Ma sary kova uni verz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Regionální rozvoj a správa
VYUŽITELNOST VÝSLEDKŮ BENCHMARKINGU VE MĚSTĚ PELHŘIMOV Using outcomes of benchmarking in Pelhřimov town Bakalářská práce
Vedoucí bakalářské práce: Ing. Svatava Nunvářová
Autor: Lenka Nováková Brno, červen 2008
J mé n o a p ř í j me n í a u t o r a :
Lenka Nováková
N á z e v b a ka l á ř s k é p rá c e :
Využití výsledků bechnarkingu ve městě Pelhřimov
N á z e v p r ác e v a n g l i č t i n ě :
Using outcomes of benchmarking in Pelhřimov town
Katedra:
Regonální ekonomie a správy
V e d o u c í di p l o mo v é p r á c e :
I ng. Svatava Nunvářová
R o k o b h a jo by :
2008
Anotace Bakalářská práce je zaměřena na uplatnění benchmarkingu, jako metody řízení kvality ve veřejné správě. První část charakterizuje benchmarking a jeho vývoj, druhy, postupy a etiku. Ve druhé části práce je popsáno řízení kvality ve veřejné správě České republiky. Třetí část se věnuje praktickému vyžití výsledků benchmarkingu ve městě Pelhřimov.
Annotation Bachelor’s thesis is targeting the application of benchmarking as a strategy of quality management in the Public Service of Czech Republic. First section characterizes benchmarking and its progression, sorts, procedures and ethics. In the second section is described quality management in the Public Service of Czech Republic. The third part is dedicated to the practical use of outcomes of benchmarking in the town of Pelhrimov.
Klíčová slova Benchmarking, veřejná správa, kvalita, řízení kvality.
Keywords Benchmarking, Public Service, quality, quality managament.
Prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci Využitelnost výsledků benchmarkingu ve městě Pelhřimov vypracovala samostatně pod vedením Ing. Svatavy Nunvářové a uvedla v ní použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko správní fakulty MU. V Brně dne 15. června 2008 vlastnoruční podpis autora
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Svatavě Nunvářové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce. Dále děkuji tajemníkovi Městského úřadu Pelhřimov panu Mgr. Vlastislavu Větrovskému za poskytnuté informace, materiály a konzultace.
Obsah Úvod ...................................................................................................................... 9 1.
Benchmarking ........................................................................................... 10
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
Definice benchmarkingu ...............................................................................................10 Cíl benchmarkingu ........................................................................................................11 Přínos benchmarkingu ..................................................................................................11 Vývoj benchmarkingu...................................................................................................12 Druhy benchmarkingu ..................................................................................................14 Typy benchmarkingu ....................................................................................................15 Proces (cyklus) benchmarkingu ....................................................................................16
1.7.1 1.7.2
Algoritmus procesu benchmarkingu – model Xerox ............................................................................... 16 Algoritmus procesu benchmarkingu – model OMBI............................................................................... 17
1.8 1.9
Aplikace benchmarkingového modelu OMBI ve veřejné správě .................................18 Etické zásady benchmarkingu ......................................................................................18
2.
Kvalita ve veřejné správě České republiky .............................................. 20
2.1 2.2
Metody řízení kvality veřejné správy v ČR ..................................................................20 Uplatnění benchmarkingu ve veřejné správě ČR .........................................................21
3.
Město Pelhřimov – benchmarking ............................................................ 26
3.1 3.2
Základní informace .......................................................................................................26 Aplikování benchmarkingu městem Pelhřimov ...........................................................28
3.2.1 3.2.2 3.2.3
Neformální benchmarking ....................................................................................................................... 28 Benchmarkingová iniciativa 2005 ........................................................................................................... 28 Projekt Benchmarking obcí s rozšířenou působností v kraji Vysočina.................................................... 28
3.3
Využitelnost výsledků benchmarkingu městem Pelhřimov..........................................30
3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8 3.3.9 3.3.10 3.3.11 3.3.12
Popis metodologie hodnocení využitelnosti benchmarkingu................................................................... 30 Rozdělení agend ...................................................................................................................................... 30 Občansko správní agendy ........................................................................................................................ 31 Financování měst a obcí .......................................................................................................................... 33 Personalistika........................................................................................................................................... 35 Životní prostředí celkem.......................................................................................................................... 35 Telefony................................................................................................................................................... 37 Rámec a objektivizace analýzy výsledků benchmarkingu....................................................................... 38 Popis zjištěné dobré praxe ....................................................................................................................... 39 Akční plán města Pelhřimov na období 2007-2008................................................................................. 40 Přínos benchmarkingu městu Pelhřimov ................................................................................................. 41 Negativa při aplikaci benchmarkingu ve městě Pelhřimov ..................................................................... 42
Závěr .................................................................................................................... 45 Literatura ...................................................................................................................................47 Seznam použitých zkratek ........................................................................................................50 Seznam grafů ............................................................................................................................51 Seznam tabulek .........................................................................................................................51 Seznam obrázků ........................................................................................................................51 Seznam příloh ...........................................................................................................................51
Úvod Zatímco řízení jakosti je v podnikatelské sféře uplatňováno již od 20. let dvacátého století, v nepodnikatelské sféře se kvalitou veřejných služeb jednotlivé státy začaly zabývat poměrně nedávno. Problematikou podpory a kontroly kvality veřejných služeb v České republice se zabývá Národní politika podpory jakosti, která si klade za cíl zabezpečit růst kvality veřejných služeb. Reformou veřejné správy uskutečněná decentralizace rozhodování a odpovědnosti za zajištění služeb vytváří nový problém dostupnosti služeb a zajištění odpovídající úrovně jejich kvality.1 Cílem bakalářské práce je identifikovat přínosy a negativa aplikace benchmarkingu při řízení města Pelhřimov a možnost využití výsledků plynoucích z aplikace metody benchmarkingu jako srovnávací metody řízení kvality a uplatňování nejlepší praxe ve veřejné správě. Bude ověřeno, zda je benchmarking vhodným nástrojem řízení kvality a metodou pro měření a hodnocení výkonu veřejných služeb poskytovaných veřejnou správou se zaměřením na obec s rozšířenou působností. K problému bude přistoupeno popisem aplikace benchmarkingu a prostřednictvím deskriptivní analýzy (popis a rozbor) údajů získaných v projektu SROP Kraje Vysočina „Benchmarking obcí s rozšířenou působnosti Kraje Vysočina“. Budou formulována fakta důležitá pro ověření vhodnosti použití benchmarkingu ve veřejné správě. Na základě syntézy (souhrn a setřídění) získaných poznatků z praxe budou určeny možné přínosy a problémy uplatnění postupů benchmarkingu v podmínkách územní samosprávy. Bakalářská práce je rozdělena do tří částí. První část je teoretická, věnuje se definování pojmu benchmarking, vymezuje jeho cíle a přínosy, popisuje původ a vývoj benchmarkingu, charakterizuje jeho druhy a typy, zabývá se průběhem benchmarkingového cyklu a shrnuje etické zásady aplikace benchmarkingu. Druhá část se věnuje problematice kvality veřejné správy v České republice, charakterizuje používané metody řízení kvality a mapuje uplatňování benchmarkingu ve veřejných službách. Třetí část se zabývá reálným využitím benchmarkingu v naší veřejné správě, na příkladu města Pelhřimov jsou identifikovány jeho klady a zápory.
1
Zpracováno dle: Analýza veřejných služeb [online]. Ministerstvo vnitra ČR Praha [cit. 2007-06-10]. Dostupná z WWW:
9
1. Benchmarking S pojmem benchmarking se můžeme setkat v mnoha odvětvích, např. v geodézii, výpočetní technice, managementu, průmyslu. Ústředním a statickým bodem benchmarkingu je termín „benchmark“. Původně je „bench mark“ zeměměřičským pojmem pro nivelační značku, která je referenčním bodem, k němuž se vztahují další topografická nebo slapová měření. V oblasti řízení kvality se pojmem „benchmark“ rozumí určitý standard, měřítko, etalon, ukazatel nebo vzor, jehož prostřednictvím lze hodnotit celou organizaci, event. část procesů, postupů, systémů nebo výkonů. Termínem „benchmarking“ lze označit proces monitorování a hodnocení daného předmětu benchmarkingu se vzorem. Předmětem benchmarkingu může být výrobek, poskytovaná služba, postup nebo metoda činnosti, proces nebo systém, pracovník, organizace nebo činnost podniku jako celku. Vybraným vzorem může být nejlepší předmět benchmarkingu ve světovém, teritoriálním, národním, regionálním, ale i v interním měřítku. Benchmarking nebo komparativní analýza je procesem porovnávání metod, procesů, postupů, výrobků a služeb určité organizace s jinými organizacemi, které působí v podobných oborech. Benchmarking je velmi účinnou metodou měření kvality organizace, která zároveň podporuje její zlepšování. Měla by se proto požívat vždy, když neexistují jasné standardy, které by měla zkoumaná organizace dosahovat. I v případě, kdy standardy existují, je užitečné vědět, jak si zkoumaná organizace stojí v porovnání s nejlepšími v dané oblasti či oboru.2
1.1 Definice benchmarkingu V odborné literatuře lze nalézt různé definice pojmu benchmarking, z nichž nejvýstižnější jsou následující: „Benchmarking je kontinuální proces, při kterém jsou porovnávané výrobky (produkty), služby, procesy a metody podnikových funkcí s více podniky. Jsou identifikovány rozdíly s těmito podniky, zjišťovány příčiny a možnosti eliminace těchto rozdílů. Porovnává se přitom s podniky, které sledované metody a procesy ovládají vynikajícím způsobem. Takové podniky jsou často označované jako nejlepší v třídě (best in class).“ 3
2
3
Zpracováno dle: Karlöf, B., Östblom, B. Benchmarking: jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě, 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1995. ISBN 8085865238; s. 12 - 18 Kolektiv autorů: Benchmarking ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004. ISBN 80-239-39335; s. 5 - 11 O benchmarkingu [online]. Česká společnost pro jakost [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW: Friedel, L. Využití benchmarkingu v malé a střední firmě [online]. Kosmas s.r.o Ostrava 2004. s. 3 -13. [cit. 200805-26]. Dostupné z WWW: APQC (1993): The Benchmarking Management Guide. Productivity Press, Portland
10
„Benchmarking je soustavný, systematický proces zaměřující se na porovnávání vaší vlastní efektivnosti z hlediska produktivity, kvality a praxe se špičkovými společnostmi a organizacemi.“ 4 „Benchmarking je postup, při němž jsme tak skromní, že přiznáme, že je někdo jiný v něčem lepší a potom jsme tak chytří, že zjistíme, jak se jim v tom můžeme vyrovnat nebo je dokonce předehnat. (OMBI)“5 Z uvedených definicí vyplývá, že benchmarking obsahuje následující komponenty: •
nepřetržité systematické poměřování vstupů a výstupů se srovnatelnými ukazateli jiných organizací ve snaze najít vnější pohled zaměřený na vnitřní aktivity,
•
definování nejlepších výsledků, analyzování příčin rozdílů a vymezení oblastí s prostorem ke zlepšení,
•
zlepšování vlastní činnosti a výkonnosti na základě implementace nejlepší praxe,
•
monitorování, vyhodnocování a revidování výsledků nově zavedených postupů.
