Východ Evropy dává přednost silnici Isabelle Ory V nových členských státech využívání evropských strukturálních fondů neodráží vždycky přesně principy hlásané v Bruselu. Je to silnice, která získává lví podíl, zatímco železnice živoří a neustále ztrácí podíl na trhu. Je čas velkých manévrů u příjemců evropských strukturálních fondů. Nejzazší hranicí, před kterou nejsou peníze k dispozici, je 1. leden 2007. Celkem 308 miliard je určeno pro financování rozvoje nejméně rozvinutých regionů. Podstatná část této částky bude rozdělena mezi nové členské státy, které to nejvíce potřebují. Doprava je zjevně klíčovým sektorem pro tuto politiku soudržnosti a těží proto nezanedbatelně z přídělu. Přesná částka ještě není známa, vzhledem k tomu, že diskuse s vládami budou ukončeny na podzim. Budeme vědět v následujících týdnech, jak budou peníze rozděleny. Zhruba lze říci, že většina zemí se rozhodla věnovat 20 až 25 % fondů na zlepšení silnic, letišť, přístavů nebo železnice. Uvidí se, které druhy dopravy dostanou nejvíc. I když většina projektů je spolufinancována, eura přicházející z Bruselu podmiňují často jejich realizaci, protože mohou představovat až 85 % rozpočtu. Prostřednictvím strukturálních fondů (Feder a Fondu soudržnosti) může tedy Evropská unie ovlivňovat dopravu v členských státech. Oficiálně je vedoucí linie jasná: je potřeba doprava trvale udržitelná a moderní. Jsou silně podporovány investice do železnice. Ale mezi proslovy a realitou je často rozdíl. „Na západě vydáváme každý rok miliardy na to, aby byla doprava méně škodlivá pro životní prostředí. Zároveň na východě budujeme infrastrukturu, která problém zhorší. Je to směšné…,“ shrnuje Ad Toet,odborník na střední a východní Evropu v Evropském železničním společenství. Vraťme se na začátek: v době svého vstupu do Unie 1. května 2004 byly Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Česká republika, Slovensko a Slovinsko premianti. O podílu železnice na trhu si na západě mohli nechat pouze zdát: překračuje 35 %. Když se ale podíváme na tendenci, obraz se změní k horšímu. V r. 1995 to bylo více než o 50 %. Noví Evropané masivně investovali do silnice. Například v posledním roce v Polsku stát utratil 25krát víc za silnice než za železnice a v České republice je to dvakrát víc. Vysvětlení je především psychologické. Automobil, to je symbol způsobu života na východě. „Před rokem 1989 bylo třeba čekat 15 let na Trabant,“ povzdechl si německý ekologický europoslanec Michael Cramer. „A najednou je možné získat Mercedes.“ Přeci jen trochu zkratkovité. Kritikové pranýřují Evropskou unii, která nebyla schopna zabrzdit tuto tendenci a schválila četné silniční projekt ve chvíli, kdy se snaží snížit emise skleníkových plynů po podpisu protokolu z Kjóta. Mezi roky 2004 a 2006 strukturální fondy vložily více než 2 miliardy eur do železničních projektů. Podle údajů GŘ (Generálního ředitelství) Regio silnice obdržely více než dvojnásobek. Výsledek: hustá a dobře rozvinutá železniční síť upadá a opožďuje se její modernizace. Ztrácí svou přitažlivost. Chyby, kterých se na západě dopustili v 60. a 70. letech, se opakují. Koho vinit ze současné situace? Nevládní organizace obvinily Komisi, která to hází na členské státy a železniční společnosti. Ty obviňují Brusel, že nebyl dost důsledný.
