STUDIJNÍ TEXT – MODUL POLITOLOGIE Připravil: PhDr. Michal Kubát
Vybrané texty ke studiu politologie Předkládaná čítanka se skládá z textů rozšiřujících přednášky modulu politologie na akci Leadership Akademie ODS 2003. De facto se jedná o teoretický podklad pro přednášky, protože ty se nebudou orientovat na vykládání základních pojmů (např. definice politické strany) – tomu slouží právě tato čítanka. Jejich úkolem bude nastínit některé základní politologické diskursy a s jejich pomocí vysvětlit některé jevy vyskytující se v současné české politice. V původní (ještě širší) verzi jsou tyto texty většinou k dispozici v odborné literatuře, jejíž seznam posluchači obdrží (u každé kapitoly je uvedena přesná reference).
POLITIKA
Tento text se skládá z úryvků práce: Miroslav Novák, Úvod do studia politické vědy. nepublikovaný manuskript (FSV UK, PRAHA, 1990).
Co je politika Politika, jak uvádí Aron, je termín mnohoznačný. Angličtina má pro něj dva výrazy: politics a policy. Policy označuje program činnosti nebo činnost jedince, skupiny či vlády týkající se veřejného života (např. politika kardinála Richelieua). Politics znamená oblast činnosti, úsek společenského života, v němž soupeří různé politiky ve smyslu policy. Politika-oblast (politics) je tedy celek, systém, ve kterém se střetávají jednotlivci a skupiny, které mají svou vlastní policy, své cíle, své zájmy, své hodnoty. Mnozí lidé se domnívají, že politika-policy (program činnosti) může být ušlechtilá, kdežto politika-politics (sféra, v níž dochází ke konfliktům mezi programy činnosti) je nutně špinavá. Ve skutečnosti však není politiky bez konfliktu a centrální význam má právě politika-oblast (politics). Zde narážíme na další dvojznačnost. Jedno a totéž slovo politika (ve smyslu politics) označuje totiž na jedné straně jednotlivý úsek sociálního celku, na druhé straně pak sociální celek sám, alespoň z jistého hlediska. Politologové se zabývají politickými stranami, nátlakovými skupinami atd. Souhrn těchto předmětů tvoří jistý systém, ale tento politický systém je jen částečným systémem, jde o jeden úsek sociálního života mezi jinými. Jde však o úsek sociálního života, jehož dopad na celou společnost je zvlášť pronikavý, poněvadž se v něm určuje jednak jak jsou vybíráni ti, kdo vládnou celé společnosti, jednak jakým způsobem svou moc vykonávají. Političtí předáci totiž neovládají jenom strany nebo parlament, ale usměrňují také ekonomický život a přijímají rozhodnutí týkající se společnosti jako celku a všech jejích podstatných složek. Politika je proto klíčovou charakteristikou celé společnosti. Raymond Aron mluví v této souvislosti dokonce o primátu politiky. V jakém smyslu? Ve svých přednáškách o moderních industriálních společnostech nejprve analyzoval jejich ekonomické struktury, pak společenské třídy a nakonec jejich politické režimy. Marx a jeho následovníci se domnívali, že rozvoj výrobních sil a jim odpovídajících výrobních vztahů tvoří společenskou základnu, zatímco politické poměry jsou pouhou součástí nástavby; ostatně stát sám prý časem odumře. Zkoumání moderních průmyslových společností vede však naopak k závěru, že je to spíš politický režim, který charakterizuje a specificky odlišuje rozdílné druhy moderních společností. Platí to obzvlášť pro ty industriální společnosti, které se dovolávají Marxe. Vždyť v režimech sovětského typu nelze pochopit ani způsob plánování ani rozdělování kolektivních zdrojů, pokud nevezmeme v úvahu politické záměry komunistického vedení. Politizace sovětského hospodářství, podřízení struktury a fungování sovětského hospodářství politickým cílům ukazuje, že ekonomický systém moderních společností není méně poznamenán politickým systémem než je tam poznamenán politický režim ekonomickou strukturou. Sociální nerovnosti existují ve všech průmyslových zemích. Ale zatímco v západních liberálních demokraciích se jednotlivé skupiny a třídy mohou spontánně organizovat a hájit své zájmy např. ve svobodných odborech, v režimech sovětského typu je to vyloučeno. Tento rozdíl je zásadní a má politickou povahu. To neznamená, že by Aron chtěl nahradit marxistické učení o ekonomice určující v “poslední instanci“ formy společenské “nadstavby“ stejně jednostranným pojetím o rozhodující úloze politického režimu. Primát politiky podle něho znamená jen dvě věci: 1) To, co specificky odlišuje moderní společnosti, je politického původu. 2)
Politika má primát ve smyslu lidském, humánním. To, jak se vybírají vládnoucí, a způsob, jakým vykonávají moc, nám odhaluje lidský nebo nelidský ráz celého společenského systému. Hovořili jsme o tom, že politika vtiskuje svou pečeť celé společnosti a všem jejím podstatným složkám. To se dá chápat mj. buď tak, že politické je to, co se týká globální společnosti, tj. především státu, anebo tak, že politika je obecně mocenský vztah na který narážíme ve společnosti všude, od rodiny přes církve, školy, průmyslové podniky až třeba ke sportovním klubům. Někteří autoři, zejména starší, volí první přístup a chápou politickou vědu jako disciplínu o státu. Jiní, a k nim patří většina současných politologů, se přiklánějí spíš ke druhému přístupu a spatřují v politické vědě nauku o moci, která se projevuje v nejrozmanitějších společenských seskupeních. Podle jejich názoru tedy státní moc není podstatně odlišná od moci v jiných lidských vztazích. V tomto smyslu např. přední americký politolog Robert A. Dahl napsal ve svém spise o moderní politické analýze, že “politický systém je jakýkoli stálý celek lidských vztahů, které předpokládají ve značné míře vztahy moci, vlády nebo panství“ Nevýhodou tohoto velice širokého pojetí je, že politickému tam hrozí rozpuštění v sociálním, v politice se vidí jen boj o moc a v politické moci jen jednu z mnoha mocí. Politická moc se v tomto pojetí dá odlišit jedině svým prostředkem: Max Weber ji definoval monopolem legitimního fyzického násilí. Weber zavedl dále rozlišení mezi mocí (Macht) a panstvím (Herrschaft). Moc je fenomén širší; má ji každý, kdo může vnutit svou vůli druhým i proti jejich vůli (např. i gangster). Panstvím naproti tomu disponuje jen ten, koho druzí poslouchají proto, že uznávají jeho autoritu za platnou, za “legitimní“. Podle druhu legitimity rozlišuje Weber tři typy politického panství: 1.
racionální
2.
tradiční
3.
charismatické.
Racionální (legální, byrokratické) panství se opírá o víru v zákonnost a racionálnost fungování politické autority; lidé se zde podrobují neosobním obecným pravidlům a zákonům, k jejichž aplikaci je třeba rozvětveného byrokratického aparátu. Moderní demokracie spadají obvykle do tohoto legálního typu panství. Není typické ani pro společnosti stacionární jako panství tradiční, ani pro společností procházející revolučními změnami jako panství charismatické, ale pro společnosti prodělávající rutinní evoluci, která vede podle Webera k rozčarování. Tradiční panství se zakládá na víře v tradice a zvyky, stanovící pravidla veřejného života a jejich představitele; je typické pro tradiční a stacionární společnosti. Charismatické panství spočívá na víře v jedinečnost, posvátnost, hrdinský charakter vůdce, z něhož vyzařuje mocné “charisma“. Zatímco dva předchozí typy jsou každodenními formami panství, charismatické panství je jejich opakem. Není racionální jako legální panství, nýbrž je iracionální. Lidové uznání je zde osobní a emocionální, zatímco v tradičním typu bylo spjato spíš s principem (např. království) než s konkrétní osobou, která je jeho nositelem (“král zemřel, ať žije král“); dále pak zatímco tradiční panství představovalo institucionální a obsahovou (nikoli personální) kontinuitu a stabilitu, charismatické panství spadá obvykle do převratných období, kdy se boří starý řád a tvoří nový. Jde o nejméně stabilní typ panství, ale Weber mu dává přednost. Nevýhodou staršího pojetí, které politologii pokládá za vědu o polis, tj. dnes hlavně o státu, je, že v něm stát bývá někdy vykládán v příliš úzce právním smyslu, a chápán jako nějaká mýticky svrchovaná společnost odtržená od ostatních sociálních vztahů. Klasické neboli tradiční pojetí politiky by se dalo shrnout takto: Politika
je specifický typ lidské činnosti, který je zakotven v lidské přirozenosti (člověk je bytost od přirozenosti politická),
není definována svým prostředkem, ale svým cílem, a tím je obecné dobro (obecné blaho, obecný zájem),
má primát nad ostatními lidskými činnostmi, její centrální otázkou je politický režim
Aristoteles rozlišoval zdravé (správné) politické režimy, v nichž držitel moci, ať je to jednotlivec (v monarchii neboli království), malá skupina (v aristokracii) nebo velká část společnosti (v republice neboli politei) vládne v obecném zájmu, od režimů zkorumpovaných, v nichž držitelé moci jednají ve svém dílčím zájmu. Obecný zájem neboli obecné dobro není podle tradiční perspektivy jenom materiální, ale i intelektuální a hlavně mravní; je to dobrý a šťastný život obce odpovídající lidské přirozenosti. Francouzský myslitel 20. století J. Maritain zdůrazňoval, že obecné dobro není ani pouhým součtem dober jedinců, ani dobrem organického celku, kde části mají jen sloužit jako údy organismu; sociální a politický celek se totiž skládá z částí (jedinců), které tvoří každý zvlášť také celky. Lze však určit objektivní společný zájem, obecné blaho, jako to hlásali antičtí filosofové? Někteří autoři (např. Max Weber) pojem obecného dobra uvádějí v pochybnost. Většina však se shodne aspoň na dvou objektivních cílech či funkcích politiky: prvním je smír a řád uvnitř společnosti a druhým bezpečnost, obrana vůči vnějšímu
nepříteli. S tím se pak dá spojit Weberova definice státu jako držitele monopolu legitimního užití násilí nebo, jak ji upřesnil Bénéton, držitele “monopolu síly oficiálně legitimní“. Je totiž zřejmé, že pokud by jisté skupiny nerespektovaly tento monopol státního panství a osobovaly si také právo užívat síly, nešlo by udržet vnitřní mír a řád. Logicky z toho vyplívá, že ozbrojené síly (armáda a policie) musí být podřízeny politické autoritě. Vojsko má v civilizovaných zemích za funkci zajišťovat obranu proti zahraničnímu napadení, zatímco uvnitř státu udržuje pořádek policie, která smí zasahovat jenom v souladu se zákonem. Z toho se dá odvodit další aspekt politické autority: stanoví pravidla, která musí jednotlivci respektovat. Aron v této souvislosti klade důraz na rozdíl mezi úředníkem a politikem. Úředník je profesionál, politik je amatér. Úředník je vybírán podle přesných pravidel, politik je volen. V západních liberálních demokraciích tedy amatéři vedou odborníky. Úředník je kompetentní, ví, co se dá dělat, ale nemůže sám rozhodovat, a musí zachovávat neutralitu. Policista zatýká zrádce, ale kdo je zrádcem? Kolaborant nebo partyzán (odbojář, disident)? Odpověď dává politik, nikoli policista. Politik však k tomu potřebuje mít legitimitu, kterou mu v liberálně demokratických režimech poskytují volby. To ovšem znamená, že nezastupuje všechny občany, ale v nejlepším případě většinu, ty, kteří ho volili. Naproti tomu úředník si osobuje nárok, že reprezentuje celou společnost. Odtud pochází sen o moci, která by také nepodléhala žádným dílčím zájmům a byla by univerzální. Aron právem tuto myšlenku odmítá jako iluzorní: úředník nemá legitimitu, jeho úkolem je poslouchat příkazy, které musí dostávat od politiků. Ti zase potřebují legitimitu, kterou jim občané delegují prostřednictvím svobodných voleb. A jakmile dojde k takovému delegování, vznikne současně možnost dílčích zájmů prosazujících se na úkor obecného dobra. V režimech sovětského typu pochopitelně toto rozlišování mezi úředníkem a politikem nemá smysl. Úloha politiků je tam jiná než v pluralitních demokraciích. Politikové pluralitních demokracií totiž uznávají, že jiní, představitelé jiných voličů, je mohou vystřídat po nejbližších volbách, kdežto pro komunisty je taková pluralita nepřijatelná, protože spočívá na myšlence o pluralitě nebo antagonismu sociálních tříd, který chtějí odstranit. Jakmile se komunisté uchopí moci, zruší tedy pluralitu soupeřících stran. Rozlišení mezi zvoleným politickým vůdcem a úředníkem se zakládá na partikularitě politika a univerzalitě úředníka. Poté, co se politický předák stane představitelem celé společnosti, rozlišení ztrácí smysl. Zatímco v liberálních demokraciích existují soukromé podniky, po komunistickém převzetí moci ztrácejí svou autonomii, jsou zestátněny a za ředitele je dosazen představitel státu, úředník, kterého jmenuje strana. Komunisté se tak snaží zrušit rozdíl mezi společností a státem a nastolit ideologickou a politickou uniformitu.