1.2 Cíl benchmarkingu Protože cílem veškeré organizované činnosti je vytváření hodnoty, která převyšuje náklady na její vytvoření, je záměrem benchmarkingu získat kvalitní poznatky a orientovat se při všech aktivitách na špičkové standardy a realizovat ve vlastní činnosti veškeré k tomu nutné procesy a metody. Benchmarking je vždy vykonáván se záměrem nalézt silné a slabé stránky, diagnostikovat problémy a dosáhnout zlepšení. Hlavním cílem benchmarkingu je stavět na úspěšných zkušenostech ostatních místo „znovu objevování“. Nejvýkonnější pro uskutečnění změn je učení se z pozitivních zkušeností jiných organizací. Realizace procesu benchmarkingu s nejlepšími společnostmi v podobném typu aktivit nebo s podobnými procesy může organizaci pomoci identifikovat způsob dosažení úspěchu a upravený ho použít pro vlastní potřeby. Benchmarking je způsob managementu, kterým se zdůrazňuje neustálé zlepšování konkurenceschopnosti. Je to ideální nástroj efektivnějšího využívání zdrojů, redukce nákladů a zlepšení kvality.6
1.3 Přínos benchmarkingu Úlohou benchmarkingu je poskytovat nové myšlenky a impulsy a vydávat se stanovenými cíli. Hledání úspěšných praxí a postupů umožní organizaci dostat se do vedoucího postavení, být lepší
4
5
6
Karlöf, B., Östblom, B. Benchmarking: jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě, 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1995. ISBN 8085865238. s. 9 Honus R. Co je to benchmarking. s. 10. In Sborník 1. české národní konference kvality ve veřejné správě ČR s mezinárodní účastí.. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2005, ISBN 80-239-4099-6.. Vincent P. Kvalita a benchmarking ve veřejné dopravě [online]. Portal 2003, s. 17, [cit. 2008-05-10]. Dostupné z WWW:
11
než konkurenti v daném odvětví, získat konkurenční výhodu a především si zabezpečit plynulou inovaci neustálým zpochybňování stávajícího stavu. Benchmarking může mít na organizaci mimořádný dopad. Pozitiva benchmarkingu je možné rozdělit na: přímá
Nepřímá
•
analyzuje podnik
•
pomáhá porozumět vlastním procesům
•
porovnává části podniku nebo podnik
•
stanoví náročnější cíle
•
definuje nejlepší praxe
•
posiluje konkurenceschopnost
•
identifikuje výkonové deficity
•
podněcuje nepřetržitý proces zlepšování
•
hodnotí alternativy řešení
•
zvyšuje spokojenost zákazníků
1.4 Vývoj benchmarkingu Původ benchmarkingu se připisuje Asii. Existují o něm různé verze, podle jedné jsou počátky benchmarkingu starší více než 2 500 let a jsou spojovány s čínským generálem Sun Tzu. Podle jiné verze benchmarking souvisí s japonským slovem dantotsu neznámého časového určení, které znamená nejlepší z nejlepších.7 Pojem benchmarking začala používat americká firma Xerox Corporation v roce 1979, kdy zjistila, že tržní cena japonských kopírek je nižší než jsou jejich výrobní náklady. Firma okamžitě zahájila ve své výrobní části „konkurenční benchmarking“ („Competitive Benchmarking“), který byl zaměřen na studium a analýzu všech na trhu se nacházejících kopírek z hlediska výrobních nákladů, designu a jiných vlastností. Z tohoto postupu byly vyvozeny radikální závěry a cíle řešení, které přinesly žádaný úspěch v oblasti výroby.8 Proto se v roce 1981 management firmy rozhodl, že zavede benchmarking ve všech odvětvích vlastní společnosti. Benchmarking je firmou Xerox definován jako nepřetržitý proces hodnocení výrobků, služeb a postupů ve srovnání s konkurencí nebo těmi organizacemi, které jsou nejlepší v odvětví; proces, který má zajistit úspěšnost firmy.9 V roce 1981 byl realizován první odvětvově nezávislý benchmarkingový projekt ve firmě L. L. Bean v oblasti logistiky a distribuce. Tento projekt poskytl jednoznačný důkaz, že benchmarking je přenosný i na nevýrobní procesy a že partneři v benchmarkingu nemusí být ze stejného odvětví. V roce 1983 bylo ve firmě Xerox Corporation formulováno podnikatelské maximum „vedoucí 7
8
9
Hrůzová, H. Organizace a řízení podniku [online]. příloha č. 6. [cit. 2008-05-10]. Dostupné z WWW: Po jednorázovém uplatnění benchmarkingu firmou Xerox bylo zaznamenáno snížení výrobních nákladů o 50 % a defektů strojů o více než 90 %, zlepšila se přejímka součástí na 99,5 %. Zpracováno dle: Friedel, L. Využití benchmarkingu v malé a střední firmě [online]. Kosmas s.r.o Ostrava 2004. s. 3 -13. [cit. 2008-06-25]. Dostupné z WWW:
12
postavení kvalitou“ („leadership through quality“), pro dosažení tohoto cíle je benchmarking jedním ze tří hlavních předpokladů.10 V USA se rozšířilo využívání metodik benchmarkingu koncem 80. let minulého století. Pro tento vývoj byly rozhodující dva důvody: a) zavedení Malcolm Baldrige National Quality Award v roce 1987 – podnikatelské ocenění, které od roku 1991 předepisuje uchazečům zavedení benchmarkingu ve svém podniku, b) publikování knihy Roberta Campa „Benchmarking: The Search for Industry Best Practices that lead to superior Performance“ v roce 1989. Další rozvoj benchmarkingu byl už poměrně rychlý, na podporu uskutečňování projektů a za účelem zprostředkování partnerů byla zakládána „Centra benchmarkingu“. V roce 1992 byl v USA založen „International Benchmarking Clearinghouse“ (IBC) při American Produktivity Quality Center. V roce 1993 bylo otevřeno centrum benchmarkingu ve Velké Británii a byla zakládána centra ve Skandinávii. V roce 1994 bylo v Německu s podporou průmyslu založeno Informační centrum benchmarkingu při Fraunhoferově institutu11. V důsledku globalizace se musí podniky stát globálními spoluhráči. Jako reakce na tento trend byla v roce 1995 založena globální síť benchmarkingu „Global Benchmarking Network“ (GBN). V současnosti jde o síť 21 center benchmarkingu na pěti kontinentech12, které slouží k mezinárodnímu zprostředkování benchmarkingových partnerů a k budování společných a koordinovaných služeb národních organizací. Česká republika se členem GBN roku 2002. Od roku 1994 je i v Evropě rozšiřování benchmarkingu, jako nástroje managementu, honorováno a podporováno zavedením ocenění „European Best Praktice Benchmarking Award“. Základními kritérii pro uchazeče o toto ocenění jsou: •
důkaz zavedení a systematického využívání benchmarkingu,
•
podrobný popis procesu, ve které se benchmarking aplikuje,
•
důkazy úspěšného projektového managementu,
•
„tvrdá“ fakta analýzy procesu a jeho hodnocení (měření),
•
„měkká“ fakta, např. spokojenost pracovníků,
•
důkaz plánů opatření a úspěchů jejich realizace.13
10
Zpracováno dle: Friedel, L. Jak jsme na tom v benchmarkingu? [online]. ČSJ [cit. 2008-06-05]. Dostupné z WWW: 11 Slovenské benchmarkingové informační centrum: Benchmarking [online]. EKONOM-SERVIS. s. 14 [cit. 2008-0614]. Dostupné z WWW: 12 Trčka, M. Deset let Global Benchmarking Network (GBN) [online]. ČSJ Praha 2005 [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW: 13 Zpracováno dle: Slovenské benchmarkingové informační centrum. Benchmarking [online]. EKONOM-SERVIS. s. 14 [cit. 2008-06-14]. Dostupné z WWW:
13
1.5 Druhy benchmarkingu Benchmarking můžeme rozlišit na základě toho, co je jím srovnáváno. K běžně užívaným benchmarkingovým aplikacím patří tyto tři hlavní druhy benchmarkingu14: •
strategický,
•
výkonový,
•
procesní.
Strategický benchmarking (strategic benchmarking) zkoumá způsob, jak si organizace počínají v soutěži. Snaží se odhalit úspěšné strategie, jež dopomohly vysoce výkonným organizacím k úspěchu. Jako část strategického plánovacího procesu lze benchmarking využít k analýze strategických cílů při hledání alternativních činností. Strategický benchmarking posuzuje strategické dispozice a rozhodnutí učiněná jinými firmami s cílem získat informace pro zlepšení vlastního strategického plánování a vlastní pozice. Součástí strategického plánování může být stanovení krátkodobých a dlouhodobých cílů. Proto mohou být krátkodobé cíle převzaty od jednoho partnera a dlouhodobé zase od jiného. Výkonový benchmarking (performance benchmarking) je založený na datech. Zjišťuje jaká je relativní výkonnost organizace pomocí vybraného souboru měřítek v porovnání s konkurenty. Hodnotí se převážně parametry související s kvalitou (včetně technických parametrů) a produktivitou (výrobní náklady, cena). Tento typ benchmarkingu nevyžaduje návštěvu partnerů a je často prováděn jako konsorciální (studii provádí více organizací) za účasti třetí strany – benchmarkingového centra. Mezi hlavní výhody tohoto typu benchmarkingu patří to, že jde o užitečný způsob identifikování rozdílu ve výkonnosti mezi subjekty provádějícími benchmarking a také to, že výkonový benchmarking může (ale nemusí) ukázat, kde se organizace potřebuje nejvíce zlepšit, tedy jaký je rozdíl ve výkonnosti, tzn. v měřených výsledcích. Nevýhodou výkonového benchmarkingu je, že obvykle neidentifikuje přímo procesy nebo praktiky, které vedly k vynikající výkonnosti, a tudíž nedává žádný „návod“ pro organizaci jak se zlepšit. Obtížná může být také interpretace výsledků, tzn. jaké zlepšení je opravdu možné, event. reálné. Procesní benchmarking (process benchmarking) měří individuální výkonnost procesu a jeho funkčnost oproti organizacím, které jsou vůdčími (nejlepšími) v provádění těchto procesů. Procesní benchmarking hledá nejlepší praktiky (Best Practices) v provádění jednotlivých procesů. Odpovídá tedy na otázku jak organizace dosahuje vynikající výkonnosti. Procesní benchmarking 14
Zpracováno dle: Bengchmarking [online]. BusinessInfo [cit. 2007-06-15]. Dostupné
14
z WWW:
vyžaduje návštěvy partnerů a řádnou přípravu, tzn. tvorbu procesních map pracovních postupů k provedení porovnání a rozboru. Výhodou procesního benchmarkingu je, že lze zjistit jak se zlepšit a jaká míra zlepšení je možná nebo proveditelná. Lze také snadněji a lépe interpretovat rozdíly mezi srovnávanými organizacemi (proč mají organizace rozdílnou výkonnost). Riziko procesního pojetí benchmarkingu se může projevit, neví-li organizace přesně, co chce srovnávat a vybere si pro benchmarking nevhodného partnera.15
1.6 Typy benchmarkingu Existují různé techniky benchmarkingu, jejich výběr je určen předmětem těchto činností. Podle toho, kde se benchmarking uskutečňuje a kdo jsou jeho partneři, se člení na interní a externí. Formy vnitřního a vnějších benchmarkingu jsou následující16 : Interní benchmarking
Externí benchmarking
Orientovaný na podnik
Konkurenčně orientovaný
Orientovaný na koncern
Odvětvově orientovaný Odvětvově nezávislý
Interní benchmarking je srovnávání podobných činností nebo funkcí jednotek v rámci podniku nebo v asociovaných podnicích, za účelem zjištění nejlepší praxe. Hlavní výhodou interního benchmarkingu je otevření vnitropodnikových komunikačních kanálů a odstranění hranic brzdících trvalému úsilí o kontinuální zlepšování. K tomu je potřebné překonat blokování výměry zkušeností a podrobností procesu, které mohlo vzniknout důsledkem decentralizace podniku a z toho pramenící konkurence při dělbě omezených zdrojů. Další výhodou je poměrně rychlá realizace. Realizace interního benchmarkingu je vhodná pro důkladnou přípravu benchmarkingu externího. Externí konkurenční benchmarking umožňuje srovnání činností v klíčových oblastech na základě informací získaných od přímých konkurentů. Externí konkurenčně orientované benchmarkingové studie jsou obvykle uskutečňovány neutrálními organizacemi. Tím jsou vybrány konkurenčně relevantní informace, které mohou být publikovány jako případová studie. Konkurenční benchmarking vysoce převyšuje interní benchmarking, přesto velmi rychle naráží na omezení, protože se lze jeho prostřednictvím maximálně konkurenci vyrovnat. Konkurence se 15
Oddíl zpracován dle: Mertins, K., Siebert, G. Benchmarking - Der Verglech mit den Gestem. Gabler-Verlag, 1999 Benchmarking [on line]. Ministerstvo vnitra ČR [cit. 2007-06-13]. Dostupné z WWW:
16
Friedel, L. Využití benchmarkingu v malé a střední firmě [online]. Kosmas s.r.o Ostrava 2004. s. 3 -13. [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW:
15
v mezičase dále rozvíjí a chrání si základní informace, které jí zajišťují pozici na trhu. Pro úspěšný konkurenčně orientovaný benchmarking je zvláště rozhodující přístup k primárním informacím o nových postupech. Riziko tohoto typu benchmarkingu spočívá v zaměření na konkurenční faktory místo na vyhledávání špičkové výkonnosti. Externí odvětvový (funkční) benchmarking jde nad rámec jednoduchého porovnávání podniků, jeho zaměřením je zjišťování trendů. Analyzuje výkonnost určité funkce v odvětvovém rozsahu, proto je nutné sledovat větší skupiny podniků, které dodávají na stejný trh podobné produkty. Určuje se pouze trend a ne konkurenční pozice. Pomocí odvětvového benchmarkingu je možné dosáhnou dobrých výsledků porovnáváním procesů. Tato forma benchmarkingu bývá rovněž prováděna externími odborníky, aby byla zajištěna kontinuita, dostatečná pružnost a potřeba hledání „skrytých“ výsledků. Externí odvětvově nezávislý (generický) benchmarking se zaměřuje na přesahy mnoha činností. Cílem je nalézt příklady nového inovačního potenciálu, špičkové výkonnosti a ideálního chování bez ohledu na obor, v němž podnik funguje. Výsledky je možné úplně využít jen po důkladném vypracování možností přenosu. Při tomto benchmarkingu jsou většinou porovnávány procesy, se záměrem podnítit optimalizaci dílčích procesů nebo celého postupu. Některými odborníky je odvětvově nezávislý benchmarking považován za nejvíce žádoucí formu, která je „samotnou podstatou“ benchmarkingu, protože může vést k nejvyšším zlepšením výkonnosti.17
1.7 Proces (cyklus) benchmarkingu Procesní
model
benchmarkingu
vymezuje
kroky,
které
je
třeba
udělat
v
rámci
benchmarkingového projektu. Existuje řada přístupů s různým počtem kroků, který kolísá mezi 4 až 12. Uplatnění benchmarkingu prochází určitými stadii, která se liší v závislosti na praxi realizátora. Pro optimalizaci komunikace mezi benchmarkingovými partnery je nezbytné proces benchmarkingu strukturovat, systematicky seřadit etapy, vybrat metodiky vhodné pro sběr a vyhodnocování dat, popsat složky projektu z hlediska systému kompetencí, času a nákladů.
1.7.1 Algoritmus procesu benchmarkingu – model Xerox18 Model je založen na čtyřech elementech, které jsou rozděleny do deseti kroků: 1. plánování 17
18
identifikace objektu benchmarkingu
Oddíl zpracován dle: Slovenské benchmarkingové informační centrum: Benchmarking [online]. EKONOM SERVIS. s. 14 - 17 [cit. 2008-06-14]. Dostupné z WWW: Nenadál, J. Měření v systémech managementu jakosti. 2. dopl. vyd. Praha : Management Press, 2004. ISBN 807261-110-0. str. 136
16
identifikace partnera pro porovnání
výběr metody sběru dat
sběr dat
2. analýza
vyhodnocování dat – stanovení mezer výkonnosti
definování budoucí úrovně vlastní výkonnosti
3. integrace
komunikace výsledků
stanovení cílů zlepšování
4. realizace
plánování projektu zlepšování
realizace projektu zlepšování a monitorování výsledků
rekalibrace úrovně výkonnosti
Model lze zobrazit pomocí „Šablony procesu benchmarkingu“ se čtyřmi kvadranty, která ustavuje obecné souvislosti pro tvorbu procesního modelu, který vyjadřuje specifickou posloupnost kroků a činností pro provedení benchmarkingu19.