1
Pro léta 2007-2013 se evropský komisař pro dopravu Jacques Barrot soustředil na cíl 50 % pro železnici, 50 % pro silnici. Evropští funkcionáři se tedy vkládají do diskusí uvnitř členských států, aby jejich dopravní priority tento poměr respektovaly. „Nepodceňujme roli Bruselu,“ zdůrazňuje účastník těchto jednání. „Když je Komise přítomna na ministerském jednání a když její zástupci diskutují předem s osobou zodpovědnou za železnice, podporují ji pak, když si vezme slovo, aby mohla rozvinout své nápady. A když hovoří osoba zodpovědná za silnice, evropští funkcionáři zastávají jiný názor.“ Politika, která, jak se zdá, přináší své ovoce. S významnou výjimkou Polska se nové členské státy, jako Maďarsko nebo Česká republika, snaží respektovat evropské požadavky. Špatný polský žák Pro léta 2007-2013 chce Polsko získat lví podíl z evropských fondů. Kolem 60 miliard eur pro všechny sektory dohromady. Doprava bude zjevně jedním z hlavních příjemců tohoto božího daru, ale mnohé zneklidňuje způsob, jakým jej chce Varšava použít. Podle našich informací, pokud jde o Fond soudržnosti, návrhy předložené Komisi jsou vzdáleny poměru 50 % železnice – 50 % silnice, požadovanému Jacquesem Barrotem. Podle údajů z poloviny července Polsko počítá pouze s méně než 20 % peněz pro modernizaci železnice. Za daného stavu nepřijatelná čísla a evropští vyjednávači se budou muset snažit zlepšit je do konce září. Polsko jako velká tranzitní země nemůže neinvestovat do své sítě, odhadují specialisté, jinak riskuje, že se mezinárodní doprava a její ekonomické dopady, které jí doprovázejí, přikloní k sousedním zemím, které vyvíjejí nezbytnou snahu. Absence koherentní dopravní politiky, nedostatek výhledu, nestabilní řízení… to jsou známé potíže, které oslabují postavení železnice. Ale na polské straně jednoduše vysvětlují, že zlepšení chátrající silniční sítě je prioritou, vzhledem k alarmujícímu počtu nehod. Nové nástroje technické a finanční pomoci byly zavedeny Bruselem ve spolupráci s Evropskou investiční bankou. Jedná se o představení dobře připravených projektů. Útvar Dopad a tématický rozvoj GŘ Regio, vytvořený v roce 2004, je zde mimo jiné proto, aby mobilizoval energii ve směru evropské politiky. Jeho vedoucí, Nizozemec Eddy Hartog, je pravidelným účastníkem dialogu s vedoucími představiteli železničních společností. „Žádám je, aby mi neprodleně poskytli svůj obchodní plán,“ vysvětluje, „abych měl konkrétní data pro prezentaci na ministerstvech dopravy.“ „Hodně projektů, které jsou tipem železničních společností, se nikdy nedostane do kanceláří Komise,“ potvrzuje Ad Toet z CER. „Členské státy mají tendenci upřednostňovat silniční projekty.“ Jedna věc, na které se všichni shodnou, je neexistence zázračného řešení. Pokrok nemůže přijít jinak, než postupně, v rytmu změn řídící kultury v zemích střední a východní Evropy. Obyvatelstvo hlavních měst jako je Budapešť nebo Praha, jejichž silnice jsou nasycené, už začíná být vnímavější vůči udržitelné dopravě. Pomalu vzkvétají projekty tramvají a metra. Ale určujícím prvkem pro přizpůsobení se nenapravitelných přívrženců silnice (především Poláků) bude dobrovolnost evropské dopravní politiky. Bez Eurovignette odrážející skutečné náklady silniční infrastruktury nebude možné vyhrát bitvu, odhadují přívrženci méně znečišťujících druhů dopravy. Nakonec na východě stejně jako na západě je lék podobný.
