojením soukromých investorů do realizace veřejných projektů nebo postupné přebírání poskytování veřejných služeb. Veřejný sektor si ponechává strategický dohled a kontrolu kvality, zatímco soukromý partner je více orientován na vlastní dodávku a zdárné dokončení projektu. Kombinace veřejného a soukromého sektoru také ve značné míře přispívá k transparentnosti procesů a postupů, čímž se snadněji otevírají cesty k možností využití různých evropských fondů i dalších místních zdrojů podpůrného financování projektů. Jak banky poskytující finanční krytí pro PPP projekty, tak i možní další partneři tuto transparentnost vítají. PPP projekty se hlavně zaměřují na zdravotnictví, školství, služby, dopravní a územní infrastrukturu. Zmíněná spolupráce obecně přináší i nižší náklady a kratší časové horizonty jednotlivých realizací. Od 90. let 20. století se spolupráce veřejného a soukromého sektoru rozvinula v mnoha oblastech tradičně spadajících do veřejného sektoru. Vzorem je v tomto ohledu Velká Británie, kde se metoda úspěšně používá od roku 1992. Metoda se osvědčila i v dalších zemích, např. v Irsku, Nizozemí, Portugalsku, Španělsku, Francii, USA, Kanadě, Japonsku a Austrálii. Rostoucí využití PPP může být vysvětleno různými faktory, např. vzhledem k rozpočtovým omezením, jimž jsou státy vystaveny, PPP přináší potřebné financování veřejného sektoru ze soukromých zdrojů. Dalším důvodem je požadavek, aby veřejná sféra získala větší prospěch z know-how a pracovních postupů, které se uplatňují v soukromém sektoru. Rozvoj PPP je také součástí obecnější změny role státu v ekonomice z přímého provozovatele na organizátora, regulátora a vykonavatele kontroly.

110

PPP jsou obvykle charakterizována následujícími prvky: ƒ relativně dlouhodobým trváním vztahu týkajícího se spolupráce mezi veřejnoprávním a soukromým partnerem na různých aspektech plánovaného projektu ƒ metodou financování projektu - částečně soukromým sektorem - někdy prostřednictvím složitých dohod mezi různými stranami ƒ významnou úlohou ekonomického provozovatele, který se účastní různých fází projektu /návrh, vyhotovení, provedení, financování/. Veřejnoprávní partner se soustředí hlavně na definování cílů, které je nutné z hlediska veřejného zájmu, kvality poskytovaných služeb a cenové politiky dosáhnout, a přebírá odpovědnost za dohled nad jejich dodržením ƒ rozdělením rizik mezi veřejnoprávního partnera a soukromého partnera, na něhož jsou přenesena rizika obvykle nesená veřejným sektorem. PPP však nemusí nutně znamenat, že by soukromý partner nesl veškerá rizika spojená s projektem či jejich podstatnou část. Konkrétní rozdělení rizika se určuje případ od případu podle možnosti zúčastněných stran toto riziko vyhodnotit, kontrolovat jej a vyrovnat se s ním.

Otázky 1. Jaké jsou typické znaky veřejné zakázky? 2. Jakým způsobem definuje veřejnou zakázku zákon? 3. Jaký je vztah mezi českou právní úpravou v oblasti zadávání veřejných zakázek a úpravou právem ES? 4. Jakým způsobem jsou definováni veřejní a sektoroví zadavatelé veřejných zakázek? 5. Definujte nadlimitní a podlimitní veřejnou zakázku. 6. Jaké jsou druhy řízení při zadávání veřejných zakázek? 7. Jaké kvalifikační požadavky může zadavatel veřejné zakázky stanovit? 8. V jakých případech má zadavatel povinnost jmenovat hodnotící komisi? 9. Jaký úřad vykonává dohled nad řádným průběhem zadávání veřejných zakázek? 10. Jaké jsou procesní možnosti obrany neúspěšných uchazečů o získání veřejné zakázky?

Literatura JURČÍK, R. Zadávání veřejných zakázek v praxi. Praha: C. H. Beck, 2002. 209 s. ISBN 80-7179743-X. KINCL, M. Veřejná podpora v Evropské unii. Blansko, 2004. 145 s. ISBN 80-7273-097-5. MAREK, K. - PELC, V. Veřejné zakázky: Zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami. 2. vydání. Praha: Linde, 2005. 320 s. ISBN 80-7201-531-1. OCHRANA, F. Veřejné zakázky. Praha: Linde, 2004, 174 s. ISBN 80-86119-79-3. RAUS, D. - NERUDA, R. Zákon o veřejných zakázkách: Komentář a prováděcí předpisy. Praha: Linde, 2005. 640 s. ISBN 80-7201-538-9.

111

Internetové zdroje http://www.verejna-soutez.cz/ http://www.centralniadresa.cz/cadr/ http://www.compet.cz/VZ.htm http://www.pppcentrum.cz/

112

8 E-government ve veřejné správě Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře s pojmem "e-governmentu" a jeho uplatňováním v české veřejné správě. Probrána bude problematika informačních systémů v oblasti veřejné správy a přístupu do nich, a to jak mezi orgány veřejné správy navzájem, tak ze strany adresátů, a dále problematika elektronického podpisu a Portálu veřejné správy.

8.1 Pojem e-governmentu Výraz "e-government" se stal součástí terminologie používané v moderní společnosti natolik, že se k němu nehledá příslušný termín snad v žádném jazyce. V odborné literatuře bývá nejčastěji vymezován obsahově tak, že jde o plnění nejrůznějších úkolů v souvislosti s elektronizací výkonu činnosti veřejné správy nebo v širším pojetí spíše orgánů veřejné moci vůbec. Hlavním smyslem a funkcí e-governmentu je poskytnout lidem větší komfort při jednání se státem a jeho orgány tím, že se zjednoduší a urychlí komunikace občanů a podnikatelských subjektů s těmito orgány. Je ovšem třeba zdůraznit, že neposkytuje výhody pouze pro adresáty, je přínosem i pro úředníky, kteří získávají více času pro strany a méně se musí věnovat papírům, což platí jak v případě, že dotyčný něco od úřadu žádá /domáhá se práva, uplatňuje požadavek, chce informaci/ nebo se stává z iniciativy příslušného orgánu účastníkem řízení. Nepřehlédnutelnou výhodou e-governmentu jsou úspory, ať již časové /lidé nemusejí trávit nebo dokonce přímo marnit čas na úřadech, dojížděním nebo postáváním ve frontách, mají možnost získat informaci nebo si stáhnout formulář a po vyplnění jej zase odeslat, aniž by museli vstoupit do nějaké úřadovny, a úředníci zase mohou vyřizovat rutinní záležitosti zasláním standardizovaného dokumentu s požadovanou informací; výrazně se zjednodušuje také rozhodovací činnost a komunikace uvnitř státního aparátu na úrovni vertikální i horizontální/, na prostředcích /odpadají náklady na poštovné, papír a prostory pro archivování/ i personálu /agenda vedená na počítači vede logicky ke snížení počtu zaměstnanců/. Předností e-governmentu je rychlost a kontinuita úřadování. Jednoduchou záležitost lze vyřídit kliknutím příslušného tlačítka na klávesnici počítače. Zrychlí se ovšem i vybavení věcí složitějších, přinejmenším tím, že úřadník má k dispozici uspořádané soubory, nichž může snadno vyhledávat a odpadnou prodlevy spojené s doručováním listinných dokumentů. Jinak řečeno, úřady mohou fungovat sedm dní v týdnu 24 hodin denně. E-government patří k důležitým nástrojům, přispívajícím k naplnění požadavku transparentnosti veřejné správy. Je tomu tak proto, že občané mají jednodušší přístup k informacím, takže mohou orgány veřejné moci lépe a snáze kontrolovat, takže se snižuje nebezpečí korupce, nehospodárného nakládání s veřejnými prostředky, protekce, arogance úředníků a jiných negativních jevů. Současně stoupá zájem občanů o veřejné věci a ochota se v nich angažovat. Prostřednictvím elektronických médií mohou totiž přímo sledovat zasedání zastupitelských

113

orgánů na ústřední i lokální úrovni, vyjadřovat se k veřejným záležitostem, je možno pořádat různé ankety, perspektivně se uvažuje dokonce i o volbách prostřednictvím elektronických médií. Úřadovaní se stává méně anonymní a na druhé straně odpadá nutnost bezprostředního kontaktu občanů s úřadníky, a tím i nebezpečí z nich plynoucí /málokdo bude požadovat úplatek e-mailem nebo ho tímto způsobem nabízet/. Lze říci, že e-government přispívá k vytváření toho, co je označováno jako dobrá správa, a je spojován s přechodem od vrchnostenského pojetí správy k veřejné správě jakožto službě občanům coby zákazníkům. Jistě není třeba zvláště zdůrazňovat souvislost e-governmentu výpočetní technikou. Ta se stala běžnou součástí úřadování i součástí vybavení domácností. Dík internetu se stala realitou rychlá a snadná výměna informací prakticky po celém světě. To posiluje globalizaci, která s sebou přináší prvky pozitivní /jakými jsou rozvoj nových oblastí ekonomiky, zvyšování potenciálu volného času, zlepšení komunikace státu s občany/ i negativní /v podobě nebezpečí ztráty osobní identity, zhoršení postavení osob s nižším vzděláním a zejména možnost ovládání lidí tím, kdo disponuje informacemi, zejména osobními údaji/. Demokratické státy jsou si těchto rizik vědomy a činí opatření k jejich omezení. Proto byly přijaty např. Úmluva číslo 108 o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat v roce 1981, směrnice Evropského parlamentu a rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, která se stala základem oprávní úpravy ve všech členských státech unie, směrnice 2002/58/ES z 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronické komunikace nebo nařízení Evropského Parlamentu a Rady 45/2001 o ochraně jednotlivců s ohledem na zpracování osobních údajů institucemi a orgány Společenství a o volném pohybu takovýchto údajů. K tomu, aby e-government mohl být úspěšně zaveden, je zapotřebí řady technických a organizačních opatření a v neposlední řadě též přijetí příslušné právní úpravy. Efekty se samozřejmě dostaví až na základě vstupních investic, které nejsou malé, ale vložené prostředky se relativně brzy vrátí. Současně je též třeba vytvořit příslušný právní rámec. Náročný bývá už samotný legislativní proces, protože je třeba převést a vyjádřit složité záležitosti technického rázu jazykem právních norem. Vzhledem k tomu, že legislativní proces není u nás v potřebné míře koordinován, bývá leckdy realizace některých prvků e-governmentu záležitostí nahodilou. Např. prosazení dálkového přístupu k informačním systémům, použití elektronického podpisu nebo zakotvení možnosti stažení formulářů z internetu záleží mnohdy prostě na tom, zda ten, kdo koncipuje právní předpis, zejména vyhlášky a nařízení vlády, je či není stoupencem těchto nástrojů, případně na personálním obsazení Legislativní rady vlády či jejich komisí. V každém případě bylo třeba přijmout zákon o elektronickém podpisu /u nás se tak stalo zák.č 227/2000 Sb./, zákon o informačních systémech veřejné správy /zák. č. 365/2000 Sb./, ale tak např. zákon o ochraně osobních údajů /zák. č. 101/2000 Sb./ a zákon o archivní a spisové službě, který stanoví

114

technické náležitosti pro přijímání a ukládání dokumentů v elektronické podobě /zák. č. 499/2004 Sb./. Pamatováno musí být též na to, že používání nástrojů, jimiž je e-government uplatňován, může ve zvýšené míře ohrožovat soukromí. Jsou-li např. evidence dostupné za pomoci elektronických prostředků, láká to někdy úředníky, aby shromažďovali více informací, než potřebují, vytvářeli si nelegálně vlastní "poloprivátní" registry nebo uchovávali osobní údaje i v době, kdy nejsou aktuální. Informační systémy je třeba též chránit proti hackerům i jiným formám jejich protiprávního využívání. Pokud má být e-government funkční, je zapotřebí zvolit takové prostředky především výpočetní techniky, které budou zajišťovat kompatibilitu jednotlivých technických i organizačních komponentů v rámci celého systému orgánů státní moci a zvláště veřejné správy. Součástí těchto opatření je i standardizace struktury a obsahu informací, které mají být poskytovány občanům a postupů při vyřizování jejich podání.

8.2 Zákon o informačních systémech veřejné správy /zák. č. 365/2000 Sb./ Účelem tohoto zákona je zajistit fungování různých systémů veřejné správy ve smyslu jejich koexistence tam, kde dochází k vzájemnému předávání údajů z těchto systémů. Děje se tak stanovením právních, ale také organizačně technických podmínek pro fungování a předávání dat a zajištění ochrany informačních systémů. Jeho významným přínosem je též zjednodušit komunikaci mezi orgány veřejné správy navzájem i vůči fyzickým a právnickým osobám a umožnit jim získávání informací z nejrůznějších evidencí, které orgány veřejné správy provozují. Klíčovým pojem je informační systém veřejné správy. Sám pojem informační systém je v našem právní řádu používán v celé řadě právních předpisů /např. vodní zákon, zákon o evidenci obyvatel, nařízení vlády o informačním systému výzkumu a vývoje, katastrální zákon, veterinární zákon, zákon o silniční dopravě atd./. Zák. č. 365/2000 Sb. jej vymezuje jakožto funkční celek, resp. i jeho část zabezpečující cílevědomou a systematickou informační činnost. Každý informační systém pak zahrnuje data uspořádaná tak, aby bylo možné jejich zpracování a zpřístupnění, jakož i nástroje umožňující výkon informačních činností /§ 2 písm. b/ zákona. Jako funkční je označován takový celek, jehož jednotlivé části na sebe navazují, vzájemně se doplňují a podporují fungování návazných částí a následně pak celého systému. Informační systém má zajišťovat informační činnost cílevědomě a systematicky. Vzhledem k použitému adjektivu se jeví výraz cílevědomě poněkud nadbytečný, protože systematičnost již v sobě zahrnuje fakt, že něco je konáno podle určitého řádu, pořádku a k dosažení stanoveného cíle. Každý informační systém musí obsahovat data uspořádaná tak, aby je bylo možno zpracovávat /např. shromažďovat, uchovávat, předávat/ a zpřístupňovat /což ovšem také náleží pod pojem zpracování/ a technické, organizační, personální a jiné nástroje mající zajišťovat výkon jeho informační činnosti.

115

Zákon nerozlišuje způsob, jakými jsou informační systémy vedeny, a může se tak tedy dít jak elektronicky /prostředky výpočetní techniky/, tak i manuálně. Výraz informační systém je v zákoně použit jakožto obecný institut, který je pak v právních předpisech označován, nejčastěji s ohledem na tradice a zvyklosti, jako katalog, matrika, evidence, seznam, katalog, katastr i jinými výrazy. Někdy dokonce zákonodárce používá i jakési zdvojení, když označuje např. evidenci za informační systém. Zákon se vztahuje na informační systémy veřejné správy, které jsou souborem informačních systémů sloužících pro výkon veřejné správy /§ 3 odst. 1/. Pojem "veřejná správa" /tj. státní správa a veřejná samospráva/ zde bude třeba vykládat nikoli ve smyslu organizačním, ale funkčním /materiálním/ tj. jakožto činnost, resp. souhrn činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou. Poněkud zavádějící je další část definice, která do této množiny informačních systémů zahrnuje i ty, které zajišťují činnosti podle zvláštních zákonů. Snad tu chtěl zákonodárce instruovat, že pojem informačního systému je třeba chápat ve smyslu obsahovém, tedy bez ohledu na to, jak je nazván. Tomuto výkladu by svědčil i legislativní odkaz, v němž jsou demonstrativně vypočítávány některé evidence a rejstříky. Působnost zákona se vztahuje pouze na ty informační systémy orgánů veřejné správy, které představují výkon veřejné moci, a nikoli na systémy zajišťující vnitřní provoz příslušného orgánu, jakými je např. oběh dokumentů uvnitř správního úřadu, správa majetku, evidence návštěv apod. Negativně je jeho působnost vymezena tím, že neplatí např. pro informační systémy, které vedou zpravodajské služby, Národní bezpečnostní úřad při provádění bezpečnostního řízení a vedení evidencí podle zákona o utajovaných informacích, Ministerstvo financí podle předpisu o boji s legalizací výnosů z trestné činnosti, ministerstva vnitra, financí a spravedlnosti při zpracování osobních údajů podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, správní orgány a právnické osoby v souvislosti s tzv. "krizovým managementem", Ministerstvo obrany podle branného zákon a některé další státní orgány. Mají-li však tyto informační systémy vazby na jiné informační systémy veřejné správy, zákon se na ně vztahuje ovšem pouze v rozsahu těchto vazeb, ledaže by zvláštní právní předpis stanovil jinak. Správci informačních systémů veřejné správy jsou ministerstva, jiné správní úřady, obce a kraje. Jinými správními úřady mohou být jak jiné ústřední orgány státní správy /např. Český statistický úřad, Úřad průmyslového vlastnictví nebo Český telekomunikační úřad/, tak i jiné ústřední orgány vykonávající státní správu /např. Úřad ochrany osobních údajů/, orgány územní a regionální /tzv. dekoncentráty jako celní úřady, katastrální úřady nebo finanční úřady/. Správci mohou ovšem být např. veřejné ozbrojené a neozbrojené sbory, Česká národní banka a soudy, ovšem pouze pokud vykonávají státní správu. Při zpracovávání informací v informačních systémech stanovené zvláštními zákony /např. osobních údajů/ musí správci a provozovatelé informačních systémů dodržovat povinnosti

116

stanovené těmito zákony /tedy např. chránit osobní údaje nebo poskytovat informace/. Některé základní pojmy definuje zákon v ustanovení § 2. Tak "informační činností" se rozumí získávání a poskytování informací, jejich reprezentaci daty, shromažďování, vyhodnocování a ukládání dat na hmotné nosiče a uchovávání, vyhledávání, úprava nebo pozměňování dat, jejich předávání, šíření, zpřístupňování, výměna, třídění nebo kombinování, blokování a likvidace dat ukládaných na hmotných nosičích. Tuto činnost provádějí správci, provozovatelé a uživatelé informačních systémů prostřednictvím technických a programových prostředků. Správcem informačního systému ten subjekt, který určuje účel a prostředky zpracování informací a za informační systém odpovídá /tak např. podle zákona o evidenci obyvatel je správcem informačního systému evidence obyvatel Ministerstvo vnitra a provozovatelem je krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a ohlašovny/. Mimo to hovoří zákon o správci datového prvku, tj. právním subjektu, který nové datové prvky předkládá, navrhuje jejich změnu nebo zrušení a správci číselníku, kterým je subjekt odpovědný za tvorbu a distribuci číselníku. Provozovatelem informačního systému je subjekt provádějící alespoň některé informační činnosti související s informačním systémem. Provozováním informačního systému veřejné správy může správce pověřit jiné subjekty, pokud to jiný zákon nevylučuje /např. zákon o ochraně utajovaných informací/. Vytváření informačních systémů veřejné správy je proces zavádění informačních a komunikačních technologií, včetně jeho právního, organizačního, znalostního a technického zajištění. Službou je činnost informačního systému uspokojující dané požadavky oprávněného subjektu spojená s funkcí informačního systému. Z hlediska fungování celého informačního systému veřejné správy má vyznané místo institut referenčního, sdíleného a bezpečného rozhraní, jímž je souhrn opatření povahy právní, technické, organizační i dalších, která vytvářejí jednotné integrační prostředí informačních systémů veřejné správy, jež pak poskytuje kvalitní soustavu společných služeb, včetně služeb výměny oprávněně vyžadovaných informací mezi jednotlivými informačními systémy orgánů veřejné správy a dalšími subjekty, a to i se systémy mimo území naší republiky. Rozhraní tedy slouží v prvé řadě k získávání a poskytování informací. Např. podle vyhlášky č. 329/2003 Sb., o informačním systému Státní veterinární správy je vytvářeno informační rozhraní k jiným subjektům veřejné správy, které představuje soubor opatření určující způsob výměny dat prostřednictvím datové sítě v okruhu působnosti Ministerstva zemědělství, a rozhraní k veřejnosti, jimiž jsou webové stránky Státní veterinární správy poskytující veřejnosti informace z oblasti veterinární péče. Častěji však toto rozhraní nebývá konkretizováno a právní předpisy pouze ukládají povinnost, aby jeho prostřednictvím mohla být data sdílena, a to případně i dálkovým způsobem, a jeho podrobnost je ponechána na správci informačního systému /např. vyhl. č. 391/2004 Sb. o rozsahu údajů v evidencích stavu povrchových a podzemních vod a o způsobu zpracování, ukládání a předávání těchto údajů do informačních systémů veřejné správy/.

117

Prostřednictvím rozhraní dochází ke sdílení dat, kdy je umožněn přístup k daným datům více subjektům současně. Konkrétní způsob sdílení stanoví vždy zvláštní právní předpisy /např. zákon o evidenci obyvatel, zák. č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů nebo zák. č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů/. Informační systémy smějí být zaváděny či používány při realizaci vazeb na jiné informační systémy prostřednictvím referenčního rozhraní, toliko pokud získají atest. Ten je nutný dále pro dlouhodobé řízení informačního systému. Atestem je pak stanovení shody s požadavky, které stanoví zákon o informačních systémech veřejné právy a prováděcí předpisy vydané k jeho provedení. Bližší podrobnosti atestace vymezují tzv. atestační podmínky, které vydávají atestační střediska, a to na základě souhlasu Ministerstva informatiky. Provádět atestace mohou pouze subjekty, které získají akreditaci na základě rozhodnutí ministerstva. Vzhledem k tomu, že stále větší počet kontaktů mezi orgány veřejné správy navzájem i vůči adresátům by se měl dít způsobem umožňujícím dálkový přístup, vymezuje zákon tuto formu, a to tak, že jde přístup do informačního systému prostřednictvím sítě či služby elektronických komunikací, z nichž jako příklad uvádí internet. Vzhledem k tomu, že takový přístup je možný pouze u těch informačních systémů, které jsou vedené elektronicky, nepřicházejí ovšem jiné způsoby v současné době prakticky v úvahu. Rozvoj elektronických informačních služeb si vyžádal, aby byl upraven též portál veřejné správy, který zákon definuje jako informační systém vytvořený a provozovaný se záměrem usnadnit veřejnosti dálkový přístup k pro ni potřebným informacím z veřejné správy. Tento informační systém poskytuje systematicky utříděné a propojené informace o jednotlivých subjektech /v daném případě tedy orgánech vykonávajících veřejnou správu/, jejich činnostech a jejich výsledcích. Zákon konečně vymezuje pojem veřejného informačního systému, jímž je ten, který vedou ministerstva, jiné správní úřady, orgány územní samosprávy a další státní orgány nebo jiný informační systém poskytující služby veřejnosti /může jít např. o systém vedený orgány tzv. zájmové samosprávy, tj. profesními komorami/, za podmínky, že má vazby na informační systémy veřejné správy, tedy dochází k vzájemnému či jednostrannému poskytování služeb, např. sdílení dat. Otázkou je, co vyjadřuje adjektivum "veřejného" /informačního systému/, zda tím má zákon na mysli, že jde o systém všeobecně přístupný nebo takový, který je veden některým veřejnoprávním subjektem. Zdá se, že správnější bude prvé pojetí, což vyplývá i z toho, že tyto systémy mají představovat službu pro veřejnost. Jako takové jsou pak ve zvláštních právních předpisech bud výslovně označeny /např. katastr nemovitostí/ nebo je veřejný tím, že do něj může každý nahlížet, činit opisy, výpisy a kopie /např. seznam léčivých přípravků podle zák. č. 79/1997 Sb., o léčivech/. Základní úkoly při výkonu státní správy na úseku informačních systémů veřejné správy plní Ministerstvo informatiky /§ 4/. Dílem jde o činnosti koncepční a koordinační, dílem pak o vlastní rozhodování. Do prvé skupiny náleží např. úkol vyhledávat, zpracovávat, ukládat a vytvářet nové

118

informace, které jsou znalostní základnou pro kvalitní vytváření a rozvoj informačních systémů veřejné správy, zpracovávat návrhy strategických dokumentů v oblasti informačních systémů veřejné správy a připravovat či koordinovat přípravu záměrů pro budování nebo přetváření informačních systémů veřejné správy. Dále ministerstvo zajišťuje tvorbu metodických pokynů pro odborné činnosti spojené s tvorbou a užíváním informačních činností, stanoví a spravuje referenční rozhraní, vytváří a spravuje veřejný informační systém, který obsahuje základní informace o dostupnosti a obsahu zpřístupněných informačních systémů veřejné správy, vytváří a spravuje veřejný informační systém o datových prvcích, vytváří a spravuje portál veřejné správy. Samostatně pak ministerstvo provádí kontrolní, rozhodovací a další činnosti. Náleží mu kontrolovat u orgánů veřejné správy dodržování povinností stanovených zákonem o informačních systémech veřejné správy, a v případě, kdy zjistí nedostatky, vyzve ke zjednání nápravy, k čemuž stanoví přiměřenou lhůtu ne delší než 6 měsíců. Dále se vyjadřuje k investičním záměrům v oblasti informačních a komunikačních technologií, vykonává činnosti v oblasti akreditace a atestace, kontroluje u správců informačních systémů veřejné správy /neníli použitím nové verze produktů nebo změnou jimi vedených informačních systémů informační systém podstatně změněn či neprovozuje-li správce neatestovaný informační systém/ a případně ukládá opatření k nápravě. Vydává Věstník, v němž seznam atestačních středisek, udělení atestů a další dokumenty vztahující se k informačním systémům veřejné správy. Jeho obsah zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Ministerstvo konečně též ukládá sankce za porušení povinností stanovených zákonem o informačních systémech veřejné právy. Postižena může být akreditující osoba např. pokud neprovádí akreditaci podle stanovených pravidel nebo jestliže by nepostupovala při provádění akreditace nestranně, či atestační středisko, jestliže by provádělo atestaci v rozporu s postupy, které jsou schváleny ministerstvem. Za porušení jednotlivých povinností může být uložena pokuta až do výše jednoho milionu Kč. Jednotlivé orgány veřejné správy mají podle § 5 provádět výběr technických a programových prostředků a dalších produktů pro provoz informačních systémů, které vytvářejí a spravují. Citované ustanovení ukládá, aby se tak dělo v rozsahu jejich zákonné působnosti, což je jistě nadbytečné, vzhledem k tomu, že jakožto státní orgány mohou svoji činnost vyvíjet toliko v rozsahu a způsobem, které stanoví zákon. Při výběru stanovených prostředků a produktů musí samozřejmě respektovat požadavky stanovené pro provozování informačních systémů /např. na rozhraní/. K jejich povinnostem dále náleží spolupracovat s Ministerstvem informatiky při plnění jeho koncepčních úkolů. Jakožto správci číselníků mají tyto zveřejňovat, a to i způsobem umožňujícím dálkový přístup, zajišťovat, aby vazby informačního systému, který provozují na jiné informační systémy, byly uskutečňovány pouze prostřednictvím toho rozhraní s využitím datových prvků, které vyhlásilo ministerstvo, a zpřístupňovat ministerstvu informace o informačním systému,