POLITICKÉ REŽIMY
Tento text je upraveným úryvkem publikace: Michal Kubát, Politické režimy – formy vlády. IN: Ladislav Cabada, Michal Kubát /EDS./, Úvod do studia politické vědy. Eurolex Bohemia, Praha 2002).
Politický režim v užším pojetí vychází z charakteru norem regulujících strukturu nejvyšších státních orgánů a vztahů mezi nimi. Toto kritérium sice vymezuje samotné pojetí politického režimu, tak jak ho nyní budeme chápat, ale je příliš obecné na to, abychom mohli provést jejich detailnější klasifikaci. Pro typologizaci politických režimů použijeme tedy dvě kritéria. Za prvé, je to způsob dělení moci ve státě na moc zákonodárnou a moc výkonnou. Za druhé, je to povaha vzájemných propojení, vztahů a závislostí mezi zákonodárnými institucemi a institucemi výkonnými. Důležité jsou rovněž další okolnosti. Chceme-li plně pochopit, jak politické režimy fungují a jaké jsou mezi nimi rozdíly, musíme zohlednit mnoho různých faktorů z nichž nejdůležitější jsou politické strany a stranické systémy. V souvislosti s tímto je velmi často uváděna Duvergerova věta: „Kdo zná klasické ústavní právo a nezná roli stran, vidí současné politické režimy zkresleně; kdo zná naopak roli stran a nezná klasické ústavní právo, vidí současné politické režimy sice neúplně, ale přesně.“ Role politických stran a stranického systému je skutečně klíčová a může definitivně ovlivnit povahu politického režimu. Vraťme se ale ke klasifikaci politických režimů. Na základě výše zmíněných kritérií lze politické režimy rozdělit do tří základních typů:
parlamentní režim, prezidentský režim, poloprezidentský režim.
Existují však režimy, které zaujímají zvláštní postavení a které nelze zařadit do žádného ze tří právě uvedených typů (např. tzv. švýcarský režim).
Parlamentní režim Parlamentní režim, který ve světě převládá, sice opírá své politické uspořádání o ideu dělby moci, ale nechápe ji příliš přísně. Proto zákonodárná a výkonná moc nejen, že spolu v procesu rozhodování spolupracují, ale dokonce se s cílem plnění svých základních úkolů navzájem doplňují. V důsledku toho parlament přímo ovlivňuje exekutivu, protože vláda může fungovat jen tehdy, pokud má důvěru zastupitelského orgánu. Na oplátku vláda získává právo účastnit se legislativní činnosti parlamentu. Politická odpovědnost vlády vůči parlamentu a účast vlády v procesu tvorby práva – to jsou, dá se říci, dva základní kameny parlamentního režimu. K tomu je ještě třeba doplnit právo hlavy státu (monarchy nebo prezidenta) rozpouštět za daných okolností parlament. V parlamentním režimu je funkce hlavy státu oddělena od funkce šéfa vlády, kterým je premiér nebo kancléř. Hlava státu není aktivním účastníkem procesu rozhodování a zakročuje jen v okamžiku napětí nebo krize. V takovém případě plní funkci arbitra v rozporech politických sil. Prezident nebo král sice jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ministry, ale obyčejně se jedná pouze o formální kroky, protože složení vlády musí být akceptováno parlamentem. Výsledně se role hlavy státu omezuje na reprezentování země v mezinárodních a vnitřních vztazích a plnění rozličných čestných a ceremoniálních funkcí. Je-li hlava státu pouze symbolem, prakticky zbaveným moci, nenacházíme jasné zdůvodnění toho, aby byla volena v přímých a všeobecných volbách (praxe je však různá). Prezidenta tedy volí parlament nebo kolegium volitelů (zvláštní shromáždění nejčastěji členů parlamentu a představitelů místních samospráv). V parlamentním režimu, který je zároveň monarchií, problém obsazování funkce hlavy státu odpadá zcela, protože král, kníže nebo císař se samozřejmě nevolí. Skutečná výkonná moc tedy v parlamentarismu náleží premiérovi (nebo kancléři), který ji vykonává spolu se členy kabinetu (ministry). Vláda je parlamentu odpovědná jako celek. Pravidlem je, že ministři – nebo přinejmenším většina z nich – jsou členy parlamentu. Pokud parlament vysloví vládě nedůvěru (votum nedůvěry) nebo jí odmítne na její žádost důvěru udělit (votum důvěry), pak vláda musí podat demisi. Parlamentní režim předpokládající vládu, která je parlamentu politicky odpovědná, se tak chce ochránit před eventualitou arbitrárních či přímo diktátorských vlád. Za současných podmínek je politicky odpovědná vláda, jinými slovy vláda závislá na parlamentu, složená ze zástupců parlamentních politických stran, nejčastěji koaličního charakteru. Jak již bylo zdůrazněno, v praxi se málokdy vyskytují případy čistého parlamentarismu a empirie přináší příklady jeho různých typů či modifikací. Parlamentní režimy lze dále dělit zejména podle charakteru vztahů mezi vládou a parlamentem, který je do velké míry zapříčiněn typem stranického systému. Převažuje-li výrazně vláda nad parlamentem, potom hovoříme o tzv. premiérském parlamentarismu (zde můžeme rozlišit mezi britským silným a německým slabým premiérským parlamentarismem). Převažuje-li parlament nad vládou, hovoříme o tzv. parlamentarismu s převahou zákonodárného sboru. Kdesi uprostřed je tzv. stranicky kontrolovaný parlamentarismus. Kritériem rozlišení je tady stranický systém a politické strany, respektive otázka, kdo kontroluje strany a koho strany kontrolují. V premiérském parlamentarismu například dochází ke stírání dělby mocí, protože díky podobě stranického systému premiér dominuje vládě a vláda parlamentu. Jak je to možné? Kvůli volebnímu systému s většinovým účinkem dojde k zformování stranického systému, který je bipartistický (eventuálně bipartismu se blížící), ve kterém existuje dominantní strana nebo ve kterém je snadné najít výraznou parlamentní většinu. Lídr vítězné strany se obyčejně stává premiérem, a tedy meritorním nadřízeným členů vlády (svých ministrů – spolustraníků) a stranickým nadřízeným poslanců (opět spolustraníků). Obou skupin, jak podřízených ministrů, tak i poslanců, je většina, protože politická většina v parlamentu se přenese do vlády (to vše za předpokladu, že je strana disciplinovaná, pokud ne, je tento model vymazán, protože například nedisciplinovaný bipartismus se může de facto rovnat multipartismu). Výsledkem je tedy nevyvážený stav, kdy exekutiva převažuje nad legislativou. V případě fragmentovaného multipartismu (způsobeného volebním systémem s proporčními účinky) nebo v případě velké nedisciplinovanosti stran to je logicky naopak. Stranický systém a politické strany dokáží změnit podobu parlamentního režimu. Lze si snadno všimnou, že takovýto model je odlišný od čistého parlamentního režimu, jehož principy byly vyloženy výše, a který by měl být charakteristický vyvážeností mocí. Parlamentní režim může být rovněž klasifikován podle vztahů mezi premiérem a zbytkem vlády. G. Sartori rozlišuje premiéra jako:
prvního nad nerovnými hlavní představitel výkonné moci je vůdcem strany, který takřka nemůže být sesazen parlamentním hlasováním, protože poslanci jsou jeho stranickými podřízenými, a podle svého uvážení jmenuje a odvolává členy kabinetu,
prvního mezi nerovnými nemusí být oficiálním vůdcem strany, přesto ho parlament sesadí jen ztěží; mění složení svého kabinetu, ale sám zůstává,
prvního mezi rovnými stojí a padá se svými ministry, má nad nimi malou kontrolu a musí akceptovat takové složení své vlády, které je mu vnuceno.
Tato rozdělení parlamentních režimů dobře ukazují možnosti a limity jejich fungování. Zatímco některé typy parlamentního režimu fungují lépe (premiérský parlamentarismus), jiné fungují velmi problematicky (parlamentarismu s převahou zákonodárného sboru). To vše ve smyslu jejich stability a účinnosti. Premiérský parlamentarismus je stabilnější a účinnější, parlamentarismu s převahou zákonodárného sboru má tendenci k nestabilitě a neúčinnosti.
Prezidentský režim Prezidentský režim funguje na zcela odlišných principech než režim parlamentní. Prezidencialismus musíme rozdělit na dva typy. Zjednodušeně řečeno můžeme rozlišit severoamerický prezidencialismus a jihoamerický prezidencialismus. Přestože jihoamerický prezidentský režim strukturálně vychází z severoamerického prezidencialismu (modelový případ), jsou mezi nimi značné rozdíly, které se týkají především jejich praktického fungování. Prezidentský režim se opírá o dělbu moci, která je zde chápána doslovně a v důsledku toho se proměňuje v separaci jejích součástí. Výkonná moc je od moci zákonodárné striktně oddělena. Obě moci jsou situovány v jiných rovinách. Znamená to, že parlament je v oblasti legislativy všemocný, ale nevlastní žádné exekutivní nástroje. Prezident je vybaven úplnou výkonnou mocí, ale zároveň je zbaven zákonodárných možností. V tomto režimu je přímo volený prezident nejen hlavou státu, ale současně i šéfem vlády a zároveň tedy přímým nadřízeným výkonného státního aparátu. Prezident je navíc jediným ústavou daným držitelem výkonné moci, což znamená, že jmenuje členy vlády a ostatní úředníky (administrativu), kteří mu pomáhají a podporují jej. Hlava státu získává svůj mandát ve všeobecných volbách a stává se tak vedle parlamentu reprezentantem lidu. Co je nesmírně důležité, sám prezident ani jemu podřízení členové exekutivy nejsou vůči parlamentu politicky odpovědní. V prezidentském režimu instituty vota důvěry či vota nedůvěry neexistují a zastupitelský orgán tak nemůže politickou cestou prezidenta svrhnout nebo odstranit členy vlády, kteří jsou podřízeni výlučně prezidentovi. Parlament se vzdává účasti na výkonné moci, za to však získává úplnou a vnějšími vlivy nerušenou moc zákonodárnou. Je navíc na exekutivě plně nezávislý v oblastech vlastní organizace a způsobu fungování. Prezident totiž nemůže parlament rozpustit a dokonce ani svolat jeho zasedání (nemá rovněž zákonodárnou iniciativu). Separace částí moci a politická neodpovědnost exekutivy vůči parlamentu – to jsou nejdůležitější předpoklady prezidentského režimu. V praxi jsou tyto předpoklady uskutečňovány pomocí systému tzv. brzd a protivah (checks and balances), čili vzájemného omezování se moci zákonodárné, výkonné a soudní (ta poslední za těchto podmínek rovněž sehrává důležitou politickou roli). To se v praxi projevuje například tak, že prezident potřebuje pro řadu svých rozhodnutí souhlas parlamentu, nebo naopak návrhy zákonů schválené parlamentem musí být odsouhlaseny prezidentem. Tady opět výrazně zasahuje stranický systém. Pokud je prezident politicky odlišný od parlamentní většiny, potom naráží na nesouhlas parlamentu. Přesto režim funguje; tato skutečnost je dána nedisciplinovaností severoamerických politických stran, díky níž prezident může hledat podporu pro své návrhy i u členů parlamentu z jiné než jeho strany. Kdyby byly severoamerické strany disciplinované, potom by prezident tuto možnost neměl (nebo jen velmi omezeně) a došlo by v případě politické odlišnosti exekutivy a legislativy k zablokování režimu a jeho nefunkčnosti. Na začátku této kapitoly jsme zmínili jihoamerický prezidencialismus jako svébytnou odlišující se variantu prezidentského režimu. V čem spočívá ona svébytnost? Za hlavní odlišnost jihoamerického prezidentského režimu od prezidencialismu severoamerického (a zároveň také za jeho hlavní problém) je pokládáno spojení tohoto typu režimu s multipartismem. Jihoamerické prezidentské režimy mají problémy s fungováním, protože prezidenti jsou oslabeni svým okolím, hlavně velkým množstvím politických stran. Prezidenti mají omezené možnosti prosazování své politiky, zvláště stojí-li proti opozičně naladěnému multipartistickému parlamentu. To je vede ke snaze parlament obcházet a dochází k jejich izolovanosti od ostatních politických institucí. Vzhledem k separaci mocí má tedy politický režim tendenci k nefunkčnosti a přeměňování se v diktatury různého druhu. Dalším specifikem jihoamerických režimů je role ozbrojených sil, která je v mnoha případech rovněž politická (především zasahuje v případech vypuknutí politických krizí). Jihoamerické prezidentské režimy se od severoamerického dále odlišují různými „drobnějšími“ systémovými prvky.