2
Dva nástroje pro financování evropské dopravní politiky na východě Fond soudržnosti pomáhá členským státům snížit ekonomické a sociální nerovnosti, tedy stabilizovat jejich ekonomiku. Financuje projekty věnované životnímu prostředí nebo dopravní infrastruktuře až do výše 85 %. Je vyhrazen pro méně prospívající státy Unie. Mezi lety 2007-2013 bude dotován 61 miliardami eur, které budou sloužit např. k financování TEN. Feder (Evropské fondy pro místní rozvoj) se snaží napravovat hlavní regionální nerovnováhy, financuje rozvoj a přebudování regionů. Evropská unie přispívá přídělem každé zemi a diskutuje s nimi o způsobu, jakým budou peníze rozděleny. Feder může financovat infrastrukturu, ale také omezenější projekty z oblasti dopravy, jako dopravu na vyžádání ve venkovských oblastech. Stále zkoušíme zvýšit železniční složku Eddy Hartog, vedoucí útvaru GŘ Regio Evropské komise „Máme tři až čtyři měsíce na vyhodnocení volitelných projektů, to je relativně krátká doba, protože byrokracie, zejména překlady, zabere téměř dva měsíce. Komise nedělá politický výběr pro členský stát, jednoduše sleduje, jestli se projekt vejde do strategického rámce, který se projednává, pokud jde o priority dopravní politiky, a jaký je poměr nákladů a přínosů projektu. Mimoto, protože řízení projekt po projektu je příliš obtížné, od r. 2007 budeme operační programy pojednávat globálněji. To jsou pouze projekty za více než 50 milionů eur, které budou muset být předloženy Komisi. GŘ Regio skutečně prosazuje železnici. Trváme na tom skutečně při seminářích a jednáních s našimi zástupci z nových členských států. Komise má určitou možnost manévrování, zkoušíme vždycky zvýšit složku železnice v dopravních programech, ale nemůžeme změnit politickou debatu uvnitř členského státu. Jsou to demokracie, Společenství po nich nemůže požadovat, aby dělaly jiné věci, než na kterých se dohodly. Vysíláme signály směrem dolů. Dodáváme informace, zkoušíme vyvíjet tlak, abychom řekli „dobře si to promyslete“. Před spuštěním programu je veřejná konzultace. To je aktuální případ pro léta 2007-2013. Všechny dotčené organizace se mohou vyjádřit. Potom ti, co prohrají na národní úrovni, buší na dveře Komise, aby ji žádali o změnu. Ale my nejsme odvolací instancí.“ Vždy více pro silnici Anelia Stefanova, koordinátorka pro dopravu v síti bankovního dohledu nevládních organizací zemí střední a východní Evropy (která dohlíží na využití evropských fondů ve střední a východní Evropě) „Na východě mají železnice zapotřebí peníze, aby se staly konkurenceschopnějšími. Nejde jen o více infrastruktury, ale je třeba lépe organizovaná síť a lepší služby. V současnosti je nutné čekat hodiny na hranicích, byrokratické problémy jsou pro vlak nevýhodou. Spojení nejsou dost častá, dost přímá. Evropské peníze jdou přímo na koridory TEN, kde se nám očekávaná doprava zdá často přeceňovaná. Když vezmeme koridor mezi Sofií v Bulharsku a Soluní v Řecku, musíme říci, že jde o dva projekty: výstavbu dálnice a zdvojení železniční tratě. V tuto chvíli provoz sotva ospravedlňuje novou infrastrukturu, ale výstavba dálnice je plánovaná na r. 2007. Kdyby byl náklad přeložen na železnici, nebyla by jednoduše potřeba nová silnice. Když není přesun mezi druhy dopravy podporován konkrétními opatřeními na evropské úrovni, silnice se volně rozvíjí. Tak se v České republice tranzitní doprava zvýšila od vstupu do Evropské
3
unie o 70 %, protože poplatky jsou velmi nízké. Najednou mají potřebu stále dalších dálnic, aby mohli čelit zvýšení počtu kamionů.