119

který provozují, poskytovaných službách a používaných datových prvcích, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, a to opět i způsobem umožňujícím dálkový přístup a další. Dalšími povinnostmi ministerstev, jiných správních úřadů a územních samosprávných celků je zabezpečit dlouhodobé řízení informačních systémů veřejné správy. Jedná se o vytváření a vydávání informačních koncepcí, jejich uplatňování a vyhodnocování toho, jak je dodržována. Jejím obsahem je stanovení dlouhodobých cílů v oblasti kvality řízení a bezpečnosti informačních systémů a vymezení principů jejich pořizování, vytváření a provozování. Na základě informační koncepce je vydávána provozní dokumentace, tj. popis funkčních a technických vlastností informačního systému. K provádění dlouhodobého řízení musí mít příslušný orgán atestaci. Musí konečně zajistit bezpečnost jimi provozovaných informačních systémů a zavést za tím účelem odpovídající bezpečnostní opatření. Hodnocení atestačních středisek, jejichž úkolem je provádět atestace informačních systémů a dlouhodobého řízení, je prováděno v rámci akreditace. Tou jsou pověřovány právnické osoby, které jsou členy mezinárodních sdružení, a o jejím udělení rozhoduje k jejich žádosti Ministerstvo informatiky. Ministerstvo provádí též dozor nad jejich činností a je oprávněno pověření k akreditaci odejmout /např. pokud dojde k závažnému porušení zákona/. Držitel oprávnění k akreditaci pak provádí akreditaci na žádost podnikající právnické nebo fyzické osoby, a to za úplatu. Jestliže žadatel splní všechny podmínky, je mu vydáno osvědčení o akreditaci. Atestaci může provádět pouze atestační středisko, jenž bylo za tím účelem pověřeno rozhodnutím Ministerstva informatiky. Ministerstvo též dohlíží na provádění atestací a může pověření v případě porušení povinností odejmout. Vlastní atestace se opak provádí na základě smlouvy a za úplatu. Významným přínosem pro rozvoj e-governmentu a služby veřejnosti je zakotvení povinnosti správce portálu veřejné správy zajistit dodání datové zprávy. Pokud lze podle příslušného zákona provádět dodávání datových zpráv orgánům veřejné moci /např. podání podle správního řádu/, je každý oprávněn se obrátit na správce portálu a ten musí dodání zprávy zajistit. Převzetí zprávy je povinen odesílateli potvrdit stejná povinnost vzniká i tomu, který ji obdržel. Zmínit je třeba dále povinnost správců či provozovatelů informačních systémů veřejné správy, pokud tyto mají povahu veřejných evidencí /např. katastr nemovitostí/ vydat z nich k žádosti úplný nebo částečný výpis. O takový výpis může požádat kdokoli. U informačních systémů, které nejsou veřejné /např. matrika/, se vydávají takové výpisy pouze tomu, koho se zápis přímo týká, nebo osobě, které je k tomu oprávněna na základě zvláštního právního předpisu. Takový výpis má povahu veřejné listiny. Ověření výpisu vydaného v elektronické podobě, který bude převeden do listinné podoby, pak provádějí obecní úřady obcí s rozšířenou působností, obecní a jim na roveň postavené úřady a dále též notáři, držitelé poštovních licencí a Hospodářské komora. Tyto

120

ověřené výstupy pak jsou veřejnými listinami. Za poskytnutí výstupů z informačních systémů a ověření se platí poplatek, resp. náleží odměna.

8.3 Informační systémy veřejné správy Informační sytém je možno chápat jednak jako legální pojem, používaný např. v zák. č. 365/2000 Sb. nebo zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, jednak coby zastřešující institut, pod nímž jsou zahrnovány veškeré databáze, jejichž účelem je systematicky zpracovávat /pořizovat, třídit, poskytovat atd./ informace v určité oblasti a k tomuto účelu disponují informačními zdroji, technologickou základnou a personálním vybavením s cílem iniciovat určité činnosti a procesy v této oblasti. Tyto další databáze bývají označovány jako evidence, seznamy, kartotéky a jinými výrazy. Počty informačních systémů ve veřejné správě, v tomto druhém pojetí se pohybují dnes již spíše v řádu stovek a lze je členit podle celé řady kritérií. Poskytování údajů mezi orgány veřejné správy Informačním systémem, z něhož jsou poskytovány údaje dálkovým způsobem nejširšímu okruhu orgánů veřejné správy, je evidence obyvatel, který patří mezi tzv. základní informační systémy veřejné správy. Jeho vedení je upraveno v zákoně o evidenci obyvatel /zák. č. 133/2000 Sb./. V evidenci obyvatel jsou vedeny údaje o státních občanech České republiky, cizincích, kteří mají povolený pobyt nebo přechodný pobyt či trvalý pobyt na území České republiky, a cizincích, kteří na území republiky pobývají na základě uděleného dlouhodobého víza nebo jímž byl udělen azyl. Poskytovat údaje způsobem umožňujícím dálkový přístup, zmocňuje zákon Ministerstvo vnitra, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, pokud to umožňuje zákon o evidenci obyvatel nebo zvláštní právní předpis, a to za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. Rozsah údajů, které lze poskytovat, je dán okruhem záležitostí, které příslušný státní orgán v dané oblasti vykonává, a vždy by se tak mělo dít jen s ohledem na konkrétní potřebou, což plyne ze zásady, že osobní údaje lze shromažďovat pouze v rozsahu nezbytném pro naplnění účelu zpracování údajů. Tak podle živnostenského zákona má Ministerstvo vnitra poskytovat z tohoto informačního systému Ministerstvu průmyslu a obchodu údaje potřebné pro vedení ústřední evidence podnikatelů. Tyto údaje jsou poskytovány v elektronické podobě umožňující dálkový přístup. Samotný informační systém je pak veden způsobem, který umožňuje dálkový přístup. České správě sociálního zabezpečení jsou pro výkon správy ve věcech důchodového pojištění poskytovány elektronicky, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup, údaje jednak z evidence obyvatel a jednak z registru rodných čísel údaje o osobách, které nejsou v evidenci obyvatel

121

vedeny, ale jimž bylo přiděleno rodné číslo. V podstatě shodný je okruh údajů poskytovaný rovněž elektronickým způsobem a dálkově Ministerstvu práce a sociálních věcí a orgánům státní sociální podpory nebo Ústřední pojišťovně Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky pro účely vedení registru pojištěnců všeobecného zdravotního pojištění, podle zák. č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění ve znění pozdějších předpisů. K dalším orgánům, které mohou získávat dálkově údaje z evidence obyvatel, patří např. zeměměřické a katastrální orgány /zák. č. 344/1992 Sb. o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů/, Ministerstvo dopravy a obecní úřady obcí s rozšířenou působností k vedení registru řidičů a centrálního registru řidičů /zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů/ nebo pozemkové úřady k pozemkovým úpravám /zák. č. 139/2002 Sb., pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zák. č. 53/2004 Sb./. Vzhledem k povaze jejich úkolů je dálkový přístupu do informačních systémů umožněn veřejným bezpečnostním sborům. Policie České republiky je oprávněna tímto způsobem získávat údaje z evidence obyvatel, registru řidičů a centrálního registru silničních vozidel, ale také z databáze účastníků veřejné telefonní služby. Vzhledem k tomu, že se jedná o veřejný bezpečnostní sbor, jsou nároky na přesné vymezení podmínek, za nichž mohou být údaje získávány, zvláště intenzivní. Více méně shodně je upraven režim získávání údajů, pokud se týče celních orgánů /§ 51a celního zákona, zák. č. 13/1953 Sb./. Také zpravodajské služby mohou požadovat ke splnění konkrétního úkolu údaje dálkovým způsobem z evidence obyvatel, evidence občanských průkazů, evidence cestovních dokladů, evidence motorových vozidel, registru řidičů a registru rodných čísel, je-li to technicky možné. Dálkový přístup do evidence obyvatel má zajištěn též Vězeňská služba /zák. č. 555/1992 Sb./. Dalším informačním systémem, kam lze vstupovat dálkově, je katastr nemovitostí /§ 22 katastrálního zákona/. Obecně platí, že Český úřad zeměměřický a katastrální umožní tento vstup za úplatu k jeho žádosti každému. Mimo to však na základě zvláštních zákonů do něj mohou bezplatně vstupovat např. obce a kraje nebo Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových. O zřízení takového přístupu musí sice i tyto orgán písemně požádat, nicméně této žádosti musí být nepochybně vždy vyhověno. Získávat pak smějí zásadně pouze údaje o nemovitostech, které leží v obvodu územní působnosti žadatele, v odůvodněných případech však i mimo něj. O každém výdeji pak vede Český úřad zeměměřický a katastrální evidenci. Kromě těchto základních registrů upravují některé zákony dálkový přístup i do některých zvláštních informačních systémů. Tak např. podle zák. č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, dálkovým způsobem mohou být Rejstříku trestů jednak předávány trestní listy,

122

zprávy soudu nebo státního zastupitelství, výpisy a opisy určené státním orgánům, jednak žádosti o ně. Při vstupu do informačního systému by měl ten, kdo údaj získává, zanechat stanovenou "stopu" v podobě tzv. auditního záznamu, který umožňuje jeho identifikaci. Přístup do informačních systémů adresáty veřejné správy Zákon o svobodném přístupu k informacím /zák. č. 106/1999 Sb./ uložil tzv. povinným subjektům, které vedou a spravují registry s veřejně přístupnými informacemi, aby je zveřejňovaly i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle § 3 odst. 2 se dálkovým přístupem rozumí přístup k informacím neomezenému množství žadatelů o informaci, pomocí telekomunikačních zařízení /například prostřednictvím sítě internetu/. V řadě zákonů vydaných či novelizovaných po roce 2000 je pak stanovena pro správce informačního systému povinnost, aby informace v něm obsažené byly tímto způsobem publikovány. Tak je tomu např. u ústřední evidence podnikatelů /§ 60 odst. 7 živnostenského zákona/, centrální evidence exekucí /§ 125 exekučního řádu, zák. č. 120/2001 Sb./, výsledků statistických zjišťování prováděných Českým statistickým úřadem /§ 18 zák. č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů/, školského rejstříku /§ 141 školského zákona, zák. č. 561/2004 Sb./, krajských a místních programů snižování emisí /§ 6 zákona o ochraně ovzduší, zák. č. 86/2002 Sb./, evidence členů některých profesních komor /např. § 6 zák. č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví/ nebo síti muzeí a galerií /§ 2 zák. č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů/. Stejně je tomu tam, kde je informační systém veden elektronicky, a právní předpis odkazuje ohledně zveřejňování na zákon o svobodném přístupu k informacím, resp. zákon o informačních systémech veřejné správy /např. pokud se týče veřejných částí rejstříků církví a náboženských společností podle zákona o církvích a náboženských společnostech/. Přístup do takových informačních systémů je zásadně bezplatný a ten, kdo do informačního systému vstupuje, se nemusí nijak identifikovat. Jiné evidence nabývají povahy veřejně přístupných tím, že jejich správci mají uloženo zveřejňovat v nich obsažené informace i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tuto povahu mají např. seznamy středních škol pro účely přijímacího řízení podle školského zákona /§ 60 zák. č. 561/2004 Sb./, přehled odcizených nebo neplatných občanských průkazů /§ 18 zák. č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech ve znění pozdějších předpisů/ nebo centrální evidence veřejných sbírek /§ 26 zákona o veřejných sbírkách, zák. č. 117/2001 Sb./ Publikační povinnost je zde dána obecnou úpravou zákona o svobodném přístupu k informacím. Existují také informační systémy, které jsou označeny jako veřejné, aniž by v nich bylo stanoveno, že je třeba vést je způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zde je pak třeba vycházet ze zákona o svobodném přístupu k informacím, který ukládá povinnost zveřejňovat je

123

v přehledné formě způsobem, který umožňuje dálkový přístup. Příkladem takové úpravy je evidence penzijních fondů vedená Ministerstvem financí /§ 42 zák. č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů/ nebo centrální evidence sbírek, kterou vede Ministerstvo kultury podle § 3 zákona o ochraně sbírek muzejní povahy. Do jiných informačních systémů mají fyzické a právnické osoby přístup dálkovým způsobem pouze za podmínek stanovených zvláštním zákonem a poskytnutí informací je zpoplatněno. Příkladem takové úpravy je dálkový přístup k údajům z katastru nemovitostí, které může získat každý, kdo o to požádá Český úřad zeměměřický a katastrální, přičemž takto poskytnuté údaje mají pouze informativní charakter, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak /§ 10 vyhlášky č. 162/2001 Sb./. Tato úprava je dnes však stále spíše výjimkou. Častěji je již zakotvena možnost požádat dálkovým způsobem o poskytnutí informací v elektronické podobě a tímto způsobem je případně i získat. Např. podle zákona o Rejstříku trestů může každý požádat o vydání výpisu a o nahlédnutí do opisu elektronickým způsobem opatřeným zaručeným elektronickým podpisem. Účastník stavebního spoření může podle zák. č. 96/1993 Sb. o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření podat elektronicky se zaručeným podpisem žádost o údaje, které jsou vedené Ministerstvem financí o jeho osobě v informačním systému o stavebním spoření, a tyto údaje mu jsou rovněž elektronicky poskytnuty. Z tohoto systému poskytuje ministerstvo údaje rovněž stavebním spořitelnám. Právní úprava zde ovšem mnohdy zaostává za možnostmi, které dává využití zaručeného elektronického podpisu, jenž by mohl v mnoha ohledech nahradit tradiční písemné kontakty adresátů s orgány veřejné správy. Základní informační systémy veřejné správy K tomu, aby mohl celý informační systém veřejné správy fungovat, je třeba vytvořit právní a technicko-organizační předpoklady ke sdílení dat. Tomuto účelu má sloužit vytvoření soustavy registrů veřejné správy /v praxi půjde zejména o registry státní správy/, jejichž osou budou tzv. základní registry, mezi něž patří registr obyvatel, hospodářský registr, registr nemovitostí a registr územní identifikace a adres. Třebaže ve svém celku půjde o nikoli jednoduchý proces, zřejmě nejsnazší záležitostí bude vytvoření registru obyvatel, který vznikne ze stávající evidence obyvatel. Jeho správcem bude Ministerstvo vnitra. Selekcí určitých dat z katastru nemovitostí by měl vzniknout registr nemovitostí, jehož správcem se stane Český úřad zeměměřický a katastrální. Vedeny v něm budou pozemky a stavby, některé údaje o vlastnících, adresy a další. V registru územní identifikace a adres by měly být údaje o územních prvcích a územně evidenčních jednotkách a jeho hlavní funkce by měla spočívat v tom, aby veškeré orgány veřejné správy používaly tytéž územní prvky, resp. územně identifikační jednotky, a to jak ve vzájemných vztazích, tak při komunikaci s adresáty veřejné správy. Tento registr by měl obsahovat vymezené administrativní

124

jednotky či jednotky územních samosprávných celků a územně evidenční jednotky, jakými jsou ulice nebo poštovní směrovací čísla. Konečně hospodářský registr bude obsahovat údaje o ekonomických jednotkách, ať podnikatelského nebo nepodnikatelského typu. V návaznosti na další vývoj a potřeby veřejné správy by mohly vznikat i jiné registry. Vzhledem k tomu, že tu bude docházet ke sdružování osobních údajů /např. o místě bydliště a podnikatelských aktivitách/, bude nezbytné rozdělit informační systémy na veřejnou a neveřejnou část, aby tak byla poskytnuta nezbytná míra ochrany osobním údajům. Příslušný návrh zákona o sdílení dat je v současné době již připraven a měl by nabýt účinnosti k 1. lednu 2007. Tím by měla být odstraněna roztříštěnost registrů a zajištěna jejich propojenost i standardizace poskytovaných dat. Z těchto registrů by měly ostatní informační systémy veřejné správy přebírat údaje, a tím garantovat, že v celé veřejné správě se budou používat stejná data. Současně by mělo být zajištěno, že fyzické a právnické osoby budou svoje údaje poskytovat pouze na jednom místě a nikoli vícekrát. Vyjdeme-li z definice obsažené v zákoně o informačních systémech veřejné správy, patří mezi tyto informační systémy všechny, které zajišťují orgány veřejné správy činnosti podle zvláštních zákonů. Některé z nich jsou ještě výslovně označeny za informační systémy veřejné správy, vesměs s odkazem na zvláštní zákon, tj. zákon o informačních systémech veřejné správy. Do této skupiny náleží informační systémy podle vodního zákona /zák. č. 254/2001 Sb./, které spravují Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo životního prostředí, integrovaný registr znečišťování podle zákona o integrované prevenci /zák. č. 76/2002 Sb./, který zřizuje a spravuje Ministerstvo životního prostředí, informační systém výzkumu a vývoje /zákon o podpoře výzkumu a vývoje, zák. č. 130/2002 Sb./, jehož provozovatelem a správcem je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, registr řidičů a centrální registr řidičů /zákon o provozu na pozemních komunikacích/, jehož správcem jsou obecní úřady obce s rozšířenou působností, resp. Ministerstvo dopravy nebo registr dopravců a centrální registr dopravců /zákon o silniční dopravě, zák. č. 111/1994 Sb./, jehož správcem je krajský úřad, jakožto dopravní úřad a Ministerstvo dopravy. Vesměs v prováděcích předpisech jsou pak stanoveny podrobnosti týkající se předávání, resp. sdílení údajů, rozhraní a další, jinde je obecně odkázáno na to, že informační systém je třeba vést podle zákona o informačních systémech veřejné správy, případně uložena povinnost respektovat standardy a zajišťovat realizaci vazeb. Nejčastěji je však fungování těchto systémů stanoveno pouze interními akty, dohodami mezi správními orgány či jinými právně nezávaznými akty. Není tedy rozhodné, jaké je označení informačního systému, význam má sama skutečnost, že náleží do skupiny informačních systémů veřejné správy.

125

Forma vedení informačních systémů Forma, v níž má být informační systém veden, není jen technické povahy. Zatímco samotný záznam do tohoto systému nemusí mít bezprostřední právní význam /např. zápis do živnostenského rejstříku/, vedení informačních systémů orgány veřejné moci je naproti tomu vesměs výkonem veřejné moci, a proto by mělo být upraveno zákonem, resp. na jeho základě, což však není vždy dodržováno. Stanovení prostředků a způsobů zpracování údajů je nezbytné tam, kde se jedná o informační systém, v němž jsou vedeny osobní údaje. Jde o zásadu, která vyplývá z § 5 odst. 1 písm. b/ zákona o ochraně osobních údajů, podle něhož je třeba stanovit prostředky a způsob zpracování osobních údajů. Je-li tento režim určen právním předpisem, což bývá v oblasti orgánů veřejné moci vždy alespoň rámcově, správce jej může, resp. musí určit v tom rozsahu, který není zcela detailně určen. Stanovení způsobu, jakým má být informační systém veden, předurčuje i to, jak z něho budou údaje získávány. Samozřejmě jen u těch, které údaje zpracovávají elektronicky, je možný dálkový přístup. Je-li určitý způsob vedení informačního systému předepsán, musí být dodržován, což nevylučuje, aby byl současně veden i jinak. Pokud jsou informační systémy vedeny paralelně, je relevantní pouze ten, který splňuje zákonem stanovené podmínky. Druhý způsob, jímž je nejčastěji právě informační systém vedený v elektronické formě, má význam pomocný, technický. Takové paralelní informační systémy mohou však vytvářet pouze orgány, které jsou zmocněny vést příslušný informační systém podle zákona. Příkladem porušení této zásady byla praxe některých obcí, v nichž stavební úřady vedly údaje z evidence obyvatel dané obce s odůvodněním, že je chtějí mít k dispozici pro případ, kdy by si někdo v budoucnu podal žádost podle stavebního zákona. Z hlediska způsobů vedení můžeme informační systémy veřejné správy v zásadě členit: ƒ na ty, které jsou vedeny jen v listinné formě ƒ informační systémy, které jsou vedeny oběma způsoby, resp. z části jedním a druhým způsobem ƒ informační systémy vedené pouze v elektronické podobě. Největší počet informačních systémů orgánů veřejné moci je stále veden v listinné podobě. Některé předpisy tak stanoví výslovně /např. námořní rejstřík podle č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, který je veden v rejstříkové knize, která musí mít očíslované listy, jinde tak plyne z povinnosti doprovodit žádosti o zápis do registru předepsanými ověřenými písemnými dokumenty /např. u leteckého rejstříku podle zákona o civilním letectví, zák. č. 49/1997 Sb./. U těch informačních systémů, kde způsob vedení není předepsán, pokud u jejich vedení dochází k zásahu do práv a povinností adresátů, bude třeba vyjít z zásady, že tam, kde má či může být

126

použita jiná než písemná forma, právní úprava tuto možnost výslovně stanoví a vzhledem k tomu bude třeba informační systémy vést v listinné podobě. Tak je tomu např. u matriky studentů, kterou vedou vysoké školy pro účely rozpočtové a statistické podle zákona o vysokých školách, zák. č. 111/1998 Sb., evidence periodického tisku vedená Ministerstvem kultury podle tiskového zákona, zák. č. 46/2000 Sb./ či evidence osvědčení zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, kterou vede Ministerstvo vnitra podle zákona o úřednících územních samosprávných celků, zák. č. 312/2002 Sb./. Tato forma vedení informačních systémů se jeví jako nejméně perspektivní vzhledem ke svojí náročnosti jak pro úřady, tak i adresáty, a lze očekávat, že v nedlouhé perspektivě by takové systémy měly být převedeny do elektronické podoby. Druhou skupinu tvoří informační systémy, které musí či mohou být podle rozhodnutí povinného subjektu, vedeny oběma způsoby, tedy jak v písemné podobě, tak elektronicky, resp. zčásti tím a oním způsobem. S oběma způsoby vedení evidencí výslovně počítá např. zákon o Rejstříku trestů, obecní úřad obce s rozšířenou působností může vést evidenční karty řidiče písemně, pokud je nevede elektronicky, oběma formami je veden seznam tzv. kvalifikovaných dodavatelů podle zák. č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Elektronicky je veden registr silničních vozidel podle vyhlášky č. 243/2001 Sb., o registraci vozidel, ve znění pozdějších předpisů, avšak ta část, která obsahuje tzv. spis vozidla, kde jsou evidovány veškeré doklady, které má vlastník předložit při registraci vozidla, je vedena písemně. Podle vyhlášky o vodoprávní evidenci č. 7/2003 Sb. jsou v listinné podobě evidována pravomocná rozhodnutí vodoprávního úřadu vydaná podle vodního zákona. V elektronické podobě je publikován seznam volných pracovních míst uchazečům o zaměstnání a zájemcům o zaměstnání podle zákona o zaměstnanosti /zák. č. 435/2004 Sb./ a Telekomunikační věstník, který vede Český telekomunikační úřad podle § 108 a 126 zákona o elektronických komunikacích. Zápisy do matriční knihy, tj. matriční události a tzv. matriční skutečnosti se činí jednak rukopisně do předem svázaných knih, jednak souběžně pomocí výpočetní techniky /§ 6 zákona o matrikách, jménu a příjmení zák. č. 301/2000 Sb./. Obě formy jsou rovnocenné, avšak pokud by však mezi nimi nastal rozpor, má přednost zápis holografický. Je-li forma vedení informačního systému na volbě příslušného orgánu, je řešení závislé na okolnostech organizačně-technické povahy, zejména vybavení výpočetní technikou. Podle strategického dokumentu vlády z 24. března 2004 mají být do konce roku 2006 všechny subjekty veřejné správy vybaveny vysokorychlostním internetem, což by vyřešilo i vedení těchto informačních systémů.

127

Výlučně v elektronické podobě je veden jen nevelký okruh informačních systémů /např. evidence dopravních nehod, evidence občanských průkazů a cestovních dokladů, rejstřík přihlášek a zapsaných ochranných známek nebo databáze s údaji o působnosti povinných subjektů podle zákona o právu na informace o životním prostředí/. Vedle případů, kdy tato forma používána být musí, tj. tam, kde to právní předpis výslovně ukládá, mohou být elektronicky vedeny všechny informační systémy, pro jejichž vedení není určitá forma předepsána, přičemž při zpracovávání údajů v nich obsažených není zasahováno do práv adresátů veřejné správy. Tak je tomu např. u interních informačních systémů nebo evidencí obsahujících formuláře. O tom, že tuto možnost správní orgány využívají, svědčí to, že administrativní formuláře ke stažení nabízelo v roce 2003 43,5 % organizačních složek státu, 92, 3% krajů a 31,5% obcí s více než 500 obyvateli. Méně často je vytvářena možnost vyplňovat formuláře podepsané zaručeným elektronickým podpisem on-line, kterou poskytuje jen 15,9 % organizačních složek státu, 53, 8% krajů a 12,5 % obcí nad 500 obyvatel. Vedení informačních systémů v elektronické podobě je nejperspektivnější, a má-li opravdu začít fungovat informační systém veřejné správy, sdílení dat a e-government jako celek, není jiné cesty.