Poloprezidentský režim Poloprezidentský režim je stále svým způsobem stále originální a novátorskou koncepcí, byť se prosadil v některých poměrně významných zemích. Nejdůležitější postavou struktury moci je prezident, který je volen v přímých a všeobecných volbách. Prezident ve svých rukou soustřeďuje funkce hlavy státu a šéfa exekutivy, ale na rozdíl od prezidencialismu se o výkonnou moc musí podělit s premiérem a vládou. Prezident většinou přejímá ty ústavní pravomoci premiéra, které jsou „významnější“, a stává se tak nejdůležitější rozhodovací instancí. Problém vyvstává v případě, kdy premiér nechce uznat supremaci prezidenta a s rozhodností uplatňuje vlastní pravomoci. Děje se tak tehdy, když jsou premiér a prezident z odlišného politického tábora (to se může stát, protože jak prezident, tak i parlament jsou voleni v přímých a všeobecných volbách a volby se navíc konají v jiných termínech). Premiér stojí v čele vlády, která je politicky odpovědná parlamentu, tzn. může fungovat
pouze v případě, získá-li souhlas parlamentní většiny. Vzhledem k tomu, že tedy za premiérem (a vládou) stojí jeho politická většina, a prezident pochází z odlišné politické síly, která je logicky v parlamentu v menšině, potom získává navrch premiér. Prezident je pak přinucen k redukci svých politických ambicí (většinou se soustředí na zahraniční a bezpečnostní otázky) a naopak kompetence premiéra se značně rozšíří. Této situaci (politická odlišnost prezidenta a premiéra) se říká kohabitace (nucené soužití) a v praxi není výjimečným jevem, byť se jedná o stav, který je duchem cizí principům poloprezidentského režimu, nicméně nezpůsobuje vážnější komplikace v jeho fungování. Za, chtělo by se říci, normálních podmínek poloprezidentského režimu, kdy prezident i premiér pocházejí ze stejného politického tábora, je dělba výkonných kompetencí vždy prováděna ve prospěch hlavy státu. Pro poloprezidentský režim jsou charakteristické specifické vztahy mezi mocí zákonodárnou a výkonnou. Prezident jmenuje premiéra a ministry, ale vláda jako celek nese politickou odpovědnost vůči parlamentu. Parlamentu však není odpovědný sám prezident, který je oprávněn zastupitelský orgán rozpustit. Vláda má na chod parlamentu výjimečně velký vliv a je v legislativním procesu značně zvýhodněna, protože vládní návrhy zákonů mají přednost. Proces tvorby práva je rozdělen na oblast zákonodárnou, svěřenou parlamentu, a oblast reglementační, odevzdanou vládě. Toto řešení je v křiklavém rozporu jak s parlamentním, tak i prezidentským režimem. V rekapitulaci je tedy možné vyčlenit tři základní vlastnosti poloprezidentského režimu:
dělba moci je zde provedena v duchu výrazné převahy moci výkonné nad mocí zákonodárnou, hlava státu hraje důležitou politickou roli a účastní se výkonu moci, existují dva aktivní subjekty exekutivy: prezident a vláda v čele s premiérem.
Jak již bylo naznačeno, skutečný mechanismus fungování poloprezidentského režimu není až tolik závislý na ústavních článcích, jako spíše na politických faktorech, zvláště pak na stranickém systému a na vztazích mezi prezidentem a většinovou politickou stranou. Je-li prezident lídrem takové strany, pak je jeho postavení velmi silné. Jednotlivé poloprezidentské režimy se od sebe dosti odlišují (což je dáno zejména tím, že určujícím faktorem je politika a ne ústava). To vede k mnoha interpretačním sporům a snahám o jejich bližšímu definování a členění. Nejčastěji uváděným je pokus M. Shugarta a J. Careyho, kteří jsou skeptičtí k jednomu označení poloprezidentský režim a navrhují dvojí pojmenování: premiérsko-prezidentský režim a prezidentskoparlamentní režim. Premiérsko-prezidentský režim se vyznačuje převahou premiéra nad prezidentem (prezident má jisté významné pravomoci, ale vláda je politicky odpovědná pouze parlamentu). Oproti tomu prezidentskoparlamentní režim je charakteristický převahou premiéra nad prezidentem (politická odpovědnost vlády je dvojí a různě se dělí mezi prezidenta a parlament).
Diskuse o politických režimech Jak již bylo řečeno v úvodu, otázka politických režimů je v politické vědě velmi „frekventovaná“. K výraznému oživení diskusí nad výhodami a nevýhodami jednotlivých typů politických režimů přinesla zejména devadesátá léta dvacátého století, a to zejména v souvislosti s pádem komunismu v Evropě (tato diskuse samozřejmě probíhala i dříve. Někteří politologové se přiklánějí k parlamentarismu, jiní upřednostňují prezidencialismus (či poloprezidencialismus). Tato debata patrně nebude v nejbližší době ukončena, protože oba tábory se navzájem častují závažnými protiargumenty. Spor v otázce odlišnosti, resp. preference politických režimů je veden na základě mnoha rozmanitých východisek a většinou se vyslovují negativní argumenty. Někteří používají jako kritérium stabilitu režimu ve smyslu náchylnosti k politickým krizím (tzv. spolučinitel přežití demokracie; prezidentský režim má prý tendence zvrhnout se v diktaturu). Dalším kritériem může být stabilita režimu ve smyslu trvalosti vlád (exekutivy) a jejich akceschopnosti (parlamentní režim je prý nefunkční, protože tyto předpoklady nenaplňuje). Jiným kritériem jsou empirická pozorování (nejrůznější sčítání jednotlivých typů režimů ve světě v různých obdobích a v různých souvislostech). Ještě jiným kritériem je socioekonomická výkonnost politického systému nebo míra demokratické legitimity, ať již politického systému jako celku nebo jeho jednotlivých součástí. Obecně lze říci, že v západní politické vědě převládá adorace parlamentního režimu na úkor prezidencialismu (či poloprezidencialismu). Jak však v této souvislosti trefně poznamenávají M. Shugart a J. Carey: „Většina teoretických prací jednoznačně favorizuje parlamentarismus, ale tento postoj se jen pomalu, jestli vůbec, šíří mezi praktiky politiky. Všechny nové demokracie vzniklé v sedmdesátých a osmdesátých letech, a také v roce 1990, zvolily prezidenty s různými výkonnými pravomocemi.“ Praxe ne vždy koresponduje s teoretickými východisky. Každopádně v diskusi o politických režimech platí to samé jako v diskusi o volebních systémech: neexistuje ideální varianta, kterou by bylo možné všude a za každých podmínek úspěšně aplikovat. Někde se osvědčí prezidentský režim, jinde parlamentní režim, ještě jinde je lepší obrátit se k poloprezidencialismu. Otázka, který režim je nejlepší, v podstatě nemá smysl. Do hry vstupuje příliš mnoho faktorů, aby bylo možné dát jednoznačnou a vždy platnou odpověď.
POLITICKÉ STRANY A STRANICKÉ SYSTÉMY
Tento text se skládá z upravených úryvků publikace: Michal Kubát, Politické režimy – formy vlády. IN: Ladislav Cabada, Michal Kubát /EDS./, Úvod do studia politické vědy. Eurolex Bohemia, Praha 2002).
Definice politické strany Ve všech definicích politických stran se zdůrazňuje jeden společný rys, totiž že politická strana je organizace, která usiluje o dobytí a vykonávání moci. Tento „mocenský“ prvek v definici politické strany se vyskytuje již v klasických definicích M. Webera nebo R. Arona; francouzský originál je z r. 1965) a dalších autorů a v té či jiné podobě přetrvává do dnešních dnů ve všech dalších definičních pokusech. Definovat politickou stranu pouze prostřednictvím mocenského faktoru je ale nedostatečné. Musíme přidat další prvky, z nichž důležitý je prvek organizační, který zdůraznili ve své velmi známé a často uváděné definici J. La Palombara a M. Weiner, podle nichž je politická strana trvalou organizací (přežije své vůdce), která disponuje místními (lokálními) strukturami, chce dosáhnout a vykonávat moc (a ne ji pouze ovlivňovat), a to pomocí vyhledávání lidové podpory. Dalším faktorem, který by neměl být v definicích opomíjen, je faktor ideový a programový. Politická strana se totiž snaží o dobytí a vykonávání moci ve jménu určitého ideologického programu. Shrneme-li úvahy o definici politické strany, můžeme říci, že politická strana je instituce disponující stálou centrální a lokální organizační strukturou, která má svoji ideologii nebo program a která usiluje o dobytí a vykonávání (udržení) moci, a to ve volbách nebo jinými metodami. Taková definice je i nadále pouze minimální a samozřejmě nezahrnuje všechny aspekty existence a fungování politických stran. O každém bodu lze diskutovat a rozvádět jej. Předmětem diskuse se například může stát otázka ideologie či programu (v definici schválně vyjádřené odděleně), protože jak si dále ukážeme, vyskytují se dnes politické strany, které ideologii téměř nemají nebo se jí snaží maximálně potlačit a zůstává jim tak jen program, a to čistě jako nástroj pro přitáhnutí voličů. V definici rovněž není akcentována otázka členství, protože pro některé moderní typy stran nejsou členové (někdy i lokální struktury) tolik důležití (byť nikdy zcela nechybí, což je mimo jiné dáno právními regulacemi vzniku a existence stran). Pojem politické strany lze dále upřesňovat a objasňovat pomocí cílů, funkcí, typologií nebo vývoje.
Typologie politických stran Existuje obrovské množství různých typologií, které jsou výrazem mnoha různých kritérií. Pro naše potřeby a vzhledem k omezenému prostoru se zmíníme jen o některých druzích klasifikace, které jsou v politické vědě nejvíce používané. Rozlišujme tedy kritérium organizační, kritérium vývojové, kritérium ideologicko-programové a kritérium poziční (tj. postavení v politickém a stranickém systému). 1. Organizační kritérium dělí politické strany podle jejich vnitřního uspořádání. M. Duverger rozlišoval mezi přímými a nepřímými stranami nebo kombinacemi obou. Přímé strany se skládají z jedinců, zatímco nepřímé strany (dnes jsou spíše výjimkou) se skládají z kolektivních členů, nebo-li dalších organizací (odbory, družstva, intelektuální skupiny apod.). Dále vymezoval silně a slabě rozčleněné strany. Slabě rozčleněná strana je složena z jednotek, které jsou samostatné pokud jde o jejich vlastní strukturu a způsob spojení s centrem. Silně rozčleněná strana je přesně strukturována, a to tak, aby se všechny její prvky mohly účastnit veškerých stranických událostí. Abychom mohli určit směr rozčlenění, musíme operovat s pojmy vertikálních a horizontálních vazeb a centralizace a decentralizace. Vertikálně uspořádaná strana nedovoluje nebo omezuje komunikaci mezi sobě rovnými stranickými jednotkami navzájem. Místo toho zde převládá komunikace mezi centrem a lokální strukturou (směrem od centra dolů). Horizontálně uspořádaná strana takovou komunikaci umožňuje, tj. jednotlivé stranické jednotky mohou komunikovat mezi sebou navzájem. Rozlišení na centralizované a decentralizované strany je podobné, ale vychází z jiných základů. Zatímco vertikální a horizontální uspořádání vyjadřuje způsob, jakým jsou jednotlivé prvky stran koordinovány, centralizace a decentralizace vyjadřuje způsob rozdělení moci uvnitř stran. Existují čtyři typy decentralizace. Místní decentralizace znamená, že lokální straničtí vůdcové mají autonomii rozhodování, které stranické vedení nemůže ovlivnit. Ideologická decentralizace umožňuje názorovou autonomii uvnitř strany (frakce). Sociální decentralizace přináší možnost různým sociálním skupinám organizovat se uvnitř strany. Federální decentralizace odráží federální strukturu státu, ve kterém strana působí.