1.7.2. Algoritmus procesu benchmarkingu – model OMBI20 Model o sedmi krocích podle metodiky OMBI byl adaptován na české poměry (viz obr. 1) a používá jej Vzdělávací centru pro veřejnou správu ČR, o. p. s., které koordinuje benchmarkingové projekty realizované veřejnou správou v ČR. 1. Výběr oblasti, agendy, služby pro benchmarking 2. Vypracování profilu služby, formulace dat a ukazatelů 3. Sběr a zpracování dat 4. Analýza dat a ukazatelů, identifikace nejlepších výkonů a mezer ve výkonech 5. Výběr a definování nejlepších praktických postupů 6. Návrh strategií a akčních plánů pro optimalizaci procesů a služeb 7. Opakovaná analýza dosažených výsledků a optimalizovaných procesů Obrázek 1: Benchmarkingový cyklus Zdroj: Sborník z 2. národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí, Plzeň 2005, str. 95
19 20
Viz příloha č. 1 Ontario Municipal CAO’s Benchmarking Initiative; Iniciativa tajemníků v kanadské provincii Ontario pro zlepšování výkonnosti místních samospráv. Dostupné z www.ombi.ca
17
1.8 Aplikace benchmarkingového modelu OMBI ve veřejné správě21 Při použití benchmarkingu ve veřejné správě je uplatňován externí odvětvový benchmarking zaměřený na výkony a procesy. Postup aplikace benchmarkingového cyklu by měl být následující: •
Zjišťování, jak konkrétní organizace pracuje z hlediska vstupů, tj. personálu, financí a dalších zdrojů, a jak si stojí ve srovnání s ostatními, především pokud jde o výstupy, tj. výsledky služeb zákazníkům (1. - 4. krok benchmarkingového cyklu).
•
Vytyčení rozdílů, které lze využít k vymezení oblastí pro zlepšování, založených na standardech nebo stanovené úrovni, která má být v poskytovaných službách dosažena (1. 4. krok benchmarkingového cyklu).
•
Vedle zjišťování vlastních nedostatků ve výkonu veřejné správy lze využít proces benchmarkingu ke stanovení nejlepších postupů pro danou službu a na základě toho formovat názor na to, jaké služby a jak by měly být zajišťovány. Benchmarking je především otázkou zdokonalování; každou informaci získanou prostřednictvím benchmarkingu je proto třeba využít k dosažení změny směrem ke zlepšování poskytovaných služeb (5. - 6. krok benchmarkingového cyklu).
•
7. krok benchmarkingového cyklu je verifikací, zda a jak došlo ke zdokonalení.
1.9 Etické zásady benchmarkingu V rámci uplatnění benchmarkingu je vhodné, aby se partneři předem shodli na vzájemných vztazích a definovali základní pravidla komunikace, vztahů, poskytování a zacházení s informacemi do podoby etického kodexu. Etický kodex benchmarkingu by měl vycházet z evropských zásad chování při provádění srovnávacích studií EFQM a uplatnit všeobecně uznávané zásady chování APQC prosazované Mezinárodním střediskem srovnávacích studií (Intenational Benchmarking Clearinghouse). Pro potřeby zavedení efektivního, účinného a etického benchmarkingu v České republice byly výše uvedené zásady zahrnuty Českou společnosti pro jakost, občanským sdružením, se sídlem v Praze do Kodexu vedení benchmarkingu22. Kodex není právně závazný a mezi jeho hlavní zásady patří kvalitní příprava a dokončení benchmarkingu; zachování legálnosti; dodržování pravidel kontaktu a všech závazků mezi partnery; čestná a vzájemně otevřená výměna informací
21
Zpracováno dle: Kolektiv autorů. Benchmarking ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004. ISBN 80-239-3933-5. str. 18 - 20; 22 Viz příloha č. 2
18
včetně jejich důsledné ochrany; využívání a uveřejňování informací pouze dohodnutým způsobem. Shrnutí: Benchmarking je analytickou manažerskou technikou, která může být využita ke srovnání vlastního výkonu s výkonem někoho jiného s cílem určit silné a slabé stránky. Je to nástroj, který dává organizacím příležitost k identifikaci oblastí, ve kterých lze dosáhnout zlepšení výsledků, je příležitostí k získání informací o konkurenci a o vlastním postavení na trhu. Několika způsoby umožňuje porovnat strategie, výkony a procesy různých jednotek a organizací a zjistit, co se má pro zlepšení výsledků změnit. Benchmarking může odhalit dobrou praxi, kterou lze pro zlepšení výsledků převzít a realizovat. To vše při zanedbatelné potřebě investovat čas, úsilí a peníze do hledání nových, nevyzkoušený metod, což je vždy provázeno četnými riziky. Benchmarking je třeba pečlivě naplánovat, identifikovat oblast, partnera, měřítka a zásady pro porovnávání. Benchmarking vyžaduje sběr spolehlivých údajů, které se následně třídí a zpracovávají. Pomocí analýz se získá výsledek poměřování, který by měl být v závěrečné fázi benchmarkingu podkladem pro přijetí určitých opatření vedoucích ke zlepšování. Proces by měl být v určitých intervalech opakován, aby bylo možné pokrok ve zlepšení monitorovat. Benchmarkingový proces lze, po určitých úpravách, využít ve veřejné správě.
19
2. Kvalita ve veřejné správě České republiky Kvalita ve veřejné správě je míra naplňování oprávněných požadavků zákazníků na požadovanou veřejnou službu nebo občanů na kvalitu života v dané obci, regionu či kraji.23 Veřejnými službami se rozumí služby vytvořené, organizované nebo regulované orgánem veřejné správy k zajištění, aby byla služba poskytována způsobem, který lze považovat za nezbytný pro uspokojení společenských potřeb při respektování principu subsidiarity.24 Členství České republiky v Evropské unii, omezené zdroje financování a rozšiřující se agenda jsou podněty pro zefektivnění výkonu veřejné správy a celé systému jejího řízení. Jedním z postupů, jak docílit kvalitnější výkon veřejné správy, je zavádění moderních metod hodnocení kvality, které mají svůj původ v komerční sféře. Hlavním cílem soukromého sektoru je tvorba zisku, který je ve veřejné správě zastoupen snahou o co nejkvalitnější služby dostupné občanům s co možná nejnižšími nároky na veřejné rozpočty. Vláda České republiky a ministerstvo vnitra podporují zvyšování kvality veřejných služeb, což je jeden z úkolů, které vyplývají z programu Národní politiky jakosti schválené usnesením vlády č. 458 dne 10. května 2000. Ministerstvo vnitra uděluje od roku 2004 v rámci Národní konference kvality ve veřejné správě25 resortní ceny za kvalitu a inovaci. Soutěží se o tři typy cen. Dvě jsou udělovány za rozvíjení kvality ve veřejné správě, kde nižším stupněm je cena „Organizace zvyšující kvalitu veřejné služby“ a vyšším stupněm je cena „Organizace dobré veřejné služby“. Třetím typem je cena za inovaci ve veřejné správě. Od roku 2008 se bude soutěžit o „zlatý“ stupeň, kterým je „Národní cena kvality ČR“ za model EFQM nebo model CAF.26
2.1 Metody řízení kvality veřejné správy v ČR27 Nejrozšířenější technikou managementu kvality ve veřejné správě je metoda CAF - Common Assessment Framework - Společný hodnotící rámec. Metoda byla poprvé představena v roce 2000 Evropským institutem pro veřejnou správu se sídlem v Maastrichtu (EIPA) jako nástroj pro zvyšování kvality organizací veřejné správy v Evropě. CAF je založen na sebehodnocení 23 24
25
26
27
Půček, M. Kvalita ve veřejné správě. časopis Obec a finance, č. 4/2004. ISSN 1211-4189 Definice z přílohy usnesení vlády ČR č. 164 ze dne 20. února 2002 k návrhu věcného záměru zákona o standardizaci vybraných veřejných služeb, vycházející z materiálů Rady Evropy a Evropské unie. 1. česká konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí – Ostrava, prosinec 2004; 2. národní konference kvality ve veřejné správě – Plzeň, prosinec 2005; 3. národní konference kvality ve veřejné správě – Liberec, leden 2007; 4. národní konference kvality ve veřejné správě – Karlovy Vary, leden 2008; Podpora zavádění kvality ve veřejné správě [online]. Ministerstvo vnitra České republiky Praha [cit. 2007-05-25]. Dostupné z WWW: Zpracováno dle: Podpora zavádění kvality ve veřejné správě [online]. Ministerstvo vnitra ČR Praha [cit. 2007-0526]. Dostupné z WWW:
20
organizace v devíti kritériích zaměřených na kapacitu úřadu (tj. kvalita vedení a řízení; strategické plánování; řízení procesů, lidských a hmotných zdrojů; podpora partnerství) a na výsledky jeho práce (tj. vztah k zákazníkům; spokojenost zaměstnanců; ukazatele výkonnosti; výsledky v dosahování stanovených cílů). Metoda CAF byla v České republice poprvé využita v roce 2003 a v současnosti ji aplikuje 80 úřadů. Metoda CAF navazuje na model excelence kvality řízení - EFQM, který byl vytvořen Evropskou nadací pro řízení kvality v roce 1992 a je založen na komerční bázi. Model vychází z komplexní analýzy organizace a všech jejích procesů a činností a v následném srovnání s dalšími organizacemi uplatňující tento model. V České republice využívá model EFQM např. Úřad městské části Praha 10, Policie ČR a Český statistický úřad. Ke kvantifikaci cílů, potřeb a možností při rozvoji strategického řízení slouží metoda Balanced Scorecard (BCS), která je v češtině nazývána metodou vyváženého úspěchu. Jejím hlavním prvkem je definování poslání a představy rozvoje (mise a vize). V ČR metodu BCS ke zvyšování kvality a výkonnosti uplatňuje město Vsetín, krajské úřady krajů Jihomoravského a Zlínského a kraje Vysočina. Dalšími metodami kvality využívanými veřejnou správou v České republice je systém kontrol a prevencí norma ISO 9001 a systém šetrnosti k přírodě norma ISO 14001. Přibližně 53 obcí, měst a městských částí a jeden kraj aplikuje principy udržitelného rozvoje na místní a regionální úrovni v rámci Místní agendy 21. Do této kategorie lze zařadit Evropskou sadu indikátorů udržitelného rozvoje (ECI) podporovanou Týmovou iniciativou pro místní udržitelný rozvoj, o. s. (TIMUR).
2.2 Uplatnění benchmarkingu ve veřejné správě ČR Myšlenka využít metodu benchmarkingu - vzájemného srovnávání, zvyšování výkonu, kvality a učení se jeden od druhého byla ve veřejné správě v ČR poprvé realizována v rámci pilotního projektu "Cena a Výkon" v letech 2002 - 2003 za podpory British Knot How Fund, Vzdělávacího centra pro veřejnou správu ČR, o.p.s. (dále také „VCVS ČR“) a statutárního města Ostravy v oblasti svozu a likvidace komunálního odpadu v šesti statutárních městech (Ústí nad Labem, Plzeň, Jihlava, Pardubice, Ostrava a Havířov). Projekt přinesl první zkušenosti s používáním benchmarkingu a potvrdil, že tuto metodu lze v podmínkách ČR s úspěchem využívat pro zvyšování kvality veřejných služeb. Spolupráce spočívala zejména ve výměně nadefinovaných kvalitativních a kvantitativních ukazatelů a současně v předávání zkušeností se svozem a likvidací komunálního odpadu. Příkladem může být spolupráce při aplikaci zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, kterým vznikla obcím povinnost výběru poplatku za svoz a likvidaci komunálního odpadu samosprávnými celky. Zpracování, respektive potřeba vydání obecně
21
závazných vyhlášek k systému a poplatku, bylo podrobeno vzájemné konzultaci a připomínkování odborníků pro tuto oblast veřejné služby. Výsledkem projektu nebylo jen pouhé srovnání, ale zejména hledání příčin vzniklých rozdílů a možných doporučení vedoucích k eliminaci disproporcí. Přebírání zkušeností a jejich aplikace do vlastních podmínek byla, a stále je, ryze záležitostí daného samosprávného celku.28 Za pomoci a z prostředků Kanadské vládní agentury pro mezinárodní rozvoj - CIDA (Canadian International Development Agency) byl v letech 2003 - 2004 realizován projekt „Benchmarking v oblasti rozšířené působnosti obcí 3. typu“ s rozpočtem 58 200 CAD29. Dalšími partnery projektu byly Ministerstvo vnitra ČR, statutární město Ostrava, Svaz měst a obcí ČR a Sdružení tajemníků měst a obcí ČR. Cílem projektu bylo analyzovat výkon vybraných nově přenesených kompetencí státní správy ve druhé fázi reformy státní správy a poskytnout ústředním orgánům údaje k případnému vytvoření vyváženějšího způsobu úhrady výkonu státní správy obcím ze strany státu. Poprvé v ČR došlo k použití benchmarkingového cyklu OMBI popsaného v podkapitole 1.7.2 této práce. Do projektu se zapojilo 48 měst – obcí s rozšířenou působností, které se podílely na definování vstupních údajů a sady kvantitativních a kvalitativních ukazatelů v 29 agendách výkonu státní správy. Zajímavým závěrem projektu bylo zjištění, že výdaje zkoumaného vzorku obcí v přepočtu na zaměstnance nevykazovaly velký rozptyl a pohybovaly se v průměru okolo hodnoty 490 tis. Kč na jednoho zaměstnance, přičemž podle zákona o státním rozpočtu na rok 2004 činil příspěvek pro obce s rozšířenou působností 333 995,69 Kč na jedno funkční místo delimitované na obce s rozšířenou působností po zániku okresních úřadů k 1. lednu. 2003.30 V reakci na dobré výsledky výše uvedeného projektu byla založena Benchmarkingová iniciativa 2005 (dále také „BI 2005“). Na principu dobrovolné aktivní spolupráce měst a obcí je společně tvořena metodika sběru dat a tvorby ukazatelů pro vzájemné srovnávání v oblastech výkonu přenesené a samostatné působnosti. Benchmarkingová iniciativa umožňuje členům přístup do neveřejné části webových stránek31 a využívání software k porovnávání, pomocí kterého mohou provádět analýzy jednotlivých agend a to v grafických a tabulkových výstupech. Členy BI
28
Michalec, R. CENA a VÝKON. Veřejná správa [online]. 2004, č. 23 [cit. 2007-05-26]. Dostupný na WWW: 29 Tj. cca 1 172 tis. Kč; k výpočtu byl použit kumulovaný průměrný kurz CAD za rok 2003. Zdroj WWW: 30 Zpracováno dle: Benchmarking výkonu přenesené působnosti obcí III. typu (2003 - 2004) [online]. VCVS Praha [cit. 2007-06-13]. Dostupné z WWW: 31 Dostupné z WWW:
22
2005 je v současnosti 87 měst a městských částí, které jsou rozděleny do pracovních skupin32 podle velikosti měřené počtem obyvatel správního obvodu nebo projektu33: •
pracovní skupina A: přes 80 000 obyvatel – 10 měst
•
pracovní skupina B: 50 000 – 80 000 obyvatel – 12 měst
•
pracovní skupina C: 35 000 – 50 000 obyvatel – 10 měst
•
pracovní skupina D: pod 35 000 – Čechy – 10 měst
•
pracovní skupina E: pod 35 000 – Morava – 14 měst
•
pracovní skupiny G a H: Projekt ESF34 - 16 měst
•
pracovní skupina I: obce pověřeným ObÚ – 7 měst
•
pracovní skupina N: noví členové BI 2005 v roce 2007 – 9 měst
•
pracovní skupiny V + W: Projekt SROP Vysočina – 13 měst
Každé pracovní skupině byla přidělena část z 56 agend výkonu samostatné a přenesené působnosti. Pracovní skupina zpracovala metodiku pro sběr dat a tvorbu srovnávacích ukazatelů, identifikovala dobré praxe a zajišťovala podklady pro zpracování dat. Dále byla sestavena pracovní skupina Finance (F), kterou tvoří dva zástupci každé pracovní skupiny A – E odborníci na komunální financování, rozpočtování a účetnictví. Náplní činnosti této skupiny je ověřování metodiky sběru dat a tvorby finančních ukazatelů, zpracování metodiky pro výpočet nákladů v jednotlivých agendách. Aktuální přehled agend řešených v rámci BI 200535: 31. 32. 33. 34. 35. 36.