8.4 Elektronické podání a doručování Zákon o elektronickém podpisu sice otevřel v roce 2000 možnost činit podání a doručování v elektronické formě za použití elektronického podpisu, nicméně prosazení této varianty v oblasti orgánů veřejné moci bylo ještě záležitostí poměrně vzdálenou a teprve v poslední době si možnost elektronického podání, ať se zaručeným elektronickým podpisem nebo bez něj, již získala svoje místo v českém právním řádu. Zákon o správě daní a poplatků /zák. č. 337/1992 Sb./ V daňových věcech může být řízení zahájeno z podnětu daňového subjektu či jiné osoby zúčastněné na řízení; v tomto případě se tak stane dnem, kdy podání došlo příslušnému správci daně. Pokud se tak stane z podnětu správce daně, je řízení zahájeno dnem, kdy byl daňový subjekt či jiná osoba zúčastněná na řízení vyrozuměn o prvním úkonu, který vůči němu v daňovém řízení správce daně nebo jiné osoby, o nichž to zákon stanoví, učinili /§ 21/. Zákon rozlišuje zvláštní podání a jiná podání. Prvou skupinu tvoří přiznání, hlášení a vyúčtování. Ta je třeba podávat, pokud tak stanoví zákon o správě daní a poplatků či zvláštní zákon, příslušnému správci daně na předepsaných tiskopisech. Toto podání je pak možno učinit vyplněním a doručením příslušného formuláře, ale také prostřednictvím datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem ve struktuře a tvaru zveřejněném správcem daně /§ 21 odst. 2 zákona/.

128

Oznámení, žádosti, návrhy a jiná podání v daňových věcech mohou být učiněna písemně, ústně do protokolu nebo prostřednictvím datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem nebo za použití jiných přenosových technik. Zákon například uvádí dálnopis a telefax, může to tedy být i datová zpráva opatřená jiným než zaručeným elektronickým podpisem. Jsou-li použity tyto jiné přenosové techniky, musí být podání do tří dnů po odeslání opakováno písemně či ústně do protokolu /§ 21 odst. 5 zákona/. Ten, kdo činí podání v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem, musí buď uvést poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojit k podání. Podání se zásadně činí u místně příslušného správce daně, přičemž k dodržení lhůty stačí, když je posledního dne lhůty učiněn úkon u správce daně nebo podána poštovní zásilka obsahující daňové podání a u datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem doručena čitelná datová zpráva na adresu elektronické podatelny správce daně. Na požádání musí být přijetí podání potvrzeno. Podání činěná prostřednictvím datové zprávy jsou přijímána na společném technickém zařízení správců daně /tj. na elektronické podatelně/ nebo na technickém nosiči dat, jehož formu zveřejní správce daně. Přijetí podání učiněného prostřednictvím datové zprávy na společném technickém zařízení se potvrzuje tímto zařízením rovněž prostřednictvím datové zprávy s identifikací technického zařízení, na kterém bylo podání přijato, včetně uvedení časového údaje o přijetí. Pro podávání i doručování v elektronické podobě je důležité ustanovení § 34a zákona, které ukládá správcům daně, aby publikovali kromě úředních hodin, v nichž je otevřena jejich podatelna, a úředních hodin pro veřejnost, v nichž je možno učinit podání ústně do protokolu nebo nahlížet do spisu, také elektronickou adresu své podatelny, formu technického nosiče pro doručování podání v elektronické podobě, seznam kvalifikovaných certifikátů zaměstnanců nebo elektronické adresy, na nichž se tyto certifikáty nacházejí, jakož i další možnosti, kterými lze učinit podání pomocí jiných elektronických přenosových technik. Tyto údaje musí správce daně zveřejnit na své úřední desce nebo na internetu a nepochybně tak může učinit oběma formami. Zákon umožňuje, aby vedle klasického doručování /provozovatelem poštovních služeb nebo zaměstnanci správce daně/ bylo doručováno také na elektronickou adresu /§ 17a/. Tento postup přichází v úvahu tam, kde adresát ve svém podání uvede jako adresu, na kterou mu mají být doručovány písemnosti, vedle adresy pro doručování poštou, také elektronickou adresu. Má-li správce příslušné technické vybavení, bude jeho povinností doručovat písemnosti /při splnění všech podmínek/ elektronicky. Pro případ, že písemnost nebude možno doručit elektronicky, protože se datová zpráva vrátila jako nedoručitelná, musí zaměstnance správce daně pověřený doručováním učinit následující dva pracovní dny další pokusy o doručení této datové zprávy elektronicky; pokud budou dny po

129

neúspěšném doručení dny pracovního klidu, je třeba s dalšími pokusy vyčkat jejich uplynutí. Nezdaří-li se toto doručení, bude doručení provedeno poštou. Zvláštní režim platí pro elektronické doručování do vlastních rukou. Protože při doručování písemnosti elektronickou formou lze technicky vzato vykázat doručení pouze tak, že sám adresát potvrdí její přijetí, stanoví zákon, že za doručenou písemnost se považuje situace, kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát tzv. elektronickou doručenkou, tj. zprávou opatřenou jeho zaručeným elektronickým podpisem, který je založen na kvalifikovaném certifikátu. Pokud adresát nepotvrdí do pěti dnů od doručení oznámení o uložení elektronické zásilky elektronické podatelně správce daně přijetí zprávy, bude písemnost doručena na adresu příjemce pro doručování poštou. Správní řád /zák. č. 500/2004 Sb./ Řízení podle správního řádu může být zahájeno na základě žádosti nebo z moci úřadní. V prvém případě je řízení zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh /např. na zahájení sporného řízení podle § 141/, kterým se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi, jemuž má být rozhodnutím založeno, změněno či zrušeno právo nebo povinnost, resp. prohlášeno, že právo nebo povinnost má či nemá /§ 27 odst. 1/, a to doručením oznámení nebo ústním prohlášením. Žádost či návrh lze učinit písemně, ústně do protokolu nebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Také zde musí dotyčný současně uvést poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojit k podání. Podání je možno učinit pomocí jiných technických prostředků /dálnopisem, faxem a elektronicky bez zaručeného elektronického podpisu/, zde však musí být do pěti dnů potvrzeno, event. doplněno písemně, ústně do protokolu či v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem. /§ 37 odst. 4 zákona/. Zákon ukládá těm správním orgánům, které nejsou schopné zajistit přijímání podání v elektronické podobě, aby uzavřely s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvu o provozování elektronické podatelny. Jestliže by k uzavření veřejnoprávní smlouvy nedošlo, rozhodne v případě obecního úřadu krajský úřad, že pro něj bude tuto činnost vykonávat příslušný pověřený úřad, a v případě obce s rozšířenou působností Ministerstvo vnitra, které pověří jiný obecní úřad s rozšířenou působností. U ostatních správních orgánů rozhodne krajský úřad, že pro něj bude tuto povinnost vykonávat obecní úřad obce s rozšířenou působností, do jehož správního obvodu patří. Na elektronickou adresu má správní orgán doručovat, jestliže o to účastník řízení požádá, pokud to nevylučuje zákon či povaha věci /nelze např. doručit písemnost, která musí být podepsána holograficky/. Lze mít za to, že projeví-li účastník vůli a nebude-li tu zákonná či věcná překážka,

130

musí správní orgán žádosti vyhovět. O doručování na elektronickou adresu může účastník příslušný správní orgán požádat nejen pro určité řízení, ale i všechna budoucí řízení. Písemnost je na elektronickou adresu, která má být doručena do vlastních rukou, doručena v okamžiku, kdy její převzetí potvrdí adresát zprávou opatřenou jeho zaručeným elektronickým podpisem. Jestliže k potvrzení nedojde nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy, která se nevrátila jako nedoručitelná, doručí správní orgán písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal. Pokud by nebylo možno doručit jakoukoli písemnost na elektronickou adresu proto, že se datová zpráva vrátila jako nedoručitelná, učiní správní orgán neprodleně ještě jeden pokus o doručení, a bude-li i tento neúspěšný, doručí písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal. Fyzické osobě se písemnost doručuje na adresu pro doručování, na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání nebo při doručování prostřednictvím veřejné datové sítě na její elektronickou adresu. Může jí ovšem být doručeno, kdekoli bude zastižena, což samozřejmě nepřichází v úvahu u doručování listin v elektronické podobě. Písemnost, která se doručuje do vlastních rukou, lze doručit jednak adresátovi, jednak tomu, koho adresát k přijetí písemnosti zmocnil písemnou plnou mocí s úředně ověřeným podpisem. Pokud by mělo být takové zmocnění dáno pro doručování na elektronickou adresu, muselo by obsahovat též elektronickou adresu osoby, která má písemnosti přebírat. Zákon nestanoví postup pro případ doručování písemnosti, která se nedoručuje do vlastních rukou, jejíž převzetí však má být potvrzeno buď příjemcem nebo jinou vhodnou fyzickou osobou, na elektronickou adresu. Pro doručování písemností na elektronickou adresu, jejichž doručení není třeba potvrzovat, bude postupováno podle obecného režimu § 19 odst. 9 zákona. Pokud se týče právnických osob, doručují se písemnosti na adresu pro doručování, na adresu jejího sídla či sídla organizační složky, jíž se řízení týká. U zahraničních právnických osob se doručuje na adresu sídla její organizační složky zřízené v České republice, týká-li se písemnost činnosti této organizační složky. Při doručování prostřednictvím veřejné datové sítě se doručuje na elektronickou adresu právnické osoby. Jde-li o písemnosti doručované do vlastních rukou, musí být převzetí písemnosti potvrzeno zaručeným elektronickým podpisem. Správní řád počítá s tím, že v souvislosti s doručováním bude používán též tzv. dálkový přístup, tedy přístup neomezeného okruhu žadatelů pomocí telekomunikačního zařízení, zejména prostřednictvím internetu. Při doručování veřejnou vyhláškou se postupuje tak, že se písemnost, resp. oznámení o možnosti jejího převzetí, vyvěsí na úřední desce toho správního orgánu, který doručuje. Písemnost, resp. oznámení je třeba zveřejnit rovněž způsobem umožňujícím dálkový přístup na

131

tzv. elektronické úřední desce. Písemnost se považuje za doručenou patnáctým dnem po vyvěšení, jestliže v této době je zveřejněna i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zveřejnění umožňující dálkový přístup by tedy mělo být učiněno současně s vyvěšením. Správní řád předpokládá, že každý správní orgán musí mít kromě klasické úřední desky, která bude nepřetržitě veřejně přístupná, také tzv. elektronickou úřední desku, na níž bude zveřejňován obsah úřední desky. Pokud by správní orgán nebyl schopen zajistit zveřejněné úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup, postupuje se zde obdobně, jako v případě zajištění podání v elektronické podobě. Správní orgán má uzavřít veřejnoprávní smlouvu s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, jejímž obsahem bude zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jestliže by k uzavření této smlouvy nedošlo, rozhodne krajský úřad, že tuto činnost bude pro obecní úřad vykonávat pověřený úřad do jehož správního obvodu patří. U jiného správního orgánu rozhodne nadřízený správní orgán, že pro něj bude tuto povinnost vykonávat buď sám nebo jejím vykonáváním pověří jiný podřízený věcně příslušný správní orgán ve svém správním obvodu. Správní řád upravuje též institut opatření obecné povahy, což je zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému počtu dotčených osob, který leží na pomezí mezi správním aktem a právním předpisem /je označován jako konkrétně abstraktní nebo abstraktně konkrétní/. Návrh opatření obecné povahy s odůvodněním má správní orgán po projednání s dotčenými orgány doručit veřejnou vyhláškou, kterou vyvěsí nejméně po dobu 15 dnů na své úřední desce a také na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má toto opatření týkat. Pokud není možno vzhledem k jeho rozsahu zveřejnit návrh na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, zájmů, kterých subjektů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tuto povinnost by ovšem musel správní orgán splnit i proto, že správní řád stanoví, že návrh opatření obecné povahy se doručuje veřejnou vyhláškou podle § 25, podle něhož musí být písemnost, resp. oznámení vždy zveřejněno i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Soudní řád správní /zák. č. 150/2002 Sb./ Podle § 37 soudního řádu správního mohou účastníci a osoby zúčastněné na řízení provádět úkony jakoukoli formou, ledaže by zákon určitou formu /tj. např. písemnou či ústní/ stanovil. Mimo to může předseda senátu uložit provést úkon písemně nebo ústně do protokolu. Podání, které obsahuje úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem /např. zahájení řízení, zúžení žalobního návrhu, zpětvzetí žaloby/ může být provedeno písemně, ústně do protokolu či elektronicky, podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Bude-li učiněno v jiné

132

formě /faxem, dálnopisem, v elektronické formě avšak nikoli se zaručeným elektronickým podpisem/, je třeba, aby bylo do tří dnů potvrzeno písemným podáním shodného obsahu nebo musí být přiložen jeho originál; v opačném případě se k němu nepřihlíží. Vzhledem k tomu, že výrazem písemným zde zákon rozumí v listinné podobě, nepřichází v úvahu ani ústní potvrzení do protokolu ani úkon v elektronické podobě se zaručeným elektronickým podpisem, což je jistě nevhodné. Podání, které má být doručeno ostatním účastníkům či jiným osobám na řízení zúčastněným, musí být předloženo v potřebném počtu stejnopisů. Zákon neřeší, jak se bude postupovat v případě, že podání je učiněno elektronicky. Pokud se bude trvat na tom, že i takové podání je třeba těmito stejnopisy doprovodit, ztratila by vlastně tato forma svůj účel. Na druhé straně nelze trvat na tom, aby soud zajistil vytištění stejnopisů, protože tím by se tak narušila rovnost mezi účastníky řízení a eliminoval smysl celého ustanovení, jímž je přesunout náklady na toho, kdo činí podání. Východisko bude třeba hledat v určitém kompromisu: tam, kde účastník požádá o doručení v elektronické podobě, lze mu touto cestou doručovat i stejnopis, jinak však bude muset být podání v elektronické podobě doprovázeno stejnopisy v listinné podobě. Ohledně doručování, je soudní řád správní poměrně stručný, když vymezuje způsoby /§ 42/, jimiž lze písemnosti doručovat, tj. soudním doručovatelem, prostřednictvím držitele poštovní licence, event. zvláštní poštovní licence nebo prostřednictvím veřejné datové sítě a v případě potřeby i jiným státním orgánem. Jinak odkazuje na občanský soudní řád a upravuje jen odchylky od jeho režimu. Bude-li doručováno veřejnou datovou sítí, musí se tak stát za použití zaručeného elektronického podpisu. Předseda senátu, resp. specializovaný samosoudce může rovněž uveřejnit svoje rozhodnutí nebo jiné písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup či na úřední desce obecního úřadu. Tato publikace však nemá účinky doručení. Zvláště je pak třeba zmínit, že předvolání činí soud písemně nebo, v přítomnosti předvolávaných, ústně. V naléhavých případech pak lze předvolávat také telefonicky, telegraficky, jakož i elektronickou cestou podepsané zaručeným elektronickým podpisem.

Elektronické podání a doručování ve zvláštních zákonech Úpravu podání, případně doručování v elektronické podobě obsahují i některé zvláštní zákony. Tak je tomu podle zák. č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož žádost o vydání výpisu jakož i o nahlédnutí do opisu může osoba, jíž se údaje týkají, zaslat v elektronické podobě. Vzhledem k tomu, že jde o podání vůči orgánu veřejné moci, musí být žádost opatřena zaručeným elektronickým podpisem. Rejstřík trestů postupuje tak, že nejprve ověří, zda osoba žadatel zaplatil příslušný poplatek, a na to buď zašle výpis v listinné podobě, resp. pro informaci zašle výpis i v elektronické podobě nebo

133

umožní nahlédnout do opisu, a to tak, že pro informaci zašle opis v elektronické podobě. Elektronické dokumenty mají tedy pouze informativní povahu a nejsou veřejnou listinou. Podle zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení /zák. č. 582/1991 Sb./ lze činit podání i jiné úkony ve věcech pojistného také v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem /vedle klasické písemné formy a ústně do protokolu/. Tam, kde je pro podání či jiný úkon předepsán tiskopis, lze jej učinit také na počítačové sestavě, jejíž údaje, obsah i uspořádání údajů jsou shodné s předepsaným tiskopisem, v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem nebo pomocí produktu výpočetní techniky, který je shodný co do údajů, formy a formátu s příslušným tiskopisem. Orgány sociálního zabezpečení jsou pak povinny zveřejnit na své úřední desce a také způsobem umožňujícím dálkový přístup kromě úředních hodin jejich podatelny, kde lze odevzdat podání, a úřední hodiny pro veřejnost, ve nichž lze učinit podání ústně do protokolu a nahlížet do spisu, dále též elektronickou adresu podatelny, formu technického nosiče pro doručování podání v elektronické podobě a seznam kvalifikovaných certifikátů svých zaměstnanců, případně elektronické adresy, na nichž se tyto certifikáty nacházejí. V řadě ohledů obdobnou úpravu obsahuje také zákon o státní sociální podpoře /zák. č. 117/1995 Sb./. Elektronicky je možno požádat o vydání nového občanského průkazu z důvodu skončení platnosti stávajícího uplynutím doby /§ 4 zák. č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, ve znění pozdějších předpisů/. Žádost musí být opatřena zaručeným elektronickým podpisem a k ní připojena digitálně zpracovaná fotografie žadatele a jeho podpisu. Vedle ústní, písemné, faxové a jiné technicky proveditelné formy /např. telegraficky, dálnopisem, na některém technickém nosiči dat/ lze podat žádost o informace o životním prostředí /§ 3 zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů/ také elektronicky. Zákon stanoví jako podmínku, že z žádosti musí být patrno, kdo ji podal. Bude-li tedy žádost podána elektronicky, je třeba, aby obsahovala takové údaje, aby žadatele bylo možno identifikovat. S ohledem na povahu práva na informace, ovšem nebude třeba, aby podpis byl zaručený. Zák. č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění souvisejících zákonů ve zněn pozdějších předpisů, ukládá povinným osobám hlásit tzv. podezřelé obchody Finančně analytickému útvaru Ministerstva financi. Na roveň písemnému oznámení, které bývá nejčastější, stojí oznámení podané elektronicky technickými prostředky, zajišťujícími zvláštní ochranu přenášených údajů. Hrozí-li nebezpečí z prodlení nebo v jiných mimořádných případech, je možné Finanční analytický útvar upozornit i telefonicky, zasláním faxové zprávy, nebo zasláním zprávy 134

elektronickou poštou i bez zaručeného podpisu a následně pak učinit oznámení o podezřelém obchodu. Poměrně často lze elektronické podání a doručování využívat v oblasti působnosti celních orgánu. Podle celního zákona lze vydat elektronicky např. rozhodnutí o propuštění zboží do celního režimu nebo o ukončení režimu a také celní prohlášení. Řadu úkonů touto formou je možno činit podle zák. č. 191/1999 Sb., o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Písemně i elektronicky se zaručeným podpisem umožňuje činit úkony zák. č. 676/2004 Sb., povinném značení lihu a o změně zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Výrobci, osoby, které plní líh do spotřebitelského balení, a jeho dopravci se musí zaregistrovat a návrh na registraci se podává příslušnému celnímu ředitelství písmeně nebo elektronicky. Protože se na řízení podle tohoto zákona vztahuje správní řád, lze nepochybně také rozhodnutí celního ředitelství o registraci elektronicky doručovat. Elektronicky lze učinit také oznámení, že si držitel hodlá ponechat nespotřebované kontrolní pásky, jimiž se musí značit líh ve spotřebitelském balení, vyrobený na daňovém území České republiky nebo na toto území dovezený /§ 15 zákona/. Rovnocenně lze používat písemné a elektronické formy k úkonům podle zák. č. 78/2004 Sb., o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty /např. při podávání žádosti o nakládání s geneticky modifikovanými organismy, podávání hlášení, oznamovaní rizik apod./. Zákon sice výslovně nestanoví, že tam, kde se úkon činí elektronickou poštou, je třeba, aby byl podepsán zaručeným elektronickým podpisem, nicméně i zde je třeba tak učinit, vzhledem k tomu, že jde o podání vůči orgánu veřejné moci. K provozování stanovených zařízení v oblasti energetiky, výroby a zpracování kovů, zpracování nerostů a dalších je třeba povolení podle zák. č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů povolení, které vydává Ministerstvo životního prostředí po dohodě s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Žádost o povolení provozovat tyto činnosti je možno podat buď elektronicky nebo na předepsaném formuláři. Také zde musí být žádost podaná v elektronické podobě podepsána zaručeným podpisem. Pokroku při uplatňování e-governmentu bylo dosaženo přijetím zákona o archivnictví a spisové službě /zák. č. 499/2004 Sb./, který výslovně umožňuje vykonávat spisovou službu v závislosti na povaze dokumentu písemnou i elektronickou formou za použití výpočetní techniky. Podrobnosti týkající se výkonu spisové služby stanoví vyhláška č. 646/2004 Sb., která obsahuje zejména úpravu režimu vyznačování přijetí dokumentu doručovaného v digitální podobě, ten se opatřuje identifikátorem elektronické podatelny, jenž pak má charakter podacího razítka, dále jejich podepisování, jež činí zaměstnanec pověřený k tomu vnitřními přepisy a to tak, že k němu

135

připojí zaručený elektronický podpis a náležitosti při ukládání dokumentů v digitální podobě, u nichž musí být zásadně zachována jejich neměnnost, resp. autenticita a některé další náležitosti. Elektronická podatelna Některé podrobnosti zejména technicko-organizační povahy týkající se používání elektronického podpisu v oblasti orgánů veřejné moci upravuje nařízení vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu. Orgánům veřejné moci, které jsou povinny přijímat a odesílat datové zprávy s tzv. uznaným elektronickým podpisem, je uloženo provozovat alespoň jednu technickou podatelnu, což může příslušný orgán zajistit i tím, že se dohodne s jiným orgánem veřejné moci, že bude přijímat a odesílat datové zprávy prostřednictvím elektronické podatelny provozované tímto orgánem. Další povinností orgánů veřejné moci je vybavit elektronickou podatelnu odpovídající technickým a programovým vybavením pro přijímání a odesílání datových zpráv prostřednictvím elektronické podatelny ve smyslu vyhlášky č. 496/2004 Sb. Ti zaměstnanci, kteří jsou oprávněni činit právní úkony v oblasti orgánů veřejné moci, musí být vybaveni kvalifikovanými certifikáty vydanými akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb, resp. musí pořídit pro zajištění některých postupů v souvislosti s provozováním elektronických podatelen kvalifikované systémové certifikáty vydané akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb. Podle § 2 mají orgány veřejné moci přijímat a uplatňovat technická, organizační a personální pravidla pro zajištění provozu elektronické podatelny a průběžně s nimi seznamovat zaměstnance pověřené výkonem činností elektronické podatelny. Vždy pak musí být součástí těchto pravidel postupy pro řízení bezpečnosti a řešení mimořádných událostí. Obsah těchto pravidel je určen povinností zajistit bezpečnost informačních systémů elektronické podatelny a ochranu dat zpracovávaných elektronickou podatelnou proti ztrátě, pozměnění a neoprávněnému přístupu podle zvláštních právních předpis /v úvahu zde přichází např. ochrana osobních údajů, ochrana utajovaných skutečností a informací, které jsou přístupné pouze vymezenému okruhu subjektů/. Nasazení a provoz technických a programových prostředků podatelny mají orgány veřejné moci realizovat v souladu s pokyny výrobce, případně dodavatele. Uplatňování pravidel zaměstnanci při provozu podatelny a řízení bezpečnosti v praxi, stejně jako shoda činnosti elektronické podatelny s těmito pravidly, má být kontrolováno. Konečně je třeba neprodleně zpracovávat přijaté datové zprávy podle postupů platných pro provozování elektronických podatelen. Na své úřední desce mají orgány veřejné moci zveřejnit, a to včetně způsobu umožňující dálkový přístup, informace potřebné k doručování datových zpráv orgánu veřejné moci. Vždy musí publikovat zejména elektronickou adresu elektronické podatelny a údaj o tom, zda je určena pro příjem veškerých datových zpráv nebo zpráv určitého, předem stanoveného obsahu, kontaktní

136

údaje pro přijímání datových zpráv na technických nosičích, tj. o místu a čase, kde budou tyto nosiče přijímány, a také druhu těchto nosičů. S tím souvisí i povinnost zveřejnit technické parametry datových zpráv, pro jejichž přijetí má elektronická podatelna technické a programové vybavení, jakož i technické parametry nosičů, na nichž lze předávat orgánu veřejné moci datové zprávy. Zveřejnit je nutno i další možnosti doručování datových zpráv, zejména prostřednictvím technického zařízení v sídle orgánu veřejné moci, resp. jeho organizačních jednotkách. V zájmu ochrany subjektů komunikace je uloženo zveřejnit, jaký bude postup orgánu veřejné moci v případě, že u přijaté datové zprávy je zjištěn výskyt počítačového programu, který je způsobilý přivodit škodu na informačním systému nebo na informacích zpracovávaných orgánem veřejné moci, případně chybný formát zprávy, který může takovou škodu způsobit. Taková datová zpráva smí být uložena pouze mimo elektronickou podatelnu, pokud ovšem není ohrožena bezpečnost informačního systému orgánu veřejné moci ani zpracovávaných informací, a datová zpráva nesmí být dostupná elektronické podatelně. Zveřejněna musí být pravidla potvrzování doručení datových zpráv včetně vzoru datové zprávy, kterou se doručení potvrzuje. Doručení datové zprávy se potvrzuje odesílateli zasláním datové zprávy ovšem za podmínky, že orgán veřejné moci je schopen z přijaté zprávy zjistit elektronickou adresu odesilatele. Součástí zprávy o potvrzení doručení je uznávaný elektronický podpis oprávněného zaměstnance, případně uznávaná elektronická značka orgánu veřejné moci, datum a čas s uvedením hodiny, minuty a sekundy, kdy byla zpráva doručena, a charakteristika doručené datové zprávy umožňující její identifikaci. Mezi povinné informace náleží také způsob vyřizování dotazů týkajících se provozu elektronické podatelny, aktuální seznam zaměstnanců, kteří jsou oprávněni činit právní úkony v oblasti orgánů veřejné moci, s uvedením jejich příjmení, jména a zařazení a seznam právních předpisů, podle nichž lze vůči orgánu veřejné moci činit právní úkony v elektronické podobě. Všem orgánům veřejné moci je uloženo, aby do 30 dnů sdělily Ministerstvu informatiky elektronické podatelny, které provozují, a oznámily případné změny adresy podatelny. Některé podrobnosti ohledně přijímání a doručování datových zpráv orgány veřejné moci obsahuje vyhláška Ministerstva informatiky č. 496/2004 Sb., o elektronických podatelnách. Za doručenou orgánu veřejné moci se považuje přijatá datová zpráva, je-li dostupná elektronické podatelně. Tato zpráva se ukládá do úložiště doručených datových zpráv ve tvaru, ve kterém byla přijata. Spolu s ní se ukládá i uznávaný elektronický podpis, resp. uznávaná elektronická značka. Doručené datové zprávy se v elektronické podatelně evidují a předávají podle režimu zákona o archivnictví a spisové službě, přičemž čas doručení je zaznamenán s přesností na sekundu, a označují identifikátorem elektronické podatelny, který má charakter podacího razítka.