2. Vývojové kritérium s kritériem organizačním souvisí a obě jsou často směšována nebo zaměňována (nebo mezi nimi není činěn rozdíl). Klasifikací stran založených na jejich vývoji je mnoho. Patrně nejčastěji se v odborné literatuře (přinejmenším v té české, ale i zahraniční) uvádí následující klasifikace: strana kádrů, strana mas M. Duvergera (1965) a strana pro všechny (catch-all) O. Kirchheimera (1966). Někteří politologové tuto
klasifikaci doplňují o pokus R. Katze a P. Maira (1995) o vymezení zcela nového typu politické strany – tzv. strany kartelu. Vysvětleme nyní použité pojmy. Strana kádrů a strana mas jsou nejstaršími typy politických stran. Rozlišení mezi nimi spočívá především v rozdílné struktuře (ne tolik v počtu členů). V historické perspektivě souvisí rozčlenění stran kádrů (starší typ – Duverger zde navázal na Weberovu koncepci tzv. honoračních stran a stran mas se zavedením a rozšiřováním všeobecného volebního práva na přelomu 19. a 20. století, kdy tento vývoj vedl právě ke vzniku stran mas. Proto jsou strany mas spojovány převážně s levicí (dělnické, tedy sociálnědemokratické, ale později také křesťanskodemokratické strany) a strany kádrů s pravicí (buržoazní strany – konzervativní, radikální /liberální/ strany). Strany kádrů jsou spíše decentralizované a slabě rozčleněné a jejich základními prvky jsou do jisté míry autonomní tzv. výbory. Oproti tomu strany mas jsou centralizovanější a silněji rozčleněné a jsou vystavěny na podřízených tzv. sekcích. Masové strany jsou otevřené členům, kteří jsou prostřednictvím členských příspěvků hlavním zdrojem stranických financí. Kádrové strany usilují nikoliv o velké množství členů, ale o „kvalitní“ členy, tj. mecenáše, kteří přináší finance a populární, mocné osobnosti, které přinášejí vliv a voličské hlasy, a také odborníci, kteří přinášejí know how. Vstoupit do masové strany je tedy mnohem snazší než vstoupit do kádrové strany. Strana pro všechny (catch-all party) je „vynálezem“ německého politologa O. Kirchheimera. Podle jeho názoru měla strana pro všechny nahradit masovou stranu. Kirchheimer se domníval, že evropské politické strany se budou více zajímat o přitáhnutí voličů než o obranu ideologických schémat (vycházel ze svého skepticismu k politickým ideologiím jako takovým a jejich roli v evropské poválečné politice). To je přinutilo změnit volební strategii a způsob organizace a působení. Hlavní principy Kirchheimerova modelu politické strany jsou následující. Strana podřizuje svoji strukturu, zásady působení a politickou strategii jedinému cíli, kterým je dosažení maximálního volebního zisku. Dochází k profesionalizaci strany, zejména jejího vedení a volebních štábů. Současně se snižuje význam členské základny. Strana pro všechny formuluje univerzální volební nabídku, která není adresována konkrétnímu prostředí. Potlačuje tedy svoji politickou vyhraněnost a neobrací se na daný segment společnosti, nýbrž usiluje o voličské hlasy pocházející ze všech společenských vrstev a skupin. Nicméně klade důraz na konkrétní věci, které jsou naléhavé, tj. přizpůsobuje svůj politický apel konkrétní politicko-sociální situaci. Ne všechny předpoklady Kirchheimerovy koncepce se v praxi potvrdily, přesto je jeho typ strany modelem, který v základních rysech skutečně obstál. Strana kartelu je typem politické strany navrženým politology R. Katzem a P. Mairem, který má být dalším stranickým modelem v jejich evoluci (podle nich počínaje sedmdesátými lety 20. století). Vznik takového druhu strany je spatřován v kontextu pokračujícího vzájemného prolínání se politických stran a státního aparátu. Strany se stávají polostátními agenturami, které čerpají státní prostředky. Hlavním úkolem stran je vykázat efektivní působnost, což je příčinou a zároveň důsledkem jejich prohlubující se profesionalizace. Úkolem není dosahování určitých programových cílů, ale obecná efektivita působení. Mezistranická rivalita podléhá jisté kontrole a je charakteristická vzájemným omezováním se stran (a nevpouštěním nových aktérů). Strany mezi sebou soutěží, ale jejich profesionální vedení vytváří jakousi vlastní skupinu se společnými zájmy. Straničtí vůdcové mají značnou volnost v definování politických cílů. Pro stranu kartelu je klíčový voličský hlas, a to na úkor vlastních členů (dochází k smazávání rozdílu mezi členem a nečlenem). Strana kartelu je ve svém působení vysoce profesionální včetně využívání externích profesionálních zdrojů (např. marketingové agentury pro volební kampaně). Vnitřní organizační struktura je stratarchická, tj. stranické centrální i lokální elity disponují značnou autonomií. Model strany kartelu je některými politology vnímán jako zajímaví hypotéza, která se zatím neuplatňuje v praxi, jiní hovoří o reálném bodě ve vývoji politických stran. Každopádně tato koncepce zatím zůstává nejnovějším pokusem o teoretické zachycení zajisté probíhajících proměn politických stran.
3. Ideologicko-programové kritérium klasifikace politických stran je spjato s koncepcí tzv. stranických rodin (party families). Stranické rodiny jsou skupiny sdružující politické strany s podobnou ideologicko-programovou totožností. Tato koncepce vychází ze tří kritérií: genetického, materiálního a organizačního. Genetické kritérium je výrazem podobností mezi stranami vzniklými v důsledku podobného procesu jejich institucionalizace. Politické strany vznikaly a konsolidovaly se ve velmi podobných historických podmínkách a reprezentovaly různé skupiny ve společnosti, které se taktéž formovaly podobným způsobem. Touto cestou vznikly dvě velké základní stranické rodiny, a totiž levice a pravice, od nichž se odvíjí další, užší rodiny stran. Musíme zde ovšem rozlišit třídní (starší) základ levice a pravice a programový (novější – dnes převládající) základ levice a pravice (týká se nových typů stran vzniklých v 70. a 80. letech 20. století v důsledků proměn konvenčního obsahu těchto ideologických pojmů). Materiální kritérium je úzce spjato s genetickým kritériem. Politické strany patřící do jedné ze dvou základních stranických rodin usilují o realizaci podobných programových požadavků. Lze tedy v každé z nich identifikovat jakýsi pro ně typický katalog problematik. Při bližším pohledu tyto katalogy vykazují rozdíly, které vedou k další konkretizaci stranických rodin. Organizační kritérium je spojené s formováním se nadnárodních organizací sdružujících strany podle jejich příslušnosti ke stranickým rodinám. Jedná se jednak o různé celoevropské či celosvětové stranické organizace (například internacionály), jednak o evropské politické strany související s Evropskou unií a jejími orgány (hlavně Evropský parlament).
Jaké tedy jsou ony stranické rodiny? V dnešní Evropě lze vymezit sedm velkých stranických rodin:
rodina komunistických stran, rodina sociálnědemokratických (socialistických) stran, rodina levicově-libertariárních stran, rodina křesťanskodemokratických stran, rodina liberálních stran, rodina konzervativních stran, rodina ultrapravicových stran.
Takový výčet stranických rodin opět není jediný možný a existují i jiné. Do výčtů bývají zařazovány další kategorie jako například agrární strany, regionální strany, ekologické strany, fašistické strany apod.
4. Poziční kritérium klasifikuje politické strany podle jejich postavení ve stranickém a politickém systému. Setkáváme se zde s takovými pojmy jako relevantní strany, prosystémové a antysystémové strany, malé strany a jejich typy, dominantní strany apod. (viz níže).
Funkce a cíle politických stran Badatelka K. Lawson definuje politickou stranu jako instituci, která vytváří vazby mezi obyvateli a těmi, kdo politicky rozhodují. V tomto pojetí lze vidět orientaci na důležitý faktor existence a působení politických stran, a totiž na jejich funkce a cíle. Tuto otázku však nelze omezit pouze na konstatování, že funkcí a cílem politické strany je být spojnicí mezi občany s politickou mocí. Proč tedy strany vlastně jsou, tj. jaké funkce plní a jakých cílů chtějí dosahovat? Při odpovědi na tuto otázku je nutné především rozlišit politické strany podle prostředí, ve kterém působí. Jiné cíle mají strany v demokratických a nedemokratických politických systémech. V nedemokratických politických systémech politické strany plní na první pohled podobné funkce jako v systémech demokratických. Při bližším pohledu je však vidět zřetelný rozdíl. Tak například volební funkce politické strany zde má jiný význam. Politická strana vytváří spíše volební návyk a podtrhává ceremoniální charakter voleb, protože nemůže dojít k alternaci moci. Již zmíněné vytváření vazeb mezi lidmi a politickou mocí zde nabírá charakteru jednosměrné kontroly politické moci (zosobněné politickou stranou) nad občany, a to jak ve sféře veřejné, tak i soukromé (záleží na charakteru nedemokratického politického systému. Rovněž funkce rekrutování a formování politických elit zde probíhá jinak, protože strana obsazuje veřejné úřady na základě jiných principů, a to hlavně podle kritéria loajality. V podobném duchu bychom mohli pokračovat i nadále. Zaměřme se však na funkce politických stran v demokratických politických systémech. Budeme se opakovat (bohužel musíme), když prohlásíme, že zde opět existuje více přístupů a mnoho „katalogů“ funkcí politických stran. Pro potřeby této publikace postačí, vybereme-li a objasníme jen ty obecné a základní (lze je dále rozvádět a atomizovat). Jsou to funkce sociální, funkce státní (veřejná) a funkce organizační. Funkce sociální znamená, že politická strana je provázána se strukturami společnosti, a to s jistými loajálními segmenty voličstva (klientela strany), které garantují její možnost proniknout do parlamentu a účastnit se dalších procesů vedoucích ke vzniku a fungování odpovědné vlády. Realizace sociální funkce probíhá prostřednictvím expresivních, mobilizačních a integračních činností. Funkce státní (veřejná) je spjata s přítomností politické strany v parlamentních a vládních strukturách a tedy se snahou politické strany získat veřejné úřady a možnost ovlivňovat státní politiku. Organizační funkce je vyjádřena úsilím stranických elit o zajištění přežití strany jako samostatné organizace v rámci společensko-institucionálního okolí. Organizační struktura, její vytváření a upevňování má za cíl omezit na minimum vnější nebezpečí (například změny sociální struktury voličstva). Při definování cílů politické strany vycházíme ze dvou pojetí. První pojetí zdůrazňuje ideologické cíle stran, druhé (tzv. minimalistické) pracuje s reálnými cíli, tj. čeho chce strana dosáhnout. První pojetí je specifické (týká se každé strany zvlášť) a vychází ze dvou faktorů:
strany jsou skupiny, které mají cíle, nejlepším ukazatelem, jak těch cílů dosáhnout je ideologie.
Minimalistické pojetí (univerzální – platné pro všechny strany obecně) rozlišuje tři hlavní cíle politických stran – maximalizace hlasů, maximalizace úřadů a realizace daného programu.