Výdaje na výkon státní správy Dotace Školství Mzdové účetnictví a personalistika Pokladna Povolování provozování výherních hracích přístrojů 37. Místní poplatky 39. Omluvená absence 40. Správa a vymáhání pohledávek po splatnosti 42. Příjmy a výdaje rozpočtu 43. Výdaje na sociální služby a zařízení 44. Výdaje na kulturní zařízení a služby
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Souhrnné informace Evidence obyvatel Matrika Občanské průkazy Cestovní doklady s biometrickými údaji Řízení lidských zdrojů, organizace a vzdělávání pracovníků 7. Registr řidičů 8. Registr vozidel 9. Zkušební komisaři 10. Dopravní přestupky 11. Silniční správní úřad 12. Dopravní úřad (MHD, taxi, měření emisí) 13. Speciální stavební úřad 32
Součet počtu měst uvedených v jednotlivých pracovní skupinách je o vyšší než celkový počet členů BI 2005 – některá města z pracovních skupin A – E jsou zapojena i v pracovních skupinách G, H, N, V a W; naopak někteří členové po absolvování pilotních projektů své členství v BI 2005 ukončili. 33 Příloha č. 3 – Mapa pracovních skupin BI2005 rok 2007 34 Projekt Zavádění moderních metod řízení kvality na úřadech spolufinancovaný Evropským sociálním fondem 35 Pořadová čísla 29, 38 a 41 nejsou obsazena žádnou agendou.
23
14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 30.
Územní plánování Památková péče Stavební úřad obecný Přestupky proti §§ 46–50 přestupk. zák. Živnostenský úřad Sociální dávky a sociálně právní ochrana Vodohospodářské řízení Lesní hospodářství Odpady Ochrana ovzduší Zemědělský půdní fond Ochrana zvířat proti týrání Ochrana přírody a krajiny Myslivost Rybářství Životní prostředí celkem
45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59.
Výdaje na sportovní zařízení a služby Výdaje na předškolní zařízení Výdaje na základní školy a stravování Výdaje na komunikace a veř. osvětlení Samospráva ve školství – příspěvkové organizace Příprava a realizace investic Budovy IC, TIC, propagace cestovního ruchu Informatika Služební vozidla Sociální fond Úklid Telefony Absorpční kapacita – žádosti Absorpční kapacita – skutečnost
Benchmarkingová iniciativa 2005 ve výše uvedených agendách sleduje 848 vstupních údajů, které jsou podkladem pro 406 poměrových ukazatelů. Ve většině agend je databáze naplněna údaji za pět let (2003 – 2007). Tím získali členové BI 2005 příležitost pro jednoduché vymezení a sledování vlastních kritérií účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti, jak to ukládá zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů. Vytvořená metodika pro srovnávání umožňuje uživatelům široké možnosti využití výsledků k analýzám vlastních výkonových a kvalitativních ukazatelů v porovnání se srovnatelnými městy. BI 2005 propaguje následující myšlenku: „Benchmarking je více než porovnávání výkonu - o kolik se zlepšit, což je 20 % hodnoty benchmarkingu, dalších 80 % jeho hodnoty představuje porozumění výkonu - jak se zlepšit.“ V roce 2005 schválilo Grémium ředitelů krajských úřadů při Asociaci krajů ČR projekt „Mezikrajský benchlearningový projekt“, jehož cílem je zefektivnit a zlepšit procesy uvnitř organizace formou učení se od druhých. Do projektu je zapojeno 12 krajských úřadů.
Shrnutí: Při uplatňování principů kvality v sektoru veřejné správy v rámci Národní politiky jakosti byla realizována celá řada pilotních projektů a akcí propagující kvalitu ve veřejné správě. Významný vliv pro širší plnění těchto zásad měl také iniciativní přístup organizací propagujících kvalitu služeb nebo uplatňování metod zlepšování kvality života při respektování zásad trvale udržitelného rozvoje. Nedůležitější je aktivní přístup jednotlivých subjektů vykonávajících veřejnou správu, jejich zájem o nové postupy a snaha o kvalitnější a výkonnější poskytování
24
veřejných služeb. Podstatným faktorem zlepšování kvality ve veřejné správě je pochopení ze strany zastupitelů a činorodost, motivace a ochota zaměstnanců.
25
3. Město Pelhřimov – benchmarking 3.1 Základní informace Město Pelhřimov leží v západní části kraje Vysočina a je vzdáleno necelých 30 km jihozápadním směrem od krajského města Jihlavy. K 1. lednu 2007 mělo podle Českého statistického úřadu 16 471 obyvatel. Město je tvořeno 27 místními částmi a z hlediska územního je město je členěno do 24 katastrálních území. Město Pelhřimov je obcí s rozšířenou působností do jeho správního obvodu patří 71 obcí s celkovým počtem 45 530 obyvatel36. V říjnu 2006 vzešlo z komunálních voleb 21 členné zastupitelstvo města, jeho politické spektrum ilustruje graf č. 1: Složení zastupitelstva města Pelhřimov
1
2
3
KDU-ČSL ČSSD
2
OSD 5
SNK Evr. dem okraté KSČM ODA
8
Graf 1: Složení zastupitelstva města Pelhřimov Zpracováno dle: ČSÚ
Rada města má sedm členů, zastupitelstvo města uvolnilo pro výkon veřejné funkce starostu a dva místostarosty. Zastupitelstvo města zřizuje čtyři výbory, kromě ze zákona o obcích povinného finančního a kontrolního výboru, Výbor pro nakládání s obecními pozemky a Výbor pro rozvoj města a MA 21. V místní částech zřídilo 25 osadních výborů37. Rada zřídila jako své iniciativní a poradní orgány 15 komisí38. Město Pelhřimov v současnosti zaměstnává celkem 138 zaměstnanců, z toho 129 je zařazeno do městském úřadu a 9 pracuje v organizační složce Pečovatelská služba39. Uplatnění metody CAF a benchmarking ovlivnil organizační strukturu města, která je následující:
36
Zdroj: Malý lexikon obcí ČR 2007 [online]. Praha: Český statistický úřad, 2007. [cit. 2007-05-26]. Dostupné z WWW: 37 Dostupné z WWW: 38 Dostupné z WWW: 39 Výroční zprávy města Pelhřimov za roky 2006 a 2007 [CD-ROM]. 1. vyd. Pelhřimov, MěÚ 2007 a 2008.
2 CD-ROM
26
ZASTUPITELSTVO
RADA
1. MÍSTOSTAROSTA
STAROSTA
2. MÍSTOSTAROSTA
Kancelář starosty
Interní auditor
TAJEMNÍK Kancelář tajemníka
Odbor dopravy
Odbor finanční
Odbor hospodářský
Odbor investiční
Odbor sociálních věcí
Odbor školství, mládeže a tělových.
Odbor vnitřních věcí
Odbor výstavby
Odbor životního prostř.
Obecní živnostenský úřad
Odbor inform.a komunik. tech.
Graf 2: Organizační schéma města Pelhřimov Zdroj: MěÚ Pelhřimov
Město je k 1. červnu 2008 zřizovatelem jedenácti příspěvkových organizací. Rada města svěřila do kompetence prvního místostarosty Technické služby města Pelhřimova a Domov pro seniory. Čtyři základní školy, mateřská škola, Dům dětí a mládeže, Základní umělecká škola, Školní jídelna a Kulturní zařízení Pelhřimov jsou v kompetenci druhého místostarosty. Dále je město jediným společníkem společnosti s ručením omezeným Městská správa lesů Pelhřimov40. Město Pelhřimov vyvíjí aktivity na poli zvyšování kvality ve veřejné správě od roku 2003. V roce 2008 aplikuje model CAF již pátým rokem. Město získalo resortní ceny ministerstva vnitra, v roce 2005 „Organizace zvyšující kvalitu veřejné služby“ a v roce 2008 „Organizace dobré veřejné služby“, tzn. bronzový a stříbrný stupeň ceny Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě. Pelhřimov je členem Národní sítě zdravých měst, v roce 2006 zavedl a vyhodnotil sadu indikátorů ECI „Spokojenost s místním společenstvím“. Výsledkem bylo zjištění, že 93,5 % dotázaných občanů je spokojeno s městem Pelhřimov jako s místem, kde žijí a pracují41. Průzkum byl proveden na reprezentativním vzorku 850 respondentů. Za výsledky v zavádění komunitního plánování město obsadilo třetí místo v prestižní soutěži „O lidech s lidmi - Cena za podporu místní demokracie 2005“ pořádané Centrem pro komunitní práci ČR42.
40
Výroční zprávy města Pelhřimov za roky 2006 a 2007 [CD-ROM]. 1. vyd. Pelhřimov, MěÚ 2007 a 2008. 2 CD-ROM
41
Zdroj: Výsledky indikátorů ECI/TIMUR [online]. Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj, 2006 [cit. 200706-13]. Dostupné z WWW: 42 Další informace: <www.cpkp.cz/soutez>
27
3.2 Aplikování benchmarkingu městem Pelhřimov 3.2.1 Neformální benchmarking Velmi zajímavé je využívání tzv. neformálního benchmarkingu v rámci spolupráce s městem Rokycany, s nímž Pelhřimov navázal styky v roce 2002 při řešení problémů vyplývajících z reformy veřejné správy a převodu agend z rušených okresních úřadů. Rokycany jsou ve všech měřítcích srovnatelným městem. Příkladem uplatnění dobré praxe je zabezpečení provozu pečovatelské služby. Kraj Vysočina rozhodl, že k 31. prosinci 2003 ukončí poskytování pečovatelské služby ve středisku Pelhřimov svou příspěvkovou organizací Nemocnice Pelhřimov. Město Rokycany zabezpečuje tuto veřejnou službu od roku 2001 prostřednictvím své organizační složky. Pelhřimov plně využil veškeré zkušenosti Rokycan v této oblasti a tím se vyvaroval možných chyb a omylů, které by mohly vést k nehospodárnému a neefektivnímu používání veřejných prostředků. Z uvedené situace mohlo vyplynout i riziko ztráty důvěry veřejného sektoru, protože část zastupitelů města Pelhřimova nesouhlasila s převodem a kraj byl rozhodnut provoz pečovatelské služby ukončit.
3.2.2 Benchmarkingová iniciativa 2005 Pelhřimov je od roku 2005 členem Benchmarkingové iniciativy 2005. Byl zařazen do pracovní skupiny C, kde se společně s městy Beroun, Hlučín, Hranice, Kyjov, Litvínov, Louny, Nymburk, Otrokovice, Strakonice a Valašské Meziříčí. Podílel na vypracování metodiky sběru dat a návrhu ukazatelů pro agendy 16. Stavební úřad obecný, 17. Projednávání přestupků proti §§ 46 – 50 přestupkového zákona a 50. Příprava a realizace investic. Všechny agendy BI 2005 musí pro zařazení do benchmarkingu splňovat jeden ze tří principů: •
problematická agenda, služba, proces,
•
nákladná agenda, služba, proces,
•
agenda, služba, proces, má dopad na velký počet klientů, občanů nebo pracovníků.