“ Priorita znovusjednocení kontinentu Michael Cramer, člen strany Zelených a Komise pro dopravu „V oblasti dopravy stále existuje železná opona: vlak potřebuje 60 hodin, aby projel 1700 kilometrů, které dělí Berlín a Tallin, hlavní město Estonska. Což je průměr nižší než 30 km/h. Je třeba devětkrát přestupovat, zastavuje se v 60 stanicích a je třeba pěšky přejít přes hranice mezi Estonskem a Lotyšskem. V r. 1935 bylo zapotřebí dvakrát méně času pro stejnou trasu. Je jisté, že TEN jsou jasným cílem revitalizace základních železničních tratí. Ale nikdy nebude dost peněz na jejich financování. Je tedy třeba přednostně realizovat projekty, které umožní znovusjednocení kontinentu, jako je Berlín-Tallin nebo Paříž-Bratislava. Na východě Evropská unie schválila všechny silniční projekty, tehdy měla být trochu vybíravější. Jestliže nezměníme politiku, nesplníme cíle z Kjóta, pokud jde o emise skleníkových plynů. V GŘ Doprava a na ministerstvech dopravy se dívají na životní prostředí jako na luxus, mluví jen o podpoře ekonomického růstu. Železnice strádá nedostatkem techniky a politiky. Pro začátek, šířka kolejí podle zemí. A pak, konkurenční podmínky jsou nespravedlivé: letecká doprava neplatí daně za letecký benzin a Eurovignette je daleka toho, aby odrážela realitu nákladů.“ Využití evropských strukturálních fondů 2004-2006 (miliony €) Železnice Silnice Estonsko 6,6 125 Maďarsko 365 595 Litva 135 304 Lotyšsko 172 201 Polsko 937 2744 Česká republika 363 446 Slovensko 277 337
4
Komise není dostatečně usměrňující Johannes Ludewig, CER Předchůdce Hartmuta Mehdorna v čele DB, Johannes Ludewig je dnes výkonným ředitelem CER. Organizace mezi své členy počítá polské PKP, české ČD nebo maďarské MÁV. V&T-M: Jak vysvětlíte, že chyby, kterých se na západě Evropy dopouštěli v 60. a 70. letech, se v současnosti opakují v bývalých komunistických zemích? Johannes Ludewig: Odpovědnost je rozdělena. Evropská komise má jako oficiální cíl rovnováhu mezi silnicí a železnicí. Ale ve skutečnosti silnice dostala mnohem víc. Proč? Je jednodušší vybudovat dálnici, je to populárnější, viditelnější; politici milují otevírací ceremoniály. Naproti tomu, železniční odvětví nemá nezbytné inženýrské kapacity pro přípravu projektů, protože nemá jistotu, že dostane peníze. Nechce na sebe vzít riziko. Konečně, Komise nebyla dostatečně usměrňující. Měla by stanovit minimální sumu určenou pro železnici. Ale jsou to členské státy, které mají poslední slovo. V&T-M: Jsou to tedy vlády nových členských států, které nesou větší zodpovědnost? J.L.: Dostaly železniční provozovatele do neudržitelné situace. Někdy schválí koncese na veřejnou službu na tři nebo čtyři měsíce, zatímco by byl zapotřebí výhled alespoň na několik let. Kdybyste viděli, jak rychle se mění vedení na východě Evropy… Jestliže se odváží kritiky před ministrem, riskují výpověď během 24 hodin. Na Západě se rozvinula kultura, která umožňuje managementu určitou volnost vzhledem k veřejnému akcionáři. Na Východě jsou to jen nesmělé počáteční pokusy. Zastávám tuto pozici čtyři roky, všichni mí partneři se změnili… Jak chcete, aby plánovali dlouhodobě? V&T-M: Setkal jste se s Jacquesem Barrotem v polovině července, abyste mu připomenul své znepokojení. Co jste po něm žádal? J.L.: Chtěli bychom, aby se pustil do dvou problémů. Samozřejmě nedostatečné investování v železniční dopravě, ale také obtíže ve finanční struktuře provozovatelů. V nových členských státech není respektováno oddělení nákladní a osobní dopravy, požadované evropskou legislativou. Společnosti ztrácejí peníze na osobní dopravě: vláda po nich požaduje, aby provozovaly nerentabilní tratě, ale odmítá za to platit. Je třeba pokrýt ztráty ze zisků realizovaných nákladní dopravou. Je to vážný problém: nákladní doprava se liberalizuje, ale železniční společnosti nemají prostředky na investice a modernizaci pro otevření trhu. Mají pocit, že jsou znevýhodněny. Komise musí zařídit respektování legislativy. V&T-M: Jak může CER pomoci svým členům na Východě? J.L.: Věnuji 70 % svých cest zemím střední a východní Evropy. Je zde třeba trávit hodně času. Velmi často se scházíme s ministry a státními tajemníky. Přinášíme našim členům svou podporu vůči jejich národní vládě. Lze říci, že my, ze Západu, nesmíme být příliš arogantní: udělali jsme spoustu chyb v oblasti dopravy, je jednodušší chtít, aby nedělali stejné…
Název originálu: L'Est de l'Europe préfère la route Zdroj: Ville & Transport Magazine, 30.8. 2006, s. 34-38 Překlad: Květuše Vostrovská Korektura: ODIS
5