137

Skutečnost, že datová zpráva byla doručena, se potvrzuje odesilateli neprodleně zasláním datové zprávy /samozřejmě pokud je orgán, který zprávu obdržel, schopen zjistit elektronickou adresu jejího odesílatele/. Součástí zprávy o potvrzení doručení musí být kromě uznaného elektronického podpisu oprávněného zaměstnance, resp. elektronické značky, také datum a čas s uvedením hodiny, minuty a sekundy, kdy byla datová zpráva doručena, jakož i charakteristika doručené zprávy umožňující její identifikaci /např. žaloba, žádost o poskytnutí informace apod./. Pokud se týče doručené datové zprávy, elektronická podatelna zde zjišťuje, odpovídá-li technickým parametrům, které orgán veřejné moci zveřejnil podle § 3 vládního nařízení č. 495/2004 Sb. Dále se zjišťuje, byl-li připojen uznávaný elektronický podpis, resp. uznávaná elektronická značka, případně kvalifikované časové razítko. Zkontrolovat je nutno platnost elektronického podpisu, resp. elektronické značky, jakož i to, zda nebyl kvalifikovaný certifikát, resp. systémový certifikát zneplatněn; obdobně to platí také ohledně kvalifikovaného časového razítka. Sleduje se rovněž, je-li připojen kvalifikovaný certifikát nebo kvalifikovaný systémový certifikát, uveden akreditovaný poskytovatel certifikačních služeb, který certifikát vydal a vede jeho evidenci, a zda obsahuje kvalifikovaný certifikát údaje, na jejichž základě lze osobu, která podepsala datovou zprávu, jednoznačně identifikovat ve smyslu § 4 vyhlášky. Pokud by byly kvalifikovaný certifikát nebo kvalifikovaný systémový certifikát v době doručení datové zprávy neplatné, avšak lze mít za to, že zaručený elektronický podpis či elektronická značka byly vytvořeny ještě v době platnosti certifikátu, nabízí vyhláška následující postupy. V případě, že je připojeno platné kvalifikované časové razítko podepsané nebo označené datové zprávy, má orgán veřejné moci za účelem zjištění platnosti elektronické značky nebo zaručeného elektronického podpisu ověřit, zda bylo razítko vytvořeno před okamžikem zneplatnění certifikátu zprávy a je-li je platné. Není-li takové razítko připojeno, uvědomí podepsanou osobu, že nemá možnost provést veškeré úkony potřebné k tomu, aby ověřil, že jsou zaručený elektronický podpis nebo elektronická značka platné a že jejich kvalifikovaný certifikát nebo kvalifikovaný systémový certifikát byl zneplatněn až po vytvoření zaručeného elektronického podpisu nebo elektronické značky. Ohledně odesílání datových zpráv ukládá vyhláška povinnost zkontrolovat zprávu, zda neobsahuje chybný formát nebo počítačový program, které mohou způsobit škodu na informačním systému nebo na zpracovávaných informacích. Pokud takové vady nebyly zjištěny, orgán veřejné moci zprávu odešle a současně uloží v elektronické podatelně do tzv. úložiště vypravených datových zpráv, a to vždy v takovém tvaru, v němž byla odeslána. Společně s ní se ukládá uznávaný elektronický podpis oprávněného zaměstnance a jeho kvalifikovaný certifikát, resp. uznávaná elektronická značka a její kvalifikovaný systémový certifikát. Každá expedovaná zpráva se v elektronické podatelně eviduje podle režimu stanoveného interními předpisy příslušného orgánu pro tuto oblast a čas odeslání je zaznamenán s přesností na sekundu.

138

Otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Vymezte pojem e-governmentu. Uveďte příklady e-governmentu ve vaší praxi. Jaké jsou hlavní přednosti e-governmentu? Uveďte některé veřejné informační systémy v oblasti veřejné správy. Za jakých podmínek lze získávat údaje z informačních systémů veřejné správy? Popište proces podání a doručování podle základních procesních předpisů. Co je to elektronický podpis a zaručený elektronický podpis? Jaké jsou povinnosti provozovatele elektronické podatelny?

Literatura MATES, P. - MATOUŠOVÁ, M. Evidence, informace, systémy. Právní úprava. Praha: Codex Bohemia,1997. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2004 SMEJKAL, V. a kolektiv. Právo informačních a telekomunikačních systémů. Praha: C. H. Beck, 2004. SKLENÁK, V. a kolektiv. Data, informace, znalosti a Internet. Praha: Linde, 2001. MATES, P. – SMEJKAL, V. E-government v českém právu. Praha: Linde, 2006.

139

9 Správní řád, zák. č. 500/2004 Sb. v prvním roce jeho účinnosti Zákon č. 500/2004, správní řád, je kodexem správního práva procesního, a tedy obecným předpisem, upravujícím postup správních úřadu. Tato nová zákonná úprava, nabývající po relativně dosti dlouhé legisvakanční lhůtě účinnosti 1. ledna 2006, se v mnoha ohledech odlišuje od předchozího normativního vymezení této materie v zákoně č. 71/1967 Sb. a podle všeho bude při aplikaci klást mnohem větší nároky na právní vědomí příslušných úředníků. S ohledem na skutečnost, že v době zpracovávání tohoto textu nebyl ještě zákon v praxi používán, není možno reagovat na praktické zkušenosti a problémy. Řada z nich je nicméně již v tuto chvíli předvídatelná. Pro budoucí aplikaci této vzdělávací osnovy bude každopádně nanejvýš žádoucí obohatit obsah modulu o některé praktické ukázky a zejména o vybrané judikáty z oblasti správního, případně ústavního soudnictví. V rozsahu 10 vyučovacích hodin není pochopitelně možné poskytnout podrobné a vyčerpávající informace o předpisu takového rozsahu, jakým správní řád je /184 §/. Vzdělávací modul je proto nutno rozvrhnout tak, aby jeho absolventi získali průřezové informace, a to jak všeobecné, jež jim umožní získat ve sledované problematice patřičný přehled, tak i zcela konkrétní, v praxi využitelné. Z tohoto důvodu se jeví žádoucí rozvrhnout modul do pěti dvouhodinových segmentů, v nichž budou probrány jak obecné otázky správního řízení, tak i vybrané problémy a některá konkrétní ustanovení zákoníku. Obzvláštní pozornost přitom zaslouží ty instituty a normy nového zákona, jež jsou ve srovnání s původní právní úpravou nové, popřípadě v nichž dochází k obsahovému posunu. Komparativní výklad bude zejména v první fázi aplikace tohoto modulu nezbytný, neboť je nutné, aby si frekventanti školení uvědomili, v kterých oblastech budou do budoucna platit jiná pravidla, než na jaká jsou ze své praxe zvyklí.

9.1 Obecné hodnocení správního řádu, jeho východiska a hlavní principy Nový správní řád se oproti svému předchůdci jeví jako zákon komplexnější, s širší věcnou i osobní působností. V první řadě půjde zřejmě o rozšíření subjektů, respektive vykonavatelů veřejné správy, na jejichž činnost se bude tento kodex vztahovat. Diametrální rozdíl mezi textem § 1 starého a nového zákona je patrný na první pohled. Na druhou stranu je ale třeba si uvědomit, že původní správní řád z roku 1967 prodělal po roce 1989 celou řadu nepřímých novel a že v posledním období své účinnosti se již zdaleka nevztahuje jen na národní výbory, od roku 1990 ostatně neexistující, ministerstva a jiné správní úřady, ale že byla jeho působnost postupně vztažena na orgány územních samosprávných celků i orgány samosprávy zájmové /profesních komor/, některé státní fondy, orgány zdravotních pojišťoven, burzu cenných papírů a v neposlední řadě i fyzické osoby, jimž je propůjčen výkon státní správy, jako jsou lesní stráž, myslivecká stráž, rybářská stráž apod. Přesto, hovoří-li nový zákon o tom, že se použije na postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů i fyzických a právnických osob, vykonávajících veřejnou správu /pro zjednodušení bude nadále operováno se zažitým termínem "správní úřady" – na místě tu mimochodem jistě je i srovnání s § 4 soudního řádu správního/, bude rozsah jeho použití nepochybně širší, neboť dojde k jeho širšímu rozšíření

140

na činnost orgánů obcí a krajů v samostatné působnosti /starý správní řád se uplatňoval především v oblasti přenesené/ i na činnost řady dalších orgánů /NKÚ, Úřad pro ochranu osobních údajů atd./. K hlavnímu posunu ale dochází v rozsahu správních činností, na něž se nový kodex použije. Původní zákon se vztahoval pouze na klasické správní řízení, tedy na ty případy, kdy se rozhodovalo o právech a povinnostech nepodřízených osob. Podle nového správního řádu bude ale probíhat jakékoliv konání orgánů vykonávajících veřejnou správu. Výjimkou jsou pouze soukromoprávní úkony, při nichž není uplatňována veřejná moc, a případy stanovené zvláštním zákonem. Zde ale stojí za upozornění, že podle dikce § 1 odst. 2 nemůže zvláštní zákon pouze vyloučit použití správního řádu, ale musí sám stanovit vlastní procedurální postup. V případě, že by se tak opomenutím zákonodárce nestalo, použijí se podle § 177 odst. 1 subsidiárně základní zásady správního řádu. Explicitně obsahuje nový správní řád kromě klasického správního řízení vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení /část IV., §§ 154-158/, uzavírání veřejnoprávních smluv, a to koordinačních i subordinačních /část V., §§ 159-170/, vydávání tzv. opatření obecné povahy /část VI., §§ 171-174/ a řešení stížností /§ 175/. Podrobnější rozbor těchto institutů bude předmětem části 6 tohoto textu. Je ale třeba zmínit, že omezení procesní úpravy na výše zmíněné instituty nic nemění na platnosti úvodního ustanovení, a správní řád by se tak měl použít i na jiné postupy správních úřadů. Je ale diskutabilní, nakolik je tento pandektální přístup na místě. Použitelnost procesního kodexu například pro normotvornou činnost totiž jistě není dokonalá. Základní zásady činnosti správních úřadů, na něž by měl být při výkonu administrativy kladen ze strany úředníků patřičný důraz a jež by se měly stát základními interpretačními pravidly při uplatňování zákona, obsahuje hlava II úvodní části zákoníku /§§ 2-8/. Z nich na prvním místě je zmíněn princip legality /§ 2odst. 1/, vyplývající ostatně již z předpisů ústavněprávních a znovu deklarující vázanost správních úřadů zákonem. Mnohem zajímavější je princip zákazu zneužití správního uvážení /omezené diskrece/, navazující na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy /§ 2 odst. 2/. Jde pohříchu o institut poněkud obtížně uchopitelný. Úřady by měly ve všech případech šetřit práva nabytá v dobré víře a měly by dodržovat princip proporcionality, tj. zasahovat případně do těchto práv jen v nezbytném rozsahu /§ 2 odst. 3/. Rozhodování by mělo probíhat ve veřejném zájmu a měla by být respektována rovnost účastníků. Samotná hodnota rovnosti, zakotvená opět i v ústavněprávní rovině, je ovšem složitější a může být v teorii i praxi vykládána různě. Správní řád výslovně bazíruje na rovnosti materiální, požaduje, aby ve skutkově shodných či obdobných případech nedocházelo k při rozhodování k nedůvodným odchylkám /§ 2 odst. 4/. Shoda či podobnost se přitom vztahují na ty skutečnosti, které byly podkladem pro správní uvážení, nelze tedy přihlížet k osobním vlastnostem a poměrům účastníka, nejsou-li jedním z hodnocených kritérií. Zároveň je tímto způsobem prosazován i princip předvídatelnosti veřejné správy /princip legitimního očekávání/. Zde je nutno konstatovat, že mají-li být tyto principy v praxi skutečně dosaženy, bude to klást velký důraz na orientaci rozhodujícího orgánu v tzv. správní judikatuře. Nemají-li totiž vznikat neodůvodnitelné rozdíly místní, bude nutno znát nejen výsledky vlastní rozhodovací činnosti, ale rovněž

141

srovnatelná rozhodnutí jiných orgánů téhož druhu a pochopitelně i orgánů instančně vyšších. Nejedná se samozřejmě o zavádění jakéhosi precedenčního práva, je nicméně logické, že účastníci řízení mají právo předvídat jeho výsledek, a to lze samozřejmě právě na základě starších rozhodnutí v analogických případech. Správní řád kromě toho požaduje i rovnost procesní, tedy shodnou možnost uplatňování procesních práv a nestrannost úřadu /§ 7 odst. 1/. Z dalších základních zásad nutno zmínit princip součinnosti s dotčenými osobami /§ 4 odst. 2-4/ a efektivity řízení, což se týká jednak zamezení průtahů v postupu správního úřadu /§ 6 odst. 1/, jednak v minimálním možném zatížení slyšení dotčených osob /§ 6 odst. 2/ a vzájemné součinnosti správních úřadů /§ 8/. V této souvislosti se v novém zákoníku objevuje i termín tzv. "dobré správy", který ovšem není blíže vysvětlen a jehož systematické zařazení je zřejmě poněkud nešťastné /tento pojem se mimochodem objevuje i v zákoně o veřejném ochránci práv/. Jeho obsah lze odvodit mj. i z některých dokumentů Rady Evropy. Stejně tak proklamativní je konstatování, že veřejná správa je službou veřejnosti a osoby vykonávající v této oblasti své pravomoci mají ve vztahu k dotčeným osobám vystupovat zdvořile a vstřícně /§ 4 odst. 1/. Z doposud platného zákona je naproti tomu převzat princip materiální pravdy /uplatňovaný ostatně i v oblasti trestního práva procesního/, ukládající správnímu úřadu povinnost zjistit ex officio takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tedy provést případně i takové dokazování, které žádný z účastníků nenavrhuje. V nové úpravě je ale tato zásada poněkud oslabena principem procesní ekonomiky, na což poukazovala i důvodová zpráva. Zmíněné principy navazují na aktuální trendy veřejné správy, byť může být samozřejmě in concreto vedena diskuse o kvalitě a určitosti jejich vyjádření. Podobná diskuse může směřovat i vůči použité terminologii. Je pravda, že zákon operuje s řadou termínů, které dostávají určitý obsah až při dobré znalosti správního práva /vedlejší ustanovení, jiné právní účinky rozhodnutí než vykonatelnost, podmiňující úkon/, mohou ale vyvolávat nejasnosti jak v řadách samotných úředníků, tak tím spíše mezi občany. Podrobnější výklad bude proto při konkrétním školení nutno věnovat právě těmto ryze právnickým pojmům. Rozhledu osob, které budou správní řád aplikovat, by měla napomoci i komparativní pasáž, poukazující na evropskou úpravu správního procesu. V ní opět vystupuje do popředí koncept dobré správy, za jehož základní obsah se považuje participace veřejnosti na správním rozhodování, procesní ochrana jednotlivců ve styku s úřady, větší informovanost občanů a efektivní organizace správy ze strany státu. Podrobnější znalost evropské legislativy je pochopitelně vhodná především pro osoby činné v legislativě, i úředníci by ovšem měli mít základní orientaci v evropském správním prostoru, do něhož je naše republika integrována. Půjde tu o otázky pojetí samotných procesních kodexů, rozsahu jejich použitelnosti, systematiky, definice správních úřadů a stran, respektive účastníků řízení. Konečně by se v této fázi jevilo vhodné provést krátkou sondu k úpravě správního řízení v minulosti, neboť nový správní řád nepokrytě navazuje, a to i terminologicky, na letité tradice. Na našem území lze kořeny právní úpravy správního řízení hledat již v dílčích patentech z konce 18. a počátku 19. století, ve formě zákonů byly některé otázky rovněž upraveny již za doby trvání habsburské monarchie /za pozornost stojí např. zákon o zjednodušení a urychlení řízení u politických úřadů z roku 1859/.

142

Prvním kodexem správního práva procesního je ovšem teprve správní řád prvorepublikový, vydaný ve formě nařízení vlády /!/ pod č. 8/1928 Sb. z. a n. I jeho krátký rozbor a upozornění na nepominutelné analogie se současnou právní úpravou by mohla být v rámci kurzu věnována stručná pozornost.

9.2 Obecná úprava správního řízení Správním řízením se rozumí takový postup správního úřadu, který vede k vydání správního aktu, tedy takového rozhodnutí, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti jmenovitě určené osoby, popřípadě jímž se autoritativně prohlašuje, zda taková osoba určitá práva nebo povinnosti má či nikoliv /zde jde o tzv. akty deklaratorní – viz § 9/. Jedině na takový postup se apriori použije obsáhlá část II., i když zákon na mnoha místech uvádí, že i při jiných postupech se tato ustanovení použijí obdobně, respektive přiměřeně. Některé problémy s definicí účastníků řízení ve starém správním řádu /například účast občanských sdružení podle § 30 a možnost stát se účastníkem dle § 14 odst. 1 pouhým vlastním prohlášením, a to až do provedení důkazu, že tato osoba není budoucím rozhodnutím nijak dotčena/ vedou k nové definici, v níž dochází mimo jiné k jakési "kategorizaci" účastníků řízení, tedy k rozlišení míry jejich zájmu na výsledku řízení. Zákon na jedné straně rozlišuje ty účastníky, kteří jsou buď navrhovateli v řízení dispozičním, nebo adresáty samotného výroku správního aktu /§ 27 odst. 1/, a na straně druhé ostatní dotčené osoby /§ 27 odst. 2/. Dotčená osoba je přitom vymezena hned v úvodu zákona jako osoba, jíž se činnost v jednotlivém případě dotýká /§ 2 odst. 3/. Účastníci mohou být vymezeni i zvláštními zákony /§ 27 odst. 3/, i pak ale budou podle povahy svého účastenství patřit k jedné ze dvou takto vymezených skupin. Nadále zůstala sice v platnosti zásada, podle které se může za účastníka písemně či protokolárně prohlásit i jiná osoba a platí vyvratitelná domněnka, že jím je, správní úřad však bude do budoucna obligatorně vydávat v této věci deklaratorní usnesení, aniž by přerušil samotné projednání věci. Podrobnější rozbor zasluhuje i institut zastoupení – zákon rozlišuje dobrovolné a povinné zastoupení účastníků, zná zmocněnce společného a individuálního a podle důvodů vedoucích k nutnosti zastoupení rozlišuje zákonného zástupce, opatrovníka, zmocněnce, společného zmocněnce, respektive zástupce a nezmocněného jednatele. Také zde nepochybně až praxe vnese jasno do použití některých obecněji formulovaných pravidel. Například: správní úřad může dát příležitost vyjádřit se k řízení fyzické osobě, která nemá procesní způsobilost /§ 29 odst. 3/. Má-li být ale zachován princip legitimního očekávání a procesní rovnosti, bude třeba správní uvážení v této věci sjednotit. Stejně tak je nejasné, co budou závažné důvody, jež budou třeba k případnému odmítnutí opatrovnictví /§ 32 odst. 4/ – není pochyb o tom, že funkce opatrovníka není ve většině případů příliš vyhledávaná. Správní řízení může být podle své povahy vedeno zásadou dispoziční či zásadou oficiality, tedy může být zahajováno jak na žádost či jiný návrh /§ 44 odst. 1 – není ovšem jasné, proč se zákonodárce nespokojil s prostým návrh a konstruoval tuto složitou dikci; argumenty uvedené v důvodové zprávě jsou málo přesvědčivé/, tak z úřední povinnosti /§ 46 odst. 1/. V některých

143

případech by mohlo být řízení zahájeno výhradně společným podáním více žadatelů, vyplyne-li to ze zákona či z povahy věci /§ 44 odst. 2/. Také zde teprve praxe ukáže, co je eventuelně třeba rozumět onou zvláštní povahou věci. Ačkoliv to správní řád vůbec neukládá, měl by úřad pro dosažení právní jistoty učinit vůči navrhovateli úkon i v případě, že bude mít za to, že jeho žádost není postačující pro zahájení řízení, protože je nutná žádost společná. Řízení se pochopitelně nezahájí ani v případě, kdy bude vůči úřadu učiněn úkon, který zjevně není žádostí, respektive není z něj patrný účastník, popřípadě bude-li se žadatel domáhat rozhodnutí, k němuž není kompetentní žádný správní úřad /§ 43 odst. 1/. Nedostatek místní či věcné působnosti naproti tomu důvodem k odložení věci nebude a správní úřad žádost postoupí /§ 12/. U dispozitivních řízení je důvodem k nezahájení řízení, respektive jeho okamžitému zastavení i v případě, je-li podána žádost zjevně právně nepřípustná /§ 45 odst. 3/. Z moci úřední se řízení zahajuje doručením písemného oznámení či ústním prohlášením vůči některému z účastníků řízení. Jeho povinností je ale pochopitelně uvědomit o zahájení řízení všechny osoby, jež jako účastníky vyhodnotí, přičemž tato povinnost mu zůstává i do budoucna vůči dalším osobám, které by se případně účastníky staly až později. Osobám, kterým se nepodaří zahájení řízení oznámit, ustanovuje správní úřad opatrovníka – doručení tohoto rozhodnutí se provádí veřejnou vyhláškou /§47/. Dispoziční zásada s sebou nese právo účastníka, který je dominus litis, s předmětem sporu v podstatě libovolně nakládat, tj. předmět žádosti zúžit a nebo tuto žádost vzít zpět. Zatímco ve sporných řízeních správní úřad řízení nezastaví, nebude-li s tím souhlasit odpůrce, u řízení nesporných řízení nebude správní úřad na rozdíl od dosavadní úpravy zkoumat postoj ostatních účastníků /§ 66 odst. 1, srovnej § 30 původního zákona/. To v některých případech nemusí být příliš praktické, zejména ve vztahu k účastníkům, jejichž práva a povinnosti měly být finálním rozhodnutím zakládány, měněny nebo rušeny, respektive potvrzovány /jako příklad se nabízí řízení o zápisu věcných práv k nemovitostem do katastru/. Pozoruhodná je také skutečnost, že zpětvzetí žádosti je možné kdykoli, i v řízení odvolacím, s výjimkou intervalu mezi vydáním prvoinstančního rozhodnutí a zahájením odvolacího řízení /§ 45 odst. 4/. Poněkud absurdně tu bude nutné, aby se navrhovatel nejprve proti nepravomocnému prvoinstančnímu rozhodnutí sám odvolal a teprve vzápětí vzal svoji žádost zpět. Poměrně složitým institutem, který nepochybně bude budit praktické problémy, bude tzv.

restitutio in integrum neboli navrácení v předešlý stav /§ 41/. Jeho obsah je ovšem poněkud jiný, než je jeho klasická podoba, upravená například občanským zákoníkem /zde § 5/. Zde jde o prominutí zmeškání úkonu neboli o poskytnutí dodatečné lhůty k jeho učinění, popřípadě o zpětvzetí nebo změnu obsahu podání, které by jinak nebylo možno učinit. Účastník musí tento úkon provést zároveň s podáním žádosti o prominutí zmeškání, a to do 15 dnů od chvíle, kdy pominula překážka, která mu bránila v tom úkon učinit. Zároveň zákon stanoví objektivní prekluzivní lhůtu jednoho roku, po níž se už takovouto žádostí nelze zabývat v žádném případě. Existenci překážky je celkem pochopitelně prokazovat sám navrhovatel, nezbytnou podmínkou tu je, že překážka nastala bez jeho zavinění. V čem by ale překážka měla spočívat, to správní řád nenaznačuje. Bude tedy záležet na diskreci správního úřadu, jenž navíc může na základě vlastního vcelku libovolného uvážení přiznat žádosti o navrácení v předešlý stav i odkladný

144

účinek, a to nejen na žádost účastníka, ale i ex officio. Vodítkem pro aplikaci navrácení v předešlý stav je víceméně pouze princip ochrany dobré víry: zmeškání úkonu nelze prominout, pokud by újma způsobená osobám jednajícím v dobré víře nebo veřejnému zájmu převýšila újmu toho, kdo o restitutio žádá, a stejné pravidlo se uplatní i při rozhodování o přiznání odkladného účinku. Obdobně se bude postupovat i při povolování zpětvzetí nebo změny obsahu podání. Zde navíc bude nutno prokazovat, že žadateli hrozí vážná újma. Jak již ale bylo řečeno, celý tento institut bude díky jeho relativní neurčitosti a složité legislativní konstrukci "doladit" cestou správní judikatury. Významným posunem v novém správním řádu je zakotvení dvou důležitých procesních institutů, hrajících roli překážek řízení. V první řadě jde o tzv. litispendenci, procesní překážku spočívající v tom, že v téže věci již bylo řízení zahájeno. Dosavadní praxe dosti často tápala v řešení otázky, co si počít s opakujícím se podáním, adresovaným jinému úřadu. Nově je tato skutečnost jednoznačně vyřešena: zahájení řízení u jiného správního úřadu je překážkou řízení /§ 48 odst. 1/ a řízení nelze zahájit, respektive je nutno ho zastavit, pokud tato skutečnost vyjde najevo později. Platí to v řízeních dispozičních i ex officio /§ 66 odst. 1 a 2/. Stejně tak nový správní řád výslovně upravuje zásadu ne bis in idem, tedy že nebude docházet k opakovanému projednání totožných věcí. Formulace, že přiznat totéž právo či uložit tutéž povinnost z téhož důvodu téže osobě pouze jednou /§ 48 odst. 2/, je ovšem jen velmi zúženým vystižením překážky věci rozhodnuté /res iudicata/. Ve skutečnosti budou překážkou pro zahájení řízení i jiná pravomocná rozhodnutí, na prvním místě správní akty deklaratorní. Naproti tomu nic nebrání opětovnému projednání žádosti, dříve již pravomocně zamítnuté /§ 101 písm. b/. Zásady předvídatelnosti správních rozhodnutí a materiální rovnosti zde ale jasně signalizují, že správní úřad by se v totožném případě neměl bezdůvodně odchýlit od svého dřívějšího výroku. Nové rozhodnutí je dále možno vydat v případech, kdy původní rozhodnutí bylo zrušeno /především v rámci opravných prostředků či správního soudnictví/, bude nutno z vážného důvodu změnit dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí či lhůtu ke splnění povinnosti /myšleno je tu spíše jejich prodloužení, zkrácení by musel zákon povolit výslovně/, respektive bude dodatečně povoleno plnění ve splátkách nebo po částech, a konečně pokud bude nutno vydat nové rozhodnutí v návaznosti na uplatnění výše popsaného principu navrácení v předešlý stav. Zde je ale nutno postupovat skutečně velmi opatrně, neboť zde se zásahu do práv nabytých v dobré víře půjde asi jen stěží vyhnout. Ve správním řízení stojí proti sobě principy písemnosti a ústnosti a ve druhém jmenovaném případě také veřejnosti, respektive neveřejnosti. Jejich uplatnění závisí na konkrétní povaze projednávané věci. Obecně platí, že jednotlivé úkony v řízení se činí písemně /§ 15 odst. 1/, z tohoto pravidla existuje nicméně řada výjimek. Jednak lze ústně činit průběžná sdělení vůči účastníkům, pokud na písemné formě netrvají a pokud jde takové sdělení poznamenáno do spisu /§ 15 odst. 1/. Ústní jednání dále správní úřad nařídí, vyžaduje-li to výslovně zákon nebo je-li to nezbytné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků. Ti o něm musí být informováni s minimálně pětidenním předstihem, nehrozí-li nebezpečí z prodlení /§ 49 odst. 1/. Vodítkem pro správní úřad při určování, je-li nařízení ústního jednání nezbytné, by se přitom opět mělo řídit principem procesní ekonomie, čili na místě bude zejména tam, kde by se písemné řešení