3.2.3 Projekt Benchmarking obcí s rozšířenou působností v kraji Vysočina43 V letech 2005 a 2006 se město Pelhřimov paralelně zapojilo do projektu Kraje Vysočina „Budování rozvojového partnerství za účelem posílení kapacity při plánování a realizaci programů v kraji Vysočina“, který byl uskutečněn v rámci opatření 3.3 Společného regionálního operačního programu. Rozpočet projektu činil 28.230 tis. Kč, na nichž se podílel 75 % Evropský 43
Zpracováno dle: Kolektiv autorů. Závěrečná zpráva projektu Benchmarking obcí s rozšířenou působností v kraji Vysočina. Jihlava: Kraj Vysočina a VCVS ČR, o.p.s., 2006. s. 1 - 200
28
sociální fond, podíl státního rozpočtu a Kraje Vysočina činil 12,5 %. Projekt byl tvořen třemi částmi: A: Benchmarking obcí s rozšířenou působností, B: Realizace strategie kraje pomocí metody Balanced Scorecard, C: Návrh řešení a monitorování pomocí metody CAF. Část A projektu koordinovalo Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o. p. s. Cílem uvedené části projektu bylo ve spolupráci s obcemi s rozšířenou působností kraje Vysočina aplikovat metodu benchmarkingu, připravit metodiku pro porovnávání a zpracovat výsledky a výstupy. Projektu se zúčastnilo 13 z 15 obcí z rozšířenou působností v Kraji Vysočina. Pelhřimov pracoval v pracovní skupině W, kam byla zařazena města s více než 35 000 obyvatel ve správním obvodu, tzn. města Havlíčků Brod, Velké Meziříčí a Žďár nad Sázavou. Krajské město Jihlava projektu neúčastnilo. Všechna zúčastněná města vytvořila z vedoucích finančních odborů a dalších finančních odborníků skupinu Finance (F1). Zástupci zúčastněných měst absolvovali v prosinci 2005 dvoudenní školení, kde byli seznámeni s metodou benchmarkingu a byly jim zprostředkovány zkušenosti VCVS ČR z předchozích benchmarkingových projektů. Účastníci školení měli možnost prakticky aplikovat nabyté znalosti formou několika skupinových cvičení a případové studie s prezentací výsledků účastníků a diskuzí. Vzhledem k tomu, že od doby podání projektu do doby jeho realizace se podařilo městům zapojeným v Benchmarkingové iniciativě 2005 vytvořit metodiku všech agend, které obce z rozšířenou působností vykonávají. Bylo dohodnuto, že pracovní skupiny v Kraji Vysočina nebudou vyvíjet metodiku dalších oblastí, ale v rámci vzájemného porovnávání dat a ukazatelů definovaných oblastech soustředí svou pozornost na hloubkovou revizi definovaných agend a postupně v rámci pracovních schůzek důkladně prověří definice dat a ukazatelů a připraví náměty a doporučení k jejich upřesnění anebo ke změnám. V souladu s projektem, se uskutečnily čtyři schůzky pracovní skupiny V i W a dvě schůzky pracovní skupiny F1, které se konaly v jednotlivých městech zapojených do projektu. Celkem tedy proběhlo 10 pracovních schůzek. Na schůzkách se řešily předem dohodnuté agendy. Zástupci měst provedli sběr příslušných dat za roky 2004 a 2005, které vyplnili do vstupních formulářů databázové aplikace. Z nich byly vypočítány poměrové ukazatele měst - členů pracovní skupiny, ty byly vytištěny v tabulkové a grafické podobě a sloužily jako podkladové materiály k jednání. Na schůzkách se postupně výstupy z porovnávání jednotlivých agend procházely. Probíhala výměna zkušeností se sběrem dat, řešily se nejasnosti v definicích, porovnávaly se výsledky, interpretovaly rozdíly a extrémní odchylky. A především byly definovány podněty na upřesnění
29
a úpravy definic dat a ukazatelů. Důležitou složkou všech jednání byla výměna zkušeností nad zjištěnými rozdíly ve výsledcích a hledání dobré praxe. V závěrečném hodnocení projektu zástupci všech zapojených měst vyjádřili uspokojení z procesu aplikace benchmarkingu a z užitečnosti dosažených výsledků a odhodlání pokračovat v benchmarkingovém porovnání i po skončení projektu. Účastníci na závěr obdrželi závěrečnou zprávu projektu s textovou a grafickou částí, kde byly prezentovány nejdůležitější výsledky srovnávání ve všech 57 agendách existujících v době projektu. K metodice každé agendy jsou k dispozici základní informace a upozornění týkající se interpretace některých ukazatelů.
3.3 Využitelnost výsledků benchmarkingu městem Pelhřimov 3.3.1 Popis metodologie hodnocení využitelnosti benchmarkingu Zjišťování využitelnosti výsledků benchmarkingu vychází z členství města Pelhřimov v pracovní skupině W projektu SROP Benchmarking obcí s rozšířenou působností v kraji Vysočina. V této skupině jsou srovnávány ukazatele měst Havlíčků Brod, Velké Meziříčí, Žďár nad Sázavou a Pelhřimov. Z existující databáze byly vybrány údaje za roky 2005 – 2007. Protože je respektována zásada důvěrnosti „Kodexu vedení benchmarkingu“ budou všechny poměrové ukazatele měst uvedeny pouze v číselném označení, kde město Pelhřimov má číslo 50. Ostatní města mají čísla 11, 66 a 67. Grafy jsou sestaveny pomocí software k porovnávání VCVS ČR, ukazatele jsou počítány z absolutních hodnot podle definovaných vzorců, průměrem je aritmetický průměr. Při vyhodnocování získaných dat jsou dodržovány pokyny uvedené v příloze č. 4 této práce44.
3.3.2 Rozdělení agend Všech 56 v současnosti zpracovávaných agend obcí s rozšířenou působností lze rozdělit do několika základních skupin (toto rozdělení je pouze rámcové, jednotlivé agendy mohou prolínat): •
Občansko správní agendy – evidence obyvatel, matrika, občanské průkazy, cestovní doklady.
•
Personalistika - řízení lidských zdrojů a vzdělávání zaměstnanců, omluvená absence, mzdové účetnictví a personalistika.
•
Dopravně správní agendy – registry řidičů a vozidel, zkušební komisaři, dopravní přestupky, silniční správní úřad atd.
44
Viz Příloha 4 – Práce s číselnými a grafickými výstupy benchmarkingu
30
•
Jiné specializované agendy – územní plánování, památková péče, stavební úřad, živnostenský úřad, sociální dávky a sociálně právní ochrana dětí, přestupky proti §§ 46 – 50 přestupkového zákona.
•
Životní prostředí celkem – agendu tvoří součet několika oblastí výkonu přenesené působnosti v oblasti životního prostředí např. vodoprávní řízení, lesní hospodářství, odpady, ochrana ovzduší atd.
•
Financování měst a obcí – výdaje na výkon státní správy, základní a mateřské školy, kulturu, sport, sociální oblast atd.
•
Finanční řízení – pokladna, povolování provozování výherních hracích přístrojů, místní poplatky, správa a vymáhání pohledávek po splatnosti.
•
Školství – státní správa ve školství a příspěvkové organizace ve školství.
•
Ostatní - příprava a realizace investic, náklady na opravy a udržování budov, oblast informačních center a propagace cestovního ruchu, informatika, služební vozidla, úklid, telefony a absorpční kapacita.
Z těchto skupin bude pro příklad provedena jednoduchá analýza nejdůležitějších ukazatelů vybraných agend, které znázorňují možnosti využití benchmarkingu městem Pelhřimov.
3.3.3 Občansko správní agendy První sledovanou agendou v této oblasti je 2. Evidence obyvatel, v agendě jsou hlavními ukazateli: 2.1 Počet pracovníků na 1 000 obyvatel správního obvodu
Graf 3: Počet pracovníků na 1000 obyvatel správního obvodu Zdroj: Software VCVS ČR
31
Analýza ukazatele 2.1 Počet pracovníků na 1000 obyvatel správního obvodu: Ukazatel popisuje míru zaměstnanosti v rámci agendy Evidence obyvatel vzhledem k počtu obyvatel správního obvodu. Město 11 dosáhlo v jednotlivých sledovaných letech horších výsledků, ale jak je vidět z údaje roku 2007, nepříznivou situaci snaží řešit snížením počtu zaměstnanců (vstupní údaj se snížil ze 4 na 2,2). Zbývající srovnávaná města vykazují za celé sledované období průměrně 0,0313 pracovníka na tisíc obyvatel a jejich údaje jsou konzistentní v jednotlivých letech, kromě města Pelhřimov v roce 2006. Tento výkyv byl zapříčiněn dlouhodobou pracovní neschopností jednoho pracovníka vykonávajícího evidenci obyvatel. To se projevilo nárůstem hodnoty výkonového ukazatele 2.3 Počet úkonů na pracovníka popsaného v následujícím odstavci. 2.3 Počet úkonů na pracovníka
Graf 4: Počet úkonů na pracovníka Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatele 2.3 Počet úkonů na pracovníka: Ukazatel produktivity vzniká součtem všech definovaných a objektivně měřitelných úkonů v agendě evidence obyvatel. Pracovníci Města Pelhřimov vykovávající evidenci obyvatel provedli ve sledovaném období průměrně o 27,5 % více úkonů než pracovníci srovnávaných měst. Jeden pracovník města 11 dosáhl ve sledovaném období pouze 59 % produktivity práce v poměru k pracovníkům ve srovnávaných měst. Další sledovanou agendou v občansko správních agendách je 3. Matrika, v této agendě je hlavním ukazatelem:
32
3.4 Počet úkonů na pracovníka
Graf 5: Počet úkonů na pracovníka Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatele 3.4 Počet úkonů na pracovníka: Počet úkonů připadající na jednoho pracovníka Města Pelhřimov vykovávajícího funkci matrikáře byl průměrně o 3,1 % vyšší než srovnávaných městech ve sledovaném období. Avšak v roce 2005 byl zaznamenám nižší počet úkonů oproti průměru ve výši cca 47 %. Po přijatých organizačních změnách se v roce 2006 počet úkonů na jednoho pracovníka matriky více než zdvojnásobil ve srovnání s rokem 2005.
3.3.4 Financování měst a obcí Z financování měst a obcí byl z agendy 31. Výdaje na výkon státní správy vybrán ukazatel celkové výdaje v tisících Kč na jednoho zaměstnance. Pro zajištění objektivity ukazatele bylo stanoveno, že procentní poměr výdajů na výkon státní správy a samosprávy je vypočten na základě poměru pracovních úvazků všech zaměstnanců dle výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti, a to •
na základě popisu pracovních činností jednotlivých zaměstnanců, který je rozdělen na činnosti v oblasti státní správy a samosprávy,
•
kvalifikovaným odhadem % poměru výkonu státní správy a samosprávy na úrovni každého zaměstnance,
•
na základě snímků pracovního dne.
33
31.7 Výdaje celkem na jednoho zaměstnance v tis. Kč
Graf 6: Výdaje celkem na jednoho zaměstnance v tis. Kč Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatele 31.7 Výdaje celkem na jednoho zaměstnance v tis. Kč:
Ukazatel je tvořen součtem provozních a investičních výdajů na jednoho zaměstnance. Město Pelhřimov se ve sledovaném období v kritériu výdajů na jednoho zaměstnance pohybuje těsně (+2,3 %) nad průměrnou výší těchto výdajů ve srovnávaných městech. Město Pelhřimov obdrželo v roce 2007 na výkon státní správy dotaci ze státního rozpočtu v celkové výši 33.512,92 tis. Kč45 a pro výkon státní správy zaměstnává 89,855 zaměstnance46. Z toho vyplývá, že na jednoho zaměstnance vykonávajícího státní správu město Pelhřimov dostalo ze státního rozpočtu 372.967,- Kč v roce 2007. Rozdíl mezi částkou celkových výdajů na jedno zaměstnance v částce 579.491,- Kč, která je vyčíslena ve výše uvedeném grafu a částkou dotace je 206,5 tis. Kč. Aby byl vyloučen vliv investičních výdajů je pro další výpočet použita částka provozních výdajů na jednoho zaměstnance ve výši 537.319,- Kč za rok 2007, kterou obsahuje poměrový ukazatel 31.5 Provozní výdaje na jednoho zaměstnance v tis. Kč. Tzn., že rozdíl mezi poskytnutou dotací na výkon státní správy a skutečnými provozními výdaji na jednoho zaměstnance činí 164.352,- Kč. Částka zjištěná tímto výpočtem a vynásobená počtem zaměstnanců vykonávajících státní správu činí 14.767,85 tis. Kč, touto sumou město Pelhřimov dotovalo v roce 2007 výkon státní správy.
45
Údaj z Výkazu pro hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků a DSO k 31. 12. 2007 položka 4112 - Neinvestiční přijaté dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného dotačního vztahu 46 Údaj je čerpán ze vstupních dat BI 2005 – datového pole 31.2.1 Počet zaměstnanců zajišťujících výkon státní správy za rok 2007 – software VCVS ČR
34
3.3.5 Personalistika Oblast personalistiky obsahuje ukazatele popis struktury zaměstnanců podle vzdělání, věku, pracovního zařazení, popis struktury vedoucích zaměstnanců a souhrnné ukazatele počtu zaměstnanců na 1000 obyvatel správního obvodu nebo území obce. Z agendy 6. Řízení lidských zdrojů, organizace a vzdělávání pracovníků vybrán následující ukazatel: 6.10 Náklady v Kč na vzdělávání celkem na jednoho zaměstnance (včetně ZOZ)
Graf 7: Náklady v Kč na vzdělávání celkem na jednoho zaměstnance (včetně ZOZ) Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatele 6.10 Náklady v Kč na vzdělávání celkem na jednoho zaměstnance (včetně ZOZ): Město Pelhřimov vynaložilo ve sledovaném období na vzdělávání jednoho zaměstnance v průměru o 4,4 % méně prostředků než srovnávaná města. Jak je vidět, kromě města 11, zbývající města vydala v letech 2005 a 2007 na vzdělávání jednoho zaměstnance téměř shodnou finanční částku, což zřejmě vyplývá ze následující skutečnosti. Dle zákona č. 312/2002 Sb. musí každý úředník absolvovat školení v délce 18 dní během 3 roků. Všichni úředníci plní plány vzdělávání, účastní se seminářů a školení, které reagují na změny legislativy, rozšiřují a doplňují si své vzdělání.
3.3.6 Životní prostředí celkem Agenda 30. Životní prostředí celkem obsahuje údaje ze všech agend státní správy životního prostředí, tzn. od agendy 20. Vodohospodářské řízení až po agendu 28. Rybářství, do roku 2007 sem patřila i agenda 29. Veterinární péče. Údaje za jednotlivé agendy jsou sledovány samostatně. Protože ve zvlášť malých správních obvodech nejsou realizovány všechny úkony spadající
35
do příslušné přenesené působnosti, nastavila BI 2005 co nejjednodušší srovnávací kritéria. Výkon jednoho zaměstnance, počet provedených kontrol a kvalitu provádění státní správy na úseku životního prostředí dokládají následující ukazatele: 30.1 Počet vydaných správních rozhodnutí na jednoho zaměstnance
Graf 8: Počet vydaných správních rozhodnutí na jednoho zaměstnance Zdroj: Software VCVS ČR
30.3 Počet provedených kontrol (dozorů) se zápisem na zaměstnance
Graf 9: Počet provedených kontrol (dozorů) se zápisem na zaměstnance Zdroj: Software VCVS ČR
36
30.5 Počet nezamítnutých odvolání, vč. autoremedury k počtu vydaných správních rozhodnutí (v %)
Graf 10: Počet nezamítnutých odvolání, vč. autoremedury k počtu vydaných správních rozhodnutí (v %) Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatelů 30.1 Počet vydaných správních rozhodnutí na jednoho zaměstnance, 30.3 Počet provedených kontrol (dozorů) se zápisem na zaměstnance a 30.5 Počet nezamítnutých odvolání, vč. autoremedury k počtu vydaných správních rozhodnutí (%): Úředníci města Pelhřimov vykonávající státní správu na úseku životního prostředí byli ve sledovaném období vytíženi o 12,5 % méně než činil průměr srovnávaných měst. V počtu provedených kontrol předčili ve sledovaném období průměr, a to o téměř 25 %. Kvalita a kvantita kontrol závisí na charakteru krajiny, počtu obyvatel a na možnostech úředníků vykonávat zákonem nařízenou kontrolní činnost. Zanedbatelný počet oprávněných odvolání včetně situace, kdy nápravu zjednává sám orgán, který původní rozhodnutí vydal, potvrzuje správný postup úřadu v řízení a minimální procesní a formální chyby vydaných rozhodnutí. Lze konstatovat, že práce odboru životního prostředí MěÚ Pelhřimov je kvalitní, za podmínky důsledného postihování zjištěných závažných porušení platných obecně závazných předpisů.