Definice stranického systému Pro odpověď na otázku, co je to vlastně stranický systém nebo jinými slovy systém politických stran, nevystačíme se zdánlivě jasnou úvahou, že to je suma politických stran v rámci politického systému. Definice stranického systému je složitější a vyžaduje zakomponování více faktorů. Především je nutné odlišit dva elementy stranického systému – statický a dynamický. Statickým prvkem jsou samotné politické strany. Politické strany jsou nedílnou součástí stranického systému, ale budeme-li samostatně poznávat pouze samotné politické strany, nedovíme se nic o charakteru systému stran jako celku. Stranický systém se může skládat z jedné strany nebo z většího počtu stran. Někteří politologové neradi používají termín monopartismus (systém jedné strany) ve smyslu nesoutěživého stranického systému a raději se přiklánějí k pojmu „stát jedné strany“. Důvodem je onen dynamický element definice stranického systému, který předpokládá, že v rámci systému dochází ke vzájemným vztahům politických stran, které jsou determinovány především jejich rivalitou. Tento aspekt je velmi důležitý, a to natolik, že někteří politologové ve svých definicích dokonce nepovažují za nutné explicitně zmínit strany jako součást systému a rovnou hovoří o tom, že stranický systém představují vztahy mezi stranami: „Stranický systém (…) je soustavou vzájemných působení, vyplývajících z mezistranické rivality. Znamená to, že se opírá o vzájemné závislosti stran. Každá strana je funkcí (v matematickém smyslu) jiné strany a reaguje na chování ostatních stran. Změna jedné strany způsobuje změnu jiné strany.“ (G. Sartori). Z tohoto důvodu Sartori učinil velmi důležité rozlišení formátu a mechanismu stranického systému. Formát stranického systému znamená počet relevantních stran (viz níže). Pomocí formátu stranického systému lze tedy numericky definovat jeho statickou podobu. V Sartoriho pojetí je ale důležitější mechanismus stranického systému, nebo-li systém vztahů mezi stranami v rámci systému stran, který může určit jeho reálnou podobu a vlastnosti (jak systém funguje). Hlavní faktor zde představuje polarizace (ideologická vzdálenost), o které se zmíníme později. Uveďme příklad. Formátem stranického systému je multipartismus (více jak dvě strany v systému). Nicméně systém vzájemných vztahů mezi nimi způsobí, že se tento stranický systém ve skutečnosti chová například jako bipartismus (systém dvou stran – více viz níže), protože politické strany se zformují do dvou pevných bloků (koalic). Dochází tedy k soupeření nikoliv mezi větším počtem politických stran jako takových, ale mezi jejich dvěma bloky. Jak je tedy vidět, určující je zde mechanismus stranického systému (vztahy mezi stranami /hlavně polarizace/), méně pak formát stranického systému (strany jako takové /jejich počet/). Shrneme-li úvahy o pojmenování stranického systému, dojdeme k následující definici: stranický systém je na jedné straně konfigurací politických stran v rámci politického systému, na straně druhé souborem vzájemných vztahů mezi politickými stranami a schémat chování, která jsou důsledkem mezistranické rivality determinované především bojem o hlasy voličů, a v případě většího počtu stran nutností hledání eventuálních partnerů připravených účastnit se procesu formování vládních koalic
Relevance politických stran V definici stranického systému jsme si řekli, že jeho statickým prvkem jsou politické strany. Jinými slovy, stranický systém se skládá z politických stran. Avšak ze kterých a jaké jsou mezi nimi rozdíly? Tato otázka není tak jednoduchá, jak by se mohlo na první pohled zdát. K jejímu zodpovězení nestačí ani rozdělení stranického systému podle dvou úrovní na volební a parlamentní, jak jsme to učinili v předchozí kapitole. G. Sartori navrhl klasifikovat politické strany podle toho jestli hrají ve stranickém systému nějakou roli či nikoliv (opět se zde projevuje jeho důraz na vzájemné vztahy stran uvnitř stranického systému). Objevila se tak koncepce tzv. relevance stran. Součástí stranického systému jsou všechny strany, ale pouze některé z nich jsou relevantní, tj. mají pro stranický systém nějaký význam. Naopak, politické strany, které nemají v rámci stranického systému žádný vliv, jsou irelevantní. Práh relevance politických stran, tedy odpověď na otázku, které strany jsou relevantní a které ne, Sartori určil pomocí dvou testů. Prvním je test koaličního potenciálu, druhým test tzv. vyděračského potenciálu. Koaliční potenciál stanoví, že politická strana bude považována za irelevantní, pokud se nikdy neúčastnila nebo nebyla brána v úvahu jako potenciální účastník procesu vytváření koalic. Naopak, politická strana je relevantní, pokud je bez ohledu na svoji velikost s to ovlivňovat formování vládních koalic. Jak je vidět, toto kritérium se týká pouze prosystémových stran (viz níže). Nicméně, jak na základě empirického poznání poznamenává Sartori, bylo by absurdní antysystémové strany vynechat, a proto zavedl druhou kategorii tzv. vyděračského potenciálu. Vyděračský potenciál (blackmail potential) přisuzuje relevanci rovněž antystémovým stranám, ale pouze v tom případě, pokud jejich existence či chování ovlivňuje nebo mění taktiku prosystémových stran. Obě kategorie jsou alternativní, tj. relevantní je strana, která splňuje jednu nebo druhou podmínku.
Malé a velké politické strany Nejprve k otázce malých stran. Malé strany byly zpočátku považovány za nedůležitý nebo přechodný fenomén. Zájem o ně však od osmdesátých let 20. století rostl a dnes jsou považovány za velmi důležitý prvek stranických systémů. Jak při pozorování konkrétní politické strany poznáme, že se jedná o malou stranu? Zmíníme dva přístupy. Jeden přístup se nazývá numerický a druhý definiční.
Numerický přístup k určení malé strany je prostý. Malá strana je zde definována vzhledem k její velikosti a ne roli, kterou hraje. Velikost nebo spíše „malost“ strany je měřitelná především mírou volební podpory (také parlamentní a organizační síly). Malá strana je taková, která minimálně ve třech po sobě jdoucích parlamentních volbách získává 1-15 % hlasů. Pozorujeme zde kombinaci dvou kritérií; jednak je to síla strany definovaná velikostí volební podpory (počet hlasů), dále pak síla strany definovaná její trvalostí (požadavek několika elekcí po sobě). Definiční přístup operuje s postavením a rolí malé strany v rámci konkrétního stranického systému. Znamená to, že strana je malá v jednom stranickém systému, ale při jiné konstelaci může hrát zcela jinou úlohu. G. Smith, který je hlavním představitelem definičního přístupů, určuje relevanci malých stran na základě tří kritérií: umístění v prostoru politické rivality; role, jakou hrají v opozici a koalici; účasti v procesu iniciování změny stranického systému. Malé strany jsou v současné době velmi významné a z hlediska ideologií a programatiky reprezentují různé politické proudy. Velmi často se v demokratických politických systémech podílí na spravování státní moci. Význam a důležitost malých stran se projevuje především v multipartismech (systémech více jak dvou stran), v bipartismech (systémech dvou stran) se naopak vytrácí. Jinak je tomu v případě velkých stran. Přesnou hranici mezi velkými a malými stranami nelze určit, nicméně mezi nimi existují hluboké rozdíly. M. Novák klade důraz na rozlišení mezi velkými stranami a stranami s většinovým posláním. Strana s většinovým posláním je taková politická strana, která získává absolutní většinu parlamentních míst nebo je schopná této většiny reálně dosáhnout bez porušení pravidel demokratické soutěže. Rozdíl mezi stranou s většinovým posláním a velkou stranou spočívá v politické psychologii. Strana s většinovým posláním na rozdíl od velké strany ví, že bude s to sama vykonávat moc (nebo ji už vykonává). Velká strana naopak ví, že se do takového postavení nedostane nikdy nebo jen výjimečně. Konsekvence tohoto rozdílu se odráží v politické těchto stran. Strana s většinovým posláním je realistická, zatímco velká strana demagogická a populistická, protože nemusí vzhledem k tomu, že ji nečeká výkon moci, respektovat ve svém programu skutečnost. Velká strana dosahuje absolutní většiny jen výjimečně. Je-li u moci, děje se tak se souhlasem nebo podporou jiných stran (vládne tedy většinou /nemusí to být vždy/ v koalici). Pokud je velká strana v opozici, může být vzhledem ke svému rozměru vysoce účinná. Při bližší definici či klasifikaci velkých stran narážíme na řadu pojmů a eventualit. Jako první vysvětleme Duvergerovu dominantní stranu. Dominantní strana se vyznačuje dvěma charakteristikami: strana je po nějakou dobu mnohem silnější než jakákoliv jiná strana (avšak nemusí mít absolutní většinu mandátů) a veřejnost ji za dominantní považuje, tj. ztotožňuje se s její ideologií a programem a věří tomu, že je dominantní. Dominance politické strany je tedy spíše otázkou vlivu než síly. G. Sartori hovoří o tzv. predominantní straně. Predominantní strana je taková politická strana, která dosahuje v několika volbách po sobě nadpoloviční většiny parlamentních míst. Rozdíl mezi dominantní a predominantní stranou je tedy mj. v počtu získaných parlamentních křesel.
Antisystémové politické strany Abychom mohli dobře posoudit postavení politické strany ve stranickém systému, nemůžeme se vyhnout otázky jejího postavení v politickém systému jako celku. Naopak, posouzení vztahu politické strany k politickému systému, determinuje rovněž její postavení v systému politických stran. K nejdůležitějším a nejznámějším pojmům patří v této souvislosti Sartoriho koncepce antisystémové strany. Antisystémová strana je disfunkční vůči politickému systému. V nejširším slova smyslu to znamená, že její ideologické a programové postuláty jsou antitezí demokratického procesu politického vývoje. Antisystémová strana zpochybňuje legitimitu politického systému a jeho schopnost uspokojit velmi enigmaticky definované potřeby společnosti. Tato strana tedy usiluje o svržení stávajícího politického systému a jeho nahrazení jiným politickým systémem, o kterém je přesvědčena, že je lepší či efektivnější. Základem její politiky je zpochybnění legitimity politického systému. Jinými slovy, očekávaným scénářem antisystémové strany je krize legitimity politického systému, která vede k jeho pádu. Je to ideologická opozice vůči systému. Toto je velmi důležité pro další klasifikaci, protože musíme rozlišovat mezi ideologickou opozicí a protestem. Objevení se antisystémové strany vždy vede ke vzniku nové roviny mezistranické rivality v rámci stranického systému, a to na ose legitimita vs. delegitimizace politického systému, která koexistuje s „klasickou“ programovou rovinou stranické soutěže točící se zejména kolem socioekonomických témat. Analyzujeme-li antisystémové strany, musíme zmínit, jak takovou stranu poznat. Obyčejně se hovoří o dvou činitelích – objektivních a subjektivních. Objektivní faktor zahrnuje hodnocení cílů a názorů takové strany, jejího chování a politické strategie (nejlépe je pozorovat takovou stranu tam, kde má volené ruce k prosazování své politiky, tedy např. vládnoucí komunistickou stranu v komunistické zemi). Subjektivní faktor vyhodnocuje postoj ostatních stran k ní.
Typologie stranických systémů v demokratických politických systémech Typologií soutěživých stranických systémů je velké množství, a proto zmíníme jen jejich zlomek.
M. Duverger klasifikoval stranické systémy podle počtu stran. Vzniklo tak klasické rozdělení stranických systémů na monopartismy, bipartismy a multipartismy, tedy systémy jedné strany, systémy dvou stran a systémy více jak dvou stran. Zastavme se krátce u bipartismu. Systém dvou stran zde není chápán jako systém, ve kterém existují výhradně dvě politické strany a žádné jiné. Určujícím faktorem je skutečnost, že dvě politické strany se střídají u moci (každá z nich vládně samostatně). Samotný počet politických stran účastnících se voleb tady nehraje žádnou roli. Proto někteří badatelé nazývají bipartismus systémem dvou dominantních stran, což poukazuje na skutečnost, že politická soutěž má povahu dvoupólovosti (bipolarity). Volební síla obou stran je podobná, což usnadňuje alternaci moci (může se však stát, že jedna strana začne dominovat). Rovněž ideologická vzdálenost mezi nimi je malá, což přispívá k umírněnosti politiky. Bipartismus úzce souvisí s volebním systémem prosté většiny, který za jistých podmínek napomáhá jeho utváření a existenci. Dalším důležitým kritériem pro klasifikaci soutěživých stranických systémů je vedle počtu také velikost stran v rámci stranického systému. Tímto směrem šel J. Blondel, který vytvořil typologii stranických systémů na základě kombinace kritéria počtu stran s kritériem jejich velikosti. Blondelova typologie stranických systémů zahrnuje:
bipartismus, systém dvou a půl stran, multipartismus s dominující stranou multipartismus bez dominující strany.