145

záležitosti neúměrně prodloužilo. Účastník se může práva účasti na ústním jednání vzdát, čímž ale není dotčena jeho povinnost se dostavit, pokud je jeho účast nutná k zajištění účelu a průběhu řízení /§ 59/. Ústní jednání je zpravidla neveřejné, i toto pravidlo je ovšem prolomeno výjimkami, vycházejícími buď ze zákona, nebo z uvážení správního úřadu /§ 49 odst. 2/. Kromě toho je v novém správním řádu zakotvena povinnost ústní jednání nařídit, navrhne-li to "hlavní" účastník /myšlena osoba ve smyslu § 27 odst. 1/ a ostatním účastníkům tím nemůže být způsobena újma. I posouzení této skutečnosti je ale de facto v rukou úřadu. Podklady pro vydání rozhodnutí jsou zákonem vymezeny demonstrativně, uvádí se tu návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé úřadu z jeho činnosti, podklady získané od jiných orgánů veřejné moci a skutečnosti všeobecně známé. Opatřuje si je správní orgán za součinnosti účastníků, někdy je možno jim opatření podkladů přenechat /§ 50 odst. 2/. I tuto ne zcela jasnou variantu bude ale muset konkretizovat až praxe. Správní úřad je povinen ex officio zjistit všechny důležité okolnosti, nutné pro ochranu Veřejného zájmu /§ 50 odst. 3/. "Veřejným zájmem" se tu patrně rozumí vydání spravedlivého rozhodnutí a dodržení výše již rozvedeného principu materiální rovnosti. Nestanoví-li zákon jinak, uplatňuje správní úřad volné hodnocení všech podkladů /§ 50 odst. 4/. Vcelku standardní je v novém správním řádu úprava dokazování a důkazních prostředků, jakož i některých institutů, zajišťujících průběh řízení. Velmi citlivým bodem správní praxe bude nepochybně možnost vydání předběžného opatření. Dosavadní praxe se této možnosti spíše vyhýbala, nový zákon však stanoví povinnost úřadu rozhodnout do 10 dnů o předběžném opatření, navrhovaném účastníkem, jemuž je toto iniciační práv nově přiznáno. Nedošlo-li k přerušení či zastavení řízení, rozhodne správní úřad ve věci samé individuálním správním aktem. Ten může mít buď povahu hmotněprávní, nebo řidčeji v zákonem stanovených případech procesněprávní. Obligatorní je jeho písemná podoba. Možnost ústního rozhodnutí musí být výslovně umožněna zákonem. Ústní vyhlášení nemusí obsahovat celé odůvodnění, musí ale být včetně něj zaneseno do spisu /§ 67 odst. 2/. Na požádání musí úřad také vydat účastníkům na jejich žádost potvrzení, obsahující pouze výrokovou část a formální náležitosti /§ 67 odst. 3/. Tradiční je úprava, podle níž nemusí správní akt obsahovat odůvodnění, pokud se jím v plném rozsahu vyhovuje všem účastníkům /§ 68 odst. 4/. Nově upravuje správní řád lhůty pro vydání rozhodnutí – nelze-li ho vydat bezodkladně, musí být vydáno do 30 dní od zahájení řízení. Zákon dále podrobněji upravuje prodloužení a běh této lhůty /71 odst. 3 a 4/. Z původní úpravy byly víceméně převzaty právní moc a vykonatelnost, nově se ale objevují normy věnované doložce právní moci a vykonatelnosti. Jde jednak o jejich vyznačení, jednak o důsledek situace, kdy dojde k chybnému vyznačení, respektive pokud právní moc či vykonatelnost rozhodnutí pominou. V tom případě informuje úřad o této skutečnosti účastníky, jimž na jejich stejnopis doložku vyznačil, a mimo to je povinen oznámit to i ostatním účastníkům formou veřejné vyhlášky /§ 75/. Novinkou v kodexu správního řízení je institut nicotnosti /nulity/ správního aktu, doposud v českém právu známé především z judikatury, nově též ze soudního řádu správního a v určité míře též ze zákona o správě daní a poplatků /zde § 32 odst. 7/. Je-li správní akt vydán orgánem

146

věcně zcela nepříslušným, konstatuje nulitu nadřízený správní úřad /§ 77 odst. 1/. V dalších případech, je-li rozhodnutí stiženo jinými zásadními vadami, tj. je-li zjevně vnitřně rozporné, právně či fakticky neuskutečnitelné nebo má takovou povahu, že ho nelze vůbec za rozhodnutí správního orgánu pokládat, je kompetentní k prohlášení nulity správní sou /§ 77 odst. 2/. Nulitou může být přitom stiženo buď celé rozhodnutí, nebo pouze jeho část. Nicotnost se prohlašuje z úřední povinnosti, účastníci k tomu mohou dát pouze podnět. Rozhodnutí o nicotnosti je deklaratorní a učiní-li je správní úřad, nelze proti němu podat odvolání /§ 78 odst. 2/. I když je ale nová úprava nepochybně významným počinem, nabízí se pro praxi řada otázek o korelaci mezi nicotností a použitím opravných prostředků, o možnosti využití institutu nulity mimo správní řízení, u jiných činností správních úřadů, a také o způsobu rozhodování o náhradě škody, způsobené nicotným rozhodnutím. Nový správní řád reaguje také na často vytýkanou nedostatečnou ochranu účastníků před nečinností správních úřadů. Ochrana před nečinností je na prvním místě svěřena nadřízenému správnímu úřadu, který je ex officio povinen učinit opatření proti nečinnosti podřízeného úřadu, jakmile se o ní dozvěděl /§ 80 odst. 1/. Má přitom možnost přikázat mu zjednání nápravy ve stanovené lhůtě, provést atrakci a rozhodnout ve věci sám, pověřit vedením jiný správní úřad ve svém správním obvodu, případně zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí přiměřeně prodloužit, jsou-li splněny zákonem stanovené podmínky /§ 80 odst. 4/. Z hlediska postavení účastníků je ale nesmírně důležité pravidlo, že mohou sami podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí /§ 80 odst. 3/. Tuto žádost je pak zřejmě třeba interpretovat jako prostředek k ochraně proti nečinnosti ve smyslu soudního řádu správního /zde § 79/ a přiznat jí další konsekvence v oblasti správního soudnictví. Paradoxní situace může ovšem nastat v případě, že nečinným zůstane i orgán nadřízený. Obecná úprava správního řízení představuje nejobsáhlejší segment nového správního řádu a není tedy samozřejmě možno rozebírat ji v rámci modulu zcela detailně. Opět je třeba vyčkat praktických problémů, které mohou zasahovat i do oblastí zde opominutých, zřejmě především doručování a exekuce rozhodnutí.

9.3 Zvláštní ustanovení o správním řízení Nový správní řád obsahuje v souvislosti se správním řízením kromě jeho obecné úpravy také samostatnou hlavu, v níž jsou řešeny některé specielní problémy, k nimž může v některých případech docházet. V první řadě se jedná o určité normy týkající se úřadů, jejichž úkolem bude správní řízení provádět. Pro vyloučení jakýchkoliv pochybností je předně řešena otázka, který orgán má řízení provádět, je-li správa státem delegována na jiný subjekt. Jde zejména o případy, kdy je správa svěřena územním veřejnoprávním korporacím – pak v případě pochybností provádí řízení obecní, respektive krajský úřad /§ 130 odst. 1/. U jiných veřejnoprávních korporací bude správu vykonávat výkonný orgán se všeobecnou působností /§ 130 odst. 2/, bude-li správa delegována

147

na jinou právnickou osobu, provádí řízení její statutární orgán nebo jiný orgán nebo zaměstnanec statutárním orgánem písemně pověřený. Toto pověření musí být podle zákona oznámeno správnímu úřadu, není však řečeno kterému, což může v praxi přinášet nejasnosti /§ 130 odst. 3/. Dále zákon upravuje možnost atrakce, zmíněné již v souvislosti s nečinností prvoinstančního orgánu. Nadřízený správní orgán může z vlastní iniciativy nebo z podnětu účastníka na základě vlastního uvážení rovnou věc sám projednat, jde-li o záležitost odborně výjimečně obtížnou, řízení s velkým počtem účastníků /podle § 144 odst. 1 více než 30/ nebo záležitost, kdy bude výrazně ovlivněno právní postavení účastníků z různých správních obvodů. Zákon připouští i možnost, aby nadřízený orgán pověřil řízením jiný věcně příslušný podřízený úřad. Dojde-li v průběhu řízení ke změně okolností, jež zakládají místní či věcnou příslušnost, dokončí řízení správní orgán původně příslušný /§ 132/. Správní řád také nově obsahuje obecnou úpravu o jednání před orgánem kolegiálního typu. To vede předseda, kterého buď orgán má, nebo se na něm jeho členové usnesou. Ten pak vydává v rámci řízení většinu usnesení, s výjimkou usnesení rozhodujícího o účastenství, a činí i ty úkony, které nejsou rozhodnutím /§ 134 odst. 1/. Pokud by předseda rozhodoval samostatně i v jiných věcech, byť i na základě pověření celého orgánu, šlo by o rozhodnutí neplatné. Z hlediska přijímání rozhodnutí platí pro rozhodování v rámci kolegiálního orgánu, že rozhoduje bezvýjimečně prostou většinou hlasů a usnášeníschopnosti je dosaženo přítomností nadpoloviční většiny všech členů /§ 134 odst. 2/. Zastoupení či dálkové zaujímání stanoviska jsou při hlasování pojmově vyloučeny. Hlasování probíhá jednotlivě, s tím, že předseda ho uzavírá; pokud má hlasovat více než 7 osob, umožňuje zákon fakultativně současné hlasování. Protokol o hlasování je součástí spisu, na rozdíl od většiny ostatních jeho součástí není však umožněno do něj nahlížet /§ 134 odst. 3/. Podrobná úprava postupu kolegiálních orgánů je vyhrazena jejich jednacím řádům, s jejichž vydáním zákon počítá. Tyto jednací řády jakožto interní normativní akty musí být ale samozřejmě v souladu se zákonem a jeho zásadami a nesmí naopak extenzivním způsobem působnost zákona rozšiřovat. Nabytím účinnosti zákona dojde dosti pravděpodobně k situaci, kdy celá řada interních předpisů se ocitne v rozporu s kogentními ustanoveními nového procesního kodexu a bude nutno je novelizovat nebo nahradit. Snaha o zvýšení efektivity řízení a s tím související hlubší uplatnění principu procesní ekonomie vedly k vytýčení tak zvaných dotčených orgánů, od kterých se v první řadě čeká součinnost s úřadem vedoucím samotné řízení. Těmito dotčenými orgány jsou jednak ty orgány, o nichž to stanoví zákon, jednak orgány vydávající závazná stanoviska nebo jiná vyjádření, která budou podkladem pro vydání rozhodnutí, jednak územní samosprávné celky, pakliže projednávaná věc souvisí s jejich samostatnou působností. Dotčeným orgánům jsou přiznána určitá procesní práva a povinnosti: mezi ty první patří právo nahlížet do spisu a obdržet kopie materiálů, pro jejich činnost důležitých, jakož i právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení, mezi ty druhé zejména povinnost poskytnout rozhodujícímu úřadu všechny potřebné informace. Zákon upravuje i další formy součinnosti včetně činění společných úkonů /to se ale v žádném případě netýká samotné rozhodovací činnosti a ze své podstaty je těžko představitelné společné vedení spisu/.

148

Vedle samotné svědecké výpovědi v rámci řízení objevuje se v úpravě správního procesu po vzoru procesu trestního, respektive správně-trestního, institut vysvětlení jako poměrně neformálního sdělení, jež má úřadu pomoci především při rozhodování, jaké podklady je zapotřebí pro jeho rozhodování v konkrétním případě shromáždit. Vysvětlení může ovšem požadovat jedině v případě, že potřebné informace nemůže zjistit jiným úředním postupem. Svědectví se ovšem vysvětlení blíží tím, že se i zde uplatní instituty předvolání, respektive předvedení, a že odepřít vysvětlení lze za týchž podmínek jako svědectví /§ 137 odst. 1/. O podání vysvětlení se pořizuje záznam, který je součástí spisu, nemůže však být v žádném případě použit jako důkazní prostředek /§ 137 odst. 3 a 4/. A to ani v případě, že jde o neopakovatelný úkon, nezbytný pro objasnění skutečného stavu věci, či že se jeho obsah podstatným způsobem odlišuje od později učiněné svědecké výpovědi. Správní úřad je naproti tomu povinen poskytovat potenciálním účastníkům písemně předběžnou informaci o tom, zda je pro realizaci určitého záměru nutné vydání správního aktu či podmiňujícího úkonu, nebo o hlediscích, podle nichž bude posuzována žádost o vydání takového aktu, respektive o předpokladech úspěchu žádosti /§ 139 odst. 1/. Vzhledem k tomu, že sdělení příslušné informace není správním řízením, chybí v zákoně jakékoliv vodítko pro řešení otázky, v jaké lhůtě by měla být informace poskytnuta. Především ale platí, že i když se předběžná informace dočkala obecné úpravy v procesním kodexu, bude možnost jejího využití vázána na konkrétní ustanovení speciálního zákona. Z jednotlivých typů řízení, jimž se zákon v této části věnuje, stojí za pozornost především řízení sporné, jehož samostatná úprava mimochodem v původním vládním návrhu zákona nefigurovala. Jde o ta řízení, v nichž se na základě zvláštních zákonů řeší spory občanskoprávní, obchodněprávní, pracovněprávní či rodinné povahy, nebo spory související s veřejnoprávními smlouvami /§ 141 odst. 1/. Takové řízení lze zahájit jedině na návrh, kromě navrhovatele jsou účastníky odpůrce a osoby, které se přihlásí, protože mají zájem na výsledku řízení /§ 141 odst. 3/. V řízení se uplatňují v první řadě ty důkazy, které navrhne některý z účastníků, jiné provádí správní úřad pouze v případě, že navržené nepostačují ke zjištění stavu věcí /§ 141 odst. 4/. Ještě výrazněji vystupuje dispozitivní charakter řízení do popředí v souvislosti s odvolacím řízením, v jehož rámci přezkoumá odvolací úřad výhradně ty námitky, které účastník ve svém odvolání uvede /§ 141 odst. 9/. Také prvoinstanční rozhodnutí nemůže jít ultra petitum, příslušný orgán tedy může návrhu buď zcela nebo zčásti vyhovět, nebo ho zcela zamítnout /§ 141 odst. 6/. Další speciální ustanovení obsahuje zákon o společném řízení, řízení o určení právního vztahu, řízení na místě, řízení s velkým počtem účastníků, řízení s předstihem žádosti a řízení o výběru žádosti. Specifikuje také některé zvláštní typy rozhodnutí. Prvním z nich je mezitímní rozhodnutí, respektive rozhodnutí v části věci, k nimž může úřad přikročit, umožňuje-li to povaha věci a je-li to účelné. Využitelnost tohoto institutu lze předpokládat především ve sporném řízení. V souvislosti se subsumpcí správních aktů je upraveno rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem a zejména možnost procesní obrany účastníka proti tomuto stanovisku, je-li mu nepříznivé. Po vzoru jiných typů řízení se i ve správních řízeních sporných a zahajovaných ex officio objevuje možnost vydání příkazu. Konečně bylo v novém správním řádu rámcově kodifikováno vydávání dokladů, které jsou zvláštní formou deklaratorního správního aktu.

149

9.4 Opravné a dozorčí prostředky I mezinárodní dokumenty věnované ochraně lidských práv předpokládají možnost přezkoumání správních rozhodnutí, a to i cestou správního soudnictví. Prvotní ochrana účastníků proti nesprávnému či nezákonnému rozhodnutí správního úřadu je však garantována již existencí opravných prostředků v rámci samotného správního řízení. Nový správní řád tuto terminologii sice nepoužívá, tradičně jsou ale opravné prostředky děleny na řádné a mimořádné, přičemž se předpokládá, že účastníci budou moci libovolně používat ty, které patří do první skupiny. Řádnými opravnými prostředky se rozumí ty procesní nástroje, kterými lze správní akt či jiné rozhodnutí napadnout dříve, než nabude právní moci. Prvním, všeobecným je odvolání, které lze použít vždy, nestanoví-li zákon jinak, a pokud se účastník odvolání protokolárně nevzdal, případně je nevzal zpět. Odvolání musí vždy směřovat proti samotnému výroku nebo jeho části, případně vedlejšímu ustanovení, není ale možné odvolávat se pouze proti odůvodnění rozhodnutí /§ 82 odst. 1/. Je-li výroková část rozhodnutí napadena jen zčásti a připouští-li to povaha věci, může její zbytek nabýt právní moci samostatně /§ 82 odst. 3/. Odvolací lhůta činí tradičních 15 dní /§ 83 odst. 1/, přičemž v jejím průběhu je odvolání nutno podat u orgánu, který napadené rozhodnutí vydal /§ 86 odst. 1/. Pokud by účastník nebyl s rozhodnutím seznámen, činí odvolací lhůta 30 dnů ode dne, kdy se účastník o vydání rozhodnutí dozvěděl. Tato subjektivní lhůta je ale doplněna lhůtou objektivní, vylučující za všech okolností podání odvolání po uběhnutí 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z informovaných účastníků /§ 84 odst. 1/. V takovém případě bude ale opět nutno citlivě přistupovat k oprávněným zájmům účastníků, kteří byli v dobré víře. Aby se předešlo zneužívání práva, nemůže se neoznámení rozhodnutí dovolávat osoba, která se s ním prokazatelně seznámila, a pouze jí nebylo doručeno. Odvolání má suspenzivní účinek, správní orgán ho může vyloučit jen v případech, kdy to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, hrozí-li některému z účastníků vážná újma nebo požádá-li o to účastník, ovšem to jen v případě, že to nevylučuje ohrožení jiných účastníků nebo veřejný zájem /§ 85 odst. 2/. Zajímavé bude, jak se praxe k tomuto ustanovení postaví – jeho formulace totiž nasvědčuje možnosti použití správního uvážení /"správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit"/, část specialistů však možnost jeho aplikace popírá. Z odkazem na procesní ekonomii je i v novém správním řádu zmíněna možnost autoremedury, tj. sám správní úřad, který rozhodoval v první instanci, může rozhodnutí změnit či zrušit, pokud s tím souhlasí všichni účastníci nebo pokud žádnému z nich není tímto krokem způsobena újma /§ 87/. Pravidlem bude ale devolutivní účinek odvolání, tedy o apelaci bude rozhodovat druhoinstanční správní úřad, jemuž je orgán prvoinstnční povinen odvolací spis předat ve lhůtě 30 dnů /§ 88 odst. 1/. Druhoinstančním úřadem bude pravidelně orgán nejblíže nadřízený /§ 89 odst. 1/. Velmi důležitou změnou nové právní úpravy oproti dosavadnímu stavu je omezení revizního principu. Odvolací orgán již není povinen provádět z úřední povinnosti všestranné přezkoumání

150

rozhodnutí, ale má se omezit pouze na argumenty, které účastník ve svém podání přímo namítl. Z vlastní iniciativy bude nadále přezkoumávat pouze soulad napadeného rozhodnutí se zákonem a jiné skutečnosti jen tehdy, bude-li to vyžadovat veřejný zájem /§ 89 odst. 2/. Omezení apelačního principu je provedeno i ustanovením, že k novým okolnostem a návrhům se přihlédne pouze v případě, že je účastník nemohl dříve uplatnit /§ 82 odst. 4/. Odvolací orgán má širokou škálu možností, jak s napadeným rozhodnutím naložit, shledá-li jeho nezákonnost či věcnou nesprávnost. Je možno ho zcela nebo částečně zrušit a řízení zastavit, zcela nebo částečně ho zrušit a vrátit k projednání orgánu prvoinstančnímu a konečně má odvolací orgán možnost toto rozhodnutí zcela nebo částečně změnit, tedy v podstatě vydat vlastní meritorní rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že proti takovému rozhodnutí ale již není přípustný další řádný opravný prostředek, nesmí ale být tohoto postupu využito, hrozila-li by některému účastníku z tohoto důvodu újma /§ 90 odst. 1/. Pokud odvolací správní úřad shledá napadené rozhodnutí bezvadným, je to důvod k zastavení řízení. Velmi zajímavou novinkou, známou doposud jen z jiných oblastí řízení /např. správního řízení trestního/, je zavedení zásady zákazu reformationis in peius. Napadené rozhodnutí totiž nadále obecně nebude moci být změněno v neprospěch odvolatele, ledaže by se tím zároveň vyhovovalo odvolání podanému jiným účastníkem /§ 90 odst. 3/. Dalšími řádnými opravnými prostředky, obsaženými ve správním řádu, jsou rozklad, odpor a námitky. Rozklad směřuje proti prvoinstančnímu rozhodnutí ústředního správního úřadu, jeho vedoucího, ministra nebo státního tajemníka. O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí ústředního správního úřadu, a to na základě návrhu nejméně pětičlenné rozkladové komise, kterou sám jmenuje. Základními možnostmi rozhodnutí je zamítnutí rozkladu, zrušení rozhodnutí nebo jeho změna, opět ale za předpokladu, že to nebude k újmě účastníků /§ 152 odst. 5/. Pro řízení o rozkladu se jinak přiměřeně použijí ustanovení o odvolání /§ 152 odst. 4/. Odporem, podaným ve lhůtě 8 dní, je rušen příkaz a pokračuje správní řízení ve své standardní podobě /§ 150 odst. 3/. Námitky lze uplatnit na základě zvláštního zákona proti různým procesním opatřením správních úřadů. Ve správním řádu se objevují v souvislosti s výkonem rozhodnutí /§ 117/. Naproti tomu za opravný prostředek nelze považovat podnět účastníka k prohlášení nulity rozhodnutí či jeho žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Mimořádným opravným prostředkem je obnova řízení, k němuž může na žádost účastníka dojít především tehdy, pokud vyšly najevo nové skutečnosti a důkazy, které účastník nemohl bez vlastního zavinění uplatnit, nebo pokud se původně provedené důkazy ukázaly nepravdivými. Stejně tak může být důvodem zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání rozhodnutí napadeného /§ 100 odst. 1/. Zákon tu opět kombinuje subjektivní a objektivní lhůtu pro podání žádosti – musí být podána u kteréhokoliv správního úřadu, který v původním řízení rozhodoval, do 3 měsíců od chvíle, kdy se účastník o důvodech obnovy řízení dozvěděl, nejpozději ovšem do 3 let od momentu, kdy napadené rozhodnutí nabylo právní moci /§ 100 odst. 2/. O obnově řízení může ovšem v této tříleté lhůtě rozhodnout ex officio i úřad, jenž rozhodoval v posledním stupni. Obligatorně pak o ní musí rozhodnout v případech, kdy bylo původní rozhodnutí dosaženo trestným činem /§ 100 odst. 4/. Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí je přitom možné

151

jedině v zákonem stanovených případech. jde každopádně o velmi významný průlom do procesní zásady non bis in idem. Obnovu řízení na základě rozhodnutí správního úřadu lze nicméně považovat i za prostředek dozorčí, stejně jako například atrakci. Hlavním dozorčím prostředkem, zakotveným nově v zákonné úpravě, je přezkumné řízení, určitým způsobem navazující na starší institut přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Přezkumné řízení provádí správní úřady z moci úřední v případech, kdy existují důvodné pochybnosti o tom, že některé rozhodnutí je v souladu s právním řádem. Účastník řízení může dát k tomuto přezkoumání podnět, nemá však právní nárok na jeho provedení. Správní úřad je ale povinen mu ve lhůtě 30 dnů sdělit, že neshledal pro přezkoumání rozhodnutí důvod /§ 94 odst. 1/. Přezkoumáno může být pouze meritorní rozhodnutí, z procesních usnesení jen usnesení o odložení věci a o zastavení řízení /§ 94 odst. 3/. Také přezkoumání provádí nadřízený správní orgán. Stejně jako u odvolání je však přípustná autoremedura, pokud rozhodnuvší úřad vyhoví účastníkovi, který dal k přezkumnému řízení podnět, a nemůže-li tím být způsobena újma jinému účastníkovi, respektive vysloví-li s tím všichni účastníci souhlas /§ 95 odst. 2/. Také přezkoumání řízení je časově omezeno, správní úřad je může svým usnesením zahájit do 2 měsíců ode dne, kdy se o důvodech k zahájení dozvěděl, nejpozději však do roka od právní věci rozhodnutí /§ 96 odst. 1/. Samotné rozhodnutí musí pak být vydáno nejpozději 15 měsíců po nabytí právní moci, jinak je úřad povinen řízení usnesením zastavit /§ 97 odst. 2/. Zastaví ho samozřejmě i v případě, že neshledá porušení právního předpisu. Jinak může nezákonné rozhodnutí zrušit nebo změnit, popřípadě věc vrátit prvoinstančnímu nebo odvolacímu orgánu k dalšímu řízení. Tyto orgány jsou v takovém případě vázány právním názorem příslušného správního úřadu /§ 97 odst. 3/. Je-li porušení právního předpisu zjevné, může správní úřad provést zkrácené přezkumné řízení, při němž se vůbec neprovádí dokazování /§ 98/.