3.3.7 Telefony Agenda 57. Telefony obsahuje údaje za pevné linky, mobilní telefony a kupony, z této oblasti je nejreprezentativnější následující ukazatel:
37
57.4 Celkové náklady v Kč na telefonování na zaměstnance
Graf 11: Celkové náklady v Kč na telefonování na zaměstnance Zdroj: Software VCVS ČR
Analýza ukazatele 57.4 Celkové náklady v Kč na telefonování na zaměstnance: Město Pelhřimov ve sledovaném období vydalo na telefonování jednoho zaměstnance o 2,75 % více než je průměr srovnávaných měst. Pozitivním faktem je, že celkové náklady na telefonování na zaměstnance mezi roky 2005 a 2006 poklesly o více než 2,1 tis. Kč.
3.3.8 Rámec a objektivizace analýzy výsledků benchmarkingu Ke splnění jednoho ze základních pravidel a současně přínosů benchmarkingu: „Získané informace a praktické zkušenosti je nutné využít ke změnám. V opačném případě by byl benchmarking pouze náročným sběrem dat.“, je nutné věnovat pozornost čtvrtému kroku benchmarkingového cyklu – analýze dat. Ta spočívá v následujících krocích: •
identifikace nejlepší výkonů na základě analýzy dat,
•
hledání mezer ve vlastním výkonu,
•
ověření zda nejlepší či slabé výkony jsou založeny na objektivních příčinách,
•
vyloučení chyb ve vstupních datech,
•
vyloučení specifického vlivu místních podmínek.
38
Vzhledem k množství dat a ukazatelů, s nimiž se pracuje, analýza dat vyžaduje systematický postup, znalost široké problematiky veřejné správy a stálé zlepšování dovedností včetně metod, které jsou využívány47. Předchozí analýzy (viz podkapitoly 3.3.3 – 3.3.7 této práce) odpověděly na hlavní otázky benchmarkingu48: •
Jaké jsou výkony poskytované veřejné služby?
•
Kolik stojí poskytování veřejné služby?
•
Jaké je srovnání vlastní veřejné služby s jinými poskytovateli z hlediska výkonu?
•
Jaké je srovnání vlastní veřejné služby s jinými poskytovateli z hlediska nákladů?
V některých případech byla analýzou identifikována výkonnostní mezera. Je však nezbytné mít na paměti, že malé rozdíly ve výkonu a v nákladech nejsou důležité. Nadstavbou kvantitativní analýzy je zjišťování na jakých faktorech jsou výsledky závislé. Proto by osoba, která analýzu provádí, měla dobře znát procesy a časové, věcné, vnitřní a vnější souvislosti. V tomto případě je výhodou znalost úřadu získaná využitím metody CAF při provádění sebehodnocení a následné doplnění těchto znalostí o srovnání s jinými podobnými organizacemi, které přináší benchmarking.
3.3.9 Popis zjištěné dobré praxe49 Město Pelhřimov pociťovalo velkou zátěž vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Podle § 17 uvedeného zákona je úřad povinen umožnit každému úředníkovi vzdělávat se v rozsahu nejméně 18 dnů v průběhu třech let. Plnění této povinnosti kladlo značné nároky na rozpočet města. E-learningovou formou vzdělávání se město Pelhřimov začalo zabývat v roce 2004. Kdy Podnik výpočetní techniky nabízel e-learningový kurz s názvem „Evropská unie“, který patří mezi předepsané požadavky na vzdělávání úředníků. Kurz byl akreditovaný, nahradil 6 dnů klasického školení, zaměstnanci města jej absolvovali v roce 2005. Významný byl finanční efekt, cena licence pro 111 úředníků činila pouze 178 714 Kč. Formou e-learningu stál jeden den školení pro jednoho úředníka 268 Kč. Nezanedbatelná byla i časová úspora. V roce 2006 byly realizovány další e-learningové kurzy: 47
Honus, R. Jak efektivně pracovat s výsledky benchmarkingového srovnávání Benchmarkingové iniciativy 2005. s. 79 In Sborník z 4. české národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vyd. Ministerstvo vnitra ČR. Praha, 2008. ISBN 978-80-254-1146-9 48 Davis, H. Zlepšování místních veřejných služeb. s. 87. In Sborník z 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí, 1. vyd. Ministerstvo vnitra ČR. Praha, 2004. ISBN 80-239-4099-6 49 Větrovský, V. E-learning na úřadě. s. 59 - 61. In Dobré praxe z benchmarkingu. 1. vyd. Praha: MEPCO, 2007. ISBN 978-80-903960-3-6
39
-
Bezpečnost nejen v IT – pro všechny úředníky,
-
Časové razítko – pro vedoucí úředníky,
-
Elektronický podpis – pro vlastníky elektronického podpisu.
Přestože na počátku byla nedůvěra k tomuto způsobu vzdělávání, což je běžné u všeho nového, v současné době je tato počáteční bariéra překonána a přístup pracovníků k tomuto způsobu vzdělávání je velice vstřícný. Tato forma vzdělávání bude využívána jako doplněk běžných školení, protože ty úplně nahradit e-learningem nelze. Shrnutí výhod e-learningu : -
velká úspora finančních prostředků,
-
nízká cena v porovnání s běžnými kursy,
-
snížení času mimo práci a výdajů na dopravu,
-
širší nabídka způsobů vzdělávání.
3.3.10 Akční plán města Pelhřimov na období 2007-2008 Pracovní tým BI 2005 působící na Městském úřadu Pelhřimov přijala pro zveřejnění výsledných ukazatelů za rok 2006 následující opaření: Název agendy Cíl Důvod – podklad Popis opatření
Termíny realizace
Splní
Všechny agendy Podrobná analýza ukazatelů všech agend Data z benchmarkingu za rok 2006 – software k porovnávání 1. Provést analýzu všech vstupních dat a poměrových ukazatelů 2. Projednat analýzu s tajemníkem MěÚ a vedoucím týmu BI 2005 3. Připravit návrh opatření – akční plán 2007/08 4. Schválit opatření vedením, popř. orgánem města 1. 30. 6. 2007 2. 31. 7. 2007 3. 31. 8. 2007 4. 30. 9. 2007 Všichni vedoucí odborů formou podáním písemné zprávy tajemníkovi MěÚ (bod 1.,3.,4.)
Tabulka 1: Akční plán města Pelhřimov 2007
Zdroj: MěÚ Pelhřimov
K analýze jednotlivých agend BI 2005 bylo přistoupeno v rámci příslušných odborů a porovnávání proběhlo s městy zařazenými do skupiny C, kam Pelhřimov původně patřil, než byl převeden do skupiny W. To jsou města, která lze srovnávat počtem obyvatel ve správním obvodu městského úřadu města s rozšířenou působností. Ze skupiny W (Vysočina) byly do srovnávání zařazeny městské úřady Havlíčkův Brod a Žďár nad Sázavou, které svou velikostí odpovídají městskému úřadu Pelhřimov. Analýza, kterou provedli tajemník městského úřadu a vedoucí
40
pracovního týmu BI 2005 na jednotlivých odborech, proběhla formou pohovoru s vedoucím odboru a případně dalšími pracovníky vykonávajícími příslušné agendy. Na podkladu provedených analýz výsledků benchmarkingu byl zpracován a vedením města schválen „Akční plán opatření vyplývajících z benchmarkingu na období 10./2007 – 09./2008“, který obsahoval deset opatření. Tři opatření se týkala všech agend a spočívala ve: •
zkvalitnění zpracování vstupních dat benchmarkingu za rok 2007,
•
zahrnutí výsledků benchmarkingu do hodnocení vedoucích odborů,
•
posílení informovanosti všech zaměstnanců města o bechmarkingu.
Mezi dalšími body akčního plánu jsou např.: •
racionalizace na úseku památkové péče (agenda 15),
•
personální optimalizace odboru životního prostředí (agenda 30) a živnostenského úřadu (agenda 18),
•
snížení nákladů na služební vozidla prováděním systematické a efektivní obnovy vozového parku (agenda 54).
3.3.11 Přínos benchmarkingu městu Pelhřimov Díky projektu Kraje Vysočina „Budování rozvojového partnerství za účelem posílení kapacity při plánování a realizaci programů v kraji Vysočina“, který byl ukončen 30. června 2006, provedlo město Pelhřimov optimalizaci počtu pracovníků dle jednotlivých agend za účelem snížení finanční náročnosti administrativní práce MěÚ Pelhřimov při současném zvýšení kvality výkonu veřejné správy. Benchmarking nahradil městu Pelhřimov personální audit, tím přinesl podstatnou přidanou hodnotu a nemalou úsporu rozpočtových prostředků. Konkrétní výstupy z benchmarkingu: •
snížení počtu pracovníků a změna uspořádání odboru školství;
•
změna organizačního uspořádání – zřízení investičního odboru k 1. červnu 2006, přesun úseku památkové péče a oddělení rozvoje města, zřízení odboru informatiky k 1. červenci 2007;
•
reorganizace hospodářského odboru, které vedla k efektivnějšímu zabezpečení výkonu samosprávných činností spočívajících s péči o majetek města a jeho rozvoj;
•
zřízení druhého pracoviště vidimace a legalizace;
•
zavedení vyvolávacího a rezervačního systému na odborech vnitřních věcí a dopravy;
•
personální optimalizace úřadu, kdy i přes neustálý nárůst nových agend (např. v souvislosti zákonem o sociálních službách č. 108/2006 Sb.) a rozšiřování stávajících
41
agend se daří udržet počet pracovníků zařazených do městského úřadu na dosavadní úrovni; •
změny v organizační struktuře úřadu umožňují efektivně řídit úřad a poskytují nástroj pro zvyšování kvality života občanů a kvality úřadem poskytovaných veřejných služeb;
•
optimalizace výkonu samosprávy ve školství sloučením čtyř mateřských škol do jediného subjektu k 1. 1. 2008;
•
databáze vstupních údajů a výsledků benchmarkingu je východiskem pro stanovení a formalizování kritérií hodnocení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti; stanovení kritérií ukládá městu § 4 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.
Navázáním úzkých kontaktů, předáváním zkušeností a sdílením dobré praxe s jinými zapojenými městy došlo k naplnění celého benchmarkingového cyklu.
3.3.12 Negativa při aplikaci benchmarkingu ve městě Pelhřimov Je třeba konstatovat, že i přes časovou a personální náročnost bylo shromažďování podkladů a vyhodnocování kvantitativních ukazatelů daleko jednodušší, než nalezení kvalitativních ukazatelů, které jsou z určité části dané subjektivními pocity zúčastněných stran (hodnotitele a hodnoceného). Nicméně v každé ze sledovaných agend jsou kvalitativní ukazatele sledovány a vyhodnocovány v rámci prováděné analýzy a hodnotících pohovorů. Největším problémem je interpretace výsledků analýz. Jestliže není analýza prováděna odborníkem, který se orientuje v dané problematice a zná chod úřadu, může dojít i k nevratnému poškození hodnocené strany. Dalším problémem je odpovědnost všech zaměstnanců při sběru vstupních dat. Hodnověrnost většiny údajů je však velmi dobře ověřitelná, protože mají původ v elektronických evidencích a v účetnictví. Protože je shromažďováno více než 800 vstupních údajů, je nutné sebraná data kontrolovat a předcházet možným chybám při jejich pořizování do software k porovnávání VCVS ČR. Dalším rizikovým faktorem je nedůvěra mezi zaměstnanci úřadu. Jestliže by jakákoli událost související s benchmarkingem způsobila rozkol a vyvolala pocit ohrožení, zaměstnanci se budou bránit a mohou i mařit všechny pokusy o zlepšování poskytování veřejných služeb. Před zapojením města do Benchmarkingové iniciativy 2005 bylo třeba přesvědčit vedoucí odborů o tom, že: •
nejde o nalezení důvodu k zásahu do počtu pracovníků odboru;
•
v záplavě dalších hlášení a dotazníků nejde o ztrátu času, ale o získání relevantních informací;
42
•
je to cesta ke kvalitní spolupráci mezi pracovníky i odbory.
Úspěšná realizace celého benchmarkingového cyklu vyžaduje podporu voleného i výkonného vedoucího aparátu, ale především běžných zaměstnanců orgánu veřejné správy, protože hrají v prosazování nových metod, kterou benchmarking je, rozhodující roli. Některá města takovou podporu nenašla a řady Benchmarkingové iniciativy 2005 opustila. Tím nedokončila celý benchmarkingový cyklus a vynaložená práce byla zbytečná. Největším nedostatkem je skutečnost, že benchmarking umí hodnotit především agendy státní správy, které města vykonávají v přenesené působnosti. Nadefinovat vstupní data a poměrové ukazatele pro oblast samosprávy se městům zapojeným v BI 2005 podařilo pouze částečně. Důvodem je různý přístup k výkonu samosprávných činností. Např. město Pelhřimov vlastní a spravuje cca 550 bytů. Tuto činnost vykonává v rámci úřadu a zaměstnává pro ni 3,5 přepočteného pracovníka50. Ostatní města svěřila péči o vlastní bytový fond realitním kancelářím. Proto nelze relevantně porovnávat tuto část samosprávy a může také docházet ke zkreslování některých poměrových ukazatelů, např. podlahová plocha kanceláří; počet zaměstnanců úřadu. Stejný problém je u dodávky vody a odkanalizování, péči o veřejnou zeleň, údržbu komunikací, sběr a svoz odpadu, veřejné osvětlení, provoz sportovišť a kulturních zařízení, poskytování sociálních služeb …, které ovšem kladou nemalé nároky na výdajovou část rozpočtu města.