O bipartismu jsme již hovořili. Systém dvou a půl strany zní zvláštně, přesto je princip tohoto typu stranického systému jednoduchý. Ve stranickém systému se nacházejí dvě velké strany a třetí malá strana. Třetí strana je sice volebně i parlamentně malá, ale je velmi silná, tj. má velký vliv na fungování volebního systému. Zdrojem síly třetí strany je její postavení v centru osy levice-pravice, protože je akceptovatelná jak pro velkou levicovou, tak i velkou pravicovou stranu. Pokud tedy žádná z obou velkých stran nedosáhne takového postavení, aby mohla sama sestavit vládu, nastává čas pro třetí malou stranu, která se stává nepostradatelnou. Multipartismus s dominující stranou je systémem, ve kterém jedna ze stran výrazně převyšuje ostatní strany (podle Blondela získává min. 40 % hlasů), ale ne natolik, aby mohla vládnout sama. Dominující strana tedy obyčejně nezískává absolutní většinu mandátů, má však mnohem více křesel než druhá strana v pořadí. Další její charakteristikou je to, že je nepostradatelná pro tvorbu většinových koalic. Oproti tomu multipartismus bez dominující strany je charakteristický tím, že žádná ze stran tohoto dominantního postavení nedosahuje. Volební zisky několika hlavních stran jsou podobné. Důsledkem je to, že žádná z nich není nezbytná pro vytváření koalic a lze sestavit několik variant koalic. G. Sartori svoji klasifikaci stranických systémů opřel o dvě kritéria: počet stran a ideologická vzdálenost mezi nimi. Na jejich základě navrhl tyto typy stranických systémů:
systém predominantní strany, bipartismus, umírněný multipartismus (omezený pluralismus), extrémní multipartismus (polarizovaný pluralismus), atomizovaný systém.
Ještě než přistoupíme k výkladu jednotlivých typů stranického systému, musíme vysvětlit některé základní pojmy je klasifikace, kterými jsou bipolarita a multipolarita a ideologická vzdálenost neboli polarizace. Bipolarita nebo multipolarita poukazuje na počet ideologických pólů ve stranickém systému, kolem kterých se točí politická soutěž (bez ohledu na počet stran – viz rozlišení mezi formátem a mechanismem stranického systému v této kapitole). Ideologická vzdálenost (polarizace) nesouvisí s počtem stran či pólů, ale určuje jejich vztahy, tj. do jaké míry jsou strany schopny se shodnout na zásadních politických otázkách či nikoliv. Jinými slovy, určuje, nakolik má politika dostředivé či odstředivé tendence. O bipartismu a predominantní straně jsme již hovořili. Zaměřme se na rozdíl mezi umírněným a extrémním multipartismem. V umírněném multipartismu působí menší počet stran (maximálně okolo pěti až šesti), v extrémním multipartismu jich je více. V umírněném multipartismu zůstává malá ideologická vzdálenost (polarizace) mezi stranami, což zajišťuje možnost dosahovat shody a provádět konsensuální politiku (obyčejně se tam vyskytují dva póly, tzn. že tento multipartismus bývá bipolární). Extrémní multipartismus se naopak vyznačuje multipolaritou, značnou ideologickou vzdáleností mezi stranami (vysokou polarizací), což se mimo jiné projevuje existencí a aktivitou extrémních či antisystémových stran. V umírněném multipartismu převládají dostředivé tendence, které způsobují přesun rivality k politickému středu a také jistou podobnost politických programů jednotlivých stran. V extrémním multipartismu převládají odstředivé tendence politiky. Oba typy stranických systémů se také liší charakterem opozice. V umírněném multipartismu působí tzv. unilaterální pozice, čili politicky relativně homogenní opozice, která prezentuje důraznou a programově stejnorodou alternativu k politice vládnoucí koalice. V extrémním multipartismu může existovat tzv. bilaterální opozice. Opoziční strany (často antisystémové) reprezentují obě krajní ideologické opce, ale jsou schopny se
dohodnout na eventuálním svržení koaliční vlády; nemohou však navrhnout společnou alternativu. Samozřejmě musíme mít na paměti, že se jedná o teoretické modely, které se nevyskytují vždy v praxi v čisté podobě.
VOLBY A VOLEBNÍ SYSTÉMY
Tento text se skládá z upravených úryvků publikace: Michal Kubát, Politické režimy – formy vlády. IN: Ladislav Cabada, Michal Kubát /EDS./, Úvod do studia politické vědy. Eurolex Bohemia, Praha 2002).
Svobodné volby (kritéria, cíle, funkce) Podle zprávy Commonwealthské parlamentní asociace (Commonwealth Parliamentary Association) jsou svobodné volby takové, kdy voliči mají možnost vyjádřit svoji vůli svobodně, transparentně, se znalostí věci a tajně. Svobodné volby (free election) jsou proces, ve kterém jsou respektována lidská práva a svobody a především svoboda slova, shromažďování a takřka neomezená možnost registrovat se jako volič nebo jako kandidát. Poctivé volby (fair election) jsou proces, který zaručuje absenci vlivu politických stran na organizaci a průběh voleb, všeobecné volební právo a jeho ústavní ochrana, přístupnost hlasovacích místností, svobodný přístup k různým zdrojům nezkreslených informací nepodléhajícím jednostranné kontrole, stejný přístup ke zdrojům zajišťujícím možnost vedení volebních kampaní, otevřený a průhledný způsob sčítání hlasů a rovné a nenásilné zacházení se stranami, kandidáty a voliči ze strany státu. Volby, aby mohly být označeny jako svobodné, musí splňovat několik základních kritérií: všeobecnost, rovnost a tajnost. Dále musí být globální, soutěživé, pravidelné a definitivní. Důležitým kritériem je dále přímost (voliči volí své zástupce přímo, bez prostředníků), avšak součástí demokratických politických systémů jsou rovněž nepřímé volby. O principech všeobecnosti, rovnosti, přímosti a tajnosti budeme hovořit v odstavcích věnovaných volebnímu právu. Nyní se zaměřme na principy globálnosti, soutěživosti, pravidelnosti a definitivnosti voleb. Princip globálnosti voleb se podobá principu všeobecnosti (voleb se mohou účastnit všichni). Soutěživost voleb je chápán dvojím způsobem. Za prvé, o jeden mandát se musí ucházet alespoň dva kandidáti, přičemž volič musí mít možnost výběru mezi různými politickými alternativami. Za druhé, soutěživost voleb předpokládá, že strany (kandidáti) disponují svobodou slova, shromažďování a pohybu, čili nezbytnými atributy k provádění volebních kampaní. Kromě toho musí existovat pro všechny strany (kandidáty) stejné právní podmínky pro jejich účast ve volbách. Pravidelnost voleb znamená, že volby se konají pravidelně v předem stanovených lhůtách (volební období). Definitivnost voleb předpokládá, že po jejich skončení a vyhlášení výsledků všichni účastníci voleb akceptují jejich výsledky. To se týká především poražených a zejména těch, kteří se musí v důsledku volební porážky vzdát moci. Poražení odchází do opozice, která může legálně a legitimně působit a nemusí se bát represí ze strany nových vítězů. Nová opozice akceptuje pravidlo, že opětovný návrat k moci je možný jedině prostřednictvím institutů, které jim přinesly porážku, čili prostřednictvím dalších voleb. Součástí otázky týkající se povahy voleb jsou jejich cíle a funkce. Hlavními cíly svobodných voleb v demokracii jsou: a) vznik reprezentace (moc je svěřena tomu, kdo získal podporu většiny), b) docílení politické stability (vznik většiny, která je schopná efektivně vládnout), c) dosažení shody mezi mocí (činností vlády) a preferencemi a očekáváními většiny obyvatel (voličů) a d) pozitivní selekce elit (výběr v rámci možností nejlepších lidí do veřejných funkcí). Dalším měřítkem pro klasifikaci voleb na škále svobodné-částečně svobodné-nesvobodné jsou funkce voleb. Svobodné volby se svými funkcemi od nesvobodných voleb značně odlišují. Zatímco v nedemokratických politických systém volby plní především propagační funkci (a také mobilizační, komunikační, socializační a pseudolegitimační), svobodné volby mají několik jiných základních funkcí. První funkce je legitimační. V demokracii lze legálně získat moc výlučně prostřednictvím svobodných voleb. Druhá funkce je odpovědnostní. Volby jsou nástrojem, jak exekvovat politickou odpovědnost, a to prostřednictvím možnosti alternace u moci, přičemž mocenské změny probíhají právě prostřednictvím svobodných voleb. Třetí hlavní funkcí je funkce zajištění reprezentace politických menšin. Politická menšina, tedy ti, kteří prohrají volby, mají zajištěny takové podmínky, které jí neuzavírají cestu k možnosti stát se většinou, tj. vyhrát příští volby a převzít moc.
Volební systémy Volby, aby mohly vůbec proběhnout, musí se konat podle předem stanovených pravidel, která jsou klíčovým faktorem ovlivňujícím míru svobodnosti a soutěživosti voleb. Tato pravidla tvoří volební systém. Volební systém můžeme chápat v širším a užším pojetí. Širší pojetí zahrnuje veškeré faktory regulující konání voleb a můžeme je rozdělit do tří hlavních skupin: a) volební proces, b) zásady volebního práva ve smyslu podmínek účasti
obyvatel ve volbách a c) volební procedura. V užším pojetí se volební systém chápe jako způsob uskutečnění voleb a stanovení jejich výsledků, tj. přiznání určitého počtu mandátů jednotlivým politickým stranám. 1. Volební proces. Volby jsou organizačně náročným aktem, který vyžaduje časové fázování, ve kterém mají jednotlivé zákonem dané subjekty vymezeny úkoly a kompetence s cílem zajistit jejich průběh. Volební proces lze rozdělit na čtyři části: a) etapy volebního procesu z hlediska voličů, b) etapy volebního procesu z hlediska kandidátů, c) etapy volebního procesu z hlediska organizátorů voleb a d) etapy volebního procesu z hlediska stanovení výsledků voleb. Ad a) Z hlediska voličů se jedná o tyto etapy: vyhlášení voleb a stanovení jejich data a hlasování. Ad b) Z hlediska kandidátů je to určení kandidátů, registrace kandidatur, volební kampaň včetně jejího finančního zajištění, hlasování, finanční povinnosti po volbách a eventuálně zaplnění uprázdněného mandátu v průběhu volebního období. Ad c) Z hlediska organizátorů volebního procesu jde o vytvoření seznamů voličů, stanovení časového harmonogramu voleb, stanovení volebních komisí, vyhlášení voleb, kompletní zajištění průběhu hlasování, zjištění výsledků voleb a jejich oznámení, dohled nad průběhem celého volebního procesu a řešení eventuálních stížností (přezkum voleb). Ad d) Z hlediska stanovení výsledků voleb se jedná o zjištění počtu hlasů a jejich převedení na mandáty. 