9.5 Jiné činnosti orgánů veřejné správy, obsažené ve správním řádu Jak již bylo předznamenáno, nový kodex správního práva procesního se nevztahuje pouze na klasické správní řízení, ale upravuje postup správních úřadů i v jiných záležitostech. Jde v první řadě o vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení, dále o uzavírání veřejnoprávních smluv a konečně o tzv. opatření obecné povahy. Tím není samozřejmě pokryta celá škála správních činností, značně neformální a procesně nesvázané zůstávají například tzv. faktické pokyny osob plnících veřejnosprávní úkoly. Přesto je opět zjevné, že rozsah nového správního řádu je podstatně větší než tomu bylo u jeho předchůdce. Dosavadní úprava takových správních úkonů jako jsou vyjádření, osvědčení a sdělení, respektive některých dalších /sám nový správní řád pracuje navíc s pojmem ověření, z jiných předpisů jsou známa doporučení, stanoviska, posudky, vyrozumění apod./ byla velmi kusá, nově došlo k určité jejich formalizaci. Napříště se totiž bude pro ně používat celá řada ustanovení správního řádu, upravujících běžné řízení /§ 154/.

152

Pro místní příslušnost správního úřadu platí sice stejná pravidla jako u správního řízení, platí nicméně, že nevylučuje-li to povaha věci a není-li nutno zkoumat skutkový stav nebo vycházet z evidence, může příslušný úkon uskutečnit kterýkoliv věcně příslušný úřad /§ 155 odst. 1/. Důležitým pravidlem pro uskutečňování těchto úkonů je, že úřad nemá prostor pro správní uvážení a jsou-li splněny předpoklady, je povinen úkon bez dalšího provést /§ 155 odst. 2/. Pokud naopak zjistí, že jeho provedení není možné, musí o tom dotčenou osobu uvědomit a sdělit i důvody, které tento závěr justifikují /§ 155 odst. 3/. Nepříliš častým, avšak o to zajímavějším jevem bude v praxi nepochybně výskyt tzv. konverze, tedy přechýlení správního úkonu. Pokud má nějaký úkon, popřípadě nicotné rozhodnutí, náležitosti jiného úkonu, bude považován za tento jiný úkon. Podmínkou je, že o tom usnesením rozhodne správní úřad, jenž byl příslušný k realizaci obou úkonů, a že nebude způsobena újma některé dotčené osobě /§ 157/. Praktické to bude zejména u nulitních aktů, jinak bude zřejmě pro úřad jednodušší učinit nový úkon. Za pozornost stojí, že tyto správní úkony, vykazující zřetelně nižší intenzitu právních účinků /nejde o autoritativní zásah do práv a povinností fyzických či právnických osob/, nestojí zcela stranou případného soudního přezkumu, neboť podle soudního řádu správního je možno se žalobou u krajského soudu domáhat, aby byla správnímu úřadu uložena povinnost vydat osvědčení /zde § 79 odst. 1/. Institutem, českému správnímu právu již známým /především díky zákonu o obcích/, avšak nově ve správním řádu obecně upraveným, jsou veřejnoprávní smlouvy, někdy též označované jako veřejné smlouvy, respektive správní dohody. Jsou definovány jako dvoustranné nebo vícestranné úkony, zakládající, měnící nebo rušící práva a povinnosti v oblasti veřejné správy /§ 159 odst. 1/. Jde o vymezení dosti vágní, v praxi půjde zřejmě o dvě skupiny případů: o dohody mezi subjekty veřejné správy, jejichž předmětem bude zejména přenos kompetencí, a dohody mezi správním subjektem a soukromou fyzickou či právnickou osobou na straně druhé, kdy půjde o zajištění určitých správních úkolů, které na sebe tato osoba dobrovolně převezme. První z nich se nazývají smlouvami koordinačními, druhé subordinačními. U nich lze uvažovat i o tom, že by mohly v budoucnosti hrát důležitou roli jako alternativa správních aktů. Vyplývá to ostatně i ze zákonného vymezení, podle nějž může být veřejnoprávní smlouva uzavřena s osobou, která by byla účastníkem správního řízení /§ 161 odst. 1/, a také z konstatování, že bude-li smlouva uzavřena, je to důvodem k zastavení řízení /§ 161 odst. 2/. Teoreticky mohou smlouvu se souhlasem správního úřadu uzavřít i dvě soukromé osoby, které jsou nebo by byly účastníky správního řízení /§ 162 odst. 1/. Využití institutu veřejnoprávní smlouvy je limitováno podmínkou, že musí její uzavření předpokládat zvláštní zákon. Veřejnoprávní smlouva musí mít v každém případě písemnou formu /§ 164 odst. 1/. Správní úřad, který dal k uzavření na základě zákonného požadavku, je navíc povinen smlouvu zveřejnit na své úřední desce /§ 164 odst. 3/. Pro uzavírání smluv, změnu jejich obsahu, výpověď a zrušení platí normy vcelku srovnatelné s klasickou úpravou smluvního práva v občanském zákoníku, jejich charakter je ale nepochybně kogentní. Podobně jako u správních aktů, upravuje zákon i u veřejnoprávních smluv přezkoumání jejich souladu s právními předpisy, jež probíhá ex officio, případně ovšem z podnětu té smluvní strany, jež není správním orgánem /§ 165 odst. 1/. Příslušný k přezkoumání je ten orgán, který je oprávněn řešit spory, které z nich

153

vyplývající /§ 165 odst. 6/. Tímto orgánem může být ministerstvo vnitra, krajský úřad, správní úřad nadřízený oběma orgánům, které uzavřely smlouvu koordinační, respektive tomu orgánu, který uzavřel smlouvy subordinační nebo dal souhlas ke smlouvě mezi dvěma soukromými osobami /§ 169 odst. 1/. Zvláštním typem správního úkonu, jevícím některé společné rysy se správními akty, ale i právním předpisem, je opatření obecné povahy. Mělo by jít o tzv. akty abstraktně konkrétní, tedy buď o konkrétní rozhodnutí, zavazující blíže neurčený okruh adresátů, nebo o řešení obecných otázek ve vztahu k jmenovitě určeným osobám. Míra využití tohoto institutu je ale v tuto chvíli nejasná, neboť správní řád ji omezuje na případy, kdy realizaci takovéhoto opatření uloží výslovně správnímu úřadu zvláštní zákon /§ 171/. Návrh příslušného opatření je správní úřad povinen doručit adresátům veřejnou vyhláškou, vyvěšenou na vlastní úřední desce a na úřední desce všech obecních úřadů, jejichž správních obvodů se má toto opatření týkat. Minimální doba, po kterou musí být návrh zveřejněn, činí 15 dnů /§ 172 odst. 1/. Pokud tak stanoví zákon nebo tak rozhodne sám příslušný úřad, koná se veřejné projednání návrhu, jehož místo a doba konání musí být zveřejněny se stejným předstihem /§ 172 odst. 3/. Většinou bude ale zřejmě řízení o návrhu písemné. Všechny potenciálně dotčené osoby mohou k návrhu podávat připomínky, jimiž je úřad povinen se zabývat /§ 172 odst. 4/. Zvláštní formou podnětu jsou v tomto řízení námitky, které mohou osoby s vysokou mírou právního zájmu podat správnímu úřadu do 30 dnů od zveřejnění návrhu. Tyto námitky ale navzdory svému názvu nejsou opravným prostředkem. Správní úřad o nich rozhoduje zvláštním rozhodnutím o námitkách /§ 172 odst. 5/. Opravný prostředek totiž není ex lege přípustný /§ 173 odst. 2/. I u opatření obecné povahy lze ale provést v objektivní tříleté lhůtě přezkumné řízení /§ 174 odst. 2/.

Otázky 1. Jak je ve správním řádu vyjádřena zásada materiální rovnosti? 2. Jak je v současné době pojímána tzv. "dobrá správa"? 3. Kdy se při zahájení správního řízení uplatní zásada dispoziční a kdy zásada oficiality? 4. Vysvětlete pojem restitutio in integrum. 5. Jaké jsou specifického rysy sporného správního řízení? 6. Jakým způsobem jednají ve správním řízení kolegiální orgány? 7. V jaké míře se při odvolacím řízení uplatňuje revizní princip? 8. Vyložte hlavní zásady přezkumného řízení. 9. Co je to konverze a za jakých podmínek k ní může dojít? 10. Jaké jsou hlavní druhy veřejnoprávních smluv a kdo je může uzavírat?

Literatura FRUMAROVÁ, KATEŘINA. "Ústavní stížnost pro nezákonnou nečinnost orgánů veřejné správy". Právní rádce, 2003, roč. 11, č. 9. s. 38-43. ISSN 1210-4817.

154

KADEČKA, STANISLAV. "Veřejnoprávní smlouvy a nový správní řád". Parlamentní zpravodaj, 2001, roč. 7, č. 12. s. 22-23. KAUCKÝ, JIŘÍ. Aktuální otázky reformy správního řízení. In: Reforma veřejné právy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. s. 248-257. ISBN 80-86473-71-6. MATES, PAVEL. "Identifikace v novém správním řádu". Právní rozhledy, 2004, roč. 12, č. 23. s. 875-877. ISSN 1210-6410. MIKULE, VLADIMÍR. "Nový správní řád je konečně na světě". Právní zpravodaj, 2004, roč. 5, č. 9. s. 1-5. ISSN 1212-8694. ONDRAČKOVÁ, VĚRA. Reforma správního řízení v České republice. In: Reforma veřejné právy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 240-247. ISBN 80-86473-71-6. ONDRUŠ, RADEK. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. 515 s. ISBN 80-7201-523-0. Sládeček, Vladimír. Zákon a správní právo. In: Gerloch, A. – Maršálek, P. /eds./ Sborník

příspěvků z mezinárodní vědecké konference "Místo a úloha zákona v kontinentálním typu právní kultury: tradice, současnost a vývojové tendence" Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 279285. STAŠA, JOSEF. "O kategorizaci účastníků ve správním řízení". Parlamentní zpravodaj, 2001, roč. 7, č. 12. s. 24-25. VEDRAL, JOSEF. "Nový správní řád a územní samospráva". Správní právo, 2005, roč. 38, č. 1. s. 1-16. ISSN 0139-6005. VOPÁLKA, VLADIMÍR. "Nový správní řád – rozsah působnosti a vztahy k jiným právním předpisům". Právní rozhledy , 2004, roč. 12, č. 21. s. 785-788. ISSN 1210-6410. Nový správní řád. Sestavil VLADIMÍR VOPÁLKA. Praha: ASPI, 2005. 556 s. ISBN 80-7357-109-9. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení /správní řád/, ve znění pozdějších novel. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v aktuálním znění.

155

10 Právo na informace Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře s povinnostmi orgánů veřejné správy v souvislosti s realizací ústavního práva na informace. Přístup k informacím patří mezi nejdůležitější politická práva občanů a současně jde o předpoklad realizace tzv. skleníkové veřejné správy, jakožto jednoho z výrazů demokratické veřejné správy. Druhou stranou je otázka ochrany osobních údajů a to jak při poskytování informací, tak v souvislosti s vedením informačních systémů veřejné správy. Čtenáři se budou moci seznámit i s tím, jak náš právní řád a také judikatura řešení případnou konkurenci obou ústavně garantovaných práv.

10.1 Právo na informace, východiska právní úpravy Právo na informace je, pro některé možná překvapivě, data poměrně starého. Již v I. článku dodatků k ústavě USA je proklamován zákaz vydávat zákony omezující svobodu slova a tisku. Ve Švédsku byl zákon výslovně zajišťující právo na informace uzákoněno již v 18. století. V jednom z nejvýznamnějších dokumentů tzv. Velké francouzské revoluce Deklaraci práv člověka a občana z roku 1789 je zakotveno právo svobodně se vyjadřovat slovem i písmem. V tomto duchu pak zakotvovaly právo na informace i ústavy od 19. do poloviny 20. století /tak tomu bylo např. v ústavě Finska z roku 1919, německé tzv. výmarské ústavě z roku 1919 a československé ústavě z roku 1920/. V ústavách demokratických států, které byly přijímány po druhé světové válce bylo zakotvováno právo na informace a to buď samostatně nebo jako součást svobody projevu /např. ústava Italské republiky z roku 1947, Základní zákon SRN z roku 1949 nebo ústava Dánského království z roku 1953/. Důležitou roli zde sehrála rada Evropy, která v jednom ze svých nejdůležitějších aktů Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 přiznala všem právo na svobodu projevu, zahrnující též přijímat a rozšiřovat myšlenky bez zasahování ze strany státních orgánů a bez ohledu na hranice. Právo na informace bylo pak zakotveno i v dalších dokumentech rady Evropy, jako je Doporučení výboru ministrů 81/19 z roku 1981, které obsahuje zásady pro přístup k informacím uchovávaným státními orgány členských států mimo jiné je zde formulována princip, že každý by měl mít přístup k těmto informacím, aniž by musel prokázat, že má na věci zvláštní zájem. V roce 1966 schválilo Valné shromáždění OSN Mezinárodní pak o občanských a politických právech, zakotvující svobodu projevu, která zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu bez ohledu na hranice. Pokud se týče komunitárního práva je třeba zmínit článek 225 Smlouvy Evropských společenství /jde o novou úpravu přijatou v roce 1997/, podle něhož mají všechny fyzické i právnické osoby právo na přístup k dokumentům společenství orgánů.

156

Od 70. let minulého století byly v řadě demokratických zemí přijaty zákony o svobodném přístupu k informacím /např. Francie v roce 1978, Austrálie v roce 1982 a Holandsko v roce 1992/. Vzorem jim v tomto směru byla mnohdy úprava amerického zákona o svobodě informací z roku 1966, který řeší i elektronické informace a možnost dálkového přístupu. Od počátku 90. let se k nim přidaly i tzv. nové demokracie, země střední a východní Evropy. V Československu bylo právo na informace ústavně garantováno v Listině základních práv a svobod z roku 1991, která se posléze stala součástí tzv. ústavního pořádku České republiky. Upraveno je zejména v článku 17, který zaručuje právo svobodně se vyjadřovat slovem, písmem, tiskem, obrazem i jinými způsoby a svobodně vyhledávat. přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Citovaný článek výslovně zakazuje cenzuru. K omezení svobody projevu a práva na informace může dojít pouze jde-li o opatření nezbytné v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnosti státu, veřejné bezpečnosti, ochrany zdraví a mravnosti. Jak tedy patrno inspiroval se zákonodárce při vymezení tohoto práva i jeho omezení zmíněnými mezinárodními smlouvami. Článek 17 je zařazen mezi práva politická a to vzhledem k tomu, že přístup k informacím a možnost jejich šíření je významným předpokladem k účasti na politickém životě. Toto právo je přitom garantováno nejen občanům České republiky, ale komukoli. Listina základních práv a svobod nestanoví, na jaké informace mají lidé nárok. Vzhledem k zařazení článku 17 mezi práva politické lze mít za to, že půjde zejména o informace, které se týkají veřejného dění, veřejných záležitostí, činnosti státních orgánů apod. tak, aby se občané i jiní lidé orientovat v politických poměrech a nikoli pouhé senzace, jejichž smyslem je uspokojovat zvědavost lidí. Obyvatelům se pak má dostávat přesných, pravdivých a vyvážených informací. Součástí práva na informace je tyto vyhledávat, přijímat a rozšiřovat, ale také je získávat, uchovávat a interpretovat. Specifická povinnost je pak zakotvena v odst. 5 článku 17, který ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy přiměřeným způsobem informovat o své činnosti, s tím, že bližší podmínky a provedení má upravit zákon. Státní orgány se rozumí orgány moci zákonodárné, výkonné i soudní, s orgánů samosprávy je výslovně uvedena pouze územní. Proč zákonodárce nezakotvil tuto povinnost i ohledně samosprávy zájmové či profesní se lze dohadovat a nejblíže pravdě bude, že se tak stalo prostě náhodou, protože žádný věcný důvod v tomto hledu neexistuje. Oprávněným subjektem jsou nejen občané České republiky, ale i jiné osoby a nepochybně též osoby právnické. Uvedené orgány veřejné moci mají informovat přiměřeně, což se týká nejen způsobu informování, ale také její šíře. Povinností uvedených orgánů veřejné moci je předně informovat veřejnost aktivně. Občané tedy nemusí o informace žádat a bude na příslušném orgánu, aby zajistil jejich poskytnutí v dostatečné šíři /např. v hromadných sdělovacích prostředcích, na

157

vývěskách, veřejnými projevy svých zástupců/. Určité informace mohou však nesdělit nebo zpřístupnit jen v omezením rozsahu. Podle Listiny základních práv a svobod může dojít k omezení jestliže se jedná o opatření v demokratické společnosti nezbytné, v zájmu ochrany určitých statků. Důvodem omezení může být ochrana práv a svobod druhých /např. čest, soukromí a pověst fyzických osob/, bezpečnost státu /např. uložením povinnosti mlčenlivosti/, veřejná bezpečnost /prohlášení určité informace za utajenou/, ochrana zdraví a mravnost /zakázáno může být šíření informací poškozujících zdraví nebo pornografie/. Vzhledem k článku 4 Listiny základních práv a svobod je takové omezení možné pouze zákonem. V konkrétní úpravě i aktu orgánu veřejné moci musí být vždy respektována obě hlediska, tedy jako nezbytnost, tak potřeba chránit určitý statek. Na rozdíl od jiných demokracií, nebylo citované ustanovení Listiny základních práv a svobod o provedení informační povinnosti dlouho naplňováno a platila zde jen dílčí úprava ve zvláštních zákonech. Tak např. podle § 8a trestního řádu mají orgány činné v trestním řízení informovat o svojí činnosti poskytováním informací hromadným sdělovacím prostředkům. Česká národní banka má podle § 3 zák. č. 6/1993 Sb. povinnost nejméně jednou za tři měsíce veřejnost informovat o měnovém vývoji a nejméně dvakrát ročně podávat Poslanecké sněmovně k projednání zprávu o měnovém vývoji. Českému statistickému úřadu je uloženo seznamovat veřejnost s výsledky statistických zjišťování a to prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků, vlastních publikací i jiných médií, jakož i internetem /§ 18 zákona o státní statistické službě, zák. č. 89/1995 Sb./. Informační povinnost založená zvláštními zákony je zajištěna dále tam, kde je příslušným orgánům uloženo vypracovávat a předkládat pravidelné zprávy o svojí činnosti. Tak je tomu např. u Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, Úřadu pro ochranu osobních údajů nebo Veřejného ochránce práv. Přístup k informacím a jejich poskytování zajišťuje také veřejnost jednání zastupitelských sborů. Tak je tomu u obou komor Parlamentu a k omezení může dojít pouze za podmínek stanovených zákonem /podrobnosti stanoví jednací řády obou komor Parlamentu/. Vždy jsou naproti tomu bez omezení veřejná jednání zastupitelstev obcí a krajů. Tato situace trvala až do roku 1998, kdy byl na základě zákonodárné iniciativy Senátu předložen návrh obecné úpravy přístupu k informacím. Jeho projednání nebylo jednoduchou záležitostí a schválen byl až v roce 1999 jako zák. č. 106 Sb., o svobodném přístupu k informacím; do současné doby prošel pěti novelizacemi. Dodejme, že vedle něho, resp. i po jeho přijetí, jsou i nadále přijímány zvláštní, resp. dílčí úpravy zveřejňování informací ze strany státních orgánů.

158

10.2 Obecná právní úprava práva na informace Poskytovat informace uložil zákon tzv. povinným subjektům, které rozdělil do dvou skupin: a/ státní orgány, územní samosprávné celky a veřejné instituce; b/subjekty, které jsou zákonem zmocněny rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech či povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Státními orgány jsou Parlament, vláda, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, soudy, veřejné sbory, státní zastupitelství, odborné územní orgány státní správy atd., územními samosprávnými celky bude třeba rozumět orgány obcí a krajů. Druhou skupinu povinných subjektů představují ty, jímž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech či povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Mezi ně patří tzv. profesní komory, veřejné stráže, různé akreditované osoby, školy, resp. jejich ředitelé a další. Zatímco subjekty prvé skupiny musí poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti, bez ohledu na to zda jde o rozhodování, řízení, nakládání s majetkem nebo jinou činnost, u druhé je rozsah informační povinnosti omezen právě jen rozhodovací činnost a nevztahuje se např. na dispozice s majetkem. Působnost zákona se nevztahuje na poskytování informací, které jsou chráněny jakožto průmyslové vlastnictví /vynález, užitý vzor/. Tato výluka je logická vzhledem k tomu, že nelze připustit, aby někdo získával více méně bezplatně údaje, které jsou velmi cenné a výsledkem tvůrčí práce. Dále podle tohoto zákona nelze požadovat informace, jestliže zvláštní zákon obsahuje speciální režim jejich poskytování, zejména postup vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu jejího podání, lhůt a opravných prostředků, jakož i způsobu podání informací. Takovým zákonem je např. zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí nebo katastrální zákon /zák. č. 344/1992 Sb./. Vzhledem k tomu nebude nelze požadovat z titulu práva na informace ani nahlížení do spisů o správním řízení, protože úprava správního řádu pokud se týče nahlížení do spisů uvedeným podmínkám zákona o svobodném přístupu k informacím vyhovuje. Zákonodárce zde poslední novelou fakticky reagoval na stanovisko, které v této věci dlouhodobě zaujímal Úřad pro ochranu osobních údajů /viz Věstník Úřadu 11/2001/, ale také soudy /např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 158/2001-100/. Žadatelem o informace může být každá fyzická a právnická osoba, bez ohledu na věk, národnost, trvalý pobyt nebo jiná kritérií. Informace se poskytují buď zveřejněním nebo k žádosti, přičemž vždy se preferuje elektronická forma. Informací rozumí zákon jakýkoli obsah nebo jeho část, zaznamenaný na libovolném nosiči ať již na listině, v elektronické podobě, zvukového či jiného záznamu, přičemž jí výslovně

159

není počítačový program. Tato definice je jak patrno účelová, neodpovídající běžnému pojetí tohoto institutu a nebude použitelná pro jiné oblasti právní úpravy. Zveřejněním je třeba rozumět publikování informace tak, aby mohla být vždy znovu vyhledána a získána. Půjde tu zejména o její vydání tiskem nebo jiném nosiči, který umožňuje zápis a uchování informace, umístění na úřední desce s možností dálkového přístupu nebo umístěná v knihovně, která poskytuje veřejné služby informační služby podle knihovního zákona /zák. č. 257/2001 Sb./. Zveřejněná je nepochybně informace vydaná v denním tisku, není jí však informace sdělená v rozhlase, pokud by nebyla zapsána a uchována na nějakém nosiči. U informace publikované na úřední desce, musí být splněna podmínka, že je dálkově přístupná, tedy neomezenému počtu žadatelů pomocí sítě či služby elektronických komunikací. V praxi splňuje tuto podmínku především internet. V případě, že se informace poskytuje zveřejněním, je třeba tak učinit ve všech formátech a jazycích, v nichž byla vytvořena. Aby nebylo žadatelům bráněno v možnosti opravdu informaci získat a využít platí, že tam, kde bude zveřejněna v elektronické podobě, musí se tak stát i v takovém formátu, který je dostupný a jehož užívání není omezeno. Tam, kde bude informace poskytována k žádosti musí se tak stát v takovém formátu a jazyku, který plyne ze žádosti, tedy na určitém nosiči a případně i v překladu. To však neplatí tam, kde by změna formátu /např. převod na jiný nosič/ či jazyku /tedy překlad/ byl pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží /finanční, časovou, personální/; zde bude informace poskytnuta tak, jak byla vytvořena. Bude-li informace součástí většího celku /např. velkého souboru písemností, značně rozsáhlého a neuspořádaného elektronického souboru/ a vynětí z něho by bylo nepřiměřenou zátěží, poskytuje se takový celek komplexně. Zákon ukládá všem povinným subjektům, aby ve svém sídle a úřadovnách zveřejňovaly stanovený okruh informací /§ 5 odst. 1 a 2 zákona/. Sídlem se rozumí místo, kde je vedoucí povinného subjektu /u obcí a krajů to bude příslušný úřad či magistrát, kde sídlí starosta, primátor/, úřadovnou pak detašovaná složka pracoviště. Údaje se zveřejňují na místě, které je všeobecně přístupné, v praxi jde nejčastěji o úřední desku. Součástí zveřejnění je i povinnost umožnit pořízení kopií dokumentů, které se bude řídit povahou nosiče. Bude-li žadatel chtít tuto kopii, může na něm povinný subjekt požadovat úhradu nákladů /viz § 17 zákona/. V případě, že je informace poskytována na základě žádosti, musí být vždy povinným subjektem do 15 dnů ještě zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup. Aby nedocházelo ke zbytečnému zatěžování povinných subjektů platí, že je-li informace poskytnuta v podobě listinných či obdobných dokumentů nebo jde-li o mimořádně rozsáhlé elektronické sobory, zveřejňuje se pouze doprovodná informace, v níž je shrnut její obsah. V praxi může ovšem činit problém skutečnost, že případné nedodržení této povinnosti není sankcionováno a jeví se jako sporné, zda by bylo možno ji vymáhat soudní cestou.