Shrnutí Město Pelhřimov využívá benchmarking k měření a hodnocení výkonů poskytovaných služeb a činností s cílem dosáhnout zlepšení své výkonnost čtvrtým rokem. Po počáteční nedůvěře v současnosti přistupuje k benchmarkingu jako k užitečné metodě, protože se postupně učí analyzovat a interpretovat získané údaje. Benchmarking se stal podkladem pro uskutečnění změn v organizační struktuře úřadu, zlepšení poskytování správních úkonů pro veřejnosti a personální optimalizaci. Mezi obecné přínosy aplikace benchmarkingu ve veřejné správě lze zařadit: •
schopnost měřit výkonnost veřejné správy, identifikovat jednotlivé procesy; porovnávat kvalitu a kvantitu výkonů;
•
možnost využít výsledky pro zlepšení výkonnosti a kvality;
•
příležitost k systematickému a opakovanému porovnávání dat a informací s ostatními obcemi s rozšířenou působností v BI 2005;
50
Výroční zprávy města Pelhřimov za roky 2006 a 2007 [CD-ROM]. 1. vyd. Pelhřimov, MěÚ 2007 a 2008. 2 CD-ROM
43
•
možnost převzít nové nápady a varianty úpravy, změny, doplnění nebo zlepšení práce úřadu a samosprávy;
•
získaná databáze a definované ukazatele sledovaných činností obsažené v software pro porovnávání zpřehledňuje informace a pomáhá hlubším a přesnějším analýzám;
•
impuls pro přijetí opatření ke zlepšování poskytování veřejných služeb a zkvalitňování práce zaměstnanců i orgánu veřejné správy jako celku;
•
rozšíření způsobu komunikace úřadu s občanskou veřejností; kladná odezva veřejnosti po provedených změnách;
•
možnost konfrontace názorů v pracovních skupinách sestavených z obdobně velkých měst při řešení podobných problémů; předávání zkušeností a identifikování dobré praxe; porovnávání úředních postupů a odhalení kritických míst;
•
zlepšení spolupráce a nastavení nových forem komunikace uvnitř úřadu; nový pohled na činnost úřadu;
•
využití benchmarkingu k hodnocení a motivaci zaměstnanců;
•
benchmarking je argumentem pro stanovení optimální struktury úřadu a nástrojem k prosazování organizačních změn;
•
možnost prezentace kritických názorů na některé aspekty činnosti územních samospráv, vyplývajících z legislativy platné pro tuto oblast.
Mezi obecná negativa aplikace benchmarkingu ve veřejné správě patří: •
komplikované prosazování benchmarkingu v praxi, nesprávně pochopený význam jeho procesu a váznoucí podpora;
•
úplná analýza veškerých dat a ukazatelů je časově i personálně náročná;
•
zvýšení administrativní náročnosti vyplývající ze zpětného zjišťování některých údajů a nutnosti zřídit pomocné evidence;
•
při velkém množství zpracovávaných dat pravděpodobnost potenciálních chyb;
•
obtížné vytvoření měřitelných kritérií pro srovnávání výkonu samosprávy z důvodu různého způsobu zajišťování samosprávných činností, které vyplývají ze zákona o obcích a dalších předpisů;
•
specifika některých obcí neumožňuje získání relevantních údajů.
44
Závěr Veřejné služby, které jsou v terminologii EU označovány jako služby v obecném zájmu, tvoří jeden ze základních pilířů evropského modelu společnosti, protože mají nezastupitelnou roli v posilování územní a sociální soudržnosti. Z těchto důvodů je kladen důraz na jejich vysokou kvalitu a územní i cenovou dostupnost. Kvalitní a dostupné služby je možné zajistit jen tehdy, jsou-li na odpovídající úrovni stanovena jasná kritéria, která tyto služby musí splňovat. Poskytovatelé musejí přizpůsobovat své služby specifikům místní veřejné politiky.51 Použití srovnávacích technik ve veřejné správě nabývá na významu v dlouhodobé snaze zlepšit ukazatel hodnoty za vynaložené veřejné prostředky. Tlak na veřejný sektor ke hledání účinnějších nástrojů, jak poskytovat veřejnosti vysoce kvalitní služby navzdory omezovaným prostředkům, roste. Jde o kontinuální proces, kdy především po kompetenčním stabilizování výkonu státní správy a po vytvoření dostatečně dlouhé časové řady, bude možné optimalizovat činnost tak složitého organismu, jakým je např. úřad obce s rozšířenou působností. Benchmarking je, dle mého názoru, prvním nástrojem, který umožňuje zapojení řady měst do vytváření měřitelných ukazatelů a kvalifikovaného posuzování činnosti jednotlivých úřadů a samospráv a sdílení dobrých praxí. Členství města Pelhřimov v Benchmarkingové iniciativě 2005 a konkrétní výstupy z benchmarkingového cyklu realizovaného v rámci projektu Kraje Vysočina „Benchmarking obcí s rozšířenou působností“ potvrdily, že benchmarking má široké uplatnění v rozhodovacích procesech i na úrovni veřejné správy. Včasným identifikováním nedostatků pomáhá zlepšovat celkovou úroveň řízení a výkon územní samosprávy. Poskytuje vedení územně samosprávného celku systém pro zjišťování silných a slabých stránek. Tento systém je na rozdíl od metody CAF objektivní. Má vliv na lepší využívání veřejných zdrojů. Díky konzistentnosti a spolehlivosti dat, která mají většinou původ v elektronických evidencích nebo v účetnictví, pomáhá zefektivňovat systém řízení rizik. Benchmarking poskytuje objektivním měřením ukazatele, a to jak výkonové, které jsou účinným nástrojem pro zvyšování výkonnosti zaměstnanců, tak kvalitativní, které jsou základem zpětné vazby a motivace zaměstnanců. Po stanovení cílů a prostředků k zlepšování poskytování veřejných služeb je důležité zavádět tato opatření tak, aby přínos změn byl rozpoznatelný pro všechny zúčastněné – občany města, širokou veřejnost, zastupitele, zaměstnance a partnery. Základním cílem jakékoli změny ve výkonu územní samosprávy by mělo být fungování veřejné správy na klientském přístupu, tím dojde k posílení zpětné vazby mezi uživateli a poskytovateli veřejných služeb.
51
Analýza veřejných služeb [online]. Ministerstvo vnitra ČR Praha [cit. 2007-06-10] Dostupné z WWW:
45
Získané relevantní ukazatele a výsledky benchmarkingu a na jejich základě kvalitně provedená analýza potvrzují obecné manažerské pravidlo, které říká, že to, co nelze měřit, nelze ani dobře řídit. Veškeré argumenty a fakta obsažené v této práci nasvědčují tomu, že benchmarking umožňuje zjistit, jak veřejná správa pracuje z hlediska vstupů, tj. personálu, financí a dalších zdrojů, a jaká je úroveň služeb, které zajišťuje, a proto je vhodným nástrojem řízení kvality a metodou pro měření a hodnocení výkonu veřejných služeb poskytovaných veřejnou správou se zaměřením na obec s rozšířenou působností. Zjištěná negativa a úskalí benchmarkingu jsou vyvážena jeho přínosy pro chod úřadu a celého města. Uvedené praktické příklady využití výsledků z aplikace benchmarkingu ve městě Pelhřimov potvrzují, že benchmarking je prostředkem pro optimalizaci a přináší podněty pro zvyšování kvality a efektivity řízení úřadu obce s rozšířenou působností. Benchmarking poskytuje veřejné správě podstatnou přidanou hodnotu ve formě úspor hmotných i nehmotných zdrojů. Dobrou motivací pro zvyšování výkonů veřejné správy a zlepšování poskytování veřejných služeb je vyhlašování různých soutěží, z nichž nejprestižnější jsou ceny ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě. Získání ocenění v soutěži zlepšuje image oceněných orgánů veřejné správy a zvyšuje jejich důvěryhodnost v očích občanů.
46
Literatura Monografie a publikace 1. Karlöf, B., Östblom, B. Benchmarking: jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě. 1. vyd. Praha: Victoria Publishing, 1995. 135 s. ISBN 8085865238 2. Kolektiv autorů. Benchmarking ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2004. 80 s. ISBN 80-239-3933-5 3. Kolektiv autorů. Dobré praxe z benchmarkingu. 1. vyd. Praha: MEPCO, 2007. ISBN 978-80903960-3-6 4. Kolektiv autorů. Sborník příspěvků 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2004. 160 s. ISBN 80-239-4099-6 5. Kolektiv autorů. Sborník příspěvků 2. národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2005. 184 s. ISBN 80-239-6156-X 6. Kolektiv autorů. Sborník příspěvků 3. národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2007. 136 s. (pracovní verze) 7. Kolektiv autorů. Sborník příspěvků 4. národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2008. 248 s. ISBN 978-80-254-1146-9 8. Kolektiv autorů. Závěrečná zpráva projektu Benchmarking obcí s rozšířenou působností v kraji Vysočina. Jihlava: Kraj Vysočina a VCVS ČR, o.p.s., 2006. 200 s. 9. Mertins, K., Siebert, G. Benchmarking - Der Verglech mit den Gestem; Gabler-Verlag, 1999 10. Nenadál, J. Měření v systémech managementu jakosti. 2. doplněné vyd. Praha: Management Press, 2004. 335 s. ISBN 80-7261-110-0 11. Zákon č. 320/2001 Sb, o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů 12. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Časopisy a články 13. Benchmarking a veřejná správa, časopis Horizonty, červen 2006 14. Davis, H. Zlepšování místních veřejných služeb. s. 87. In Sborník z 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí, 1. vyd. Ministerstvo vnitra ČR. Praha, 2004 15. Honus R. Co je to benchmarking. s. 10. In Sborník 1. české národní konference kvality ve veřejné správě ČR s mezinárodní účastí.. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2005, ISBN 80-239-4099-6 16. Honus, R. Jak efektivně pracovat s výsledky benchmarkingového srovnávání Benchmarkingové iniciativy 2005. s. 79. In Sborník z 4. české národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vyd. Ministerstvo vnitra ČR. Praha, 2008. ISBN 978-80-254-1146-9 17. Příloha usnesení vlády ČR č. 164 ze dne 20. února 2002 k návrhu věcného záměru zákona o standardizaci vybraných veřejných služeb, vycházející z materiálů Rady Evropy a Evropské unie 18. Půček, M.: Kvalita ve veřejné správě. časopis Obec a finance, č. 4/2004. ISSN 1211-4189
47
19. Větrovský, V. E-learning na úřadě. s. 59 - 61. In Dobré praxe z benchmarkingu. 1. vyd. Praha: MEPCO, 2007. ISBN 978-80-903960-3-6, Internetové zdroje 20. Analýza veřejných služeb [online]. Ministerstvo vnitra ČR Praha [cit. 2007-06-10] Dostupné z WWW: 21. Benchmarking [online]. BusinessInfo [cit. 2007-06-15]. Dostupné z WWW: 22. Benchmarking výkonu přenesené působnosti obcí III. typu (2003 - 2004) [online]. VCVS Praha [cit. 2007-06-13]. Dostupné z WWW: 23. Michalec, M.: CENA a VÝKON. Veřejná správa [online]. 2004, č. 23 [cit. 2007-05-26]. Dostupný na WWW: 24. Friedel, L. Jak jsme na tom v benchmarkingu? [online]. ČSJ [cit. 2008-06-05]. Dostupné z WWW: 25. Friedel, L. Využití benchmarkingu v malé a střední firmě [online]. Kosmas s.r.o Ostrava 2004. [cit. 2008-05-26]. Dostupné z WWW: 26. Hrůzová, H. Organizace a řízení podniku [online]. příloha č. 6. [cit. 2008-05-10]. Dostupné z WWW: 27. Malý lexikon obcí ČR 2007 [online]. Praha: Český statistický úřad, 2007. [cit. 2007-05-26]. Dostupné z WWW: 28. O benchmarkingu [online]. Česká společnost pro jakost [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW: 29. Podpora zavádění kvality ve veřejné správě [online]. Ministerstvo vnitra ČR Praha [cit. 200705-25]. Dostupné z WWW: 30. Portál veřejné správy České republika, dostupný z WWW: 31. Stránky BusinessInfo, dostupné z WWW: 32. Stránky Centra po komunitní práci, dostupné z WWW: 33. Stránky České národní banky, dostupné z WWW: 34. Stránky České společnosti pro jakost, dostupné z WWW: 35. Stránky České společnosti pro jakost, dostupné z WWW: 36. Stránky Českého statistiského úřadu, dostupné z WWW: 37. Stránky HM PARTNERS, dostupné z WWW: 38. Stránky Kraje Vysočina, 39. Stránky Města Pelhřimov, dostupné z WWW: 40. Stránky Ministerstva vnitra ČR, dostupné z WWW: 41. Stránky Ontario Municipal CAO's Benchmarking Initiative, dostupné z WWW: <www.ombi.ca> 42. Stránky Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj
48
43. Stránky Vzdělávacího centra pro veřejnou správu, dostupné z WWW: 44. Slovenské benchmarkingové informační centrum: Benchmarking [online]. EKONOMSERVIS. s. 34 [cit. 2008-06-14]. Dostupné z WWW: 45. Trčka, M.: Deset let Global Benchmarking Network (GBN) [online]. ČSJ Praha 2005 [cit. 2008-06-10]. Dostupné z WWW: 46. Usnesení č. 164 ze dne 20. února 2002 k návrhu věcného záměru zákona o standardizaci vybraných veřejných služeb [on line]. Vláda ČR 2007. Dostupné z WWW: 47. Vincent P. Kvalita a benchmarking ve veřejné dopravě [online]. Portal 2003, s. 17, [cit. 2008-05-10]. Dostupné z WWW: 48. Výsledky indikátorů ECI/TIMUR [online]. Týmová iniciativa pro místní udržitelný rozvoj, 2006 [cit. 2007-06-13]. Dostupné z WWW: CD-ROM 49. Výroční zpráva města Pelhřimov za rok 2006 [CD-ROM]. 1. vyd. Pelhřimov, MěÚ 2007. 1 CD-ROM 50. Výroční zpráva města Pelhřimov za rok 2007 [CD-ROM]. 1. vyd. Pelhřimov, MěÚ 2008. 1 CD-ROM Interní materiály
51. Analýza v rámci BI 2005 za r. 2006 a Akční plán opatření vyplývajících z benchmarkingu na období 10./2007 až 09./2008, poskytnutý Mgr. V. Větrovským, tajemníkem MěÚ Pelhřimov 52. Profil města Pelhřimov 2006, poskytnutý Mgr. V. Větrovským, tajemníkem MěÚ Pelhřimov 53. Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků a DSO k 31. 12. 2007, poskytnutý Ing. L. Lašťovičkovou, vedoucí finančního odboru MěÚ Pelhřimov
49
Seznam použitých zkratek APQC
American Productivity and Quality Center
BCS
Balanced Scorecard (metoda vyváženého úspěchu)
BI 2005
Benchmarkingová iniciativa 2005
CAD
kanadský dolar
CAF
Common Assessment Framework (společný hodnotící rámec)
CIDA
Canadian Intermational Development Agency
ČR
Česká republika
ČSJ
Česká společnost pro jakost
ECI
evropské indikátory místního udržitelného rozvoje
EFQM
model excelence kvality řízení
EIPA
Evropský institut pro veřejnou správu
ESF
Evropský sociální fond
EU
Evropská unie
IC
informační centrum
MA 21
Místní Agenda 21
MěÚ
městský úřad
OMBI
Ontarian Municpal Benchmarking Initiative
SROP
Společný regionální operační program
TIC
turistické informační centrum
TIMUR
Týmová iniciativa pro místní rozvoj
VCVC ČR
Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o. p. s.