2. Volební právo. Volební právo stanoví formou právních předpisů (ústava, zákony) z jedné strany způsob a proceduru výběru reprezentativních orgánů (volební systém) a ze strany druhé podmínky obyvatel, na základě kterých se mohou účastnit voleb. Je to soubor norem a zásad regulujících volební proces. Zdrojem volebního práva jsou ústava a zákony. Volební právo lze rozdělit na objektivní a subjektivní. Objektivní volební právo je souhrnem organizačních pravidel a institutů, přijatých formou zákona, které zajišťují průběh volebního procesu. Základem subjektivního volebního práva jsou politické a právní principy voleb, z nichž jsou v demokracii klíčové: všeobecné volební právo, rovné volební právo, přímé volební právo a tajné hlasování. Tyto principy jsou zakotveny v ústavách a jsou zákonnými podmínkami volebního práva občanů. Volební právo občanů lze rozdělit do dvou kategorií: aktivní volební právo (právo volit) a pasivní volební právo (právo být zvolen). Součástí volebního práva jsou také volební proces (volební řád – viz výše) a soudní přezkum voleb. Univerzální zásady volebního práva jsou zakotveny v právním řádu každé demokratické země, a to na nejvyšší možné úrovni, totiž v ústavě. Svobodné volby se konají podle všeobecného, rovného, přímého volebního práva a konají se tajným hlasováním. Porušení byť jedné z těchto zásad je výrazem skoncování s demokratickými svobodnými volbami. Na prvním místě stojí princip všeobecného volebního práva. Můžeme je chápat pozitivně a negativně. V pozitivním smyslu označuje, že voleb se mohou účastnit všichni obyvatelé dané země, kteří jsou právně způsobilí. Vyloučení z pospolitosti účastníků voleb je možné pouze individuálně na základě pravomocného rozhodnutí soudu. Negativní vnímání všeobecnosti znamená, že je zakázáno vyloučení z volebního procesu jakýchkoliv skupin obyvatel na základě takových kritérií jako například národnost, pohlaví, vyznání, rasa, povolání, úroveň vzdělání apod. Všichni občané jsou si rovni a nikdo nemůže být vyškrtnut z veřejného a politického života. Princip všeobecnosti volebního práva byl ještě nedávno porušován řadou omezení – volebních censů. V dnešních demokratických zemích zbyly pouze dva censy, a to census věku a občanství (výjimečně, především zemích Třetího světa, se lze setkat s censy gramotnosti, znalosti úředního jazyka, základního vzdělání nebo dokonce majetku). Hovoříme-li o volebních censech, musíme rozlišovat mezi aktivním (právo volit) a pasivním (právo být zvolen) volebním právem. V případě pasivního volebního práva jsou totiž tyto censy přísnější (hlavně vyšší věková hranice), navíc jsou rozšířeny o některé další (například požadavek narození v zemi, kde se chce občan ucházet o zvolení). Druhým principem je princip rovného volebního práva. Rovnost lze chápat dvojím způsobem: formálně a materiálně. Formální význam rovnosti voleb znamená pravidlo jeden volič rovná se jeden hlas, nebo-li každý občan má jeden hlas (výjimečně stejný počet více hlasů). Materiální význam rovnosti voleb znamená stejnou váhu každého hlasu. Jinými slovy, k zisku každého mandátu je nutné získat přibližně stejný počet hlasů, a proto je nutné stanovit proporci mezi mandátem a počtem obyvatel (kolik obyvatel připadá na jednoho zastupitele – tzv. zastupitelská norma). Materiální rovnost je spíše jakýmsi ideálem, kterého lze v praxi dosáhnout jen stěží. Dalším principem je princip přímého volebního práva. Přímost znamená, že voliči volí své zástupce přímo, bez prostředníků. Tady je ale nutné upozornit, že přímost jako jeden ze základních principů svobodných voleb platí pro volby do dolních komor parlamentů. Mnoho horních komor parlamentů a hlav států je ve světě voleno nepřímo, aniž by to vnášelo jakýsi prvek nedemokratičnosti do těchto zemí (včetně monarchií, jejichž hlavy států se samozřejmě nevolí vůbec). Tady ale vstupují do hry další faktory jako především typy politických režimů (prezidentský, poloprezidentský, parlamentní), které mají vzhledem k principům fungování vliv na způsob volby prezidenta. Oproti tomu nedílnou součástí demokratického volebního práva bez výjimky je zásada tajnosti hlasování. Tajnost hlasování předpokládá garantování anonymity. Nikdo se nesmí dovědět, jak kdo hlasoval. Součástí zásady tajnosti je i zajištění bezpečností voliči před hlasováním, v průběhu a po něm, aby nemohl být nikým ani ničím ovlivňován ve svém volebním rozhodování. 3. Volební procedura. Třetím pilířem široce chápaného volebního systému je volební procedura. Jak již bylo zmíněno na začátku této kapitoly, volební proceduru lze považovat za volební systém v užším pojetí, což tak nyní budeme činit. Ještě než přistoupíme k podrobnějším úvahám o volebních systémech ve smyslu volební procedury, musíme rozlišit jejich technologii a vlastnosti. Vlastností volebního systému rozumíme jeho účinek, který rozebereme v další kapitole. Technologií volebního systému rozumíme jeho konstrukci (z jakých komponentů se skládá) a principy fungování (jakým způsobem se určují výsledky voleb). Na základě těchto faktorů můžeme vymezit tři základní typy volebních systémů – většinové, proporční a smíšené. Většinový volební systém přináší vítězství straně, která získá více hlasů ve větším počtu volebních
obvodů než její konkurenti. V proporčním volebním systému vítězí ta strana, která obdrží nejvíce hlasů v rámci všech volebních obvodů (na celostátní úrovni). Smíšený volební systém spojuje prvky předchozích dvou volebních systémů, tj. většinové a proporční. Všechny tři hlavní typy se dále dělí na řadu podtypů. Musíme ovšem upozornit, že námi prezentovaná klasifikace volebních systémů není jediná možná. Pro různé druhy volebních systémů existuje různá terminologie (jeden a tentýž volební systém je různě nazýván) a mnoho rozmanitých typologií (v jádru jsou však v podstatě shodné). Typologie dále přináší pouze hlavní druhy volebních systémů, které se v současnosti ve světě používají (vynechává různé historické volební systémy, které se již dnes nepoužívají nebo vysoce specifické volební systémy, které jsou jen modifikací „klasické“ formy volebního systému). I. většinový volební systém 1. systém prosté většiny 2. systém absolutní většiny A. dvoukolová varianta a) dále se dělí podle způsobu řešení volebních kol B. alternativní hlasování II. proporční volební systém 1. systém kandidátních listin A. dále se dělí podle typu kandidátních listin 2. systém jednoho přenosného hlasu III. smíšený volební systém 1. systém závislé kombinace A. vyrovnávací smíšený systém B. podmíněný smíšený systém C. supersmíšený systém 2. systém nezávislé kombinace A. koexistenční smíšený systém B. navrstvující smíšený systém C. fúzní smíšený systém
Jak je vidět, jednotlivých druhů volebních systémů je mnoho. Situace se ještě zkomplikuje, podíváme-li se hlouběji na jednotlivé komponenty volebních systémů. Všechny volební systémy obsahují volební obvody. Volební obvody se dělí podle jejich velikosti, kterou se rozumí počet mandátů, které v něm lze získat. Velikost volebních obvodů je různá: od nejmenších jednomandátových, které se používají především ve většinových volebních systémech (v proporčních volebních systémech je použít nelze) až po velké volební obvody. Proporční volební systémy vždy vyžadují vícemandátové volební obvody (od dvou výše). Volební obvody dvou až pětimandátové jsou považovány za malé, nad deset mandátů se jedná o velké volební obvody. Výjimečně stát není rozdělen na regionální volební obvody a je tam tedy jeden volební obvod, který je shodný s celkovým počtem členů zastupitelského orgánu (například Slovensko, Nizozemsko, Izrael, Paraguay). Nedílnou součástí proporčních volebních systémů (nebo smíšených) je dále matematická metoda sčítání hlasů a přerozdělování mandátů. Zatímco ve většinových systémech většinou stačí pouze sečíst hlasy a jejich počet určí vítěze, v proporčních systémech je nutné k převedení hlasů na mandáty použít někdy i relativně složitou aritmetiku. Jedná se o to, že suma mandátů by měla v nějakém poměru odpovídat sumě získaných hlasů. Jinými slovy, je nutné kvantitativní sumy hlasů nějakým způsobem přeměnit na kvantitativní sumy mandátů, a to ve zvolené proporci. Tuto proporcí, úměru, lze různě měnit. Existuje totiž celá škála matematických metod přepočtu hlasů na mandáty, které mají různé účinky. Matematické metody přepočtu hlasů na mandáty se dělí do dvou základních skupin: metody volebního dělitele a metody volebních kvót. Metody volebního dělitele spočívají v tom, že počty hlasů odevzdaných ve volebních obvodech politickým stranám jsou postupně děleny děliteli až do okamžiku, kdy lze z takto získaných podílů uspořádat postupně tolik největších čísel, kolik lze ve volebním obvodě získat mandátů. Jinými slovy, mandáty jsou přidělovány politickým stranám podle velikosti podílů získaných z dělení hlasů, které politické strany obdržely. Existují tři základní druhy metod volebního dělitele: d’Hondtova, Sainte-Laguëova a Imperialiho. Rozdělení metod volebního dělitele na jednotlivé typy je prováděno podle různých řad dělitelů, které konkrétní metody volebního dělitele využívají. Matematický postup metody volebních kvót je mnohem složitější. Nejprve je potřeba v každém volebním obvodě vypočítat tzv. volební číslo, nebo-li počet hlasů nutný k získání mandátů v prvním výpočtu. Volební číslo se vypočítává různě pomocí volebních kvót (existuje pět hlavních druhů volebních kvót: Hare, Droop, Hagenbach-Bischoff, HareNiemeyer a Imperiali). Po výpočtu volebního čísla je toto volební číslo děleno počtem platných hlasů, které byly v daném volebním obvodě odevzdány. Výsledkem je počet mandátů připadající jednotlivým politickým stranám. Jinými slovy, každé straně je přiznáno tolik mandátů, kolikrát je volební číslo obsaženo v počtu hlasů odevzdaných dané politické straně. Při použití volebního čísla se však téměř nikdy nepodaří přerozdělit všechny mandáty a využít všechny hlasy. Zbylé mandáty je proto třeba rozdělit ve druhé fázi výpočtu, které je označováno jako skrutinium (někdy ani to nestačí a je nutné použít třetí výpočet /skrutinium/). Podle dalšího rozlišení matematického postupu ve druhé fázi (skrutiniu) se metoda volebních kvót dále dělí na dvě skupiny: metody největšího průměru a metody největšího zbytku.
V proporčních či smíšených volebních systémech jsou volební obvody a matematické metody nepostradatelné a tyto volební systémy by bez nich nemohly fungovat. Dalšími důležitými složkami jsou především volební klausule (umělý, volebním zákonem stanovený práh, kterého výše se nejčastěji pohybuje v rozmezí 1-5%, jehož překročení je nutné, chce-li se kandidující politická strana účastnit procesu přerozdělování mandátů) a vyrovnávací distribuce mandátů. Tyto komponenty se však zdaleka nevyskytují ve všech proporčních či smíšených volebních systémech (ve většinových přirozeně vůbec ne).
Politické konsekvence volebních systémů Otázka politických konsekvencí volebních systémů je velmi složitá, nejednoznačná (lze ji zkoumat z různých pohledů), ale zároveň extrémně důležitá. Dalekosáhlost účinku volebního systému značně vyostřuje příslušné diskuse a spory, a to dokonce v řadách odborníků. Volební systém by měl zajistit čtyři hlavní cíle. Za prvé by měl dosáhnout jisté úrovně reprezentativnosti. Za druhé by měl zajistit politickou stabilitu. Za třetí by měl zajistit shodnost počínání vládnoucích s preferencemi voličů. Za čtvrté by měl působit jako pozitivní selekce kádrů. Tyto cíle jsou jakýmsi ideálem, ke kterému by měl volební systém vést. Jak si dále ukážeme, není to vůbec jednoduché a zdánlivě prostá a svým způsobem pokušitelská otázka, který volební systém je nejlepší, protože nejvíce spěje k výše uvedeným cílům, vůbec prostá není. Na čem se lze shodnout je význam a důležitost volebních systémů. G. Sartori říká: „Význam volebních systémů se dlouho podceňoval. Někteří badatelé tvrdili, že volební systémy nejsou nezávislou proměnnou a že jejich účinky jsou v nejlepším případě nejisté. Obě tvrzení jsou prokazatelně nesprávná.“ Volební systémy mají dvojí účinek: přímý a nepřímý. Přímý účinek deformuje volební výsledky, tj. vede k proporcionalitě či disproporcionalitě. Nepřímý účinek ovlivňuje politické strany a stranické systémy jako celky. Oba účinky jsou spolu spjaty.