160

Pokud vede povinný subjekt veřejně přístupný informační systém /evidenci, registr, katastr apod./, musí jej vždy zveřejňovat způsobem, který umožňuje také dálkový přístup /jedná se např. o letecký rejstřík, obchodní rejstřík a katastr nemovitostí/ a v takovém případě může dojít i ke sdružování osobních údajů. Povinně zveřejňované informace i veřejné registry musí být vždy publikovány i způsobem umožňujícím dálkový přístup, k čemuž postačí, když je povinný subjekt předá správci portálu veřejné správy. V zájmu efektivnosti a hospodárnosti dává zákon povinnému subjektu na vybranou, aby v případě, kdy žádost směřuje k poskytnutí již zveřejněné informace, zda ji poskytne nebo dotyčnému sdělí údaje, kde lze informaci získat /např. ve které knihově nebo na kterých stránkách internetu se informace nachází/. Učinit tak má co nejdříve, v maximální lhůtě 7 dnů. Jde o ovšem lhůtu pořádkovou, s jejíž nedodržením nejsou spojeny žádné přímé právní důsledky. Bude-li žadatel trvat na poskytnutí informace, musí mu být poskytnuta. Povinný subjekt není oprávněn zkoumat důvod takového postupu. Právo na informace není absolutní a zákon stanoví řadu výjimek a omezení pro poskytování informací ať již z důvodů ochrany veřejného zájmu nebo práv soukromých subjektů. Zcela jsou z poskytování informací vyňaty ty, které obsahují: a/ utajované informace; b/ obchodní tajemství; c/ údaje o majetkových poměrech osob, které nejsou povinnými subjekty, pokud se týče otázek upravených zákony o daních, poplatcích, penzijním a zdravotním pojištění nebo sociálního zabezpečení. Jestliže mají být poskytovány informace ohledně osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí a osobních údajů, lze tak učinit pouze v souladu s příslušným zákony, které upravují jejich povahu. Jedná se nejen o ustanovení § 11 a následujících občanského zákoníku, který upravuje režim osobnostních práv a zák. č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ale celou řadu dalších zákonů, vztahujících se k ochraně soukromí /upravující např. poštovní a telekomunikační tajemství, bankovní tajemství a další/. V každém konkrétním případě bude povinný subjekt nucen zvážit a posoudit, zdá dá přednost ochraně těchto práv nebo je-li závažnější právo na informace. Omezený rozsah informací dává povinný subjekt ohledně osoby, která je příjemcem veřejných prostředků. Zde lze poskytnout pouze tzv. základní osobní údaje, jimiž jsou jméno, příjmení, rok narození a obec trvalého pobytu /nikoli tedy úplné datum narození a přesná adresa/ a dále výše, účel a podmínky poskytnutí těchto prostředků. Soukromí a důstojnost těchto osob jsou chráněny tím, že se nikdy neposkytují údaje ohledně příjemců veřejných prostředků z oblasti sociální, zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.

161

Neposkytuje se též informace, která jsou chráněna jako obchodní tajemství /§ 17-20 obchodního zákoníku/. Toto omezení však neplatí v případě, že se jedná o informaci týkající se rozsahu veřejných prostředků a jejich příjemci. Další omezení z práva na informace jsou jednak závislá na zvážení povinného subjektu, zda informaci poskytne, jednak jako kogentní, na Do prvé skupiny patří informace, které se vztahují výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu /např. interní řídící akty, pracovní řád a jiné akty, které se týkají výhradně jeho vnitřních poměrů a nemohou ovlivnit postavení jiných subjektů/ a dále nové informace, které vznikly při přípravě rozhodnutí /smyslem toto omezení je zajistit rovnost účastníků řízení, protože ten, kdo by získal dříve informaci by byl ve výhodě, ale také zabránit možnosti ovlivňování rozhodování/. Vůbec nesmí být poskytnuty informace, která vznikla bez použití veřejných prostředků, byla-li předána osobou, které zákon takovou povinnost neukládá, dále ty jejichž uveřejnění ukládá zvláštní zákon /jde např. o výroční zprávy, které musí publikovat některé státní orgány/ nebo jestliže by tím byla porušena práva třetích osob k předmětu, který je chráněn autorským právem. Obecně zde platí, že nelze poskytnout informaci, kterou získal povinný subjekt v souvislosti se svojí kontrolní a dozorovou činností /např. Česká obchodní inspekce, Česká zemědělská a potravinářská inspekce, Česká inspekce životního prostředí/, pokud se na ně vztahuje povinnost mlčenlivost nebo jiný postup, který je chrání před zveřejněním a zneužitím /tuto povinnost ukládají zvláštní zákony o výkonu kontroly a generálně je stanovena v kontrolním řádu zák. č. 552/1991 Sb./. Zde povinný subjekt poskytuje pouze ty informace, které vznikly při kontrole jeho činností, samozřejmě za podmínky, že jejich poskytnutí není rovněž vyloučeno. Dále je vyloučeno poskytovat informace o probíhajícím trestním řízení, rozhodovací činnosti všech soudů až do vydání pravomocného rozhodnutí, kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu a činnosti finančně analytického útvaru Ministerstva financí, který se zabývá bojem proti tzv. praní špinavých peněz. Aby nedocházelo ke zneužívání práva na informace a nemohly tak být účelově, pro komerční potřeby získávány údaje, které jsou výsledkem tvůrčí duševní činnosti a byly vytvořeny za veřejné prostředky platí, že se neposkytují informace, které jsou předmětem ochrany práva autorského či jemu příbuzného, pokud je v držení např. Akademie věd, vysokých škol nebo knihoven, fungujících podle knihovního zákona nebo jiných povinných subjektů /§ 11 odst. 5 zákona/. Jakákoli omezení práva na informace musí být uskutečňovány podle zásady minimalizace. Povinný subjekt tedy má vždy vyloučit ty informace, u nichž to stanoví zákon a ostatní, včetně doprovodných, poskytnout. Přitom platí, že odepřít poskytnutí informace může povinný subjekt pouze tak dlouho, dokud trvá důvod /např. pokud probíhá řízení, osoba nedala souhlas se zveřejněním informace, údaj přestal být chráněn jakožto obchodní tajemství/, stát by se tak mělo bez další, resp. nové žádosti. Mimoto by měl existenci důvodu povinný subjekt prověřovat.

162

Žádost o poskytnutí informace se podává ústně, písemně a to případně i prostřednictvím sítě či služby elektronických komunikací. Zákon neupravuje podrobněji vyřizování ústně podaných žádostí. Lze předpokládat, že jejich poskytnutí by mělo být neformální, způsobem, která žadateli vyhovuje /ústně, telefonicky, elektronickou poštou/. Jestliže by informace k ústní žádosti nebyla podána vůbec nebo s ní nebyl žadatel spokojen, musí podat žádost písemně. Podání žádosti se neřídí správním řádem co do formy ani obsahu. Je třeba, aby z ní plynulo, kterému povinnému subjektu je adresována a jasně deklarováno, že je požadována informace podle zák. č. 106/1999 Sb. Fyzická osoba se přitom musí identifikovat svým jménem, příjmením, datem narození, trvalým bydlištěm nebo místem, kde pobývá, případně adresou pro doručování, má-li být informace zaslána jinam. Právnická osoba uvádí název, identifikační číslo, adresu sídla, resp. adresu pro doručování. Doručovat přitom lze i na elektronickou adresu, pokud o to dotyčný požádá. V případě elektronické žádosti se činí podání prostřednictvím elektronické podatelny povinného subjektu a není-li zveřejněna, pak prostřednictvím jakékoli jeho elektronické adresy. Z povahy věci plyne, že zde zřejmě nebude třeba užívat zaručený elektronický podpis, byť je povinný subjekt orgány veřejné moci. Nebude-li žádost mít požadované náležitosti nepovažuje se za podání podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákon nestanoví, jak je třeba s ní nakládat, zřejmě zde dojde k jejímu neformálnímu odložení, o čemž by ovšem měl být žadatel, je-li to možné vyrozuměn. Žadatel samozřejmě může podat v takovém případě žádost znovu. Při vyřízení žádosti se postupuje tak, že povinný subjekt ji nejprve posoudí zda nedostatek údajů o žadateli nebrání jejímu vyřízení zejména pokud se týče uzavření licenční nebo podlicenční smlouvy či odmítnutí žádosti a pokud tomu tak je, vyzve žadatele nejdéle do 7 dnů od podání žádosti, aby ji příslušným způsobem doplnil. Nestane-li se tak do 30 dnů od doručení této výzvy, žádost odloží. Bude-li žádost formulována nesrozumitelně, obecně či z ní nebude patrno, jaké informace jsou vlastně žádány, je třeba žadatele opět do 7 dnů od podání žádosti vyzvat, aby ji upřesnil a neučiní-li tak do 30 dnů, bude vydáno rozhodnuto o jejím odmítnutí; zde se postupuje podle správního řádu. Jestliže povinný subjekt zjistí, že se požadované údaje nevztahují k jeho působnosti, žádost odloží a vyrozumí o tom do 7 dnů žadatele; stejně jako předchozí je i tato lhůta pořádková a s jejím nedodržením nejsou spojeny žádné bezprostřední právní důsledky. Shledá-li povinný subjekt důvody pro odmítnutí žádosti, vydá o tom rozhodnutí. V opačném případě poskytne nejpozději do 15 dnů od obdržení žádosti informaci, resp. předloží žadateli konečnou licenční nabídku. Tuto posléze uvedenou lhůtu lze prodloužit nejvýše o 10 dnů např. tam, kde jde o značný objem informací, pokud jsou umístěny odděleně nebo je třeba ve věci konzultace.

163

V případě, že má být informace poskytnuta na základě licenční nebo podlicenční smlouvy, postupuje se podle autorského zákona, kromě výjimek stanovených zákonem o svobodném přístupu k informacím. Ty se týkají zejména výše odměn, podmínky poskytnutí informace musí zásadně umožňovat její další užití a licence se poskytuje vesměs jako nevýhradní. Nebude-li žádosti o poskytnutí informace, třeba jen z části vyhověno, je třeba o tom vydat rozhodnutí podle správního řádu. Pokud bude rozhodnutí napadeno odvoláním, předkládá je povinný subjekt svému nadřízenému orgánu /viz § 178 správního řádu/ ve lhůtě 15 dnů od doručení odvolaní. Ten o něm má rozhodnout rovněž do 15 od předložení odvolání, resp. u rozkladu do 15 pracovních dní; tyto lhůty jsou nejzazší a nelze je prodloužit. Proti rozhodnutí o odvolání lze podat žalobu podle soudního řádu správního /tj. zejména po vyčerpání řádných opravných prostředků ve lhůtě dvou měsíců od oznámení rozhodnutí/. Jestliže jí soud vyhoví nařídí v rozsudku, aby povinný subjekt poskytl informaci. Speciálním procesním institutem je stížnost, kterou lze napadnout to, že povinný subjekt pouze odkázal na zveřejněnou informaci a přímo ji neposkytl, dále nedodržení lhůt pro poskytnutí informací, skutečnost, že v případě částečného poskytnutí informace nebylo rozhodnuto o zbytku a také stanovení výše úhrady za informaci, resp. odměny za poskytnutí licence. O stížnosti může rozhodnout sám povinný subjekt tak, že informaci poskytne, předloží nabídku na licenční smlouvu nebo vydá rozhodnutí, jímž žádost odmítne. Nestane-li se tak, bude o stížnosti rozhodovat nadřízený orgán, který může postup povinného subjektu potvrdit, přikázat, aby dal informaci či uzavřel licenční smlouvu nebo vydá usnesení, jímž převezme věc a informaci poskytne. Tento posléze zmíněný postup však nelze uplatnit u obcí a krajů v samostatné působnosti, vzhledem k tomu, že by šlo o omezení práva na samosprávu. Zvláštní postup platí ohledně stížnosti proti výši úhrady a odměny za poskytnutí licence. Zde může nadřízený výši úhrady či odměny potvrdit nebo snížit /což opět není přípustné v oblasti orgánů územní samosprávy/ nebo přikázat, aby povinný subjekt ve lhůtě maximálně 15 dnů zjednal nápravu, jedná-li se o oblast územní samosprávy /zde ovšem není patrno, jak se bude postupovat v případě, když tomuto pokynu nebude vyhověno/. Proti rozhodnutí nadřízeného orgánu se zásadně nelze odvolat, je však možno podat žalobu podle soudního řádu správního. Pokud se týče nákladů za poskytnuté informace, může je povinný subjekt žádat pouze ve výši výdajů spojených s pořízením kopií, opatřením technických nosičů /např. diskety/ a jejich odesláním a výjimečně též pokud je žádáno vyhledání mimořádně rozsáhlé informace. V každém případě je na zvážení povinného subjektu, zda vůbec bude náhradu žádat. Zcela je pak vyloučeno požadovat úhradu v případě, že byla v licenční smlouvě sjednána odměna.

164

Aby se předešlo zbytečným komplikacím, má povinný subjekt bude-li chtít úhradu, to sdělit žadateli a uvést, jak vysokou částku bude požadovat a na základě čeho ji stanovil. Jestliže s tím žadatel nesouhlasí může podat stížnost nadřízenému orgánu. V případě, že tato informační povinnost nebude splněna, ztrácí povinný subjekt právo na úhradu a informaci poskytne bezplatně. Jinak musí žadatel úhradu zaplatit a neučiní-li tak do 60 dnů od oznámení výše úhrady, bude jeho žádost odložena. Povinný subjekt musí nejpozději do 1. března zveřejnit výroční zprávu za předchozí rok, v níž mají být uvedeny údaje předepsané v § 18 zákona, zejména počet podaných žádostí a rozhodnutí o jejich odmítnutí, počet odvolání, rozsudků a stížností, výčet licencí a další informace, které se vztahují k uplatňování práva na svobodný přístup k informacím. Tuto povinnost mají všichni, tedy i ti, kteří nebyli o poskytnutí informací žádáni. Výjimku mají naopak povinné subjekty, které vypracovávají výroční zprávu, jejímž obsahem jsou i uvedené údaje /např. Veřejný ochránce práv, Úřad pro ochranu osobních údajů nebo Státní úřad pro jadernou bezpečnost/. Pro řízení o poskytnutí informací platí správní řád pouze v případech, kdy je rozhodováno o odmítnutí žádosti, veškerá odvolací řízení a v řízení o stížnosti o nákladech řízení, u ostatních stížností pouze pokud se týče počítání lhůt, nikoli stanovení lhůt a doručování a to pouze subsidiárně. V ostatních případech se postupuje podle zák. č. 106/1999 Sb. Správní řád se použije též pokud jde o základní zásady činnosti správních orgánů /§ 2-8/,o ochraně před nečinností /§ 80/ a určení nadřízeného orgánu /§ 178/.

10.3 Právo na informace o životním prostředí Právo na informace o životním prostředí je mladšího data než obecné právo na informace. Požadavek, aby se lidem dostávaly informace o životním prostředí byl formulován na první konferenci OSN o životním prostředí v roce 1972 a znovu se objevil v mezinárodních dokumentech z počátku 90. let. Na tuto situaci reagovala Evropská unie směrnicí 90/313/EC o svobodném přístupu k informacím o životním prostředí. Přijmout příslušnou právní úpravu si předsevzali také signatáři tzv. Aarhusské konvence o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, kterou Česká republika podepsala v roce 1998. Konečně je třeba zmínit směrnici 2003/4/ES, která nahradila zmíněnou směrnici z roku 1990. V České republice bylo právo na informace o životním prostředí zakotveno poprvé v článku 35 Listiny základních práv a svobod, který zajistil každému právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Obdobně jako tomu bylo u obecného práva na informace, také zde zůstával tento článek dlouhou dobu nenaplněn a právo na informace o životním prostředí bylo zakotveno pouze ve zvláštních zákonech /např. o ochraně přírody a krajiny nebo o ochraně ovzduší/.

165

Vzhledem k této situaci se nakonec chopili iniciativy poslanci a v roce 1997 byl ve sněmovně předložen návrh zákona, který byl schválen v roce 1998 pod č. 123 Sb., o právu na informace o životním prostředí, který byl v roce 2005 zásadním způsobem novelizován zák. č. 6 Sb., v němž je promítnuta směrnice 2003/4/ES. Zákon předně vymezuje pojem informace o životním prostředí. Definuje je poměrně široce a navíc demonstrativním způsobem, ve snaze o podchytit co možná největší okruh vztahů. Jedná se o informace, lhostejno na jakém nosiči jsou zachyceny, vypovídající např. o stavu a vývoji životního prostředí, o příčinách a důsledcích tohoto stavu, připravovaných nebo prováděných činnostech a opatřeních a dohodách, které mají nebo by mohly mít vliv na stav životního prostředí a jeho složek, stavu složek životního prostředí, využívání přírodních zdrojů a jeho důsledcích na životní prostředí, vlivech staveb, činností, technologií a výrobků na životní prostředí a veřejné zdraví, provádění a plnění právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí atd. Z hlediska osobní působnosti je důležité vymezení tzv. povinných subjektů, jejichž výčet je taxativní. Jsou jimi správní úřady a jiné organizační složky státu a orgány územních samosprávných celků, dále právnické nebo fyzické osoby, které na základě zvláštních právních předpisů vykonávají v oblasti veřejné správy působnost vztahující se přímo nebo nepřímo k životnímu prostředí /např. Český normalizační institut nebo Český institut pro akreditaci/ a konečně právnické osoby založené, zřízené, řízené nebo pověřené předchozími povinnými subjekty, jakož i soukromé fyzické osoby pověřené těmito subjekty, které na základě právních předpisů nebo dohody s těmito subjekty poskytují služby, které ovlivňují stav životního prostředí a jeho jednotlivých složek /může jít např. o tzv. veřejné stráže nebo jiné subjekty, které zajišťují na základě smlouvy podnikatelské nebo i neziskové aktivity/. Třebaže okruh povinných subjektů byl právě poslední novelizací značně rozšířen, stále je s ohledem na předmět úpravy užší než je tomu podle zák. č. 106/1999 Sb. Rovněž v úpravě zpřístupňování informací bylo záměrem zákonodárce zajistit co možná nejširší přístup k informacím. Zpřístupňováním se rozumí poskytování informací jakoukoliv technicky proveditelnou formou. a může se dít nahlížením do písemností, resp. jiných souborů informací /např. v elektronické formě/, pořizování výpisů, opisů nebo kopií žadatelem v sídle nebo v jiných prostorách povinných subjektů a také informování o způsobech a metodách získání jednotlivých informací. Shodně s obecnou úpravou práva na informace, může být žadatelem každá fyzická i právnická osoba bez ohledu na věk, národnost, místo pobytu a jiná kritéria. Zásadně též není důležité, z jakého důvodu jsou informace požadovány či je-li tu vůbec důvod. Mimo poskytování informací na základě žádosti je mají povinné subjekty zpřístupňovat také aktivním způsobem, což znamená jejich poskytování neomezenému okruhu subjektů, aniž je třeba podat žádost. Okruh informací, které mají být zpřístupňovány aktivně vymezuje § 10a zákona, který rovněž určuje, že se tak má dít zejména internetem a vlastní ediční a publikační činností, v úvahu však přicházejí. Přitom platí, že takto zpřístupňovány mohou být i jiné informace a dalšími formami /přednášky, vývěsky, plakáty/.

166

Informace o životním prostředí je možno získat v prvé řadě na základě žádosti /§ 3 odst. 1/. Tu lze učinit v podstatě jakkoli. Zákon totiž stanoví, že ji žadatel může učinit ústně, písemně, telefonicky, elektronicky, faxem nebo jinou technicky proveditelnou formou, tedy telefonicky, telegraficky, dálnopisem apod. Podmínkou je, že musí být patrno, kdo ji podal. Zákon nestanoví, jaké identifikační údaje musí žadatel uvést. Měly by to být takové, z nichž je zřejmé, kdo je žadatelem a kam má být informace zaslána, tedy jméno a přímení žadatele a adresa pro doručení. Ze smyslu zákona plyne, že žádost učiněná elektronicky nemusí být podepsána zaručeným elektronickým podpisem. Jak bylo již zmíněno, není třeba žádost odůvodňovat. Je-li žádost nesrozumitelná nebo formulována příliš obecně je žadateli do 15 dnů od obdržení žádosti zaslána výzva k jejímu upřesnění. Nesrozumitelnou je taková žádost, z níž není patrno, co je požadováno, je vnitřně rozporná, může být vykládána rozmanitými způsoby apod. Příliš obecnou je žádost, která je sice formálně perfektivní, ale není dostatečně konkrétní, aby bylo možno určit, jaké informace se žadatel vlastně domáhá /např. žádost o všech řízeních, která u příslušného orgánu probíhají/. Ve výzvě k upřesnění musí povinný subjekt určit, jak je třeba žádost konkretizovat. Žadatel pak musí žádost upřesnit v rozsahu, který je stanoven ve výzvě a to bez zbytečného odkladu nejpozději do 15 dnů. Neučiní-li tak do 15 dnů od doručení výzvy, tj. žádost příslušným způsobem neupřesní nebo nereaguje vůbec, stanoví zákon fikci, že od žádosti upustil. Vzhledem k tomu, že na počítání lhůt se podle § 14 vztahuje správní řád, platí, že den doručení výzvy se nebude do uvedené lhůty počítat. Fikce nastává přímo ze zákona a povinný subjekt již nemusí činit žádný další úkon. Tím ovšem není žadateli bráněno v tom, aby žádost podal případně znovu. Zákon předpokládá, že jednoduchou telefonickou žádost bude možno vyřídit neprodleně. Tam, kde to nebude možné, může si povinný subjekt vyžádat její zaslání v písemné formě. Pro tento případ platí ustanovení o upřesnění žádosti přiměřeně. Pokud se tak nestane bude se věc posuzovat tak, jako by žádost vůbec podána nebyla. Je logické, že žádost o poskytnutí informace má vždy vyřizovat ten povinný subjekt, který takovou informací disponuje, resp. má jí podle právních předpisů mít. Pokud by jí okamžitě neměl, musel by si jí opatřit. Je-li žádost podána subjektu, který informaci nemá ani mít nemusí má sdělit žadateli bez zbytečného odkladu, nejpozději do 15 dnů od obdržení žádosti, že ji nemůže z tohoto důvodu poskytnout. Jde o lhůtu pořádkovou, s jejímž nedodržením nejsou spojeny žádné bezprostřední právní účinky. Pokud je dotazovanému známo, který povinný subjekt má informaci, o níž je žádáno, k dispozici, postoupí mu žádost neprodleně, resp. nejpozději do 15 dnů a žadatele o tom vyrozumí. Zákon poněkud nepřesně označuje dotazovaného jako povinný subjekt, ten jím ovšem v konkrétním případě nemůže být protože jej neváže povinnost informaci poskytnout.

167

Obdobně jako je tomu v zákoně č. 106/1999 Sb. platí, že tam, kde je požadováno poskytnutí zveřejněné informace, může povinný subjekt nejprve místo poskytnutí informace sdělit žadateli takové údaje, které mu umožní vyhledání a získání zveřejněné informace. Učinit tak má nejpozději ve lhůtě 15 dnů; rovněž zde se jedná o lhůtu pořádkovou. Pojem zveřejněné informace zákon nedefinuje a proto se bude při jeho výkladu postupovat podle § 3 odst. 5 zák. č. 106/1999 Sb. Odkázat na zveřejněnou informaci povinný subjekt nemůže tam, kde žadatel uvedl, že nemá možnost získat zveřejněnou informaci jiným způsobem /např. nemá možnost přístupu k internetu/. Takové prohlášení může učinit buď přímo v žádosti nebo následně, kdy mu je sděleno, kde může získat zveřejněnou informaci. Nebude na povinném subjektu, aby zkoumal pravdivost takového tvrzení, postačuje právě jen prohlášení žadatele, že nemůže zveřejněnou informaci získat. Jestliže by i po sdělení, kde je zveřejněná informace k dispozici žadatel na jejím přímém poskytnutí, musí ji povinný subjekt poskytnout /§ 5/. Úprava poskytování informací je konstruována tak, že je především na žadateli, aby si určil, v jaké formě a jakým způsobem mu má být informace poskytnuta. Proto mu zákon dává oprávnění, aby navrhl formu, případně způsob, jichž má být použito při zpřístupnění informace /§ 6/ a povinný subjekt by je měl zásadně respektovat, pokud je to pro něj možné. Rozdíl mezi pojmy forma a způsob není příliš zřetelný. Nejspíše je bude třeba vykládat tak, že forma určuje technický nosič, na kterém bude informace zachycena a způsob podobu, v níž budou informace předány /např. provozovatelem poštovních služeb nebo elektronicky/. Bude-li žádáno o zpřístupnění informace na technickém nosiči dat, je dotyčný povinen uhradit jeho cenu nebo přiložit k žádosti použitelný nosič dat. Nebudou-li způsob či forma určeny, zvolí povinný subjekt takovou formu/způsob zpřístupnění informace, které podle něj zajistí splnění účelu žádosti a její optimální využití žadatelem. Stejně se bude postupovat tam, kde by navrženou formu/ způsob nebylo možno ze závažných důvodů využít /např. byly by zde nepřekonatelné technické překážky/. Pokud by však byl požadovaný způsob či forma finančně náročné, není to důvodem k odmítnutí žádosti, povinný subjekt by však měl žadatele na tuto skutečnost upozornit v souvislosti s tím, že může podle § 10 žádat úhrady za poskytnuté informace. Nebude-li zřejmé, který způsob či forma jsou nejvhodnější, měly by být využity ty, které použil žadatel při podání žádosti. Jestliže se povinný subjekt byť i jen z části odchýlí od požadované formy či způsobu, musí svůj postup odůvodnit. Vzhledem k tomu, že se vydání informace nečiní formou správního rozhodnutí, bude třeba toto odůvodnění provést ve sdělení, které by mělo být zasláno adresátovi současně s poskytnutou informací. Žádost o poskytnutí informace by měla být vyřízena bez zbytečného odkladu, tedy bez každého prodlení způsobeného tím, kdo má informaci poskytnout. Plyne tak nejen z § 7 zákona, ale i článku 35 Listiny základních práv a svobod, podle níž má každý právo na včasné informace. Nejpozději se tak má stát do 30 dnů od obdržení žádosti. Jsou-li tu zvláštní okolnosti, lze

168

výjimečně tuto lhůtu prodloužit, nejvýše však musí být informace poskytnuta do 60 dnů. O tom, že tu jsou takové okolnosti a o prodloužení lhůty musí být žadatel před uplynutím 30denní lhůty vyrozuměn. Co se rozumí zvláštními okolnostmi, zákon blíže nestanoví. Může jít o případy obzvláště složité, tam, kde je požadováno značné množství informací, kde musí povinný subjekt konzultovat s jinými orgány apod. Lhůty 30, resp. 60 dnů je nejzazší a posléze zmíněná je nepřekročitelná. Obě lhůty se přitom zásadně počítají ode dne obdržení žádosti. Před uplynutím 30 denní lhůty má být žadatel vyrozuměn o tom, že jeho žádost bude vyřízena později a současně mu sděleny důvody, proč se tak děje. Jestliže by toto sdělení nebylo učiněno, nemá to sice žádné bezprostřední právní účinky, avšak žadatel by mohl mít za to, že došlo k odepření poskytnutí informace a může pak podat odvolání. Podle § 14 odst. 1 zákona platí pro počítání lhůt správní řád. V daném případě se však jedná o speciální lhůty, na jejichž počítání se právní řád nevztahuje. To je důležité právě z hlediska jejich běhu a rozhodný je proto nikoli okamžik, kdy žádost či vyrozumění bylo podáno držiteli poštovní licence, ale den doručení. V případě, kdy je žadatel vyzván, aby upřesnil nesrozumitelnou nebo příliš obecnou žádost neběží lhůta od podání takové žádosti nýbrž až od okamžiku, kdy je doručena žádost upřesněná. Tak jako v obecné úpravě přístupu k informacím, obsahuje i zák. č. 123/1998 Sb. různá omezení a výjimky z přístupu k informacím o životním prostředí. Zákon zde rozlišuje mezi případy, kdy poskytnutí informace musí být odepřeno a kdy je na úvaze povinného subjektu, zda ji odepře. Informaci nelze vůbec poskytnout pokud jde o utajované informace podle zák. č. 412/2005 Sb. Dalším důvodem je, že se jedná o osobní údaje podle zák. č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, individuální údaje podle zák. č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě nebo chráněné v souvislosti s ochranou osobnosti podle § 11 a následujících občanského zákoníku. Do třetí skupiny patří údaje, jímž je poskytována ochrana jakožto duševnímu vlastnictví, např. vynálezy a zlepšovací návrhy či předmětům autorského práva. Posledním důvodem, pro který je skutečnost, že se jedná o obchodní tajemství podle § 17 a následujících obchodního zákoníku. Aby se nebylo možno dovolávat ochrany těchto práv a tím vyloučit poskytnutí informací, tam, kde veřejný zájem převyšuje nad zájmem soukromým, stanoví zákon současně, kdy některé z těchto jinak absolutních výluk neplatí. Tak se za porušení obchodního tajemství nepovažuje a zpřístupnit lze informaci jinak chráněnou jako obchodní tajemství, jestliže se týká působení provozní činnosti podnikatele na životní prostředí /např. výrobou, skladováním nebo přepravou/, hrozí-li bezprostřední ohrožení lidského zdraví a životního prostředí, požadovaná informace byla získána z prostředků z veřejných rozpočtů /tj. státního rozpočtu či rozpočtu zemních samosprávných celků/. K prolomení obchodního tajemství může dojít pokud tu je dán kterýkoli z uvedených důvodů.