ZOZ
Zvláštní odborná způsobilost
50
Seznam grafů Graf 1: Složení zastupitelstva města Pelhřimov
26
Graf 2: Organizační schéma města Pelhřimov
27
Graf 3: Počet pracovníků na 1000 obyvatel správního obvodu
31
Graf 4: Počet úkonů na pracovníka
32
Graf 5: Počet úkonů na pracovníka
33
Graf 6: Náklady v Kč na vzdělávání celkem na jednoho zaměstnance (včetně ZOZ)
35
Graf 7: Výdaje celkem na jednoho zaměstnance v tis. Kč
34
Graf 8: Počet vydaných správních rozhodnutí na jednoho zaměstnance
36
Graf 9: Počet provedených kontrol (dozorů) se zápisem na zaměstnance
35
Graf 10: Počet nezamítnutých odvolání, vč. autoremedury k počtu vydaných správních rozhodnutí (v %)
37
Graf 11: Celkové náklady v Kč na telefonování na zaměstnance
38
Seznam tabulek Tabulka 1: Akční plán města Pelhřimov 2007
40
Seznam obrázků Obrázek 1: Benchmarkingový cyklus
17
Seznam příloh Příloha č. 1 Šablova procesu benchmarkingu Příloha č. 2 Kodex vedení benchmarkingu Příloha č. 3 Mapa pracovních skupik BI 2005 z roku 2007 Příloha č. 4 Práce s číselnými a grafickými výstupy benchmarkingu
51
52 53 56 . 57
Příloha č. 1
ŠABLONA PROCESU BENCHMARKINGU Naše organizace
1. Co podrobit benchmarkingu?
2. Jak to uděláme? Hybné síly
KFÚ
Interní sběr dat Analýza dat Externí
3. Kdo je nejlepší?
4. Jak to dělají „oni“? Jejich organizace
Šablona má čtyři kvadranty, které jsou spojeny procesem shromažďování a analýzy dat. Co se děje v každém kvadrantu je možné zjistit nastolením otázek pro každý z těchto kvadrantů. První kvadrant: Co podrobit benchmarkingu? • Máte identifikovány klíčové faktory úspěšnosti (KFÚ) pro své podnikání? • Jmenovali jste vedoucího týmu a zmocnili jste jej k vytvoření týmu a provedení benchmarkingu? • Vybrali jste správnou věc, do níž se chcete pustit - problémovou oblast a výsledky jichž chcete dosáhnout apod.? • Bude změna v procesu vnímána zákazníkem jako užitečná a prospěšná (z jeho pohledu)? Druhý kvadrant: Jak to uděláme? • Zmapovali jste váš proces a porozuměli jste tomu, jak funguje? • Definovali jste všechny klíčové pojmy (máte sjednocen svůj „slovník“)? • Budete schopni porovnat vaše měřítka s ostatními a vytvořit si úsudek z výsledků? Třetí kvadrant: Kdo je „nejlepší ve své kategorii“? • Které organizace/firmy/podniky provádí proces lépe než to děláte vy? • Které globální společnosti, bez ohledu na odvětví, jsou nejlepší v provádění tohoto procesu? • Jaká je vaše interní nejlepší výkonnost procesu? Čtvrtý kvadrant: Jak to dělají „oni“? • Jaký je jejich proces? • Jaký je jejich výkonový cíl? • Jak měří výkonnost procesu? • Můžete ověřit jejich výsledky procesu? • Jaké jsou hybné síly výkonnosti jejich procesu? Zdroj: Využití benchmarkingu v malé a střední firmě [online] Dostupné na WWW: <www.bestpractices.cz>
52
Příloha č. 2 Kodex vedení benchmarkingu52 Tento dokument České společnosti pro jakost, občanského sdružení, se sídlem v Praze (dále jen ČSJ) navazuje na Kodex benchmarkingu EFQM a APQC. Kodex vedení benchmarkingu ČSJ má otevřené vlastnictví a může být volně vydáván a distribuován, aby se podporovaly záležitosti dobrého postupu benchmarkingu. Tento Kodex není právně závazným dokumentem. Ačkoliv byl zpracován s náležitou pečlivostí, nenesou autoři a sponzoři odpovědnost za jakékoliv soudní nebo jiné řízení vyplývající přímo nebo nepřímo z dodržování tohoto Kodexu. Je to jenom návod a neznamená právní ochranu nebo imunitu. Preambule Benchmarking - proces identifikace nejlepších postupů a učení se z nich v jiných organizacích - je účinným nástrojem ve vyhledávání neustálého zlepšování a výrazně lepších výsledků. Autoři a sponzoři vytvořili Evropský kodex jednání (z něhož vychází tento kodex) s cílem usměrňovat úsilí o benchmarking a prosazovat profesionalitu a efektivnost benchmarkingu v Evropě. Znění bylo upraveno, aby přihlédlo k předpisům soutěžního práva Evropské unie. Návrh a prezentace byly modifikovány, aby poskytly více pozitivní chronologický přístup. Dodržování tohoto Kodexu přispěje k efektivnímu, účinnému a etickému benchmarkingu. 1. Zásady přípravy •
Prokazujte angažovanost v efektivnosti a účinnosti benchmarkingu tím, že budete připraveni před tím, než uskutečníte první benchmarkingový kontakt.
•
Využijte co nejvíce čas strávený s benchmarkingovým partnerem tím, že se plně připravíte na každou výměnu. Pomozte vašim partnerům benchmarkingu v přípravě tím, že jim poskytnete dotazník a program jednání před návštěvou v rámci benchmarkingu. Před jakýmkoli kontaktem v rámci benchmarkingu, zejména před zasláním dotazníku, se poraďte (s právníkem) ohledně legálnosti.
• •
2. Zásady kontaktu •
Respektujte podnikovou kulturu partnerské organizace a pracujte v rámci vzájemně dohodnutých postupů.
•
Využívejte kontaktních osob pro benchmarking určených partnerskou organizací, pokud je to postup, který preferuje. Dohodněte se s určenou kontaktní osobou pro benchmarking, jak se bude delegována komunikace nebo odpovědnost v průběhu uskutečňování benchmarkingu. Prověřte vzájemné pochopení. Získejte svolení jednotlivce, než poskytnete jeho/její jméno v odpovědi na žádost o kontaktní osobu Vyhněte se sdělení jména kontaktní osoby na otevřeném fóru bez předchozího svolení této kontaktní osoby
•
• •
3. Zásady výměny •
52
Buďte ochotni poskytovat stejný druh a úroveň informací, které požadujete od partnera benchmarkingu za předpokladu, že je dodržena zásada zákonnosti.
Zdroj:
53
•
Komunikujte ve vzájemném vztahu v plném rozsahu a včas, s cílem objasnit očekávání, vyvarovat se nedorozumění a vzbudit vzájemný zájem na výměně v rámci benchmarkingu.
•
Buďte čestní a plňte sliby.
4. Zásady důvěrnosti •
Udržujte zjištění z benchmarkingu pro zapojené jednotlivce a organizace jako důvěrné. Tyto informace nesmí být sděleny třetím stranám bez předchozího souhlasu partnera benchmarkingu, který sdílí informace. Když požadujete předchozí souhlas, ujistěte se, jaké informace se mají sdílet a s kým.
•
Účast organizace na studii je důvěrná a neměla by být sdělována navenek bez jejího předchozího svolení.
5. Zásady používání •
Používejte informace získané pomocí benchmarkingu jen za účelem, který byl sdělen partnerovi benchmarkingu, a který s nim byl dohodnut.
•
Používání nebo sdělování jména partnera benchmarkingu se získanými daty nebo zaznamenanými postupy si vyžaduje předchozí svolení tohoto partnera.
•
Seznamy kontaktních osob nebo jiných informací o kontaktních osobách poskytnutých v sítích benchmarkingu v jakékoliv formě se nesmí používat za jiným účelem než za účelem benchmarkingu.
6. Zásady zákonnosti •
Vyskytne-li se jakákoliv případná otázka týkající se zákonnosti nějaké činnosti, je třeba se poradit s právníkem.
•
Vyvarujte se diskusí nebo činů, které by mohly vést nebo by mohly vyvolat zájem překážet obchodu, programům dotací trhu a/nebo zákazníkům, fixování cen, k manipulování s nabídkami, úplatkářství nebo jakýmkoliv jiným konkurenčním praktikám. Nediskutujte o své cenové politice s konkurenty.
•
Vyhněte se získávání informací jakýmikoliv prostředky, které by se daly vysvětlovat jako nevhodné včetně porušení závazku nebo ovlivňování povinnosti zachovávat důvěrnost.
•
Nezveřejňujte nebo nevyužívejte žádné důvěrné informace, které mohly být získány nevhodnými prostředky nebo které zveřejnil někdo jiný, jako porušení povinnosti zachovávat důvěrnost.
•
Nepředávejte jako konzultant, klient nebo jinak výsledky benchmarkingu jiné organizaci, aniž byste předem dostali svolení partnera benchmarkingu a aniž byste se nejdřív přesvědčili, že data jsou náležitě "utajena" a anonymní tak, aby byla chráněna identita účastníků.
7. Zásady dokončení •
Dodržujte včas každý závazek, který jste dali benchmarkingovému partnerovi.
•
Usilujte o to dokončit každou benchmarkingovou studii ke spokojenosti všech partnerů benchmarkingu tak, jak to bylo vzájemně dohodnuto.
8. Zásady porozumění a dohody •
Snažte se pochopit, jak si partner benchmarkingu přeje, aby se s ním zacházelo a takto s ním zacházejte.
54
•
Dohodněte se, co Váš partner očekává v tom, jak budete využívat poskytnuté informace a nepoužívejte je žádným způsobem, který by tuto dohodu narušil.
9. Benchmarking s konkurenty Následující pokyny uplatňujte jak vůči partnerům v souboji benchmarkingu s konkurenty, tak i vůči potencionálním konkurentům: •
V benchmarkingu s konkurenty zajistěte shodu s pravidly volné soutěže.
•
Před benchmarkingem s konkurenty se vždy poraďte s právníkem. (Poznámka: jsou-li náklady úzce spojeny s cenou, může se sdílení údajů o nákladech považovat za stejné jako sdílení ceny).
•
Nevyžadujte od konkurentů citlivé údaje, ani nezavdejte důvod, aby měl partner benchmarkingu pocit, že tato data musí poskytnout, aby udržel proces v chodu.
•
Nevyžadujte od konkurentů data mimo dohodnutého rozsahu studie.
•
Zvažte využití zkušené a uznávané třetí strany za účelem sběru a "utajení" konkurenčních dat.
•
S jakýmikoliv informacemi získanými od partnera benchmarkingu by se mělo zacházet tak, jak byste zacházeli s každým vnitřním důvěrným sdělením. Má-li se má vyměnit "důvěrný" materiál nebo "vlastnický" materiál, měla by se vyhotovit zvláštní dohoda, aby se stanovil obsah materiálu, který musí být chráněn, dobu trvání ochrany, podmínky povolení přístupu k materiálu a specifické požadavky nutné pro zacházení s materiálem. Protokol benchmarkingu
Ti, kdo uskutečňují benchmarking: • Znají a dodržují Evropský kodex jednáni benchmarkingu. • Mají základní znalosti benchmarkingu a dodržují postup benchmarkingu. • Před úvodními kontakty s potenciálními benchmarkingovými partnery mají stanoveno, co srovnávat, mají identifikovány klíčové výkonové proměnné pro zkoumání, mají zjištěny uznávané organizace s vynikající výkonností a mají dokončeno přísné sebehodnocení (interní analýzu procesu, který se má podrobit benchmarkingu). • Mají připravený dotazník a návod (příručku) k vedení interview a v případě potřeby je sdělit předem. • Jsou autorizováni k tomu sdílet a jsou ochotni sdílet informace s partnery benchmarkingu. • Pracují za pomoci specifikované kontaktní osoby a na základě vzájemně dohodnutého časového harmonogramu a plánů setkání. Postoupí-li proces benchmarkingu do fáze osobní návštěvy na místě, povzbuzující je následující jednání: • Předem poskytněte program jednání (agendu). • Buďte profesionální, otevření, zdvořilí a dochvilní. • Představte všechny přítomné a vysvětlete, proč se účastní jednání. • Dodržujte sjednaný program jednání. • Používejte jazyk, který je univerzální a ne vlastní žargon. • Přesvědčte se, že žádná strana nesdílí chráněné nebo důvěrné informace aniž by obdržela předem souhlas obou stran od příslušné oprávněné osoby. • Sdílejte informace o vašem vlastním procesu a když to bude nutné, zvažte sdílení výsledků studie. • Nabídněte usnadnění budoucí reciproční návštěvy. • Ukončete porady a návštěvy podle harmonogramu. Poděkujte vašemu partnerovi v benchmarkingu za to, že sdílel jeho proces.
55
Příloha č. 3
Zdroj: Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR
56
Příloha č. 4
Zdroj: Kolektiv autorů: Sborník příspěvků 3. národní konference kvality ve veřejné správě. 1. vydání. Praha: Ministerstvo vnitra, 2007. str. 62
57