Proporcionalita a disproporcionalita volebního systému Hovoříme-li o účincích volebních systémů, musíme volební systémy rozlišit nikoliv podle jejich technologie (viz předchozí podkapitola), ale podle jejich vlastností. Zatímco většinové volební systémy jsou disproporční (mají většinový účinek), u proporčních volebních systémů zdaleka neplatí, že mají vždy proporční účinek, ale mohou být také disproporční (stejně tak v případě smíšených volebních systémů). Co je to proporcionalita a disproporcionalita? Jednoduše řečeno se jedná o poměr mezi procentem odevzdaných hlasů a procentem obdržených mandátů. Teoretická čistá proporcionalita volebního systému znamená, že procenta hlasů jsou úměrná procentu mandátů (tj., že hypotetická politická strana například obdrží 7% hlasů a tedy 7% mandátů). Disproporcionalita tento poměr změní. Zmíněná hypotetická strana tedy například obdrží 7% hlasů, ale až 15% mandátů nebo 7% hlasů, ale pouze 4% mandátů. Počet hlasů, který strana obdržela, se tedy nemění, mění se však počet jejích mandátů. Tomuto jevu se říká nadreprezentace (více procent mandátů než procent hlasů) a podreprezentace (méně procent mandátů než procent hlasů). Míra proporcionality a disproporcionality je měřitelná pomocí různých indexů, a to jak ve vztahu k jednotlivým stranám (index deformace), tak i ve vztahu k celému stranickému systému (index proporcionality, index disproporcionality, index disperse). Nyní je nutné položit si otázku, koho volební systém zvýhodňuje či naopak znevýhodňuje a proč. Většinové volební systémy jsou disproporční ve prospěch větších politických stran a na úkor menších politických stran (velké strany jsou nadreprezentovány a malé podreprezentovány). Proporční volební systémy mohou vytvářet jakýkoliv účinek, tj. být relativně proporční (v praxi nejde docílit absolutní proporcionality) nebo být disproporční, a to v obou směrech – ve prospěch malých stran na úkor velkých či naopak. V praxi jsou však proporční volební systémy konstruovány tak, aby byly disproporční ve prospěch větších stran na úkor menších. Ukazatelem je tzv. přirozený práh (natural threshold), který znamená nejnižší procento hlasů, které je nutné ve volebním obvodě získat, aby bylo možné obdržet mandát. Chceme-li zvýhodnit velkou stranu na úkor malé, zvedneme výši přirozeného prahu, chceme-li naopak zvýhodnit malé strany, snížíme výši přirozeného prahu. Co způsobuje výši přirozeného prahu a tedy proporcionalitu či naopak disproporcionalitu volebního systému? Disproporcionalita většinových volebních systémů je logickým vyústěním, které pramení z jejich konstrukce a principu fungování a nelze s ní příliš manipulovat. Účinek proporčního volebního systému, který se projevuje primárně na úrovni volebního obvodu ve formě přirozených prahů, lze uměle vyvolat a měnit, a to především pomocí následujících tří faktorů: a) zvolením adekvátní matematické metody sčítání hlasů a přerozdělování mandátů, b) zvolením adekvátní velikosti volebních obvodů a c) zavedením či zrušením vyrovnávací distribuce mandátů. Výrazný a prokazatelný je vliv volebních obvodů. Velký volební obvod snižuje hodnotu přirozeného prahu a naopak malý volební obvod zvyšuje hodnotu přirozeného prahu. Čím je tedy volební obvod menší, tím je proporční volební systém více disproporční (ve prospěch velkých stran) a naopak, čím je volební obvod větší, tím je proporční volební systém více proporční („nejproporčnější“ je jeden celostátní volební obvod). Některé matematické metody sčítání hlasů a přerozdělování mandátů napomáhají větším stranám (například d’Hondtova a Imperialiho metody volebních dělitelů), jiné zvyšují proporcionalitu volebního systému (například SainteLaguëova metoda volebního dělitele a metody volebních kvót). Vyrovnávací distribuce mandátů logicky zvyšuje proporcionalitu volebního systému, protože rezervováním jistého procenta mandátů na celostátní úrovni, které je určeno stranám poškozeným na úrovni volebních obvodů prospívá menším stranám (tento institut však není tak častý; ještě méně důležitý je účinek volebních klausulí, které sice nepouštějí do parlamentu nejmenší strany, ale neovlivňují tolik míru proporcionalitu volebních systémů). Všechny tři zmíněné elementy fungují ve vzájemné spojitosti. Podle řady výzkumů lze nejvyššího stupně disproporcionality ve prospěch velkých stran
(většinového účinku) proporčního volebního systému zajistit pomocí kombinace dvoumandátových volebních obvodů a d’Hondtovy či Imperialiho metod volebního dělitele. Naopak, nejvyšší stupeň proporcionality proporčního volebního systému je výsledkem kombinace Sainte-Laguëovy metody volebního dělitele nebo metody největšího zbytku s Hareovou volební kvótou (metoda volební kvóty) s jedním celostátním volebním obvodem (všechny mandáty zastupitelského sboru). Velmi složitá a nejednoznačná je působnost smíšených volebních systémů. Smíšené volební systémy totiž mají více forem, které vytvářejí různý účinek. Zatímco smíšené systémy závislé kombinace jsou ve svých výsledcích proporčnější, smíšené systémy nezávislé kombinace jsou více disproporční. Vše ale závisí na nastavení poměru mezi většinovou a proporční složkou smíšeného volebního systému. Smíšené volební systémy byly konstruovány proto, aby spojily výhody proporčních a většinových volebních systémů. V praxi se však ukázalo, že tomu tak nemusí být vždy, a že se může stát, že takový volební systém místo aby kombinoval výhody obou, násobí jejich defekty. Každopádně je účinek smíšených systémů vysoce nejistý a ukáže se až v praxi.
Volební systém a stranický systém Bylo již řečeno, že v praxi převládá snaha vyvolávat většinový účinek proporčních volebních systémů. Jaký je praktický důvod pro vyvolávání tohoto jejich většinového efektu? Tady se dostáváme k nepřímým účinkům volebního systému. Podle tzv. Duvergerových zákonů, které byť byly později upřesňovány, stále ve své podstatě platí, má volební systém bezprostřední vliv na stranický systém. Proporční volební systém napomáhá systému mnoha pevných (tj. disciplinovaných – potlačuje individualismus a tím posiluje politické strany), nezávislých a stabilních politických stran. Dvoukolový většinový volební systém napomáhá systému mnoha pružných (tj. nedisciplinovaných – napomáhá individualismu a tím oslabuje politické strany), závislých a relativně stabilních politických stran. Volební systém prosté většiny napomáhá systému dvou velkých nezávislých stran, mezi nimiž dochází k alternaci moci. Proporční volební systém napomáhá multipartismu, tj. dochází k fragmentaci parlamentu a nutnosti vytvářet koaliční vlády. Míra proporcionality volebního systému ovlivňuje míru fragmentace parlamentu a míra fragmentace parlamentu ovlivňuje stabilitu vlády, která je v parlamentním režimu závislá na koalici stran, které mají v parlamentu většinu. Vyvolávání disproporcionality proporčních volebních systémů ve prospěch větších stran na úkor stran menších je tedy motivováno snahou usnadnění vytváření většin v parlamentu a tím zajištění větší stability vlády. V případě většinových volebních systémů je působnost na stranický systém odlišná. Volební systém prosté většiny vede k bipartismu, bipartismus vede k jednostranické většině v parlamentu a jednostranická většina v parlamentu vede k jednostranické vládě, která zajišťuje stabilitu výkonné moci, protože ta se může opřít o spolehlivou parlamentní většinu. Avšak volební systém prosté většiny nevede k bipartismu automaticky, protože vytváří bipartismus pouze na úrovni volebního obvodu. Aby bylo možné převést bipartismus ve volebním obvodě na bipartismus na celostátní úrovni, musí být splněny dvě podmínky: stranický systém musí být strukturován, tzn. musí být pevně a rovnoměrně zakotven v celé zemi. Podobně voličstvo musí být více méně rovnoměrně rozptýleno napříč volebními obvody. Pokud je třetí strana silná v určitém geografickém prostoru, ve kterém disponuje svým voličstvem, které reprezentuje a které je s ní ztotožněno (například národnostní, jazyková či náboženská menšina), potom v tamních volebních obvodech vítězí a bipartismus je tak narušen (může být uchován na úrovni volebního obvodu, ale nelze jej přenést na celostátní úroveň). Působnost volebního systému absolutní většiny ve dvoukolové variantě je složitější. Dvoukolový systém podobně jako systém prosté většiny za jistých okolností potlačuje menší strany, ale jeho působnost je mírnější. Dvoukolový systém také preferuje velké politické strany jako systém prosté většiny, ale menší strany nejsou bez šance. Mohou uspět, ale pod podmínkou, že budou uzavírat volební koalice (proto jsou v Duvergerových zákonech označeny jako závislé). Z toho důvodu je tento volební systém nemilosrdný k antisystémovým stranám (viz kapitola stranické systémy v této knize), které spolehlivě odstraní nebo aspoň výrazně potlačí, protože ty obvykle působí v izolaci a ve druhém kole tedy mají jen malou šanci uspět. V důsledku dvoukolového systému jsou obecně politické strany a tím i celý stranický systém umírněnější. Koalice jsou uzavírány již před volbami (druhým kolem) a ne až po volbách, jak je tomu v proporčním systému.
Který volební systém? Shrneme-li politické konsekvence volebních systémů, dojdeme ke třem hlavním bodům: 1) všechny volební systémy produkují disproporční výsledky, 2) vždy redukují počet stran vyskytujících se na parlamentní úrovni vzhledem ke stranám účastnícím se voleb a 3) většinou vytvářejí umělé parlamentní většiny, které nejsou odrazem většiny volební. V této souvislosti se pro jejich označení používá řada pojmenování. Hovoří se o čistých (pure) a nečistých (impure) volebních systémech, silných (strong) a slabých (weak) volebních systémech, relativně reprezentativních, deformujících a diskriminujících volebních systémech. Avšak platí jedna hlavní teze, zopakujme ji, všechny demokratické volební systémy v praxi vytvářejí ve větší či menší míře určitou disproporcionalitu. A. Lijphart k tomu poznamenává: „Za prvé, všechny volební systémy, včetně proporčních, jsou do jisté míry disproporční. Za druhé, všechny jsou zároveň přiměřeně proporční v tom smyslu, že dokonce i nejvyšší disproporcionalita není disproporcionalitou bezmeznou…“
Jak je z předchozích odstavců patrné, odpovědět na otázku položenou v úvodu této podkapitoly, který volební systém je nejlepší, protože vzhledem ke svým účinkům nejlépe vede dosažení čtyř hlavních cílů volebních systémů, je nezodpověditelná. V politické vědě mnoho let probíhá diskuse o výhodách a nevýhodách toho kterého volebního systému. V zásadě proti sobě stojí dva směry. Jeden směr preferuje reprezentativnost, druhá skupina preferuje akceschopnost. Volební systémy s proporčním účinkem zajišťují větší míru reprezentativnosti tím, že jsou neutrální a tudíž neomezují malé politické strany. Oproti tomu volební systémy s většinovým účinkem napomáhají větší akceschopnosti, a to tak, že podporují velké politické strany a napomáhají utváření většin v parlamentu. Obě tyto funkce nelze skloubit: buď obětujeme akceschopnost ve prospěch reprezentativnosti, nebo posílíme akceschopnost na úkor reprezentativnosti. Jak zdůrazňuje G. Sartori, nelze vytvořit systém, který „by zároveň s funkcí výkonnosti maximalizoval i funkci zrcadlení“. Kdy tedy dát přednost reprezentativnosti a kdy akceschopnosti? Klíčem k určení, kdy je třeba dát přednost reprezentativnosti před akceschopností, a kdy je naopak možné upřednostnit akceschopnost na úkor reprezentativnosti, tkví v charakteru společnosti. V segmentovaných zemích se lze setkat nejen s ideologickým štěpením levice-pravice, ale také se štěpením etnickým, jazykovým nebo náboženským. Má-li v takovýchto případech politický režim a stát fungovat, nelze reprezentativnost podceňovat a zříkat se jí a bylo by nebezpečné implantovat v nich volební systém s výrazně většinovými účinky. Ve společnostech, které jsou homogenní, se setkáváme téměř pouze s ideologickým rozčleněním (levice-pravice) a nikoliv s národnostním, jazykovým či etnickým rozštěpením, jako je tomu v segmentovaných společnostech. V takových případech je možné reprezentativnost potlačit a zdůraznit akceschopnost. Za každých okolností však platí: neexistuje ideální volební systém, který by se hodil pro všechny země. Je chyba myslet si, že jeden volební systém je z jakýchkoliv příčin nadřazen jinému volebnímu systému. Pro některou zemi se prostě lépe hodí jeden volební systém a pro jinou zemi zas jiný. Vždy je třeba přihlížet ke specifikům té které země a k tomu si uvědomit řadu souvislostí.
PhDr. Michal Kubát Vystudoval politologii na Institutu politologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze. Absolvoval roční studijní pobyt na Institutu politologických věd Jagellonské univerzity v Krakově. Působí na FSV UK v Praze, dále na univerzitách v Plzni a Ústí nad Labem. Účastní se politologických konferencí, pravidelně publikuje odborné studie a statě. Je spoluautorem mnoha politologických sborníků. V roce 2000 vydal knihu "Politika v Polsku po roce 1989. Volby, volební systémy a jejich politické konsekvence" (Karolinum, Praha). V roce 2001 editoval sborník Východní rozšíření unie, Východiska-stav-perspektivy (MU/UK, Brno-Praha). Je spoluautorem rozsáhlé publikace Úvod do studia politické vědy (Eurolex Bohemia, 2002). Hlavním předmětem jeho zájmu je problematika politických stran, voleb a volebních systémů zemí střední a východní Evropy. Kontakt: PhDr. Michal Kubát Institut mezinárodních studií Fakulta sociálních věd UK U Kříže 8 158 00 Praha 5 – Jinonice tel.: 251 080 250 e-mail:
[email protected]