169

Dále platí, že i tam, kde je informace chráněna v rámci práva na ochranu osobnosti je možno ji poskytnout jedná-li se o informace ohledně původce činnosti znečišťující nebo jinak ohrožující či poškozující životní prostředí obsažené v pravomocném rozhodnutí o trestném činu, přestupku, resp. jiném správním deliktu. Je otázkou nakolik je toto ustanovení nezbytné pokud jde o údaje o trestné činnosti, vzhledem k tomu, že trestní řízení je zásadně veřejné a i tam, kde by bylo neveřejné se rozsudek musí veřejně vyhlásit. Třebaže tak zákon výslovně nestanoví, bude vždy se sdělením informace o původci znečištění, který byl odsouzen pro uvedený trestný čin, resp. uznán odpovědný za správní delikt, poskytnut i osobní údaj o tomto delikventovi. Na rozdíl od uvedených skupin, je na zvážení povinného subjektu zda poskytne či odepře informaci, jestliže mu byla předána osobou, která k tomu nebyla podle zákona povinna a nedala předchozí písemný souhlas k zpřístupnění této informace. Tato dikce § 8 odst. 2 zákona může vytvářet v praxi problémy. Pokud by totiž bylo na zvážení povinného subjektu, zda poskytne i takovou informaci, k níž potřebuje písemný souhlas, pak není zřejmé, k čemu by takový souhlas vlastně byl vůbec potřebný. Dalším důvodem pro který může být poskytnutí informace odepřeno je skutečnost, že by její zpřístupnění mohlo mít nepříznivý vliv na ochranu životního prostředí v místech, kterých se informace týká /např. ohrozit chráněné území/. Třetím důvodem je skutečnost, že je žádána informace, která je opatřována v rámci přípravného řízení v trestních věcech nebo se informace týkající dosud neukončených řízení a nepravomocných rozhodnutí o přestupcích a jiných správních deliktech. Důvodem možného omezení je zabránit tomu, aby bylo disponováno informacemi, které by mohly ovlivnit výsledek trestního či správního řízení, ale též ochrana dotčené osoby s ohledem na presumpci neviny. Posledním důvodem takového postupu je, že žádost byla formulována nesrozumitelně nebo příliš obecně a žadatel, ač byl k tomu vyzván, ji nedoplnil, resp. jde-li o anonymní žádost. Není ovšem zřejmé, proč byl tento důvod zařazen, vzhledem k tomu, že v případě nedoplnění žádosti stanoví zákon fikci, že od žádosti bylo upuštěno a pokud se týče anonymní žádosti, není zřejmé, komu by měla být informace poskytnuta. Odepřít je možno také poskytnutí informace, která se týká údajů dosud nezpracovaných či nevyhodnocených, tj. takových u nichž např. ještě nebylo ukončeno, resp. vyhodnoceno probíhající měření. Zde má povinný subjekt sdělit žadateli jaká bude přibližně doba, která je potřebná k tomu, aby údaje k nímž směřuje žádost zpracoval, resp.vyhodnotil a neprovádí-li tyto úkony sám, pak též identifikační údaje subjektu, která má tuto činnost provést. Tím se dává žadateli reálná možnost, aby průběh nakládání s požadovanými informacemi mohl kontrolovat. Dále je to případ, kdy je žádost formulována provokativně či obstrukčně. Zákon tu má na mysli případy, kdy žadatel ve skutečnosti nechce danou informaci, ale hodlá jen vzbudit pozornost pro svoje soukromé potřeby, vyvolat senzaci, mařit činnost povinného subjektu apod. Třetím důvodem, pro který může být odmítnuto poskytnutí informace je, že ji žadatel již má tutéž informaci o kterou žádá prokazatelně k dispozici, tedy např. v zápětí po jejím poskytnutí o ni žádá znovu. Nemusí být konečně poskytnuty informace týkající se vnitřních pokynů povinného subjektu, které se vztahují výhradně k jeho vnitřnímu chodu. Půjde tu o různé interní směrnice a

170

pokyny, které směřují výlučně dovnitř povinného subjektu, k zajištění jeho vlastních činností a nemohou mít vliv na práva a povinnosti jiných osob. Omezení přístupnosti k informacím má být pokud možno minimalizováno. Proto platí, že tam, kde je to možné, má být zpřístupněna požadovaná informace po vyloučení skutečností, zakládajících důvod, pro který povinný subjekt musí či může odepřít zpřístupnění informace. Zákonodárce zde však omezuje tento postup pouze na případ odst. 1 a 2 § 8 a vynechává případy zahrnuté v odst. 3. Věcný důvod k tomu však není a nelze vyloučit, že jde o opomenutí, vzniklé v souvislosti s novelizací těchto ustanovení. O tom, že došlo k takové selekci a důvodech pro které k ní došlo, musí být žadatel vždy při zpřístupnění informace uvědoměn. Rovněž zde platí, že právo odepřít zpřístupnění informace trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření a jakmile odpadne, musí být informace poskytnuta. Důvodem k odepření žádosti o informaci ohledně emisí vypouštěných nebo vyzařovaných do životního prostředí nemůže nikdy být poukaz na to, že o jde o osobní či individuální údaje, resp. ochranu osobnosti a obchodní tajemství a dále to, že informace byla předána osobou, která k tomu nebyla podle zákona povinna a nedala předchozí písemný souhlas k zpřístupnění této informace nebo, že by zpřístupnění informace mohlo mít nepříznivý vliv na ochranu životního prostředí v místech, kterých se informace týká. Je-li informace poskytnuta, není o tom třeba již vydávat zvláštní rozhodnutí, protože právo na informace je zde naplněno. To musí být naopak vydáno v případě, kdy povinný subjekt byť i jen z části žádosti o zpřístupnění informace. Přitom se postupuje podle správního řádu. Pokud je povinným subjektem pověřená osoba, která není oprávněna vydávat rozhodnutí, vydá jej povinný subjekt, který pověřenou osobu založil, zřídil, řídí nebo pověřil, popřípadě s níž má uzavřenu o výkonu činností, které by mohly ovlivňovat životní prostředí /§ 9 zákona/. Výraz povinný subjekt je zde ovšem použit nepřesně, protože ten, kdo pověřenou osobu zřídil, založil atd. nemusí být v daném případě vůbec povinným subjektem. Takové rozhodnutí je pak napadnutelné odvoláním ve správním řízení, jakož i žalobou podle soudního řádu správního. Zákon výslovně stanoví, že rozhodnutí se nevydává v případě anonymní žádosti, nebo pokud žadatel nedoplnil svou žádost, třebaže k tomu byl řádně a včas vyzván. Jde, tak jak bylo již v jiné souvislosti s zmíněno, o ustanovení nadbytečné, protože v tomto případě se má bez dalšího za to, že žadatel od svojí žádosti upustil. V případě, že povinný subjekt nevyvíjí žádnou činnost, tedy ve stanovené lhůtě /tj. 30, resp. 60 dní/ neposkytl informace ani nevydal rozhodnutí, že se informace neposkytuje, stanoví zákon fikci, že rozhodl informace odepřít. Po marném uplynutí lhůty, může být proti takovému fiktivnímu rozhodnutí podáno odvolání /viz např. usnesení Městského soudu v Praze čj. 28 Ca 370/99-26/ a lze jej případně napadnout i žalobou. Obdobně se pak postupuje v případě, kdy žadatel

171

nesouhlasí s vyloučením skutečností, které zakládají důvod pro odepření zpřístupnění informace. Tento postup ovšem přichází v úvahu jen tam, kde povinný subjekt informace vyloučil aniž by o tom vydal rozhodnutí. Pokud mají být informace poskytnuty u povinného subjektu děje se tak v pracovní době těchto, případně zvlášť stanovených úředních hodinách. Tento postup bude přicházet v úvahu např. tam, kde se žádost týká rozsáhlého souboru údajů, které není možno běžně poskytovat. Zásadně je však třeba, aby údaj byl zpřístupněn ve lhůtě 30, resp. 60 dnů od podání žádosti. tato lhůta samozřejmě platí pouze pro počátek zpřístupnění a je na žadateli, jak dlouho se bude s informacemi seznamovat. V souvislosti s právem na přístup k informacím má každý právo nahlížet do listin a pořizovat si z nich výpisy nebo opisy a je-li to provozně možné, také na pořízení kopií listin. Ustanovení o právu nahlížet do listin je fakticky nadbytečné, protože je pojmově spojeno se získáním informace. Pokud by bylo žádáno o nahlédnutí do spisů o správním řízení, bude třeba postupovat podle § 38 odst. 2 správního řádu /zák.č. 500/2004 Sb./, podle něhož může správní orgán umožnit nahlédnutí tam, kde jiná osoba než účastník řízení či jeho zástupce prokáže právní zájem či jiný vážný důvod, za podmínky, že tím nebude narušeno právo některého účastníka. jiné dotčené osoby či veřejný zájem, s čímž je spojeno i právo pořizovat si kopie. Sporná situace může nastat tam, kde by povinný subjekt odmítl pořízení kopií s poukazem, že to není technicky možné. V tomto případě se ovšem neodpírá právo na informace vůbec, ale pouze vylučuje technická možnost jejich pořízení, takže by zřejmě rozhodnutí o odmítnutí poskytnout informaci nemuselo být vydáváno. Jednou z nejdůležitějších otázek je náhrada za informace, vzhledem k tomu, že vlastně určuje, zda je přístup k informacím reálný. Tak jako v obecné úpravě přístupu k informacím platí, že povinné subjekty mohou v souvislosti se zpřístupňováním informací oprávněny žádat pouze úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a odesláním informací žadateli /§ 10/ Zákon jim ukládá, aby zpracovaly veřejně přístupný sazebník úhrad s uvedením podmínek, za nichž se úhrady vybírají, resp. za nichž je možno od vybírání úhrad upustit. Vedle zpřístupňování informací na základě žádosti, musí povinné subjekty vytvářet technické a jiné předpoklady pro aktivní zpřístupňování informací, tj. prostřednictvím internetu či jiných forem, umožňující dálkový přístup neomezeného množství subjektů. Za tím účelem je jim uloženo, aby vedly a aktualizovaly elektronické databáze, přístupné dálkovým způsobem /v praxi tedy zejména na internetu/ obsahující informace vztahující se k jejich působnosti. Tato povinnost se netýká tzv. pověřených osob, za podmínky, že příslušné informace vede v elektronické databázi povinný subjekt, který pověřenou osobu založil, zřídil, řídí nebo pověřil, popřípadě s níž má uzavřenu dohodu.

172

Hlavními formami, jimiž mají být zpřístupňovány informace jsou podle zákona internet, vlastní ediční a publikační činnost /§ 10a/. Výčet je ovšem demonstrativní, protože zákonodárce si byl vědom, že všechny způsoby ani nemůže zakotvit. V úvahu proto mohou tedy přicházet i další způsoby, jakými pořádání přednášek a výstav, využívání masových médií, veřejné vývěsky a jiné. Okruh informací, které by měly povinné subjekty zpřístupňovat je rovněž vymezen demonstrativně. Půjde např. o koncepce, politiky, strategie, plány a programy týkající se životního prostředí a zprávy o jejich provádění, pokud jsou zpracovávány. Jaký je rozdíl mezi strategií, plánem a programem není ovšem patrno a zákonodárce tyto pojmy zřejmě kumuloval proto, aby při výkladu nemohla vzniknout žádná mezera. Dále mají být zpřístupňovány zprávy o stavu životního prostředí, souhrny údajů o sledování činností, které ovlivňují či mohou ovlivňovat stav životního prostředí, správní rozhodnutí v případě, že jeho vydání je podmíněno vydáním stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákon o posuzování vlivů na životní prostředí /zák. č. 100/2001 Sb./, hodnocení rizik týkající se životního prostředí a jiné. Uvedený okruh informací by měl být zpřístupněn vždy a mimo to, mohou povinné subjekty zpřístupňovat i jiné informace, pokud to shledají jako vhodné. Zvláštní povinnost pokud se týče zveřejňování informací je uložena Ministerstvu životního prostředí, které kromě těch informací, které zpřístupňují všechny povinné subjekty, dále aktivně zpřístupňuje seznam informací, které mají mít povinné subjekty k dispozici včetně údajů o tom, kde je lze informace získat a přehled mezinárodních smluv a dohod a vnitrostátní i komunitární úpravy v oblasti ochrany životního prostředí a zprávy o jejich provádění a plnění. V případě, že informace, jichž se týká aktivní zpřístupňování jsou již prokazatelně přístupné prostřednictvím zařízení umožňujících dálkový přístup, mohou povinné subjekty na takto zveřejněné informace odkázat a samy je již zpřístupňovat nemusí. Jistou slabinou celé konstrukce aktivního zpřístupňování informací je, že neexistují efektivní právní prostředky, kterými by bylo možné zajistit realizaci této povinnosti. V systému státní správy, kde platí hierarchické vztahy, může nepochybně plnění těchto povinností uložit orgán vyššího stupně podřízenému orgánu. Ovšem vůči Ministerstvu životního prostředí by bylo možno dovozovat nejspíše jen politickou odpovědnost a prakticky žádná možnost neexistuje v tomto směru vůči územním samosprávným celkům. Speciální informační povinnost zakládá ustanovení § 10b zákona, podle něhož má být veřejnost v případě, že jí hrozí nebezpečí v důsledku mimořádné události, varována podle zvláštních právních předpisů. Zákon tu má na mysli postup podle krizového zákona /zák. č. 240/2000 Sb. nebo zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů/. Je ovšem otázka nakolik bylo potřebné tuto úpravu ještě zařazovat do zákona o právu na informace o životním prostředí, kam zcela nepochybně nenáleží, když navíc režim tzv. krizových zákonů poskytuje v tomto ohledu dostatečnou ochranu.

173

Podle § 11 může zvláštní zákon stanovit případy, kdy je jiná osoba povinna zpřístupňovat informace a také určit odchylné způsoby a podmínky zpřístupňování informací. Právo na informace o životním prostředí podle tohoto zákona však nelze omezit nebo vyloučit. Úprava zde pamatuje na případy, kdy buď v předchozích nebo i později vydaných zákonech bude určen jiný, tj. širší okruh povinných subjektů, zejména soukromého práva /tak je tomu např. podle atomového zákona, zák.č 18/1997 Sb. nebo zákona ochraně ovzduší, zák. č. 86/2002 Sb./. Sporné ovšem je, jak tyto subjekty případně přinutit k poskytnutí informací. Nepočítáme-li poměrně komplikovanou variantu totiž domáhat se tohoto práva žalobou podle občanského soudního řádu, pak v úvahu přichází zejména podnět příslušnému správnímu orgánu, aby plnění této povinnosti vymáhal uložením sankcí. Vzhledem k poměrně širokým a pružně formulovaným dikcím zák. č. 123/1998 Sb. bude asi málo praktické, ustanovení podle něhož mohou zvláštní zákony určovat ještě další odchylné způsoby a podmínky zpřístupňování informací a to tím spíše, že nemůže být právo na informace o životním prostředí zúženo. Snad by tu mohl přicházet v úvahu např. jiný procesní postup, konkretizace okruhu informací, které mají být poskytovány, určení způsobu, jímž jsou informace zpřístupněny apod. Zvláštní povinnost ukládá vládě ustanovení § 12, podle něhož má tento orgán jednou za rok projednat a schválit e zprávu o stavu životního prostředí České republiky. jejím obsahem by měly být zejména informace o kvalitě životního prostředí a o zátěžích, které na životní prostředí působí. Jde tu o závazek, který je obsažen ve směrnici 2003/4/ES. Příslušný materiál předkládá vládě k projednání ministr životního prostředí, vláda jej schvaluje usnesením a předkládá zprávu oběma komorám Parlamentu, které ji pouze projednají. Jaké důsledky by měl případný odmítavý závěr některé z komor zákon nestanoví. Do tří měsíců od svého schválení, rozumí se ve vládě, musí být tato zpráva zveřejněna, v praxi se tak děje nejčastěji na Portálu veřejné správy. Povahu spíše metodického návodu než právní úpravy má ustanovení § 13, upravující provádění enviromentální osvěty, vzdělávání a výchovy veřejnosti. Tak všem ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům je uloženo, aby v mezích své působnosti vytvářejí podmínky pro realizaci a rozvoj environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty a zajišťovaly na tomto úseku příslušnou vzdělanost a informovanost svých zaměstnanců. Ministerstva životního prostředí a školství, mládeže a tělovýchovy společně s dalšími ústředními správními úřady, kraje a obce v samostatné působnosti mají podporovat environmentální vzdělávání, výchovu a osvětu vycházející z principů udržitelného rozvoje zajišťované prostřednictvím státních i nestátních organizací.

174

Mimo to má Ministerstvo životního prostředí zvláště uloženo zpracovávat Státní program environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty, který předkládá vládě ke schválení, tento program garantovat, koordinovat a aktualizovat prostřednictvím akčních plánů a podporovat tzv. envirometální poradenství. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy zodpovídá za zařazení environmentální výchovy do základních pedagogických dokumentů a podporuje další vzdělávání pedagogických pracovníků v této oblasti. Kraje v samostatné působnosti na základě Státního programu zpracovávají, koordinují a aktualizují vlastní krajské koncepce environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty a dále podporují enviromentální poradenství, přičemž umožňují obcím v samostatné působnosti podílet se na realizaci krajských koncepcí a vytvářet v této oblasti vlastní programy Všechny orgány veřejné správy s výjimkou organizačních složek státu mohou k podpoře environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty zřizovat příslušné veřejné fondy. Jak patrno, jde tu vesměs o ustanovení spíše proklamativní povahy, jejichž dodržování nelze nijak přímo vymáhat a případná odpovědnost by zde snad mohla mít povahu pouze politickou, případně ústavně politickou a vyvolávající spíše otazníky nad tím, jaký smysl má jejich zařazení do právní úpravy. Postup při zpřístupňování informací se bude řídit zvláštní úpravou zák. č. 123/1998 Sb., naproti tomu podle správního řádu se postupuje pouze pokud se týče vydávání rozhodnutí, jímž se odmítá přístupněji informace podle § 9 a dále ohledně počítání lhůt. Zákon tu má na mysli ustanovení § 40 správního řádu, nikoli tedy na stanovení zvláštních lhůt pro zpřístupnění informace ani lhůt, v nichž je třeba vydat rozhodnutí, jímž se odmítá zpřístupnění informace /§ 14/. Rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace je po vyčerpání řádných opravných prostředků přezkoumatelné podle soudního řádu správního. Řádnými opravnými prostředky se míní odvolání a rozklad a teprve po jejich vyčerpání, resp. pouze v případě jejich vyčerpání, lze podat ve lhůtě dvou měsíců od okamžiku, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí. Je nerozhodné, zda jde o skutečně vydané rozhodnutí nebo jeho fikci. Není-li rozhodnutí vydáno, nemůže se ovšem žadatel domáhat, aby soud vydal rozsudek, jímž by správnímu orgánu přikázal rozhodnutí vydat podle ustanovení soudního řádu správního o ochraně proti nečinnosti /§ 79 soudního řádu správního/. Je to vyloučeno právě proto, že s nevydáním rozhodnutí zákon výslovně spojuje fikci, že bylo vydáno negativní rozhodnutí. Zákon konečně pamatuje i na to, aby byl vždy zajištěn určitý minimální standard poskytování informací o životním prostředí. Stanoví proto, že tam, kde zvláštní právní předpisy upravují též poskytování informací, které jsou předmětem úpravy tohoto zákona, nelze rozsah informací

175

stanovený tímto zákonem omezit. Jestliže by tedy dříve přijatá zvláštní úprava zužovala poskytování informací, musela by se uplatnit obecný režim zák. č. 123/1998 Sb. Pokud by ovšem takový zvláštní režim obsahoval později přijatý zákon, pak by se zřejmě musela uplatnit zásada lex posterior derogat priori a mohlo by dojít i k zúžení informační povinnosti

10.4 Konkurence práva na informace a práva na ochranu soukromí V praxi se lze nezřídka setkat s tím, že se právo na informace střetne s právem na soukromí. Je třeba zdůraznit, že obě tato práva jsou základní a ve smyslu článku 4 Listiny základních práv a svobod nemá žádné z nich přednost. Jak vícekrát konstatoval Ústavní soud bude třeba v konkrétním případě zajistit vyváženost obou práv a z toho plynoucích zájmů subjektů a bude věcí soudů, aby vždy posoudily, které právo má přednost /např. nález III. ÚS 359/96 a IV. ÚS 154/97/. Ústavní soud tu zřejmě respektuje judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který konstatoval, že právo na informace a tím existence svobodných hromadných sdělovacích prostředků, je sice jedním z nezbytných předpokladů pro fungování demokratické společnosti, ale stejně tak tvoří jeden z elementů demokratické společnosti i ochrana soukromí. Vzhledem k tomu tam, de dojde k jejich střetu je nutno zvážit jejich význam a pozici v daném případě tak, aby žádnému z nich nebyla bezdůvodně dána přednost před druhým. Jinak řečeno, respektoval i zde Evropský soud jednu ze svých ústředních zásad, kterou lze shrnout jakožto respektování požadavku vybalancování stavu. Specifické postavení mají při řešení konkurence těchto práv tzv. osoby veřejného zájmu, či též osoby veřejně známé, kam patří např. politici, veřejné autority /známí vědci a hodnostáři/, osoby, které svého postavení dosáhly dík svým zvláštním znalostem a schopnostem /umělci, sportovci/, ale též osoby, které působí na veřejnost negativně /pachatelé trestných činů/. Jako zásada platí, že tyto osoby musí strpět větší míru zasahování do svého soukromí a tím i informování o soukromém životě než jiní občané. Zvláště výrazně se to uplatňuje u politiků a osob, které se ucházejí o místo v politickém životě, což je dáno požadavkem na zajištění společenské kontroly veřejného dění. Na druhé straně ovšem nelze žádat, aby tyto osoby neměly vůbec žádné soukromí. Pokud vystupují v ryze osobních situacích, které se nijak netýkají jejich veřejné činnosti, je jim přiznáno právo na soukromí, jako kterémukoli jinému občanovi a to dokonce i tam, kde se tak děje na místech veřejně přístupných. Mimo to může být právo na informace oproti právu na soukromí uplatňováno pouze tam, kde jde o informování veřejnosti o aktivitách souvisejících s veřejnou činností nikoli tam, kde se jedná o uspokojení pouhé zvědavosti, typické pro zpravodajství v tzv. bulvárním tisku. Zákon o ochraně osobních údajů vyjadřuje tuto zásadu tím, že bez souhlasu subjektu údajů lze zpracovávat údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, ovšem jen ty, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení. To pak znamená, že o těchto osobách lze žádat a získávat veškeré informace týkající se jejich veřejných a úředních aktivit, zatímco tam, kde jde o činnosti, které s těmito oblastmi

176

nesouvisejí, je třeba vycházet z obecného režimu ochrany osobních údajů. V praxi ovšem činí někdy problém oddělit jejich soukromý život od veřejného, což platí zejména o nejvyšších ústavních činitelích.

Otázky 1. Kde je ústavně zakotveno právo na informace? 2. Uveďte, v kterých zvláštních zákonech je upraveno právo na informace, zejména v oblasti územních samosprávných celků. 3. Kdo je povinným subjektem a kdo má právo požadovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona o právu na informace o životním prostředí? 4. Jaké jsou způsoby poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona o právu na informace o životním prostředí? 5. Které informace jsou vyňaty z informační povinnosti a práva na přístup k informacím? 6. Jak se postupuje při poskytnutí údajů a při odmítnutí žádosti? 7. Jaká je úprava hrazení nákladů za poskytání informací? 8. Podle jakých zásad se má řešit situace, kdy dojde ke konfliktu mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí?

Literatura KORBEL, F. Právo na informace. Praha: Linde, 2005. MATES, P. Ochrana osobních údajů. Praha: Karolinum, 2002. MATES, P. Ochrana soukromí ve správním právu. Praha: Linde, 2006. KUŽVART, P. – PAZDERKA, S. Právo na informace o životním prostředí. Brno: Ekologický právní servis, 2000. PAZDERKA, S. "Dva zákony o informacích". Právní rozhledy,1999, č. 10.

177